TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO-TC-04270/11 Constitucional. Administrativo. Poder Executivo Municipal. Administrao Direta Municipal. Prefeitura de Sap. Prestao de Contas Anual relativa ao exerccio de 2010. Prefeito. Ordenador de Despesa. Contas de Governo. Apreciao da matria para fins de julgamento. Atribuio definida no art. 71, inciso II, da Constituio do Estado da Paraba c/c o art. 1, inciso 1, da Lei Complementar Estadual n 18/93 Crditos adicionais suplementares e especiais abertos/utilizados sem correspondente fonte de recursos - Despesas sem licitao Incorreo nos Demonstrativos Contbeis Registro e recolhimento a menor de contribuies previdencirias patronais Despesas no comprovadas No aplicao do mnimo constitucionalmente exigido em Manuteno e Desenvolvimento do Ensino e Aes e Servios Pblicos de Sade - Transgresses a Princpios da Administrao Pblica, a dispositivos de natureza constitucional, infraconstitucional e regulamentar Julgamento das contas de gesto do Chefe do Executivo, na condio de Ordenador de Despesas, pelo(a): atendimento parcial s exigncias da LRF, imputao de valor ao Gestor municipal por danos amargados pelo Errio, aplicao de multa, representao ao MPE e Receita Federal do Brasil e recomendaes.

ACRDO APL-TC- 1052 /2011

RELATRIO Tratam os autos do presente processo da anlise da Prestao de Contas do Municpio de Sap, relativa ao exerccio financeiro de 2010, de responsabilidade do Prefeito e Ordenador de Despesas, Sr Joo Clemente Neto. A Diviso de Acompanhamento da Gesto Municipal V DIAGM V, com base nos documentos insertos nos autos e em outros colhidos durante diligncia in loco, emitiu o relatrio inicial de fls. 45/59, no qual foram evidenciados os seguintes aspectos da gesto municipal: 1. Sobre a gesto oramentria, destaca-se: a) o oramento foi aprovado atravs da Lei Municipal n 1.002, de 17 de dezembro de 2009, estimando a receita e fixando a despesa em R$ 40.079.253,43, como tambm autorizando abertura de crditos adicionais suplementares em 40% da despesa fixada na LOA; b) durante o exerccio, foram abertos crditos adicionais suplementares e especiais nos montantes de R$ 14.549.188,04 e R$ 2.632.587,00, respectivamente, tendo como fonte de recurso anulao de dotaes (R$ 13.268.202,30) e operao de crdito (R$ 5.000,00), apresentando crditos adicionais abertos/utilizados sem fontes de recursos no montante de R$ 3.908.572,74; c) a receita oramentria efetivamente arrecadada no exerccio totalizou o valor de R$ 31.969.368,46, superior em 9,96% do valor previsto no oramento, no entanto, devido a no consolidao das contas, na referida receita no esto inseridas aquelas relacionadas ao Fundo Municipal de Sade e PREVSAP; d) a despesa oramentria realizada atingiu a soma de R$ 28.416.415,39, inferior em 28,65% do valor previsto no oramento, no entanto, devido a no consolidao das contas, na referida despesa no esto inseridas aquelas relacionadas ao Fundo Municipal de Sade, PREVSAP e Poder Legislativo; e) o somatrio da Receita de Impostos e das Transferncias RIT atingiu a soma de R$ 21.477.553,29; h) a Receita Corrente Lquida - RCL alcanou o montante de R$ 39.380.585,58. 2. No tocante aos demonstrativos apresentados: a) o Balano Oramentrio apresentou supervit equivalente a 10,80% da receita oramentria arrecadada. Segundo a Auditoria, o referido Balano no demonstra a real situao vivenciada pelo Municpio, tendo em vista a existncia de despesas no contabilizadas no valor de R$ 1.912.200,03, relacionada contribuio previdenciria patronal dos Regimes de Previdncia Geral e Prprio. Levando-se em conta a informao ora veiculada, o supervit oramentrio seria reduzido para 4,82% da receita oramentria arrecadada;

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o Balano Financeiro aponta um saldo para o exerccio seguinte na ordem de R$ 786.293,96, distribudos entre Caixa e Banco nas propores de 4,75% e 95,25%, respectivamente. O citado Demonstrativo, em consonncia com o Corpo Tcnico, no espelha fielmente a realidade financeira da Edilidade, vez que foram incorridas despesas no contabilizadas, como alertado na alnea anterior, fato que repercute no resultado financeiro do exerccio; c) o Balano Patrimonial apresenta dficit financeiro no valor de R$ 7.953.664,88; d) a Dvida Municipal, ao final do exerccio analisado, atingiu a cifra de R$ 14.622.133,31, correspondendo a 37,13% da Receita Corrente Lquida, sendo 63,53% escriturada na Dvida Fundada e 36,47% registrada na Dvida Flutuante. A Dvida Flutuante apresentou um crescimento de 18,64% quando comparada ao perodo anterior. 3. Referente estrutura da despesa, apresentou a seguinte composio: a) as remuneraes dos Vereadores foram analisadas junto com a Prestao de Contas da Mesa da Cmara Municipal; b) os gastos com obras e servios de engenharia, no exerccio, totalizaram R$ 724.019,76 correspondendo a 2,54% da Despesa Oramentria Total (DORT), sendo R$ 661.041,23 pagos no decorrer do exerccio. 4. Quanto aos gastos condicionados: a) a aplicao de recursos do FUNDEB na remunerao e valorizao dos profissionais do magistrio (RVM) atingiu o montante de R$ 5.401.945,04 ou 60,51% das disponibilidades do FUNDEF (limite mnimo=60%); a aplicao na manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) alcanou o montante de R$ 5.092.468,48 ou 23,71% da RIT (limite mnimo=25%); o Municpio despendeu com sade a importncia de R$ 2.944.157,67 ou 13,71% da RIT; as despesas com pessoal da municipalidade alcanaram o montante de R$ 25.050.258,45 ou 63,61% da RCL (limite mximo=60%); as despesas com pessoal do Poder Executivo alcanaram o montante de R$ 23.927.961,28 ou 60,76% da RCL (limite mximo=54%).

b)

b) c) d) e)

Ao final do Relatrio Inaugural (fls. 45/59), o rgo de Instruo manifestou-se apontando extensa lista de irregularidades atribudas ao exerccio de competncia do Prefeito, Sr Joo Clemente Neto. Tendo em vista as falhas arroladas pelo Corpo Tcnico em seu relatrio inicial, e atendendo aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, o Relator determinou a citao (fl. 60) do Sr. Joo Clemente Neto, Prefeito do Municpio de Sap. O Chefe do Poder Executivo local requereu dilao de prazo para apresentao de contrarrazes s falhas apontadas pela Unidade de Instruo, logrando xito em seu pleito. Posteriormente, o Alcaide manuseou, por intermdio de representante legalmente habilitado, defesa escrita, acompanhada de vasta documentao de suporte (Documento n 18.252/11). Atendendo ao despacho do Relator (fls. 284), a Auditoria procedeu a anlise dos argumentos ofertados pelo defendente, exarando relatrio (fls. 285/294), o qual manteve todas as irregularidades elencadas na pea de instruo inaugural, quais sejam: Da Gesto Fiscal: 1. Gastos com pessoal, correspondendo a 63,61% da RCL, em relao ao limite (60%) estabelecido no art. 19 da LRF; 2. Gastos com pessoal, correspondendo a 60,76% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20 da LRF e no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art. 55 da LRF; 3. Repasse para o Legislativo contrariando o disposto no inciso I, do 2, art. 29-A, da Constituio Federal Da Gesto Geral: 4. Utilizao de crditos adicionais sem fontes de recursos no valor de R$ 3.908.572,74;

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5. Deficincia na elaborao da proposta oramentria e no apresentao dos demonstrativos contbeis consolidados; 6. No contabilizao de despesa oramentria, maculando a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere ao equilbrio entre receitas e despesas e limites de pessoal, no valor de R$ 1.912.200,03, infringindo os art. 35 e 50 das leis 4.320/64 e 101/2000, respectivamente; 7. Despesa no comprovada com o pagamento do INSS, no valor de R$ 451.566,22; 8. Despesa no comprovada com o pagamento a PREVSAP, no valor de R$ 41.673,76, causando prejuzo ao Errio; 9. Reteno e no contabilizao das consignaes, no valor de R$ 86.413,76, causando prejuzo ao Errio; 10. Despesa no comprovada com locao de um sistema integrado de gesto e controle, no valor de R$ 15.000,00, causando prejuzo ao Errio; 11. Balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial incorretamente elaborados, no representando a real situao da execuo oramentria do exerccio; 12. Dvida Flutuante incorretamente elaborada, no representando a real situao de endividamento do Municpio; 13. Aplicao de apenas 23,71% de receitas de impostos e transferncias em Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (MDE); 14. Aplicao de apenas 13,71% de receita de impostos e transferncias em Aes e Servios Pblicos de Sade (ASPS); 15. Preenchimento dos quadros da Prefeitura Municipal com 33% de servidores comissionados e prestadores de servios, infringindo o art. 37 da Constituio Federal, burlando a realizao de concursos pblicos; 16. Apropriao indbita de contribuies previdencirias de segurados, no valor de R$ 362.945,55; Instado a se pronunciar, o Ministrio Pblico emitiu o Parecer n 01532/11 (fls. 297/309), da pena da ilustre Procuradora-Geral Isabella Barbosa Marinho Falco, acompanhando o posicionamento da Unidade Tcnica de Instruo, pugnou no sentido de que esta Egrgia Corte decida pela(o): a) Emisso de Parecer Contrrio aprovao das contas do Prefeito do Municpio de Sap, Sr. Joo Clemente Neto, relativas ao exerccio de 2010; b) Declarao de Atendimento parcial aos preceitos da LRF; c) Aplicao de multa ao referido gestor, nos termos do art. 56 da Lei Orgnica desta Corte (LC n 18/93), em face da inobservncia a disposies normativas e preceitos constitucionais; d) Imputao de dbito no valor de R$ 594.653,87, ao Sr. Joo Clemente Neto, decorrentes de despesas no comprovadas, na forma apurada pela Auditoria; e) Recomendao Administrao Municipal no sentido de guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, das normas infraconstitucionais e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas, abstendo-se de repetir as falhas ora questionadas e demais providncias de praxe, como encaminhamento dos autos ao Ministrio Pblico Comum. Compulsando detidamente os autos, a Assessoria de Gabinete identificou divergncias entre o valor retido do FPM, com destino ao INSS, constante no documento de arrecadao do Banco do Brasil (www.bb.com.br), e o montante apontado no relatrio exordial. Com esteio na constatao exposta, o Relator solicitou Auditoria esclarecimentos acerca da referida diferena, com vistas a identificar possveis despesas no comprovadas com o Regime Geral de Previdncia. Em atendimento ao despacho do Presidente do processo (Relator), a Diviso de Auditoria Municipal V DIAGM V emitiu relatrio de complementao de instruo (fls. 311/312) informando que o valor retido do Fundo de Participao, com a finalidade de pagamentos previdencirios ao INSS, totalizou R$ 1.964.144,97 e no R$ 1.492.514,37, como registrado na pea de instruo inaugural. Com arrimo nas novas concluses, o rgo Tcnico entendeu estar comprovada a despesa com o INSS no montante de R$ 451.566,22, elidindo a suposta falha apontada anteriormente.

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O Relator fez incluir o feito na pauta desta sesso, com as notificaes de praxe. VOTO DO RELATOR No Brasil, o Tribunal de Contas tem suas origens no Errio Rgio ou Tesouro Real Pblico, criado em 1808, pelo ento Prncipe-Regente Dom Joo. Contudo, sua instituio se deu, apenas, no incio do perodo republicano, por projeto de lei de autoria de Manuel Alves Branco, que resultou no Decreto-Lei n 966-A, de 07/11/1890, regulamentado posteriormente por influncia poltica de Rui Barbosa. Em 1891, o Tribunal de Contas passou a ter status constitucional, como se verifica no art. 81 da ento Carta Magna, verbis:
Art. 81 - institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal sero nomeados pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado, e somente perdero os seus lugares por sentena.

Daquele remoto passado at o presente momento, os Tribunais de Contas foram aquinhoados com crescentes competncias e atribuies, mormente, pela Constituio Cidad de 1988, tornando-os Organismos indispensveis ao exerccio pleno do Estado Democrtico de Direito Brasileiro. Com efeito, ao se defrontar com a Prestao Anual de Contas do Poder Executivo - momento em que o gestor convidado, melhor dizer obrigado, a fazer prova do bom e regular uso dos recursos pblicos postos a sua disposio - o TCE/PB exercer com propriedade, no mbito de funo (controle externo), duas de suas principais competncias. Inicialmente, auxiliando o Legislativo, porm, nunca a ele subordinado, aprecia as contas do gestor e, sobre estas, emite Parecer, o qual servir de lastro para o julgamento poltico dos atos de gesto pelos Membros componentes do Parlamento Mirim. Doutra banda, julga os atos emanados pelo administrador na condio de ordenador de despesas, atestando se este pautou suas aes gerenciais estribadas nos princpios norteadores da Administrao Pblica, esculpidos, explicita ou implicitamente, na Carta Maior, notadamente, Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Economicidade e Eficincia. O Decisum, emanado por esta Corte, guarda em si tamanha fora que, no mrito, no est sujeito apreciao/modificao pelo Judicirio. Traadas linhas preliminares, volto-me a tecer ponderaes individuais sobre as ndoas acusadas pela Auditoria, as quais lastreiam, ao final, meu voto. Em relao Gesto Fiscal: - Gastos com pessoal, correspondendo a 63,61% da RCL, em relao ao limite (60%) estabelecido no art. 19 da LRF; - Gastos com pessoal, correspondendo a 60,76% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20 da LRF e no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art. 55 da LRF. Sem espao para maiores ponderaes, preciso deixar assente que esta Corte de Contas, na apurao do percentual de comprometimento da Receita Corrente Lquida com despesas de pessoal, utiliza-se do Parecer Normativo PN TC n 12/07, que exclui das despesas totais de pessoal os gastos com obrigaes previdencirias patronais. Observando-se a referida norma infralegal v-se que os gastos do Ente e do Poder Executivo importaram em 52,48% e 50,14% da RCL, ou seja, atendendo aos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 da LRF, respectivamente. Alis, tais percentuais so informados pela Auditoria, em seu relatrio de anlise de defesa (fl. 286). Portanto, no h que se falar em irregularidades. - Repasse ao Poder Legislativo em montante superior ao permitido o inciso I, do 2, art. 29-A, da Constituio Federal. A Constituio Federal, em seu art. 29-A, d contorno aos limites dos repasses de recursos ao Legislativo.
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os subsdios dos Vereadores e excludos os gastos com inativos, no poder ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatrio da receita tributria e das transferncias previstas no 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exerccio anterior:

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I - 8% (sete por cento) para Municpios com populao de at 100.000 (cem mil) habitantes; (includo pela Emenda Constitucional 25 de 2000) (...) 2o Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal: I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;

No caso em comento, considerando que a receita de tributos e transferncias do exerccio anterior alcanou a marca de R$ 19.639.539,50; considerando, tambm, o disposto no inciso I, do art. 29-A da CF, com redao dada pela Emenda Constitucional n 58/2009, a Cmara Municipal de Sap teria como teto para recebimento de repasse do Executivo o montante de R$ 1.378.757,76. De acordo com o relatrio inicial, foram transferidos recursos ao Parlamento Mirim no valor de R$ 1.368.743,13, abaixo do limite mximo permitido constitucionalmente, no havendo, dessa forma, qualquer afronta a preceptivo normativo maior. - Em relao Gesto Geral: - Utilizao de crditos adicionais sem fontes de recursos no valor de R$ 3.908.572,74. O rgo de Instruo deste Tribunal aponta a existncia de Crditos Adicionais abertos/utilizados sem fonte de recursos no valor de R$ 3.908.572,74; vez que foram abertos/utilizados crditos adicionais suplementares e especiais nos montantes de R$ 14.549.188,04 e R$ 2.632.587,00, respectivamente, tendo como fonte de recurso anulao de dotaes (R$ 13.268.202,30) e operao de crdito (R$ 5.000,00), que somados atingem a quantia de R$ 13.768.202,30; contrariando o artigo 167, inciso V, da Constituio Federal, bem como o disciplinado no art. 43 da Lei n 4.320/64, in verbis:
CF/88: Art. 167. So vedados: (...) V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes Lei 4.320/64: Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer despesa e ser precedida de exposio justificativa.

Assim, a abertura e utilizao de crditos adicionais sem fonte de recursos constitui ato ilcito, porquanto realizado ao arrepio do normativo legal que regulamenta a matria, e principalmente por afetar um mandamento constitucional, motivos que ensejam emisso de Parecer Contrrio. - Deficincia na elaborao da proposta oramentria e no apresentao dos demonstrativos contbeis consolidados; - No contabilizao de despesa oramentria, maculando a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere ao equilbrio entre receitas e despesas e limites de pessoal, no valor de R$ 1.912.200,03, infringindo os art. 35 e 50 das leis 4.320/64 e 101/2000, respectivamente; - Balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial incorretamente elaborados, no representando a real situao da execuo oramentria do exerccio; - Dvida Flutuante incorretamente elaborada, no representando a real situao de endividamento do Municpio. A Lei Oramentria Anual, antes de mais nada, pea fundamental de planejamento das aes a serem promovidas por um ente pblico. Nela consta a estimativa da receita e a correspondente fixao da despesa. , tambm, diploma legal que representa, lato sensu, a permisso concedida pela sociedade ao gestor para gerir os seus recursos. Desta forma, a Lei dos Meios reveste-se de enorme importncia e relegar seu valor a um plano secundrio falha merecedora de censura. No caso vertente, muito embora no se possa falar em prejuzos ao Tesouro, a Administrao foi negligente ao no prever qualquer quantia para receita de capital, demonstrando, de forma inconteste, que o planejamento foi cambaleante e no amparado em estudos tcnicos, redundando na feitura de pea oramentria deficiente e mal elaborada.

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Outro fato que chama-nos a ateno a apresentao de demonstrativos contbeis do Municpio carentes da consolidao das receitas e despesas do Fundo Municipal de Sade, PREVSAP e do Poder Legislativo com aqueles que tratam das informaes contbeis do Executivo. Ainda no campo da omisso na elaborao de registros, de acordo com a d. Auditoria, a Administrao municipal deixou de empenhar/contabilizar despesas previdencirias do exerccio em tela, no montante de R$ 1.912.200,03, sendo R$ 130.591,52 referentes ao INSS e R$ 1.781.608,51 atinentes ao PREVSAP. Gostaria de informar que para fins oramentrios, pertencem ao exerccio as despesas nele legalmente empenhadas (art. 35, II). Em outros termos, s ser considerada despesa do exerccio aquela na qual foi procedido o seu regular empenhamento, independente da ocorrncia do fator gerador. No se pode confundir o subsistema oramentrio com o patrimonial. Enquanto naquele (oramentrio) a despesa nasce com o empenhamento, nesse (patrimonial) ela gerada, e exige necessariamente registro, no instante em que se efetiva, ou seja, na entrega do bem, na prestao dos servios, entre outras, enfim, com surgimento do fato gerador da obrigao. Com base na assertiva, no vislumbro incorreo na elaborao do Balano Oramentrio, contudo, o mesmo raciocnio no pode ser aplicado queles relacionados ao Patrimnio e ao Financeiro. As informaes de natureza patrimonial sero registradas com base no princpio da competncia, ou seja, em conformidade com o fator gerador. Dessa maneira, embora no empenhadas, os gastos em questo, para fins de patrimnio, clamam por respectivos registros sob pena de afronta aos princpios basilares da cincia contbil da competncia e oportunidade. A citada omisso, por se constituir passivo financeiro no escriturado, repercute, tambm, no demonstrativo da Dvida Municipal, por consequncia, tornando-o pouco confivel. Os demonstrativos contbeis devem espelhar fielmente os fatos ocorridos no decurso do exerccio e a ausncia de registros ou sua inexata escriturao fere frontalmente os princpios da Contabilidade, corroborando para elaborao de peas tcnicas eivadas de erros, os quais comprometem a anlise, por parte daqueles que podem fazer uso dessas informaes, induzido a ilaes equivocadas. Destarte, o comentado, conforme Parecer Normativo PN TC n 52/04, enseja a emisso de parecer contrrio aprovao das contas do exerccio em anlise, bem como, com fulcro no inciso II, art. 56, da Lei Complementar Estadual n 18/93, aplicao de multa pessoal ao ex-gestor. Cabe, ainda, recomendao ao atual gestor a fiel observncia aos ditames legais atinentes ao registro de fatos contbeis. - Preenchimento dos quadros da Prefeitura Municipal com 33% de servidores comissionados e prestadores de servios, infringindo o art. 37 da Constituio Federal, burlando a realizao de concursos pblicos. A Constituio Federal, que d moldura a todo o ordenamento jurdico Ptrio, institui o concurso de provas ou provas e ttulos como regra para o ingresso a cargos pblicos. Qualquer outra forma de acesso constitui exceo. O concurso a materializao dos Princpios da Impessoalidade, Isonomia e Moralidade. Ademais, oportuniza disputa pelos cargos que, provavelmente, redundar em formao de corpo de servidores de alta qualificao, atendendo aos interesses pblicos secundrios. Embora seja regra, no Municpio em anlise, o instrumento do concurso pblico no dado o devido tratamento constitucional. Basta um rpido passeio sobre o quadro de pessoal para que tal situao venha a ser evidenciada. Em 2010, dos 1.739 servidores em atividade, 401 so prestadores de servios (23%), 172 comissionados (10%) e 1.166 efetivos (67%). Em outras palavras, 33% dos servidores da Prefeitura de Sap so temporrios e possuem vnculo precrio com a Comuna. A falha merece modulao pelo fato de restar demonstrado na defesa que o Municpio, recentemente, realizou concurso pblico para seleo de pessoal, sendo nomeados inmeros candidatos exitosos no certame, reduzindo, por via de consequncia, a proporo de servidores temporrios em relao queles com vnculo efetivo. - Despesa no comprovada com o pagamento a PREVSAP, no valor de R$ 41.673,76, causando prejuzo ao Errio; - Reteno e no contabilizao das consignaes, no valor de R$ 86.413,76, causando prejuzo ao Errio.

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A Unidade de Instruo identificou que a Prefeitura Municipal de Sap contabilizou despesas com a PREVSAP no montante total de R$ 1.988.889,93, sendo R$ 1.291.637,43 referentes despesa oramentria (PREVSAP Parcelamento) e R$ 697.252,50 relativos despesa extraoramentria (PREVSAP segurados). Doutra banda, conforme documento n 12.978/11, apenas R$ 1.947.216,17 estariam devidamente comprovados, restando, assim, gastos carentes de documentao comprobatria de seu pagamento da ordem de R$ 41.673,76. O relatrio inicial d conta de que a PM de Sap reteve na folha de pagamento de pessoal (Doc. 12.993/11) a importncia de R$ 991.238,38 a ttulo de contribuio previdenciria do servidor a PREVSAP e R$ 883.162,15 sob o rtulo de emprstimos consignados, dos quais R$ 839.453,30 destinados ao Bradesco, R$ 39.660,30 ao Banco Cruzeiro do Sul, R$ 3.327,29 CEF e R$ 720,86 ao Banco do Brasil. Estranhamente, o Balano Financeiro da Comuna registra na receita extraoramentria consignaes de emprstimos no valor de R$ 876.869,58 e contribuies retidas dos servidores e devidas ao regime prprio de previdncia na quantia de R$ 911.117,06, gerando um valor retido e no contabilizado no valor de R$ 86.413,76. Desta forma, o demonstrativo contbil apresenta diferena a menor em relao folha de pagamento na contabilizao da citada receita que transitam margem do oramento. Em ambos os casos, a defesa no logrou xito na tentativa de sanear as pechas apontadas. A primeira situao descrita configura a existncia de despesa no comprovada. A segunda contm caractersticas de apropriao indbita. Explico: como j explanado em momento ulterior, a contabilidade deve espelhar com fidelidade todos os fatos contbeis ocorridos em determinado perodo, sob pena de comprometer a veracidade das informaes presentes em seus lanamentos e demonstrativos. Na hiptese em tela, de fcil percepo que o fato a ser registrado no condiz com o respectivo registro. Poder-se-ia alegar que a citada incorreo decorreu de mero erro formal sem consequncia danosa para o Tesouro ou para terceiros. Divirjo, data vnia, daqueles que advogam nesse sentido, vez que o simples equvoco de lanamento a menor de receita extraoramentria resultaria em diferena financeira (Caixa e Bancos) a maior, ou seja, as disponibilidades se mostrariam em volume superior quele evidenciado no sistema de contabilidade, impossibilitando o perfeito fechamento do balano financeiro. Seguindo esse raciocnio, se a omisso no registro de receita no se traduziu em incongruncia entre a contabilidade e os valores disponveis contidos em Caixa e Bancos, por certo, a receita no escriturada tomou rumo diverso daquele programado, no se dirigindo aos seus respectivos destinatrios, sendo apropriada indevidamente. Ao deixar de escriturar entrada de recursos, o Gestor, culposa ou dolosamente, encobre a real movimentao dos bens numerrios, possibilitando o desvio destes, visto que, para fins de fiscalizao da execuo financeira do Ente, os valores inexistiram contabilmente. Nestes casos no cabe atribuir a responsabilidade ao Municpio pela devoluo das quantias aos terceiros titulares do direito sobre a coisa (dinheiro) e sim ao Chefe do Poder Executivo. dever de todos aqueles que guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores pblicos a prestao de contas completa e regular, atravs de documentos aceitveis, do bom e regular emprego destes, que importa, necessariamente, em observncia aos princpios da legalidade, moralidade, economicidade, eficincia e, acima de tudo, legitimidade. Na mesma linha de pensamento, o Ministro do TCU, Adyson Motta, em voto preciso inserto no bojo do Processo n 929.531/1998-1, acompanhado unanimidade pelos demais Membros do Pleno, assim sentenciou:
H de se destacar, ainda, que, alm do dever legal e constitucional de prestar contas do bom e regular emprego dos recursos pbicos recebidos, devem os gestores faz-lo demonstrando o estabelecimento do nexo entre o desembolso dos referidos recursos e os comprovantes de despesas realizadas com vistas consecuo do objeto acordado. Assim, imperioso que, com os documentos apresentados com vistas a comprovar o bom emprego dos valores pblicos, seja possvel constatar que eles foram efetivamente utilizados no objeto pactuado, de acordo com os normativos legais e regulamentares vigentes.

Seguindo idntica linha de raciocnio, o Ministro Relator Augusto Nardes, em Acrdo n 8/2006, Plenrio do TCU, em processo de Tomada de Contas Especial, assim se manifestou:
...a no comprovao da lisura no trato dos recursos pblicos recebidos autoriza, a meu ver, a presuno de irregularidade na sua aplicao. Ressalto que o nus da prova da

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idoneidade no emprego dos recursos, no mbito administrativo, recai sobre o gestor, obrigando-se este a comprovar que os mesmos foram regularmente aplicados quando da realizao do interesse pblico. Alis, a jurisprudncia deste Tribunal consolidou tal entendimento no Enunciado de Deciso n 176, verbis: Compete ao gestor comprovar a boa e regular aplicao dos recursos pblicos, cabendo-lhe o nus da prova

Para completar, o doutrinador Jorge Ulisses Jacoby lecionou:

Quanto questo da prova no mbito dos Tribunais de Contas, a regra geral a de que o nus da prova em relao boa e regular aplicao dos recursos pblicos incumbe a quem os recebe, posto que inerente funo de administrar coisa alheia o dever de prestar contas.

Destarte, devido falta de comprovao no pagamento de despesas com o regime prprio de previdncia e a apropriao indbita de recursos de terceiros, estou convicto da necessidade de imputar ao Sr. Joo Clemente Neto, Prefeito de Sap, a importncia de R$ 128.087,52, bem como, da representao ao Ministrio Pblico Estadual acerca da conduta lesiva ao patrimnio pblico e possvel prtica de ato tipificado no art. 168 do Cdigo Penal Brasileiro (CPB). - Despesa no comprovada com locao de um sistema integrado de gesto e controle, no valor de R$ 15.000,00, causando prejuzo ao Errio. Relata a Auditoria que a Prefeitura contratou, junto empresa Suporte Consultoria em Gesto Pblica, a locao de um sistema integrado de gesto e controle, porm, no foi verificada a efetiva comprovao da realizao dos servios. Em sua defesa, o interessado alegou ter anexado s respectivas comprovaes dos gastos incorridos. Inobstante os argumentos manuseados, o Alcaide no acostou nos autos do processo qualquer documento assaz hbil pela eliso da eiva em foco. Destarte, em funo da ausncia de comprovao, o Gestor deve ser responsabilizado pelo ressarcimento ao Errio do prejuzo por esse sofrido. - Apropriao indbita de contribuies previdencirias de segurados, no valor de R$ 362.945,55. A pea inicial de instruo aduz que foi retido a ttulo de contribuies previdencirias de segurados INSS e Prevsap os valores de R$ 472.824,23 e R$ 911.117,06 respectivamente. Entretanto, s foi recolhido aos cofres da previdncia os valores de R$ 323.743,24 (INSS) e R$ 697.252,50 (Prevsap). H portanto indcios de apropriao indbita de contribuies de segurados no total de R$ 362.945,55, sendo R$ 149.080,99 (INSS) e R$ 213.864,56 (Prevsap). No que toca s contribuies previdencirias dos servidores, a Prefeitura, por dever legal, retm os referidos valores e, em seguida, direciona-os (recolhimento) aos reais destinatrios (RGPS e RPPS). So recursos que transitam pelo financeiro da Comuna apenas de forma temporria. Guardar em seu poder dinheiro de outrem e no recolh-lo ao seu devido proprietrio ou faz-lo de maneira incompleta conduta tipificada no art. 168A do CPB. Considerando que a esta Corte falece competncia para emitir juzo de valor acerca de possveis ilcitos penais, mister se faz representar a douta Procuradoria Geral de Justia para adoo de providncias de estilo, bem como, a Receita Federal do Brasil para conhecimento acerca das irregularidades previdencirias. - Aplicao de apenas 23,71% de receitas de impostos e transferncias em Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (MDE). Com brevidade, a mcula, consubstanciada na aplicao de 23,71% da RIT (receita de impostos e transferncias), refora a impresso de uma gesto desidiosa e avessa ao atendimento dos preceitos constitucionais e legais. Com pesar, verifica-se que a Educao, principal via de acesso dignidade social e a cidadania, olvidada pelo gestor, penalizando queles que se encontram na dependncia do poder pblico local, os quais se veem tolhidos em seus direitos constitucionalmente assegurados de buscarem, atravs do ensino, espaos almejados na pirmide da sociedade.

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- Aplicao de apenas 13,71% de receita de imposto e transferncias em Aes e Servios Pblicos de Sade. Sem embargos, os Atos de Disposies Constitucionais Transitrias, art. 77, inciso III, determinam que os municpios aplicaram pelo menos de 15% da receita de impostos e transferncias recebidas durante o exerccio em Aes e Servios Pblicos de Sade, no podendo o gestor se afastar desta regra constitucional. Segundo o princpio da Legalidade, o poder concedido ao administrador pblico rima com dever, posto que o mesmo est adstrito, intimamente vinculado, aos ditames da lei, no podendo este se afastar do ordenamento jurdico sob pena de ofend-lo. Ao deixar de aplicar o mnimo constitucionalmente estabelecido o Gestor afrontou, alm da norma positivada, o referido princpio, do qual derivam as bases principiolgicas da Administrao Pblica, insculpidas no caput do art. 37, da CF. Nas palavras de Celso Antonio Bandeira de Mello, "Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa uma insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra". (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 25 ed., 2008, p. 943). Isto posto, a flagrante falta, a exemplo do tpico anterior, enseja a emisso de Parecer Contrrio aprovao das contas em questo. Esposado em todos os comentrios extensamente explanados, voto pela emisso de Parecer Contrrio Aprovao das Contas Anuais da PM de Sap, exerccio de 2010, sob a responsabilidade da Sr Joo Clemente Neto e, em Acrdo separado, pelo (a): 1) 2) 3) Declarao de Atendimento parcial aos preceitos da LRF; Aplicao de multa ao Sr. Joo Clemente Neto, Prefeito de Sap, no valor de R$ 4.150,00, com fulcro no art. 56 da LOTCE; Imputao de dbito no valor de R$ 143.087,52, ao Sr. Joo Clemente Neto, em razo de despesas com servios no comprovados com contribuies patronais previdencirias devidas Prevsap (R$ 41.673,76), contribuies previdencirias dos servidores e emprstimos consignados retidos e no contabilizados como receita extraoramentria (R$ 86.413,76), bem como despesas carentes de comprovao com locao de sistema integrado de gesto e controle (R$ 15.000,00); Assinao do prazo de 60 sessenta dias ao supracitado gestor para o devido recolhimento voluntrio dos valores a ela imputados nos itens 2 e 3 supra; Representao Receita Federal do Brasil acerca das falhas observadas referentes s contribuies previdencirias patronais e dos segurados devidas ao Instituto Nacional da Seguridade Social; Representao ao Ministrio Pblico Estadual acerca das irregularidades identificadas no presente feito; notadamente no que se relaciona aos ilcitos na reteno e recolhimento de passivo previdencirio, verificao de conduta danosa ao errio, tipificado como atos de improbidade administrativa, para adoo de providncias de estilo; Recomendaes Prefeitura Municipal de Sap no sentido de guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, das normas infraconstitucionais e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas em suas decises, evitando a reincidncias das falhas constatadas no exerccio em anlise; Recomendao ao Chefe do Executivo Municipal com vistas a proceder a elaborao da Lei Oramentria Anual baseada critrio tcnicos, transformando-a em verdadeiro instrumento de planejamento e no numa pea de fico; Recomendao ao atual Alcaide no sentido de dar devida ateno a elaborao dos demonstrativos contbeis, para que estes reflitam, em essncia, a realidade dos acontecimentos contbeis;

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DECISO DO TRIBUNAL PLENO DO TCE - PB Vistos, relatados e discutidos os autos do PROCESSO-TC-04270/11, referente Prestao de Contas Anuais da Prefeitura Municipal de Sap, exerccio de 2010, os Membros do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA (TCE-Pb), unanimidade, na sesso realizada nesta data, com espeque na atribuio definida no art. 71, inciso II, da Constituio do Estado da Paraba, e no art. 1, inciso I, da Lei Complementar Estadual n 18/93, na sesso plenria realizada nesta data, ACORDAM em: I. II. III. Declarar o atendimento parcial aos preceitos da LRF; Aplicar a multa ao Sr. Joo Clemente Neto, Prefeito de Sap, no valor de R$ 4.150,00 (quatro mil, cento e cinquenta reais), com fulcro no art. 56 da LOTCE; Imputar o dbito ao Sr. Joo Clemente Neto, Prefeito de Sap, no valor de R$ 143.087,52 (cento e quarenta e trs mil, oitenta e sete reais e cinquenta e dois centavos), em razo de despesas com servios no comprovados com contribuies patronais previdencirias devidas Prevsap (R$ 41.673,76), contribuies previdencirias dos servidores e emprstimos consignados retidos e no contabilizados como receita extraoramentria (R$ 86.413,76), bem como despesas carentes de comprovao com locao de sistema integrado de gesto e controle (R$ 15.000,00); Assinar o prazo de 60 sessenta dias ao supracitado gestor para o devido recolhimento voluntrio dos valores a ela imputados nos itens II e III supra1 sob pena de cobrana executiva, desde logo recomendada, observado o disposto nos pargrafos 3 e 4 do art. 71 da Constituio do Estado; Representao Receita Federal do Brasil acerca das falhas observadas referentes s contribuies previdencirias patronais e dos segurados devidas ao Instituto Nacional da Seguridade Social; Representao ao Ministrio Pblico Estadual acerca das irregularidades identificadas no presente feito; notadamente no que se relaciona aos ilcitos na reteno e recolhimento de passivo previdencirio, verificao de conduta danosa ao errio, tipificado como atos de improbidade administrativa, para adoo de providncias de estilo; Recomendaes Prefeitura Municipal de Sap no sentido de guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, das normas infraconstitucionais e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas em suas decises, evitando a reincidncias das falhas constatadas no exerccio em anlise; Recomendao ao Chefe do Executivo Municipal com vistas a proceder a elaborao da Lei Oramentria Anual baseada critrio tcnicos, transformando-a em verdadeiro instrumento de planejamento e no numa pea de fico. Publique-se, registre-se e cumpra-se. TCE-Plenrio Ministro Joo Agripino Joo Pessoa, 14 de dezembro de 2011.

IV.

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VI.

VII.

VIII.

Conselheiro Fernando Rodrigues Cato Presidente Fui presente,

Conselheiro Fbio Tlio Filgueiras Nogueira Relator

Isabella Barbosa Marinho Falco Procuradora-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCE-Pb

Devoluo ao errio municipal; Multa ao Fundo de Fiscalizao Oramentria e Financeira Municipal mediante a quitao de Documento de Arrecadao de Receitas Estaduais (DAE) com cdigo 4007 - Multas do Tribunal de Contas do Estado.

Em 14 de Dezembro de 2011

Cons. Fernando Rodrigues Cato PRESIDENTE

Cons. Fbio Tlio Filgueiras Nogueira RELATOR

Isabella Barbosa Marinho Falco PROCURADOR(A) GERAL