Direito Administrativo - Auditor Tcu - Aula Demonstrativa 00 - Atos Administrativos

Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo.
Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00
AULA 00: Atos administrativos
SUMRIO 1. Apresentao 2. Cronograma 3. Atos Administrativos 3.1. Conceito de ato administrativo. 3.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo. 3.3. Atributos (ou caractersticas) do ato administrativo. 3.4. Classificao dos atos administrativos 3.4.1. Existncia, validade, eficcia e exeqibilidade 3.4.2 Vinculao e Discricionariedade 3.4.3. Outras classificaes dos atos administrativos. 3.5. Teoria das nulidades no direito administrativo. 3.5.1. Atos administrativos nulos, anulveis e inexistentes. 3.5.2 Teorias monista (ou unitria) e dualista. 3.5.3. Vcios do ato administrativo. 3.5.4 Desconstituio dos atos administrativos 3.5.4.1 Invalidao 3.5.4.2 Revogao 3.6. Convalidao (ou sanatria) 3.7. Prescrio e decadncia 3.6. Convalidao (ou sanatria) 3.7. Prescrio e decadncia 3.8. Atos administrativos em espcie 4. Resumo da aula 5. Lista das questes apresentadas
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Prof. Daniel Mesquita
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 6. Referncias 1. Apresentao Bem vindos ao curso de Direito Administrativo, preparatrio para o concurso de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio! Primeiramente, esclareo que o nosso curso ser destinado tanto aos interessados em concorrer para a orientao Auditoria Governamental como para os interessados em Auditoria de Obras Pblicas. Isso porque, o contedo do direito administrativo previsto para ambos os cargos no edital rigorosamente o mesmo. Por falar em edital, o Tribunal de Contas da Unio se adiantou com relao aos demais rgos federais e j lanou o seu edital. Esse o primeiro dos muitos concursos federais de grande porte que sero lanados at o final do governo Dilma. O edital foi lanado no dia 26.08.2011. Est em jogo uma remunerao de R$ 11.256,83. Veja bem, so R$ 11.256,83 todos os meses! Isso sem contar auxlio alimentao e outras vantagens que fazem com que o servidor perceba cerca de R$ 15.000,00 mensais! J pensou? Em quatro meses voc ganha R$ 60.000,00!!! Em um ano voc ter R$ 180.000,00!!!! Sero 42 vagas para o cargo de Auditor Federal de Controle Externo rea: Controle Externo Especialidade: Controle Externo Orientao: Auditoria Governamental. Para o cargo de Auditor Federal de Controle Externo rea: Controle Externo Especialidade: Controle Externo Orientao: Auditoria de Obras Pblicas sero 26 vagas. A banca examinadora ser do Cespe/UnB. Por isso, o nosso curso ter foco total nas ltimas provas dessa instituio. 83
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Para alcanar uma das vagas, voc ter que passar por uma prova se subdividir em quatro partes. Duas delas objetivas e duas delas discursivas. A primeira parte consistir em 100 itens objetivos (C ou E), das matrias classificadas como conhecimentos bsicos pelo edital. Para a orientao Auditoria Governamental, as matrias que compem os conhecimentos bsicos so: lngua portuguesa, controle externo, direito constitucional, direito administrativo, direito civil, direito processual civil, direito penal e lngua inglesa. Para a orientao Auditoria de Obras Pblicas, os conhecimentos bsicos so compostos das seguintes matrias: lngua portuguesa, controle externo, direito constitucional, direito administrativo, direito civil, direito processual civil, direito penal, auditoria, administrao financeira e oramentria e lngua inglesa. A segunda parte consistir em 100 itens objetivos (C ou E), das matrias classificadas como conhecimentos especficos pelo edital. Para Auditoria Governamental, essas matrias so: auditoria governamental, administrao financeira e oramentria, anlise de demonstraes contbeis, administrao pblica, direito regulatrio e economia aplicada regulao. Para Auditoria de Obras Pblicas, essas matrias so: auditoria de obras rodovirias, auditoria de obras de edificaes e auditoria de obras hdricas. Os 100 itens da primeira parte tero peso 1 (cada um valer 1,00 ponto) e os da segunda parte tero peso 2 (cada um valer 2,00 pontos). Um item respondido erradamente na primeira parte ser considerado menos 1,00 ponto e um item errado da segunda parte ser considerado menos 2,00 pontos. Para ser classificado, o candidato dever ter um mnimo de 40 pontos na prova objetiva de conhecimentos bsicos e um mnimo de
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 80 pontos na de conhecimentos especficos. Alm disso, deve estar dentro do nmero de candidatos previstos no item 8.7.1 do edital, de acordo com cada unidade de lotao. Por exemplo, se o candidato orientao Auditoria Governamental optar pela lotao Braslia, dever estar entre os 104 primeiros colocados para ter sua prova subjetiva corrigida. A terceira parte consistir em duas questes discursivas, a serem respondidas em at 20 linhas cada, das matrias dos conhecimentos bsicos. A quarta parte consistira em uma questo de at 20 linhas e uma redao de pea de natureza tcnica de at 50 linhas, das matrias dos conhecimentos especficos. Cada uma das questes da terceira parte valer 10,00 pontos cada. A questo discursiva da quarta parte valer 20,00 pontos e a pea de natureza tcnica valer 40,00 pontos. A primeira e a terceira parte sero aplicadas conjuntamente, na data provvel de 29.10.2011. A segunda e a quarta parte sero aplicadas na data provvel de 30.10.2011. Por isso, caro aluno: ESTUDE, POIS SEU TEMPO EST CURTO E H MUITO DINHEIRO EM JOGO!!! Para conseguir a sua to sonhada vaga, voc vai contar com a minha ajuda, todos os dias na semana, dia e noite, se preciso for. Hoje eu estou aqui desse lado, tentando passar o caminho das pedras pra voc, mas lembre-se de que eu j estive a, onde voc est agora. Pra voc me conhecer melhor, vou falar um pouco de mim. Meu nome Daniel Mesquita, sou formado em Direito pela Universidade de Braslia (UnB) e ps-graduado em direito pblico. A minha vida no mundo dos concursos teve incio em 2005, quando me preparei para o concurso de tcnico administrativo rea judiciria do Superior Tribunal de Justia. J nesse concurso, obtive xito e trabalhei por dois anos no Tribunal, na assessoria de Ministro da 1 Turma.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Em seguida, passei para o concurso de analista do Tribunal Superior Eleitoral (CESPE/UnB), na quarta colocao. A partir da, meu estudo foi focado para as provas de advogado pblico (AGU, procuradorias estaduais, defensorias pblicas etc.), pois sempre tive como objetivo a carreira de Procurador de Estado ou do Distrito Federal. Nem tudo na vida so louros. Nessa fase obtive muitas derrotas e reprovaes nos concursos. Desanimei por algumas vezes, mas continuei firme em meu objetivo, pois s no passa em concurso quem pra de estudar! E essa atitude rendeu frutos, logo fui aprovado no concurso de Procurador Federal AGU. Continuei estudando, pois ainda faltava mais um degrau: Procuradoria de Estado ou do Distrito Federal. Foi ento que todo o suor, dedicao, disciplina, renncia e privaes deram o resultado esperado, logrei aprovao no concurso de Procurador do Distrito Federal. Tomei posse em 2009 e exero essa funo at hoje. Atualmente sou Presidente da Associao dos Procuradores do DF. No posso deixar de mencionar tambm a minha experincia como membro de bancas de concursos pblicos. A participao na elaborao de diversas provas de concursos, inclusive para tribunais, me fez perceber o nvel de cobrana do contedo nas provas, as matrias mais recorrentes e os erros mais comuns dos candidatos. Espero que a minha experincia possa ajud-lo no estudo do direito administrativo, voltado para a aprovao no concurso de Auditor Federal de Controle Externo. Vamos tomar cuidado com os erros mais comuns, aprofundar nos contedos mais recorrentes e dar a matria na medida certa, assim como um bom mdico prescreve um medicamento. Para que esse medicamento seja suficiente, ele deve atacar todos os sintomas e, ao mesmo tempo, deve ser eficiente contra o foco da doena.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Isso quer dizer que no podemos deixar nenhum ponto do edital para trs, mas devemos focar nas matrias mais recorrentes nos concursos para tribunais eleitorais. Todo o curso ser ministrado de acordo com os pontos de direito administrativo previstos no edital. Num concurso com muitos inscritos como esse e de alto nvel, voc no pode perder tempo e deve lutar com as armas certas. A principal arma para voc vencer essa batalha o planejamento. 2. Cronograma Nesse curso sero ministradas 10 aulas de direito administrativo, uma a cada semana, cada uma com os seguintes temas, de acordo com os pontos previstos no edital: Aula 00 (Aula Demonstrativa): 6. Ato administrativo: e sanatria; validade, eficcia; atributos; e extino, desfazimento Aula 01: 1 Estado, governo e administrao pblica: conceitos, elementos, poderes e organizao; natureza, fins e princpios. 2 Direito Administrativo: conceito, fontes e princpios. 5 Poderes administrativos: poder hierrquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polcia; uso e abuso do poder. Aula 2: 3 Organizao administrativa da Unio; administrao direta e indireta. Entidades paraestatais. Aula 3: 4. Agentes pblicos: espcies e classificao; poderes, deveres e prerrogativas; cargo, emprego e funo pblicos; regime jurdico nico: provimento, vacncia, remoo, redistribuio e substituio; direitos e classificao, espcies exteriorizao;
vinculao e discricionariedade.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 vantagens. Aula 4: 10 Processo Administrativo. Normas bsicas no mbito da Administrao Federal (Lei n. 9.784/1999). Processo administrativo disciplinar, sindicncia e inqurito. Aula 5: 7 Servios Pblicos: conceito, classificao, regulamentao e controle; forma, meios e requisitos; delegao: concesso, permisso, autorizao. Direitos do usurio. Aula 6: Domnio Administrao, pblico: conceito e e classificao alienao dos bens bens pblicos. pblicos. utilizao dos Regime disciplinar; responsabilidade civil, criminal e administrativa.
Imprescritibilidade, impenhorabilidade e no-onerao dos bens pblicos. Aquisio de bens pela Administrao. Aula 7: 11 Licitao: conceito, e finalidades, e princpios vedao. Normas e objeto. de Obrigatoriedade, Procedimento, licitao. Aula 8: 12 Contratos administrativos: conceito, peculiaridades e interpretao. Formalizao, execuo, inexecuo, reviso e resciso. Aula 9: 9 Controle e responsabilizao da administrao: controle administrativo; controle judicial; controle legislativo; responsabilidade civil do Estado. Lei n 8.429/1992. Alm disso, buscarei usar muitos recursos visuais para que a apreenso do contedo venha mais facilmente. dispensa, inexigibilidade anulao. Modalidades. gerais
revogao
Sanes.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Para reforar a aprendizagem, resumirei o contedo apresentado ao final de cada aula e apresentarei as questes mencionadas ao longo da aula em tpico separado, para que voc possa resolv-las na vspera da prova. Todos esses instrumentos voc ter a sua disposio para encarar a batalha. Vamos a luta! 3. Atos Administrativos 3.1. Conceito de ato administrativo. Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir alguns conceitos bsicos de modo que a ideia do ato administrativo fique clara. Ato no igual a fato. Ato administrativo no igual a fato jurdico ou a ato jurdico. Assim, temos: Fato: acontecimento sem qualquer interferncia da vontade humana Ato: manifestao de vontade praticada pelo homem Fato jurdico: fato que corresponde a uma descrio legal e gera os efeitos no mundo jurdico definidos em lei. Ex: morte de um cidado. Fato administrativo: fato que corresponde a uma descrio legal e gera efeitos no direito administrativo. Ex: coliso de carro pertencente Administrao, morte de um servidor ou a foto tirada por um radar de trnsito. Fato da administrao: fato que no produz qualquer efeito jurdico no direito administrativo. Ex: Queda de uma caneta da mesa de um servidor pblico. Prosseguindo na anlise dos conceitos, destacamos que todo ato (manifestao voluntria do homem) praticado no exerccio da funo administrativa ato da Administrao.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Nesse conceito esto includos os atos de direito privado praticados pela Administrao, os atos materiais, os atos de opinio, os atos polticos, os contratos, os atos normativos e os atos administrativos propriamente ditos. Diante dessas definies, podemos deduzir qual seria o conceito de ato administrativo. Se ato manifestao da vontade humana e fato administrativo qualquer acontecimento que gere efeitos no direito administrativo conforme descrio legal, atos administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de direito pblico e sujeitas a controle. Para quem gosta de demonstrar seu apurado conhecimento jurdico em provas subjetivas, citando doutrinadores de renome, colacionamos a definio de ato administrativo da professora Di Pietro: pode-se definir o ato administrativo como a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio (2009, p. 196)
O aluno no pode se esquecer de que, alm do Poder Executivo, os rgos que compem o Poder Judicirio e o Legislativo tambm editam atos administrativos. Tambm no pode se esquecer de que a Administrao Pblica pode editar atos regidos pelo direito privado quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos por ela no mercado num ambiente de livre concorrncia. Por fim, vale destacar a valiosa lio de Bandeira de Mello (2010, p. 413-416) acerca do silencio da Administrao quando esta no se pronuncia quando deve faz-lo. Para o ilustre administrativista, o silncio
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 no ato jurdico, mas um fato jurdico administrativo, pois no houve qualquer manifestao. bvio que os conceitos aqui apresentados no sero cobrados de forma pura e isolada em uma prova do nvel desta de Auditor do TCU, mas eles so importantssimos para situar o aluno no estudo desse captulo do direito administrativo. 3.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo. O que vamos estudar agora so os elementos que constituem os atos administrativos, sem eles o ato administrativo no completa seu ciclo de formao ou so considerados, at mesmo, a depender do elemento faltante, inexistente. A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos elementos que compem os atos administrativos. Em razo disso, o critrio mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso o do art. 2 da Lei n 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato administrativo so: competncia, forma, objeto, motivo e finalidade. Isso no quer dizer que o aluno deve marcar errado se apresentada na questo que o sujeito, e no a competncia, um dos elementos do ato administrativo. Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razo, que a competncia um atributo do sujeito que pratica o ato e, alm desse atributo, ele deve ter a capacidade para realiz-lo. Desse modo, mais adequado falar-se que o sujeito e no a competncia um dos elementos do ato administrativos. Sujeito aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e competncia para a prtica do ato. A primeira se verifica das normas de direito civil (idade, sanidade mental etc.). J a competncia, no direito administrativo, decorre da Constituio, das leis e atos normativos. Esses
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 diplomas no s definem o plexo de competncias, mas impem aos seus titulares o dever de exerc-las em prol do interesse pblico. *Pensou competncia!* em sujeito pense em capacidade e
Aqui j entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o estudo da competncia para a prtica do ato administrativo. Portanto, SINAL DE ALERTA! Primeiramente, Mencionamos aqui importante as observar da as caractersticas trazidas da por competncia exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo. caractersticas competncia Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira, especialmente em Bandeira de Mello: de exerccio obrigatrio; irrenuncivel; intransfervel; imodificvel pela vontade do agente; imprescritvel (o no exerccio no extingue a competncia); E improrrogvel (no se transfere ao rgo incompetente que praticou o ato, salvo se a lei assim determinar). CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar das caractersticas de irrenunciabilidade e intransferibilidade, a competncia pode ser objeto de delegao e avocao. A delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79).
MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO:
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, probe a delegao da competncia: (a) (b) (c) de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos; e das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.

Questes concurso de
1) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Assertiva: Os atos administrativos de carter normativo no podem ser objeto de delegao. Com a leitura do quadro acima, voc pode responder com convico: o item est correto, pois os atos normativos no podem ser objeto de delegao. IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei n 9.784/99 e do Decreto n 83.937/79, extraem-se as seguintes concluses que j foram cobradas em inmeras provas de concursos, so elas: o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar; pode haver delegao de competncias a rgos no subordinados; a delegao pode ser parcial; ela deve ser feita por prazo determinado; a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria. Por fim, com relao competncia, o aluno deve ter em mente que, quando o agente pblico atua fora de sua esfera de competncia, ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440).
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Tamanha a relevncia do que tratado nesse ponto, apresentamos dois itens de concursos pblicos elaborados pelo CESPE/UnB em que a matria foi cobrada, vejamos:
Questes concurso de
2) CESPE AGU Procurador Federal 2010: Assertiva: O ato de delegao no retira a atribuio da autoridade delegante, que continua competente cumulativamente com a autoridade delegada para o exerccio da funo. 3) Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE (2009) Assertiva: Analise a seguinte situao hipottica: Pedro, autoridade superior, delegou determinada competncia a Alfredo com o propsito de descentralizar a prestao do servio pblico e assegurar maior rapidez nas decises, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegao. Nessa situao, Alfredo somente pode subdelegar a competncia se Pedro deixou essa autorizao consignada de forma expressa no ato de delegao. O primeiro item correto, pois de acordo com a doutrina de Marcelo Caetano (Manual de Direito Administrativo, p. 140) e Jos dos Santos Carvalho Filho (Manual de Direito Administrativo, p. 103), segundo a qual a autoridade delegante continua competente para praticar o ato inserido na atribuio delegada. Alm disso, o item corresponde redao do art. 2, pargrafo nico, do Decreto 83937/79: A delegao de competncia no envolve a perda, pelo delegante, dos correspondentes poderes, sendo-lhe facultado, quando entender conveniente, exerc-los mediante avocao do caso, sem prejuzo da validade da delegao. O segundo item, por outro lado, errado pois o art. 11.do DL 200/67 dispe que a delegao de competncia ser utilizada como instrumento
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. Ocorre que, o Decreto n 83937/79, que regulamenta o dispositivo, afirma, em seu art. 6 que o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar, ficando revogadas as disposies em contrrio constantes de decretos, regulamentos ou atos normativos em vigor no mbito da Administrao Direta e Indireta. Veja que esses pontos foram cobrados em uma prova de Procurador Federal AGU e de Juiz Federal, ou seja, provas do mais alto nvel de exigncia. Vamos continuar no estudo dos elementos do ato administrativo. Alm do elemento sujeito ou competncia, existe o elemento forma. Com relao a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que ela tem duas acepes: a) em sentido estrito: a forma considerada como a exteriorizao do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta; b) em sentido amplo: a forma inclui todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes publicidade do ato. A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, o informalismo do ato administrativo. Em seguida, ainda com relao aos elementos do ato administrativos apresentados na Lei n 4.717/65, destacamos o objeto. O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O objeto deve ser lcito, certo e moral. Objeto e contedo so utilizados pela maioria dos
doutrinadores como expresses sinnimas.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Alm do sujeito (ou competncia), da forma e do objeto, a finalidade outro elemento do ato administrativo. Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas acepes (que j foram objeto de cobrana em concurso pblico, conforme verificaremos abaixo): a) em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir ao praticar o ato. b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele a consecuo do interesse pblico; Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do desvio de poder. Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade alheia ao interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de interesse pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O desvio de poder (vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na competncia) so espcies do gnero abuso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440). Assim, temos o importante quadro SINAL DE ALERTA: Desvio Abuso de poder Excesso de poder vcio na competncia de poder vcio na
finalidade
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 4) Auditor do Estado do ES 2009 CESPE: Assertiva: Uma das hipteses de desvio de poder aquela em que o agente pblico utiliza-se do poder discricionrio para atingir uma finalidade distinta daquela fixada em lei e contrria ao interesse pblico, estando o Poder Judicirio, nesse caso, autorizado a decretar a nulidade do ato administrativo. A questo traz, justamente, a distino entre finalidade em sentido estrito e em sentido amplo, bem como afirma que o vcio na finalidade chamado de desvio de poder. Por isso, ela est correta. O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). Nesse tema, trs questes so relevantes para concursos pblicos: (I) diferenciar conceitualmente motivo, mvel, motivao e causa; (II) o fundamento da motivao dos atos administrativos; e (III) a teoria dos motivos determinantes. A diferenciao conceitual mais exata entre motivo, mvel, motivao e causa dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399). Ele observa que motivo se distingue de mvel porque este designa a representao subjetiva, a inteno do agente ao praticar o ato. O motivo decorre da situao ocorrida no mundo dos fatos. O mesmo autor ensina tambm que o motivo no se confunde com a motivao, pois esta a justificativa formalizada pelo agente para a prtica do ato e decorre do princpio da transparncia. E o que seria, ento, a causa de um ato administrativo? Para Bandeira de Mello, seria a relao entre o motivo (situao ftica) e o contedo (=objeto) do ato em vista da finalidade que a lei lhe assinou como prpria (2010, p. 409). Pela anlise da causa que se
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 verifica se o agente agiu dentro dos limites da razoabilidade e da proporcionalidade. Assim, temos o seguinte quadro conceitual: Motivo Mvel Motivao ao formalizada pelo o agente para a prtica do ato. Causa Relao entre o motivo (fato) e o contedo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei
Causa imediata dos Inteno do Justificativa atos administrativos agente ocorrida no mundo praticar dos fatos. ato.
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5) TCU: AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO - AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS CESPE 2009: Assertiva: Quando um governador de estado edita uma norma, a motivao de seu ato poder ser apresentada sob a forma de considerandos, que ser caracterizada como a narrativa do motivo. A questo informa que a motivao justificativa do governador para a edio da norma. ou Essa seja, o justificativa pode vir em forma o de ato considerandos, governador pode comear
administrativo da seguinte forma: Considerando a falta de gua no bairro X, considerando que passa um rio a 1 km do bairro X, determino a contratao de empresa de engenharia para a realizao de obra de canalizao de gua do rio at o bairro X. Assim, o governador narrou os motivos que ensejaram o ato, quais sejam, a falta dgua no bairro X e o rio que passa nas proximidades. Por essas razes, o item correto.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 IMPORTANTE! O fundamento da motivao dos atos administrativos tema que pode ser bem explorado em uma questo subjetiva e pode auxiliar o aluno no momento de julgar itens de alta complexidade. Por isso, de fundamental importncia que o aluno absorva esse ponto da matria. Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa pblica, afirmou o Ministro que a obrigao de motivar os atos decorreria, especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais integral, majoritria ou mesmo parcialmente pertencer ao Estado, isto , a todos os cidados. Esse dever, ademais, estaria ligado prpria idia de Estado Democrtico de Direito, no qual a legitimidade de todas as decises administrativas tem como pressuposto a possibilidade de que seus destinatrios as compreendam e o de que possam, caso queiram, contest-las. No regime poltico que essa forma de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar no apenas que a Administrao, ao agir, visou ao interesse pblico, mas tambm que agiu legal e imparcialmente (texto extrado do Informativo STF n 576 o julgamento ainda no foi concludo em razo do pedido de vista do Ministro Joaquim Barbosa). O professor Bandeira de Mello, por sua vez, observando que o titular de todo poder o povo, informa que a exigncia de motivao dos atos administrativos, contempornea a pratica do ato, ou pelo menos anterior a ele, h de ser tida como uma regra geral, pois os agentes administrativos no so donos da coisa pblica, mas sim gestores de interesses de toda a coletividade (2010, p. 402). Por fim, com relao ao elemento motivo do ato administrativo, pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 A teoria dos motivos determinantes dispe que a validade do ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato ser invlido. Esse o entendimento que se extrai do ROMS 29774, julgado pela 2 Turma do Superior Tribunal de Justia, e do MS 11741, julgado pela 1 Seo da mesma Corte. Seja o ato discricionrio ou vinculado, o motivo declarado vincula o ato para todos os efeitos jurdicos. A partir da, os rgos de controle internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato tambm com relao aos motivos a que ensejaram a sua do prtica, mesmo que desnecessria expressa declarao motivo. Havendo
desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato pode ser retirado do ordenamento. Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ declarou nulo o ato da administrao de reduzir unilateralmente o valor pago s escolas que realizam cursos para a obteno da CNH em percentual muito superior ao verificado como necessrio pelo estudo tcnico da prpria administrao. Esse estudo foi, justamente, o utilizado pela administrao como motivao para a reduo do valor do contrato com as escolas. Por fim, com relao ao conceito de procedimento administrativo, mais uma vez invocamos a lio de Di Pietro. A professora ensina (2009, 197) que determinados atos so preparatrios de um ato principal, mesmo assim, esses atos so considerados atos administrativos, pois integram um procedimento ou fazem parte de um ato complexo. Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser percorrido pela Administrao para a obteno de efeitos regulares de um ato administrativo principal.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 6) (Cespe/Procurador Federal - 2007) Assertiva: De acordo com a referida teoria (teoria dos motivos determinantes), os motivos que determinaram a vontade do agente e que serviram de suporte sua deciso integram o plano da existncia do ato administrativo. Na verdade, a verificao da compatibilidade entre os motivos e o ato praticado se d no plano da validade e no no da existncia. O ato foi editado, existe, mas deixar no claro pode que ser considerado os vlido, porque do ato incompatvel com as normas jurdicas. Por isso o item est errado. Importante adotamos elementos administrativo segundo a definio legal (Lei n 4.717/65) e a lio da maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, Jos dos Santos Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.). No ignoramos a lio de Bandeira de Mello de que h outros elementos do ato administrativo, quais sejam: contedo (para o autor, o contedo o prprio ato, se diferenciando do objeto, porque este seria sobre o que trata o ato), causa (j estudada), requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato at a sua edio), formalizao (modo especfico pelo qual o ato administrativo deve ser externado) e pertinncia funo administrativa (s ato administrativo aquele que seja afeto s atividades administrativas). No abordaremos profundamente a lio desse doutrinador, pois ele representa posio isolada no direito administrativo nesse ponto. O que voc deve levar para a prova que os elementos do ato administrativo o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivao, forma e finalidade. Creio que, at o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte por cento) das questes relativas a ato administrativo nos concursos para advocacia pblica. Isso no o bastante para a aprovao num certame. Por isso, vamos em frente!
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 3.3. Atributos (ou caractersticas) do ato administrativo. O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos atributos a sua diferenciao com relao aos elementos. Enquanto estes so necessrios para a prpria formao e validade do ato, aqueles so as caractersticas comuns aos atos administrativos. De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos administrativos: presuno de legitimidade (e veracidade) presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em contrrio) de que os atos esto adequados ao direito e verdicos quanto aos fatos. Conseqncias disso: auto-executoriedade e inverso do nus da prova (Alexandrino, 2010, p. 458); imperatividade os atos administrativos se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia, criando obrigaes ou impondo restries. Decorre do poder extroverso do Estado prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera jurdica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419); Autoexecutoriedade Se subdivide em: o exigibilidade esse atributo definido por Bandeira de Mello (2010, p. 419) como a qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observncia, das obrigaes que imps. Isso quer dizer que alguns atos administrativos impem ao particular uma obrigao de fazer ou de dar, mas no chegam ao ponto de autorizar a Administrao a promover uma coao material para que o particular execute o ato. o executoriedade o atributo que possibilita ao Poder Pblico implementar materialmente o ato administrativo, podendo,
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 inclusive, se valer do uso da fora sem a necessidade de autorizao judicial prvia. A administrao pode se valer desse atributo quando SINAL DE ALERTA!: a) a lei autoriza (p. ex: apreenso de produtos alimentcios comercializados sem a aprovao da ANVISA); ou b) em situaes de urgncia, em que o ato condio indispensvel para a garantia do interesse pblico (p. ex: retirada dos moradores de um prdio com risco de desabamento). Esse atributo no chega a autorizar a execuo pela Administrao de multas devidas pelo cidado (a nica hiptese em que isso possvel na situao prevista no art. 80, III, da Lei n 8.666/93, em que a Administrao pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o valor da multa aplicada pela falha na execuo). Em resumo, temos o seguinte quadro com as caractersticas principais de cada um dos atributos: Presuno de legitimidade Presuno juris Exigibilidade os atos exigir terceiros Executoriedade O Os se a de com legal impem atos a Autoexecutoriedade Imperatividade
tantum de que O Estado pode Estado de implementar o materialmente sem correspondem direito aplicvel.
pode administrativos o terceiros.
aos fatos e ao cumprimento de ato, no ponto promover coao material . Desse modo, apresentamos a sigla
PAI
obrigaes, mas necessidade chega ao autorizao de judicial, autorizao
ou em urgncia.
para voc no se esquecer
dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.

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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Di Pietro (2009, p. 201-202) acrescenta o atributo da tipicidade, que seria o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras prtica definidas desse previamente de pela a lei como com aptas que a a produzir atividade determinados resultados. Deve-se ter cuidado, contudo, na aplicao atributo forma evitar administrativa seja engessada e voltada ao cumprimento de formalidades, quando, na verdade, deve ser promovida para a realizao do interesse pblico.
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7) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Os atos administrativos ou seja, a trazem em si a que presuno nasceram de em legitimidade, presuno de
conformidade com as normas legais, razo pela qual s podem ser contestados na via judicial, mas no na via administrativa. Os atos administrativos realmente gozam da presuno de
legitimidade e a definio desse atributo est correta. Contudo, os atos administrativos podem ser contestados tanto na via administrativa como na judicial, por isso o item errado. 3.4. Classificao dos atos administrativos 3.4.1. Existncia, validade, eficcia e exeqibilidade A distino tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um tanto quanto terica e no muito importante. No se engane, concursando, o seu concorrente est estudando este tpico e ele j foi cobrado em outras provas! Por isso, avante!
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est pronto para produzir efeitos. Os efeitos podem ser tpicos (previstos na norma) ou atpicos. Estes so divididos em preliminares ou prodrmicos (efeitos do ato a partir de sua edio at a produo dos efeitos tpicos) e reflexos (os que atingem relaes jurdicas de terceiros). Carvalho Filho (2005, p. 103) distingue a eficcia da exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administrao pode dar operatividade ao ato, ou seja, execut-lo por completo. O ato pode ser eficaz e inexeqvel quando j transcorridas todas as fases para sua edio, mas, em virtude de determinao constante do prprio ato, ele s pode ser executado a partir de determinado momento. Dessas definies, pode-se concluir que o ato : a) perfeito quando completou o seu ciclo de formao e est apto a produzir efeitos; b) imperfeito quando no completa o seu ciclo de formao; c) invlido quando est em desacordo com as leis ou os princpios jurdicos; d) ineficaz quando no est apto a produzir efeitos; e) inexequvel quando a Administrao ainda no pode executar o seu comando. Os atos so editados para serem perfeitos, vlidos e eficazes. Contudo, pode-se identificar a ocorrncia de atos (a) perfeitos, invlidos e eficazes; (b) perfeitos, vlidos e ineficazes; (c) perfeitos, invlidos e ineficazes. A hiptese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito) e se impe ao administrado em razo de seus atributos de presuno de legitimidade e de imperatividade (eficaz). Contudo,
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 posteriormente, se verifica que ele foi editado contra determinada norma jurdica (invlido). A hiptese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito), est de acordo com o ordenamento (vlido), mas o administrador, ao edit-lo, imps uma condio suspensiva ou um termo para que o ato comece a produzir efeitos aps a ocorrncia de evento futuro (ineficaz), o chamado ato pendente (Alexandrino, 2010, p. 433). A hiptese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formao (perfeito), (ineficaz). E quando o ato j completou seu ciclo de formao, vlido e j produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso, classifica-se esse ato como consumado. Eu disse que isso cai em concurso. Voc duvidou? Confira:
Questes concurso de
encontra-se
em
desconformidade
com
ordenamento
(invlido) e foi editado com uma condio suspensiva ou um termo
8) (CESPE AGU Procurador Federal 2010) Assertiva:O ato administrativo pode ser invlido e, ainda assim, eficaz, quando, apesar de no se achar conformado s exigncias normativas, produzir os efeitos que lhe seriam inerentes, mas no possvel que o ato administrativo seja, ao mesmo tempo, perfeito, invlido e eficaz. 9) (CESPE/Procurador da Paraba 2008) Assertiva: Ato imperfeito o que apresenta aparncia de manifestao de vontade da administrao pblica, mas que no chegou a aperfeioar-se como ato administrativo.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 O primeiro item est errado, pois, como vimos, o ato pode ser invlido e eficaz, conforme explica o prprio enunciado da questo, e tambm perfeito, invlido e eficaz, na medida em que perfeio diz respeito a ter o ato concludo ou no seu ciclo de formao. O segundo item tambm est errado, pois a assertiva apresenta, na verdade, o conceito de ato inexistente e no de ato imperfeito. 3.4.2 Vinculao e Discricionariedade Passando essa matria para voc, eu me lembro o quanto era dura a minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7 horas por dia e ficava na biblioteca at as 23:30. O concursando um verdadeiro guerreiro! Ele no pode se perder no caminho traado para o sucesso, deve manter o foco para no dar chance para a concorrncia. No estudo desse ponto (vinculao e discricionariedade) voc deve ter em mente a seguinte expresso grau de liberdade, pois a vinculao ou a discricionariedade depende justamente desse grau de liberdade conferido por lei para avaliar se o ato vinculado ou discricionrio. Se no h margem alguma de liberdade, pois a lei determinou que o nico comportamento possvel e obrigatrio a ser adotado para a hiptese era aquele, o ato praticado vinculado. Nesse caso, a atuao do administrador encontra-se tipificada na lei, no h avaliao acerca de convenincia e oportunidade (=mrito), ele est amarrado s imposies legais. E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o administrador avaliar a situao, o que ocorre? Nesse caso, quando o administrador se depara com alguma margem de liberdade para decidir acerca da realizao de determinado ato, ele est diante de um ato discricionrio. Nessas hipteses, ele se valer dos critrios de convenincia e oportunidade para tomar decises.
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Assim temos: A lei no d margem de liberdade A lei confere alguma margem de liberdade discricionrio. Podemos exemplificar que h discricionariedade em um ato administrativo quando: a) a lei prev dois ou mais atos possveis para se chegar ao resultado previsto; b) a lei prev apenas o resultado, mas no a forma de se chegar at ele; c) apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de forma a melhor adequar a situao a esses conceitos (p. ex: boa-f, moralidade pblica etc.). O poder discricionrio existe porque a atividade administrativa dinmica, ou seja, o legislador no pode prever todas as situaes presentes e futuras de possvel ocorrncia para a Administrao. Caso o administrador se depare com uma situao para qual a lei confira margem de deciso, deve escolher a alternativa que mais se adque ao interesse pblico. O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se inserir no mrito administrativo para declarar ao invlido juiz um ato a administrativo discricionrio. vedado substituir ato vinculado ato
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta separao dos poderes. Por essa razo que os tribunais vm entendendo que no podem alterar o gabarito de questes de concurso ou conferir a um candidato uma pontuao superior em uma prova de ttulos se no h previso expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS 32464).
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio liberdade de ao dentro dos limites legais e arbtrio ao contrria ou que transborda os limites da lei. O primeiro legal, o segundo ilegal e invlido.
Ato discricionrio Ato arbitrrio

Tambm no se pode confundir o ato discricionrio com uma situao de ausncia absoluta de regulamentao. O ordenamento jurdico, a partir da Constituio, molda os atos administrativos por meio de princpios e regras gerais, como o princpio da moralidade, da supremacia do interesse pblico, a regra do teto constitucional do servidor pblico etc. Assim, no h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. O ato discricionrio no dispensa a lei, nem se exerce sem ela (Bandeira de Mello, 2010, p. 432). Mais um ponto de divergncia doutrinria no estudo do ato administrativo a avaliao de quais dos elementos do ato so discricionrios e quais so vinculados. Di Pietro (2009, p. 214-216) entende que pode haver discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse pblico), porquanto a lei se refere a ela usando expresses vagas. Tambm pode haver discricionariedade no motivo, quando a lei no o definir ou o definir utilizando expresses vagas, e no objeto (ou contedo), quando houver vrios objetos possveis para atingir o mesmo fim. Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto e o motivo podem ser vinculados ou discricionrios. Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei pode deixar margem de liberdade de apreciao nos seguintes elementos: momento, forma, motivo, finalidade e contedo. Elementos discricionrios do ato
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Di Pietro objeto motivo finalidade em sentido amplo momento forma Carvalho Filho objeto motivo Bandeira de Mello contedo motivo finalidade
Essa divergncia doutrinria se justifica na pluralidade de tratamento que a lei d sobre a matria. Se a lei prev dois procedimentos para a elaborao de determinado ato, a forma ser discricionria, se para um mesmo ato a lei destacar duas finalidades, este elemento ser discricionrio. Assim, a anlise da vinculao ou discricionariedade do elemento do ato administrativo depende da normatizao do caso concreto. Nos concursos pblicos, se for cobrado quais elementos do ato so discricionrios e quais so vinculados, o examinador deve indicar ao concursando qual doutrina est sendo seguida, se no indicar, considere a posio majoritria: motivo e objeto. Veja como o tema j caiu em prova de juiz federal.
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10)
Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009 Alguns doutrinadores entendem que o elemento
Assertiva:
finalidade pode ser discricionrio. Isso porque, a finalidade pode ser dividida entre finalidade em sentido amplo e finalidade em sentido estrito. Assim, a primeira seria discricionria e a segunda vinculada.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Gabarito: Correto, pois foi adotada, claramente, a posio de Di Pietro. 3.4.3. Outras classificaes dos atos administrativos. Quanto s prerrogativas os atos administrativos se dividem em: atos de imprio (emitidos com os atributos gerais dos atos administrativos) e atos de gesto (emitido com as caractersticas comuns dos atos dos particulares, p. ex.: quando a Administrao aluga um imvel ou vende um bem de uma empresa pblica). Quanto formao da vontade os atos se distinguem em: simples, complexos e compostos. simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento colegiado). E qual seria a distino entre o ato complexo e o composto? complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico realizada pelo rgo do qual o servidor faz parte e pelo Tribunal de Contas; nomeao de desembargador por meio de lista trplice o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o Presidente da Repblica escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 2 x 1. J o ato composto aquele em que um rgo promove dois atos secundrios para a realizao de um ato principal (ex: parecer tcnico e opinativo o servidor faz o parecer ato secundrio e a autoridade superior aprova ato principal). Basta lembrar da regra do 1 x 2. No podemos deixar de informar que a classificao de Di Pietro de atos compostos afirma que ele editado no por um rgo, mas por dois ou mais, o que acaba por gerar uma confuso com o conceito de ato
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 complexo. Mas a classificao admitida pela doutrina majoritria e pela jurisprudncia a apresentada acima. Quanto aos destinatrios, os atos so gerais ou individuais (ex: decreto de desapropriao de uma determinada rea). Os atos gerais se subdividem em concretos (ex: edital de um concurso pblico) e abstratos (ex: regulamento).
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11) SEFAZ AC - FISCAL DA RECEITA ESTADUAL CESPE 2009: O ato de aposentadoria dos servidores pblicos considerado como ato composto, j que exige, para sua formao, manifestao de vontade do rgo de origem do servidor e, depois, do tribunal de contas. Fcil, no ? Est na cara que o item est errado, pois trata, na verdade, de ato complexo, conforme j definido pelo STF na edio da Smula Vinculante n 3, que ser melhor explorada abaixo. No perca! 3.5. Teoria das nulidades no direito administrativo. At o momento, cobrimos cerca de 30% das questes relativas a atos administrativos em concursos pblicos. Neste ponto da aula, aumentaremos esse percentual para 85%, ou seja, mais da metade das questes relacionadas a atos administrativos em concursos pblicos tratam da teoria das nulidades. No s por isso que voc deve prestar ateno nesse ponto. A teoria das nulidades no direito administrativo a que sedimenta as maiores divergncias entre os administrativistas. Por isso, concluiremos cada ponto com a posio dominante. Portanto, MUITA ATENO!
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 3.5.1. Atos administrativos nulos, anulveis e inexistentes. Inicialmente, vamos diferenciar os conceitos bsicos de atos
irregulares, nulos, anulveis e inexistentes, no seguinte quadro: Ato irregular Ato nulo Ato anulvel Apresentam defeitos irrelevantes. Nasce com vcio Nasce com Tem insanvel seus constitutivos. nos vcio elementos. sanvel. aparncia de mas do ato Ato inexistente
manifestao regular da Administrao, elementos administrativo. resta ausente um dos
importante a distino entre os atos inexistentes e os nulos, pois aqueles, ao contrrio destes, nunca entraram no ordenamento jurdico, no prescrevem, no podem ser convalidados e podem ser resistidos, inclusive manu militari (Bandeira de Mello, 2010, p. 483). 3.5.2 Teorias monista (ou unitria) e dualista. H tambm divergncia doutrinria quanto a prpria existncia de distino entre atos nulos e anulveis. Afinal, existe diferena entre atos nulos e atos anulveis ou tudo farinha do mesmo saco? A teoria monista (Hely Lopes Meirelles, Gasparini e outros) informa que o vcio do ato administrativo acarreta sempre a sua nulidade. Tudo seria farinha do mesmo saco. No se poderia transportar para o direito administrativo a distino realizada pelo direito privado entre atos anulveis e atos nulos. A teoria dualista (Bandeira de Mello, Carvalho Filho, Marcelo Caetano e outros), por outro lado, enxerga diferena entre aos nulos e
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 anulveis de acordo com a maior ou menor gravidade do vcio, uma vez que distinto o tratamento jurdico que se d a cada uma das situaes. Essa a teoria que prevalece. Mas qual seria o critrio para diferenciar um ato nulo de um ato anulvel? Para Bandeira Mello (2010, p. 471), o critrio para se distinguir os tipos de invalidade reside na possibilidade ou no de convalidar-se o vcio do ato. Desse modo, os atos invlidos se dividem em convalidveis e no convalidveis. Os atos anulveis so suscetveis de convalidao, os atos nulos e os inexistentes no. Caro aluno, no estranhe se encontrar as expresses nulidade relativa ou nulidade absoluta, elas designam, to somente, atos anulveis (=convalidveis) e atos nulos (=no convalidveis), respectivamente. Assim, so nulos os atos que a lei assim os declare e aqueles em que racionalmente impossvel a convalidao. So anulveis os atos que a lei assim os declare e os que podem ser novamente praticados sem vcio. Essa a teoria que prevalece. 3.5.3. Vcios do ato administrativo. Nesse ponto, no h muito mistrio, caro concursando. Os vcios do ato so analisados de acordo com os seus elementos (sujeito competncia e capacidade , objeto, forma, motivo e finalidade). Eles esto definidos no art. 2 da Lei da Ao Popular, podendo atingir os cinco elementos do ato. Passa-se anlise de cada um deles, com fundamento na dico legal e na doutrina mais aceita do direito administrativo. Os vcios relativos ao sujeito subdividem-se em vcios de competncia e vcios de capacidade (lembre-se, o elemento sujeito subdividido em competncia e capacidade).
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 A incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o praticou, seja porque o agente no detentor das funes que exerce seja por exerc-las com exorbitncia de suas atribuies. No primeiro caso, o indivduo estar incorrendo em crime de usurpao de funo (art. 328 do CP). No segundo, ele age com excesso de poder (j mencionado). H tambm vcio de competncia na situao do agente de fato h apenas a aparncia de investidura regular no cargo. Nesse caso, protegese a boa-f dos administrados em razo da teoria da aparncia de legitimidade do ato. Os vcios de incapacidade do sujeito so os previstos na legislao civil (relacionados idade e s patologias mentais) e - segundo Di Pietro (2009, p. 240) (presuno absoluta os decorrentes das situaes de de incapacidade) e de suspeio impedimento (presuno
relativa), previstas nos arts. 18 a 20 da Lei n 9.784/99. Nas hipteses de suspeio e impedimento, o ato pode ser convalidado pela autoridade que detm a capacidade para a prtica do ato. O vcio de forma, por sua vez, consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato. Ainda segundo a Lei n 4.717/65, h vcio no objeto quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo. Alm disso, o objeto deve ser legtimo (lcito e moral), possvel e determinado. H vcio quanto ao motivo quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. Alm disso, pode-se identificar vcio no motivo quando a Administrao se vale de fundamento falso para a prtica do ato.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Por fim, h vcio quanto finalidade quando o agente pratica o ato visando fins diversos daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia (desvio de finalidade = desvio de poder). 3.5.4 Desconstituio dos atos administrativos 3.5.4.1 Invalidao Meu amigo concursando. Este tpico e o prximo so indispensveis sua preparao para o concurso de Auditor do TCU. Se voc me perguntasse qual tema deveria revisar nos ltimos 10 minutos que antecedem a prova desse concurso, eu diria, com toda sinceridade: Invalidao e revogao dos atos administrativos. Portanto, no desgrude os olhos dos prximos pargrafos! O termo invalidade usado pela doutrina majoritria como gnero que engloba o conceito de atos nulos e anulveis (Bandeira de Mello, 2010, p. 461 e Carvalho Filho, 2005, p. 123), distanciando-se, desse modo, do conceito de revogao (voc ver abaixo que revogao est relacionada ao mrito administrativo, ou seja, ao juzo de convenincia e oportunidade do administrador pblico). A invalidao a retirada do ordenamento de um ato administrativo produzido em desconformidade com a ordem jurdica e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento jurdico, mas tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele produzidas. Tanto a Administrao, de ofcio ou por provocao (no exerccio do poder de autotutela), quanto o Judicirio, no curso de uma lide, podem promover a invalidao. O principal fundamento que autoriza a invalidao o princpio da legalidade. A Administrao funda-se nesse princpio e, por isso, no pode manter no ordenamento ato que sabe ser contrrio ao direito. Do mesmo
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 modo, o Poder Judicirio, no pode manter no ordenamento um ato com vcio de legalidade. SINAL DE ALERTA: importante observar que h algumas distines entre a invalidao do ato nulo e do ato anulvel. O ato nulo pode ser invalidado de ofcio pelo juiz e no pode ser convalidado. O ato anulvel pode ser convalidado, legitimando o ato desde a sua edio, e s pode ser retirado do ordenamento pelo Poder Judicirio mediante provocao. Nesse sentido, vale a transcrio do seguinte trecho da julgamento do Superior Tribunal de Justia no RESP 850270: II - A doutrina moderna do direito administrativo tem admitido, mutatis mutandis, a aplicao das regras sobre nulidade dos atos jurdicos do direito privado nas relaes de direito pblico, definindo os atos invlidos em nulos e anulveis, a depender do grau de irregularidade. No caso da primeira espcie (nulos), o ato insanvel, no permitindo convalidao, podendo o vcio ser reconhecido de ofcio pelo Juiz. Quanto aos atos anulveis, admite-se a convalidao, sendo possvel o reconhecimento da invalidade apenas por provocao do interessado.
Assim, temos: Ato nulo no pode ser convalidado; pode ser retirado do mundo jurdico pela Administrao e pelo Poder Judicirio; o Poder Judicirio pode retirar at mesmo de ofcio (sem que ningum tenha alegado); a Administrao retira de ofcio ou por provocao. a Administrao retira de ofcio ou por provocao. Ato anulvel pode ser convalidado; pode ser retirado do mundo jurdico pela Administrao e pelo Poder Judicirio; o Poder Judicirio s retira mediante provocao;
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 No pode o aluno confundir a situao da invalidao pelo Poder Judicirio com a exercida no poder de autotutela pela Administrao. Nesta ltima, seja o ato nulo ou anulvel, a Administrao deve anul-lo de ofcio, independentemente da provocao do interessado. CUIDADO: O poder-dever da Administrao de invalidar atos nulos ou anulveis no irrestrito, h limitaes. Como bem observa Carvalho Filho (2005, p. 126), em certas circunstncias especiais podero surgir situaes que acabem por conduzir a Administrao a manter o ato invlido, uma vez que haver uma nica conduta juridicamente vivel para o administrador. Essas circunstncias se traduzem no decurso do tempo (=decadncia), na consolidao dos efeitos produzidos (segurana jurdica) e na persistncia de efeitos com relao aos indivduos de boaf. Com relao ao decurso do tempo (=decadncia do direito da Administrao de anular), o art. 54 da Lei n 9.784/99 dispe que o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada mf. Se houver m-f do beneficiado pelo ato nulo, no h prazo decadencial. Se essa lei de 1999, qual o prazo decadencial para a Administrao anular os atos praticados antes da existncia da Lei n 9.784/99? Para os atos anteriores vigncia da Lei n 9.784/99, a Corte Especial do STJ sedimentou o entendimento de que esses atos podem ser revistos pela Administrao a qualquer tempo, por inexistir norma legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente aps a Lei 9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto,
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 tendo como termo inicial a data de sua vigncia (01.02.99). (RESP AgRg no Ag 1342657) Interessante, no ? Se um ato nulo foi praticado em 1990, a Administrao tinha at 01.02.2004 para promover a sua anulao. A decadncia do direito da Administrao de anular esse ato s se operaria a partir do dia 02.02.2004. E qual seria o termo inicial do prazo de decadncia para a Administrao anular um ato que gerou efeitos financeiros peridicos, por exemplo, uma verba mensal ao servidor pblico? O STJ entende que, nesse caso, os cinco anos sero contados a partir do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433).
Questes concurso de
12) MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA FINEP ANALISTA REA: ADMINISTRAO GERAL: RECURSOS HUMANOS CESPE 2009: Assertiva: O direito da administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 2 anos, contados da data em que foram praticados, mesmo que comprovada a m-f do beneficirio. 13) Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009. Assertiva: Segundo o entendimento firmado pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, caso o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgao da Lei n. 9.784/99, a Administrao tem o prazo de cincos anos para anul-lo, a contar da prtica do ato. Fica fcil, no ? Obviamente a primeira assertiva est errada, pois o prazo de 5 (cinco) anos e a segunda est errada, pois contraria o
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 entendimento do STJ acima explicado, ou seja, contam-se os cinco anos a partir da vigncia da Lei n 9.784/99. Outra limitao ao poder-dever de invalidao dos atos nulos ou anulveis a relativa consolidao dos efeitos produzidos. A Constituio brasileira prev como direito fundamental do indivduo a segurana jurdica. Em certas hipteses a situao decorrente do ato nulo j se consolidou de tal maneira que atender mais ao interesse pblico a manuteno do ato do que a sua invalidao, ou seja, as conseqncias jurdicas da manuteno do ato atendero mais ao interesse pblico do que as consequncias da invalidao. Em outros casos, o comportamento da Administrao em decorrncia de um ato invlido j se consolidou de tal maneira que o administrado j tem a expectativa e j sabe que a Administrao operar daquele modo. Essa expectativa decorre do princpio da confiana, ou seja, o cidado j sabe que a conduta da Administrao ser aquela (mesmo que invlida). Nesses casos, prevalece o interesse pblico, a segurana jurdica e o princpio da confiana sobre a legalidade estrita. H casos, tambm, em que h impossibilidade material de se retornar ao estado anterior: a aplicao da teoria do fato consumado (mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante da consolidao da situao ftica que no pode retornar ao status de antes). O STJ, via de regra, rejeita a aplicao dessa teoria na anulao de atos administrativos relacionados a direitos de servidores pblicos (RMS 20572 e MS 11123). Com relao proteo aos indivduos de boa-f, h uma limitao ao dever de invalidar em vrios aspectos. Bandeira de Mello (2010, p. 480) afirma, com razo, que se o ato nulo restringiu direitos, a sua invalidao deve produzir efeitos ex tunc (deve retroagir para ter efeitos pretritos, resgatando os direitos desde a data da edio do ato
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 nulo), se ampliou direitos, a sua invalidao deve se proceder com efeitos ex nunc, porquanto o administrado no concorreu para o vcio do ato. Assim, no deve a Administrao promover o ressarcimento ao errio daquele que tomou posse e assumiu cargo aps a aprovao em concurso pblico declarado ilegal. Esse entendimento evita o enriquecimento sem causa da Administrao e o dano injusto ao administrado que no concorreu para o vcio do ato (RESP 963578). Alm disso, est pacificado no STJ que os servidores no devem restituir ao errio as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na aplicao da lei foi da Administrao e eles estavam de boa-f. Noutro giro, saindo um pouco da questo da relao servidorAdministrao e passando para a relao contratado ou cidadoAdministrao, a Administrao no pode impor prejuzos ao cidado ou quele que contratou com o poder pblico em decorrncia da invalidao de determinado ato administrativo. Nas hipteses de invalidao que acabam por influir na atividade do administrado, se este j desenvolveu atividade dispendiosa em decorrncia do ato declarado invlido (dano), est de boa-f e no concorreu para o vcio do ato, a Administrao deve indeniz-lo pelos prejuzos sofridos em decorrncia da edio do ato ilegal. Outra limitao, que no impeditiva da invalidao do ato, mas sim uma obrigao procedimental, a necessidade de a Administrao observar o princpio da ampla defesa e contraditrio quando o ato administrativo afeta interesses de terceiros. Essa limitao ser melhor estudada no prximo ponto. Tamanha a importncia desse ponto do estudo que apresentamos ao aluno o seguinte resumo. Sugiro que ele seja colado na parede de seu quarto ou no espelho de seu banheiro!
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Caractersticas da invalidao: Efeitos ex tunc; A Administrao opera de ofcio ou por provocao; O Judicirio pode anular de ofcio o ato com nulidade absoluta, mas s por provocao a relativa; Fundamento da invalidao: princpio da legalidade; Limitaes que impem a manuteno do ato invlido: decadncia, consolidao dos efeitos produzidos (excepcional) e boa-f (ex nunc para o ato que concedeu direitos); Procedimento: observar contraditrio e ampla defesa.
3.5.4.2 Revogao bom repetir: Prezado concursando, sangue nos olhos neste momento! No desgrude desse ponto da aula! J tratamos da invalidao. Agora, a revogao. A revogao o ato discricionrio utilizado pela Administrao para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex nunc) e o direito adquirido. Ela pode ser de todo o ato (total) ou apenas de parte dele (parcial). A revogao pode, ainda, ser expressa ou tcita. Ser expressa se o agente, no novo ato, referir-se expressamente revogao do anterior e tcita se o novo ato for incompatvel com o que lhe antecedeu. A revogao legtima no gera direito indenizao, at porque ela opera efeitos para o futuro. Importante observar que se o ato A revogar o ato B e o ato C revogar o ato B, o ato A no ressuscita automaticamente, ou seja, a revogao da revogao no faz repristinar o primeiro ato revogado. No ato administrativo revogador (ato C, no exemplo), o agente deve fazer
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 constar a constituio de um novo ato idntico ao inicialmente revogado (ato A) e os seus efeitos se iniciaro a partir da edio desse ltimo ato (ato C). SINAL DE ALERTA! Um dos temas mais recorrentes de todo o Direito Administrativo o relativo ao sujeito ativo da revogao do ato administrativo. Em decorrncia do princpio da separao dos poderes constitucionalmente determinado (art. 2 da Constituio), entende-se que a autoridade administrativa o sujeito ativo da revogao, no podendo o Poder Judicirio analisar o mrito do ato administrativo para retir-lo do mundo jurdico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa a regra geral. Atualmente, contudo, observa-se tendncia crescente na doutrina e na o jurisprudncia, controle judicial sobretudo da amparada e nos princpios dos da atos proporcionalidade, razoabilidade e da eficincia, no sentido de se admitir convenincia oportunidade administrativos discricionrios em hipteses excepcionais. Sobre esse tema, no STJ, destacam-se os seguintes julgados: RMS 27566 e RESP 801177. No STF, esse entendimento foi adotado em importante julgamento proferido pela Primeira Turma, qual seja, o RE 365368. Nessa oportunidade, os Ministros da Suprema Corte afirmaram que embora no caiba ao Poder Judicirio apreciar o mrito dos atos administrativos, a anlise de sua discricionariedade seria possvel para a verificao de sua regularidade em relao s causas, aos motivos e finalidade que ensejam. (...) Ressaltou-se, ainda, que a proporcionalidade e a razoabilidade podem ser identificadas como critrios que, essencialmente, devem ser considerados pela Administrao Pblica no exerccio de suas funes tpicas. Nesse caso, o STF entendeu no ser proporcional o fato de que dos 67 funcionrios de uma Cmara de Vereadores, 42 exerciam cargos de livre nomeao e apenas 25, cargos de provimento efetivo. Assim, a
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Suprema Corte manteve a deciso do tribunal de origem que declarou inconstitucional a lei que criava os cargos em comisso. Na doutrina, Bandeira de Mello (2010, p. 437) afirma que, pelo princpio da razoabilidade, a deciso discricionria legtima compreende apenas e to-somente o campo dentro do qual ningum poder dizer com indisputvel objetividade qual a providncia tima, pois mais de uma seria igualmente defensvel.
Questo concurso de
14) Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009: Assertiva: Cada vez mais a doutrina e a jurisprudncia caminham no sentido de admitir o controle judicial do ato discricionrio. Essa evoluo tem o propsito de substituir a discricionariedade do administrador pela do Poder Judicirio. O item est errado, pois essa tendncia que se observa na doutrina, de ampliar o alcance da apreciao do Poder Judicirio, no implica invaso na discricionariedade administrativa; o que se procura colocar essa discricionariedade em seus devidos limites, para distingui-la da interpretao (apreciao que leva a uma nica soluo, sem interferncia da vontade do intrprete) e impedir as arbitrariedades que a Administrao Pblica pratica sob o pretexto de agir discricionariamente (Di Pietro, p. 219) Assim, tanto falso afirmar que a discricionariedade da Administrao deve ser substituda pela do Poder Judicirio como tambm falso afirmar que o Poder Judicirio no pode, em hiptese alguma, interferir em atos discricionrios da Administrao. CUIDADO! Outro aspecto da revogao que, assim como a invalidao, ela tambm encontra limites em determinadas situaes. Di
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Pietro (2009, p. 249) assim elenca o rol de hipteses em que os atos administrativos no podem ser revogados: Atos vinculados ( o ato que decorre diretamente da lei, se foi a lei quem determinou a prtica do ato, no pode o administrador ir contra a norma); Atos que j exauriram seus efeitos ( incuo revogar um ato que j produziu todos os efeitos que deveria produzir); Quando j exaurida a competncia da autoridade que praticou o ato (Ex: a deciso administrativa j foi submetida a recurso autoridade superior. A autoridade que praticou o ato no mais competente para revog-lo.); Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei (ex: certides, votos etc. esses atos apenas declaram ou enunciam uma situao); Atos que integram um procedimento e se submeteram precluso em razo da edio de outro ato posterior; Atos que j geraram direitos adquiridos (A smula 473 do STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que j integram o patrimnio do particular e que foram gerados pelo ato que se pretende revogar.). Em regra, a Administrao deve conferir o contraditrio quando a Administrao vai anular ou revogar um ato que gerou direitos a um indivduo. Mas isso ocorre sempre? No, h casos em que se dispensa o contraditrio em hiptese de revogao de ato administrativo. So eles: ato administrativo de carter precrio (Esses atos so editados no interesse da Administrao, sem qualquer segurana ao administrado e a Administrao pode revog-lo a qualquer
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 tempo. o caso da autorizao de uso de bem pblico autorizao para colocar mesas nas caladas, por exemplo); situao em que o afastamento de servidor nomeado para cargo em comisso pode ser promovido a qualquer momento, segundo um juzo de convenincia e oportunidade, nos termos do art. 37, II, da CF (STJ: RMS 26165 esses cargos so de livre nomeao e destituio). Diante da importncia do tema da revogao, apresentamos o quadro resumo:
Revogao: convenincia e oportunidade; ex nunc; total ou parcial; expressa ou tcita; no gera direito indenizao; no repristina automaticamente; em regra: no pode o Poder Judicirio analisar o mrito do ato administrativo para retir-lo do mundo jurdico; evoluo jurisprudencial: anlise da proporcionalidade e razoabilidade quanto s causas, motivo e finalidade do ato (hipteses excepcionais); no se revoga: atos vinculados; atos que j exauriram seus efeitos; quando j exaurida a competncia da autoridade que praticou o ato; meros atos administrativos; atos que integram um procedimento (precluso); atos que geraram direitos adquiridos; *contraditrio e ampla defesa*
ALERTA MXIMO! DECORE AS PRXIMAS LINHAS, POIS ESSE TEMA J CAIU E VAI CONTINUAR CAINDO NOS CONCURSOS!
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 A questo relativa ao contraditrio e a ampla defesa na invalidao ou na revogao dos atos administrativos de tamanha importncia que deve ser tratada com todos os destaques possveis. A Administrao no pode revogar ou anular os seus atos como bem entender. Quando estiverem em jogo interesses de pessoas contrrias ao desfazimento do ato, a Administrao deve conferir ao interessado o direito ao contraditrio. Tamanha a importncia dessa regra que o STF editou a Smula Vinculante n 3, assim redigida: Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso. Embora a smula trate do TCU, o direito ao contraditrio e ampla defesa deve ser promovido em todos os entes, rgos e esferas da Administrao Pblica do pas, em ateno ao art. 5, LV, da CF, conforme reiterada jurisprudncia do STJ (EDCL no MS 8958, MS 7217) e do STF (RE 158543). bom observar, tambm, ainda com relao smula vinculante em comento, que a ressalva formulada em sua parte final decorre da constatao de que o ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso classificado como complexo, nos termos do art. 71, III, da CF. Assim, se o ato de concesso de aposentadoria depende da manifestao de dois diferentes rgos do Tribunal de Contas e do que o servidor integrava ele s se tornar perfeito e acabado aps a manifestao de ambos. No h razo para se conferir o contraditrio ao servidor antes da anlise pelo TCU, porque se considera que o ato de concesso de aposentadoria ainda no se formou nesse momento. A questo se torna interessante quando se analisa os reflexos do prazo decadencial da Lei n 9.784/99 na anlise pelo TCU do ato de
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 concesso inicial de aposentadoria. justamente nesse ponto, meu amigo concursando, que o seu concorrente vai escorregar! O STF entende que no se opera a decadncia prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no perodo compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou penso e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da Unio, ou seja, se o TCU demorar 10 anos para analisar o ato concessivo da aposentadoria, ele no vai perder o direito de avaliar a legalidade desse ato. Isso no quer dizer que o TCU pode engavetar um processo dessa natureza indefinidamente, violando o postulado da segurana jurdica. O cidado tem direito de ver seu ato de aposentadoria confirmado (ou no) pelo rgo de controle. Quando TCU, ao houver esse engavetamento, conferida a por um perodo e o superior a 5 (cinco) anos, contados da chegada do processo ao cidado deve ser ampla defesa contraditrio, em ateno ao princpio da segurana jurdica e, em ltima anlise, ao princpio da confiana. isso mesmo, meu amigo, o TCU pode ficar 8, 9, 10, 15 anos sem analisar o ato de concesso de aposentadoria e no vai decair do seu mister de avaliar a legalidade desse ato. A nica conseqncia desse atraso ser a obrigatoriedade que o TCU ter de conferir ao cidado a ampla defesa e o contraditrio (o que numa situao normal no existe, diante da redao da Smula Vinculante n3). Como se v, caro candidato, a evoluo da jurisprudncia do STF derrubar os candidatos que conhecem somente a redao fria da Smula Vinculante n 3. Por ser tema de enorme relevncia, transcrevo trecho da ementa do MS 24781, Plenrio do STF:
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II A recente jurisprudncia consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditrio nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e penses, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princpio da confiana face subjetiva do princpio da segurana jurdica. Precedentes.
Por fim, no podemos encerrar esse tpico sem a transcrio da Smula 473, que bem resume o que dissemos sobre a invalidao e da anulao: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. As crticas que merecem a redao dessa smula so a omisso quanto ao dever do poder pblico de promover o contraditrio e a ampla defesa ao beneficiado pelo ato que se prope a anular e a m colocao do vocbulo pode. A Administrao est vinculada ao princpio da legalidade e, por isso, deve anular os seus atos quando eivados de vcio de legalidade. o que preceitua o art. 53 da Lei n 9.784/99: A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Prezado aluno, estude, leia, releia com carinho as linhas acima, pois elas despencam em concursos pblicos. Duvida? D uma olhada, ento:
Questes concurso de
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 15) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Assertiva: A revogao de um ato administrativo s produz efeitos a partir de sua vigncia, de modo que os efeitos produzidos pelo ato revogado devem ser inteiramente respeitados. 16) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: A administrao pblica pode de anular seus da atos parte independentemente provocao
Assertiva: interessada.
administrativos
Ambos os itens esto corretos, pois a revogao, como vimos, opera efeitos ex nunc. Alm disso, o poder de autotutela da Administrao independe de provocao de quem quer que seja, pois o poder pblico tem o dever de zelar pela legalidade dos atos. 17) SEFAZ AC - FISCAL DA RECEITA ESTADUAL CESPE 2009: Assertiva: Caso um servidor seja demitido do servio pblico, o Poder Judicirio no poder anular a demisso imposta sob o fundamento de no haver a necessria proporcionalidade entre o fato apurado e a pena aplicada. Como vimos acima, o Poder Judicirio pode promover um juzo de proporcionalidade para avaliar se a conduta da Administrao foi legtima, de acordo com o julgamento do STF no RE 365368. Por isso, o item est errado. 18) (CESPE/Procurador de Alagoas - 2009) Acerca do ato A Afasta-se a exigncia da garantia do contraditrio e da ampla defesa nos casos em que o TCU, no exerccio do controle externo, aprecia a legalidade da concesso de aposentadoria ou penso, uma vez que, em se tratando de ato complexo, s aps a
administrativo e de temas correlatos, assinale a opo correta.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 aprovao do TCU se constitui definitivamente o ato administrativo. B dispensado o contraditrio quando o TCU anula ato da administrao que implementa ascenses funcionais sem a observncia da regra constitucional do concurso pblico, uma vez que esse ato se caracteriza como complexo. C A nomeao de ministro do STF um ato composto, pois se inicia pela escolha do presidente da Repblica e passa pela aprovao do Senado Federal. D O poder da administrao de anular ou revogar os atos que geram direitos aos administrados deve-se estender indefinidamente quando no houver prazo prescricional definido em lei para o caso. E A anulao ou invalidao de atos administrativos opera, em regra, efeitos ex nunc. Essa questo bem resume tudo o que dissemos at aqui sobre a teoria das nulidades e sobre a classificao dos atos administrativos. O item B est errado, pois o contraditrio no TCU s dispensado quando o tribunal aprecia a legalidade da concesso de aposentadoria ou penso, pois esse ato complexo. A nomeao de ministro do STF ato complexo, pois dois rgos participam do processo de formao do ato de nomeao (Senado e Presidncia). Com relao ao item D, mesmo que no haja prazo decadencial, a invalidao de um ato pela Administrao encontra limites na segurana jurdica e na consolidao dos efeitos. Por fim, o item E est errado, pois a invalidao opera efeitos ex tunc. O item correto o A, pois corresponde ao que previsto na Smula Vinculante n 3. 3.6. Convalidao (ou sanatria)
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Meu caro aluno, concentre, pois estamos na RETA FINAL da aula de hoje e o seu concurso se aproxima a cada minuto. A convalidao o meio de que se vale a Administrao para suprir a invalidade e aproveitar os atos administrativos j praticados nas hipteses em que o vcio no ato administrativo supervel. Assim, se promove a convalidao com efeitos ex tunc, retroagindo para o momento da edio do ato anulvel. Mas, afinal, a convalidao um ato discricionrio ou vinculado da Administrao? Ela pode escolher entre convalidar ou no convalidar, ou ela deve convalidar quando o vcio for sanvel? O art. 55 da Lei n 9.784/99, por outro lado, trata a convalidao como uma faculdade da Administrao, ou seja, como um ato discricionrio. Na redao da lei, em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (e a maioria da doutrina), amparados na redao legal, entendem que o ato de convalidao discricionrio, pois a Administrao pode escolher entre convalidar (sanar o vcio) ou anular o ato, a depender de sua convenincia e oportunidade. Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Melo, de outro lado, entendem que a convalidao um ato vinculado, pois a Administrao tem o dever de velar pela legalidade de seus atos. Mas esta a posio que no prevalece na doutrina. A convalidao tambm sofre limitaes. O ato anulvel no pode ser convalidado: Quando o ato j se exauriu; Se o ato j foi impugnado judicial ou administrativamente; Se a convalidao acarretar leso ao interesse pblico; Se a convalidao acarretar prejuzo a terceiros.
Mas e o decurso do tempo, uma limitao para a convalidao?
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 O decurso do tempo no propriamente uma limitao, pois se a Administrao no pode mais mexer no ato em razo do transcurso do prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei n 9.784/99, o ato estar automaticamente convalidado, em ateno ao princpio da estabilizao das relaes jurdicas. Essa convalidao tcita s no ocorrer se o beneficiado pelo ato concorreu para a nulidade e, portanto, age de m-f. Nesses casos, a Administrao pode anular o ato a qualquer tempo, afastando a convalidao tcita.
Convalidao tcita = decaiu o direito da Administrao de anular o ato
Voc j deve estar imaginando como a Administrao promove a convalidao. Pela autoridade (a) ratificao praticou (definio o ato de Celso o Antnio) seu vcio; a mesma pela (b) que convalida
confirmao (Celso Antnio), a autoridade competente decide sanar um ato praticado por sujeito incompetente (no possvel nos casos em que a lei outorga competncia exclusiva a uma autoridade); j por meio da (c) reforma (Jos dos Santos Carvalho Filho), a Administrao suprime a parte invlida do ato anterior, mantendo sua parte vlida; e pela (d) converso (Vicente Paulo e Alexandrino), a Administrao edita um ato de uma nova espcie, pois o ato anterior era inadequado para realizar aquilo que pretendia a Administrao (p. ex: a Administrao concedeu uma concesso de uso de bem pblico quando deveria apenas autorizar o uso a convalidao promovida, com efeitos ex tunc, se o ato for corrigido e passar a ser uma autorizao). Mas todos os que vcios em quaisquer dos elementos do ato administrativos podem ser sanados? Obviamente insanveis. E quais os elementos do ato administrativo possuem vcios sanveis? no, alguns vcios, como vimos acima, so
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Di Pietro (2009, p. 247) entende que so convalidveis os vcios de competncia quando esta no for exclusiva e de forma quando esta no for essencial validade do ato. Carvalho Filho entende que so sanveis os vcios de competncia, de forma, de objeto ou de contedo (quando este for plrimo). Por outro lado, so insanveis os vcios no motivo, no objeto (quando nico), na finalidade e na falta de congruncia entre o motivo e o resultado do ato. So convalidveis os vcios de: Di Pietro competncia (no exclusiva) Carvalho Filho competncia
forma (no essencial)
forma objeto plrimo) (quando este for
O STJ, com fundamento no magistrio de Di Pietro e de Carvalho Filho, j teve oportunidade de afirmar que o vcio na competncia do sujeito ato anulvel e, por isso, pode ser convalidado (RESP 850270). Assim, voc pode afirmar, com base na doutrina majoritria que so convalidveis os vcios de competncia e de forma. Em hipteses excepcionais, atendendo ao princpio da segurana jurdica e a consolidao dos efeitos, o STJ j assinalou ser possvel convalidar um ato inconstitucional, como ocorre no caso de provimento em cargo efetivo sem concurso pblico. No informativo 347, o STJ convalidou uma nomeao de uma servidora sem concurso pblico, uma vez que j transcorridos cerca de 15 anos entre a sua nomeao e a deciso do tribunal. O STJ deixou claro que no se tratava de aplicao do instituto da decadncia da Administrao (= convalidao tcita), pois a decadncia s aplicvel ao ato anulvel (vcio sanvel) e no ao ato nulo (vcio insanvel).
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Assim, admitiu-se, excepcionalmente, a convalidao de um ato absolutamente nulo (RMS 24339). ATENO: O vcio na motivao no convalidvel (STJ: RMS 26927)!
Questes concurso de
19) MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA FINEP: ANALISTA CESPE 2009: Assertiva: Em deciso, na qual se evidencie no acarretar leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podem ser revalidados pela prpria administrao. 20) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Assertiva: A administrao pblica pode convalidar os atos que apresentarem defeitos sanveis, desde que essa deciso no acarrete leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros. Veja que o contedo das questes idntico! Ambos os itens esto corretos, pois a convalidao s pode ser realizada quando os defeitos do ato so sanveis e esse instituto encontra limites no interesse pblico ou nas hipteses em que a convalidao promover prejuzos a terceiros. 3.7. Prescrio e decadncia Os institutos da prescrio e da decadncia podem ser tratados como uma forma de sanatria dos atos anulveis, como ocorre no caso da convalidao tcita acima mencionado. Nos termos do art. 189 do Cdigo Civil, violado o direito, nasce para o titular a pretenso, a qual se extingue pela prescrio.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 A partir desse dispositivo, podemos conceituar a prescrio como a perda de uma pretenso em razo do decurso do tempo. A prescrio pode ser suspensa e interrompida. A interrupo, ao contrrio da suspenso, s pode ser interrompida uma vez. Se interrompida, a prescrio recomea a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do ltimo ato do processo que provocou a interrupo (art. 3 do Decreto-lei n 4.597/42). Se a prescrio a perda de uma pretenso, o que seria a decadncia? A decadncia a perda do prprio direito pela inrcia do interessado durante o perodo previsto em lei para seu exerccio. Ambos os institutos decorrem do princpio da segurana jurdica. Prescrio Decadncia perda de uma pretenso perda do prprio direito
Falaremos, inicialmente da prescrio da pretenso do particular contra a Administrao, subdividindo-a em dois grupos: a pretenso formulada na via administrativa e a formulada perante o Judicirio. Depois falaremos da prescrio da pretenso da Administrao contra o particular. Por fim, falaremos da decadncia. Na via administrativa, o interessado tem o direito de apresentar sua pretenso contra a Administrao em um ano contado da data do fato que originou a pretenso (art. 6 do Decreto 20.910/32). Assim, o prazo prescricional para o administrado perante a Administrao de um ano. Se houve o requerimento nesse prazo, suspende-se o curso do prazo prescricional at a deciso final da Administrao (STJ: AgRg no REsp 698268 e RESP 571310). Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com uma demanda contra a Administrao (art. 1 do Decreto 20.910/32). Essa regra vale para pretenses contra a Unio, Estados, Municpios e Fazendas federais, estaduais e municipais, bem como contra as
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 autarquias, e demais entidades da administrao indireta e rgos paraestatais. Se ocorreu algum fato que fez interromper a prescrio, o prazo de cinco anos recomea a ser contado pela metade, a partir do evento interruptivo. Mas, nos termos da Smula 383/STF, a prescrio em favor da Fazenda Pblica recomea a correr, por dois anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas no fica reduzida aqum de cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo. Mas a partir de quando contado esse prazo prescricional de 5 anos? O termo inicial o nascimento do dano, de acordo com o princpio da actio nata (STJ: RESP 911841 e AgRg no RESP 1108801). IMPORTANTE: Esse o prazo geral do Decreto 20.910/32. Existem outros prazos prescricionais? Sim, na hiptese de pedido de reparao civil por danos causados pela Administrao, o prazo prescricional de 3 (trs) anos e no de 5 (cinco), pois aplica-se, nesse caso, o prazo do Cdigo Civil para as aes de reparao de dano. O dispositivo da regra civil aplicado ao direito administrativo, porque o mesmo Decreto n 20.910/32 diz que os prazos por ele definidos no alteraro as prescries de menor prazo, constante das leis.... Ou seja, quando outras leis previrem prazos prescricionais mais favorveis Fazenda, ou seja, menores que o de 5 (cinco) anos, elas devero ser aplicadas. Esse o entendimento que vem sendo adotado recentemente pelo STJ (RESP 1137354). Outro prazo diverso o disposto no art. 1 da Lei n 7.144/83, assim consignado: prescreve em 1 (um) ano, a contar da data em que for publicada a homologao do resultado final, o direito de ao contra quaisquer atos relativos a concursos para provimento de cargos e empregos na Administrao Federal Direta e nas Autarquias Federais. H casos em que a pretenso imprescritvel?
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Sim! Por incrvel que parea, contrariando o princpio da segurana jurdica, o STJ admite como imprescritvel a pretenso indenizatria decorrente de violao a direitos humanos fundamentais durante o Regime Militar de exceo (REsp 890930). Por ltimo, voc deve ter em mente, ainda com relao prescrio, como so reguladas as pretenses que envolvem prestaes de trato sucessivo. A Smula 85/STJ dispe que nas relaes jurdicas de trato sucessivo em que a fazenda pblica figure como devedora, quando no tiver sido negado o prprio direito reclamado, a prescrio atinge apenas as prestaes vencidas antes do quinqunio anterior a propositura da ao. A Smula 443/STF, por sua vez, se refere hiptese em que restou negado o prprio direito pela administrao. Nesse caso, se o interessado no atacar o ato administrativo que negou o seu direito no prazo de 5 (cinco) anos, a prescrio estende-se para alm das prestaes, alcanando o prprio fundo do direito (RE 113909 e RE 116958). Vale a transcrio da redao dessa Smula: a prescrio das prestaes anteriores ao perodo previsto em lei no ocorre, quando no tiver sido negado, antes daquele prazo, o prprio direito reclamado, ou a situao jurdica de que ele resulta. Mas e o prazo prescricional da pretenso da Administrao se voltar contra o particular ou o administrado, esse prazo prescricional existe? Existe sim! Assim como a lei protege a Administrao contra pretenses tardias formuladas contra ela, por uma questo de isonomia, o particular tambm tem o direito a essa proteo perante o poder pblico. Por isso, a regra geral a aplicao inversa do art. 1 do Decreto 20.910/32 : o prazo prescricional contra o poder pblico de cinco anos. H legislao especfica com relao a algumas situaes. de 5 (cinco) anos a prescrio da ao punitiva da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no exerccio do poder de polcia,
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 objetivando apurar infrao legislao em vigor, contados da data da prtica do ato ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado (Lei n 9.873/99). Esse dispositivo ser melhor abordado na aula de poder de polcia. H tambm os prazos prescricionais previstos na legislao tributria. E h hipteses de imprescritibilidade? OLHO ABERTO: Sim! Assim como o particular no se submete prescrio nos atos decorrentes da violao aos direitos humanos pelo regime militar, a Administrao no se submete a qualquer prazo prescricional para promover a reparao de dano ao errio em decorrncia de atos ilcitos. Esse o entendimento do STF (MS 26210 e 24519) e do STJ (AgRg no RESP 1038103, RESP 1067561, RESP 801846 e RESP 1107833) na interpretao da parte final do art. 37, 5, da CF, que assim dispe: A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento. Com relao prescrio, voc j observou: o prazo do particular perante a Administrao de 1 ano, perante o Judicirio de 5 anos. Este reduzido para 3 anos nos casos de reparao de danos contra a Administrao e 1 ano para concurso pblico. Para pretenso de atos que violaram direitos a humanos regra geral na ditadura: imprescritvel. de 5 anos, Para a a Administrao tambm havendo
imprescritibilidade para a reparao ao errio. Vamos falar agora da decadncia. Ora, com relao decadncia j falamos quase tudo, vamos apenas recordar. Conforme mencionado acima, de 5 (cinco) anos o prazo para a Administrao anular ato do qual decorram efeitos favorveis aos destinatrios, contados da data em que foi praticado. Lembrem-se, esse prazo no contado quando o beneficirio do ato agiu de m-f,
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 devidamente comprovada (art. 54 da Lei n 9.784/99). Vimos tambm, que os cinco anos s so contados a partir da vigncia da Lei n 9.784/99. 3.8. Atos administrativos em espcie Amigo e guerreiro concursando. Se voc chegou at aqui, voc tem grandes chances de ser aprovado! Concurso uma pirmide, s chega no topo quem perseverou, que se esforou, quem planejou. Com certeza, a maioria das pessoas que teve acesso a essa aula no chegou at a dcima pgina. Mas voc chegou at o final dela! Vamos para o ltimo ponto? Assim como Hely Lopes Meirelles, agrupamos os atos administrativos em cinco espcies: a) Atos administrativos normativos - contm um comando geral, buscando promover a melhor execuo da lei (no inovam no ordenamento jurdico, apenas o Poder Legislativo pode inovar). So eles: Decretos Atos de competncia exclusiva dos chefes do Executivo cuja funo precpua regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade na sua execuo, sem contrari-la ou tratar de matrias que ela no trata (decreto regulamentar ou de execuo). H apenas uma hiptese em que a Constituio admite e edio de um decreto como ato legislativo primrio (decreto autnomo): para a organizao e funcionamento da administrao, desde que no implique em aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e para a extino de funes ou cargos pblicos quando vagos (art. 84, VI). A medida provisria considerada um ato administrativo normativo? No, a medida provisria decorre do poder legiferante primrio ou direto. A prpria Constituio inclui a medida provisria dentro do captulo
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 que trata do processo legislativo (art. 59, V, da CF). Os decretos, por sua vez, decorrem do poder legiferante indireto ou simulado. Instrues normativas So expedidas pelos Ministros de Estado ou por Presidentes de autarquias e fundaes para a execuo das leis, decretos e regulamentos (art. 87, pargrafo nico, II, da CF). Regimentos So atos administrativos que regem o funcionamento interno de rgos. So normas gerais de organizao interna imponveis aos que trabalham no rgo e no aos cidados em geral, por isso os regimentos so tambm denominados atos regulamentares internos e no precisam ser publicados em dirio oficial, apenas em boletim interno. Regulamentos So atos regulamentares externos, normatizam situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre a Administrao e os administrados. Resolues Por fim, resolues so atos normativos expedidos pelos rgos administrativos de cpula dos Ministrios, Tribunais, Procuradorias, etc. para regular pontos especficos do funcionamento interno do rgo. b) atos administrativos ordinatrios So os que
disciplinam o funcionamento interno da Administrao e a conduta funcional dos servidores. Esses atos s interessam aos agentes da Administrao. Emanam do poder hierrquico e, por isso, podem ser expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas no podem inovar quanto legislao existente, salvo para dispor acerca de aspectos procedimentais de rotina de trabalho. Instrues Orientaes aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada funo. Circulares internas
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada matria (Alexandrino, 2010, p. 466). Portarias Ato administrativo por excelncia, editado por qualquer autoridade superior para gerir a mquina pblica. Ordens de servio Determinaes dirigidas aos contratados pela Administrao para a execuo de obras ou servios. Ofcios Comunicaes entre autoridades. Memorandos Comunicaes entre superiores e subalternos. c) Atos administrativos negociais so manifestaes que
representam uma anuncia conferida pelo poder pblico ao particular. Manifesta um interesse recproco da Administrao e do administrado, mas no chegam a adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos concretos apenas para o poder pblico e o particular envolvido. O particular que recebe o consentimento da Administrao obrigado a cumprir as condies de fruio do objeto conferido pelo ato. So atos tpicos do poder de polcia, conforme verificaremos nas prximas aulas. Licena ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490). direito subjetivo do interessado. Preenchidos os requisitos, a licena deve ser concedida. Por isso, um ato administrativo vinculado. Tambm considerado ato de carter definitivo, pois a licena s pode ser cancelada por ilegalidade na expedio do alvar, por
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 descumprimento da lei no exerccio da atividade ou por razes de interesse pblico superveniente mediante indenizao. Permisso Ato administrativo unilateral pelo qual a Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p. 114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo poder pblico. Alm de ser negocial, discricionrio e precrio. Autorizao Ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele. Aprovao o ato por meio do qual a Administrao verifica a legalidade e o mrito de outro ato praticado dentro do mesmo rgo, de entidades vinculadas Visto o ato administrativo por meio do qual se controla outro ato da prpria administrao ou do administrado. A diferena substancial entre a aprovao e o visto que neste se afere apenas a sua regularidade formal e no o mrito do ato. O visto condio de eficcia do ato que o exige. ato vinculado, porquanto se existentes os requisitos formais ele deve ser promovido. Homologao o ato tambm de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e o mrito de ato praticado pela Administrao, por entidade vinculada ou por particular, para dar-lhe eficcia. Assim como o visto, ato de apenas de controle, no permitindo alteraes no ato controlado. ou de particulares, e consente na sua realizao ou manuteno. Pode ser vinculada ou discricionria.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 d) Atos administrativos enunciativos So atos que emitem opinio, enunciam, certificam ou atestam uma situao existente. Nesses atos, no h constituio de direitos nem mesmo manifestao de vontade administrativa, por isso diz-se que so atos em sentido formal. Certides Expressam o contedo de atos ou fatos constantes de processos ou documentos em poder da Administrao e devem ser fornecidas independentemente do pagamento de taxas, conforme preceitua o art. 5, XXXIV, b, da CF. Pareceres administrativos So manifestaes de rgos tcnicos sobre determinado tema que no vinculam a Administrao. So atos administrativos mesmo quando ainda no aprovados pela chefia e podem ser de emisso obrigatria se a lei assim dispuser. Pareceres normativos So pareceres administrativos que, ao serem aprovados pela autoridade competente, se convertem em norma interna de carter geral do rgo que o aprovou. e) Atos administrativos punitivos Como o prprio nome
diz, so atos que contm uma sano imposta pela Administrao queles agentes pblicos ou particulares que infringirem disposies legais ou regulamentares. A punio deve ser aplicada ao final do processo administrativo instaurado para se apurar a infrao, assegurando-se ao investigado a ampla defesa e o contraditrio. A punio sem a observncia do direito de defesa nula (RESP 1164146, ERESP 803487 e, tambm do STJ: RMS 18223). Aprofundaremos nessa anlise na aula de processo administrativo. Dentre os atos administrativos punitivos de atuao externa (da Administrao para o particular) merecem destaque:
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Multa Imposio pecuniria pelo descumprimento de um dever ou pela prtica de um ato que gerou dano Administrao ou coletividade. Interdio administrativa A Administrao veda ao particular o exerccio de atividade que esteja sob seu controle ou incida sobre seus bens. Destruio de coisas Inutilizao de alimentos, substncias ilcitas apreendidas, objetos imprestveis ou nocivos. Com relao aos atos punitivos de atuao interna (a Administrao pune os seus agentes), incorrem os agentes estatais nas punies disciplinares aplicadas aps a instaurao de processo administrativo disciplinar. suspenso, Na Lei n 8.112/90, esses atos de so: advertncia, ou demisso, cassao aposentadoria
disponibilidade, destituio de cargo em comisso e destituio de funo comissionada. Vale dizer que os atos punitivos praticados pela Administrao so vinculados (STJ: MS 13518 e RMS 24492) e, por isso, se submetem integralmente ao controle do Poder Judicirio.
Questes concurso de
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21) AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS (ANTAQ) ESPECIALISTA EM REGULAO CESPE 2009: Considere que a ANTAQ tenha editado resoluo que exija, como requisito para obteno de autorizao para o afretamento de embarcaes estrangeiras, a prvia consulta sobre a disponibilidade de embarcaes nacionais que possam fazer a navegao de cabotagem. Acerca dessa situao hipottica e dos atos administrativos a ela relacionados, julgue os itens que se seguem.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 1 Resolues como a mencionada so classificadas como atos administrativos compostos, j que so formadas pela vontade de mais de um agente pblico. 2. As resolues editadas pelas agncias reguladoras com vistas a regular o servio de pblico abstrao concedido, e quando dotadas no de caso caractersticas generalidade, como
apresentado, no podero ser impugnadas diretamente por meio de mandado de segurana, mesmo que haja direito lquido e certo. As resolues, como vimos acima, so atos normativos expedidos pelos rgos administrativos de cpula dos entes pblicos, sejam esses rgos colegiados ou no. Num julgamento colegiado, o ato no composto, simples. Ato composto aquele que precisou de um ato administrativo preliminar e autnomo para ser editado. Por essas razes, o primeiro item est errado. O segundo item est correto, pois o ato administrativo que enseja impugnao pela via do mandado de segurana o ato concreto. Se o ato for abstrato e geral, como ocorre com os regulamentos e resolues normativas, no pode ser impugnado pelo mandado de segurana. 4. Resumo da aula Meu amigo concursando, se voc no prestou muita ateno nesta aula, ou no sabe em que focar no estudo relativo aos pontos hoje apresentados, no se preocupe. Esse tpico foi feito pra voc! Ao final de cada aula apresentaremos um resumo global da aula, de forma que o aluno tenha a noo de quais contedos so indispensveis e possa, tambm, consultar todo o material na ltima semana que antecede a prova. Afinal, com o contedo to extenso cobrado nos concursos, voc deve ter uma fonte acessvel de resumos.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Ento, vamos l! Vimos nessa aula 00 que os atos administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de direito pblico e sujeitas a controle. Segundo Bandeira de Mello (2010, p. 413-416), o silencio da Administrao, quando esta no se pronuncia quando deve faz-lo, no ato jurdico, mas um fato jurdico administrativo, pois no houve qualquer manifestao. Os elementos do ato administrativo so: SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivao, forma e finalidade. Pensou em sujeito pense em capacidade e competncia. A competncia pode ser objeto de delegao e avocao. A delegao um instrumento de descentralizao administrativa (art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico, do Decreto n 83.937/79). A Lei n 9.784/99 probe a delegao da competncia: (d) (e) (f) de editar atos normativos; de decidir recursos administrativos; e das matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade. Importante lembrar que: (I) o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar; (II) pode haver delegao de competncias a rgos no subordinados; (III) a delegao pode ser parcial; (IV) ela deve ser feita por prazo determinado; (V) a autoridade delegante pode permanecer com o poder de exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 A forma pode ser verificada em sentido estrito (exteriorizao do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta) e em sentido amplo (as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes publicidade do ato). O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O objeto deve ser lcito, certo e moral. A finalidade, por sua vez, pode ser analisada sob duas acepes: em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele deseja produzir ao praticar o ato; em sentido amplo, a finalidade se confunde com o interesse pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a finalidade dele a consecuo do interesse pblico. Com relao aos vcios na finalidade e no sujeito, temos: Desvio Abuso de poder Excesso de poder vcio na competncia O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444). Apresentamos o seguinte quadro para a distino dos conceitos que se relacionam: Motivo Mvel Motivao ao formalizada pelo o agente para a Causa Relao entre o motivo (fato) e o contedo do ato de poder vcio na
finalidade
Causa imediata dos Inteno do Justificativa atos administrativos agente ocorrida no mundo praticar
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 dos fatos. ato. prtica do ato. sob o enfoque da finalidade conferida pela lei No estudo do motivo, vimos tambm a teoria dos motivos
determinantes, segundo a qual, a validade do ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso contrrio, o ato ser invlido. Os atributos do ato administrativo so o resumidos no seguinte quadro: Presuno de legitimidade Presuno juris Exigibilidade os atos exigir terceiros Executoriedade O Os se a de com legal impem atos a Autoexecutoriedade Imperatividade
PAI
podem
ser
tantum de que O Estado pode Estado de implementar o materialmente sem correspondem direito aplicvel.
pode administrativos o terceiros.
aos fatos e ao cumprimento de ato, no ponto promover coao material chega
obrigaes, mas necessidade ao autorizao de judicial, autorizao
ou em urgncia.
Com relao classificao dos atos administrativos, vimos que o ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est pronto para produzir efeitos. Diz-se, desse modo que o ato :
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 a) perfeito quando completou o seu ciclo de formao e est apto a produzir efeitos; b) imperfeito quando no completa o seu ciclo de formao; c) invlido quando est em desacordo com as leis ou os princpios jurdicos; d) ineficaz quando no est apto a produzir efeitos; e) inexequvel quando a Administrao ainda no pode executar o seu comando; f) pendente quando completou o ciclo de formao, est de acordo com o ordenamento, mas o administrador, ao edit-lo, imps uma condio suspensiva ou um termo para que o ato comece a produzir efeitos aps a ocorrncia de evento futuro; g) consumado quando o ato j completou seu ciclo de formao, vlido e j produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado. Com relao margem de liberdade conferida pela lei para a prtica de um ato, temos: A lei no d margem de liberdade A lei confere alguma margem de liberdade discricionrio. ato vinculado ato
Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se inserir no mrito administrativo para declarar ao invlido juiz um ato a administrativo discricionrio. vedado substituir
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta separao dos poderes. Contudo:
Ato discricionrio Ato arbitrrio

No h ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade. Por isso, em hipteses
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 excepcionais, o Poder Judicirio acaba retirando do ordenamento ato discricionrio da Administrao. E quais so os elementos discricionrios de um ato? Di Pietro objeto motivo finalidade em sentido amplo momento forma Carvalho Filho objeto motivo Bandeira de Mello contedo motivo finalidade
No podemos deixar de classificar os atos administrativos quanto formao da vontade. simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um julgamento colegiado). complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos. Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor pblico e nomeao de desembargador por meio de lista trplice). Regra do 2 x 1. J o ato composto aquele em que um rgo promove dois atos secundrios para a realizao de um ato principal Regra do 1 x 2. Revisando a teoria das nulidades, apresentamos o seguinte quadro: Ato irregular Ato nulo Ato anulvel Apresentam defeitos irrelevantes. Nasce com vcio Nasce com Tem insanvel seus constitutivos. nos vcio elementos. sanvel. aparncia de mas do ato Ato inexistente
manifestao regular da Administrao, elementos administrativo. resta ausente um dos
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 A teoria dualista, que enxerga diferena entre aos nulos e anulveis de acordo com a maior ou menor gravidade do vcio, a teoria que prevalece. O critrio para se distinguir os tipos de invalidade (se nulo ou anulvel) reside na possibilidade ou no de convalidar-se o vcio do ato. Ato anulvel = convalidvel, ato nulo = no convalida. A desconstituio dos atos administrativos se promove pela invalidao ou pela revogao. A invalidao a retirada do ordenamento de um ato administrativo produzido em desconformidade com a ordem jurdica (= razes de legalidade) e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento jurdico, mas tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele produzidas. Destacamos as seguintes caractersticas e distines dos atos nulos e anulveis: Ato nulo no pode ser convalidado; pode ser retirado do mundo jurdico pela Administrao e pelo Poder Judicirio; o Poder Judicirio pode retirar at mesmo de ofcio (sem que ningum tenha alegado); a Administrao retira de ofcio ou por provocao. a Administrao retira de ofcio ou por provocao. Ato anulvel pode ser convalidado; pode ser retirado do mundo jurdico pela Administrao e pelo Poder Judicirio; o Poder Judicirio s retira mediante provocao;
O poder-dever da Administrao de invalidar atos nulos ou anulveis sofre as seguintes limitaes: decurso do tempo (=decadncia do direito da Administrao de anular): 5 anos, salvo comprovada m-f; esse prazo contase apenas a partir da data da edio da Lei n 9.784/99; se o
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 ato anulvel gerou efeitos financeiros peridicos, os cinco anos sero contados a partir do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433). consolidao dos efeitos produzidos: hipteses em que a situao decorrente do ato nulo j se consolidou de tal maneira que atender mais ao interesse pblico a manuteno do ato do que a sua invalidao (princpio da segurana jurdica e da confiana); impossibilidade material de se retornar ao estado anterior: a aplicao da teoria do fato consumado (mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante da consolidao da situao ftica que no pode retornar ao status de antes). Essa teoria, via de regra, no adotada pelo STJ em se tratando de servidor pblico. proteo aos indivduos de boa-f: a Administrao no promove o ressarcimento ao errio daquele que tomou posse e assumiu cargo aps a aprovao em concurso pblico declarado ilegal. Alm disso, est pacificado no STJ que os servidores no devem restituir ao errio as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na aplicao da lei foi da Administrao e eles estavam de boa-f. A invalidao pode gerar direito indenizao se o interessado j desenvolveu atividade dispendiosa em decorrncia do ato declarado invlido (dano), est de boa-f e no concorreu para o vcio do ato. Para anular deve ser observado o princpio da ampla defesa e contraditrio. Quadro resumo:
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Caractersticas da invalidao: Efeitos ex tunc; A Administrao opera de ofcio ou por provocao; O Judicirio pode anular de ofcio o ato com nulidade absoluta, mas s por provocao a relativa; Fundamento da invalidao: princpio da legalidade; Limitaes que impem a manuteno do ato invlido: decadncia, consolidao dos efeitos produzidos (excepcional) e boa-f (ex nunc para o ato que concedeu direitos); Procedimento: observar contraditrio e ampla defesa.
A revogao, por sua vez, o ato discricionrio utilizado pela Administrao para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex nunc) e o direito adquirido. Como vimos, em decorrncia do princpio da separao dos poderes constitucionalmente determinado (art. 2 da Constituio), entende-se que a autoridade administrativa o sujeito ativo da revogao, no podendo o Poder Judicirio analisar o mrito do ato administrativo para retir-lo do mundo jurdico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa a regra geral. Atualmente, contudo, observa-se tendncia crescente na doutrina e na o jurisprudncia, controle judicial sobretudo da amparada e nos princpios dos da atos proporcionalidade, razoabilidade e da eficincia, no sentido de se admitir convenincia oportunidade administrativos discricionrios em hipteses excepcionais. No podem ser revogados:
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Atos vinculados; Atos que j exauriram seus efeitos; Quando j exaurida a competncia da autoridade que praticou o ato; Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei; Atos que integram um procedimento e se submeteram precluso em razo da edio de outro ato posterior; Atos que j geraram direitos adquiridos (A smula 473 do STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que j integram o patrimnio do particular e que foram gerados pelo ato que se pretende revogar.).
Casos em que se dispensa o contraditrio em hiptese de revogao de ato administrativo: revogao de ato administrativo de carter precrio e situao em que o afastamento de servidor nomeado para cargo em comisso pode ser promovido a qualquer momento, segundo um juzo de convenincia e oportunidade, nos termos do art. 37, II, da CF. Quadro resumo:
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Revogao: convenincia e oportunidade; ex nunc; total ou parcial; expressa ou tcita; no gera direito indenizao; no repristina automaticamente; em regra: no pode o Poder Judicirio analisar o mrito do ato administrativo para retir-lo do mundo jurdico; evoluo jurisprudencial: anlise da proporcionalidade e razoabilidade quanto s causas, motivo e finalidade do ato (hipteses excepcionais); no se revoga: atos vinculados; atos que j exauriram seus efeitos; quando j exaurida a competncia da autoridade que praticou o ato; meros atos administrativos; atos que integram um procedimento (precluso); atos que geraram direitos adquiridos; *contraditrio e ampla defesa*
Anlise da Smula Vinculante n 3 (Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.) Embora a smula trate do TCU, o direito ao contraditrio e ampla defesa deve ser promovido em todos os entes, rgos e esferas da Administrao Pblica do pas, em ateno ao art. 5, LV, da CF,
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 conforme reiterada jurisprudncia do STJ (EDCL no MS 8958, MS 7217) e do STF (RE 158543). Se o TCU demora para analisar a legalidade do ato de concesso de aposentadoria, o STF entende que no se opera a decadncia prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. Quando houver esse engavetamento, por um perodo superior a 5 (cinco) anos, contados da chegada do processo ao TCU, ao cidado deve ser conferida a ampla defesa e o contraditrio, em ateno ao princpio da segurana jurdica e, em ltima anlise, ao princpio da confiana. Smula 473: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. A convalidao o meio de que se vale a Administrao para suprir a invalidade e aproveitar os atos administrativos j praticados nas hipteses em que o vcio no ato administrativo supervel. Assim, se promove a convalidao com efeitos ex tunc, retroagindo para o momento da edio do ato anulvel. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (e a maioria da doutrina), amparados na redao legal, entendem que o ato de convalidao discricionrio, pois a Administrao pode escolher entre convalidar (sanar o vcio) ou anular o ato, a depender de sua convenincia e oportunidade. O ato anulvel no pode ser convalidado: Quando o ato j se exauriu; Se o ato j foi impugnado judicial ou administrativamente; Se a convalidao acarretar leso ao interesse pblico; Se a convalidao acarretar prejuzo a terceiros.
O decurso do tempo no propriamente uma limitao, pois se a Administrao no pode mais mexer no ato em razo do transcurso do prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei n 9.784/99, o ato estar
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 automaticamente convalidado, em ateno ao princpio da estabilizao das relaes jurdicas. Essa convalidao tcita s no ocorrer se o beneficiado pelo ato concorreu para a nulidade e, portanto, age de m-f. Nesses casos, a Administrao pode anular o ato a qualquer tempo, afastando a convalidao tcita. So convalidveis os vcios de: Di Pietro competncia (no exclusiva) Carvalho Filho competncia
forma (no essencial)
forma objeto plrimo) (quando este for
O vcio na motivao no convalidvel (STJ: RMS 26927). Os institutos da prescrio e da decadncia decorrem do princpio da segurana jurdica. Prescrio Decadncia perda de uma pretenso perda do prprio direito
Na via administrativa, o interessado tem o direito de apresentar sua pretenso contra a Administrao em um ano contado da data do fato que originou a pretenso (art. 6 do Decreto 20.910/32). Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com uma demanda contra a Administrao (art. 1 do Decreto 20.910/32). Outros prazos prescricionais: na hiptese de pedido de reparao civil por danos causados pela Administrao, o prazo prescricional de 3 (trs) anos e no de 5 (cinco), pois aplica-se, nesse caso, o prazo do Cdigo Civil para as aes de reparao de dano; o art. 1 da Lei n 7.144/83, por sua vez, prev que prescreve em 1 (um) ano, a contar da data em que for publicada a homologao do resultado final, o direito de ao contra quaisquer atos relativos a concursos para provimento de
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 cargos e empregos na Administrao Federal Direta e nas Autarquias Federais. Caso em que a pretenso imprescritvel: a pretenso indenizatria decorrente de violao a direitos humanos fundamentais durante o Regime Militar de exceo (REsp 890930). Por outro lado, h tambm o prazo prescricional da pretenso da Administrao de se voltar contra o particular ou o administrado. A regra geral a aplicao inversa (por razes de isonomia) do art. 1 do Decreto 20.910/32: o prazo prescricional contra o poder pblico de cinco anos. H tambm, nesse caso, hiptese de imprescritibilidade: a Administrao no se submete a qualquer prazo prescricional para promover a reparao de dano ao errio em decorrncia de atos ilcitos. Com relao decadncia, conforme mencionado acima, de 5 (cinco) anos o prazo para a Administrao anular ato do qual decorram efeitos favorveis aos destinatrios, contados da data em que foi praticado. Lembrem-se, esse prazo no contado quando o beneficirio do ato agiu de m-f, devidamente comprovada (art. 54 da Lei n 9.784/99). Vimos tambm, que os cinco anos s so contados a partir da vigncia da Lei n 9.784/99. Hoje ficamos por aqui, espero que tenha gostado e aprendido o contedo apresentado na nossa aula demonstrativa. Encontro voc na prxima aula! 5. Lista das Questes comentadas 1) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Assertiva: Os atos administrativos de carter normativo no podem ser objeto de delegao. 2) CESPE AGU Procurador Federal 2010:
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Assertiva: O ato de delegao no retira a atribuio da autoridade delegante, que continua competente cumulativamente com a autoridade delegada para o exerccio da funo. 3) Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE (2009) Assertiva: Analise a seguinte situao hipottica: Pedro, autoridade superior, delegou determinada competncia a Alfredo com o propsito de descentralizar a prestao do servio pblico e assegurar maior rapidez nas decises, uma vez que Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegao. Nessa situao, Alfredo somente pode subdelegar a competncia se Pedro deixou essa autorizao consignada de forma expressa no ato de delegao. 4) Auditor do Estado do ES 2009 CESPE: Assertiva: Uma das hipteses de desvio de poder aquela em que o agente pblico utiliza-se do poder discricionrio para atingir uma finalidade distinta daquela fixada em lei e contrria ao interesse pblico, estando o Poder Judicirio, nesse caso, autorizado a decretar a nulidade do ato administrativo. 5) TCU: AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO - AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS CESPE 2009: Assertiva: Quando um governador de estado edita uma norma, a motivao de seu ato poder ser apresentada sob a forma de considerandos, que ser caracterizada como a narrativa do motivo. 6) (Cespe/Procurador Federal - 2007) Assertiva: De acordo com a referida teoria (teoria dos motivos determinantes), os motivos que determinaram a vontade do agente e que serviram de suporte sua deciso integram o plano da existncia do ato administrativo. 7) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Os atos administrativos trazem em si a presuno de legitimidade, ou seja, a presuno de que nasceram em conformidade com as normas legais, razo pela qual s podem ser contestados na via judicial, mas no na via administrativa. 8) (CESPE AGU Procurador Federal 2010)
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 Assertiva:O ato administrativo pode ser invlido e, ainda assim, eficaz, quando, apesar de no se achar conformado s exigncias normativas, produzir os efeitos que lhe seriam inerentes, mas no possvel que o ato administrativo seja, ao mesmo tempo, perfeito, invlido e eficaz. 9) (CESPE/Procurador da Paraba 2008) Assertiva: Ato imperfeito o que apresenta aparncia de manifestao de vontade da administrao pblica, mas que no chegou a aperfeioar-se como ato administrativo. 10) Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009 Assertiva: Alguns doutrinadores entendem que o elemento finalidade pode ser discricionrio. Isso porque, a finalidade pode ser dividida entre finalidade em sentido amplo e finalidade em sentido estrito. Assim, a primeira seria discricionria e a segunda vinculada. 11) SEFAZ AC - FISCAL DA RECEITA ESTADUAL CESPE 2009: O ato de aposentadoria dos servidores pblicos considerado como ato composto, j que exige, para sua formao, manifestao de vontade do rgo de origem do servidor e, depois, do tribunal de contas. 12) MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA FINEP ANALISTA REA: ADMINISTRAO GERAL: RECURSOS HUMANOS CESPE 2009: Assertiva: O direito da administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 2 anos, contados da data em que foram praticados, mesmo que comprovada a m-f do beneficirio. 13) Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009. Assertiva: Segundo o entendimento firmado pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, caso o ato acoimado de ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgao da Lei n. 9.784/99, a Administrao tem o prazo de cincos anos para anul-lo, a contar da prtica do ato. 14) Juiz Federal Substituto TRF 5 Regio CESPE 2009: Assertiva: Cada vez mais a doutrina e a jurisprudncia caminham no sentido de admitir o controle judicial do ato discricionrio. Essa evoluo tem o propsito de substituir a discricionariedade do administrador pela do Poder Judicirio.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 15) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Assertiva: A revogao de um ato administrativo s produz efeitos a partir de sua vigncia, de modo que os efeitos produzidos pelo ato revogado devem ser inteiramente respeitados. 16) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Assertiva: A administrao pblica pode anular seus atos administrativos independentemente de provocao da parte interessada. 17) SEFAZ AC - FISCAL DA RECEITA ESTADUAL CESPE 2009: Assertiva: Caso um servidor seja demitido do servio pblico, o Poder Judicirio no poder anular a demisso imposta sob o fundamento de no haver a necessria proporcionalidade entre o fato apurado e a pena aplicada. 18) (CESPE/Procurador de Alagoas - 2009) Acerca do ato administrativo e de temas correlatos, assinale a opo correta. A Afasta-se a exigncia da garantia do contraditrio e da ampla defesa nos casos em que o TCU, no exerccio do controle externo, aprecia a legalidade da concesso de aposentadoria ou penso, uma vez que, em se tratando de ato complexo, s aps a aprovao do TCU se constitui definitivamente o ato administrativo. B dispensado o contraditrio quando o TCU anula ato da administrao que implementa ascenses funcionais sem a observncia da regra constitucional do concurso pblico, uma vez que esse ato se caracteriza como complexo. C A nomeao de ministro do STF um ato composto, pois se inicia pela escolha do presidente da Repblica e passa pela aprovao do Senado Federal. D O poder da administrao de anular ou revogar os atos que geram direitos aos administrados deve-se estender indefinidamente quando no houver prazo prescricional definido em lei para o caso. E A anulao ou invalidao de atos administrativos opera, em regra, efeitos ex nunc. 19) MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA FINEP: ANALISTA CESPE 2009: Assertiva: Em deciso, na qual se evidencie no acarretar leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podem ser revalidados pela prpria administrao.
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 20) AUGE/MG Auditor Interno CESPE 2009: Assertiva: A administrao pblica pode convalidar os atos que apresentarem defeitos sanveis, desde que essa deciso no acarrete leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros. 21) AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS (ANTAQ) ESPECIALISTA EM REGULAO CESPE 2009: Considere que a ANTAQ tenha editado resoluo que exija, como requisito para obteno de autorizao para o afretamento de embarcaes estrangeiras, a prvia consulta sobre a disponibilidade de embarcaes nacionais que possam fazer a navegao de cabotagem. Acerca dessa situao hipottica e dos atos administrativos a ela relacionados, julgue os itens que se seguem. 1 Resolues como a mencionada so classificadas como atos administrativos compostos, j que so formadas pela vontade de mais de um agente pblico. 2. As resolues editadas pelas agncias reguladoras com vistas a regular o servio pblico concedido, quando dotadas de caractersticas de abstrao e generalidade, como no caso apresentado, no podero ser impugnadas diretamente por meio de mandado de segurana, mesmo que haja direito lquido e certo. Gabarito: 1) C 2) C 3) E 4) C 5) C 6) E 7) E 8) E 9) E 10) C 11) E 12) E 13) E 14) E 15) C 16) C 17) E 18) A 19) C 20) C
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Direito Administrativo p/ TCU Auditor Federal de Controle Externo. Teoria e exerccios comentados Prof Daniel Mesquita Aula 00 21) 1 E; 2 - C
6. Referncias Legislao eleitoral anotada pelo Tribunal Superior Eleitoral, em http://www.tse.gov.br/internet/jurisprudencia/codigo_eleitoral/index.html ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 18 Ed., So Paulo, Mtodo, 2010. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 13 Ed., Lumen Juris Editora, Rio de Janeiro, 2005. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22 Ed. Editora Atlas, So Paulo, 2009. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, 13 Ed., Editora Saraiva, So Paulo, 2008. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, Tomo I, 3 Edio, Salvador, 2007, Jus Podivm. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27 ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2002. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 27 Ed., Malheiros Editores, So Paulo, 2010. TALAMINI, Daniele Coutinho. Revogao do Ato Administrativo, Malheiros Editores, 2002. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo 24 edio, So Paulo: Malheiros Editores, 2005. ZANCANER, Weida. Da Convalidao e da Invalidao dos Atos Administrativos, 3 Ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2008. Informativos de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em www.stf.jus.br, e do Superior Tribunal de Justia, em www.stj.jus.br.
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AULA 00: Atos administrativos

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MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO:

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exclusiva do rgo ou autoridade.

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doutrinadores como expresses sinnimas.

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pode administrativos o terceiros.

obrigaes, mas necessidade chega ao autorizao de judicial, autorizao

para voc no se esquecer

dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.

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(invlido) e foi editado com uma condio suspensiva ou um termo

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Juzo de mrito = convenincia + oportunidade

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Ato discricionrio Ato arbitrrio

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manifestao regular da Administrao, elementos administrativo. resta ausente um dos

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administrativo e de temas correlatos, assinale a opo correta.

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Mas e o decurso do tempo, uma limitao para a convalidao?

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