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ISSN 1678-4057 - Vol. 8, No.
1 - Jan/Jun 2009
A GESTO PBLICA E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO BRASIL Patricia Audi PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO: REDES DE MONITORAMENTO E GESTO Janine Mello A REGULAO DO SETOR ELTRICO BRASILEIRO E A DEFESA DA CONCORRNCIA: UMA PROPOSTA DE ARTICULAO SOB O PONTO DE VISTA DO REGULADOR Ricardo Takemitsu Simabuku O PROCESSO DE ELABORAO DA PROPOSTA DE LEI ORAMENTRIA ANUAL: RESPONSABILIDADE COMPARTILHADA ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO Alex Rabelo Machado FUNCIONRIO LOCAL COM HABILITAO NACIONAL: O MODELO ESPANHOL DE PROFISSIONALIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL Igor da Costa Arsky
Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental
ASSOCIAO NACIONAL DOS ESPECIALISTAS EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental uma carreira a servio da cidadania DIRETORIA Presidente: Ricardo Vidal de Abreu Diretor Administrativo-Financeiro: Rodrigo Ribeiro Novaes Diretora Sciocultural: Cynthia Campos Rangel Diretor de Comunicao e Divulgao: Leonardo Lanna Guilln Diretora de Estudos e Pesquisas: Jana Petaccia de Macedo Diretor de Assuntos Parlamentares e Articulao Institucional: Antnio Fernando Decnop Martins Diretor de Assuntos Profissionais: Marcos Toscano Siebra Brito Suplentes: Roberto Seara Pojo Rego, Rodrigo Zerbone Loureiro e Franco Cesar Bernardes CONSELHO FISCAL: Iracema Hitomi Fujiyama, Fernando Pimentel e Sylvio Kelsen Coelho. Suplentes: Darci Bertholdo e Pedro Bertone CONSELHO DE TICA: Carmem Priscila Bocchi, Jos Augusto dos Reis Gomes e Golbery Lessa
Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental : Res Pvblica / Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Ano 1, n.1 (set. 2002)- . Braslia : ANESP, 2002- . Semestral ISSN 1678-4057 1. Administrao Pblica Peridicos. 2. Gesto Governamental Peridicos. 3. Poltica Pblica Peridicos. I. Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. II. Ttulo: ResPvblica. CDD 350.005 CDU 35 (05)
Editora: Jana Petaccia de Macedo - Comisso Editorial: Carolina Gabas Stuchi, Fernanda Bittencourt Vieira, Leila Giandoni Ollaik, Marcello Barra, Mrcia Muchagata, Srgio Ligiero, Golbery Luz Lessa de Moura e Trajano Augustus Tavares Quinhes - Projeto Grfico: Wagner Alves/Anagraphia BR Foto capa: Patrick Grosner Diagramao e Produo: Acqua Design Reviso: Eveline de Assis. Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Endereo: SGAS 902 Lote 74 Bloco B Sala 229 - Ed. Athenas - CEP: 70.390-020 - Braslia/DF. FONES: (61) 3323 2397 / 3321 3898 / FAX: (61) 3322 4049. E-mail: anesp@terra.com.br / Site: www.anesp.org.br 1000 exemplares - circulao dirigida RES PVBLICA uma publicao semestral da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental - ANESP. O contedo dos artigos publicados no necessariamente expressa a opinio da ANESP.
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Sumrio
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Editorial A gesto pblica e o desenvolvimento sustentvel no Brasil Patricia Audi Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto Janine Mello A regulao do setor eltrico brasileiro e a defesa da concorrncia: uma proposta de articulao sob o ponto de vista do regulador Ricardo Takemitsu Simabuku O processo de elaborao da Proposta de Lei Oramentria Anual: responsabilidade compartilhada entre os Poderes Executivo e Legislativo Alex Rabelo Machado Funcionrio local com habilitao nacional: o modelo espanhol de profissionalizao da administrao pblica municipal Igor da Costa Arsky
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Editorial
Articulao: esta uma palavra conhecida por qualquer funcionrio da administrao pblica que trabalhe com polticas pblicas. Seja pela sua completa ausncia, pela sua deficincia ou pelo ganho conquistado com seu exerccio, os gestores esto atentos sua importncia. Nesta edio, Janine Mello analisa, sob a tica do funcionamento de redes, as Salas de Situao do Eixo Infraestrutura Energtica (energia eltrica e de petrleo, gs e combustveis renovveis), sua dinmica interna e relaes entre atores nelas estabelecidas. Discorre sobre a estrutura de redes na configurao assumida pelo modelo de monitoramento existente no PAC, do ponto de vista dos efeitos de seu funcionamento, observando como se do as relaes de coordenao, institucionalizao e gesto. Oferece, assim, uma anlise mais complexa sobre os sentidos assumidos pelas configuraes de funcionamento das estruturas enquanto rede permeada por relaes de poder que limitam ou expandem as possibilidades de ao, exercendo influncia significativa sobre os componentes avaliativos de seu funcionamento como questes de institucionalizao, comunicao, cooperao, efetividade e sustentabilidade. Ricardo Simabuku tambm discorre sobre o tema da articulao, mas sob outro enfoque: propositivo. Do ponto de vista da regulao setorial, analisa a atuao dos rgos de defesa da concorrncia no que se refere concentrao no setor eltrico brasileiro. Com base em especificidades do setor, depreendidas pelo contexto do mercado do setor eltrico, na observao da atuao dos rgos e na experincia adquirida pelos termos de compromissos assinados entre a ANEEL, SEAE, CADE e SDE, apresenta proposta de articulao a fim de estabelecer estreita cooperao no exerccio das respectivas competncias. Ricardo aponta, assim, que no somente as instituies, mas principalmente os servidores que atuam em cada instituio se conheam uns aos outros e estejam engajados e atuantes de modo sinrgico, objetivando no somente os interesses especficos de cada instituio, mas direcionados para criar valor pblico atividade desempenhada. Alex Machado apresenta a atual forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no que diz respeito questo de alocao de recursos no Oramento Geral da Unio (OGU). Discorre sobre o processo decisrio de alocao de recursos, votao de projetos de lei e de proposio de emendas, especialmente com relao atuao do Congresso Nacional, que teria papel de codecisor na funo de alocao de recursos federais juntamente com o Poder Executivo. Alex avalia que, embora tenham ocorridos avanos no poder do Parlamento no tocante elaborao da LOA, o que se percebe que o Poder Legislativo ainda no conseguiu ocupar o espao que lhe foi reservado pela Constituio de 1988. A articulao entre os poderes aqui ainda incipiente, sendo necessrio refletir sobre possveis mecanismos que contribuiriam para o exerccio mais efetivo das prerrogativas constitucionais do Parlamento. No entanto, o autor coloca que a definio clara sobre as prerrogativas na elaborao e discusso da Lei Oramentria, sobre os limites de cada uma das partes e sobre a forma ideal de interao entre esses atores fundamental para a adequada soluo desse problema. Por fim, Igor Arsky aborda o tema profissionalismo, importante aspecto ressaltado quando se pensa em articulao e polticas pblicas. Caracteriza uma categoria de servidor na Espanha que exerce funes pblicas nos municpios, chamados funcionrios de administrao local com habilitao nacional. Igor analisa esta categoria de funcionrio que possui uma particularidade hbrida, pois se trata de funcionrio da administrao local, habilitado em exercer sua funo no Poder Executivo nacional. O modelo de profissional analisado pelo autor, selecionado pelo Poder Executivo nacional, apresenta aspectos interessantes para solucionar problemas de iniquidade
entre os profissionais federais, estaduais e municipais no Brasil, no apenas quanto sua remunerao, como tambm capacitao, possibilidades de articulao entre as administraes e acesso a recursos e informaes. Promove o trnsito de informaes e de intercmbio de percepo de realidades locais, elemento necessrio para qualquer profissional de polticas pblicas, alm da articulao entre os gestores de todas as esferas. Assim, Igor afirma que a experincia espanhola pode contribuir para a reflexo da importncia da profissionalizao da administrao municipal brasileira, pois a presena desses gestores locais estveis e especializados conferiria preservao da memria administrativa e continuidade das polticas pblicas.
Boa Leitura!
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A gesto pblica e o desenvolvimento sustentvel no Brasil

Qual o Estado que precisamos para garantir o desenvolvimento sustentvel do Pas? As instituies pblicas brasileiras esto aptas para atender s crescentes demandas de uma sociedade to plural e diversificada como a nossa? As regras do direito administrativo e as exigncias dos rgos de controle so suficientes para garantir a legalidade dos atos administrativos? Os grandes avanos do pacto federativo inaugurados pela Constituio Federal de 1988 so suficientes para permitir o acesso da populao a polticas inclusivas, eficazes e de qualidade? A Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE) viu-se diante dessas indagaes quando iniciou um amplo debate sobre um novo modelo de desenvolvimento sustentvel para o Brasil. Quando polticas de longo prazo nas reas de assistncia social, educao e sade, por exemplo, comearam a ser discutidas pela SAE, inmeras perguntas surgiram sobre a capacidade do Estado brasileiro em execut-las plenamente. No momento em que estratgias nacionais de defesa, de meio ambiente e na agricultura foram sugeridas pela SAE, vimo-nos diante de um novo desafio: propor um grande debate em torno da modernizao da gesto pblica brasileira. Nos ltimos anos, o desempenho social e econmico do Brasil revelou uma nao com grande potencial de crescimento, embora ainda constrangido por obstculos incompatveis com o dinamismo que se exige de uma potncia emergente. Percebeu-se, tambm, que o Estado organizado, no ltimo quarto de sculo, para ser capaz de promover um ajuste fiscal e estruturar os princpios de uma disciplina fiscal duradoura, no suficiente e nem est preparado para um novo ciclo de retomada do crescimento com incluso social e econmica. Assim, fez-se necessrio repensar a administrao pblica no Brasil. No entanto, sob uma nova tica. A discusso atual no deve ser centrada na definio de qual seria o tamanho ideal deste Estado. No devemos mais discutir se precisamos de um Estado maior ou menor, e sim, repens-lo sob a gide da eficincia, da qualidade e da sustentabilidade do pas que vislumbramos para os prximos anos. No se trata mais de rivalizar o modelo de Estado com o tamanho do mercado, como se essa relao fosse hidrulica: mais de um, menos de outro, ou vice e versa. A atual crise econmica internacional demonstrou que o relacionamento com o mercado deve exigir um Estado contemporneo, capaz de regular e interagir com um mundo globalizado. Que tipo de Estado surgir a partir dos efeitos dessa crise? Quais devem ser suas instituies e seu marco regulatrio? So as perguntas que a SAE vem fazendo e que se prope debater nacionalmente. Com o intuito de organizar o debate sobre o assunto, reconhecer os esforos de melhoria da administrao pblica realizados nos ltimos anos, apontar e propor o que ainda precisa ser feito, alinhando conquistas e desafios a uma estratgia coerente, a SAE lanou a Agenda Nacional de Gesto Pblica. A Agenda, fruto de uma construo coletiva, foi lanada em maro de 2009, em com o Movimento Brasil Competitivo (MBC). A proposta do documento provocar
um debate nacional e levar o tema para alm das divises ideolgicas e percepes preconcebidas sobre gesto pblica. reconduzir uma discusso consistente sobre a necessria reforma do Estado brasileiro, sempre atenta ao desenvolvimento que vislumbramos para o Pas. Partimos do princpio de que a reforma da administrao pblica no assunto exclusivo do prprio Estado e de que no h Estado capaz de se autorreformar. Levamos em considerao que o concurso da sociedade civil organizada, dos setores produtivos, da comunidade acadmica e de todos que compreendem que o Estado uma construo social que deve estar associado ao contexto da sociedade em que se ancora. A Agenda Nacional de Gesto Pblica traz um conjunto de iniciativas que refletem, no plano da gesto pblica e de seu aparato de Estado, as diretrizes gerais de um projeto de desenvolvimento para o Pas. A Agenda uma pauta aberta, inacabada, em construo e aprofundamento. Prope refinar diagnsticos, aglutinar alianas, promover inovaes e provocar discusso e resoluo de conflitos, cuja superao depende da mudana de patamar das polticas de gesto pblica no Pas. A Agenda Nacional de Gesto Pblica revisita reformas administrativas inconclusas e inicia um debate organizado sobre que Estado garantir o desenvolvimento sustentvel do Pas, discutindo temas como: profissionalismo meritocrtico, qualidade da poltica pblica, pluralismo institucional, repactuao federativa, o papel dos rgos de controle e governana. Para tratar do primeiro tema, a Agenda Nacional de Gesto Pblica prope construir e fortalecer carreiras de Estado, para assim, melhor estruturar uma burocracia profissional de mrito. A substituio de grande parte dos cargos discricionrios por cargos de carreira e o fortalecimento das carreiras de generalistas multifuncionais so exemplos de duas aes que podem iniciar este processo. Um dos objetivos a criao de parmetros mnimos de profissionalizao da gesto pblica nos nveis federal, estadual e municipal com a institucionalizao de concursos e valorizao de carreiras tpicas para facilitar a execuo de polticas intergovernamentais e reduzir a assimetria entre a burocracia federal e as demais. Outro tema que a Agenda discute sob a gide do ideal de eficincia a transposio das melhores prticas empresarias ao setor pblico. Esforos em busca da qualidade da poltica pblica, sob um olhar cuidadoso do
gasto pblico, de indicadores e parmetros de qualidade nas polticas pblicas e da gesto por resultados so desafios que precisam definitivamente ser enfrentados. importante definir e renovar de forma permanente, em cada setor de polticas pblicas, um repertrio de melhores prticas e critrios de desempenho, desenvolvendo mecanismos para incentivar e cobrar esse desempenho. Dessa forma, os servios pblicos sero oferecidos para a sociedade com mais qualidade, de modo mais simples, rpido e econmico, melhorando a relao custo/ benefcio do trabalho pblico. Ao analisar o arcabouo legal que hoje regulamenta o Estado brasileiro, a Agenda Nacional conclui que as estruturas organizacionais previstas no nosso Direito Administrativo no correspondem s necessidades de poltica pblica no Brasil nem oferecem espao para controle democrtico de tais polticas. A Agenda sugere discutir a formatao de instituies mais modernas, capazes de responder aos anseios do Pas. A reviso do Direito Administrativo aqui um importante elemento para consecuo da agenda em questo. O objetivo transformar a cultura do estrito legalismo por uma fiscalizao voltada aos resultados, a fim de garantir o pleno atendimento das necessidades do cidado e de provocar aprendizado para melhoria das polticas pblicas. No se pode mais conviver com a rigidez administrativa e o rigor meramente legalista motivados pela desconfiana. Busca-se flexibilidade, disciplinada pelo juzo da fidelidade dos meios aos objetivos e traduzida em forma de critrios claros capazes de serem reproduzidos em amplo espectro de circunstncias. A Agenda Nacional de Gesto Pblica ainda aponta que a administrao pblica se encontra engessada pela rigidez do controle exercido pelos rgos competentes, que agem cumulativamente sob a gide da desconfiana. Essa postura causa ainda um excesso de burocracia formal e impossibilidade de aes inovadoras. Reconhece que, neste momento ainda h um ambiente refratrio a mudanas e a uma nova postura do Estado, voltada para gesto por resultados e que ainda h uma prevalncia de estatutos jurdicos conservadores. Preocupada em garantir uma gesto de resultados eficiente, a Agenda sugere o desenvolvimento de indicadores de qualidade da poltica pblica, com previso de instrumentos de avaliao externos ao Estado e de total transparncia dos resultados. Sugere, tambm, a criao
de um censo nacional de percepo da qualidade das polticas pblicas pela populao. Instituies plurais e experimentais que atendam a demandas futuras, provocadas a partir de crises ou situaes que quebrem paradigmas e que ensejem mudanas. Urge, nesta atual conjuntura de crise internacional e de transformaes, se promover reformas necessrias para melhor equipar o Estado de instituies e processos que o habilite a responder melhor s novas demandas e, para isso, o experimentalismo fundamental. Alm disso, abordar o federalismo cooperativo e a necessidade de se rever a repartio de competncias entre os entes federados, o pluralismo institucional e a prestao de servios pblicos pela sociedade civil, alm do tema da governana fundamental para dar amplitude e profundidade aos debates sugeridos pela SAE. Tratando de federalismo, uma iniciativa de alta relevncia a consolidao de esforos para aprovao de uma Lei de Responsabilidade Social (LRS). A proposta que revisita o tema da repactuao federativa nas polticas pblicas, relaciona metas sociais obrigatrias para todos os entes da federao, tendo como alvo final a melhoria gesto pblica e a qualidade dos servios prestados ao cidado no campo das polticas sociais. O projeto que vem sendo discutido prev, tambm, a criao de mecanismos de corresponsabilizao entre as esferas federativas para garantir aplicao eficaz, eficiente e efetiva das polticas. Alm disso, prev a definio de critrios obrigatrios para uso da subsidiariedade nas polticas pblicas relativas aos entes federados e alternativas de prestao de servios pblicos por empresas e sociedade. Em suma, prioriza a eficcia das polticas pblicas quando estabelece parmetros mnimos que possibilitem um acompanhamento do alcance dessas polticas e da gesto pelos resultados desejados. A Agenda Nacional de Gesto Pblica tambm levanta diagnsticos sobre as possibilidades de inovaes institucionais e chega concluso de que as estruturas organizacionais previstas no Direito Administrativo brasileiro no correspondem s necessidades de poltica pblica do Brasil nem oferecem espao para controle democrtico de tais polticas. No tema pluralismo institucional, as inovaes institucionais so esperadas para oferta de flexibilidade na adaptao do Estado, ao torn-lo capaz de reagir no ritmo esperado das mudanas cotidianas. A Agenda incentiva a criao de novos mode-
los institucionais que permitam a prestao de servios pblicos de menor complexidade de forma plural, competitiva e experimental pela sociedade civil, organizados, financiados e monitorados pelo Estado. Prope a criao de novos modelos institucionais com autonomia administrativa e financeira para firmar metas de desempenho com o governo, com regras claras de governana e cobrana por parte da sociedade. Obviamente que o que se prope aqui no novo. No entanto, percebe-se que mesmo com a existncia de um grande volume de participao de sociedade civil e organizaes no governamentais na prestao de servios pblicos e assistenciais hoje, h regulamentao deficitria e baixa eficcia, eficincia e efetividade nas suas aes. As inovaes propostas na Agenda Nacional de Gesto Pblica no surtiro o efeito esperado, entretanto, se no forem acompanhadas de uma discusso sobre a governana pblica e a gerao de subsdios para a criao de mecanismos e instituies capazes de prover transparncia, participao e controle social nas atividades prestadas pelo poder pblico. O tema da governana, o mais recente e menos explorado tema de todos que constam na Agenda, tem como objetivo debater, avaliar e diagnosticar nacionalmente a eficcia dos modelos de governana, que envolvem parceria com o setor privado e sociedade civil, existentes nas polticas pblicas. Sem a pretenso de ser exaustiva, nem ao menos conclusiva, a Agenda Nacional de Gesto Pblica um marco para a administrao pblica brasileira. Um marco porque reconhece a importncia de um novo Estado como condio para o desenvolvimento sustentvel do Pas. Um marco porque expe os problemas a serem enfrentados, reconhece o que vem sendo feito e aponta direes a serem seguidas. Um marco porque recoloca o tema gesto na agenda nacional. Um Estado atento qualidade, eficcia e ao alcance dos objetivos das polticas pblicas propostas. Um novo enfoque, mais atento aos resultados e aos impactos das polticas no dia a dia de uma nao e, ao mesmo tempo, atento aos desafios que se seguiro.
Patricia Audi Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e Diretora da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

Por Janine Mello
Este artigo analisa a estrutura de monitoramento e gesto do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), especialmente no que se refere s Salas de Situao do Eixo Infraestrutura Energtica, sua dinmica interna e relaes entre atores com base na perspectiva de funcionamento em redes descrevendo em que sentido a estrutura das salas de situao se aproxima ou se distancia de configuraes organizacionais em rede. Para isso foram utilizados os relatrios pblicos do PAC e informaes advindas da participao como membro efetivo das salas de situao em anlise.
Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental Vol. 8 - No 1 Jan/Jun 2009
1. Introduo A inteno deste artigo analisar, de acordo com a perspectiva terica de redes de polticas pblicas, um estudo de caso de forma a descrever seu funcionamento como rede abordando questes ligadas a sua formao, composio atual, dinmica e formas de coordenao e gesto. O caso especfico escolhido para ser tratado neste trabalho o Programa de Acelerao do Crescimento (2007-2010) e seu modelo de monitoramento e gesto. Nesse sentido, em vez de observarmos as relaes travadas entre atores e instituies nas fases de formulao e implementao de uma poltica, abordaremos o processo de monitoramento e gesto do PAC sob a perspectiva do funcionamento de uma rede. O pressuposto central que orienta este trabalho de que as redes podem ser entendidas enquanto conjuntos de relaes construdas socialmente e configuradas por determinados indivduos e instituies, elas mesmas tambm resultantes de construes sociais, e por uma distribuio de poder especfica, capaz de produzir, reproduzir ou transformar essas redes e as interaes ocorridas em seu interior. Para isso, necessrio, como esforo terico, definir conceitualmente as redes enquanto parte de um escopo maior de anlise que engloba as instituies, sejam elas formais ou simblicas, ideia de campo usada por Bourdieu para entender os limites e condies de produo de aes polticas. Dessa forma, possvel entender as redes com base em trs aspectos. Em primeiro lugar as redes so construes sociais permeadas e configuradas por relaes de poder. Em segundo lugar, a poltica precisa ser entendida como campo, na acepo de Bourdieu, na medida em que possui regras estruturantes que possuem limitaes de acesso e entrada s esferas decisrias; e por ltimo, as instituies possuem uma seletividade prpria que influencia a ao poltica e os efeitos gerados a partir delas. Nossa questo central a anlise de aspectos da relao existente entre a configurao assumida pelo monitoramento realizado no mbito das Salas de Situao do Eixo Infraestrutura Energtica do PAC e os aspectos de funcionamento de uma rede. Para isso, descreveremos o PAC de forma mais geral, na parte dedicada caracterizao da rede e em seguida, abordaremos, especificamente, os casos das salas de Energia Eltrica e de Petrleo, Gs e Combustveis Renovveis.
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A partir disso, o objetivo mais geral analisar em que sentido podemos afirmar que existe uma estrutura de redes na configurao assumida pelo modelo de monitoramento existente no PAC. Fica claro, portanto, que este trabalho ter um carter mais descritivo do que avaliativo. Objetiva-se apenas descrever a sala de situao como uma organizao em rede e no avaliar em que medida seu funcionamento em rede atinge ou no os objetivos a que se prope. Para isso, na primeira parte, definiremos, de forma conceitual, as redes com base nos aspectos tericos que explicitamos acima. Enquanto a segunda parte ser dedicada descrio do PAC e mais especificamente, dinmica das Salas de Situao do Eixo Infraestrutura energtica e suas aproximaes e distanciamentos em relao aos aspectos que delineiam as redes.
2. Instituies, campo poltico, seletividade e redes de polticas pblicas: pressupostos tericos Durante as ltimas dcadas houve um aumento do interesse sociolgico sobre as formas de organizao em rede (network) como alternativa s formas tradicionais definidas como mercados ou hierarquias. As redes representavam, para muitos pesquisadores, um desafio s vises econmicas de organizaes centradas principalmente, na teoria do principal-agente e da anlise de custos transacionais (PODOLNY, 1998) que privilegiavam a dicotomia mercados/hierarquias. Podolny (1998) ressalta que entre esses tericos muitos argumentavam que as redes deveriam ser entendidas como uma alternativa caracterizada por uma lgica prpria e no como uma forma hbrida entre mercados e hierarquias. Nesse sentido, as redes teriam vantagens especficas sobre os tipos puros de mercados e hierarquias descritas por Podolny (1998) como a ampliao das possibilidades de aprendizado por meio da troca de informaes continuada e no hierarquizada, atribuio de legitimidade e status aos seus membros, benefcios econmicos como a diminuio dos custos de transao pela antecipao de mudanas e melhor gesto de problemas; assim como diminuio do ambiente de incerteza e restries externas. Segundo Podolny (1998), as redes, enquanto forma de organizao de aes humanas, podem ser definidas com
O reforo das relaes de reciprocidade e troca tende a fortalecer tambm as relaes de interdependncia entre os diferentes atores que compem a rede, desestimulando a instituio de estruturas rigidamente hierarquizadas no interior das salas de situao.
base em duas perspectivas: como estrutura e como forma de governana. Do ponto de vista da estrutura das redes, toda forma de organizao pode ser definida como uma rede, inclusive os mercados e as hierarquias. No entanto, quando observamos as redes como uma forma especfica de governana, elas passam a ser definidas como um: (...) conjunto de atores (mais de dois) que interagem sistemtica e repetidamente, atravs de relaes duradouras uns com os outros e, ao mesmo tempo, no possuem uma autoridade organizacional legtima para arbitrar e resolver disputas que possam ocorrer durante as trocas (PODOLNY, 1998, p. 59). Nesse sentido, o aspecto central para a compreenso das redes pode ser definido como a existncia de transaes especficas entre indivduos engajados em aes recprocas onde as partes estabelecem entre si relaes de interdependncia em funo dos recursos controlados por cada uma das partes (POWELL, 1990). Cabe ressaltar a importncia assumida pela idia de reciprocidade no entendimento das redes sob uma perspectiva analtica relacional. Uma rede pode ser entendida, a priori, como a estrutura de relaes existentes entre indivduos, grupos e organizaes que compem uma determinada comunidade
(MARQUES, 1999). Nesse sentido, as redes seriam definidas como o: campo presente em determinado momento, estruturado por vnculos entre indivduos, grupos e organizaes construdos ao longo do tempo. Esses vnculos tm diversas naturezas e podem ter sido construdos intencionalmente, embora a maioria tenha origem em relaes herdadas de outros contextos (MARQUES, 1999, p 46). Alm disso, as redes so permeadas por incentivos cooperao, entendida como arranjo efetivo de sustentao das relaes no longo prazo, assim como possvel identificar a existncia de incentivos criao de ambientes de aprendizado e de disseminao da informao. Entretanto, apesar das vantagens das redes sobre outras formas de organizao da ao poltica, o seu bom funcionamento depende de alguns pontos crticos como a experincia e competncia dos atores, consenso sobre metas e objetivos, compatibilidade entre diferentes culturas organizacionais, relaes de confiana, entre outros (PODOLNY, 1998 e MARQUES, 1999). Considerando os pressupostos que nos orientam neste trabalho, as redes podem ser entendidas como estruturas que configuram as relaes entre instituies, indivduos e grupos sociais e causam efeitos que podem ser analisados por meio da dinmica de poder existente no interior das redes e que define lugares, posies, percepes e possibilidades de ao entre seus membros. As formas pelas quais as redes so estruturadas tm efeitos sobre as aes e estratgias vistas como viveis por seus membros. Nesse sentido: A estrutura geral e as posies dos atores nessas redes moldam as suas aes e estratgias (constrangendo inclusive as alianas e confrontos possveis), ajudam a construir as preferncias, os projetos e vises de mundo (j que esses bens imateriais tambm circulam e se encontram nas redes) e do acesso diferenciado a recursos de poder dos mais variados tipos, que em inmeros casos so veiculados pelas redes (desde status e prestgio at recursos mais facilmente mensurveis, como dinheiro e informao) (MARQUES, 1999, p. 46).
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Com base no exposto, a anlise de redes pode ser complexificada quando consideramos o processo de construo das instituies que compem as esferas sociais inserido na lgica descrita por Bourdieu em sua teoria dos campos. Dessa forma, uma rede pode ser considerada ela mesma uma instituio conforme definiremos adiante, imersa em um campo especfico, no sentido assumido por Bourdieu. Dessa forma, ao analisar uma rede preciso considerar, no apenas as estruturas e atores que a constituem, mas entender que as redes fazem parte de um processo social e poltico mais amplo em que as relaes de poder existentes produzem efeitos significativos na dinmica intrarrede e inter-redes. As diferentes instituies que regem, organizam e do significado s sociedades devem ser entendidas como criaes histricas em que conjuntos de valores e estruturas formais so arbitrariamente estabelecidos, o que resulta, na maioria das vezes, na excluso deliberada ou no de certos grupos, demandas, valores ou estruturas. A lgica que rege o estabelecimento das instituies pressupe uma dinmica de manuteno/reproduo ou de mudana/desconstruo da distribuio dos bens materiais e simblicos existentes nas sociedades. Dessa forma, no possvel entender processos de institucionalizao sem considerar o papel central exercido por discursos, grupos, valores ou estruturas hegemnicas na criao de padres de comportamento e de regras de insero e excluso. Partindo disso, possvel entender as relaes polticas como construes sociais localizadas historicamente e estabelecidas de forma arbitrria por meio de processos advindos de determinadas correlaes de poder distribudas de formas especficas em diferentes momentos histricos e sociais. A arbitrariedade que constitui a construo de referenciais histricos e sociais resultado de relaes de poder que surgem como hegemnicas e legtimas para significar e atribuir sentido a outras relaes que compem a interao entre os sujeitos. Dessa forma, processos de significao so arbitrrios na medida em que so conformados por uma rede de poder que limita e configura um conjunto de possibilidades para as relaes sociais.1 Dessa forma, pensar as instituies e a configurao de poder existentes em uma determinada sociedade, implica em admitir que no existe uma dinmica estvel, que as relaes de poder pressupem, elas mesmas, uma contradinmica, um contraposicionamento: ao poder
sempre correspondem mltiplas resistncias e contrapontos. Algumas instituies servem de suporte para manter o status quo por meio da reproduo das normas que so o reflexo da configurao de poder em um tempo social e histrico especfico, mas existem diversas inflexes e brechas que so abertas e que permitem que as condies de transformao se apresentem como viveis. Em nosso caso, especificamente, importante entender de que forma as instituies e atores inseridos nessas instituies se relacionam e atuam politicamente e afetam os resultados de programas como o PAC. Nesse sentido, importante ressaltar que a configurao assumida pelo programa, suas diretrizes, lgicas e pressupostos so influenciados por uma determinada estrutura de relaes e distribuio do poder que afeta as possibilidades e limitaes de ao poltica. Cabe ainda chamar a ateno para as rupturas e inflexes presentes na elaborao e coordenao de um tipo de programa como o PAC em relao a aes polticas anteriores ou que estejam relacionadas a ele no momento atual. As instituies podem ser entendidas, seguindo a perspectiva conceitual adotada, por meio de processos dinmicos modificveis ao longo do tempo e que estabelecem relaes dialticas com os sujeitos e relaes que os compem. Paralelamente aos movimentos de sujeio dos indivduos s contenes institucionais, os sujeitos, nas relaes que travam entre si, influenciam o curso e orientao das instituies. Entender essa relao significa perceber que, ao mesmo tempo em que o Estado e as instituies que dele derivam orquestram os habitus2 e estabelecem mltiplos crculos de contenes (MELLO, 2007)3 aos diferentes sujeitos, o campo poltico precisa ser compreendido, por meio da anlise de Bourdieu (2001), como um espao social composto por uma estrutura de distribuies dos sujeitos, o que implica dizer que as lutas e confrontos entre diferentes pontos de vista tambm ocorrem nessas instituies e por meio delas. As estruturas estatais, assim como outras instituies formais, contribuem para produzir e reproduzir os elementos de construo das relaes que permeiam a realidade social4. Cabe ao Estado um relevante papel na instituio e transmisso de dizeres, percepes, memrias e elementos de diferenciao que constituem formas comuns de pensamento, de uma forma mais geral, e que influenciam as normas e condutas sociais dos sujeitos pertencentes a uma
dada situao histrica e poltica e legitimam determinadas aes polticas e no outras (BOURDIEU, 2001 e FOUCAULT, 2000). Na teoria dos campos de Bourdieu (1997), o espao social descrito como um campo de foras e de lutas em que os agentes se enfrentam utilizando meios diferentes e buscando fins diferentes, sejam eles a conservao ou a transformao do campo, conforme a posio que ocupam na configurao de foras. Bourdieu (1997) define ainda o campo do poder como um campo diferente do campo da poltica, como o: (...) espao das relaes de fora entre os diferentes tipos de capital ou, mais precisamente, entre os agentes suficientemente providos de um dos diferentes tipos de capital para poderem dominar o campo correspondente e cujas lutas se intensificam sempre que o valor relativo dos diferentes tipos de capital posto em questo; isto , especialmente quando os equilbrios estabelecidos no interior do campo entre as instncias especificamente encarregadas da reproduo do campo de poder so ameaados (BOURDIEU, 1997, p. 52). O Estado seria, assim, o resultado da concentrao de diferentes tipos de capital, capital de coero, econmico, cultural, simblico e sua construo estaria intimamente ligada construo do campo do poder como o espao no qual os detentores de algum tipo de capital se enfrentam pelo poder sobre o Estado e sobre o capital estatal que assegura o poder sobre todos os demais capitais e sobre seus mecanismos de reproduo (BOURDIEU, 1997). Considerando isso, o capital simblico seria, de forma mais ampla, a forma que qualquer tipo de capital assume quando percebido pelos sujeitos com base no habitus inscrito nas estruturas de reproduo e distribuio dos capitais. O capital simblico uma propriedade qualquer (de qualquer tipo de capital, fsico, econmico, cultural e social), percebida pelos agentes sociais cujas categorias de percepo so tais que eles podem entend-las (perceblas) e reconhec-las, atribuindo-lhes valor. Mais precisamente, a forma que todo tipo de capital
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assume quando percebido atravs das categorias de percepo, produtos da incorporao das divises ou das oposies inscritas na estrutura de distribuio desse tipo de capital. Segue-se que o Estado, que dispe de meios para impor e de inculcar princpios durveis de viso e diviso de acordo com suas prprias estruturas, o lugar por excelncia da concentrao e do exerccio do poder simblico (BOURDIEU, 1997, p. 107-108). Um campo, na acepo de Bourdieu (LAHIRE, 2002), pode ser entendido como um microcosmo includo em um macrocosmo formado pelo espao social. Cada campo possui regras especficas diferentes das regras dos demais campos e por isso so entendidos como sistemas ou espaos estruturados de posies. O campo pode ser descrito como o espao de lutas entre seus diferentes agentes que ocupam suas diversas posies em torno da apropriao de um capital especfico de cada campo ou pela redefinio desse capital (LAHIRE, 2002). Dessa forma, no campo poltico, os agentes lutam pelo acesso ao capital poltico, pela sua conservao ou transformao. Os campos que compem a organizao social, para Bourdieu (1989), so autnomos por possurem padres de hierarquia e de estruturao prprios que os diferenciam, embora no tenham fronteiras definidas entre eles. O campo poltico, por exemplo, possui regras estruturantes que limitam a entrada e a ao dos membros externos a ele, ao mesmo tempo em que influenciam a ao interna a ele. A ao interna ao campo realizada por seus membros relaciona-se com o capital simblico que os agentes detm e que emerge como fruto do reconhecimento dos pares em relao a um elemento do campo. O capital poltico de um membro da burocracia, por exemplo, dado pelo reconhecimento que os demais atribuem a esse burocrata e relaciona-se com noes de respeitabilidade e legitimidade. No campo poltico, apenas aqueles que detm capital poltico so capazes de causar efeitos sobre ele deslocando ou influenciando o cenrio poltico. Com base nisso, possvel afirmar que os campos definem regras e estruturas que visam restringir a entrada de discursos e elementos vistos como ilegtimos, em funo dos processos de reconhecimento e atribuio de legitimidade pelos demais integrantes do grupo. Sendo assim, possvel questionar a idia de igualdade de condies e acesso s instncias decisrias tendo
como base a existncia de mecanismos de excluso no campo poltico que, por meio de regras discursivas e da concentrao de capital em determinados indivduos que respondem aos padres estruturantes do campo, limitam a possibilidade de que elementos externos entrem no campo poltico e tenham capacidade de ao. Veremos adiante, na discusso sobre a formao, mecanismos, procedimentos e percepes que exerceram influncia sobre os limites e regras, sejam eles formais ou simblicos, de entrada, participao e resultados possveis no mbito das arenas decisrias de um programa como o PAC. Cada campo possui um tipo especfico de capital que est desigualmente distribudo entre as relaes de fora que constituem o campo e a distribuio desigual do capital determina a estrutura do campo com base na configurao formada entre as foras dos agentes e instituies presentes nos diferentes campos. A cada campo corresponde tambm um habitus especfico que limita a participar do jogo de cada campo aqueles que incorporaram o habitus e os esquemas de percepo que os habilitam a entender a importncia do jogo e a importncia em garantir a existncia do campo (LAHIRE, 2002). O reconhecimento oriundo das relaes polticas pode no referir-se, no caso de um membro da burocracia, a suas habilidades ou competncias tcnicas e, sim, sua capacidade de mobilizar recursos e agir dentro do campo poltico. Com base na discusso feita por Bourdieu (1989) a impermeabilidade do campo poltico no deve ser naturalizada, e sim, deve ser vista como resultado de uma forma especfica de organizao. Dessa forma, a ausncia de algumas demandas ou grupos no seria fruto de sua pouca competncia ou desinteresse, e sim, teria que ser entendida como fenmeno relacionado internalizao pelos indivduos de sua incapacidade de agir efetivamente no campo poltico. A excluso dar-se-ia em funo da concentrao dos recursos de compreenso entre os indivduos pertencentes a um determinado grupo em detrimento dos indivduos exteriores aos diferentes campos sociais, vistos como profanos. Entendendo a esfera decisria como parte do campo poltico, a entrada de grupos sociais ou projetos polticos afetada pela existncia de inmeros padres estruturantes com base em caractersticas especficas que limitam a entrada desses grupos ou, mesmo aps sua entrada, limitam sua ao dentro do campo em funo do pouco
capital simblico que possuem. Dessa forma, compreender o modus operandi do sistema poltico, de acordo com a perspectiva que adotamos, compreender a poltica como campo, na acepo de Bourdieu (1989), quando consideramos o campo como constitudo por regras e estruturas prprias que institucionalizam e legitimam condutas, comportamentos e percepes e projetos como vlidos no interior do campo e fora dele. As estruturas estatais podem, a partir da perspectiva adotada, ser entendidas ainda como instituies seletivas, nos termos de Offe (1984), e, como atores que pertencem ao campo poltico, so agentes de reproduo das estruturas existentes no interior do campo. Afirmar que existe seletividade nas instituies implica dizer que formas polticas hegemnicas ou dominantes determinam de forma seletiva e, consequentemente, arbitrria os interesses e posies mais conciliveis com as estruturas dominantes de produo e distribuio do poder. Usar o conceito de seletividade de Offe (op. cit.) requer que faamos um deslocamento de abordagem enfatizando menos a anlise classista que Offe utiliza para definir as estruturas estatais e ampliando o campo de compreenso para alm das relaes entre poder econmico e poder poltico. Segundo Offe (Idem), as instituies polticas possuem uma seletividade prpria que corresponde aos interesses predominantes nos inmeros processos de valorizao existentes. Aproveitaremos a idia de seletividade ligada noo de filtros como mecanismos que configuram regras de excluso institucionalizadas. O conceito de seletividade descrito pelo autor como: (...) uma configurao de regras de seleo que operam a) pela atualizao de apenas um setor num conjunto de possveis resultados e b) pela produo de uma homogeneidade ou consistncia nos acontecimentos atualizados. Poderamos dizer, de forma simplificada, que a seletividade a restrio no aleatria (isto , sistemtica) de um espao de possibilidades (OFFE, idem, p. 151). Offe (1984) aponta os elementos que compem o sistema de filtros existente nas instituies: estruturas, ideologia, processo e represso. Filtros estruturais referem-se
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a limitaes legais e formais que definem, juridicamente, qual o campo de ao possvel e regulamentam como as aes devem ser empreendidas para que tenham validade. Os filtros ideolgicos so definidos por ele como os que promovem percepes e articulaes seletivas de determinados problemas e conflitos sociais em detrimento de outros. Processos seriam os procedimentos institucionalizados de formulao e implementao poltica que classificam certas questes e polticas como mais aceitveis ou mais realizveis que outras em decorrncia de elementos que compem a lgica dos processos deliberativos e de implementao poltica. Finalmente, filtros repressivos referem-se a aes do Estado (polcia, Justia e Foras Armadas) para coagir e limitar determinadas questes e aes. possvel pensar o sistema de filtros enunciado por Offe (op. cit.) em consonncia com a anlise da elaborao, implementao ou monitoramento das polticas pblicas nas instncias polticas formais, como os ministrios, observando quais os limites estruturais e simblicos ampliao da participao nas esferas decisrias.5 Nesse mesmo sentido, possvel analisar quais os elementos ideolgicos e repressivos, adotando mais o sentido simblico que o sentido de coao fsica, que permeiam as trajetrias e a entrada de grupos e projetos minoritrios nos espaos polticos que ocupam. Os temas, grupos e assuntos que transbordam o bojo de legitimidade e aceitabilidade das estruturas que compem o ethos das esferas decisrias surgem como questes marginais ou aparecem de forma orientada para que no sejam mais que questes secundrias. Dessa forma, temas considerados antissistema viram inundaes polticas, nas palavras de Offe (Idem), e so apresentados como movimentos de protesto ou subculturas desprovidos de vnculos institucionais, so apresentados como temas polticos pouco relevantes que ficam margem dos processos de representao formal. Considerando a lgica que permeia as relaes no sistema poltico, temas considerados antissistema surgem ou como temas marginais ou so submetidos real possibilidade de nem ao menos surgirem enquanto problema poltico porque so neutralizados pelas estruturas discursivas da poltica de verdade, em seu uso foucaultiano (FOUCAULT, 1999), de classificao e diferenciao das questes como vlidas e invlidas, legtimas ou ilegtimas.
3. Programa de Acelerao do Crescimento: abordagens de redes de polticas pblicas 3.1 Caracterizao da rede 3.1.1 Antecedentes No possvel no Brasil, pensar a ao governamental sob a forma de grandes planos sem recorrer ao dilema histrico crescimento econmico versus redistribuio de renda. As alternativas giram em torno da deciso sobre a alocao de recursos direcionados a determinadas reas em detrimento de outras. Historicamente, a maioria das decises polticas ligada a grandes planos governamentais priorizou investimentos em infraestrutura partindo da premissa de que o crescimento econmico seria capaz de provocar a dinamizao da economia implicando no aumento da renda, do consumo e da oferta de emprego que teria como efeitos a redistribuio de renda. Uma segunda alternativa de investimentos estatais descrita com base na premissa de que aes voltadas para a redistribuio de renda causariam uma dinamizao da economia, implicando, por sua vez, em aumento da renda e do consumo de forma a possibilitar o crescimento econmico. Historicamente, nenhuma das duas opes causou os efeitos desejados, as razes, contextos e implicaes no so foco deste trabalho, entretanto, cabe ressaltar que a elaborao do Programa de Acelerao do Crescimento se insere, contextualmente, no debate posterior acerca das possibilidades de aliar formas de dinamizao da economia provocando uma distribuio de renda efetiva. O conflito alocativo entre planos de desenvolvimento versus polticas sociais sempre tendeu a favorecer os investimentos em infraestrutura como prioridade governamental, enquanto a agenda de polticas sociais foi secundarizada e deteve um menor capital poltico no mbito das discusses de governo. No mbito de sua lgica subjacente, o PAC, lanado como grande ao do segundo mandato Lula (20072010), sofreu influncias significativas do imaginrio construdo em torno do Programa Bolsa-Famlia, ao prioritria do governo durante o primeiro mandato (2002-2006). A opo poltica do governo Lula em seu primeiro mandato esteve relacionada priorizao da alternativa pela redistribuio de renda e o PAC, apesar de incluir a noo de infraestrutura social e urbana,
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politicamente simblica, em funo do conjunto de aes que engloba como saneamento, habitao, recursos hdricos, universalizao de energia eltrica e transporte em massa, busca por meio de grandes empreendimentos de infraestrutura dinamizar a economia e, aliado ao Bolsa-Famlia, adotar um modelo que podemos, grosso modo, considerar um hbrido de prioridades governamentais focando tanto a manuteno de investimentos voltados para a redistribuio de renda e incluso social (programas ligados ideia de infraestrutura social e urbana) quanto investimentos em infraestrutura visando dinamizao econmica. O documento de lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) divulgado pelo governo federal, em 22 de janeiro de 2007, prev uma srie de investimentos em infraestrutura para os anos de 2007 a 2010. O PAC caracterizado como um conjunto de medidas destinadas a incentivar o investimento privado, aumentar o investimento pblico em infraestrutura e remover obstculos ao crescimento, sejam eles burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos. Nesse sentido, a efetivao do PAC dependeria da participao conjunta do Executivo, Legislativo, setores produtivos e sociedade civil. As premissas orientadoras do PAC assumiam que a expanso do investimento em infraestrutura seria condio para a acelerao do desenvolvimento sustentvel, com a eliminao dos gargalos para o crescimento da economia; aumento da produtividade; superao dos desequilbrios regionais e das desigualdades sociais e que os gargalos existentes no setor de infraestrutura brasileiro demandariam uma srie de aes para serem superados como: planejamento estratgico de mdio e longo prazos; fortalecimento da regulao e da competitividade; instrumentos financeiros adequados ao investimento de longo prazo; parcerias entre setor pblico e investidor privado e articulao entre os entes federativos. O conjunto de projetos que compe o PAC est dividido em trs eixos principais e suas reas: Os critrios de seleo adotados para a escolha dos projetos que comporiam o PAC consideraram projetos com forte potencial para produzir retorno econmico e social; existncia de sinergia entre os projetos; recuperao de infraestrutura existente e concluso de projetos em andamento. Dessa forma, investimentos j realizados pelo setor pblico e projetos com forte carter estratgico para
Tabela 1 Descrio dos tipos e subtipos de empreendimentos por eixo do PAC

Eixos e Tipos Rodovias Ferrovias Portos Hidrovias Aeroportos Gerao Transmisso Petrleo e Gs Geologia e Minerao Combustveis Renovveis Subtipos Infraestrutura logstica Adequao, conservao, construo, pavimentao, recuperao e duplicao de estradas. Investimentos em estudos e projetos e concesses. Adequao e construo de estradas de ferro. Dragagem e derrocamento, construo de acessos terrestres, ampliao e recuperao de beros e outras aes em infraestrutura porturia. Construo de eclusas e de terminais e investimentos em dragagem, derrocamento e sinalizao. Construo de aeroportos, pistas, terminais de carga e passageiros e acessos virios. Infraestrutura energtica Construo de UHEs, UTEs e PCHs e investimentos em estudos de inventrio e viabilidade hidreltrica. E construo de PCHs, usinas elicas e de biomassa do PROINFA. Construo de linhas de transmisso e subestaes. Investimentos em explorao e produo de P&G, GNL e HBio, construo de gasodutos, petroleiros, petroqumicas, refinarias e pesquisa exploratria de bacias sedimentares. Levantamentos geolgicos, hidrogeolgicos, geoqumicos e geofsicos. Construo de alcooldutos e polidutos e investimentos em usinas de biodiesel e etanol.
Infraestrutura social e urbana Luz para Todos Investimentos em programa de universalizao do acesso energia eltrica. Saneamento e Investimentos em projetos de saneamento, habitao, urbanizao de favelas, acesso moradia Habitao para populao de baixa renda, financiamento habitacional para pessoas fsicas e SBPE, planos e assistncia tcnica. Metros Investimentos em metrs, nibus e trens urbanos. Recursos Investimentos em irrigao, revitalizao e integrao de bacias, gua bruta, gua tratada e barraHdricos gens e programa gua pra Todos e Progua. Fonte: Base de dados do PAC (2007-2010).
o Pas e que estavam, por uma srie de fatores, com problemas em seu andamento foram includos entre as aes do PAC e passaram a compor a agenda de prioridades do governo federal. No caso de Infraestrutura Social e Urbana, os critrios vo alm e levam em considerao tambm aspectos como atendimento populao de baixa renda, locais com altos ndices de mortalidade infantil, entre outros. Os objetivos do PAC so definidos como a consolidao da agenda de desenvolvimento econmico e social; alm da acelerao do crescimento da economia, estimulando o investimento, o mercado de massa e implementando um amplo programa de infraestrutura; aumento do emprego e renda e diminuio das desigualdades sociais e regionais e manuteno de fundamentos macroeconmicos como ndices de inflao, consistncia fiscal e solidez nas contas externas. O governo federal pretende elevar o investimento privado e pblico necessrio para o atendimento dos objetivos previstos no PAC por meio dos seguintes instrumentos: aumento do crdito e
reduo de juros; melhoria do ambiente de investimento; investimentos em infraestrutura; aperfeioamento do sistema tributrio e medidas fiscais de longo prazo. Os investimentos previstos originalmente6 para o PAC esto descritos na Tabela 2 a seguir. O PAC, enquanto conjunto de aes governamentais, no est isolado no cenrio mais geral das aes de governo e articula-se com diferentes conjuntos de polticas pblicas, estejam elas no nvel federal, estadual Tabela 2 Investimentos PAC (2007-2010) por eixo EIXOS Logstica Energtica Social e Urbana Total 2007-2010 (Jan. 2007) 58,3 274,8 170,8 503,9 2007-2010 (Jan. 2009) 96 295 255 646
Fonte: Documento de Lanamento do PAC (2007-2010) e Balano de dois anos do PAC.
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ou municipal. importante ressaltar, no mbito federal, a existncia de programas, planos e polticas que exercem influncia sobre as aes e orientaes previstas no PAC. Nesse sentido, o PAC relaciona-se com programas como os Territrios da Cidadania, o Plano Amaznia Sustentvel, o Programa Bolsa Famlia e Planos de Desenvolvimento Sustentvel elaborados ou em elaborao, entre outros. O programa Territrios da Cidadania, por exemplo, constitudo por um conjunto de aes destinado a 60 territrios que ser implementada em 2008 que vo desde aes fundirias, apoio gesto territorial, educao e cultura, sade, saneamento e acesso gua, organizao sustentvel da produo at aes de desenvolvimento social. Nesse sentido, tanto a diviso dos 60 territrios da cidadania quanto os Planos de Desenvolvimento Sustentvel elaborados e os que esto em elaborao j levam em considerao os impactos que sero causados por grandes obras de infraestrutura, o que significa um esforo de articulao de polticas pblicas com base em diagnsticos regionais e possveis impactos da instalao de grandes projetos tendo em vista minorar os efeitos sociais causados por essas alteraes significativas no nvel local como grande atrao migracional, problemas fundirios, dficits de habitao e acesso a servios pblicos bsicos como sade e educao, remanejamento de famlias, impactos ambientais e interferncia em terras indgenas. Nesse mesmo sentido, o Plano Amaznia Sustentvel, definido como um plano estratgico contendo um elenco de diretrizes gerais e as estratgias recomendveis para sua implementao, exerce influncia direta sobre as aes do PAC previstas para a regio da Amaznia Legal. Nesse sentido, o PAS responde demanda de alterao do paradigma de desenvolvimento antes vigente na regio da Amaznia para um modelo de desenvolvimento pautado na sustentabilidade, incluso social e eficincia econmica. Os investimentos em infraestrutura fazem parte desse novo paradigma e devem constituir alicerces do desenvolvimento regional da Amaznia voltado para a efetiva transformao e modernizao da estrutura produtiva regional. O planejamento de investimentos em infraestrutura passa a considerar as especificidades socioculturais, econmicas e ambientais. Nesse sentido, as diretrizes e estratgias de implementao do PAS esto diretamente relacionadas aos investimentos previstos no PAC e suas lgicas de implementao.
3.1.2 Aspectos gerais: atores, estrutura legal e escopo de atuao

O PAC foi institudo pelo Decreto n 6.025, de 22 de janeiro de 2007, que tambm definiu a composio de seu comit gestor e as regras de indicao dos membros do grupo executivo. Alm desse instrumento legal, outros decretos serviram de base para a estrutura legal do PAC como, por exemplo:
1. Monitoramento e gesto: detalhamento de status, resultados, metas, restries e providncias dos empreendimentos previstos no PAC; 2. Investimentos em infraestrutura; 3. Estmulo ao crdito e ao financiamento; 4. Melhora do ambiente de investimento; 5. Medidas fiscais de longo prazo; 6. Desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio. Os atores considerados na rede de monitoramento do PAC foram selecionados de acordo com capacidade de realizar aes baseadas em seus recursos de poder e ocupao de determinadas posies nas diferentes fases de uma poltica pblica, especialmente, em nosso caso no monitoramento do PAC. Os atores que participam das principais arenas decisrias do monitoramento e gesto do PAC podem ser classificados em duas categorias: atores permanentes que fazem parte do Comit Gestor do PAC, do Grupo Executivo do PAC ou das Salas de Situao; e atores espordicos que so chamados em funo de questes especficas de sua competncia. 1. Atores permanentes: - Ministrios que compem o CGPAC: Casa Civil, Ministrio da Fazenda e Ministrio do Planejamento; - Ministrios setoriais MME, MT, MCid, MI, MD; e - rgos da administrao indireta: Petrobras, Infraero, Funasa, BNDES, Caixa, DNIT, entre outros. 2. Atores temporrios ou espordicos: - Ministrio da Justia, FUNAI, Ministrio do Meio Ambiente, IBAMA, SEPPIR, INCRA, Eletrobrs, entre outros. As relaes entre os diferentes atores nas respectivas Salas de Situao variam em graus de atuao, acmulo de capital simblico, relaes de poder e capacidade efetiva de influenciar o processo decisrio. Nesse sentido, no interior da rede de monitoramento e gesto do PAC, a participao e o grau de influncia variam, entre as diferentes reas devido s diferentes distribuies de poder e assimetrias existentes entre seus membros.
Decreto n 6459, de 2008 substitui a

Secretaria de Poltica Econmica pela Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda como rgo que compe o GEPAC. Decreto n 6.394, de 2008: define que as dotaes das aes do PAC somente podero ser empenhadas aps manifestao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Decreto n 6.394, de 2008: institui o Sistema de Monitoramento do Programa de Acelerao do Crescimento SisPAC, a ser gerido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Decreto n 6.394, de 2008: define que o SisPAC iniciar a operao com os mdulos de cadastro de empreendimento e de liberao de recursos. Decreto n 6.394, de 2008: define que a tramitao da solicitao de autorizao de empenho das aes do PAC ocorrer exclusivamente por meio do SisPAC. Alm dos decretos listados acima, uma srie de outras medidas est relacionada ao PAC como as medidas institucionais buscadas como formas de remover gargalos que dificultem o crescimento da economia. Nesse sentido, 27 medidas provisrias e projetos de lei foram enviados ao Congresso Nacional, dos quais 18 foram aprovados pelas duas casas, como as leis que criam o Fundo de Investimento em Infraestrutura e Fundo de Investimentos com recursos do FGTS. De acordo com os objetivos explicitados nos documentos do PAC, as discusses centrais realizadas no mbito da rede de monitoramento e gesto do PAC podem ser definidas em seis eixos temticos:
3.1.3 Coordenao e gesto: instrumentos e arenas decisrias

A gesto e o monitoramento do PAC foram idealizados com a funo de coordenar as aes necessrias implantao do PAC em conjunto com os ministrios setoriais responsveis pelas medidas por meio de atuao do CGPAC e do GEPAC e das Salas de Situao, conforme a Figura 1. O Comit Gestor do PAC (CGPAC) composto pelos ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento e tem como responsabilidade coordenar as aes necessrias implementao e execuo dos empreendimentos previstos no PAC. E o Grupo Executivo do PAC (GEPAC) formado por representantes da Subchefia de Articulao e Monitoramento (Casa Civil), Secretaria de Oramento Federal e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (Ministrio do Planejamento), alm da Secretaria Nacional do Tesouro (Ministrio da Fazenda). O GEPAC tem como objetivo a consolidao das aes, estabelecimento de metas e acompanhamento dos resultados de implementao e execuo do PAC. As Salas de Situao so responsveis pela gesto e tratamento das informaes que subsidiam as decises tomadas no mbito do GEPAC e CGPAC. A estrutura de monitoramento do PAC conta com equipes especficas das Salas de Situao para acompanhar as pendncias no TCU, e processos de licenciamentos do IBAMA e FUNAI. No caso do TCU, o grupo formado pela SAM (CC) e por representantes dos ministrios setoriais acompanham o atendimento pelos ministrios das determinaes do TCU e as deliberaes do TCU aps as providncias adotadas pelos ministrios. J nas Salas de Situao especficas para tratar as questes de licenciamento ambiental, baseado na orientao de que no deve haver contradies entre a preservao ambiental e crescimento econmico, o grupo busca antecipar e solucionar problemas que podem ocorrer no licenciamento e firmar acordos entre IBAMA ou FUNAI e os ministrios envolvidos sobre os cronogramas para a emisso das licenas ambientais necessrias e acerca do tratamento das reas indgenas afetadas por empreendimentos do PAC. O monitoramento e a gesto dos empreendimentos do PAC ocorrem por meio de reunies peridicas do Comit Gestor do PAC, do Grupo Executivo do PAC e das Salas de Situao, que definiremos aqui como Salas de Gesto Ministerial (CGPAC e GEPAC) e Sala de Situao.
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Fonte: 2 Balano do PAC (jan./ago. 2007).
Figura 1 Estrutura de Gesto do PAC As reunies das Salas de Gesto Ministerial ocorrem com periodicidade menor e so dedicadas a tratar de questes de mbito mais estrutural e que demandam a avaliao gerencial dos ministros que compe o CGPAC e os seus representantes que compem o GEPAC, como questes oramentrias, alteraes legais, envio de projetos ao CN, entre outros. Alm dessas instncias, a estrutura de monitoramento do PAC constituda por 12 Salas de Situao divididas em reas e equipes diferentes e a periodicidade de suas reunies pode ser, em alguns casos, quinzenal, em outros, mensal. O monitoramento do PAC obedece ao seguinte fluxo de informaes: os ministrios setoriais recebem as informaes acerca dos empreendimentos enviados pelos rgos da administrao indireta ou pelos empreendedores e aps avaliarem a consistncia das informaes a transmitem Casa Civil e demais ministrios por intermdio das Salas de Situao. As informaes recebidas so discutidas e validadas pela Sala de Situao e so avaliados os seguintes pontos: 1. Avaliao do status da obra: adequado, ateno e preocupante; 2. Avaliao dos resultados atingidos em relao s metas previstas; 3. Possveis restries e, consequentemente, as providncias necessrias para a superao das restries.
Fonte: Elaborao prpria.
Figura 2 Fluxo de Monitoramento Momento 1: gesto interna
Os critrios utilizados para a classificao dos status dos empreendimentos so definidos de acordo com duas dimenses: risco e cronograma.7
Adequado: cronograma em dia e/ou sem

riscos potenciais.
Ateno: cronograma com atraso e/ou

Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto riscos potenciais.
Preocupante: riscos elevados, independentemente do cronograma ou com atraso significativo que tenha impactos sobre a concluso da obra. No caso da existncia de restries que no constituem questes pontuais e que requerem aes que demandem graus de autonomia, governana e deciso poltica maiores do que os membros das Salas de Situao dispem, a discusso parte para a segunda arena de deliberao em que sero analisados de forma gerencial blocos de restries que englobem mais de um empreendimento e que por isso demandem solues mais gerais e questes especficas de carter estrutural. Dessa forma, o carter predominante na gesto interna gerencial, so discutidos os entraves e as alternativas de superao de dificuldades concernentes aos empreendimentos do PAC, como mostra a Figura 2. O segundo momento do monitoramento caracterizado pela divulgao quadrimestral dos Balanos do PAC em que so apresentados os seguintes dados: evoluo quantitativa e qualitativa dos empreendimentos; resultados atingidos; restries e dificuldades existentes dos empreendimentos emblemticos que so divulgados de forma detalhada nos relatrios do Balano do PAC. Os relatrios quadrimestrais do PAC foram idealizados como mecanismos de prestao de contas, possibilitando o acompanhamento pelo setor pblico, privado e pela sociedade civil e identificao de incoerncias e cenrios de estagnao de problemas existentes em determinados empreendimentos. O fluxo da informao permanece o mesmo da gesto interna, sendo alterados o tratamento dado s informaes e seu carter, neste momento, mais voltado para mecanismos de accountability. As Figuras 2 e 3 esquematizam os fluxos de monitoramento existentes no mbito do PAC e suas diferenas centrais. Ao pensar o monitoramento do PAC possvel definir dois momentos diferentes. No primeiro
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Fonte: Elaborao prpria
Figura 3 Fluxo de Monitoramento Momento 2: Balano do PAC
deles, ocorre o que definimos anteriormente como Gesto Interna e no segundo, detalhamos o momento da divulgao do Balano quadrimestral do PAC. A seguir, apresentamos, na Figura 4 o esquema lgico dos momentos que compem o monitoramento do PAC:
3.2 Estudo de caso: Monitoramento nas salas de situao de infraestrutura energtica sob a perspectiva de redes
Quando levamos em considerao os aspectos que caracterizam as redes possvel afirmar que estruturas organizacionais que estejam permeadas pela maioria
desses aspectos podem ser entendidas como configuraes em rede. Apesar de no focarmos as relaes existentes no mbito do processo de elaborao e implementao de polticas pblicas, consideramos, como dito anteriormente, que a mesma lgica pode ser aplicada para processos de monitoramento de polticas ou programas. Para isso, usaremos como exemplo o caso especfico dentro do monitoramento e gesto do PAC das salas de situao do Eixo Infraestrutura Energtica: 1. Sala de Situao de Energia (Gerao e Transmisso de Energia Eltrica e Luz para Todos LPT8); e 2. Sala de Situao de Petrleo e Gs (Petrleo e Gs e Combustveis Renovveis).
MOMENTOS ASPECTOS PERIODICIDADE CARTER INFORMAES: ANLISE E ENCAMINHAMENTOS RELATRIOS

Fonte: Elaborao prpria.
GESTO INTERNA Bimestral Gerencial - Blocos de restries - Decises e informaes estratgicas - Providncias e prazos Relatrios internos de acompanhamento
PRESTAO DE CONTAS Quadrimestral Accountability - Evoluo do conjunto dos empreendimentos - Apresentao de resultados - Informaes pblicas Balanos do PAC: documento pblico
Figura 4 Fluxo de Monitoramento Esquema lgico
Nesse sentido, ao caracterizarmos atores, prticas e estruturas que constituem essas arenas decisrias sero estabelecidas as relaes com o desenho de redes de polticas pblicas. Com base nisso, os seguintes aspectos foram considerados na definio de redes de polticas pblicas (PODOLNY, 1998 e POWELL, 1990):
Relaes de carter contnuo, sistemtico

e duradouro;
Relaes de reciprocidade e troca entre

atores que compem a rede; Relaes de interdependncia entre atores; Estrutura no hierarquizada, embora existam conflitos e assimetrias de poder e informao entre os atores e suas relaes; Existncia de confiana; Incentivos cooperao; Incentivos ao aprendizado e disseminao da informao; Diminuio de cenrios de incerteza. Antes de compatibilizarmos as relaes das salas de Gerao e Transmisso e LPT e de Petrleo e Gs e Combustveis Renovveis, importante observar quais os objetivos definidos para o monitoramento que exercem influncia sobre as aes, percepes e decises tomadas no mbito das salas de situao. De forma geral, os objetivos do monitoramento de um programa como o PAC esto relacionados aos processos de implementao, resultados alcanados e efeitos provocados no mbito das metas estabelecidas no programa. Nesse sentido, so necessrios para o monitoramento:
Identificao de mudanas parciais a partir

das metas; Acompanhamento dos processos de atualizao e reviso de metas e valores previstos; Controle do cumprimento de metas estabelecidas; Acompanhamento da execuo de plano de atividades e cronogramas para facilitar a implementao; Identificao de erros e omisses na concepo do projeto dos empreendimentos ou mesmo no programa de forma mais ampla;
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Identificao de restries, entraves e obstculos e elaborao de estratgias de superao; Avaliao de resultados alcanados em relao s metas estabelecidas; Produo de informaes necessrias para a tomada de deciso sobre o projeto ou programa; Implementao de um ambiente de policy learning.
No caso especfico do Eixo Infraestrutura Energtica as aes de monitoramento so balizadas pelas premissas que compem a lgica de ao da rea descritas tanto no documento de lanamento do PAC quanto nas publicaes dos cadernos estaduais.9 Nesse sentido, as estratgias do PAC para aumentar os investimentos no setor energtico e de combustveis renovveis e no renovveis esto voltadas para:
Ampliar a infraestrutura para escoamento

da produo de lcool para mercados interno e externo com a construo de alcooldutos; Assegurar a liderana do Brasil na rea de biocombustveis. A implementao dessas estratgias por meio do conjunto de aes de Energia e P&G depende de instrumentos pblicos que ampliem os incentivos ao investimento em infraestrutura energtica previstos no documento de lanamento do PAC como financiamentos no BNDES, parcerias com o setor privado, financiamento pblico, parcerias das estatais com setor privado e concesses privadas. Abaixo esto dispostas as metas previstas inicialmente para o eixo infraestrutura energtica para o perodo 2007-2010:10 Aps a breve caracterizao das questes, metas e lgicas orientadoras do Eixo de Infraestrutura Energtica no PAC, passaremos problematizao da estrutura formal e simblica que configura as salas de situao como exemplos de funcionamento em rede.11 As equipes que compem as duas salas de situao em questo no so completamente idnticas, embora tenham membros em comum que representam as coordenaes do PAC nas referidas reas no mbito do MME e da Casa Civil. As relaes institudas entre os membros desses grupos que tm, a priori, o horizonte
Garantir a segurana energtica e a modicidade tarifria; Desenvolver e ampliar a produo de petrleo e gs natural; Ampliar e modernizar o parque de refino; Garantir o suprimento de gs natural por meio da ampliao da malha de gasodutos;
Tabela 3 Quadro de metas do Eixo Infraestrutura Energtica TIPOS GERAO TRANSMISSO PETRLEO E GS NATURAL METAS 2007-2010 12.386 MW 13.826 Km 800 milhes de barris de leo/ano 2,6 milhes de barris/dia 350 mil barris/dia (2012) 250 mil barris/dia processado e 100 mil barris/dia de capacidade de refino 42 navios contratados + 2 superpetroleiros 425 mil m3/ano de leos vegetais no refino 55 MM/dia 20 milhes de m3/dia 4.526 km 3,3 bilhes de litros/ano, 46 usinas 23,3 bilhes de litros/ano, 77 usinas 1.150 km de dutos
Explorao Produo Novas refinarias e petroqumicas Refino Ampliao e Modernizao
Petroleiros em construo no Brasil HBIO Gs Natural Plangs Gs Natural Liquefeito Gasodutos COMBUSTVEIS Biodiesel RENOVVEIS Etanol Alcooldutos
Fonte: Documento de lanamento do PAC (jan. 2007).
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temporal de sua existncia definido, foram iniciadas no ano de 2007 e tero fim em dezembro de 2010. A estabilidade conferida pela definio do perodo de durao em que o PAC e aes relativas a ele vo existir confere certa estabilidade s relaes travadas entre os membros das salas. As aes, reaes, decises e comportamentos encampados pelos membros so pautados e sofrem influncia da noo de que as relaes existentes tero continuidade e que resultados ou atitudes ocorridas hoje tero consequncias nas relaes futuras entre os membros. Dessa forma, conflitos, embora existam, tendem a ser amenizados, quando no podem ser resolvidos, em funo da continuidade da rede de monitoramento. Mesmo com a alterao de membros, os indivduos, enquanto representantes de instituies distintas, ao assumirem certas posturas acabam sendo interpretados como porta-vozes de suas instituies. No mbito das relaes em rede, existe uma dificuldade em separar de forma clara e objetiva posturas pessoais e institucionais assumidas nas esferas deliberativas, o que implica em tendncias de minorao dos conflitos e desentendimentos entre indivduos, visando evitar rupturas entendidas como institucionais no microcosmo das Salas de Situao. A dinmica do monitoramento e o fluxo de informaes estabelecido no modelo adotado no PAC torna vivel e necessrio o estabelecimento de relaes de reciprocidade e troca entre os membros das salas. Prazos difceis, demandas urgentes e as especificidades que caracterizam o trabalho de monitoramento e de tratamento de informaes que serviro de base para decises polticas em diferentes arenas decisrias causaram, no caso das salas de infraestrutura energtica, uma maior percepo da dependncia existente entre os diferentes rgos, especialmente entre a Casa Civil e o Ministrio de Minas e Energia, responsvel por fornecer todas as informaes e embasar tecnicamente a validao dos dados que iro compor os relatrios internos e pblicos. A lgica do fluxo de informaes sobrecarrega os ministrios setoriais com demandas constantes, entretanto, existem mecanismos de compensao advindos das relaes travadas no interior das redes de monitoramento. Como exemplo, a articulao entre os ministrios e problemas especficos facilitada, como no caso das salas de situao especficas de licenciamento ambiental. As relaes histricas entre rgos ligados a questes ambientais e a questes de infraestrutura dificultavam a
criao de espaos de discusso entre representantes desses rgos, causando, grosso modo, problemas de comunicao e desentendimentos tcnicos que obstaculizavam processos de anlise e liberao de empreendimentos. Nesse sentido, com a implementao das Salas de Situao, as relaes entre MME e MMA/ IBAMA foram melhoradas de forma significativa com base na interao entre as equipes tcnicas dos rgos, o que pode ser observado pela melhoria da qualidade dos estudos apresentados por empreendedores do setor eltrico, a explicitao de fases e etapas que precisam ser cumpridas, alm do estabelecimento de cronogramas de emisso de licenas, o que causou resultados positivos com o aumento do nmero de licenas ambientais liberadas sem implicar na diminuio da qualidade tcnica dos estudos ambientais. O reforo das relaes de reciprocidade e troca tende a fortalecer tambm as relaes de interdependncia entre os diferentes atores que compem a rede, desestimulando a instituio de estruturas rigidamente hierarquizadas no interior das salas de situao. Obviamente, existem orientaes e diretrizes resultantes de decises governamentais localizadas acima das salas de situao, sejam elas advindas das deliberaes do CGPAC ou do GEPAC, sejam decises polticas mais gerais ou at mesmo orientaes presidenciais. Entretanto, a despeito dessas premissas que permeam todas as discusses, a tendncia ao uso de uma estrutura de mando e obedincia entre os membros das salas desestimulada, seja porque cada rgo detm uma parcela significativa de poder e capital que pode ser utilizado sobre os recursos que controla, afetando diretamente os demais atores envolvidos, seja porque a indisposio de um rgo em cumprir sua parte no fluxo do monitoramento implica na perda de qualidade das discusses e produz efeitos sobre o material que ser analisado nas reunies ministeriais e, consequentemente, sobre a equipe responsvel pelas informaes. Cabe ressaltar que o fato de que uma estrutura rgida hierarquizada no a melhor forma de gesto da rede de monitoramento, no implica que todos os atores estejam em igualdade de condies para exercer influncia sobre as decises e encaminhamentos resultantes das salas ou inexistam conflitos de interesses e opinies entre seus membros. Esses limites institucionais influenciam e favorecem a existncia de incentivos cooperao, considerando que
os representantes dos ministrios que compem o GEPAC esto em contato direto com os ministros e suas secretarias executivas e realizam o trabalho de assessoria sobre assuntos referentes ao PAC. Por outro lado, a cobrana a que todos esto sujeitos em seus respectivos ministrios possibilita a emergncia de situaes em que a responsabilidade sobre questes problemticas ou erros cometidos seja atribuda aos outros rgos. Apesar disso, no caso das salas de situao que estamos analisando, situaes em que existem rompimentos e rupturas da confiana entre os membros, ocorrem com frequncia significativamente menor que as situaes em que as aes ocorrem de forma conjunta e coordenada e com base em apoios mtuos entre seus membros. Outro ponto importante para a anlise da rede de monitoramento do PAC nas reas de Energia e P&G o estabelecimento de um ambiente de aprendizado e de disseminao da informao. As equipes que compem as salas de situao so bastante heterogneas e nem todos os membros dispem dos mesmos graus de informao tcnica. Os representantes do MME esto mais capacitados a avaliar tecnicamente as informaes enviadas pelos empreendedores em relao a perodos e fases de obras, estudos tcnicos, dificuldades construtivas, entre outros, enquanto os representantes de rgos centrais possuem uma viso mais sistmica e articulada com as demais polticas existentes, limites oramentrios, possveis problemas polticos, entre outros. A interao entre esses diferentes atores depende essencialmente da disposio de manter um dilogo entre diferentes perspectivas e experincias. No caso analisado, existe a disposio declarada de apoio mtuo entre as diferentes reas, o que possibilita que seja criado um ambiente de aprendizagem construtivo. Nesse mesmo sentido, informaes estratgicas e relevantes para embasar as decises fluem de forma disseminada, embora, evidentemente, com as devidas limitaes pertinentes a informaes de cunho poltico. Finalmente, outra caracterstica das redes o potencial de diminuio dos cenrios de incerteza. Nesse caso, a avaliao detalhada de empreendimentos, feita na sala de situao com o levantamento de restries, atrasos, possveis riscos e resultados atingidos, diminui de forma significativa os cenrios de incerteza a que esto sujeitos os processos de monitoramento e gesto dos empreendimentos do PAC.
4. Consideraes finais Analisar a estrutura de monitoramento e gesto do PAC, especialmente as instncias das salas de situao de Energia e P&G que constituem o Eixo Infraestrutura Energtica, como uma organizao configurada em rede, implica em considerar as estruturas subjacentes formao dessa rede, alm de assumir que a maioria das caractersticas que define o funcionamento de uma rede pode ser encontrada no modelo de monitoramento ocorrido nas salas de situao especficas de nossa anlise. A lgica que permeia a elaborao e implementao do PAC exerce influncia sobre o desenho assumido pelo monitoramento e gesto do PAC e suas instncias decisrias. Pensar os limites formais, legais e organizacionais de representantes, campos de ao, temas tratados, objetivos e metas perseguidas traz tona questes importantes, do ponto de vista poltico, ligadas aos pressupostos j definidos e que nos impelem a discutir: os processos de formao das instituies e as relaes de poder subjacentes a elas; a idia da poltica como campo de foras em que a distribuio de poder aparece ligada ao acmulo de capital e incorporao de habitus especficos de cada campo; alm da idia de que existem filtros seletivos nas instituies que influenciam as decises e resultados das polticas. A inteno principal foi, por meio de um esforo descritivo, abrir caminho para uma anlise futura mais substanciada acerca dos efeitos desses elementos constituintes das redes sobre seus objetivos e resultados. Nesse sentido, o PAC e suas estruturas internas, lgicas e dinmicas especficas precisam ser analisados do ponto de vista dos efeitos de seu funcionamento como a observao de como se do as relaes de coordenao, institucionalizao e gesto. Nesse sentido, este trabalho pode ser entendido como o ponto de partida para uma anlise mais complexa sobre os sentidos assumidos pelas configuraes descritas aqui em relao ao funcionamento dessas estruturas enquanto uma rede permeada por relaes de poder que limitam ou expandem as possibilidades de ao e exercem influncia significativa sobre os componentes avaliativos de seu funcionamento como questes de institucionalizao, comunicao, cooperao, efetividade e sustentabilidade.
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NOTAS Para essa discusso, conferir as anlises feitas em diversas obras de Michel Foucault, Pierre Bourdieu, Cornelius Castoriadis, entre outros autores, classificados como pertencentes corrente ps-moderna, e em alguns casos, definidos como ps-estruturalistas, do pensamento poltico contemporneo.
1 2 O Estado cria as condies de uma orquestrao imediata dos habitus que constitui, por sua vez, o fundamento de um consenso sobre esse conjunto de evidncias partilhadas, capazes de conformar o senso comum. (BOURDIEU, 2001, p. 213).
3 O crculo de contenes entendido Revista de Polticas Pblicas e como o conjunto de instituies existentes que limitam ou expandem as possibilidades sociais emGovernamental inseridos. Para mais sobre o conceito ver: Mello, 2007. Gesto que os sujeitos esto Nesse 1 Vol.4 8 - Nosentido, tericos marxistas e ps-marxistas, discutiram o papel poltico e ideolgico desempenhado pelo Estado e suas estruturas na formao social dos sujeitos e das relaes que os permeiam e, logo, os constituem enquanto ocupantes de posies Jan/Jun 2009
especficas no espao social. Para mais ver: Althusser, 1969, Miliband, 1969, Poulantzas, 1968, Gramsci, 1945, entre outros.
5
Offe ressalta tambm a necessidade de os mecanismos de seletividade das instituies, ao mesmo tempo em que pratiquem excluses precisam tambm dar invisibilidade a essa dinmica de seleo. Para mais ver: Problemas estruturais do estado capitalista, Programa de Acelerao do Crescimento: redes 1984. Como os recursos variam em fonte (investimentos privados, oramentrios, etc.) esses valores esto sujeitos alterao em funo de revises feitas pelos empreendedores ou alteraes, para mais ou para menos, na receita de investimentos pblicos previstos.
7 Os critrios para atribuio de status esto definidos no 1 e 2 Balanos do PAC lanados, respectivamente, em maio e setembro de 2007.
de 6 monitoramento e gesto
Apesar do Programa Luz para Todos fazer parte do Eixo Infraestrutura Social e Urbana ele tratado no mbito das salas de infraestrutura energtica por ser de responsabilidade do Ministrio de Minas e Energia.
8 9 Os cadernos estaduais so publicaes dos empreendimentos do PAC em cada Estado do Brasil com informaes sobre valores de investimentos previstos, estgio, tipo e subtipo dos empreendimentos.
As metas previstas esto sujeitas a alteraes em funo de revises no mbito dos planos estratgicos dos empreendedores ou por alteraes na poltica energtica do Pas.
10
Todas as informaes descritas em relao ao funcionamento das salas de situao foram coletadas com base em observao participante da autora como membro efetivo das referidas salas de situao.
11
Janine Mello Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Subchefia de Articulao e Monitoramento (SAM) da Casa Civil, Mestre em Cincia Poltica (UnB) e doutoranda em Sociologia Poltica (UnB).
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A regulao do setor eltrico brasileiro e a defesa da concorrncia: uma proposta de articulao sob o ponto de vista do regulador
Por Ricardo Takemitsu Simabuku
Este artigo aborda, sob o ponto de vista da regulao setorial, a atuao dos rgos de defesa da concorrncia relativamente no exerccio de suas competncias na anlise de atos de concentrao no Setor Eltrico Brasileiro, bem como a atuao desses rgos no acompanhamento das atividades normativas da ANEEL visando preservao dos requisitos de concorrncia nas decises da Agncia. Por meio da anlise de pareceres da SEAE referentes a atos de concentrao no segmento de gerao de energia eltrica, so identificados aspectos que denotam a necessidade de maior aprofundamento por parte daquele rgo, tendo em vista as especificidades do setor, conforme se depreende da contextualizao do universo do mercado do setor eltrico. So apresentadas as caractersticas principais do Sistema Eltrico Interligado Nacional, tanto no aspecto fsico (gerao, transmisso, distribuio de energia e consumo) quanto nos aspectos comerciais, demonstrando as principais inter-relaes existentes, de contratao no ambiente de comercializao livre e no ambiente de comercializao regulado, aspectos relacionados aos leiles de energia e a evoluo do mercado de energia eltrica. Por fim, com base na observao da atuao dos rgos e na experincia dos Termos de Compromissos assinados entre a ANEEL, SEAE, CADE e SDE, apresentada uma proposta de atuao conjunta desses rgos que resulte em uma estreita cooperao no exerccio das respectivas competncias, de modo que no somente as instituies, mas principalmente os servidores que atuam em cada instituio se conheam uns aos outros e estejam engajados e atuantes de modo sinrgico, objetivando no somente os interesses especficos de cada instituio, mas direcionados para criar valor pblico atividade desempenhada.
1. Introduo A Lei n 9.427, de 1996, que instituiu a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), em sua verso original no atribua agncia reguladora competncias de atuao no mbito da defesa da concorrncia. Tal previso foi incorporada somente em 1998, por meio da Lei n 9.648, que incluiu os incisos VIII e IX e o pargrafo nico ao art. 3 da Lei, determinando que a Agncia pode estabelecer restries, limites ou condies para atos de concentrao entre as empresas, de modo a propiciar a concorrncia e impedir a concentrao econmica. Tambm foi previsto que a Agncia deve zelar pelo cumprimento da legislao da defesa da concorrncia, por meio do monitoramento e acompanhamento do comportamento dos agentes. O pargrafo nico includo estabeleceu a necessidade de articulao com a Secretaria de Direito Econmico (SDE), do Ministrio da Justia, para efetuar essas atribuies. Posteriormente, em 2002, a Lei n 10.438 incluiu o inciso XIII, que trata da anuncia prvia dos atos de concentrao e dos contratos entre partes relacionadas, ou seja, aqueles celebrados entre concessionrias, permissionrias, autorizadas e seus controladores, suas sociedades controladas ou coligadas e outras sociedades controladas ou coligadas de controlador comum. Desse modo, a Lei prev para a ANEEL a competncia de atuao na defesa da concorrncia, porm no existem comandos que permitam a definio clara da forma como se dar a articulao com os rgos de defesa da concorrncia, alm de inexistir a previso legal de articulao com a Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE), do Ministrio da Fazenda, e mesmo com o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), o que pode conduzir a anlises incompletas e, por vezes, at mesmo equivocadas de parte a parte, no exerccio das respectivas competncias, tanto no aspecto regulatrio setorial, quanto no campo da defesa da concorrncia. No presente trabalho so abordadas primeiramente, para fins de contextualizao, as especificidades do Setor Eltrico Brasileiro, seja no aspecto da operao do sistema, seja no que se refere comercializao de energia, e que so objeto da atuao regulatria da ANEEL. Em seguida, so analisados casos de pareceres recentes da SEAE referentes a atos de concentrao no setor eltrico, onde se identificam aspectos sinalizadores da
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necessidade de aprofundamento daquele rgo em relao ao conhecimento das estruturas legais e regulatrias, bem como do prprio setor, alm da necessidade de uma participao mais efetiva da ANEEL no subsdio de informaes para a instruo dos processos de anlise dos rgos de defesa da concorrncia. Tambm analisada a forma de participao da SEAE nas audincias pblicas da Agncia. Por fim, apresentada uma sugesto de atuao cooperativa, tanto da ANEEL quanto dos rgos de defesa da concorrncia, no mbito da legislao vigente, e de modo a que a efetividade da articulao se torne concreta, no interesse da Administrao Pblica.
2. O Setor Eltrico Brasileiro A complexidade do Setor Eltrico Brasileiro deve-se tanto pela legislao diversa, esparsa e por vezes contraditria, quanto no aspecto fsico, com diversos tipos de fontes de energia em operao (gerao hidrulica, elica, nuclear, termeltrica com diversos tipos de combustveis: gs natural, diesel, leo combustvel, carvo e biomassa), mas tambm, no que se refere questo da defesa da concorrncia, com diversos atores, pblicos e privados, por vezes consorciados entre si, atuando nos diversos segmentos do setor. Neste captulo, para fins de contextualizao, sero abordadas de maneira expedita1 algumas especificidades referentes estrutura do setor e as relaes contratuais existentes, importantes de serem conhecidas antes de iniciar qualquer anlise que se pretenda fazer sobre o setor. 2.1 A estrutura legal do setor O processo de reformulao do setor eltrico, proposto no mbito do projeto Reestruturao do Setor Eltrico Brasileiro (RESEB), conduzido no perodo 1996/1998 pelo Ministrio de Minas e Energia (MME) por meio de contratao de consultorias e com ampla participao dos profissionais do setor, objetivou implantar um modelo desverticalizado para a indstria de energia eltrica nacional com competio, ou seja, a livre concorrncia entre os agentes de mercado2 participantes dos segmentos de gerao e de comercializao e forte regulao sobre os agentes de mercado dos segmentos de transmis-
A regulao deve se pautar tanto em critrios tcnicos quanto em critrios econmicos para ter a abrangncia a que se prope, pois caso contrrio, se a atuao da Agncia for muito especfica, sem levar em conta a diversidade de resultados que sua deciso pode causar, corre o risco de efetuar uma abordagem fragmentada e tambm parcial dos temas.
so e de distribuio de energia eltrica. Simultaneamente, em funo do esgotamento de capacidade de investimento estatal, j havia se iniciado o processo de privatizao das empresas de energia eltrica, o qual no foi, porm, totalmente efetivado. Nesse contexto, foram sancionadas as leis que configuraram algumas das bases do modelo do setor eltrico e que indicavam direcionamento para, aps um perodo de transio, um mercado de energia de livre competio e ele prprio indutor da expanso do sistema eltrico: a Lei n 9.074/95, que criou as figuras do produtor independente de energia e do consumidor livre; a Lei n 9.427/96, que instituiu a ANEEL; e a Lei n 9.648/98, que criou o Operador Nacional do Sistema (ONS) e o ento denominado Mercado Atacadista de Energia (MAE), estabelecendo o Acordo de Mercado entre os agentes do setor. O descompasso entre as privatizaes, a criao da Agncia Reguladora e a definio do marco legal foi uma das circunstncias de origem do modelo do setor eltrico que representa uma das causas primordiais dos atuais problemas regulatrios. A crise de suprimento nos anos de 2001/2002 inseriu uma srie de incertezas, e em 2004, por meio da Lei n 10.848 e do Decreto n 5.163, novas formas de comportamento foram estabelecidas para os agentes do
setor: a exigncia ao segmento de distribuio de contratao de 100% de seu mercado consumidor por meio de contratos regulados, originados em leiles conduzidos pelo MME; a exigncia de que os consumidores livres contratem tambm 100% de sua respectiva carga; no segmento de gerao, para as novas concesses de empreendimentos foi alterada a sistemtica dos leiles, substituindo o critrio de mximo pagamento pelo uso do bem pblico pelo critrio de menor tarifa nos contratos de energia; o MAE foi substitudo pela Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE); e foi criada a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), que tem entre suas atribuies realizar estudos de planejamento da expanso do sistema. 2.2 O Sistema Eltrico Brasileiro
O sistema de produo, transmisso e de distribuio de energia eltrica do Brasil um sistema hidrotrmico de
Fonte: ONS.
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Figura 1 O sistema de transmisso brasileiro em operao e futuro (at 2009)
Tabela 1 Empreendimentos de gerao em operao3
Fonte: ANEEL.
grande porte, ou seja, com predominncia de usinas hidreltricas, sendo a complementao da gerao efetuada por meio de usinas termeltricas. A maior parte do sistema eltrico brasileiro compe o Sistema Eltrico Interligado Nacional (SIN), do qual esto excludas partes das regies Norte e Centro-Oeste onde, devido s dificuldades fsicas de atendimento, os consumidores so supridos por meio de diversos sistemas isolados (aproximadamente 3,5% da capacidade de gerao de energia esto localizadas nessas regies).
A Tabela 1 apresenta a capacidade instalada de gerao no Brasil. A energia produzida por esses empreendimentos comercializada com 64 concessionrias de distribuio, pblicas e privadas, que atendem com tarifa regulada mais de 63,8 milhes de unidades consumidoras.4 Existem tambm atuantes no mercado mais de 600 consumidores livres5 que compram energia sob preos e condies livremente negociadas com os agentes de comercializao ou de gerao.
Fonte: ANEEL.
Figura 2 Os submercados de energia
2.3 A atuao do Operador do Sistema e da Cmara de Comercializao Para fins da operao do sistema e para a liquidao das diferenas dos contratos de energia no mercado de curto prazo, o SIN atualmente dividido em quatro submercados: Norte, Nordeste, Sudeste/Centro-Oeste e Sul. Qualquer que seja a localizao fsica das instalaes do agente do mercado, no existe impedimento para que a respectiva energia seja comercializada com agente instalado em outro submercado. No SIN a programao e o despacho da gerao, ou seja, a definio de qual usina ir gerar energia efetuada de modo centralizado pelo ONS, que tambm responsvel pela operao das linhas de transmisso de maior porte (chamada de Rede Bsica). Conceitualmente a atividade do Operador do Sistema deve ser efetuada de modo independente da comercializao da energia. Assim, para os geradores hidreltricos, a quantidade de energia que ser gerada e, consequentemente, a quantidade de gua que ser armazenada no respectivo reservatrio da usina determinada por meio da programao realizada pelo ONS. No caso do gerador termeltrico, cuja gerao utilizada via de regra de modo complementar devido ao maior custo, a determinao de despacho ou no decorrer das condies hidrolgicas do sistema e o eventual despacho desse tipo de gerao dever ser efetuado com base em critrio do menor valor do custo varivel de operao de cada usina termeltrica, ou seja, as termeltricas de menor custo tm prioridade na ordem de despacho. A CCEE responsvel por efetuar de modo ex post, ou seja, no ms seguinte ao da realizao do despacho da gerao e do atendimento da carga, a contabilizao da energia produzida e da energia consumida por cada agente, em cada hora daquele ms, apurando os montantes de energia que possuem contratos de compra e venda registrados, e efetuando a liquidao no mercado de curto prazo das sobras ou dficits contratuais, que so valoradas ao Preo de Liquidao de Diferenas (PLD), calculado pela CCEE para cada submercado, sendo os preos mximo e mnimo estabelecidos pela ANEEL. Ressalta-se que a diferena de preos entre cada submercado somente ter reflexos para o agente que estiver com sobras ou dficits contratuais, no impactando os preos dos contratos j efetuados.
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Dessa forma, a liquidao de cada contrato bilateral de compra e venda de energia, ou seja, o pagamento do comprador ao agente vendedor pelo montante de energia contratada efetuado pelas prprias partes, sem intervenincia da CCEE, devendo as eventuais inadimplncias contratuais ser tratadas tambm bilateralmente, conforme as condies que estiverem estabelecidas em cada contrato e somente a energia que tenha sido transacionada sem cobertura contratual (sobras ou dficits) ser liquidada no ambiente da CCEE, valorada ao PLD. O clculo do PLD efetuado por meio do mesmo programa computacional utilizado pelo ONS quando da programao da operao e, em cada submercado, tem sua valorao ditada pelas condies de atendimento das cargas de consumo por meio das usinas hidreltricas e termeltricas. Na contabilizao so identificadas situaes especficas em que tenha sido necessrio despachar de modo excepcional alguma gerao termeltrica, quais sejam: 1) a ocorrncia de restrio eltrica do sistema, tal como a indisponibilidade de uma linha de transmisso ou de um gerador em uma usina hidreltrica; 2) ou o despacho por determinao do Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE); 3) ou quando os nveis de armazenamento de gua dos reservatrios das usinas hidreltricas fiquem abaixo do nvel mnimo de uma curva utilizada na programao do sistema, denominada Curva de Averso ao Risco.
Nessa situao, o PLD ser valorado ao maior valor dentre os preos das termeltricas que venham a ser despachadas. 2.4 Os ambientes de contratao regulada e de contratao livre A Lei n 10.848/04 e o Decreto n 5.163/04 instituram um novo marco legal, ao segregar a contratao de energia em dois ambientes: o Ambiente de Contratao Regulada (ACR) e o Ambiente de Contratao Livre (ACL). No ACR os contratos so regulados, com preos, montantes e prazos de fornecimento decorrentes de leiles conduzidos pelo MME e realizados pela ANEEL, sendo os custos dos contratos repassados s tarifas dos respectivos consumidores finais atendidos pela distribuidora. Nesse ambiente podem participar como compradores somente os agentes de distribuio e como vendedores quaisquer agentes de gerao. As distribuidoras no podem adquirir energia fora do ACR, exceto aquela de fonte caracterizada como gerao distribuda, porm essa contratao deve ser efetuada por meio de chamada pblica, visando modicidade tarifria. No ACL podem participar como vendedores quaisquer agentes de gerao ou de comercializao, e como compradores prprios agentes de gerao e/ou comercializao, os consumidores livres e os consumidores especiais (aqueles que adquirem energia de fontes incentivadas).
Fonte: ANEEL
Figura 3. Arranjo comercial no ACR e no ACL
Nesse ambiente os preos, prazos de fornecimento e montantes contratados so livremente pactuados entre as partes. A Figura 3 apresenta de modo esquemtico as relaes possveis na contratao de suprimento de energia a partir do ano de 2004. Atualmente, dos contratos de comercializao de energia firmados no mbito do SIN, mais de 73% so contratos no ACR e outros contratos firmados pelas distribuidoras (contratao de energia de Itaipu, do Proinfa e contratos anteriores Lei n 10.848, etc.) e quase 27% so contratos efetuados por consumidores livres no ACL.
2.4.1 A contratao no ACR

Os leiles do ACR so realizados de modo a atender s necessidades de contratao dos agentes de distribuio com antecipao, em relao ao ano A de incio de suprimento: 1) de 5 anos (leilo A-5, com contratos de 15 a 30 anos); 2) de 3 anos (leilo A-3, com contratos de 15 a 30 anos); 3) de 1 ano (leilo A-1, com contratos de 5 a 15 anos); e 4) no prprio ano (leilo de ajuste, com contratos de at 2 anos). Para participar dos leiles de energia nova do ACR, os agentes de distribuio declaram ao MME as respectivas necessidades de contratao e os agentes de gerao necessitam se habilitar junto Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), que estabelece o montante de garantia fsica (limite mximo de contratao) de cada empreendimento. Para cada leilo o MME define a quantidade mxima de energia a ser contratada (de modo a incentivar a concorrncia, esse dado sigiloso6, ou seja, nenhum dos concorrentes tem conhecimento desse montante) e o preo-teto de contratao a partir do qual os lances de oferta de energia so decrescentes. Os vencedores do leilo, ou seja, aqueles que ofertaram o menor preo da energia assinaro os Contratos de Comercializao de Energia no Ambiente Regulado (CCEARs) bilaterais com
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cada um dos agentes de distribuio que tinham declarado necessidade no MME. Existem dois tipos de contratos resultantes dos leiles: os contratos por quantidade de energia e os contratos por disponibilidade de energia, sendo que, em cada leilo, essas duas modalidades contratuais so negociadas. Nos contratos por quantidade, vinculados energia de origem hidreltrica, o vencedor do leilo obtm um contrato de concesso do empreendimento e tambm os respectivos CCEARs por quantidade, com prazo de fornecimento de 30 anos. Nos contratos por disponibilidade, vinculados a empreendimentos termeltricos, o agente de gerao obriga-se a manter certa capacidade de gerao disponvel para o SIN. Nos perodos em que a usina termeltrica no despachada os compradores (agentes de distribuio) adquirem energia no mercado de curto prazo (mercado spot) e quando a usina for despachada, a energia gerada atribuda aos compradores, que a entregam ao mercado spot, sendo a diferena entre o custo varivel de operao da usina e o PLD revertido para a modicidade tarifria, tal contratao equivale condio de aluguel da disponibilidade das usinas para o comprador do CCEAR. O agente de gerao recebe uma receita
fixa anual e uma receita varivel, quando despachado para gerar energia. Em ambos os tipos de contratos o reajuste efetuado por meio de regras pr-determinadas pelo MME, vinculadas aos editais dos leiles.
2.4.2 A contratao no ACL

No ambiente de contratao livre, do qual participam os consumidores livres e os consumidores especiais7, os contratos so livremente negociados entre os agentes, seja em relao a prazo de fornecimento, montante ou preo, sendo os riscos contratuais assumidos pelas prprias partes. Na Figura 4 nota-se o grande aumento da quantidade de consumidores livres que se verificou a partir do ano de 2004, coincidindo com o novo marco legal do setor, composto em sua maioria por consumidores antes atendidos de forma regulada pelos agentes de distribuio e que optaram por passar a ser atendidos total ou parcialmente por meio de contratos no ambiente livre. O ACL pode ser caracterizado como um ambiente competitivo, pois do lado da oferta de energia concorrem pelo mesmo mercado os agentes de gerao hidreltricos, as PCHs, os geradores termeltricos a gs
Fonte: CCEE.
Figura 4. Evoluo do nmero de agentes participantes da CCEE
natural, leo diesel, leo combustvel e de biomassa, seja na modalidade de produo independente de energia, como de autoproduo. dinmica desse mercado somam-se os comercializadores de energia, que podem intermediar a contratao da gerao e a venda da energia ao consumidor livre.
3. A atuao dos rgos de defesa da concorrncia em relao aos atos de concentrao e regulao do setor eltrico Embora seja uma entidade integrante da Administrao Pblica, o desempenho da atividade executiva pelas agncias reguladoras envolve uma srie de complexidades jurdicas. A primeira delas diz respeito aos conflitos de atribuies entre as diferentes agncias e entre elas e os rgos ou entidades da Administrao Pblica j existentes, conforme citado anteriormente neste trabalho: a Lei n 9.427/96, com as alteraes inseridas pelas Leis n 9.648/98 e n 10.438/02, no define de modo claro da forma como se dar a articulao com os rgos de defesa da concorrncia, alm de inexistir a previso legal de articulao com a SEAE e mesmo com o CADE. Conforme apresentado no captulo anterior deste trabalho, o SEB tem diversas especificidades relativas aos aspectos do sistema eltrico em si, da conformao dos agentes e das suas relaes comerciais, s quais se somam as competncias normativas da ANEEL, que necessitam ser conhecidas antes de iniciar qualquer anlise antitruste no setor. Nesse sentido, a atuao dos rgos de defesa da concorrncia deve ser criteriosa, no podendo se ater somente s recomendaes constantes do Guia para Anlise,8 sob pena de se incorrer em equvocos, ou mesmo de serem gerados conflitos entre a atuao da defesa da concorrncia e a regulao do mercado. Verifica-se que um ponto de constante tenso decorre, em ltima instncia, da complementaridade imperfeita entre a regulao e a concorrncia,9 Um marco regulatrio normalmente possui diversos objetivos geralmente relacionados a investimentos, tarifas mdicas, universalizao, qualidade e diversidade dos servios, que, alm de no necessariamente serem compatveis entre si, podem tambm no ser compatveis com a concorrncia (Tokechi, 2007).
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No caso especfico das anlises10 que tm sido efetuadas nos ltimos anos pela SEAE, relativas a atos de concentrao no segmento de gerao de energia eltrica, em que a Petrobras tem adquirido ou aumentado sua participao acionria em diversas termeltricas e PCHs, em que todos os pareceres concluram por recomendar a aprovao do ato sem restries, cabem algumas consideraes. caracterstica comum a todas as citadas anlises o fato de inexistir referncia possibilidade de atuao da ANEEL, tanto no aspecto regulatrio, quanto no que se refere ao poder fiscalizador da Agncia sobre o comportamento das empresas/agentes de mercado no perodo aps a concretizao do ato de concentrao. Entretanto, o setor eltrico deve ser observado de modo diverso dos mercados nos quais no existe uma agncia reguladora atuando, e onde a verificao a posteriori, do resultado do ato de concentrao e do comportamento das empresas diante do mercado no acompanhado. As anlises apresentadas nos pareceres da SEAE no consideram os atos regulatrios de carter normativo11 da Agncia, que estavam em vigncia na poca de cada anlise e que poderiam, em tese, alterar a percepo de poder de mercado e da possibilidade de influenciar no custo da energia aos consumidores finais. Ressalta-se que o mercado de energia eltrica no est livre na acepo pura da palavra, todavia monitorado e acompanhado por meio da atuao regulatria e fiscalizadora da Agncia, que tem competncia e mecanismos para atuar sobre qualquer indcio de abuso do agente que possa ser prejudicial ao mercado. Assim, a anlise deve sempre ser efetuada considerando o ambiente regulatrio vigente, e no somente as diretrizes gerais estabelecidas na legislao. Por outro lado, os pareceres mais recentes, dos anos de 2007 e 2008, concluem, via de regra, pela no relevncia, sob o ponto de vista da defesa da concorrncia, do monoplio de combustvel da Petrobras em relao ao gs natural e sua logstica de distribuio e em relao aos combustveis lquidos (leo diesel e leo combustvel) utilizados pelas termeltricas. Tal ponderao parece no ser uma viso compartilhada pela Agncia, tendo em vista diversos atos regulatrios12 decididos nos ltimos anos, por meio dos quais: 1) determinou-se s usinas termeltricas a execuo
de testes para comprovao de disponibilidade real de combustvel; 2) reduziu-se a garantia fsica contratual de termeltricas em decorrncia de falta de combustvel; 3) inseriram-se clusulas de multas contratuais especficas nos CCEARs decorrentes de falta de combustvel; 4) estabeleceu-se um Termo de Compromisso da Petrobras em disponibilizar gerao termeltrica a gs natural, etc. Hipoteticamente, poderia at mesmo a Petrobras, como detentora do monoplio do combustvel, no firmar contratos de suprimento com os demais geradores termeltricos, o que impediria estes ltimos de participar de um leilo promovido pelo MME, ou poderiam vir a ter preos no competitivos. nessa linha de preocupao que caminha a atuao regulatria, mas que aparentemente no foi considerada na avaliao efetuada. Outro ponto relevante a destacar nos pareceres a no considerao na conformao do mercado de atuao das usinas termeltricas em anlise, de outras fontes de gerao termeltrica, tais como a gerao a carvo e a biomassa, ambas no dependentes de combustvel da Petrobras e, em especial a biomassa, que tem tido grande incentivo por parte do governo federal, tem elevado consideravelmente a participao no setor eltrico, e tem grande potencial de crescimento da potncia instalada. Questiona-se dessa maneira: nas anlises foram considerados os o Plano Decenal de Expanso (PDE) e o Plano Nacional de Expanso (PNE), elaborados pelo MME, com a viso do planejamento de 10 e de 30 anos respectivamente? Identifica-se tambm que nas anlises dos atos de concentrao em questo no foram considerados o custo de oportunidade de gerao termeltrica em funo da expectativa de gerao de energia hidreltrica, a disponibilidade de combustvel e a diversificao da matriz energtica resultado de uma poltica de governo. Os aspectos aqui levantados, longe de pretenderem ser crticas aos pareceres da SEAE, so apontados somente no intuito de demonstrar que quaisquer anlises no mbito da defesa da concorrncia no setor eltrico carecem de obter conhecimentos especficos sobre o setor. Os aspectos levantados nos pargrafos anteriores referem-se a questes regulatrias e outras especficas do setor eltrico, que no podem ser abarcadas em uma anlise predominantemente econmica. Tal fato decorre da no especializao dos tcnicos que participam da anlise, em relao s especificidades
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do setor regulado, que campo de atuao da ANEEL, onde no raro tais assuntos so tratados por diversos tcnicos, envolvendo diversas superintendncias. A agncia reguladora encontra-se inserida em um sistema especfico de regras composto por uma linguagem muito peculiar. Por tal razo, est muito mais prxima dos setores regulados, possuindo maiores condies para a aquilatao das informaes necessrias dos problemas concorrenciais ocorridos na rea especfica (Silva, 2005). Por outro lado, a prpria ANEEL carece de ter, na elaborao dos seus atos regulatrios e na execuo da sua atividade de monitoramento do mercado e de fiscalizao da conduta dos agentes, um aprofundamento maior nas questes relativas defesa da concorrncia. A regulao deve se pautar tanto em critrios tcnicos quanto em critrios econmicos para ter a abrangncia a que se prope, pois caso contrrio, se a atuao da Agncia for muito especfica, sem levar em conta a diversidade de resultados que sua deciso pode causar, corre o risco de efetuar uma abordagem fragmentada e tambm parcial dos temas. Nesse sentido, a ANEEL demonstra estar alterando sua viso de como exercer a competncia que lhe estabelecida em relao anlise de atos de concentrao. A Resoluo ANEEL n 278, de 2000, que estabelece limites e condies para participao dos agentes econmicos nas atividades do setor de energia eltrica, e que disciplina a forma de anlise dos atos de concentrao, sofreu recentes e sucessivas revises13 que eliminaram as limitaes de participao percentual dos agentes no mercado. Tais mudanas j haviam sido indicadas desde a poca da audincia pblica que embasou a deciso da diretoria, quando foram apontados, porm no considerados na Resoluo, os argumentos de que a pulverizao da estrutura de propriedade do capital no guarda relao direta e inequvoca com a estrutura de controle de uma empresa e muito menos com o grau de concentrao do mercado (participao de mercado), e que no se pode, portanto, estabelecer critrios uniformes e apriorsticos para tratar com realidades to complexas. Alm disso, a participao de mercado (referida na Lei n 8.884/94 em 20%) ou o HHI14 so apenas indicadores ou parmetros para a anlise da concentrao e, como tal, no podem substituir a anlise propriamente dita (Pereira & Hilal, 2004). Na linha dessa mudana de viso, a ANEEL, de janeiro a maro de 2008, realizou a Audincia Pblica n 001/
2008, propondo discutir minuta de resoluo que revoga por completo o regulamento atual, adequando as regras ao novo cenrio do setor, decorrente das mudanas legais relativas s relaes comerciais entre os agentes. A proposta final da minuta de resoluo est em anlise para deliberao pela diretoria da Agncia. Outro ponto que merece ateno diz respeito aos pronunciamentos da SEAE15 em relao aos atos regulatrios da ANEEL, cuja contribuio, do ponto de vista regulatrio, pode ser benfica, ao abordar os assuntos em discusso sob a tica econmica e da defesa da concorrncia, que pode passar despercebida no mbito regulatrio. Entretanto, a atuao da SEAE nas audincias pblicas da ANEEL com avaliao efetuada com base somente nas Notas Tcnicas disponibilizadas pela Agncia pode dar sinalizao diversa ao rgo, na medida em que tais Notas Tcnicas so, em geral, de carter exclusivamente regulatrio e uma atuao equivocada pode gerar um conflito de competncias. Considerando a diversidade de temas tratados pelos rgos de defesa da concorrncia, de se supor que no disponha da expertise e dos recursos humanos que tem a ANEEL para avaliar cada ato. Em situao similar s anlises de atos de concentrao, discorridas anteriormente, ao pretender opinar sobre todas as reas regulatrias o rgo acaba necessitando conhecer sobre temas os mais diversos: tarifas, transmisso, distribuio, comercializao, para os quais na Agncia existem superintendncias especficas. Por essa razo necessrio haver a complementao dos papis, pois tampouco a agncia tem a expertise nas questes de defesa da concorrncia. Assim, questionvel se a contribuio efetuada desse modo a melhor escolha sob o aspecto da efetividade da ao, pois tendo em vista serem ambos, ANEEL e SEAE, entidades de Estado e, portanto, que deveriam atuar de modo sinrgico, a apresentao da contribuio por ocasio das Audincias Pblicas da ANEEL poderia, pelo contrrio, ensejar uma atitude reativa por parte da Agncia. Tambm o outro extremo, conforme proposto no 4 do art. 1816 do substitutivo do PL n 3.337/04 (projeto de lei geral das agncias reguladoras) em tramitao no Congresso Nacional, no benfico do ponto de vista da atuao cooperativa entre os rgos a previso de parecer prvio da SEAE, na medida em que a maioria dos atos emitidos pela Agncia no apresenta qualquer influncia sobre a concor-
rncia entre os agentes do setor e no h registro de qualquer caso em que um regulamento emitido por uma agncia reguladora federal tenha sido revogado ou alterado, em decorrncia de manifestao de rgo de defesa da concorrncia. De fato, entre as normas emitidas pelas ANEEL, poucas sero aquelas em que a SEAE ter algo a opinar. Desse modo, se o referido parecer do rgo de defesa da concorrncia tem carter apenas orientativo e raramente ser emitido, no existe razo para que seja inserido no caminho crtico do processo de regulatrio, pois seriam 15 dias reservados para o rgo de defesa da concorrncia e 30 de dias para a consulta pblica propriamente dita, aumentando em 15 dias o tempo associado tomada de deciso da Agncia (Bandeira, 2006), acarretando a elevao do risco regulatrio.
4. Uma proposta de atuao articulada Do relatado nos captulos anteriores identifica-se a necessidade de haver maior interao da ANEEL com os rgos de defesa da concorrncia. Tanto com a SDE, cuja previso de articulao est na prpria legislao setorial, quanto com a SEAE, que instrui os processos de atos de concentrao no setor eltrico, ou mesmo com o CADE, instncia decisria final. Tal articulao j foi relativamente efetuada, por meio do Termo de Compromisso firmado entre a ANEEL e a SDE, em 2/12/98, com o objetivo de estabelecer a forma de comunicao efetiva e permanente entre as duas entidades, com vistas preveno e represso de infraes contra a ordem econmica, e cujo terceiro termo aditivo vigorou at o final do ano de 2008. No ano de 2000 a ANEEL firmou termos de compromisso com o CADE e com a SEAE, com vigncia de dois anos, porm estes dois ltimos termos no chegaram a ser aditivados. 4.1 O Termo de Compromisso ANEEL-SDE O Termo de Compromisso vigente com a SDE prev a troca de informaes entre os rgos, de modo a subsidiar a instruo de processos das respectivas competncias. No tema de represso s infraes contra a ordem econmica, o Termo de Compromisso prev que a SDE, ao tomar conhecimento de ato dessa natureza relacionado ao
setor eltrico, deve oficiar a ANEEL, que tem prazo de at 15 dias para se manifestar. Com base nas informaes prestadas pela Agncia, a SDE avalia a necessidade e pertinncia de instaurar processo. Em caso positivo, depois de efetuada a defesa prvia dos envolvidos, cpia do processo enviada ANEEL, que tem 30 dias para apresentar nova manifestao e encaminhar SDE para finalizao da instruo processual. No Termo tambm est previsto que, caso a ANEEL, em sua atuao regulatria, detecte algum indcio de prtica lesiva ordem econmica, pode comunicar a SDE, que avaliar a necessidade de instaurao de processo. No que se refere ao controle de estruturas, os atos de concentrao que necessitem anlise devem ser estudados no sentido de: 1) prevenir a limitao ou prejuzo livre concorrncia; ou 2) verificar se o ato resulta em dominao de mercados. O Termo de Compromisso prev que a SDE, ao receber comunicao de ato de concentrao no setor eltrico, deve encaminhar uma cpia da comunicao para a ANEEL, que tem prazo de 30 dias para apresentar parecer sobre o ato. As informaes da Agncia sero consideradas pela SDE na instruo do processo a ser deliberado pelo CADE. Na prtica, o cumprimento do Termo de Compromisso da forma como se efetua hoje demonstra que o instrumento que deveria proporcionar a interao da Agncia com os rgos de defesa da concorrncia se tornou uma ferramenta burocrtica, por meio da qual as comunicaes so enviadas ANEEL, que por vezes no tem a agilidade de efetuar as anlises pertinentes, devido complexidade que envolve cada caso, podendo envolver tcnicos de diversas superintendncias no estudo das situaes apresentadas. Alm disso, como visto anteriormente, o principal instrumento regulatrio que norteia as anlises, a Resoluo n 278/2000, sofreu diversas revises e est desatualizado diante da nova realidade do setor, sendo objeto de audincia pblica a sua revogao total. Por outro lado, os rgos de defesa da concorrncia tm ritos processuais cujos prazos necessitam ser cumpridos sob pena de invalidar o processo, no podendo aguardar por prazos acima do definido no
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Termo de Compromisso, tendo em vista que as informaes da ANEEL so subsidirias s anlises e no as determinantes, do ponto de vista do Guia para Anlise. Uma comprovao ftica dessa situao so os recentes pareceres da SEAE que, conforme discutidos no captulo 3 deste trabalho, apresentam anlises parciais e avaliaes incompletas sobre o setor eltrico na instruo de processos de atos de concentrao relativos a empreendimentos no segmento de gerao. 4.2 Os atuais problemas de articulao Das anlises apresentadas nos captulos anteriores, depreende-se que os principais problemas associados aos temas da Defesa da Concorrncia e da Regulao do Setor Eltrico esto calcados nos seguintes tpicos: 1) os tcnicos dos rgos de defesa da concorrncia tm conhecimento apenas parcial do setor eltrico, o que os conduz, por vezes, a anlises incompletas nos processos de atos de concentrao, uma vez que as avaliaes so efetuadas com base no Guia para Anlise, sem considerar todas as especificidades atinentes a cada segmento do setor eltrico; 2) os tcnicos da ANEEL, por sua vez, no tm a exata noo sobre quais informaes so relevantes para se efetuar a anlise no campo da defesa da concorrncia, tampouco como so efetuadas as anlises e remanescem dvidas quanto a definies como o conceito de mercado relevante e exerccio de poder de mercado tendo em vista a atividade regulatria; 3) os termos de compromisso para articulao com a SEAE e com o CADE tiveram vigncia expirada e no foram renovados. O Termo de Compromisso com a SDE vigorou at o final de 2008; 4) o Termo de Compromisso com a SDE, nas bases em que foi firmado, na prtica tem se demonstrado ineficaz para prover adequadamente os rgos de defesa da concorrncia de subsdios tcnicos necessrios para a completa instruo dos processos de atos
de concentrao no setor eltrico; e 5) a participao da SEAE nas questes regulatrias que, a critrio daquele rgo, impactam ou tm possibilidade de impactar as atividades de defesa da concorrncia tm sido efetivadas por meio de contribuies encaminhadas s Audincias Pblicas da ANEEL. 4.3 As solues possveis Desse modo, para que ocorra uma interao efetiva e sinrgica entre as atividades da Agncia e dos rgos de defesa da concorrncia, necessrio que sejam efetuados Termos de Compromisso ou Convnios,17 que garantam a execuo por meio da interao entre os tcnicos responsveis pelas anlises em cada entidade. recomendado (e desejvel) que os tcnicos se conheam pessoalmente, que formem um canal de comunicao para alm do canal burocrtico, em que as correspondncias so trocadas apenas institucionalmente. No tratamento de cada caso especfico, sempre que possvel devem ser efetuadas reunies ou workshops envolvendo as vrias superintendncias da Agncia, de modo a agregar todas as informaes possveis para a instruo dos processos. Do mesmo modo, preciso disseminar na Agncia o conhecimento dos rgos de defesa da concorrncia, tanto para capacitao na atuao em processos de controle de estruturas ou atos de concentrao, quanto para atuao na represso a condutas anticoncorrenciais. No que se refere edio de atos normativos pela Agncia, considerando que os rgos de defesa da concorrncia so tambm entes do Estado e que, portanto, deve haver a harmonia entre as entidades, prope-se que em concomitncia abertura de audincias pblicas, poderiam ser criados mecanismos de consulta aos rgos de defesa da concorrncia para, aps reunio com as reas tcnicas da Agncia, opinarem sobre os assuntos, emitindo parecer no vinculativo se posicionando sobre o tema. Para viabilizar essa interao sinrgica, os termos de compromisso (ou convnios) a serem firmados18 devem prever, no mnimo:
1) a realizao de reunies de trabalho para Revista de Polticas Pblicas e o tratamento Gesto Governamental de cada caso de ato de Vol. 8 - No 1 concentrao; 2) a realizao de seminrios ou workshops Jan/Jun 2009 de capacitao, tanto na ANEEL quanto nos rgos de defesa da concorrncia; 3) que as reas e os tcnicos participantes A regulaodos processos de anlise devem serdefesa do setor eltrico brasileiro e a nominados e a lista semprearticulao sob da concorrncia: uma proposta de mantida atualizada; e o ponto de vista do regulador 4) a existncia de mecanismos de consulta aos rgos de defesa da concorrncia em concomitncia abertura de audincia pblica de atos normativos. 5. Concluso A atividade de regulao guarda estreita relao com a da atividade de defesa da concorrncia, uma vez que a boa regulao aquela que mimetiza da melhor forma
possvel o mercado, fazendo convergir o objeto da anlise de ambas as autoridades. A defesa da concorrncia pauta-se pela preservao dos requisitos de competio no mercado, induzindo s eficincias e ao progresso tecnolgico das empresas, levando ao aumento da produtividade e da competitividade. J a regulao setorial deve buscar manter regras claras, transparentes e estveis para o setor, de modo a incentivar e dar segurana aos investimentos em infraestrutura. E a conjugao da atuao da defesa da concorrncia e da regulao setorial so elementos imprescindveis para promover o crescimento sustentado do Pas. Desse modo, necessria a estreita cooperao no exerccio das respectivas competncias, o que possvel quando no somente as instituies, mas principalmente as pessoas dentro das instituies esto engajadas e atuantes de modo sinrgico, objetivando no apenas os interesses especficos de cada instituio, mas direcionadas para criar valor pblico atividade desempenhada.
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NOTAS
1 Em todos os tpicos deste captulo so citadas as regras gerais e no so abordadas as excepcionalidades que, devido conformao do setor, com diversas mudanas legais e regulatrias ao longo do tempo, existem ou surgem e so tratadas caso a caso. (50)
Neste trabalho, as denominaes agente de mercado ou agente so usadas para indicar o titular de concesso ou autorizao de empreendimento gerao; o autorizado de comercializao de energia; ou o concessionrio de transmisso ou de distribuio.
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Informaes do Banco de Informaes de Gerao (BIG), disponibilizado pela ANEEL no endereo www.aneel.gov.br (consulta efetuada em 29/7/09).
3
Informaes do Sistema de Apoio Deciso (SAD), disponibilizado pela ANEEL no endereo www.aneel.gov.br (consulta efetuada em 29/7/09).
4
Informao CCEE, dado de abril de 2008 (incluem-se neste nmero os consumidores ou conjunto de consumidores que adquirem energia de fontes incentivadas).
5 6 Tal informao de conhecimento exclusivo dos dirigentes do MME envolvidos diretamente no leilo. Apenas no dia de realizao do leilo esse dado inserido no sistema e somente se torna de conhecimento pblico ao final do certame.
O Consumidor Especial, de acordo com a Resoluo Normativa da ANEEL n 247, de 2006, o consumidor ou conjunto de consumidores reunidos por comunho de fato ou de direito, integrantes do mesmo submercado do SIN, com carga maior ou igual a 500 kW, que adquire energia de fonte incentivada (empreendimentos com potncia instalada inferior a 1.000 kW, PCHs, empreendimentos com base em fonte solar, elica ou biomassa, com potncia injetada no sistema menor ou igual a 30.000 kW).
7 8 Guia para Anlise Econmica de Atos de Concentrao Horizontal, expedido por meio da Portaria Conjunta SEAE/SDE n 50, de 1 de agosto de 2001.
A esse respeito cita-se como exemplo o tema da definio de mercados relevantes, que na interpretao da SEAE em pareceres sobre atos de concentrao em empreendimentos de gerao termeltrica divergem do posicionamento da Agncia, ao considerar mercados distintos para gerao de fonte termeltrica e hidreltrica, alm de segregar os submercados Norte, Nordeste, Sudeste/ Centro-Oeste e Sul. No entendimento da ANEEL todos os empreendimentos concorrem pelo mesmo mercado, independente do tipo de fonte, alm de considerar um mercado nico para todo o Sistema Interligado Nacional.
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Parecer n 91/02COGSI/SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.005779/2001-11); Parecer Tcnico n 06062/2005/RJ COCON/COGPI/SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.000921/2005-21); Parecer Tcnico n 06079/2007/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.000515/2007-67); Parecer Tcnico n 06120/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.002534/2008-28); Parecer Tcnico n 06320/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.000109/2008-85); Parecer Tcnico n 06322/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.002535/2007-72); Parecer Tcnico n 06323/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.002533/2007-83); Parecer Tcnico n 06325/2008/RJ COGCE/ SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.002532/2007-39); e Parecer Tcnico n 06326/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentrao n 08012.002531/2007-94).
10 11 Vide, a ttulo de exemplo, as seguintes Resolues Normativas da ANEEL: n 266, de 22/5/07, que estabelece critrios de participao no Mecanismo de Realocao de Energia para empreendimento hidreltrico no despachado centralizadamente; e n 179, de 6/12/05, que estabelece os procedimentos para o ONS adotar no caso de declarao de inflexibilidade de usina termeltrica.
Vide, a ttulo de exemplo, as Resolues Normativas da ANEEL: n 40, de 28/1/04, que estabelece limite de disponibilidade de gerao e de lastro de usinas termeltricas da Regio Nordeste participantes do PPT; n 155, de 31/03/05, que estabelece limite de disponibilidade de gerao e de garantia fsica para a UTE Uruguaiana e interconexes de Garabi; n 272, de 10/7/07, que estabelece critrios e procedimentos para gerao termeltrica fora da ordem de mrito de custo para compensar futuras indisponibilidades por falta de combustvel; e n 237, de 28/11/06, que estabelece critrios para a considerao de usinas trmicas no Programa Mensal de Operao Eletroenergtica (PMO) e suas revises, em funo da indisponibilidade por falta de combustvel.
12 13 A Resoluo Normativa ANEEL n 252, de 6/2/07 revogou o art. 3, que estabelecia limites de participao no segmento de gerao; e a Resoluo Normativa ANEEL n 299, de 8/1/08, revogou os arts. 4, 5 e 6, que estabeleciam limites para participao nos segmentos de distribuio e de comercializao de energia. 14 15
Herfindahl-Hirschman Index, ndice que mede a concentrao do mercado.
Pareceres Analticos sobre Regras Regulatrias: n 04/COGEN/SEAE/MF (Audincia Pblica n 005/2008); n 06/COGEN/ SEAE/MF (Audincia Pblica n 001/2008 que trata do aperfeioamento dos procedimentos para anlise dos limites, condies e
restries para participao de agentes Revista de Polticas Pblicas e econmicos nas atividades do setor de energia); n 10/COGEN/SEAE/MF (Audincia Publica n 43/2008, referente ao estabelecimento de limites para o repasse dos custos de gerao de energia eltrica). Gesto Governamental O No 1 Vol.168 -referido pargrafo prope estabelecer que: As Agncias Reguladoras solicitaro parecer ao rgo de defesa da concorrncia do Ministrio da Fazenda sobre minutas de normas e regulamentos, 15 dias antes sua disponibilizao para consulta pblica, para que Jan/Jun 2009 possa se manifestar, no prazo de at 30 dias, sobre os eventuais impactos nas condies de concorrncia dos setores regulados.
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O pargrafo nico do art. 13 do Decreto n 2.335/97 estabelece: A ANEEL celebrar convnios de cooperao com a Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia e demais rgos de proteo e defesa da ordem econmica, com o objetivo A regulaosuas aes institucionais. de harmonizar do setor eltrico brasileiro e a defesa
da 18 concorrncia: uma proposta de articulao sob Ressalta-se que iniciativas similares foram efetivadas entre SEAE e a Agncia Nacional do Cinema (ANCINE), cujo acordo assinado o ponto de vista mbito de criao de um ambiente econmico favorvel competio, prev: 1) projetos de pesquisa e desenvolem agosto/2008, no do regulador
vimento; 2) consultorias tcnicas; 3) assessoria e/ou aperfeioamento tcnico; 4) apresentao de seminrios, ciclos de palestras e/ou realizao de cursos; 5) estudos, desenvolvimento e implantao de banco de dados, com informaes econmicas e de regulao sobre a rea de mdia; e 6) planejamento, treinamento, avaliao de programas, bem como outras aes compatveis com o objeto do acordo pretendido pelos partcipes (informao disponvel em www.seae.fazenda.gov.br, consulta efetuada em 20/9/08).
Ricardo Takemitsu Simabuku Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental da 10 turma, em exerccio na Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL). Engenheiro eletricista formado em 1986 pela Escola Politcnica da USP. Trabalhou no setor privado em empresas de engenharia e de automao industrial. De 2002 a 2006 atuou na Agncia Reguladora, primeiro em contrato temporrio, depois como especialista em regulao de energia; como EPPGG, de 2006 a 2008 atuou no Departamento de Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia e desde 2008 assessor da Superintendncia de Estudos do Mercado da ANEEL.
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O processo de elaborao da Proposta de Lei Oramentria Anual: responsabilidade compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo
Por Alex Rabelo Machado
Este artigo discute a atual forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no que diz respeito questo de alocao de recursos no OGU. A nfase da discusso recair nos aspetos mais polticos que envolvem o processo decisrio de alocao de recursos, votao de projetos de lei e de proposio de emendas. Com a Constituio de 1988 o Congresso Nacional passou a usufruir de mais poderes no tocante ao OGU, passando a exercer o papel de codecisor na funo de alocao de recursos federais juntamente com o Poder Executivo. Tal prerrogativa causou enormes expectativas na sociedade, que passou a projetar uma atuao mais pr-ativa do Congresso Nacional no tocante s questes relativas elaborao do Oramento federal. Entretanto, embora sejam indiscutveis os avanos, o que se assiste na prtica que o Poder Legislativo ainda no conseguiu se apropriar adequadamente de sua cocentralidade no processo oramentrio federal.
1. Apresentao Nas dcadas de 60, 70 e 80, sob a vigncia do perodo da ditadura militar, o Congresso Nacional exercia um papel considerado meramente figurativo no processo de discusso e elaborao do Oramento Geral da Unio (OGU). Com a Constituio de 1988 o Congresso Nacional passou a usufruir de mais poderes no tocante ao OGU, isto , passou a exercer o papel de codecisor na funo de alocao de recursos federais juntamente com o Poder Executivo. Tal prerrogativa casou enormes expectativas na sociedade, que passou a projetar uma atuao mais prativa do Congresso Nacional no tocante s questes relativas elaborao do Oramento federal. Este artigo buscar discutir a atual forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no que diz respeito questo de alocao de recursos no OGU. A nfase da discusso recair nos aspetos mais polticos que envolvem o processo decisrio de alocao de recursos, votao de projetos de lei e de proposio de emendas. Iniciaremos esta anlise partindo do importante artigo1 do ex-deputado Constituinte Jos Serra, escrito logo aps a promulgao da Constituio de 1988. Com o objetivo de chamar a ateno para o fato de que os problemas da pouca transparncia e da falta de ampla discusso no processo oramentrio eram caractersticas comuns no Brasil desde o sculo XIX, o autor destaca uma ilustrativa citao de Joaquim Nabuco datada de 1879: (...) a passarem os oramentos (...) como tm passado nesta casa, discutidos perante quatro ou cinco pessoas em hora adiantada da sesso, pode-se dizer sem que v nisso ofensa, que ns representamos uma comdia parlamentar que nem ao menos tem a vantagem dos dramas japoneses de durarem oito dias. Joaquim Nabuco in Anais da Cmara dos Deputados, Sesso de 22 de maro de 1879.2 No artigo em questo, com a autoridade de ter sido um constituinte e de ter sido considerado um dos principais expoentes no processo de discusso e de elaborao dos artigos relativos s questes oramentrias, Serra (1990) analisa uma srie de modificaes oramentrias ocorrida na Constituio3 de 1988. Tais modificaes so consideradas avanos, sobretudo, em
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relao situao anterior, perodo da ditadura Constituio de 1967, uma vez que, de acordo com o autor, na atual Carta Magna o processo oramentrio havia se tornado mais: lgico, transparente e democrtico. Entre os principais avanos analisados por esse autor, destacam-se os seguintes: 1. A participao mais ativa do Legislativo no processo, destacando a nova prerrogativa do parlamentar de propor emendas nos investimentos previstos na proposta de lei oramentria encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional; 2. O advento de leis que ordenam o processo oramentrio, como a necessidade de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)4 e o do Plano Plurianual (PPA)5; 3. O estabelecimento de datas para as entregas das propostas das leis oramentrias do Executivo ao Legislativo, para que o Congresso Nacional tenha tempo e condies de fazer as modificaes necessrias6; 4. A separao do Oramento Fiscal e o da Seguridade Social; e 5. A criao obrigatria do Oramento dos Investimentos das Empresas Estatais Federais. Aps descrever os avanos trazidos Constituio de 1988, Serra (In Veloso, 1990, p. 86) resume as expectativas positivas das alteraes constitucionais e do novo papel do Legislativo no processo da seguinte forma: Abriu-se, portanto, o caminho para uma participao responsvel dos parlamentares no processo oramentrio. Ao mesmo tempo procurou-se fortalecer e ampliar a capacidade do Congresso para desempenhar suas novas tarefas, mediante a instituio de uma Comisso Mista Permanente (Cmara-Senado), que dever equipar-se para apreciar a LDO, analisar, e preparar os pareceres sobre os projetos de leis oramentrias e as emendas apresentadas, acumulando know how e memria sobre o assunto... Assim, o texto acima comentado demonstra como foram positivas as expectativas criadas em torno do novo
Como a LOA sofre inmeras modificaes no decorrer do exerccio, acaba perdendo seu carter concreto e passa a ser um instrumento abstrato que no reflete um plano de ao governamental.
papel do Legislativo no processo oramentrio, em funo das mudanas constitucionais. Entretanto, embora sejam indiscutveis os avanos, sobretudo quando comparados ao perodo imediatamente anterior promulgao da Constituio de 1988, o que se assiste na prtica que o Poder Legislativo ainda no conseguiu se apropriar adequadamente de sua cocentralidade no processo oramentrio federal. Isto , em relao a alguns aspectos que sero aqui discutidos, as expectativas criadas pelas inovaes constitucionais revelaram-se maiores do que hoje se observa em relao capacidade efetiva do Poder Legislativo. Nesse sentido, sero descritas, a seguir, algumas situaes observadas na atual forma de relacionamento entre os Poderes Legislativo e Executivo que ilustram a falta de centralidade da atuao do Legislativo no processo oramentrio federal. 2. Relacionamento atual entre Poder Executivo e Poder Legislativo: situaes observadas As situaes que sero analisadas so as seguintes: 1. Os acordos feitos em torno das votaes de projetos de lei referentes ao Oramento Geral da Unio e das eventuais modificaes
ao texto original encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional; 2. O processo de discusso de mritos dos Projetos de Lei no mbito da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO); 3. A excessiva quantidade de propostas de projetos de crditos suplementares ou especiais e de Medidas Provisrias para crditos extraordinrios; 4. O carter autorizativo da Lei Oramentria Anual; 5. A forma de atuao no hierrquica de representantes do Poder Executivo no processo decisrio da CMO e do Congresso Nacional; 6. O nmero expressivo de emendas apresentadas ao Projeto de Lei do Oramento Anual (PLOA), ao Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA), e ao Projeto de Lei de Diretrizes Oramentria (PLDO); e 7. A execuo financeira das emendas parlamentares. 2.1 Realizao de acordos em torno das votaes de emendas de modificaes PLOA Quando um Projeto de Lei do Congresso Nacional (PLN)7 d entrada na Comisso Mista de Oramento (CMO), tanto na forma de crdito especial, como de crdito suplementar, a escolha do relator se d por critrios, cujo maior peso o relacionado ao jogo poltico. Assim, pode-se dizer que o relator escolhido pelo presidente da CMO, dentre aqueles membros dessa Comisso8, considerando-se critrios que so importantes para o jogo poltico de poder: relao poltica vantajosa com o Poder Executivo e/ou com o prprio presidente da Comisso e cumprimento de acordos pr-existentes no esquema de distribuio de poder. Cumpre esclarecer que o relator do PL um ator central nesse processo, pois ter a atribuio de analisar a proposta e de elaborar o parecer tcnico sobre o mrito do Projeto, o qual ser apreciado pelos demais membros da Comisso e pelo plenrio do Congresso Nacional. Assim como a escolha do relator, a prpria tramitao do Projeto de Lei, tanto na CMO como no
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Congresso Nacional para que a matria seja colocada em pauta e votada, fica dependente do chamado acordo poltico9. importante notar que a forma como realizada a escolha dos relatores e dos projetos que entraro em tramitao pode dar margens para questionamentos da sociedade devido ausncia de critrios mais tangveis, que poderiam trazer maior transparncia a essas decises. Destaca-se que durante a elaborao dos pareceres sobre os PLNs ocorrem as negociaes do Legislativo com o Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG) e/ou com outros ministrios setoriais que tm interesse nas despesas programadas. nessa fase que alguns parlamentares encontram terreno propcio para negociar como Poder Executivo medidas relativas aos seus interesses polticos mais pontuais. 2.2 O processo de discusso do mrito dos projetos de lei no mbito da Comisso Mista de Oramento Em funo da forma de tramitao das matrias estar subordinada ao jogo poltico, o processo de discusso relativo aos mritos dos PLNs fica reduzido a um segundo plano e acaba sendo incipiente, no contando com a contribuio e participao efetiva de grande nmero de parlamentares, como seria desejvel em uma democracia. Na verdade, nessa etapa, as discusses so reduzidas e ocorrem apenas em crculos pequenos de parlamentares. Assim, o debate salutar em torno de polticas pblicas e de decises que so importantes para toda a sociedade fica restrito entre alguns parlamentares e alguns membros do Executivo. A reduzida discusso sobre o mrito dos PLNs na CMO traz consequncias danosas tambm para o processo de votao, pois as matrias acabam sendo votadas de forma mecnica e muito rpida, cumprindo apenas os procedimentos formais. H relatos em que a CMO chegou a votar dezenas de PLNs em poucas horas de um mesmo dia. Agravado ainda pelo fato de tal votao ter se dado em um contexto adverso onde a compreenso do que estava sendo votando era invivel em funo do exguo tempo para a realizao de discusses e de esclarecimentos, e tambm pelo extenso burburinho que predominava no ambiente, impedindo a concentrao e a ateno dos parlamentares ao objeto que estava em votao.10
2.3 A excessiva quantidade de projetos de crditos suplementares ou especiais e de medidas provisrias Uma vez aprovada a proposta de Oramento Geral da Unio pelo Congresso Nacional, este sancionado pelo Presidente da Repblica. Entretanto, mesmo aps a sua promulgao, no decorrer do exerccio, o prprio Executivo pode apresentar propostas de alteraes na Lei Oramentria por meio dos crditos suplementares ou especiais e de alteraes imediatas via Medidas Provisrias para crditos extraordinrios. Aps 15 anos de estabilizao de preos, processo que teve incio com o Plano Real em 1995, era de se esperar que reduzissem as propostas com o objetivo de alterar e/ ou ampliar os recursos alocados no OGU aps sua aprovao pelo Congresso Nacional. No entanto, a realidade tem mostrado que, mesmo em conjuntura de estabilizao de preos, as alteraes oramentrias por meio de PLNs continuam em nmero e em valores elevados. A esse respeito, podem se citar como exemplo as alteraes realizadas na Lei Oramentria Anual de 2008. Nesse ano, foram apresentados 85 PLNs, que, juntos, representaram 14% do montante alocado na dotao inicial da LOA. Considerando-se apenas o item investimento, o percentual de alteraes eleva-se ainda mais, chega a representar mais de um quarto (26%) da proposta original aprovada para esse grupo de despesa. O elevado percentual de alteraes na LOA aprovada pelo Congresso Nacional, apesar do quadro de estabilidade monetria desde 1995, denota a existncia de problemas na fase relativa ao planejamento da alocao de recursos na elaborao da Lei Oramentria. Na verdade, como a LOA sofre inmeras modificaes no decorrer do exerccio, acaba perdendo seu carter concreto e passa a ser um instrumento abstrato que no reflete um plano de ao governamental. A argumentao sobre o excesso de alteraes tambm se aplica s Medidas Provisrias (MP)11 de crditos extraordinrios editadas at o ano de 2007. Cumpre dizer que essa forma de crdito sempre foi muito questionada pelos segmentos de oposio do Congresso Nacional, pela mdia e por tcnicos da rea oramentria. Os questionamentos colocavam em dvida a constitucionalidade desse ato, uma vez que se tratavam de despesas previsveis e no intempestivas. Vale ressaltar
que esse procedimento est regulado pelo artigo 167, 3, da Constituio Federal, que determina que a abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. Em 2008, o Supremo Tribunal Federal (STF)12 julgou inconstitucional a MP n 405, de 2007, que tentava abrir crditos extraordinrios com vistas a ampliar as despesas do Judicirio e de outros rgos do Executivo. O STF explicitou seu entendimento de que a referida MP era inconstitucional por tratar-se de despesas previsveis e no caractersticas desse tipo de crdito. Desde ento, os crditos extraordinrios via MPs tornaram-se escassos. Diante dos excessos de alteraes apresentadas pelo Executivo Lei Oramentria j aprovada, cabe refletir se existem condies semelhantes (prazo) para o Legislativo analisar tais alteraes como aquelas reservadas para a apreciao da proposta oramentria. Alm disso, o excesso de alteraes torna ainda mais difcil o controle e a fiscalizao da execuo oramentria. 2.4 Carter autorizativo da LOA Outra questo relevante que contribui para a perda de centralidade do Legislativo na questo oramentria o carter meramente autorizativo da LOA, que permite ao Poder Executivo reprogramar seus gastos at o final do exerccio, a partir de uma reavaliao peridica das contas pblicas, com base na arrecadao de impostos e contribuies. Dessa forma, o Executivo consegue exercer o controle dos dispndios de acordo com suas prioridades, que nem sempre so coincidentes com aquelas j aprovadas pelo Legislativo.13 Tramita no Congresso Nacional uma Proposta de Emenda Constitucional que visa transformar o Oramento da Unio em autorizativo.14 Segundo essa proposta, o Poder Executivo seria obrigado, e no apenas autorizado como ocorre atualmente, a cumprir o Oramento Geral da Unio tal qual aprovado pelo Congresso Nacional. Um posicionamento do senador Pedro Simon em 2003, na Comisso de Constituio e Justia, defendendo projeto de lei assinado por vrios senadores, que prope que a Lei Oramento da Unio, votada pelo Congresso Nacional, adquira carter impositivo, em vez de simplesmente autorizativo, ilustra bastante este tipo de impasse. De acordo com esse senador na situao atual o Executivo pode manipular o Oramento como bem entende.
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Para o senador, a tese do Oramento impositivo to importante que deveria estar acima dos interesses partidrios. Deveramos procurar um entendimento para que possa ser votado. Simon destacou ainda que a corrupo oramentria comea nos escales inferiores do ministrio, onde as emendas so discutidas por lobistas, empreiteiros e funcionrios.15 No entanto, esta questo est longe de obter consenso entre os especialistas da rea oramentria e entre os parlamentares que transitam nessas discusses. Souza (2007) chama a ateno para os argumentos daqueles que so contra a mudana, enfatizando que: Os que so contra, afirmam que mesmo no modelo atual (autorizativo) algumas despesas oramentrias j so impositivas, ou seja, so de cumprimento obrigatrio, entre as quais: 1) benefcios previdencirios; 2) salrios do funcionalismo; 3) transferncias para estados e municpios; 4) despesas constitucionais dos ministrios da Sade e da Educao; e 5) reserva para o supervit primrio e que quando as vinculaes privilegiam determinadas aes do governo, todas as demais so prejudicadas. Isto porque a capacidade de arrecadao possui limites rigidamente atrelados renda gerada pelo conjunto da economia, de forma que a vinculao nem sempre produz aumento de receitas. Por isso, o resultado da imposio termina sendo a reduo do volume de recursos disponveis para a realizao das despesas que no contam com receitas vinculadas. Alm do que, o oramento resultado programtico de um planejamento, um erro no planejamento ou uma alterao na conjuntura que demandasse uma mudana na execuo obrigaria o Governo a ter que negociar com o Congresso Nacional um procedimento que seria apenas operacional pelo modelo autorizativo.16 2.5 Forma de atuao no hierrquica de representantes do Poder Executivo no processo decisrio da Comisso Mista de Oramento e do Congresso Nacional A atuao de representantes de vrios rgos do Poder Executivo no acompanhamento e nas tentativas de alteraes via PLNs na Comisso Mista de Oramento e no Congresso Nacional decorre do fato de que o Ministrio do Planejamento e Oramento (MPOG), rgo central no mbito do executivo nas matrias relacionadas ao Oramento, no tem conseguido exercer integralmente sua
liderana e coordenao dos vrios ministrios no Congresso Nacional. Na verdade, o que se observa a atuao intensa17 e concorrente dos vrios representantes dos ministrios setoriais. Esses realizam inmeras atividades de articulao, independente do rgo central, no parlamento na fase legislativa do processo, visando defesa setorial de seus interesses. Ou seja, ao atuarem defendendo mais recursos para seus rgos, fragilizam a lgica do sistema de planejamento que, em tese, estaria sob a coordenao do MPOG como rgo central responsvel pela elaborao final da proposta oramentria da Unio. Esse Ministrio, pela lgica, deveria ser o nico responsvel por eventuais solicitaes e negociaes que almejassem realizar alteraes do PLOA na fase legislativa do processo do ciclo oramentrio. 2.6 O nmero expressivo de emendas apresentadas ao PLOA, PLPPA e PLDO Em relao ao nmero expressivo de emendas nos citados PLNs importante dizer que logo aps a Constituio de 1988, o uso dessa prtica foi ainda mais intenso,18 como bem descreve Mello (2006, p. 198): Com as mudanas introduzidas desde a Constituio de 1988, o Brasil tornou-se particularmente permissivo no que se refere ao ativismo parlamentar na rea de Oramento cerca de 70.000 emendas foram apresentadas em 1993 (em fraco contraste com a Constituio de 1967, que em seu artigo 65 vedava a apresentao de emendas parlamentares). Aps sucessivas medidas restritivas, adotadas depois do escndalo do Oramento, os parlamentares podem apresentar emendas limitadas quanto ao valor da apropriao e quanto ao nmero e tipo de emenda (individual, coletiva e de relatoria) e com elevado nvel de desagregao (em nvel de projeto)... Em 1995, aps a Comisso Parlamentar de Inqurito do Oramento, mais conhecida como CPI dos anes do oramento, uma nova resoluo19 disciplinou essa prtica, limitando o nmero de emendas e seus valores. Entre os mecanismos criados para proporcionar maior transparncia ao processo oramentrio, destaca-se a criao das emendas coletivas e a reduo das emendas individuais
de 50 para 20 por parlamentar; a precedncia de audincias pblicas para apreciao das matrias; a obrigatoriedade regimental da apresentao de relatrios com demonstrativo completo das alteraes promovidas pelos relatores e pela comisso; a limitao do Poder Executivo de enviar mensagens modificativas ao oramento; a restrio do uso das emendas de relator, que passaram a ter limites quantitativo e qualitativo; a possibilidade de permanecer por mais de um ano como membro-titular da Comisso Mista de Oramento.20 Atualmente, j sob a vigncia de uma nova resoluo, as emendas ao PLOA somam normalmente mais de 10 mil por ano. 2.7 Execuo financeira de emendas parlamentares A relao do Executivo com o Legislativo que ocorre pela intermediao de emendas parlamentares tem consideraes mais complexas do ponto de vista poltico. Analistas polticos e a mdia, de forma geral, normalmente reproduzem a seguinte tese: o governo de planto consegue seus xitos legislativos via controle da base poltica com as chamadas liberaes das emendas parlamentares. Entretanto, uma anlise isenta da situao indica que a tese citada anteriormente , no mnimo, questionvel, pois carece de dados concretos com validao histrica para sua confirmao. Observa-se, por exemplo, que no incio do governo Lula, mesmo com uma reduzida liberao de emendas, pouco mais de R$ 2 bilhes, o governo conseguiu xitos legislativos significativos, como, por exemplo, a aprovao da Emenda Constitucional (EC) n 41 que, entre outras alteraes, dispunha sobre as regras mais rigorosas sobre as aposentadorias dos servidores pblicos. Ao contrrio da situao inicial, no ano de 2007, a situao das finanas pblicas era mais favorvel, com isso, a liberao de emendas foi recorde, da ordem de R$ 6,3 bilhes, mesmo assim, o governo federal sofreu algumas derrotas importantes no Congresso Nacional, como, por exemplo: a no aprovao da Proposta de Emenda Constitucional que propunha a renovao da CPMF at 2011 (PEC n 50) e da Medida Provisria de n 377, que criava a Secretaria de Planejamento de Longo Prazo da Presidncia da Repblica, e a consequente criao de novos cargos em comisso. Com efeito, a anlise dessas situaes corrobora a hiptese de que a liberao de emendas parece estar
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muito mais vinculada a uma situao de caixa favorvel do que intencionalmente de acatar emendas para a aprovao de uma pauta de interesse do Executivo. Ou seja, claro que o Executivo se empenha para a aprovao de seus projetos, mas a liberao de emendas uma varivel que depende muito mais da existncia de caixa governamental, do que de uma situao de varejo, na qual o Executivo condiciona a liberao de uma emenda aprovao de um Projeto Legislativo especfico. Mas ainda assim, ficam algumas questes: Qual o real interesse dos parlamentares nestas emendas? Por que alguns parlamentares se interessam mais nas emendas ao Oramento do que em aprovarem seus Projetos de Lei. A resposta da primeira pergunta que alguns parlamentares fazem no processo de emendas ao Oramento, desde a fase inicial de elaborao at a sua execuo, importantes contatos com os polticos da regio para onde os recursos pleiteados sero destinados. Essa interao seu combustvel para a reeleio, sendo que o efetivo pagamento de suas emendas garante dividendos polticos tornando seu mandato mais concreto em suas bases eleitorais. Na segunda questo, relativa preferncia de alguns parlamentares nas emendas ao Oramento em detrimento da aprovao de seus projetos de lei, o que pode explicar a relativa maior facilidade de aprovao e pagamento de suas emendas ao Oramento e a maior dificuldade de aprovao dos PLs de origem parlamentar. No tocante aos PLs, os dados apontam que os parlamentares tm tido sucesso em pouqussimos casos na sua tentativa de fazer leis, que sua funo principal. Como exemplo, pode-se citar que aps a Constituio de 1988, passados 20 anos de atividade parlamentar, apenas foram editadas 798 leis que tiveram sua autoria originada no Parlamento, o que significa uma mdia de apenas 40 leis por ano. Considerando que a mdia de propostas apresentadas por todos os parlamentares (Cmara dos Deputados e Senado Federal) alcana um nmero superior 2.200 ao ano, conclui-se que a efetividade dessa atividade parlamentar , de fato, muito reduzida, menos de 2%. Em contrapartida, observa-se tendncia oposta no tocante aos pagamentos de emendas de parlamentares individuais e coletivas. Os dados disponveis para o ano de 2007 mostram que estas tm tido uma efetividade muito maior, pois mais de 40% foram pagas. Quando se analisa,
apenas, as emendas individuais o percentual de empenho chega prximo de 90%. Ao que tudo indica, esse tipo de atividade parlamentar apresenta uma relao custo-benefcio maior para as bases eleitorais dos parlamentares, o que tem tornado essa atividade preferencial para muitos deputados e senadores. A partir dos dados disponveis, mostrados anteriormente, pode-se afirmar que, sob a tica do retorno/raciocnio poltico eleitoral, mais lgico para um parlamentar esforar-se para que o governo federal execute uma emenda de sua proposio, voltada para beneficiar sua base poltica, do que tentar a aprovao de um projeto de lei de sua autoria.
3. Consideraes finais A despeito de as mudanas constitucionais terem tido a inteno de ampliar os poderes do parlamento no tocante s questes oramentrias, a anlise das situaes acima descritas, que refletem a forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo, mostra que o Poder Legislativo ainda no conseguiu ocupar o espao que lhe foi reservado pela Constituio de 1988. A anlise feita neste artigo apontou que, embora tenham ocorridos avanos no poder do Parlamento no tocante elaborao da LOA, o Legislativo ainda atua como coadjuvante na elaborao e discusso do processo oramentrio. Sendo assim, h que se refletir sobre mecanismos que possam contribuir para que o Parlamento exera suas prerrogativas constitucionais de forma mais efetiva no que diz respeito s questes oramentrias. Na questo relativa aos mecanismos internos CMO, relacionadas aos trmites dos PLNs, pode-se observar que as recentes mudanas introduzidas pela Resoluo n 121 podem ser consideradas avanos nessa discusso, entre estes podem se destacar: reduo do nmero de parlamentares na CMO; obrigatoriedade de renovao dos membros a cada ano; regras mais rgidas para as emendas; anlise de relatrio setorial em comisses temticas; maior distribuio de poder entre os atores que elaboram a LOA, entre outros. Entretanto, infelizmente, alguns artigos desta resoluo,22 que seriam da maior importncia para melhorar o processo oramentrio no Congresso Nacional, ainda no foram viabilizados como o da discusso
prvia dos relatrios setoriais da LOA nas comisses temticas. Este artigo estabelece que a CMO s poder emitir parecer quanto adequao e compatibilidade dos projetos de lei de planos e programas nacionais, regionais e setoriais, previstos na Constituio, ao plano plurianual, aps os mesmos terem sido apreciados pelas comisses de mrito de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Outra questo que deveria ser mais bem resolvida uma definio clara e detalhada sobre quem detm o poder ou as parcelas de poder na elaborao e discusso da Lei Oramentria, j que muitos candidatos pleiteiam tal encargo: o prprio Poder Executivo legitimado pelo voto popular no presidente da Repblica assessorado por uma burocracia estvel e competente; o Poder Legislativo, legitimado no voto popular e acreditando no seu poder originrio de fazer leis; e os representantes da sociedade civil organizada que acreditam que a democracia participativa seria a forma mais efetiva para tornar a discusso da elaborao da Lei Oramentria mais justa e transparente. Ou seja, fundamental a definio sobre os limites de cada uma das partes e sobre a forma ideal de interao entre esses atores, visando uma adequada soluo dessa discusso. Aps a definio desses limites na forma de interao entre os poderes Legislativo e Executivo e a sociedade civil organizada e do cumprimento integral das regras atuais contidas na Resoluo n 1, pode-se pensar em dar maior publicidade na discusso e na elaborao do oramento, da Lei Oramentria e de suas alteraes por meio dos espaos de participao social existentes, como os conselhos de polticas pblicas, as conferncias nacionais, consultas populares, audincias pblicas, utilizando, inclusive, os veculos de comunicao de massa, como a televiso. Com essas definies concludas, acredita-se que as discusses para a elaborao de futuras leis oramentrias atingir um novo patamar. Poder-se-ia, at mesmo, abolir dessa discusso a citao de Joaquim Nabuco, destacada no incio deste artigo, onde ele chama o processo oramentrio de uma comdia parlamentar. Na verdade, todo o esforo deve ser feito no sentido de contribuir para que o Oramento Geral da Unio deixe de ser uma pea de fico para ser, de fato, um reflexo fiel da programao da ao do governo em determinado exerccio.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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NOTAS
1 2 3
SERRA. In: VELLOSO 1990, p. 81:98. Idem p. 82.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. Art. 165 2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. 5 Art. 165 1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 6 Tais como: PPA (31/8 no primeiro ano do incio de cada governo), LDO (15/4) e LOA (31/8).
4
Os Projetos de Lei do Congresso Nacional (PLN) aqueles projetos referentes ao OGU que iniciam sua tramitao na Comisso Mista de Oramento e tm sua votao final no plenrio do Congresso Nacional.
7 8 Resoluo n 1 do CN de 2006 Seo III Da Composio e Instalao Art. 5 A CMO compe-se de 40 (quarenta) membros titulares, sendo 30 (trinta) Deputados e 10 (dez) Senadores, com igual nmero de suplentes.
9 O termo acordo poltico neste caso Revista de Polticas Pblicas e refere-se s situaes nas quais nas reunies, tanto na CMO como no CN, os parlamentares chegam ao consenso de quais matrias podero entrar em pauta e serem votadas. Normalmente, so aquelas sobre as quais no Gesto Governamental existem pendncias ou dvidas para a tramitao. Vol. 8 - No 1 10 Como exemplo desse tipo de votao pode-se citar as votaes ocorridas no ms de dezembro de 2005, onde aps varias Jan/Jun 2009
reunies ocorridas no segundo semestre daquele ano nas quais no se deliberou nada pela chamada falta de acordo poltico, votouse em poucas horas mais de 30 PLNs.
11
Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei,
O processo de elaborao ao Congresso Nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) devendo submet-las de imediato da Proposta de Lei Oramentria Anual: responsabilidade sobre matria: 1 vedada a edio de medidas provisrias d) planos plurianuais, os poderes Executivo e compartilhada entrediretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3; (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001) Legislativo
Art. 167 So vedados: 3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62.
12
ADIN n 4.048/2008.
13 Normalmente aps a promulgao da LOA, em todo incio de ano tem-se um decreto de contingenciamento de recursos parte de despesas de custeio e de investimentos ficam aguardando a liberao futura , pois o Poder Executivo no tem segurana quanto aos recursos a serem arrecadados e a LOA autorizativa. 14 15 16 17
TOURINHO, 2004. SENADO FEDERAL, 2003. SOUZA, 2007.
Como exemplo de atuao intensa pode-se citar a atuao de representantes de ministrios na fase de emendamento do PLOA, na qual esses representantes estimulam os parlamentares a fazerem emendas alocando recursos para seus respectivos rgos.
18 19 20 21
MELLO, 2006. RESOLUO N 2, DE 1995-CN. INESC, 2006.
Resoluo n 1, de 2006-CN. Dispe sobre a Comisso Mista Permanente a que se refere o 1 do art. 166 da Constituio, bem como a tramitao das matrias a que se refere o mesmo artigo. Art. 113. A CMO emitir parecer quanto adequao e compatibilidade dos projetos de lei de planos e programas nacionais, regionais e setoriais, previstos na Constituio, ao plano plurianual, aps aqueles terem sido apreciados pelas comisses de mrito de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Pargrafo nico. O parecer de que trata o caput ser apreciado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em sesso conjunta.
Alex Rabelo Machado ecomomista pela UNICAMP, Mestre em Economia CEDEPLAR -UFMG, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental - EPPGG, atualmente assessor na SRI/PR.
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Funcionrio local com habilitao nacional: o modelo espanhol de profissionalizao da administrao pblica municipal
Por Igor da Costa Arsky
Este artigo1 trata de caracterizar uma categoria de servidor que exerce funes pblicas nos municpios da Espanha. O objetivo apresentar a importncia da funo burocrtica profissional na gesto municipal na Espanha, em particular do papel que exerce o corpo de gestores denominados de funcionrios de administrao local com habilitao nacional. Esse tipo de funcionrio possui uma particularidade hbrida, ou seja, trata-se de um funcionrio da administrao local que ocupa cargos e exerce funes na administrao municipal, mas habilitado para exercer tais funes pelo Executivo nacional, que estabelece as normas, seleciona, capacita e lhe garante prerrogativas de exerccio de suas atribuies legais. A experincia espanhola pode contribuir para a reflexo da importncia da profissionalizao da administrao municipal brasileira.
1. Introduo Este artigo apresenta as principais caractersticas do corpo de gestores pblicos da Espanha denominados de funcionrios de administrao local com habilitao nacional. Trata-se de um funcionrio da administrao local que ocupa cargos e exerce funes na administrao municipal, mas habilitado para exercer tais funes pelo Executivo nacional, que estabelece as normas, seleciona, capacita e lhe garante prerrogativas de exerccio de suas atribuies legais. Desta forma, em primeiro lugar, o texto trata de apresentar as caractersitcas bsicas do sistema poltico espanhol, a configurao da realidade municipal e o histrico da carreira, desde seu surgimento at os dias atuais. Em seguida so analiadas as principais caractersticas deste corpo de funcionrios: as funes exercidas, as formas de seleo, ingresso e promoo, o sistema de provimento dos postos de trabalho, a estrutra de remuneraes e as prerrogativas legais destes funcionrios. Ao fim, so apresentadas algumas reflexes sobre o modelo apresentado.
2. O sistema poltico espanhol e a realidade municipal A Espanha uma monarquia parlamentar, na qual o chefe de Estado o rei2 e o chefe do Executivo o presidente do governo, designado pela maioria do parlamento. Na diviso clssica, a Espanha classificada como um Estado unitrio, mas tal classificao esconde o modelo de Estado sui generis que resultou da Constituio de 1978. Para acomodar as reivindicaes de autonomia de Catalunha e Pais Basco, forjou-se um modelo hbrido, flexvel e aberto, capaz de acomodar diferentes nveis de autonomia poltica, um coquetel de federalismo alemo e regionalismo italiano e espanhol (Segunda Repblica) com uma boa dose de confederalismo fiscal. De fato, a distribuio territorial do poder segue na Espanha o modelo de Estado composto, configurado como o Estado das Autonomias, onde 17 comunidades autnomas desfrutam de autonomia poltica real. Ao lado delas, existem outros nveis de governo municpios e provncias de carter mais reduzido. A autonomia local est prevista na Constituio
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de 1978, e apenas os tribunais de Justia podem examinar e invalidar atos dos governos locais que contrariem a legislao vigente. A Espanha apresenta um peculiar panorama municipal marcado pelo inframunicipalismo. So 8.109 municpios dos quais 6.927 contam com uma populao menor que 3 mil habitantes, o que representa 85% do total dos municpios e somente 427 possuem mais de 20 mil habitantes. Existe tambm uma grande disparidade entre as distintas comunidades autnomas. Comunidades como Castilla e Len na qual dos 2.248 municpios, 1.699 possuem menos de 500 habitantes, enquanto, por outro lado, existem comunidades como Murcia com apenas 45 municpios onde a maioria dos municpios tem mais de 5 mil habitantes. Devido ao inframunicipalismo e a impossibilidade tcnico-econmica da maioria dos municpios em sustentar e manter determinados funcionrios e servios, surgiu com intensa fora a figura da associao de municpios e a mancomunidade3 entre estes. Em relao ao gasto pblico, o poder local (municpios e provncias) responde por 11,9% dos gastos realizados, as comunidades autnomas por 22,6% e o governo central por 65,5%. Quanto aos recursos financeiros que esto disposio do poder local, 55% advm de arrecadao prpria e 40% so transferncias do Executivo central, das comunidades autnomas e das provncias, restando 5% de outras fontes. Os rgos e/ou autoridades de governo no municpio so o Pleno da Prefeitura (ou pleno da corporao), a Comisso de Governo e o Prefeito (ou presidente da corporao). Em contrapartida, os entes administrativos mais importantes so o secretrio e o interventor. O Pleno4 da prefeitura o rgo mximo de governo e de administrao municipal e composto por todos os conselheiros e presidido pelo prefeito. Os conselheiros5 so eleitos por sufrgio universal, secreto e direto. Ao Pleno da prefeitura correspondem as atribuies mais importantes quais sejam planejamento municipal, aprovao de regramentos e instrues, aprovao do oramento e imposio de tributos. O Pleno da prefeitura exerce o controle sobre todos os demais rgos de governo por meio de interpelaes, perguntas e pela mono de censura. Trata-se, portanto, de um rgo colegiado com faculdade de carter normativo, mas tambm executivo e fiscalizador. Ao Pleno cabe tambm, seguindo o modelo
A presena de gestores locais estveis e especializados evita, em certa medida, casos muito comuns de perda da memria administrativa, no qual o prefeito que perde a reeleio trata de dificultar a gesto do prefeito eleito, sonegando informaes, documentos e causando outras dificuldades.
parlamentarista, a eleio entre os conselheiros do prefeito do municpio. A Comisso de Governo por sua vez um rgo de apoio executivo ao Prefeito, composta por at um tero dos conselheiros do Pleno e existente nos municpios com populao acima de 5 mil habitantes. O prefeito a pea central do governo municipal e rene a dupla condio de presidente do Pleno e chefe do Executivo municipal.
3. Antecedentes histricos Desde 1812, na Constituio de Cdiz, encontrava-se consagrada a funo do Secretrio, tanto para as prefeituras como para as provncias. Esta figura existiu, quase de maneira ininterrupta, desde sua criao at os dias atuais, em que pese que j no seja encontrada como qualificada na Constituio espanhola. Sendo o cargo de secretrio o principal, mais adiante foram criados os cargos de contador, que depois seria denominado interventor, e de depositrio, que hoje recebe o nome de tesoureiro. Em razo da importncia dada ao cargo, especialmente nos municpios, surgiu a necessidade de profissionalizar a funo e, no ano de 1856, estabelecem-se concursos pblicos conduzidos pelo Poder Central6. A habilitao pelo poder central garantia prerrogativas ao funcionrio local as
quais passaram a contribuir enormemente para continuidade dos processos municipais e a fortalecer a institucionalidade e legitimidades desse corpo de funcionrios. As bases do sistema que se conhece hoje foram estipuladas no Estatuto de Maura de 1918 e no estatuto municipal de 1924. Em primeiro lugar, criou-se o corpo de secretrios e interventores, depois o de depositrios. Este corpo de funcionrios foi mantido durante a Segunda Repblica, mas destitudo de suas atribuies e responsabilidade no decorrer da ditadura de Franco. No entanto, foi na ditadura que se formaram os corpos nacionais, de carter obrigatrio, a fim de prestar servio na administrao local e provincial7.
Tabela 1 Distribuio dos municpios por comunidades autnomas e tamanho dos municpios
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Fonte: Instituto Nacional de Estadstica, Espanha. Dados oficiais estabelecidos pelo Real Decreto 1358/2005.
Para ingressar na carreira pblica era preciso superar trs etapas: a. Provas objetivas; b. Curso de formao; e c. Participao em concurso municipal de admisso, cabendo administrao local informar administrao federal os critrios de seleo. Na eventualidade de determinadas prefeituras no contarem com os meios econmicos para sustentar esses funcionrios, outorgava-se a possibilidade de agrupar-se para manter, por exemplo, um secretrio em comum. No caso de o funcionrio detectar alguma irregularidade dos acordos e atos tomados pela prefeitura, esse assumia a responsabilidade de comunicar a irregularidade ao governo civil da regio correspondente8. Durante a ditadura, na prtica, o secretrio concentrava mais poder que o prefeito, pois ao ser efetivada a designao desses ltimos de maneira discricionria, o funcionrio de carreira era quem controlava a maior parte da gesto municipal. Com o advento da democracia, os funcionrios locais com habilitao nacional perderam o poder que exerciam de fato e tiveram que se adequar ao novo contexto poltico-institucional do pas, em que os prefeitos possuam legitimidade democrtica. Essa nova circunstncia significou uma nova orientao de seus funcionrios rumo
ao assessoramento. Ademais, devido preponderncia que assumiram as comunidades autnomas, o processo de seleo e capacitao desse corpo de funcionrios foi, em certa medida, descentralizado. Hoje em dia, existem mais de 7 mil funcionrios, representando 1,4% do total de funcionrios municipais, que trabalham em maior parte em prefeituras de menos de 5 mil habitantes. Nesses municpios menores, os funcionrios acabam por exercer grande influncia nas decises da prefeitura. Por outro lado, nos municpios maiores em que os prefeitos monopolizam as tarefas diretivas, ressaltou-se o carter no poltico e neutro do funcionrio. 4. Situao atual Na atualidade, encontra-se em tramitao um projeto de Lei do Estatuto Bsico do Empregado Pblico, que contm a principal reforma das bases gerais da funo pblica desde 1985, cuja motivao principal a adaptao do estatuto realidade da Comunidade Europia e a nova configurao poltica e territorial da Espanha e suas comunidades autnomas. Nesse projeto, o corpo de funcionrios de administrao local de carter nacional muda sua denominao para funcionrios autonmicos com habilitao de carter nacional. A mudana no apenas de natureza semntica, pois tem relao com a distribuio entre as
Fonte: Elaborao do autor.
Figura 1 Organograma tpico do Executivo Municipal na Espanha
comunidades autnomas, de competncias que antes estavam no poder central. A introduo na legislao da possibilidade de as prefeituras com mais de 100 mil habitantes designarem de maneira discricionria os secretrios, interventores e tesoureiros, provocaria uma crescente perda de autonomia e politizao do cargo, dado que o prefeito tem a faculdade de nomear e destituir livremente os mencionados funcionrios. Dessa maneira, comprometer-se-iam a independncia, a neutralidade e a objetividade, trs conceitos que devem reger o desempenho dos funcionrios uma vez que esses estariam sujeitos presso.
5. As funes pblicas reservadas ao funcionrio com habilitao nacional A legislao atual da Espanha reserva ao funcionrio local com habilitao nacional a competncia exclusiva do exerccio das atividades tpicas de administrao pblica, denominadas na Espanha como funes pblicas, que tm como base a Lei n 7, de 2 de abril de 1985, que regula as bases do Regime Local de Administrao. O artigo 92 da citada lei dispe que: So funes pblicas, cujo exerccio est reservado exclusivamente a pessoal sujeito a estatuto funcionarial, as que impliquem exerccio de autoridade, de f pblica e assessoramento legal preceptivo, as de controle e fiscalizao interna da gesto econmico-financeira e oramentria, as de contabilidade e tesouraria e em geral aquelas que, no desenvolvimento da presente lei, se reservem aos funcionrios para a melhor garantia da objetividade, imparcialidade e independncia no exerccio da funo. Para cumprir com as aludidas funes pblicas, de acordo com o Real Decreto n 1.174/1987, os municpios devem contar com funcionrios de habilitao nacional, que exeram as funes de secretaria, interveno e tesouraria. Cada uma destas funes exercida por distintas categorias de funcionrios com habilitao nacional, de acordo com a classe de municpio em que se exera o cargo. As funes que devem exercer esses funcionrios so as seguintes:
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5.1 Funes de Secretaria: a. F pblica: 1. Preparar e convocar a ordem que ser tratada pela plenria ou qualquer outro rgo oficial do municpio, em que sejam adotados acordos que sejam vinculantes; 2. Dispor da documentao includa na ordem do dia; 3. Redigir a ata das sesses e atualizar o livro de resolues da plenria, assim como anotar nos expedientes as resolues e acordos do plenrio; 4. Enviar, tanto para a comunidade autnoma como para a administrao central do Estado, cpia das resolues adotadas no conselho municipal; 5. Vistar todos os contratos, licitaes e documentos em que participe o municpio; 6. Tornar pblicos para a sociedade os acordos tomados pelo plenrio; e 7. Realizar os inventrios de bens do municpio e a declarao de interesse dos membros da Corporao. b. Assessoramento: 1. Preparar os informes tcnicos solicitados pelo prefeito ou por um tero dos conselheiros (equivalente aos vereadores) ou por deputados da corporao. Esses informes devem ser declarados como requisitos legais da normativa em questo; 2. Para assuntos que requeiram ser aprovados por uma maioria qualificada, emitir informes tcnicos que declarem conformidade ou inconformidade com a proposta; 3. Quando for requerido, prestar assessoria legal no transcurso do plenrio e entregar o marco jurdico dos temas propostos. No caso em que o secretrio considere que determinado tema atente contra a legalidade, pode pedir o uso da palavra; e 4. Acompanhar, na firma de escrituras, o prefeito ou os membros responsveis no municpio e assessorar esses em qualquer assunto que requeira sua assessoria, caso seja necessrio.
5.2 Funes de Interveno (auditoria): a. Fiscalizar todo ato, documento ou expediente, que tenham relao com os assuntos econmicos ou que repercutam financeiramente no patrimnio do Municpio e, ainda, redigir informes e formular os comentrios que estime necessrios nestes casos. b. Controlar a gesto e realizao dos pagamentos. c. Comprovar se os recursos destinados a obras, suprimentos, aquisies e servios se ajustam norma. d. Revisar os recibos e notas emitidos pelo Municpio e controlar toda a gesto tributaria da instituio. e. Emitir certificados para aqueles que possuem dvidas com o municpio. f. Realizar informes a respeito dos oramentos e crditos da corporao. g. Quando requerido, realizar assessoria em matria econmica, financeiras e oramentrias durante o plenrio e dar sua opinio tcnica sobre as matrias em pauta. No caso em que o secretrio considere que determinado assunto atenta contra o oramento da instituio, pode pedir o uso da palavra. h. Realizar auditoria ou comprovar as despesas realizadas com terceiros, em relao s entidades dependentes do municpio. 5.3 Funes de Tesouraria: a. Fazer a gesto dos fundos, valores e bens da instituio. Essa funo compreende: 1. Realizar as cobranas e pagamentos correspondentes aos valores e fundos da corporao; 2. Organizar e preservar os fundos, valores e bens da prefeitura, de acordo com as determinaes do prefeito; 3. Ser responsvel pela gesto e compromissos monetrios adquiridos entre a prefeitura e instituies financeiras; e
4. Controlar o oramento e o cronograma de receitas e despesas, em funo do correto cumprimento dos compromissos financeiros adquiridos pela prefeitura. b. Ser chefe dos servios de arrecadao. Isso inclui:
1. Dirigir e executar a arrecadao da prefeitura; 2. Autorizar a cobrana por parte dos agentes arrecadadores.; 3. Cuidar dos expedientes administrativos e autorizar o leilo de bens embargados; e 4. Autorizar a execuo dos expedientes de responsabilidade contra aqueles que atentaram contra os fundos, valores ou bens do municpio. 5.4 Funes de Contabilidade: a. Coordenao, gesto e direo das atividades e funes contbeis da prefeitura. b. Desenvolvimento e registro da conta geral do oramento da administrao patrimonial e a liquidao do oramento anual. c. Anlise e arrecadao de um informe de contas de tesouraria e daqueles valores estranhos ao oramento geral.
6. A carreira e as formas de ingresso e ascenso 6.1 As subescalas dos funcionrios locais com habilitao nacional Para o exerccio das funes descritas acima se estabelecem trs subescalas de funcionrios de habilitao de carter nacional, so estas: 1. Secretaria; 2. Interveno-tesouraria; e 3. Secretaria-interveno. Esses funcionrios podem estar em uma das seguintes categorias: (72) 1. Entrada e 2. Superior.
Tabela 2 Escalas e Categorias Subescalas Secretaria Intervenora, Tesouraria SecretariaInterveno Categorias 1. Entrada 2. Superior 1. Entrada Atividades Funo f pblica e assessoramento legal preceptivo. Controle e fiscalizao da gesto econmica, financei-
2. Superior oramentria, contbil, de tesouraria e de arrecadao. Realiza as atividades de Secretaria e de IntervenoTesouraria.
Fonte: Real Decreto no 1.174/1987.
6.2 Seleo A seleo, formao e habilitao dos funcionrios locais so de competncia do Executivo Nacional que tem atribudo ao Ministrio das Administraes Pblicas por intermdio de seu organismo autnomo, o Instituto Nacional de Administrao Pblica. A convocatria, as regras gerais e os programas so aprovados em colaborao com os respectivos municpios. O processo de seleo inicia-se com a realizao de provas seletivas por meio dos procedimentos de oposio ou concurso-oposio, o que corresponde no Brasil ao concurso de provas ou provas e ttulos. Uma vez aprovados,
os aspirantes so considerados funcionrios em prtica e tm acesso ao curso de formao, de carter eliminatrio e que faz parte do processo de seleo. Superados os cursos de formao, os aspirantes ingressam na subescala correspondente e ficam habilitados para participar dos concursos convocados para a proviso dos postos de trabalho de cada entidade local. Para o acesso subescala de secretrio-interventor, utiliza-se o sistema de oposio livre. Para as categorias de entradas das subescalas de secretrio e tesoureirointerventor h vagas tanto por oposio livre como por promoo interna mediante procedimento de concursooposio. O acesso s categorias superiores dessas
Figura 2 Escala de funcionrios de administrao local com habilitao nacional
ltimas est reservado exclusivamente por promoo interna.
6.2.1 Acesso livre: Sistema de Oposio

As provas das ltimas selees de acesso livre para as subescalas de secretrio-interventor, secretrio, categoria de entrada e tesoureiro-interventor, categoria de entrada, foram estruturadas de maneira similar, divididas basicamente em trs exerccios eliminatrios: O primeiro consiste em desenvolver por escrito, em um perodo mximo de duas horas, um tema de carter geral escolhido pelo aspirante entre os propostos pelo Tribunal. O segundo exerccio consiste em expor oralmente trs temas escolhidos aleatoriamente entre os compreendidos pelo contedo programtico. O terceiro exerccio consiste na resoluo de um exerccio prtico referente s funes prprias de cada subescala determinado pelo Tribunal.
6.2.2 Promoo interna: Sistema ConcursoOposio

Para as vagas reservadas s subescalas de secretrio e interventor-tesoureiro por promoo interna dos funcionrios das subescalas de secretrio-interventor, o sistema utilizado o de concurso-oposio. A fase de oposio composta por dois exerccios eliminatrios. O primeiro exerccio consiste em responder por escrito a dez perguntas propostas pelo Tribunal, relacionadas com as 50 matrias do contedo programtico. O segundo exerccio consiste na resoluo de exerccio prtico referente s funes de Secretaria e Interveno-Tesouraria determinado pelo Tribunal. Na fase de concurso, que no tem carter eliminatrio, as pontuaes outorgam-se segundo os servios efetivos prestados pelos funcionrios nos municpios ou em postos reservados das comunidades autnomas. Importante mencionar que todas as provas seletivas so avaliadas por tribunais compostos por cinco membros, funcionrios de carreira, com titulao igual ou superior ao exigido para o ingresso na subescala correspondente. 6.3 Do efetivo exerccio nos municpios Alm da categoria a que pertence, a funo exercida pelos gestores locais vai depender ainda da classe do
(74)
Tabela 3 Subescalas de funcionrios de administrao local segundo classes de entidades locais Tipos de entidades locais Classe Primeira provncias, cabildos e conselhos insulares e prefeituras com populao superior a 20 mil habitantes Classe Segunda prefeituras cuja populao seja maior a 5.001 habitantes e menor de 20 mil. Classe Terceiraprefeituras cuja populao seja inferior a 5 mil habitantes.
Funo de Secretaria Secretaria, categoria superior Secretaria, categoria de entrada SecretariaInterveno
Funo de Interveno Interveno, Tesouraria, categoria superior IntervenoTesouraria, categoria de entrada O secretrio exerce a funo de Interveno
Funo de Tesouraria IntervenoTesouraria
IntervenoTesouraria A responsabilidade pode ser exercida por funcionrios da prefeitura
municpio conforme tabela abaixo. Em resumo, fica estabelecido um sistema no qual os municpios maiores exigem funcionrios de topo da carreira, com maior especializao e experincia, ao passo que aos municpios menores so reservados aos funcionrios de incio de carreira. Nos municpios maiores (da Classe Primeira) existe mais especializao e, dependendo da complexidade e volume das tarefas, podem ser criados cargos de apoio ao secretrio, como vice-secretaria e oficial maior. Do mesmo modo, podem ser criadas funes de apoio ao interventor, tais como a de vice-interventor. Assim tambm, para apoiar a gesto do tesoureiro, previsto o cargo de encarregado de arrecadao, manejo e custdio de fundos e valores. Nos municpios de Segunda e Terceira Classes, eventualmente algumas funes do funcionrio com habilitao nacional podem se unir, devido baixa complexidade e volume de tarefas e falta de recursos para prover esse cargo. Dessa maneira, na tesouraria em prefeituras de Segunda Classe, o cargo pode ser exercido por um funcionrio da prefeitura ou, por meio da associao com outros municpios, manter um interventortesoureiro em comum. Alguns municpios extremamente pequenos podem ser eximidos, pelo Ministrio da Administrao Pblica, da criao da Secretaria, podendo se associarem com mais municpios para sustentar o cargo ou utilizar os servios que prestem s provinciais, cabildos ou conselhos insulares, com vistas a cumprir com tal funo. Para a funo de interventor, vrios municpios de Terceira Classe podem se agrupar a fim de manter em comum um funcionrio que exera tal cargo, de modo que possam contar com um
funcionrio que pertena subescala de IntervenoTesouraria da categoria de entrada.
7. Formao e capacitao 7.1 Curso seletivo de formao Os cursos seletivos de formao so organizados pelo Instituto Nacional de Administrao Pblica e realizados por este prprio ou pelos institutos ou escolas de funcionrios das comunidades autnomas, de acordo com convnios especficos. O curso de carter eliminatrio tem uma durao de, no mnimo, 150 horas letivas, com no mximo quatro meses, e tem como finalidade proporcionar aos aspirantes a formao e capacitao suficientes para desenvolver com eficcia as funes que vo exercer no desempenho de seus postos de trabalho. Uma vez superado o curso de formao, os aspirantes ingressam na subescala correspondente e estaro habilitados a participar dos concursos convocados para a proviso dos postos de trabalho em cada entidade local. 7.2 Capacitao O artigo 96 da Lei n 7/1985, de 2 de abril, reguladora das bases do regime local, determina que o instituto dos estudos de administrao local promover os cursos de aperfeioamento, especializao e promoo para os funcionrios a servio das entidades locais e colaborar
em tais funes com os institutos ou escolas de funcionrios das comunidades autnomas e com as instituies desse tipo que tenham constitudo as prprias corporaes. O Instituto Nacional de Administrao Pblica oferece tais cursos por meio de um Plano de Formao Anual. A formao contnua dos funcionrios de habilitao nacional de fundamental importncia, uma vez que a participao nos cursos de aperfeioamento e especializao exigida nas convocatrias para proviso dos postos de trabalho.
8. Sistema de proviso dos postos de trabalho O aspirante, ao ingressar na carreira, no tem garantido automaticamente o cargo ou posto de trabalho que ir ocupar. Para isso, precisa submeter-se a outro tipo de concurso, uma espcie de concorrncia para ocupao de cargos. Cada municpio, por meio de edital ou convocatria, torna pblica a existncia de vagas reservadas exclusivamente
Tabela 4 Tipos de postos de trabalho Secretarias de Classe Primeira Secretarias de Classe Segunda Secretarias de Classe Terceira Intervenes de Classe Primeira Intervenes de Classe Segunda Tesourarias Tipos de entidades locais Entidades locais de Classe Primeira Subescala correspondente
Postos de cooperao
Subescala de Secretaria, categoria superior Entidades de Classe Segunda cujo oramento seja Subescala de Secretaria, superior a 3.005.060,52 categoria de entrada Entidades de Classe Terceira e cujo oramento Subescala Secretariano exceda 3.005.060,52 Interveno Entidades locais de Classe Primeira Subescala IntervenoTesouraria, categoria superior Entidades de Classe Segunda, consrcio de municpios e Interveno-Tesouraria, os municpios de populao inferior a 5.001 habitantes categoria de entrada cujo oramento seja superiora 3.005.060,52 Entidades de Classe Primeira e consrcio de municpios Interveno-Tesouraria de lasse Segunda para manuteno de posto nico de interveno So aqueles criados discricionariamente para o exerccio Subescala das funes de colaborao imediata s de secretaria, correspondente interveno e tesouraria
(76) Fonte: Real Decreto no 1.732/1994.
aos funcionrios com habilitao nacional estabelecendo os critrios para a seleo, denominado de concurso de mritos. O funcionrio deve se candidatar s vagas de um ou mais municpios de acordo com sua convenincia e o perfil exigido no edital. Somente depois de selecionado por um municpio, que o funcionrio passa a exercer efetivamente sua funo. Alm deste sistema de proviso definitiva, os postos de trabalho reservados podem ser cobertos mediante nomeaes provisrias, acumulaes, comisses de servio, nomeaes acidentais ou interinas. Cabe s comunidades autnomas classificar os postos de trabalho reservados aos funcionrios de habilitao nacional, dentro de seu respectivo mbito territorial e de acordo com as normas regulamentares bsicas dadas pela Administrao do Estado (ver Tabela 4). 8.1 Sistema normal de concurso de mritos O sistema de concurso na Espanha aquele no qual avalia unicamente os mritos exigidos na convocatria9. No art. 99 da Lei n 7/1985, de 2 de abril, das bases do regime local, estabelece que os concursos para proviso de postos de trabalhos reservados aos funcionrios com habilitao nacional tero em conta os mritos gerais, mritos de determinao autonmica e mritos especficos. Os mritos gerais so estabelecidos pelo Ministrio de Administraes Pblicas e incluem possuir determinada escolaridade, a avaliao do trabalho desenvolvido, os cursos de formao e aperfeioamento superados e a antiguidade. Os mritos de determinao autonmica so os que correspondem a conhecimentos das especialidades da
organizao territorial de cada comunidade autnoma e da normativa autonmica. Os mritos especficos so determinados pela administrao local e so aqueles diretamente relacionados com as caractersticas do posto de trabalho e funes correspondentes. Cabe ao chefe do Executivo local convocar os concursos ordinrios, de carter anual, para proviso de postos de trabalho reservados aos funcionrios com habilitao nacional, os quais sero publicados simultaneamente pelo rgo competente de cada comunidade autnoma. A convocatria deve ser aprovada no pleno e ter as seguintes indicaes:
Classe dos postos de trabalho, subescala e

categoria a que esto reservados; Nvel de complemento de destino (referese remunerao complementar conforme veremos mais adiante); Caractersticas especiais; Determinao dos mritos especficos; Valorao e pontuao mnima; Composio do Tribunal; Previso da entrevista Previso do conhecimento da lngua oficial prpria, se for o caso; e Relao dos mritos de valorao autonmica aprovados pela respectiva comunidade autnoma. Os candidatos devem ser avaliados por um tribunal de avaliao, de composio majoritariamente tcnica. Entre os membros, ao menos um ter a condio de
Tabela 5 Tipo Aspectos avaliados Mritos gerais Graduao, servios prestados, titulaes, curso de formao e aperfeioamento e antiguidade. Mritos de Conhecimento das especialidades da organizao determinao territorial de cada Comunidade Autnoma e da autonmica normativa autonmica Mritos Caractersticas do posto de trabalho e funes especficos correspondentes.
Pontuao At 65% At 10 %
At 25%
habilitado de carter nacional e outro poder ser nomeado por indicao da comunidade autnoma. O presidente do tribunal ser o prprio presidente da corporao ou um membro delegado desta. De acordo com as provises da convocatria, o tribunal comprovar a pontuao dos mritos especficos e autonmicos bem como o conhecimento da lngua oficial e, somada a valorao dos mritos gerais, proceder resoluo do concurso mediante uma lista de classificao dos candidatos. A resoluo do concurso deve ser enviada direogeral da funo pblica para evitar a pluralidade simultnea de adjudicaes a favor de um mesmo concursando e para a formao das nomeaes. O candidato tem um ms para tomar posse do cargo na respectiva corporao. Para os postos de trabalho vagos no cobertos pelos concursos ordinrios realizados pelas correspondentes administraes locais, o Real Decreto n 1.732/1994 institucionaliza, com carter preceptivo e complementar, um concurso unitrio com dimenso nacional cuja convocatria realiza a direo-geral da funo pblica. Para todas as subescalas, designado um tribunal nico, de cinco membros, todos funcionrios pblicos, entre os quais um indicado pela comunidade autnoma correspondente e outro funcionrio de habilitao nacional, categoria superior. 8.2 Sistema de livre provimento A utilizao do sistema de livre provimento (ou livre designao) permitida aos municpios com populao superior a 100 mil habitantes, s provncias, aos cabildos, aos conselhos insulares e aos municpios de capitais de comunidade autnoma ou provncia, em ateno ao marcado carter diretivo das funes do posto reservado ou da especial responsabilidade que tenham de assumir. Para a proviso dos postos de Interveno e de Tesouraria, ademais dos requisitos anteriores, necessrio que o oramento da corporao tenha uma quantia mnima de 18.030.363,13. No intuito de proceder com a proviso de postos de trabalho por livre designao, o Pleno da Corporao deve aprovar a convocatria que ter, entre outros dados, os requisitos para o desempenho das funes do posto de trabalho. Concludo o prazo para apresentao das
(78)
candidaturas, o presidente da corporao proceder, constatada a observncia dos requisitos exigidos na convocatria, designao do candidato eleito. O desligamento de um funcionrio nomeado para um posto de livre provimento de carter discricionrio. A corporao, contudo, deve garantir um posto de trabalho de igual subescala e categoria, com funes de colaborao, apoio e assistncia jurdica ou econmica, at que o funcionrio desligado obtenha outro posto de trabalho em outro municpio. 8.3 Mobilidade O sistema descrito de proviso de postos de trabalho garante a mobilidade do funcionrio de habilitao nacional entre as distintas administraes locais no territrio espanhol. estabelecido um mnimo de dois anos de exerccio para que o funcionrio possa postular a
mudana de municpio, cuja classificao deve corresponder subescala e categoria qual pertence. Conforme tentamos demonstrar at agora, por meio dessa movimentao que o funcionrio vai crescendo profissionalmente galgando postos de mais responsabilidade em municpios maiores e com maior remunerao (devido remunerao complementar estabelecida por determinado municpio para seus respectivos cargos conforme iremos ver no item a seguir).
9. Remuneraes Os salrios dos funcionrios de administrao local com habilitao nacional so pagos pelas prprias administraes locais, mas so regulados e tm a mesma estrutura daquelas estabelecidas, de forma geral, para toda a funo pblica na Espanha (estatal, autonmica e local),
Tabela 6 Remuneraes bsicas A. Soldo Corresponde ao ndice de proporcionalidade atribudo a cada um dos grupos em que se organizam os corpos, escalas, classes ou categorias. B. Trinios Consiste em uma quantidade igual para cada grupo a cada trs anos de servio no corpo ou escala, classe ou categoria. C. Pagamentos extraordinrios Que sero dois ao ano representando o valor mensal dos soldos e trinios, pagos em junho e dezembro. Remuneraes complementares D. Complemento Correspondente ao nvel do posto de trabalho desempenhado. de destino E. Complemento Destinado a remunerar as condies particulares de alguns postos de especfico trabalho em ateno especial dificuldade tcnica, dedicao, responsabilidade, incompatibilidade ou periculosidade. F. Complemento Destinado a remunerar a atividade extraordinria ou o interesse e de produtividade iniciativa que o funcionrio demonstre em seu trabalho. G. Gratificaes Destinadas a remunerar trabalho fora da jornada normal. por servios extraordinrios H. Indenizaes Comisses de servio, traslados de residncia, assistncia s sesses de conselhos ou rgos similares, participao em tribunais de seleo ou outros rgos encarregados da seleo de pessoal.
Fonte: Real Decreto no 861/1986.
determinados nos artigos 23 e 24 da Lei n 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para a Reforma da Funo Pblica. Os salrios so compostos por remuneraes bsicas e complementares. As remuneraes bsicas tm idntica quantia das estabelecidas em carter geral para toda a funo pblica (uma espcie de piso salarial estabelecido principalmente de acordo com a escolaridade). A remunerao complementar, contudo, segue a estrutura e critrios de valorao objetivos dos demais funcionrios pblicos, porm sua respectiva quantia global ser fixada pelo Pleno da corporao dentro dos limites mximos e mnimos estabelecidos pelo Ministrio de Administraes Pblicas, ou seja, a remunerao complementar desse funcionrio fixada pela administrao local, de acordo com a legislao vigente. As administraes locais devem prever anualmente em seus oramentos a quantia das remuneraes de seus funcionrios, entre os quais incluem os funcionrios com habilitao nacional. Em relao s quantias globais dos complementos especficos e de produtividade e de gratificaes, o municpio est sujeito aos seguintes limites:10 a) At um mximo de 75% para complemento especfico, em qualquer de suas modalidades; b) At um mximo de 30% para complemento de produtividade; e c) At um mximo de 10% para gratificaes.
10. Garantias para o exerccio da funo Os funcionrios de habilitao nacional exercem funes de carter imprescindvel nas entidades locais e que so reservadas exclusivamente a eles. Com isso, busca-se garantir maior objetividade, imparcialidade e independncia no exerccio de tais funes. Esses funcionrios tambm so responsveis por garantir a legalidade e o bom funcionamento dos servios a seu cargo. Para tanto, tm assegurado seus direitos relacionados estabilidade e ao regime disciplinar, de acordo com o art. 45, ttulo II do Captulo III de seu Regime Jurdico: Os funcionrios com habilitao de carter nacional gozaro de direito imobilidade e
(80)
residncia e no podero ser destitudos de seus postos nas entidades locais, cujo ingresso tenha se dado pelo regular concurso de mritos, nem desligados do servio, a no ser por resoluo do Ministro para as Administraes Pblicas, adotado em virtude de expediente disciplinar invocado e tramitado conforme as disposies legais aplicveis. Isso implica que o funcionrio de habilitao nacional no pode ser destitudo de seu posto de trabalho pelo prefeito, por razes de convices polticas ou preferncia pessoal, mas somente mediante expediente disciplinar, aprovado pelo Pleno do municpio e adotado pelo ministro de Administraes Pblicas, exceo daqueles nomeados por livre designao. No significa, entretanto, que o funcionrio local esteja subordinado ao Executivo nacional, nem que lhe deva repassar informaes ou apontar atos ilegais, como na poca da ditadura de Franco. No se trata de uma interveno do nacional na autonomia local. Trata-se de um sistema hbrido que confere prerrogativas ao gestor local para o exerccio de suas funes estabelecidas em lei. a lei, portanto, que o guia e que o faz conhecer seus limites e seu dever.
11. Consideraes finais Guardadas as caractersticas que particularizam o Estado Espanhol, assim como qualquer pas que se queira analisar, existem aspectos do modelo aqui descrito que gostaria de destacar e que se mostram vlidos para a administrao pblica local em geral. A reserva do exerccio de funes pblicas tpicas de administraes locais a funcionrios de carreira extremamente favorvel profissionalizao dos processos de gesto local. A presena de gestores locais estveis e especializados evita, em certa medida, casos muito comuns de perda da memria administrativa, no qual o prefeito que perde a reeleio trata de dificultar a gesto do prefeito eleito, sonegando informaes, documentos e causando outras dificuldades. No Brasil, muito comum o prefeito eleito receber a prefeitura com os cofres vazios, sem recursos sequer para as despesas correntes bsicas. Os funcionrios locais desempenham importante papel tanto nos pequenos municpios quanto nos grandes, mas nos pequenos que sua contribuio se
sobressai. Os municpios grandes (metrpoles, capitais, centros comercias e econmicos), que geralmente contam com arrecadao prpria, costumam recrutar profissionais especializados para suprir suas mais variadas e complexas demandas. Os municpios pequenos geralmente mantidos por repasses externos carecem de toda sorte de recursos humanos e materiais para prestarem seus servios essenciais. assim na Espanha, assim no Brasil, assim em muitos lugares. O modelo encontrado de habilitao nacional confere ainda vrias vantagens para exerccio das funes pblicas locais. Primeiro, garante um processo seletivo mais competitivo, por ser de carter nacional. Segundo, equaliza a formao dos profissionais por meio de curso de formao obrigatrio. Por fim, garante prerrogativas legais para o exerccio de suas funes, uma vez que exige processo administrativo no Poder Central para a destituio do seu cargo. Outra caracterstica importante a mobilidade, pois esta tem um enorme efeito motivador para o gestor, o que garante a esse a perspectiva de crescimento profissional. Assim, ao iniciar sua carreira em um pequeno municpio, o servidor, por meio dos concursos locais para proviso de postos de trabalho, vai gradativamente obtendo funes com maior responsabilidade, geralmente em municpios de maior populao. Nos municpios maiores, conforme o sistema da carreira, o servidor tem a oportunidade tambm de se especializar. Novamente, preciso destacar os municpios pequenos. Esse tipo de municpio tem muita dificuldade em atrair bons profissionais, o que dir em trein-los e oferecer-lhes perspectivas de crescimento. nesse ponto que a experincia espanhola merece ser destacada. Todo o sistema da carreira aqui descrito, a inovao da habilitao nacional e exerccio local, a possibilidade de o funcionrio mudar de municpio, a concorrncia entre os municpios para atrair os gestores mais adequados, inclusive oferecendo maior remunerao, tudo isso contribui para um contexto que, primeiro, garante um bom recrutamento e, segundo, proporciona um sistema de incentivos salutar para o desenvolvimento profissional e consequentemente para gesto pblica local. Os funcionrios locais com habilitao nacional na Espanha possuem uma associao. medida que foram se tornando mais numerosos e se organizando em redes, ganharam identidade e passaram a ser atores
importantes no debate nacional sobre os temas locais, mantendo, por exemplo, uma publicao especializada de grande legitimidade. Interagem, por sua vez, com outras redes de carreiras similares no mbito da Unio Europia, formando redes ainda maiores. No restam dvidas sobre a relevante contribuio desse corpo de funcionrios para a profissionalizao da gesto local na Espanha. A inovao do modelo permitiu abarcar as vantagens da induo central sem ferir as autonomias locais. Alm disso, um modelo ainda em adaptao caminhando para uma maior descentralizao de responsabilidades s comunidades autnomas. Ao fazer uma breve reflexo sobre o Brasil11, de se considerar a fragilidade de gesto de muitos municpios brasileiros, se no a maioria, o que acaba de comprometer muitas vezes a prestao dos servios e polticas estabelecidas na Constituio de 1988. Ao observar o modelo espanhol, no podemos deixar de considerar que a profissionalizao da gesto municipal no Brasil um desafio que deveria entrar na agenda nacional. Mas este um caso para outro artigo.
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Legislao LEI n 7/1985, de 2 de Abril, que regula as Bases do Regime local, especificam-se as caractersticas gerais dos funcionrios de Habilitao Nacional. REAL DECRETO LEGISLATIVO n 781/1986, de 18 de abril, declaram-se as disposies gerais aos funcionrios de carreira locais. REAL DECRETO n 861/1986, de 25 de abril, que estabelece o regime de remunerao dos Funcionrios de Administrao Local. REAL DECRETO LEGISLATIVO n 2/1994, de 25 de junho, mediante o qual se aprovam as disposies legais dos mecanismos de proviso de postos de trabalho dos funcionrios locais de administrao local de habilitao nacional. REAL DECRETO n 1.174/1987, de 18 de novembro, o qual outorga o regime jurdico aos funcionrios, suas atribuies, responsabilidades e competncias. REAL DECRETO n 1.732/1994, de 29 de julho, que principalmente explica o mecanismo de proviso dos cargos destes funcionrios. REAL DECRETO n1.912/2000, de 24 de novembro, no qual se aprova e detalha as funes e atribuies dos Colgios de Secretrios, Interventores e Depositrios de Administrao Local. REAL DECRETO n 834/2003, de 27 de junho, no qual se modifica os requisitos de acesso subescala de Secretrio-Interventor. ORDEM DE 10 de agosto de 1994, onde se detalham os protocolos a seguir no processo de concurso e seleo para as vagas reservadas aos funcionrios. Obs.: A legislao foi extrada na data de 1 de junho de 2006 de http://www.juridicas.com.
Entrevistas Jos Manuel Rodrguez lvarez (23 de maio de 2006): assessor na Secretaria de Estado de Cooperao Territorial; professor Associado do Departamento de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da UAM. Eulalio vila (24 de maio de 2006): presidente de Colgio de Secretrios, Interventores e Tesoureiros de Administrao Local. Ana Garca (19 de Junho de 2006): subdiretora da Funo Pblica, Ministrio de Administrao Pblica. Juan Jos Via (20 de Junho de 2006): secretrio-geral da Prefeitura de Mstoles.
NOTAS Este artigo uma adaptao do trabalho de concluso de especializao de 2006: Master de Estudios Polticos Aplicados (MEPA) da Fundacin Internacional e para Iberoamerica de Administracin e Polticas Pblicas (FIIAPP). O trabalho elaborado em grupo contou com os seguintes colaboradores: Pablo Matamoros, Cristina Skanata e Renzo Patzigoto.
1 2 O rei, em verdade, carece de verdadeiros poderes na Espanha sendo quase que um mero ratificador de decises alheias, mas exerce influncia moral sobre os outros rgos de governo, devido ao consenso sobre sua experincia em assuntos de governo e a prudncia com que atuou em situaes de conflitos polticos extremos.
3 Uma espcie de consrcio entre os Revista de Polticas Pblicas e municpios. 4 Gesto Governamental similar cmara dos vereadores no Brasil, incumbido da aprovao de normas gerais de alcance O Pleno seria a instncia municipal, controle e fiscalizao dos demais rgos de governo, aprovao do oramento e de projetos, contratos, aquisies e Vol. 8 - No 1 concesses quando superam determinadas quantias. Jan/Jun 2009 5 6
O que seria equivalente aos vereadores no Brasil.
Os concursos eram realizados em Madrid. Aplicavam-se provas tericas e prticas e havia que defender-se perante uma comisso julgadora. com habilitao nacional: Funcionrio local
7 A exceo foi de Navarra que manteve determinados o modelo espanhol de profissionalizao da direitos forais. 8 administrao foi apenas na ditadura que se lhe impunha essa funo. Nos dias atuais, o funcionrio local com habilitao Nota-se que pblica municipal
nacional reporta-se exclusivamente ao poder local.

9 O concurso que conhecemos no Brasil de provas objetivas chamado na Espanha de Oposio. Na Espanha o que se chama de concurso se assemelha mais prova de ttulos ou a uma seleo que s leva em conta o currculo e perfil do candidato, sem testar o seu conhecimento.
Para uma aproximao dos valores brutos de remunerao que recebem os funcionrios de habilitao nacional, o secretriogeral da Prefeitura de Mstoles, por exemplo, recebe 6.300 euros mensais.
10
Guardadas as diferenas, a carreira de Juiz de Direito nos Estados brasileiros possui semelhanas com a carreira descrita neste artigo: seleo por concurso estadual, curso de formao nas escolas da magistratura, ingresso como juiz substituto em pequenas cidades (comarcas) e sistema de promoo e incentivos profissionais que permite ao juiz passar a municpios maiores e se especializar (varas da infncia e da juventude, de famlia e sucesses, da fazenda pblica, criminais, cveis e de registro pblico). O pice da carreira ocupar o cargo de juiz titular da comarca principal nas grandes cidades.
11
Igor da Costa Arsky Bacharel em Administrao Pblica, Especialista em Estudos Polticos Aplicados pela Fundao Internacional e para Iberoamerica de Administrao e Polticas Pblicas (FIIAPP) da Espanha e Especialista em Relaes Internacionais pela UNB. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, coordenador dos programas de acesso gua na Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional do Minsitrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
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Normas para Publicao

I. A revista Res Pvblica uma publicao, com periodicidade semestral, da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ANESP). Tem natureza profissional e opinativa e, por objetivo, divulgar artigos produzidos por membros da Carreira, colaboradores e estudiosos de assuntos relativos a polticas pblicas, gesto governamental, organizao do Estado, economia do setor pblico e poltica. II. Os textos recebidos so submetidos comisso editorial, que constituda especificamente para cada nmero e coordenada pela editora da revista, a diretora de Estudos e Pesquisas da ANESP. As comisses so compostas por trs integrantes com slida formao. III. A comisso selecionar os trabalhos tentativamente por consenso. As situaes no consensuadas sero decididas pela editora. So critrios para seleo dos trabalhos: relevncia conjuntural, originalidade, consistncia, coerncia, clareza e objetividade. A Res Pvblica aceita somente trabalhos inditos em lngua portuguesa, na forma de artigo. IV. editora reserva-se o direito de efetuar adaptaes e alteraes nos textos recebidos para adequlos s normas editoriais da revista, respeitando o contedo e o estilo do autor. V. O texto deve conter entre 25 mil e 50 mil caracteres, includos os espaos. No deve conter qualquer tipo de formatao, hifenao ou tabulao, palavras em negrito ou sublinhadas. Se necessrio, poder ser utilizada fonte em itlico. VI. O texto deve ser acompanhado de um resumo com aproximadamente 180 palavras. Deve ser enviado em arquivo de Word 7.0, ou em verso compatvel, para o endereo eletrnico artigo@anesp.org.br, aos cuidados da editora. As referncias do autor devem constar aps o ttulo do texto (nome, instituio, titulao). VII. As notas devem figurar no final do texto, numeradas em ordem crescente e indicadas no corpo do texto em algarismos arbicos, nos padres da ABNT. A citao bibliogrfica deve ser completa quando o autor e a obra forem indicados pela primeira vez. Ex.: REZEK, Francisco. Direito Internacional Pblico. 10 ed. So Paulo: Saraiva, p. 14, 2005. VIII. Nos casos de repetio, utilizar: REZEK, Francisco, op. Cit., p. 21. IX. A bibliografia indispensvel, devendo constar ao final do trabalho, em ordem alfabtica, nos padres ABNT, conforme exemplos listados abaixo: Livro: WIEACKER, Franz. Histria do direito privado moderno. 3 ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. Coletnea: MOTA, Loureno Dantas (org.). Introduo ao Brasil. Um banquete no trpico 1. 3 ed. So Paulo: Editora SENAC So Paulo, 2001. Artigo em coletnea: ALENCASTRO, Luiz Felipe de. Joaquim Nabuco. Um estadista no imprio. In: Introduo ao Brasil. Um banquete no trpico 1. 3 ed. So Paulo: Editora SENAC. So Paulo, 2001. Artigo em peridico: BARROSO, Luis Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo direito constitucional brasileiro. Revista Dilogo Jurdico. Salvador: ano I, vol. I, n 6, set. 2001.
Tese acadmica: SOUZA, Revista de Polticas Pblicas e Telma de. A tradio autoritria brasileira e a esquerda. Tese (Doutoramento em Cincia Poltica), Gesto Governamental Universidade de So Paulo, So Paulo. X. O autor do texto publicado ter direito a dez 1 Vol. 8 - No exemplares da revista. Jan/Jun 2009 XI. Informaes adicionais sobre a revista bem como os nmeros publicados esto disponveis na pagina www.anesp.org.br. Funcionrio local com habilitao nacional: o modelo espanhol de profissionalizao da administrao pblica municipal
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ISSN 1678-4057 - Vol. 8, No.

Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental

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Pgina 5 Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental Governamental

A gesto pblica e o desenvolvimento sustentvel no Brasil

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Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

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Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

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Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

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Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

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Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

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Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

Tabela 1 Descrio dos tipos e subtipos de empreendimentos por eixo do PAC

Fonte: Documento de Lanamento do PAC (2007-2010) e Balano de dois anos do PAC.

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Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

3.1.2 Aspectos gerais: atores, estrutura legal e escopo de atuao

Decreto n 6459, de 2008 substitui a

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3.1.3 Coordenao e gesto: instrumentos e arenas decisrias

Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

Fonte: 2 Balano do PAC (jan./ago. 2007).

Fonte: Elaborao prpria.

Figura 2 Fluxo de Monitoramento Momento 1: gesto interna

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Adequado: cronograma em dia e/ou sem

Ateno: cronograma com atraso e/ou

Fonte: Elaborao prpria

Figura 3 Fluxo de Monitoramento Momento 2: Balano do PAC

MOMENTOS ASPECTOS PERIODICIDADE CARTER INFORMAES: ANLISE E ENCAMINHAMENTOS RELATRIOS

Figura 4 Fluxo de Monitoramento Esquema lgico

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Programa de Acelerao do Crescimento: redes de monitoramento e gesto

Relaes de carter contnuo, sistemtico

Relaes de reciprocidade e troca entre

Identificao de mudanas parciais a partir

Ampliar a infraestrutura para escoamento

Explorao Produo Novas refinarias e petroqumicas Refino Ampliao e Modernizao

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O sistema de produo, transmisso e de distribuio de energia eltrica do Brasil um sistema hidrotrmico de

Figura 1 O sistema de transmisso brasileiro em operao e futuro (at 2009)

Tabela 1 Empreendimentos de gerao em operao3

Figura 2 Os submercados de energia

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Figura 3. Arranjo comercial no ACR e no ACL

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2.4.1 A contratao no ACR

2.4.2 A contratao no ACL

Figura 4. Evoluo do nmero de agentes participantes da CCEE

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