UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS DEPARTAMENTO DE CINCIAS ECONMICAS

KEYLA RENATA DA ROSA MENINE

A ECONOMIA DA EDUCAO COM ENFOQUE EM PLANEJAMENTO PARA O ESTADO DO RS (1991-2006)

PORTO ALEGRE 2008

KEYLA RENATA DA ROSA MENINE

A ECONOMIA DA EDUCAO COM ENFOQUE EM PLANEJAMENTO PARA O ESTADO DO RS (1991-2006)

Monografia de graduao submetida ao Departamento de Cincias Econmicas da UFRGS como requisito parcial para obteno do grau de bacharel em Cincias Econmicas sob orientao do Prof. Dr. Stefano Florissi.

PORTO ALEGRE 2008

AGRADECIMENTOS

Primeiramente, agradeo minha me, por todo o suporte e compreenso do esforo que despendi para chegar at aqui e por ter sido a minha maior apoiadora. Ao meu pai pela sua dedicao famlia, o que muitas vezes importou em abdicaes na sua vida. minha irm e minha melhor amiga por ser responsvel em me transmitir o valor que hoje dou educao, e por ter contribudo com a reviso desta monografia. Aos meus sobrinhos, Virgnia e Lucas, pela alegria que agregam minha vida. Ao meu namorado Pierre, por ter estado ao meu lado todo o tempo, suportando os meus momentos de estresse. Nunca desista de me fazer sorrir! Ao meu querido orientador professor Stefano Florissi, por me passar muita confiana quanto ao resultado deste trabalho. Aos professores que tive a honra de ser aluna, em especial: Andr Cunha, rio Zimmermann, Carlos Henrique Horn, Eduardo Filipi, Eugnio Lagemann, Maria Aparecida de Souza, Maria Helosa Lenz, Octvio Conceio, Sabino Porto Jnior e Srgio Monteiro. Muito obrigada por todo o conhecimento e experincia que me repassaram. Talvez os senhores no imaginem a dimenso de quanto contriburam para uma perspectiva mais madura que hoje tenho do mundo. Agradeo Marianne Stampe por toda a ateno despendida ao ouvir minhas dvidas quanto econometria. Aos meus colegas de formatura, os quais conhecem os obstculos que encontramos e contriburam para que eu pudesse acompanh-los nesta jornada. Aos meus amigos e demais apoiadores que acreditaram que eu conseguiria chegar at aqui. queles que me desacreditaram, esses me deram mais foras para resistir e seguir em frente.

RESUMO

O primeiro objetivo desta monografia alicerar as bases tericas da economia da educao, enfatizando o planejamento educacional conduzido pelo setor pblico. Os principais conceitos que envolvem a economia da educao sero abordados definindo suas caractersticas, tais como consumo e investimento, seus retornos sociais e privados, custos envolvidos e formas de financiamento. Como estudo emprico, objetiva-se analisar o provimento da oferta educacional na rede pblica estadual de ensino do Rio Grande do Sul, entre os anos de 1991 e 2006, descrevendo as polticas implementadas e os resultados anuais alcanados neste perodo Ademais, como ferramenta de avaliao de polticas pblicas, alguns mtodos de mensurao para a educao sero apresentados, incluindo a anlise de eficincia.

Palavras-Chave: Eficincia.

Educao;

Planejamento

Educacional;

Matrcula;

Gasto

Pblico;

ABSTRACT

The first objective of this monograph is to establish the theoretical base of the economy of education, emphasizing the educational planning led the public sector. The main concepts that involve the economy of education will be discussed by defining its characteristics as consumption and investment, their private and social returns, the involved costs and the financing ways. As empirical study, the goal is to analyze the educational offers provision in Rio Grande do Sul state public education between the years 1991 and 2006, describing the implemented policies and the annual results achieved in this period. Moreover, as a tool for evaluating public policies, some methods of measurement for education will be presented, including an analysis of efficiency.

Key Words: Education; Educational Planning; Enrollment; Public Expediture; Efficiency

LISTA DE ILUSTRAES

GRFICO 1 Gastos com educao pblica nas trs esferas de governo (1995-2005) ........ 54 GRFICO 2 Matrculas totais nas trs esferas de governo (1995-2005) ............................ 56 GRFICO 3 Relao dos ndices de insumo e de produto na Funo Educao para o ano de 2001 ................................................................................................................................... 64 GRFICO 4 Relao dos ndices de insumo e de produto na Funo Educao para o ano de 2004 ................................................................................................................................... 64 GRFICO 5 Relao dos ndices de insumo e de resultado na Funo Educao para o ano de 2001 .................................................................................................................................... 66 GRFICO 6 Relao dos ndices de insumo e de resultado na Funo Educao para o ano de 2004 ................................................................................................................................... 66 GRFICO 7 Matrculas da rede pblica estadual de ensino ............................................... 85 GRFICO 8 Evoluo da variao da oferta educacional na rede pblica estadual de ensino do RS, total das matrculas do RS (privado, municipal, estadual e federal) e total no Brasil (%) ........... ..................................................................................................................................... 87 GRFICO 9 Matrculas no ensino mdio ........................................................................... 89 GRFICO 10 Comparao entre ndices de produto e gasto mdio (insumo) no RS ........ 95

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 Comparao internacional do gasto pblico por aluno..................................... 60 TABELA 2 Despesas com a Funo Educao e Cultura e total das despesas oramentrias ................................................................................................................................................. 76 TABELA 3 Razo entre matrculas na rede estadual de ensino por estabelecimentos ........ 78 TABELA 4 Razo de matrculas na rede estadual por funes docentes ........................... 80 TABELA 5 Despesas oramentrias por matrcula da rede estadual .................................. 88 TABELA 6 Classificao dos ndices de produto e insumo por ano de gesto .................. 92

SUMRIO

1.

INTRODUO......................................................................................................... 9

2.

A ECONOMIA DA EDUCAO.......................................................................... 13

2.1 Conceito e Relevncia ............................................................................................. 15 2.1.1 A Indstria Educacional .................................................................................. 15 2.1.2 Caractersticas de Consumo e de Investimento .................................................. 18 2.1.3 Objetivos No-Econmicos da Educao........................................................... 21 2.2 Planejamento Educacional...................................................................................... 23 2.2.1 Trade dos Problemas Econmicos..................................................................... 23 2.2.2 Falhas de Mercado e o Governo ......................................................................... 25 2.2.3 O Processo de Planejamento............................................................................... 30 2.3 Despesas e Financiamento da Educao ................................................................. 35 2.3.1 Custos Educacionais ........................................................................................... 35 2.3.2 Despesas Oramentrias e Financiamento.......................................................... 38 2.4 A Educao Pblica no Brasil ................................................................................. 43

3.

ALGUMAS FORMAS DE MENSURAR A EDUCAO .................................. 47

3.1 ndice para a Educao ........................................................................................... 49 3.2 Trajetria de Gastos e Matrculas ........................................................................... 52 3.3 Comparao Internacional dos Gastos ................................................................... 57 3.4 Anlise de Eficincia e Eficcia nos Estados Brasileiros ....................................... 61

4.

POLTICAS PBLICAS PARA A EDUCAO NO RIO GRANDE DO SUL

(1991-2006) .................................................................................................................... 68 4.1 Base de Dados ........................................................................................................ 69 4.2 Gesto Educacional entre os Anos 1991 e 2006 .................................................... 71 4.3 Anlise de Eficincia .............................................................................................. 89

5.

CONCLUSO ........................................................................................................ 96

6.

REFERNCIAS .................................................................................................... 100

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1 INTRODUO

A Economia da Educao uma rea de estudo da Cincia Econmica que abrange os mais variados aspectos. Os retornos individuais, a formao de capital humano, a inovao, a criminalidade, a propenso a poupar, o crescimento econmico, entre outros, so objetos deste campo que pode ser relacionado a muitos outros aspectos monetrios e no-monetrios devido sua amplitude. A Economia da Educao interage, em muitos momentos, com outros campos de estudo da Cincia Econmica, tais como, a Economia do Trabalho, Economia do Setor Pblico, Economia do Bem-Estar, Teoria do Crescimento e Economia do Desenvolvimento (BLAUG, 1975), devendo-se, portanto, eleger um foco quando se tem a inteno de fazer uma anlise emprica. Do ponto de vista acadmico, este trabalho procura contribuir tanto Economia da Educao quanto Economia do Setor Pblico. A Economia da Educao, apesar de relativamente nova na Cincia Econmica, Sheehan (1975) menciona o trabalho de John Vaizey, The Economics of Education (1962), como um dos pioneiros desta rea ganha cada dia mais importncia nas pesquisas econmicas. J a discusso sobre o Setor Pblico de longa data, iniciando juntamente com a prpria Cincia Econmica. Durante as diferentes fases pela qual passou a histria econmica contempornea, as concepes hegemnicas sobre o papel do Estado se modificaram por diversas vezes. Atualmente, h certo consenso de que h espao para a interveno do Estado na promoo de educao; entretanto, polticas de fomento oferta educacional requerem recursos que so escassos e ainda no garantem a qualidade dessa oferta, que difcil de ser mensurada. Pode-se observar que a rubrica educao freqentemente tema de debate na sociedade. Isso se deve ao fato de que a educao traz retornos sociais e privados, seja atravs da contribuio para o crescimento econmico e para a reduo da desigualdade ou pela elevao da cidadania da populao (produzindo maior bem-estar individual) e pela abertura de oportunidades de acrscimos salariais aos trabalhadores. Assim, obtm-se um campo que comporta o interesse de distintos segmentos da sociedade e considerado estratgico, principalmente, em longo prazo, para o desenvolvimento econmico. Acerca do arcabouo terico que envolve a teoria da educao, o segundo captulo desta monografia apresentar os debates entorno do provimento da oferta educacional pelo setor pblico e pelo setor privado, alm de discorrer sobre alguns conceitos que envolvem a

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economia da educao. Para este intento, evoca-se alguns autores tradicionais da histria do pensamento econmico, dentre eles Adam Smith, John Galbraith e Milton Friedman, alm da contribuio de outros autores que dedicaram obras especficas para esta rea, como, por exemplo, Blaug, Sheehan e Vaizey. Alm destes aspectos, o papel do Estado na educao muito discutido, tanto do ponto de vista da eficincia econmica quanto do ponto de vista distributivo (VASCONCELOS, 2004). Ainda que a educao no seja um bem pblico puro, a interveno do governo fundamental para dar acesso aos segmentos mais desfavorecidos e, com isto, promover uma maior distribuio de renda. O reconhecimento da importncia da funo educao no processo de desenvolvimento econmico regional no basta por si s. A ampliao da oferta educacional est sujeita aos recursos escassos, pois depende da implementao de infra-estrutura, de planos de carreira para o magistrio, de polticas de assistncia estudantil, entre outros fatores que implicam em elevao de gasto, ainda que o conhecimento, por definio, seja um bem no-rival, diante de toda a estrutura que deve ser sustentada para o provimento do ensino. Assim, o planejamento educacional deve se submeter s condies da restrio oramentria de forma a buscar a melhor alocao de recursos, minimizando despesas e maximizando retornos. As instituies de ensino no tm como proposta principal a maximizao do lucro e, portanto, suas escolhas esto sujeitas a um nvel subtimo; entretanto, a caracterstica de no agir conforme as firmas, no pode ser um empecilho para que as instituies educacionais busquem a maior eficincia no emprego de seus gastos. Considerando que, na maior parte dos pases, incluindo o Brasil, a oferta educacional , majoritariamente, de responsabilidade pblica, devemos refletir sobre o planejamento educacional de forma a organizar estrategicamente, buscando, por conseguinte, um maior retorno para o desenvolvimento econmico e humano, seja atravs das melhorias sociais condicionadas pela educao ou pelo estmulo gerado ao processo de crescimento econmico. Essa meta a ser perseguida depende da avaliao feita pelos gestores pblicos das necessidades prioritrias da populao. Como forma de auxiliar o processo de planejamento, deve-se avaliar os possveis retornos do gasto empreendido. Diante dessa perspectiva, a definio dos conceitos de consumo e investimento faz-se necessrio, pois so essas caractersticas que delineiam os efeitos proporcionados pelo gasto, tornando, desse modo, o dispndio pblico mais eficiente. Com esta noo, sero apresentados estes conceitos no segundo captulo, de forma a elucidar

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os possveis reflexos a serem observados pelas aes produzidas pelo planejamento. Alm desses pontos, sero abordados, na primeira parte desta monografia, os aspectos tericos que envolvem o planejamento educacional, tanto pela abordagem das suas despesas oramentrias, quanto pelas suas formas de financiamento, pressupondo a oferta pblica e, ao mesmo tempo, contextualizando para a estrutura educacional brasileira. Diferentes mtodos de quantificao do produto educacional e do gasto despendido estaro presentes no terceiro captulo. Este, primeiramente, apresentar o trabalho de Santos et al (2008), em que est presente a construo de um ndice para a educao que computa os resultados pela perspectiva do desempenho qualitativo dos estudantes conjuntamente com a oferta educacional definida pelo nmero das matrculas do ensino, utilizando para a construo deste modelo, dados municipais em cross-section no ano de 2004. Focando no lado da oferta, o artigo de Castro & Duarte (2008) busca examinar o processo de descentralizao da educao pblica no Brasil, distribuindo o nmero de matrculas e gastos pblicos por cada ente federativo. A anlise de eficcia e eficincia elaborada pela ASTEC (2008) para a educao pblica entre os estados brasileiros importante ao proporcionar um panorama da efetividade do conhecimento e da oferta educacional entre os anos 2001 e 2004. Como forma complementar, ser brevemente vista uma comparao internacional dos dados em educao. Nesse sentido, essas pesquisas se complementam por ilustrar ferramentas que podem ser utilizadas para a avaliao de polticas pblicas em educao, ao mesmo tempo em que informam a atual configurao da educao pblica principalmente no Brasil. O objetivo desses primeiros captulos construir uma base terica e conjeturar sobre formas de avaliao de polticas pblicas em educao, solidificando conceitos e mtodos que nos possibilitem instrumentos de anlise de casos empricos. Com este emprego, o ltimo captulo desta monografia buscar a descrio e avaliao das polticas pblicas em educao no Rio Grande do Sul. O perodo de escolha proposto abrange as gestes governadas por Alceu Collares, Antnio Britto, Olvio Dutra e Germano Rigotto, elegendo, para tanto, os anos compreendidos entre 1991 e 2006 como intervalo de tempo para este trabalho. O perodo proposto reflete uma poca de transformaes, tanto pelo lado da definio de objetivos da educao pblica brasileira em prol da meta de universalizao da educao bsica, quanto pelo lado das finanas pblicas, visto que se adquire maior conscincia da necessidade de destreza fiscal, devendo-se, desta forma, harmonizar a necessidade de provimento do servio pblico com a responsabilidade financeira. A lgica incorporada a partir desta dcada, no s no RS, como em diversas regies do mundo, de que no se deve pautar pela despesa como

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indicador de desempenho, primando pela eficincia. Para o levantamento e conjetura das polticas educacionais implementadas no Estado do Rio Grande do Sul no perodo de 1991 a 2006, observar-se- dados referentes ao gasto pblico empreendido na funo educacional (com as devidas adaptaes descritas), o nmero de matrculas, funes docentes e nmero de estabelecimentos de ensino. Ao final, de forma complementar, a metodologia proposta pela ASTEC (2008) ser adaptada para permitir a anlise de eficincia dos gastos pblicos no que tange oferta educacional para as referidas gestes. Considera-se a hiptese de que as polticas implementadas nesse perodo buscaram se adequar ao restrito contexto das contas pblicas. O que se espera, na verdade, que em situaes desfavorveis como esta, se prime, mais do que em qualquer outro momento, pela eficincia. Para tanto, sero comparadas, entre essas gestes, as despesas e os produtos ofertados, de forma a averiguar quais gestes conseguiram obter o melhor resultado com o menor dispndio possvel.

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2 A ECONOMIA DA EDUCAO

A Economia da Educao uma rea relativamente nova da Cincia Econmica, sendo creditado ao trabalho de John Vaizey, The Economics of Education, de 1962, a primeira publicao a tratar da Economia da Educao como disciplina especfica (SHEEHAN, 1975, p.7) e vem conquistando cada vez mais importncia na comunidade acadmica. Atualmente, a amplitude que esta rea conquistou faz com que se possa direcionar a pesquisa para variados aspectos, elegendo entre reflexos monetrios e no-monetrios. Em relao literatura que envolve o corpo terico da Economia da Educao, podese destacar, alm de Vaizey, os trabalhos de Schultz (1973), Blaug (1975) e Sheehan (1975), que abordam questes como fatores econmicos da educao, retornos privados do investimento em educao, anlises de eficincia, financiamento educacional e planejamento, entre outros aspectos que sero apresentados sucintamente ao longo deste captulo. Muitos profissionais desta rea so sensveis submisso da educao anlise de eficincia, que busca o mximo de retorno com o mnimo de recurso despendido. Esse posicionamento se apia na resistncia de tentar contabilizar a educao. Ainda que existam grandes dificuldades de mensurao, devido a seus efeitos no serem exclusivamente monetrios, h um esforo nesse sentido, visto que a oferta de educao requer recursos que so escassos. No somente os benefcios educacionais devem ser relevados. Schultz inicia seu captulo sobre o custo da educao para as famlias com a observao de que

caso a educao fosse gratuita, as pessoas, provavelmente, a consumiriam at sentirem-se saciadas, e nela investiriam at que o seu rendimento se tornasse nulo. Mas freqentar escolas implica despesas, conforme todos sabem. (SCHULTZ, 1973, p.36).

Schultz (1973) se referia aqui aos salrios no-recebidos pelos estudantes, ou seja, o custo de oportunidade envolvido em retardar o ingresso no mercado de trabalho para se

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qualificar e receber um salrio maior posteriormente. Pela amplitude deste assunto, este trabalho no adentrar nos fatores envolvidos na tomada de deciso do indivduo que opta por consumir mais educao, preterindo a remunerao imediata do trabalho. O fato que, alm do custo de oportunidade, a oferta de educao envolve custos com infra-estrutura, manuteno, salrios, assistncia, entre outras despesas que torna inevitvel o tratamento da educao como um bem escasso e, portanto, deve ser avaliada a racionalidade da sua oferta. Por conseguinte, o planejamento educacional deve se submeter s condies da restrio oramentria de forma a buscar a melhor alocao de recursos, minimizando despesas e maximizando retornos. Nas ltimas dcadas, com maior relevncia no Brasil a partir da dcada de 1990, houve uma crescente preocupao com o equilbrio das contas pblicas. Essa idia oriunda da liberalizao da dcada de 1980, liderada por Ronald Reagan nos EUA e por Margareth Tatcher na Inglaterra, que levou acelerao da modernizao administrativa do Estado. A partir de ento, medidas no sentido de levar a eficincia mquina pblica se tornaram presentes. (CUNHA, 2008, p.3). O que atemoriza os educadores que os resultados de sua rea sejam averiguados apenas sob o aspecto puramente matemtico, sem considerar os retornos sociais, pelo lado da reduo da desigualdade, atravs da mobilidade social, da qualificao do trabalhador e da tomada de conscincia. Esse temor contribui para a objeo em submeter a educao uma anlise de eficincia atravs de sua contabilizao. Reconhecendo estes aspectos, antes de apresentar qualquer anlise emprica que envolva a educao e, principalmente, a contribuio governamental na sua oferta, necessrio entendermos os conceitos que envolvem o tema. Esse captulo se prope, ento, a apresentar a relevncia da educao, do seu planejamento, das despesas, do seu financiamento e a contextualizar o debate da educao pblica no Brasil, para que sirvam de instrumentos para a compreenso futura da pesquisa proposta neste trabalho.

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2.1

CONCEITO E RELEVNCIA

2.1.1 A Indstria Educacional

Primeiramente, devemos definir o conceito do objeto deste trabalho. Sheehan (1975) comenta a dificuldade que definir um termo que pode apresentar significados distintos pela subjetividade que carrega, tendo, assim, outras percepes se o termo for visto sob culturas diferentes. Este autor define que

a educao est, intimamente, associada cultura da comunidade a que serve e, em decorrncia, o conceito de educao difere de uma comunidade para outra. O que a educao tem como constante, em que pese caracterizao emprestada por essas particularidades culturais, o ensino e o aprendizado. Assim, educar significa, etimologicamente, revelar ou extrair de uma pessoa algo potencial e latente; significa aperfeioar uma pessoa, moral e mentalmente, de maneira a torn-la suscetvel de escolhas individuais e sociais, e capaz de agir em consonncia; significa prepar-la para uma profisso, por meio de instruo sistemtica; e, por fim, significa exercitar, disciplinar ou formar habilidades, como, por exemplo, aperfeioar o gosto de uma pessoa. A ao ou processo de atingir um ou mais destes objetivos , em primeira aproximao, o que se pode entender por educao. (SHEEHAN, 1973, p.18)

Nessa afirmao de Sheehan (1973), h uma sntese das implicaes proporcionadas pela educao. O aumento do nvel educacional proporciona ao indivduo o desenvolvimento de suas habilidades potenciais que no seriam ressaltadas seno fosse pela instruo. Para um trabalhador, isso significa a qualificao da sua mo-de-obra, e, auxiliada pela criatividade, culmina na elevao da sua produtividade. Esse aumento de produtividade, agregadamente, proporciona o maior crescimento de uma regio. Estudos que relacionam educao e crescimento so preponderantes na rea da economia da educao. A origem remonta ao conceito de capital humano, introduzido por Schultz, ganhador do prmio Nobel de Economia em 1979.

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Para Blaug (1975, p.XV), a economia da educao

trata, fundamentalmente, do impacto da educao sobre fenmenos tais como a estrutura ocupacional da fora de trabalho, as prticas de recrutamento e promoo usadas pelos empregados, a migrao da fora de trabalho, as prticas de recrutamento e promoo usadas pelos empregadores, a migrao da fora de trabalho de uma regio para outra dentro do mesmo pas e entre diferentes pases, os padres de comrcio internacional, a distribuio da renda pessoal, a propenso de poupar sobre a renda corrente e, o que mais geral ainda, as perspectivas de crescimento econmico.

Ademais, no se limita to-somente ao aprendizado e a reproduo de uma lio que j existe. O desenvolvimento dos pases, principalmente atravs do aprimoramento tecnolgico, est, fundamentalmente, ancorado na pesquisa que proporciona a expanso do conhecimento. Essa relao entre educao e crescimento econmico, contudo, no consensual. Cardoso (2006) comenta que na dcada de 1970 houve um grande avano no sistema educacional que no conseguiu impedir a recesso impulsionada pela crise do petrleo. Ocorre que a educao no a nica responsvel pelo crescimento econmico, e sim um dos fatores de contribuio. Durante muito tempo, a educao sequer foi cogitada como varivel que afetasse a produo, sendo seu efeito atribudo ao fator residual. A instituio educacional contribui diretamente para a realizao de pesquisas, que rompe as fronteiras do conhecimento j estabelecido e favorece a revelao de aptides. Com um sistema econmico que est em constante transformao em direo ao crescimento, a promoo educacional se torna fundamental ao desenvolver a capacidade adaptativa da populao, que tem de ser mais flexvel com as freqentes alteraes na configurao do trabalho. Schultz (1973, p.55) afirma, nesse sentido, que compete ao sistema educacional de um pas conciliar as necessidades potenciais do povo com notvel saber e percia. Alm de contribuir para a produo do pas, deve-se observar que a educao afeta o comportamento da populao. Galbraith (1985) afirma que a educao um instrumento que afeta a crena da populao. Espera-se que essa alterao na crena sirva para a conscientizao, na qual leve a um posicionamento mais crtico. Galbraith (1985) ainda observa que o estgio atual do sistema capitalista, que o autor denomina de sistema de

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planejamento, ao tornar a produtividade como um diferencial do processo produtivo, deve ser correspondido por um sistema educacional altamente desenvolvido, de forma a elevar a capacidade da mo-de-obra. Em contraponto, Bagolin & Porto Jnior (2003) abordam a questo da literatura econmica no ser conclusiva quanto a uma forte correlao positiva entre educao e crescimento e cita autores que tanto defendem que esta correlao fraca quanto outros autores que inferem que a desigualdade da distribuio de capital humano pode comprometer negativamente as taxas de crescimento em longo prazo. Outrossim, mencionam outros estudos com estimativas dessa correlao, mas sugerem testes com outras variveis explicativas, pois esses resultados no parecem ser incisivos. Esta monografia no tem como objetivo apresentar esses trabalhos e se limita a apenas mencion-los, a fim de obter-se percepo das implicaes do aumento do nvel educacional. Alguns autores, tais como Blaug (1975) e Sheehan (1975), fazem aluso educao como uma indstria, haja vista o conjunto de instituies educacionais produzir instruo. No mesmo sentido de uma firma maximizadora de lucros, a indstria educacional deveria tentar otimizar seus resultados, atravs da oferta de educao com o menor dispndio possvel, ou seja, tentando produzir eficientemente. A primeira disparidade da indstria educacional com a firma comum o fato dos custos e resultados no terem necessariamente valores monetrios, pois h a prestao de um servio social, no qual no h oferta a preos de mercado, sendo os seus preos administrados. Essa dificuldade de mensurao da unidade do produto compartilhada comumente, entre as indstrias prestadoras de servios, segundo Sheehan (1975). A diferena substancial, conseqentemente, a finalidade da produo que no voltada para o lucro, assim como nas demais indstrias. Blaug (1975, p.XVI) afirma que essa indstria tem mltiplos objetivos e algumas outras peculiaridades, dentre elas o seu ciclo de produo que longo, devendo se antecipar frente demanda, e a rgida tecnologia que depende do trabalho dos educadores e sofre da inrcia dos hbitos j estabelecidos. Ao no estar sujeita s condies das demais firmas do mercado, a indstria educacional acaba por ter uma produo ineficiente. Segundo Blaug (1975, p.XVI), todos esses aspectos reduzem-se a uma inflexvel estrutura de produo, impenetrvel, pelo menos em certa medida, a escassezes relativas de fatores, e acentuadas descontinuidades no fluxo de rendimento. Diante disso, constata-se a necessidade da elaborao de ferramentas que dinamizem e tragam maior eficincia sob o risco de desequilbrio nos mercados de fatores e produtos, tendo em vista que a educao interfere na disponibilidade de mo-de-obra qualificada para os demais setores da

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economia.

2.1.2 CARACTERSTICAS DE CONSUMO E DE INVESTIMENTO

Uma questo relevante que deve antepor o gasto em educao a anlise das caractersticas dessa. Devemos, primeiramente, questionar se a educao de fato investimento ou se assume a caracterstica de consumo dependendo de sua finalidade. Ainda que parea meramente conceitual, essa averiguao importante na avaliao das polticas educacionais, pois, desta forma, pode-se verificar se a ao encerra em si mesma ou produz outros efeitos. As caractersticas de investimento da educao esto na sua capacidade de elevar a renda futura daquele que se instrui, atravs da qualificao da sua mo-de-obra, trazendo maior conhecimento tcnico e, desta forma, sendo mais valorizado pelo mercado de trabalho. A educao no contribui somente para a obteno de um maior salrio no futuro, implica tambm em outros fins de feio social e poltica, tais como a dignidade humana e a coeso de um povo. Contudo, a sua maior finalidade, na tica individual, o investimento no salrio futuro. Blaug (1975) apresenta duas vises diferentes acerca do chamado mercado da educao e do mercado de trabalho. Primeiramente apresenta o universo do tipo Leontief, o universo de coeficientes de insumo, caracterizado por complementaridades tanto no mercado de educao como no mercado de trabalho. Essa a percepo de acordo com as previses de potencial humano, em que os estudantes adquirem mais educao por motivo de consumo, escolhem a sua carreira sem avaliar suas perspectivas, e as elasticidades de substituio entre trabalhadores especializados so quase nulas. J no universo Neoclssico, a viso do mundo ocorre de acordo com as taxas de rendimento. Nesse universo, os estudantes adquirem mais educao por motivos de investimento e esto atentos aos rumos da carreira antes de a elegerem. Ademais, os coeficientes de insumo nas escolas so variveis, h a completa divisibilidade e no-especificidade dos professores, instalaes e equipamentos. H o deslocamento suave das curvas de demanda de diferentes habilidades. Neste ltimo universo, h, portanto, a substituibilidade (BLAUG, 1975, p.224).

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A definio de Vaizey (1968) indica que os consumidores so aqueles que obtm benefcios imediatos. Por outro lado, a produo tem resultados em longo prazo, se caracterizando como investimento. Vaizey explana que

se a educao consumo, pode ser reduzida em tempos de restrio econmica, sem efeitos a longo prazo na economia, ao passo que se investimento, talvez devamos gastar mais em educao do que as pessoas no momento desejem. (Vaizey, 1968, p.33).

Sendo investimento, o autor generaliza ao afirmar que, em tempos de contrao econmica, deve-se investir mais em educao para reverter o momento desfavorvel. Contudo, os dispndios com educao so, em grande parte, oriundos de recursos pblicos e os resultados do investimento em educao no so verificados em curto prazo; em razo disso, deve-se avaliar os riscos em agravar a despesa pblica. Consumo utilizao de bens e servios para a satisfao das necessidades humanas e, por conseguinte, o objetivo final de toda a produo. Outra importante constatao de Blaug (1975, p.17) que, na teoria keynesiana, o gasto em educao definitivamente consumo. Isso em razo de que esses gastos so feitos em favor das famlias. Todavia, contrape Blaug (1975), a instruo no trabalho seria investimento porque realizado pelas firmas. Assim, essa simplificao da literatura keynesiana desconsidera a anlise do retorno da educao para o crescimento econmico. A preocupao de Blaug (1975) neste debate quanto ao descaso que pode ser gerado ao no reconhecer a educao como fator humano no processo de crescimento econmico. Segundo Blaug (1975), a definio poderia ser observada do ponto de vista da motivao pessoal do gasto. O autor exemplifica que, se o estudante faz uso da educao durante certo perodo, mas nem ele ou seus pais tm conscincia do aumento potencial de produtividade que se est adquirindo, acaba-se por descaracterizar o investimento e o perodo de uso da educao passa a ser consumo. Ressalva-se que, sob o ngulo social, continua a ser um investimento. Desse modo, a definio de consumo e investimento uma anlise subjetiva, dependendo das intenes dos tomadores de deciso e das conseqncias resultantes. A distino para definir a caracterstica de consumo e investimento designada

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para o momento da satisfao, se so futuras ou presentes. As contribuies concretizadas no futuro so consideradas como investimento, diversamente da educao consumida no presente. No entanto, para que a educao possa ser contabilizada como um dos fatores do crescimento econmico, necessrio que sirva para aumentar a produtividade. A educao se caracteriza por ser um bem adquirido de longa durao. Muitos dos gastos educacionais tm reflexos na atividade produtiva, no podendo ser denominado como consumo. Schultz diz que

a capacidade produtiva do trabalho , predominantemente, um meio de produo produzido. Ns produzimos, assim a ns mesmos e, neste sentido, os recursos humanos so uma conseqncia de investimentos entre os quais a instruo da maior importncia. (Schultz, 1973, p.25).

Sempre que o acrscimo de educao implicar em elevao da renda futura, verificaremos que o gasto na realidade foi um investimento. Os gastos em educao no devem ser subestimados, j que implica, segundo Schultz (1973, p.26), no total das poupanas e de formao de capitais. Obviamente, nenhum desses argumentos sugere que todo gasto em educao se constitui necessariamente em investimento. A educao passa, muitas vezes, pelas duas finalidades, se caracterizando tanto como investimento como em consumo. O acrscimo na renda futura depende de alguns fatores, dos quais a educao faz parte e por si mesma no garantia de elevao de renda. Quando falamos de mais gastos em educao no estabelecemos se trouxe maior oferta educacional ou maior qualidade na instruo, aspectos estes que podem diferenciar os resultados em regies distintas. A educao como consumo tambm no deve ser desprezada. Ainda que no retorne diretamente maiores remuneraes no emprego ou no resulte em aumentos futuros de bens e servios para a sociedade, por si s traz benefcios intelectuais que no podem ser menosprezados para aquele que a consome. Perceberemos, muitas vezes, que a educao assume as duas caractersticas, contribuindo para a expanso da renda e, dessa forma, se caracterizando como investimento, no excluindo a satisfao do estudante neste ato ao se

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tornar um indivduo mais consciente, agregando bem-estar social. Por isso fundamental tambm averiguarmos as conseqncias no exclusivamente econmicas da instruo, pois, quando a educao planejada pelos policy makers, os benefcios no-econmicos tambm so buscados.

2.1.3 OBJETIVOS NO-ECONMICOS DA EDUCAO

As conseqncias do aumento da oferta educacional no so limitadas produo de efeitos econmicos. Os tomadores de decises esto cientes de que nem todo gasto auferido em educao ser revertido em aumento da capacidade futura do trabalho. Esse consentimento no um erro de trajetria que est sendo desconsiderado, pois as realizaes individuais trazidas pelo consumo de educao so desejveis. A educao proporciona ao indivduo o enriquecimento intelectual que permite que suas aes em sociedade sejam mais conscientes. A promoo de educao necessria para a prpria dignidade humana, pois, o analfabetismo, por exemplo, leva dependncia do indivduo e o marginaliza na organizao social, ou seja, a escolarizao necessria como ferramenta de cidadania. Galbraith (1998) incita a formular uma nova recepo s polticas educacionais, implicando em uma valorizao do ser humano e das conseqncias da instruo como uma ferramenta de elevao da qualidade de vida do indivduo. Galbraith (1998) afirma que

no podemos tolerar erros to aberrantes no que se refere educao. Alta competncia profissional, financiamento adequado e mesmo generoso e uma disciplina justa e eficaz devem tornar a educao disponvel a todos. A justificativa no somente que uma fora de trabalho educada aumenta a produtividade econmica, como se faz hoje, infelizmente. sobretudo que a boa educao aumenta e enriquece a experincia da vida.

A diviso do trabalho, alm de provocar o aumento da produtividade na sociedade capitalista, trazendo muitos progressos para a inovao tecnolgica, trouxe a especializao. O trabalhador se limita a uma determinada funo perdendo seus horizontes sobre o resto do

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sistema produtivo. Se por um lado contribuiu para a evoluo da atividade produtiva, por outro restringiu o conhecimento e a criatividade dos trabalhadores. Esse trabalhador adquiriu habilidades custa de suas virtudes intelectuais, j que nunca ter oportunidade de raciocinar com outras dificuldades porque elas nunca ocorrem, observou Smith (1983). O bloqueio ao esprito inventivo e compreenso dos trabalhadores foi uma preocupao apontada por esse autor. Esse processo seria uma condio natural imposta pela atual organizao produtiva, fazendo com que os trabalhadores ficassem suscetveis ignorncia. A essa condio estariam mais propcios os trabalhadores mais pobres que formam grande parte da populao. Smith (1983) argumenta que essa situao no seria desejvel, pois uma populao mais culta mantm a ordem e a decncia da sociedade. Desse modo, o Governo deveria evitar a total ignorncia do povo, ainda que no obtenha vantagens diretas na instruo em massa. A reflexo sobre as influncias da educao para a desigualdade social e suas implicaes est presente no trabalho de Menezes-Filho (2001). A primeira constatao que se observa no trabalho desse autor a idia de que o bem-estar, que pode estar no centro das preocupaes da sociedade, est sujeito reduo em decorrncia da desigualdade. Barros, Henriques e Mendona, apud Barros et al (2002, p.2), apresentam os impactos da expanso educacional, dentre outros, a queda da mortalidade infantil e o aumento na expectativa de nascimento, evidenciando, mais uma vez, a amplitude dos efeitos de uma elevao no nvel educacional. Quanto reduo de desigualdades, Barros et al (2002), inferem que a educao poderia reduzir as disparidades resultantes de diferenas de produtividade entre os trabalhadores, como tambm os conseqentes desnivelamentos salariais em empregos de mo-de-obra semelhantes, porquanto ela um dos principais determinantes da mobilidade social. Souza & Oliveira (2006) apresentam, em seu artigo, os benefcios privados e sociais obtidos com a educao, atravs dos ganhos salariais e do aumento da produtividade. Os gastos com educao, segundo os autores, proporcionam retornos crescentes, j que o conhecimento gerado pode ser usado pelo conjunto de firmas da economia, gerando externalidades positivas. Pases com baixa escolaridade tambm apresentam baixa produtividade de sua mo-de-obra. A concluso dos autores que o desenvolvimento econmico tambm depende do investimento em capital humano. Ademais a educao contribui, segundo Souza & Oliveira (2006, p.222), para aperfeioamento do ser humano e da cidadania, como exemplifica, crianas nas escolas, de preferncia de turno integral, no significa apenas menos crianas nas ruas, mas tambm menos crianas nas fbricas, gerando

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mais empregos para os adultos, evidenciando assim o efeito multiplicativo da varivel educacional. A educao promove os valores imprescindveis para a sociedade. Alm de promover dignidade humana e cidadania, existem estudos que buscam apurar os efeitos da educao em outras variveis no-econmicas. Podemos citar como exemplo os estudos que demonstram a relao inversa entre educao e criminalidade. O argumento que embasa essas pesquisas de que a educao proporciona uma alternativa para os indivduos, tirando-os do cio que os levariam s aes infratoras. Esse apenas um entre tantos outros aspectos relacionados educao, que aqui serve somente para ilustrar a abrangncia dos efeitos proporcionados pelo aumento educacional, no constituindo o objetivo deste trabalho abordlos de forma mais especfica.

2.2

PLANEJAMENTO EDUCACIONAL

2.2.1 Trade dos Problemas Econmicos

Os problemas econmicos envolvem trs questes bsicas, segundo a abordagem de Gremaud et al (2003). O primeiro problema apresentado a definio do produto a ser produzido pela economia e qual a quantidade a ser ofertada. O segundo problema se refere ao modo de produzir, que envolve a mo-de-obra empregada no processo, os recursos envolvidos, o processo tcnico, entre outros aspectos recorrentes. E, por fim, deve-se questionar para quem se destinar a produo. Em Gremaud et al (2003) ainda observado que essas questes s fazem sentido porque os recursos so limitados, ante as necessidades humanas ilimitadas. Essas questes definem o objeto de estudo da economia: a escassez. Ainda que usualmente essa abordagem seja exposta na microeconomia, tambm podemos relacion-la a outros problemas de planejamento. Desta forma, a economia da educao deve passar por estas reflexes, porque tambm deveria buscar a alocao dos recursos escassos de forma mais eficiente. Para o primeiro problema, j temos o produto a ser

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produzido: a educao. A quantidade a ser ofertada, ou o nmero de matrculas disponveis para a populao, deve ser definido juntamente com a terceira questo. E o modo de produzir pode ser relacionado s metodologias de ensino, contedo lecionado aos estudantes, polticas de carreira para os docentes, entre outros aspectos que influenciam o modus operandi do ensino. Pressupondo que o maior produtor de educao o governo, pode-se perceber que a deciso de planejamento educacional pode estar relacionada, por exemplo, com polticas universalistas ou com a focalizao das polticas sociais, que define a questo de para quem o produto est sendo direcionado. A poltica universalista prima por ofertar o produto, no caso a educao, a toda a populao. Demo (2003) critica este tipo de poltica, pois, para ele, a promoo de polticas sociais universalistas coloca no mesmo nvel de competio indivduos que no tem as mesmas capacidades de concorrncia. Ao expor dois estratos sociais no mesmo patamar, para Demo (2003), se est ignorando que uma parte marginalizada e no possui as mesmas condies. Um exemplo claro do que o autor defende a questo das cotas nas universidades pblicas brasileiras. O argumento apresentado que ao colocar dois estudantes de diferentes origens sociais que estudaram em escolas com qualificaes tambm distintas ao prestarem exame vestibular para ingressar no Ensino Superior, no se faz uma seleo justa, pois o estudante que teve oportunidade de estudar em uma escola particular, com maior aporte de recursos, tem naturalmente uma vantagem sobre o estudante oriundo do ensino pblico, que conta com parcos investimentos. A criao de cotas, segundo este argumento, auxiliaria em reduzir esse disparate entre os dois estudantes. Ocorre que o proposto no elimina a fonte dessa desigualdade, criando medidas paliativas que foram uma falsa correo acerca de uma distoro criada nos nveis de ensino mais elementares. As polticas pblicas, ao serem definidas como universais ou de focalizao social, devem refletir o real papel do governo na sociedade: promover aes para todos ou para determinados estratos. Se optar por focalizao das polticas, tem-se claro que o governo est optando por transferncia de renda e, conseqentemente, por reduo da desigualdade social, pois os mais abastados so os financiadores dessas polticas pela sua maior contribuio absoluta atravs dos impostos. A favor das polticas de universalismo, Corbucci (2007) introduz a idia de que a universalizao da educao bsica e a erradicao do analfabetismo so elementos comuns alcanados pelos pases mais ricos e que um maior perfil educacional de seus cidados foi fundamental para que chegassem a esse patamar. Quanto dianteira do desenvolvimento cientfico-tecnolgico, resultado da educao superior.

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O que e quanto, para quem e como produzir, portanto, no so questes restritas ao processo produtivo das firmas. A reflexo sobre a trade dos problemas econmicos fundamental em qualquer implicao de oferta que utilize recursos limitados. At ento foi pressuposto que o planejador das polticas educacionais seria o governo e ainda no foram apresentados os argumentos que sustentam esse agente como planejador. Na seqncia, sero abordadas as discusses a respeito das justificativas de interveno do governo na educao e os diferentes aspectos da educao pblica.

2.2.2 As Falhas de Mercado e o Governo

Na maior parte do mundo, inclusive no Brasil, a educao majoritariamente ofertada pelos governos. Suscita, ento, o questionamento de por que a educao no definida pelo mercado meio pelo qual os agentes econmicos buscam maximizar seus lucros ou seu bem-estar , visto que envolve recursos escassos e se busca a eficincia. O mercado em concorrncia perfeita aloca eficientemente os recursos, alcanando-se o timo de Pareto. Contudo, basicamente os governos devem estabelecer algumas decises que no seriam tomadas pelo mercado, devido a alguma falha. Para a determinao da interveno do Estado na educao fundamental averiguarmos suas atribuies. Se os investimentos em educao tiverem retornos exclusivamente privados, reduz-se os argumentos em prol da interveno estatal, entretanto, como observados anteriormente, os efeitos da educao so amplos, tendo reflexos inclusive no-econmicos. Ainda que a deciso seja incumbida ao Estado, a maximizao da escolha individual no pode ser desprezada nesses processos decisrios. Friedman (1977, p.79) expe duas formas sob as quais a educao pode ser interpretada. Primeiramente, apresenta a idia dos efeitos laterais, que implica em um custo ou um benefcio a outros pela ao de um indivduo que, segundo Friedman (1977), no possvel compensar assim como as externalidades que podem ser reduzidas com medidas corretivas e, portanto, inviabiliza as trocas efetivas no mercado. O segundo ponto apresentado em relao ao paternalismo por indivduos com incapacidade civil, pois estes no tm a real percepo das suas aes. Uma criana, por exemplo, no pode decidir sobre freqentar ou no a escola, pois no tem o entendimento das implicaes para o seu futuro, o

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que justifica uma medida de obrigatoriedade da matrcula na escola at determinada idade, protegendo-a, por exemplo, da ignorncia dos pais. Nesse mesmo sentido, Blaug (1975, p.122) afirma que a falta de compreenso da importncia da educao e a falta de competncia para avaliar sua qualidade justificam a interveno do estado, contudo ainda no valida a administrao estatal. Todavia, a coeso social justifica, pois a sociedade necessita de valores consistentes para se manter organizada, o que s tornada possvel com a proviso estatal de ensino, devido ao mercado ser insuficiente em promover esse tipo de educao porque no rende retornos diretos. Todavia, h um risco perda de liberdade. Mill, apud Blaug (1975, p.122), se preocupa com a proviso de um sistema educacional exclusivamente pblico, desprovendo os pais da liberdade de escolha sobre a educao dos filhos, moldando indivduos com a mesma forma de pensar. O pluralismo essencial para o compartilhamento de experincias e para a criatividade resultante desse processo para a sociedade. Alm do mais, o conceito de planejamento educacional no impe a centralizao e controle por parte do Estado. O laissez-faire defendido por Friedman (1977), para o qual o governo somente deveria dar subsdios em casos extremos, pois a proviso estatal uma coero s liberdades individuais. Para esse autor, a funo fundamental do Estado preservar os contratos que permitem a dinmica do mercado, sem interferir no livre arbtrio. Friedman (1977) mantm essa posio quanto s polticas educacionais. Defende o provimento de educao semelhante a um emprstimo, no qual, aps a formao, os beneficirios do sistema educacional deveriam pagar uma parte do rendimento obtido na profisso para quem o ofertou a instruo, j que so altos os lucros do investimento em capital humano. A compensao pelo efeito lateral provocado pela educao no vivel. Dever-se-ia exigir que todas as crianas recebessem um mnimo de instruo. Se essa instruo exigida fosse compatvel com a situao financeira das famlias, elas prprias deveriam arcar com os gastos. Nos casos em que a famlia no possui os recursos necessrios para cumprir o estabelecido, seria subsidiado. Isso reduziria o tamanho do Estado e no permitiria que o governo administrasse as escolas. A proposta de Friedman (1977) ainda mais ousada porque elimina a proviso estatal, e as empresas privadas deveriam ser responsveis pelos servios educacionais. O sistema tambm poderia ser misto, com escolas pblicas e privadas, assim como ocorre na maior parte das naes, na qual prevalece a oferta pelo setor pblico, variando, portanto, no grau de interveno estatal. A singularidade da proposta est em prever o repasse de recursos para as famlias que optassem pelo ensino privado na mesma quantia estimada gasta em uma criana de escola

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pblica, de forma a evitar o pagamento dplice pela educao: atravs das mensalidades das escolas e atravs do pagamento de impostos. Vaizey (1968) refuta a supremacia desse tipo de liberdade ao afirmar que a soberania nacional, a preservao da cultura, o desenvolvimento de uma sociedade justa podem sobrepujar essa liberdade. (...) educao e civilizao so boas em si mesmas, e sem elas a sociedade tem apenas a liberdade de ser ignorante (VAIZEY, 1968, p.35). Na abordagem de Blaug (1975, p.107), tambm discutida a presena das falhas de mercado, sendo elas: a informao incompleta dos agentes econmicos, a existncia de economias de escala, a presena de bens pblicos e externalidades. Quando da ocorrncia de quaisquer desses itens, justifica-se a presena do Estado na economia, pois, nessas circunstncias, segundo o autor, h o desencontro dos custos e benefcios privados e pblicos, que podem ser amenizados pela ao estatal. Para averiguar a necessidade da presena do governo na educao, Blaug (1975) reflete sobre a ocorrncia dessas falhas no mercado educacional. Primeiramente, o autor nota que h economias de escala na educao, verificando que h lugares, como Kentucky e a Esccia, nos quais os custos unitrios so mais baixos medida em que h mais estudantes. Isso porque nas reas com baixa densidade demogrfica, como a dos pases referidos, menos dispendioso concentrar os estudantes em uma escola central. Ainda que conceitualmente a existncia de economias de escala na educao seja verificada, improvvel que essa ocorrncia seja um argumento convincente para a administrao estatal da educao. Um argumento persuasivo em relao desinformao do consumidor. A possvel displicncia dos pais em relao educao de seus filhos uma forte razo para a interveno do Estado na educao; contudo, deve ser limitada: deve-se garantir a liberdade de escolha dos pais para que eduquem de acordo com a metodologia ou filosofia que mais lhe agradem. O Governo poderia regulamentar os parmetros a que todos devem ser submetidos, por exemplo, atravs da obrigatoriedade da freqncia s aulas e garantia de um padro mnimo de qualidade, ou seja, a interveno no implica necessariamente na prpria oferta estatal de educao ou no seu financiamento. Quanto s externalidades, ainda que positivas, violam a condio de otimidade de Pareto, em razo de no serem mensuradas pelo mercado e pela impossibilidade de se pagar compensaes. Na educao, h externalidades, pois h tanto efeitos positivos, nos quais os benefcios so desfrutados tambm por quem no se instrui, atravs da estabilidade e da democracia1, quanto efeitos negativos, como o exemplo extremo de Blaug (1975, p.118), em
1

FRIEDMAN (1977).

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que

a criao de obstculo ao descobrimento de habilidades potenciais, impeam a capacidade da fora de trabalho para ajustar-se s modificaes da tecnologia, promovam inteis pesquisas acadmicas, encorajem a desordem cvica e at mesmo aumentem a presso sobre os servios sociais.

No obstante, o autor tambm no justifica a presena do governo por esta falha de mercado. Por fim, a falha relacionada aos bens pblicos2 se refere aos bens no exclusivos e no disputveis, nos quais o custo marginal para um consumidor adicional zero. A educao, segundo Blaug (1975), no se enquadra em um caso de bem pblico puro porque se podem definir alguns benefcios que so restritamente individuais e se pode adquirir mais educao, desobedecendo, logo, as condies definidas. Blaug (1975, p.111) afirma que nem todos os benefcios da educao se limitam queles que a pagam, nem possvel excluir os menos educados das diversas decorrncias externas geradas pelos mais educados, a definio ficaria em um meio-termo, podendo-se, consoante o autor, denomin-la como bem semipblico. Considerar a educao mais prxima de um bem pblico ou mais prxima de um bem privado tem implicaes nas polticas educacionais. Apesar de todo esforo em investigar as quatro falhas de mercado, o signatrio dessa idia no se convence de que esses so os reais motivos da proviso estatal da educao. Por fim, Blaug (1975) sugere que as motivaes para a maior parte da educao ser provisionada pelo setor pblico esto em razes no-econmicas. A presena de falhas de mercado, contudo, torna a interveno aceitvel, mas as falhas no so decisivas. Outra razo persuasiva para a proviso de educao pelo Estado apresentada por Smith (1983). Como o mercado exclui aquilo que no objeto de procura, determinadas cincias, principalmente as voltadas para a pesquisa pura, estariam sujeitas extino, caso a educao fosse exclusivamente definida pelo mercado. Dessa forma, a interveno do Estado se faz necessria para ofertar matrculas de campos de estudo que no provocam interesse de produo pelo setor privado.

PINDYCK (2002).

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No trabalho de Cardoso (2006), est presente a idia de que, ainda que estejamos vivendo uma tendncia de minimizao dos papis do Estado, h, simultaneamente, o reconhecimento da importncia do investimento em educao para o desenvolvimento do pas, de forma a beneficiar a reestruturao produtiva e inserir a fora de trabalho. (CARDOSO, 2006, p.42). pacfico, segundo a autora, o reconhecimento de que h a necessidade de uma formao mais abrangente para atender os novos processos produtivos. O potencial humano educado cada vez mais necessrio para a sustentao de uma economia em crescimento, sendo estratgico para o pas o estmulo governamental educao, habilitando uma futura capacidade produtiva. A respeito da meritocracia, Blaug (1975, p.120) afirma que o poder aquisitivo no poderia ser determinante na distribuio do ensino, porquanto esta deveria ser ofertada de acordo com as capacidades de aprendizado. Todavia, no possvel avaliar de tal forma, j que as capacidades de aprendizado so influenciadas, em grande parte, pelo ambiente familiar. Alguns estudos relacionam a escolaridade do filho com o grau de escolaridade dos pais, e j foram encontradas evidncias de uma alta correlao entre as duas. Ao distribuir desta forma, estar-se-ia impedindo que as crianas nascidas em ambientes menos favorveis ao seu desenvolvimento conseguissem superar as dificuldades que as envolvem e, conseqentemente, os mecanismos de mobilidade social ficariam truncados. Deve-se ter claro que o provimento de educao por parte do Estado , em muitos casos, a nica forma das famlias obterem acesso educao. Segundo Vasconcellos (2004, p.404), as famlias dificilmente conseguiro proporcionar educao de outra forma, visto que o sistema de crdito para o ensino restrito, devido incerteza relacionada aos retornos do investimento em instruo. Ainda que esses argumentos legitimem a interveno estatal, no impe uma forma nica de faz-la. Existem muitas formas do Estado intervir na educao. O ensino pode ser exclusivamente pblico nesse caso, perde-se a liberdade parental de escolha -, pode ser administrado privadamente, cabendo ao Estado, nesse caso, ser o agente regulador de padres de qualidade, podendo, inclusive, amparar com subsdios financeiros o ingresso dos mais pobres, ou uma combinao dos dois tipos de ensino. No h a defesa de um sistema de ensino puramente estatal; tampouco, o argumento em favor da educao pblica do Estado embasado em razo da proviso ineficiente do setor privado. Logo, os argumentos que concluem em favor do setor pblico na educao esto abalizados em justificativas noeconmicas, tais como a igualdade de oportunidade e a coeso social. (BLAUG, 1975, p.119).

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A educao no difere demasiadamente da proviso de outros bens e servios da economia; havendo possibilidades de se garantir a eficincia econmica na sua oferta. O papel que o governo cumpre nas polticas educacionais distributivo. No Brasil, a educao pblica convive com a educao privada, existe a liberdade entre as famlias escolherem a forma de ensino (escolha restrita ao oramento familiar), de modo que os menos abastados tambm tm acesso ao sistema de ensino; porm, persiste o problema apontado por Friedman: as famlias que optam pelas escolas privadas pagam duas vezes pela educao no tributo e na mensalidade, ainda que restituam uma parte por meio da declarao do imposto de renda. Afora as distores encontradas nesse sistema, passamos a investigar o planejamento educacional pressupondo o provimento de educao pelo governo.

2.2.3 O Processo de Planejamento

At ento foi definido o conceito de educao, as suas implicaes como consumo e como investimento e foram alicerados os problemas econmicos e a justificativa da oferta pblica de educao. Com esses pilares tericos estabelecidos, este trabalho passa a focar ainda mais o governo como o agente promotor do ensino e, propriamente, a educao pblica, para a construo do arcabouo terico que legitimar o estudo emprico acerca dos gastos empreendidos na oferta educacional. Desconsiderando, a partir desse momento, a oferta dada pelo mercado, deve-se estabelecer a maneira como o governo se envolver com o sistema educacional. Para que possa lograr a melhor alocao, considerada como o mximo de educao (quantitativa ou qualitativamente) com o mnimo de recursos empregados, deve-se, inicialmente, planejar o que se est tentando produzir. Diante desses aspectos, esta seo versar acerca do processo de planejamento educacional pelos governos. A delegao do planejamento educacional ao Estado no sinnimo de centralizao administrativa. As necessidades podem ser identificadas e administradas de forma descentralizada, conferindo decises intrinsecamente relacionadas com a demanda local. O processo de planejamento tem o papel de coordenar as necessidades do sistema educacional, identificando e computando as especificaes de cada nvel escolar, concedendo deliberao o controle de seus efeitos. Os planejadores devem estar cientes da interdependncia entre os

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nveis de ensino e entre o sistema educacional e o mundo exterior. Segundo Lozano (19__, p.19), o planejamento nos sistemas educacionais tem por objetivo obter eficincia externa e interna. A capacidade de resposta s exigncias do desenvolvimento global da sociedade define a eficincia externa. Entretanto, manteremos o foco na eficincia interna que determinada pela capacidade dos sistemas educacionais em atender s demandas e a proporcionar um patamar de qualidade do ensino, alocando eficientemente os recursos pblicos dispostos para a educao. bvio que as necessidades de planejamento esto relacionadas escassez, pois no seria necessrio se os recursos, no caso, pblicos, fossem abundantes. Os pases vm sendo pressionados cada vez mais a serem fiscalmente responsveis, evocando os governantes a usaram os recursos pblicos de forma mais racional. Os pases em desenvolvimento, freqentemente, so os que menos dispem de recursos para a educao e, igualmente, so os que contam com um menor nvel de escolaridade entre a populao. Aparentemente, h um problema de causalidade, pois os escassos recursos criam obstculos expanso da oferta educacional, ao mesmo tempo em que o baixo nvel de conhecimento da populao desacelera o processo de crescimento econmico. Esse ciclo no se rompe a menos que haja interveno. Para o pas obter um desempenho maior de sua economia, foroso que se faa um planejamento para a educao, empreendendo recursos em aes de maior resposta. Para Lozano,

o planejamento e sistematiza um esforo por introduzir no terreno das explicaes e do tratamento dos problemas educacionais de um pas uma atitude e um procedimento cientficos, e por utilizar ao mximo este conhecimento cientfico e experimental para solucionais tais problemas (LOZANO, 19__, p.19).

Os policy makers devem embasar suas decises considerando tanto o valor econmico da educao, como a sua contribuio para o crescimento econmico, quanto os seus efeitos distributivos, buscando maiores resultados em ambos os aspectos, primando pela eficincia dos sistemas educacionais, independentemente se a sua preferncia est em resultados sociais ou econmicos, sendo primordial no incorrer em desperdcios dos recursos pblicos. Dentro da discusso fundamental sobre qual a poltica educacional mais eficiente, Reis e Barros apud Menezes Filho (2001, p.34) sugerem que o governo deveria enfatizar polticas de reduo do analfabetismo, ou seja, investimento pblico em ensino elementar

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contribuiria para a reduo da desigualdade. Outra constatao importante que o autor exprime de Barros et al quanto ao atraso da educao brasileira no ensino secundrio, ponderando com pases no mesmo nvel de desenvolvimento. O autor ainda reflete que o problema no seria a oferta de vagas, mas sim a manuteno dos desfavorecidos na escola. Esta questo muito discutida na rubrica assistncia estudantil. A manuteno de um jovem na escola envolve diversas formas de sustentao, tais como alimentao, hospedagem, transporte, material escolar, etc., para que aquele no anteponha a necessidade imediata do emprego sua formao educacional. A evaso escolar alta entre as camadas de baixa renda, aparentemente, devido falta de subsdios. Menezes Filho (2001) ainda apresenta o trabalho de Langoni, que, segundo o autor, utilizou o censo de 1960 e a PNAD de 1969 para analisar a taxa de retorno da educao no Brasil e a comparou com a taxa de retorno do investimento em capital fixo. Diante de escassez de recursos, Menezes Filho expe como questo central do estudo de Langoni, a principal preocupao, ceteris paribus, dos gestores pblicos que a busca de formas de investimento mais lucrativas de modo a obter a melhor alocao. Langoni apud Menezes filho (2001, p.21) enfatiza a importncia da composio do investimento, que deveria ser centrada nos setores com maior impacto sobre a taxa de crescimento da economia e com a maior taxa de retorno social. A acuidade do planejamento reconhecidamente necessria para o emprego das verbas pblicas, como uma forma de alocar os valores onde mais se obtm retornos. Todavia, no significa que os gestores tm em vista um planejamento em longo prazo, pois seus interesses particulares podem ser imediatos. Mendes (2008) comenta que na democracia h muita influncia dos incentivos eleitorais nas decises sobre o gasto pblico, podendo incorrer em desequilbrio das contas pblicas. Ocorre que os governantes, pelo limitado tempo de gesto e pela viabilidade de renovarem o mandato atravs da reeleio, apelam, muitas vezes, para medidas populistas que agradam grande parte da populao sem contrabalanar com as implicaes futuras. O planejamento racional da educao tem a inteno de promover a combinao tima das finanas pblicas com a qualificao e a expanso do ensino, projetando a produo educacional de forma sustentvel em longo prazo e sem lesar a oferta de outros servios essenciais para a populao que tambm disputam espao no oramento do governo. Dessa forma, a ausncia de planejamento de longo prazo contribui para um crescimento econmico sem rumo. Destarte, deve o planejamento educacional estar alinhado com os objetivos de desenvolvimento nacional.

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Barcelos (2001) se estende quanto questo da inexistncia do planejador exgeno, pois que os anseios sociais - por serem legtimos - devem ser considerados, tal como a poltica pblica no apenas o processo seletivo da deciso de gasto. A escolha da poltica pblica deve refletir as estratgias escolhidas pela maioria da populao, sendo uma deciso particular dos governos como conduzi-la, cabendo sociedade a fiscalizao da sua consistncia com o plano. O processo de planejamento envolve a tomada de decises que tero conseqncias no futuro. Essencialmente, os processos de planejamento devem estabelecer as metas a serem perseguidas. Para isso, deve-se refletir acerca de qual a direo a ser seguida pelo desenvolvimento. As metas podem ter o cunho social, pois, como argumentado anteriormente, essas seriam as reais razes para o governo planejar e intervir na educao e essas metas sociais tambm podem ter diferentes objetivos. Quando o seu carter for residual, promovendo a educao para aquelas famlias que no conseguem sustentar as crianas no ensino privado, prope-se o suprimento de acordo com as necessidades. Logo, o governo tem o papel apenas de complementar o servio para suprir toda a demanda educacional, proporcionando queles que no possuem recursos a possibilidade de ascenso social. Outra postura que o governo pode ter, como discutido anteriormente, em prol da universalizao. O Estado proporciona a oferta do ensino a todos que assim desejarem, facultando a escolha pelo ensino privado ou pelo ensino pblico, no cogitando as necessidades. Neste caso, a oferta educacional do governo pblica e gratuita, com acessibilidade a todos. A ltima proposta tem base em razes mais filosficas, engajadas no princpio de igualdade, do que em fundamentos econmicos. A universalidade impe como objetivo a expanso educacional que, diante da impossibilidade financeira de conciliar os dois projetos, pode impor a perda da qualidade do ensino. Isto em razo dos governos, muitas vezes, estarem diante de decises como a de aplicar o disponvel para a funo educacional na construo de mais escolas, classes e contratao de professores, que contribuem para a expanso da oferta, ou de aplicar a verba no aumento de salrio do magistrio, no treinamento dos professores, na compra de livros, etc., que influem na qualificao do ensino. Hanushek (2008) refuta este tipo de estratgia, pois a massificao do ensino traria poucos retornos em termos de crescimento econmico, sendo relevante apenas quando a educao for de um bom nvel. Perante essa variedade de aspectos, observa-se que as direes do planejamento podem ser influenciadas pelas intenes dos gestores, devendo-se definir seus objetivos e o pblico-alvo da instruo. A funo educacional tambm disputa espao com outras funes socialmente

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importantes, tais como sade e segurana. As disponibilidades escassas das administraes impem a deciso de eleger prioridades entre os diferentes servios prestados populao, pois no h recursos que abarquem todos os projetos. Frente a estas restries, devem-se confrontar as reais necessidades de suprir a demanda por ensino e os recursos disponveis, buscando objetivos viveis, considerando que a aplicao envolve atividades tcnicas e operacionais que devem ser elaboradas pela pesquisa realista que fundamenta o planejamento. A totalidade do processo envolve anlises cautelosas acerca dos custos envolvidos para que no haja desperdcios. Os empreendimentos devem estar rigorosamente sustentados na previso real das fontes de financiamento, por isso que no tem sentido planejar computando um conjunto de estruturas, mo-de-obra e verbas que no estaro disponveis. O planejamento educacional s tem lgica se for realista, mesmo que as disponibilidades reais no sejam suficientes para suprir toda a procura da populao por ensino, pois deve haver coerncia entre os resultados objetivados e os instrumentos que sero possveis de implantar, caso contrrio, o processo de planejamento no passar de um exerccio acadmico. Os gestores que possuem sinceras intenes em promover o desenvolvimento econmico e social devem buscar o nvel timo de suas aes, reconhecendo que esse o ponto mximo de sua administrao, o que pode gerar descontentamento entre seus eleitores que, em sua maioria, buscam um nvel ideal improvvel de ser alcanado. Diante dos parcos recursos disponveis, muitas vezes os gestores devem contar com a inventividade que provoque o aumento da produtividade e obtenha um melhor aproveitamento de suas estruturas. Antes de provisionar novos projetos, o governo deveria elaborar o planejamento com a aplicao das despesas j existentes, o que justamente o inverso do que usualmente ocorre, visto que, quando se projeta a oferta educacional, freqentemente se planeja o aumento do investimento ao invs da reorganizao da composio destes gastos j empregados. Por ser um servio que envolve a qualidade de vida da populao e, portanto, no tem por objetivo apenas o fim econmico do aumento da produtividade, como tambm tem objetivos sociais que influenciam a qualidade de vida e a mobilidade social, o planejamento educacional encontra resistncias. H obstculos para a projeo de eficincia em setores que ofertam servios sociais, uma vez que, muitas vezes, so considerados como no sujeitos as condies de restrio oramentria, com o argumento de que a populao no pode ter seus servios prejudicados em virtude da sanidade das finanas pblicas. A racionalizao tcnica relacionada a uma insensibilidade s necessidades humanas. Porm, o planejamento tcnico se prope a manter o servio sustentvel e que obtenha o retorno mximo possvel em longo

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prazo, ainda que sacrifcios imediatos sejam necessrios, como, por exemplo, o fechamento de escolas em razo do melhor aproveitamento de outras estruturas centralizadas. O planejamento deveria transcorrer fundamentado nos dados levantados, que embasariam suas resolues e, por conseguinte, traria maior coerncia para a deciso. imprescindvel o diagnstico da demanda educacional, a fim de que se possa elaborar o programa de execuo, no isentando o gestor, depois de todo o transcurso, de avaliar o que foi realizado, averiguando se no houve erros de medida. No entanto, existe uma desarmonia entre a forma como o planejamento educacional deveria ser elaborado com o que o processo poltico impe.

2.3

DESPESAS E FINANCIAMENTO DA EDUCAO

2.3.1 Custos Educacionais

A subjetividade da educao revela a dificuldade em mensur-la, conforme aborda Sheehan apud Cardoso (2006, p.25). A educao tem o tratamento de um bem intangvel. Seus retornos so mesclados com os retornos da mo-de-obra devido ao obstculo da sua prpria mensurao. Por no exibir retornos imediatos, sendo observveis em longo prazo, a educao apresentaria mais essa dificuldade em seu clculo. A mensurao dos custos educacionais, como j descrito anteriormente, sofre resistncias. Alguns argumentos se baseiam nos seus reflexos sociais, implicando na impossibilidade de computar os retornos desses investimentos. Ao negar a mensurao, critrios subjetivos se sobrepem sem bases empricas que corroborem as decises, tirando o planejamento da educao do plano racional. Ao auferir resultados importantes para o desenvolvimento econmico e social de um pas, no se est isentando de serem averiguados os dispndios. Os benefcios educacionais no podem constituir um dogma o qual se exime de questionamentos. Em toda anlise de investimento, devem ser comparados os custos empregados com os benefcios obtidos, a fim de avaliar o retorno logrado pelo empreendimento, tanto do ponto de vista social quanto privado. Os projetos so escolhidos de acordo com o quanto auferem de benefcios por unidade de custo. Segundo Sheehan (1975), a estimativa sobre os retornos privados do investimento

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proporciona uma explicao da demanda privada por educao e, por outro lado, os clculos de retornos sociais constituem a base de legitimao da despesa pblica. Blaug (1975) prope que se faa a anlise de custos-eficincia, visto que parte do produto no ter produo equivalente pelo setor privado, no sendo apropriada a anlise de custos-benefcios, em razo de, justamente, os preos no terem sido gerados pelo mercado. Devido ao produto educacional servir a mltiplas metas, entre sociais e econmicas, o mais adequado seria a anlise de custos-eficincia e de custos-benefcios combinados. Existem diversas medidas para avaliar os gastos em educao. Os custos mdios educacionais podem ser verificados atravs do levantamento do que foi gasto em cada nvel de ensino, ponderando pelo nmero de matrculas que cada nvel sustenta e a composio das despesas tambm deve ser avaliada. Os nveis devem receber importncias de acordo com retornos proporcionados sociedade, o que muitas vezes no ocorre. De acordo com Schultz,

analisar o custo da instruo, da forma como os economistas fazem com outros gastos do consumo, oferece oportunidade para que a anlise investigue, entre outras coisas, a flutuao do preo e da renda, na procura da instruo. (...) Enquanto o preo mdio dos servios educacionais no est sujeito s flutuaes do perodo de maior escassez, segundo ocorre com as matrias-primas e os produtos agrcolas, o custo real da instruo, por isso mesmo denominado preo real, aumenta mais do que o custo de vida, por longos perodos, em pases onde as rendas efetivas dos trabalhadores, incluindo os salrios dos professores, elevam-se proporcionalmente aos demais fatores de produo. (SCHULTZ, 1973, p.23).

H, segundo Schultz (1973), a falsa constatao da plena gratuidade da educao pblica. Este autor confere aos pais e estudantes o maior custeio da instruo. O indivduo ao optar por se instruir est se abstendo em receber remuneraes no presente, em favor da possibilidade de auferir maiores ganhos no futuro. Esses salrios no recebidos no podem ser desprezados, o que levaria a uma superestimao dos retornos obtidos pelo indivduo no futuro. Ao contabilizar os custos das famlias no provimento da educao, deve-se, por conseguinte, relevar a renncia da renda pelo trabalho no presente. Diante desta constatao, o autor afirma a necessidade de distinguir os gastos sustentados pelas escolas (e pelos governos que a administram) dos salrios abdicados pelos estudantes, atravs da permanncia na escola. A mensurao dos gastos da escola segue o modo tradicional de analisar os

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recursos mobilizados para a sustentao do servio educacional, atravs do pagamento dos salrios dos professores, dos serventes de escola, bibliotecrios, manuteno dos edifcios, entre outros custeios diretos da oferta de instruo. Schultz (1973), contudo, exclui os gastos que constituem transferncia de renda ou assistncia estudantil, tais como com a merenda escolar, alojamento, recreao, bolsas de estudo, entre outros custeios que proporcionam a sustentao dos estudantes na escola, transcendendo a oferta educacional. Para analisar os gastos das famlias, ainda que a educao seja pblica e gratuita, o autor sugere as estimativas dos salrios que os indivduos receberiam se estivessem no mercado de trabalho, ao invs da escola. Como este levantamento exigiria pressuposies e estimativas que poderiam no se confirmar, freqentemente esses gastos so desprezados, levando em considerao apenas os dispndios diretos realizados pelas instituies de ensino. Sheehan (1975) tambm aborda o conceito de custo de oportunidade, que a relao dos rendimentos sacrificados pelos estudantes. Os pais tambm incorrem em custos ao terem de suprir as necessidades bsicas de consumo dos filhos por um tempo maior. Essas questes no listadas como custos diretos da educao que implicam, segundo Sheehan (1975, p.153), no no aproveitamento da educao ainda que ela seja gratuita. A alternativa para esse autor o subsdio aos estudantes, que poderia ser proporcionado atravs de um sistema de vales. Esses subsdios serviriam para cobrir despesas que no so tradicionalmente cobertas pelo governo, tais como transporte, vesturio, livros, alimentao, entre outros que no so contabilizados como custos diretos. Esses subsdios seriam fornecidos de acordo com as necessidades financeiras de cada famlia. Sheehan esclarece que

o nvel economicamente timo de sustentao de estudantes verificar-se-ia no ponto em que a taxa marginal de retornos sociais da educao secundria cobrisse o custo social marginal do financiamento (tanto dos consumidores quanto dos produtores da educao). Na prtica, contudo, no provvel que as decises polticas sejam determinadas por tais consideraes

(SHEEHAN, 1975, p.156).

A estrutura da despesa tambm deve ser verificada. A distribuio dos gastos por servios pode ser avaliada atravs da anlise de seus custos. De acordo com Lozano (19__), esses custos podem ser mensurados atravs dos dados mdios de rendimento, custo anual por aluno e o custo por concluinte. As relaes entre o nmero de matrculas e da evaso escolar,

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entre os gastos de funcionamento e a matrcula e entre os concluintes, constituem importantes instrumentos de anlise dos retornos proporcionados pelos gastos na oferta de ensino. Lozano (19__) tambm trata dos desvios em relao mdia que podem ser encontrados no levantamento desses dados, representando uma disparidade entre estabelecimentos ou regies. As causas dessas diferenas devem ser investigadas e examinadas, j que podem ocultar diferenas de organizao entre os estabelecimentos educacionais. Ressalva-se, que pode haver diferenas de custos dos fatores humanos e de outros insumos, como tambm de fatores culturais da regio. Segundo Lozano (19__, p.132), se a anlise financeira da educao se resumisse descrio das receitas e da distribuio dos recursos, deixaria de cumprir o seu real objetivo. Ademais, a formulao das polticas educacionais deve estar enquadrada na realidade financeira nacional, o que implica em definir as prioridades e as urgncias do sistema educacional, adequando especificamente quela conjuntura. De modo geral, os nveis educacionais mais avanados costumam ser mais dispendiosos, isso em razo da investigao mais minuciosa exigir maiores aportes de recursos, seja atravs de aquisio de maior tecnologia ou outros equipamentos necessrios pesquisa. Em razo disso, quanto maior for a pretenso de um pas em termos de romper as fronteiras do conhecimento, maior o gasto requerido.

2.3.2 Despesas Oramentrias e Financiamento

Dentre as funes que disputam participao no oramento pblico, a educao est entre as que dispem de maiores recursos para a sustentao do sistema escolar e que contam com um grande percentual do contingente de servidores pblicos, que conformam, em grande parte, o magistrio. A sua relevante participao no oramento justifica a investigao de perdas decorrentes da utilizao dos recursos pblicos, de forma a obter um melhor aproveitamento da capacidade instalada e da mo-de-obra empregada. A gratuidade do ensino questionada como o nico meio de suprir a demanda educacional, inclusive sua eficcia com a mobilidade social. Propostas alternativas so levantadas, como a substituio do ensino gratuito pelo subsdio financeiro s famlias de baixa renda, bolsas de estudos ou crditos educacionais que exigem o retorno aps a

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formao. A contribuio financeira das famlias aos gastos com educao no contrria ao princpio de igualdade de oportunidades, desde que a participao financeira das famlias no exceda as suas possibilidades, afirmou Lozano (19__). A possibilidade da cobrana de taxas s famlias, entretanto, no lograria xito conforme ilustra Vaizey (1968). Impor custos aos indivduos causaria desestmulos ao ingresso no sistema escolar, pois as suas perspectivas dificilmente so de longo prazo. Ademais, cobrar servios prestados como se fossem proporcionados por uma empresa privada seria, pois, divergir diretamente das razes mesmas pelas quais no foram entregues empresa privada, afirmou Vaizey (1968, p.178). Ou seja, se a educao deve, de fato, ser cobrada, no h razes para ela ser produzida pelo setor pblico, visto que o setor privado traria maior eficincia a essa oferta. Se o Estado obrigasse as famlias a pagarem por educao, teria a caracterizao de imposto, e a interferncia do Estado nas responsabilidades dos pais tem restries. As crianas seriam as maiores prejudicadas se a forma de financiamento fosse atravs da taxao, pois no conseguiriam obrigar os pais (porque no tem maturidade para isso) a proporcionar-lhes educao. O programa de financiamento dos custos educacionais pelas famlias, devido s distintas condies, teria de consentir excees s castas desprovidas de renda, entre outras disparidades, constituindo mais em desvios do que em enquadramento regra. Ainda, Schultz (1973) contesta a mensurao das despesas que no incluem os gastos custeados pelas famlias ou pelos prprios estudantes, pois no abrange a renncia aos salrios no recebidos, se limitando, apenas, aos gastos diretos com infra-estrutura, equipamentos e mo-de-obra. A remunerao fixa dos professores uma preocupao de Smith (1983). O autor prope que o Governo no deva se comprometer com toda a despesa referente aos salrios dos professores, devendo haver uma contrapartida por parte da populao, pois, caso fosse totalmente financiado pelo Estado, os professores comeariam a negligenciar seu trabalho, porque no teriam incentivos para serem eficientes. Neste mesmo sentido, Hanushek (2008) faz a defesa da meritocracia no magistrio, retribuindo financeiramente os professores que conseguirem atingir um melhor desempenho dos estudantes, incluindo a demisso para os profissionais ineficazes, instituindo um ambiente competitivo assim como nos setores privados; porm, a classe de educadores tem muita resistncia em abandonar a isonomia salarial, constituindo um entrave para o reconhecimento dos profissionais mais qualificados. Salienta-se que, para estabelecer medidas como essa, necessrio o desenvolvimento de ferramentas que consigam mensurar o real desempenho do aluno, sem prejudicar os professores pela impercia da avaliao.

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Galbraith (1985) enfatiza a importncia do ensino e, principalmente, do ensino superior para o funcionamento do sistema, ressaltando que os educadores devem compreender que so essenciais nesse processo. Indaga o estado de subservincia que a educao se coloca apesar da sua importncia, pois, para Galbraith, ela essencial para as necessidades da estrutura tecnolgica e para os objetivos do sistema, devendo-se concentrar os esforos no ensino superior que se presta, mais do que qualquer outro nvel de ensino, s necessidades do sistema. Primeiramente, Galbraith (1985, p.270), para evitar esse hbito de submisso, prope que as prprias instituies educacionais tenham o controle de seus prprios oramentos. Isso em virtude das verbas da educao servirem aos interesses ou do Governo Federal ou das empresas, dependendo da fonte de financiamento. Desse modo, as pesquisas seriam influenciadas pela origem de seu custeamento, subjugando o ensino atravs dos recursos aplicados. Para o financiamento da despesa educacional, essencial identificar e analisar a fontes de recursos antes mesmos deles ocorrerem. O esforo que o pas pode propor ao provimento de educao pode ser averiguado, por exemplo, pela relao do produto interno bruto pelas receitas obtidas, o que nos proporcionar uma idia do que o pas dispe para investir em educao e em outros servios. Por outro lado, permanece a questo de quanto o governo deve reservar de seu oramento educao, deixando o setor privado suprir o restante da demanda, e de seu oramento destinado educao pblica, ainda restando a deciso sobre os pesos dedicados a cada nvel de ensino. A deciso acerca do oramento pblico tem de ser racional para que no fique em um nvel subtimo. As fontes de financiamento do setor pblico esto preestabelecidas em transferncias para diferentes servios. Faz-se necessrio conhecer os critrios dessas fontes que determinam o volume dessas transferncias aos diversos rgos que exercem presses pela distribuio dos recursos. Os diferentes segmentos da sociedade tambm pressionam o sistema, cada um despendendo foras para direcionar o oramento s suas necessidades. A administrao dos recursos pblicos inicia pela elaborao do oramento, de maneira que amenize as deficincias na distribuio dos recursos escassos entre os diversos servios. No caso da funo educao, as estimativas da demanda devem ser conjugadas com a dotao de fundos, para que no haja distores entre o planejamento e a execuo. Para que a elaborao no seja apenas uma formalidade, essa execuo no pode divergir do planejado, exceto se houver uma mudana no cenrio previsto. Por fim, deve ser feita a avaliao do processo, como ferramenta de controle. A administrao educacional deve ser observada sob o aspecto da

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eficincia, se seus objetivos preestabelecidos foram cumpridos de acordo com a despesa projetada e computar a totalidade de seus custos, buscando para a prxima projeo o aperfeioamento constante dos programas propostos. Quando os resultados verificados se referem ao desempenho, devemos notar que o resultado presente se refere a empreendimentos no passado, tendo um elemento de defasagem nos resultados observados. Identificar as polticas educacionais responsveis pelo resultado obtido necessrio para que no se credite o mrito do desempenho a outros programas educacionais. A renda nacional pode ser dividida entre as despesas de consumo, as despesas de investimento e despesas administrativas. Blaug (1975, p.133) afirma que, em uma economia mista, a demanda agregada influencia parte do tamanho do oramento pblico em relao arrecadao tributria. Os recursos destinados s diversas funes que disputam espao no oramento de governo devem ser ponderados pelos seus resultados em termos de benefcios econmicos por unidade de custo, pois a funo educao compete diretamente com outros servios sociais. A alocao do oramento pblico dificilmente conseguir se posicionar em um nvel timo, pois essas razes de custos-benefcios esto embasadas em resultados j efetivados, no garantindo a permanncia desses resultados. No simples definir com exatido as variveis que decidem a parcela do oramento pblico destinado educao, pois h decises de ordem poltica envolvidas. Correa (1967) observa que os pases desenvolvidos expandem seus sistemas educacionais, particularmente nos nveis superiores, essenciais para o desenvolvimento tecnolgico. Esses pases, segundo estimativas da poca, gastam duas vezes mais em educao do que o que necessrio para os propsitos do desenvolvimento econmico. Segundo aponta o autor, esse comportamento em relao aos gastos inclusive transcende os limites do que caracterizado como investimento, assumindo a forma de consumo. Portanto, quanto mais rico o pas mais ele despende em educao e cincia e, conseqentemente, esses gastos se refletiro positivamente no produto nacional. Vaizey (1958) indaga sobre o que, alm do aumento populacional, est liderando a variao do nvel do gasto educacional e constata que o aumento da taxa de crescimento da renda nacional est associado s despesas em educao. O autor conjectura sobre a disposio de novas verbas quando a economia nacional confere crescimento, fazendo com que os projetos sociais estejam habilitados a disputar esses novos recursos. Combinado a outras razes de crescimento dos gastos, tais como o aumento de matrculas, a tendncia de

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crescimento da renda se torna cumulativa, pois aumenta o investimento em educao e a educao influencia o crescimento econmico. Estudos como o de Edding apuram a relao das despesas com educao e a renda nacional. No trabalho de Edding, apud Schultz (1973, p.41), analisada uma srie de dados ao longo do tempo em 24 pases. Schultz (1973), no entanto, adverte para o erro induzido, devido omisso das despesas com o ensino privado e justamente pela omisso dos salrios renunciados pelos estudantes. Estudos que apontam essa relao entre despesas educacionais e produto nacional so cada vez mais comuns. Schultz (1973, p.49) aponta para outra ocorrncia: o aumento dos custos da instruo com o crescimento da populao e do valor do produto nacional bruto. O autor fundamenta essa variao de custos pela elevao da instruo ministrada e pelo preo de fornecimento dos seus fatores e servios. Inicialmente, o autor justifica que o aumento da instruo cresce mais do que proporcionalmente educao, pois a procura por educao cada vez maior. Os custos da educao tambm se elevam quanto maior o seu nvel, Schultz (1973) exemplifica ao apresentar dados referentes aos EUA, em que o custo de um ano letivo universitrio , aproximadamente, 12 vezes maior do que um ano na instruo primria. Schultz ainda afirma que

caso, realmente, o rendimento unitrio do potencial da instituio educacional permanecesse fundamentalmente constante, justificar-se-ia a suposio de que o custo real da unidade de instruo se desenvolve acentuadamente de acordo com o crescimento econmico. (SCHULTZ, 1973, p.51).

Entretanto, o autor afirma o que se observa um

aumento quantitativo da instruo, bem como uma elevao marcante do preo relativo de aquisio dos fatores que a integram, associada ao crescimento econmico do tipo que tem caracterizado os EUA as ltimas dcadas. (SCHULTZ, 1973, p.51).

Vaizey (1968, p.81) invalida essas pesquisas que buscam correlacionar as despesas pblicas com a renda nacional, devido s pores definidas no oramento pblico serem justamente arbitrrias.

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Racionalizar as fontes de custeio do servio educacional se torna necessrio, diante do estreitamento dos recursos pblicos. Mtodos alternativos de financiamento, como verificamos, so propostos, mas encontram obstculos na aceitao pela sociedade. Vaizey (1958) afirma que o problema bvio em no admitir outras tcnicas de financiamento a inibio da modernizao da mquina administrativa, o que impediria um melhor aproveitamento dos recursos empregados na Educao, o qual oportunizaria a expanso da oferta e um melhor desempenho educacional com mais eficincia.

2.4

A EDUCAO PBLICA NO BRASIL

O ensino pblico brasileiro passou por uma re-elaborao de sua organizao no final da dcada de 80, atravs do processo de descentralizao da educao pblica no Brasil, o qual remonta Constituio Federal de 1988, conhecida tambm como Constituio Cidad, que marca uma mudana na estrutura poltica e social brasileira. Afirmando o propsito de garantir a oferta educacional, o art.205 da CF de 1988 garante a educao como direito de todos e como dever do Estado e da famlia, o que marca a caracterizao da educao como majoritariamente pblica com o princpio do acesso universal. O direito de acesso garantido pelo art. 208, o qual assegura a universalidade do ensino fundamental e prev a expanso progressiva do acesso ao ensino mdio gratuito. Os Municpios, por sua vez, deveram atuar prioritariamente no ensino fundamental e infantil, enquanto que os Estados e o Distrito Federal atuaro, principalmente, no ensino fundamental e mdio. Segundo Vasconcellos (2004), o papel da Unio normativo, redistributivo e supletivo, assegurando o currculo escolar mnimo e supervisionando os cursos de educao superior. O arcabouo jurdico formado pela Constituio Federal de 1988, juntamente com o Estatuto da Criana e do Adolescente e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) compe, segundo Castro & Duarte (2008), as condies formais para o provimento da educao, tanto pblica quanto privada, assimilando suas responsabilidades e competncias no Brasil. Castro & Duarte (2008) explanam acerca das polticas educacionais implementadas no Brasil aps a abertura democrtica. A LDB, segundo os autores, foi fundamentalmente importante para a extenso do ensino pblico fundamental gratuito para os adultos, que esto

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desenquadrados da faixa etria apropriada para o acompanhamento deste nvel, confirmando o propsito de universalizao do ensino fundamental com a inteno de estender ao nvel mdio. Confirmando a inteno da Constituio Federal, a Unio deve destinar, no mnimo, 18% da sua arrecadao tributria e os Estados e Municpios devem contribuir com, pelo menos, 25% de sua receita de impostos para o sistema educacional. Vasconcellos (2004) explica que como custos de manuteno e desenvolvimento do ensino so considerados despesas diretamente relacionadas, como remunerao de pessoal docente, aquisio e manuteno de instalaes, levantamentos estatsticos, atividade-meio necessrias, bolsas a alunos de escolas pblicas e privadas, aquisio de material didtico e transporte escolar. (VASCONCELLOS, 2004, p.406). Ante essas novas idias incorporadas no fim da dcada de 80, ainda que, publicamente, a inteno do governo Collor primeiro governo eleito aps a abertura democrtica fosse direcionar o controle da educao pblica aos poderes locais, a administrao foi altamente centralizadora. Castro & Duarte (2008, p.10) expem que, ainda que o debate suscitado fosse anterior, apenas a partir do governo de Itamar Franco, sucessor de Collor, que a descentralizao do ensino passou a tomar forma, operacionalmente. O destaque dessas mudanas est na transferncia de recursos aos poderes locais, estabelecendo o peso adequado de acordo com o nmero de matrculas atendidas na rede de ensino. Na gesto de Fernando Henrique Cardoso, que se inicia em 1995, percebe-se maiores movimentos no sentido de descentralizar a educao. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio3 (FUNDEF) um avano em direo descentralizao, estabelecendo que 60% dos recursos para a educao deveriam ser destinados para o ensino fundamental, reiterando a inteno de ampliar este nvel de ensino e promover a erradicao do analfabetismo, tornando o poder pblico como protagonista desta transformao na estrutura educacional. O Governo Federal se compromete em complementar os recursos destinados para este nvel de ensino, atravs da determinao de um custo mnimo por aluno. Segundo Castro & Duarte, esta nova estruturao da educao pblica, trouxe maior autonomia ao responsabilizar os rgos locais pela administrao escolar. O FUNDEF evoluiu para o FUNDEB na gesto do presidente Lula, seguindo uma direo muito semelhante ao FUNDEF, mas ampliando para a totalidade da educao bsica. O Brasil conseguiu avanar muito em relao expanso das matrculas no ensino

Institudo pela Emenda Constitucional n14, de setembro de 1996.

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bsico, atingindo metas em relao participao da populao em idade escolar. Entretanto, ainda que as normas se refiram garantia de um patamar mnimo, a qualidade do ensino foi deixada em segundo plano pelas polticas pblicas. Ainda que o pas conte com um sistema de avaliao de desempenho dos alunos, os resultados educacionais esto muito prejudicados, inclusive, segundo Vasconcellos (2004), se compararmos com os resultados dos demais pases da Amrica Latina. O autor esclarece que esse resultado no est compatvel com o gasto pblico despendido ao ensino, uma vez que est em um patamar equivalente aos dos pases da OCDE, que obtm um desempenho muito mais satisfatrio. Para fins econmicos, esse resultado contribui pouco, como ilustra Demo (2003), pois o que aumenta a produtividade no a acumulao de anos de estudos no aprendidos, mas a efetiva aprendizagem ligada capacidade de saber pensar. Neste mesmo sentido, Hanushek (2008) estima que se o desempenho dos estudantes brasileiros fossem 15% superior, a taxa de crescimento econmico brasileiro seria, a cada ano, meio ponto percentual acima da atual, evidenciando que a expanso do conhecimento o que contribui para o desempenho econmico de um pas. Podemos deduzir, portanto, que, ao proporcionar o aumento da oferta educacional, as intenes do governo so mais sociais do que econmicas. Quanto estrutura do pas em termos de desigualdade educacional, Bagolin & Porto Jnior (2003) exploram o conceito do Gini educacional, denotando que o pas segue a tendncia internacional de reduo deste ndice, que aponta para uma relao direta ao nvel de desigualdade; porm, no converge quando se analisa as disparidades entre os Estados da federao sendo aquelas regies com menor renda per capita as que obtm os piores resultados em termos de desigualdade educacional. O que , segundo os autores, muito grave quando se verifica que a educao um fator essencial para o crescimento econmico de longo prazo. E, finalmente, Bagolin & Porto Jnior (2003) sugerem que esses resultados devem ser considerados na elaborao de polticas pblicas, aconselhando, por exemplo, os gestores perseguio de metas de universalizao do acesso ao ensino. Uma preocupao de Corbucci (2007) quanto fonte de financiamento do ensino. Afirma que essa discusso voltou tona nos anos 1990 e, apesar do reconhecimento da sua importncia para o desenvolvimento nacional e para a insero competitiva, o empenho de recursos no acompanhou o discurso oficial. Em um contexto de ajuste fiscal, o contingenciamento oramentrio prevaleceu frente ao investimento em educao. Outra questo elucidada quanto desproporo entre os gastos per capita com esse nvel de ensino e os despendidos com educao bsica. O pouco recurso empreendido viria para estratos

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sociais j, de certa forma, favorecidos. O gasto per capita, em educao superior tende a ser maior que o do nvel bsico. Entretanto, essa disparidade acentuada no Brasil, pois os gastos aplicados nos Ensinos Fundamental e Mdio so insuficientes para garantir um patamar mnimo de qualidade. O que pode transluzir uma falsa idia de que os gastos com Ensino Superior so demasiados, quando na realidade o que h uma escassez de recursos nos nveis anteriores de ensino. O autor apresenta o estudo realizado por Corbucci4 em que no obstante a reduo relativa dos gastos do MEC ao Ensino Superior, melhorou o desempenho deste no que se refere ao nmero de estudantes atendidos e produo cientfica. Ainda assim, o autor no pode conjeturar o quo sensvel seria este desempenho caso no houvesse conteno oramentria. Igualmente reflete sobre a possibilidade desse ganho de eficincia ser advindo de investimentos passados, pois os retornos de investimentos em educao e cincia so notados significativamente em longo prazo. O que nos faz refletir sobre uma possvel conseqncia futura desse ajuste fiscal. Quanto a essa concepo hegemnica no pas, Hanushek (2008) afirma que

a massificao do ensino por si s, tem pouco efeito e a matemtica no deixa dvida quanto isso. Os dados mostram que a influncia da educao passa a ser decisiva apenas quando ela de bom nvel. A, sim, consegue empurrar os indivduos e a economia. A relao simples. Pases capazes de proporcionar bom ensino a muita gente ao mesmo tempo elevam rapidamente o padro de sua fora de trabalho. Quando uma populao atinge alta capacidade de raciocnio e sntese, torna-se naturalmente mais produtiva e capaz de criar riquezas para o pas. Nesse sentido, a posio do Brasil desvantajosa. Faltam aos alunos habilidades cognitivas bsicas, e isso funciona como um freio de mo para o crescimento.

Salientando, portanto, que o pas deve avanar em direo qualificao de seu ensino se tiver pretenses econmicas. H muito ainda a ser planejado para a educao pblica no Brasil, ainda que tenha se avanado em relao expanso da oferta educacional.

CORBUCCI, P. As Universidades Federais: Gastos, Desempenho, Eficincia e Produtividade. Braslia: IPEA, 2000.

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3 ALGUMAS FORMAS DE MENSURAR A EDUCAO

Como viu-se anteriormente, a contabilizao dos gastos em educao encontra obstculos, tanto pela resistncia de parcela da sociedade que coloca a educao como um servio que deve ser prestado pelo Estado independentemente de sua restrio oramentria, pois estaria isenta de consideraes acerca de sua despesa, quanto pela prpria dificuldade de mensurar algo que compe retornos intangveis. Aps serem apresentadas as principais discusses tericas a respeito do tema, passaremos agora a verificar alguns artigos que se propuseram a investigar os gastos em educao conjuntamente com algum indicador de aumento de oferta ou de desempenho educacional. A relao entre a renda per capita com a despesa per capita com educao foi objeto de estudo de Edding. Edding, apud Blaug (1975), levantou dados de dezoito pases, nos anos de 1938, 1950 e 1954, que definiam de forma semelhante os gastos educacionais. O resultado observado atravs dos dados em cross section de uma alta correlao entre a renda per capita e o dispndio educacional per capita, de magnitudes acima de 0,9, concluindo que h uma grande limitao nas decises de dispndios com a educao (BLAUG, 1975, p.134). Blot e Debeauvais apud Blaug (1975) ampliaram a base de dados, examinando 95 pases em 1960 e 104 pases em 1961. O coeficiente de correlao encontrado foi to alto quanto o observado por Edding e at mesmo superou com relao aos gastos e o Produto Nacional Bruto na totalidade. Diferenas foram encontradas quando os pases foram decompostos por suas caractersticas, como pobreza e riqueza, encontrando uma elasticidade maior para os pases na primeira situao. Em geral, os resultados encontrados apresentavam uma elasticidade maior do que um (1), associando a cada unidade de renda per capita um acrscimo maior nos gastos educacionais per capita (BLAUG, p.1975, p.135). No entanto, no possvel afirmar que a renda o nico condicionante dos gastos em educao, existindo outros fatores to relevantes quanto esse. Os dados bsicos para estimar os custos da educao so os nmeros de estudantes, professores, estabelecimentos de ensino e nmero de salas de aula, atribuindo o valor que concerne a cada nvel de instruo. Sheehan (1975) ressalva os estudos que fazem comparativos entre a despesa e a populao em idade escolar, uma vez que, freqentemente,

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h um retardamento na seqncia natural da formao, desenquadrando o nmero de matrculas com o nmero de pessoas compreendidas na faixa etria relacionada ao perfil escolar. Sugere, desse modo, abordagens distintas no que refere participao no ensino e na relao do custo unitrio, que oferece um indicativo de como os gastos esto sendo distribudos, ponderando-os pela oferta educacional. Previamente ao gasto, as fontes de financiamento devem ser examinadas, comparando, em detalhes, as exigncias do plano educacional com os recursos disponveis para a sua realizao (OECD, 1967, p.69). Se o nmero de matrculas no se altera com a reduo do gasto, o planejamento educacional pode ser revisto, de forma a poupar os recursos; porm, no podemos observar os gastos como basilares somente para a quantidade, j que tambm podem contribuir para a qualidade dessa oferta, ao proporcionar uma estrutura com um maior aporte de recursos tecnolgicos, proporcionando uma maior assimilao do conhecimento ministrado. As informaes devem, prefacialmente, ser coletadas anualmente. O gasto total do governo em educao deve ser avaliado, bem como a relao entre os componentes do custo total. No trabalho da OECD (1967), se assume que o nvel do gasto educacional determinado pelo preo, pela quantidade e por um fator residual que pode estar relacionado qualidade do ensino. Obviamente, em termos de quantidade, o indicador mais importante o nmero de matrculas. O custo educacional pode ser projetado de acordo com a estimativa dos custos necessrios para a manuteno do ensino por estudante. Quantitativamente, ainda pode-se verificar os nmeros de estabelecimentos de ensino, nmero de funes docentes por aluno, entre outros fatores, que nos do uma idia do custo demandado pela rede de ensino. Outro dado importante a ser coletado referente ao magistrio. O nmero de funes docentes e o valor atribudo folha de pagamento do corpo docente e demais servidores da educao igualmente relevante para verificar o peso da mo-de-obra nos gastos totais, assim como a comparao de seus salrios com os demais servidores pblicos. Outras informaes proeminentes no que tange aos ordenados podem ser obtidas, como, por exemplo, o retorno marginal do salrio, podendo-se relevar a sua distribuio, mensurando o quanto o aumento da remunerao reflete o resultado. Entretanto, no Brasil isto no faz sentido, pois existe isonomia salarial, no sendo possvel observar as diferenas salariais por qualificao e desempenho. Esse estudo seria muito importante no sentido de verificar quo sensvel a performance de um estudante ao trabalho do educador. Os gastos empreendidos na educao devem ser ponderados com o montante do

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gasto pblico. Em OECD (1967), explica-se que essa proporo representa um instrumento mais prtico para o planejamento educacional que a relao tradicional com o Produto Nacional Bruto. Verificar o peso da educao no total do oramento pblico representa um ordenamento das prioridades do governo. Diante dessas observaes, o objetivo deste captulo apresentar algumas pesquisas que mensuraram a educao, de formas diferenciadas, mas que podem ser usadas como uma ferramenta adequada de avaliao de polticas pblicas educacionais. Primeiramente, expressaremos o trabalho de Santos et al (2008), em que foi construdo um ndice geral de anlise de recursos e resultados na educao. Em seguida, ser apresentado o trabalho de Castro & Duarte (2008), onde se verifica a trajetria de gastos e matrculas por dependncia administrativa e nvel de ensino, sendo complementado na seo subseqente pelo trabalho de Almeida (2001), com enfoque na comparao internacional. Por fim, como forma de introduzir a anlise emprica regional, verificaremos o trabalho da ASTEC (2008), com a anlise do sistema pblico de ensino por Estado, dando nfase ao retorno dos gastos empreendidos em termos de oferta de produtos e resultados.

3.1

UM NDICE PARA A EDUCAO

Afirma-se que a educao pblica pouco planejada comparativamente ao setor privado que projetado em longo prazo, tornando imprescindvel o seu planejamento embasado em justificativas cientficas e no ideolgicas. No artigo produzido por Santos et al (2008), reconhecida a necessidade do planejamento pblico, de forma a avaliar e projetar suas aes. Como ferramenta de avaliao dos gastos pblicos em educao, os autores propem a elaborao de um ndice composto para a educao, em que a varivel principal fosse esse dispndio. Para corroborar o grande peso dado ao gasto neste ndice, se prope o teste economtrico da hiptese de que mais gastos pblicos significam melhora quantitativa e qualitativa na educao (SANTOS, 2008, p.5). O gasto pblico pode ser mensurado de muitas formas. Como base de comparao, podemos verificar a proporo do gasto educacional em relao ao PIB, em relao ao gasto pblico total e at mesmo pelo gasto mdio por matrcula. Alm da varivel gasto, nesta pesquisa os autores tambm se utilizam da base de dados do Censo Escolar, que contm as principais informaes que envolvem os ensinos pblico e privado. Primeiramente, Santos et al (2008, p.7) definem as caractersticas

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de um indicador apropriado a verificar a eficcia das polticas pblicas, entre eles: a abrangncia temporal das informaes, o detalhamento regional, a flexibilidade da falta de informao e incluso e excluso de variveis e a avaliao de recursos e resultados. Conforme justificam os autores, os ndices que se referem aos resultados avaliam os efeitos presentes, entretanto so conseqentes de polticas passadas, havendo, portanto, uma defasagem no resultado das polticas implementadas. Todavia, h o ndice vinculado aos recursos empreendidos, que nos permite avaliar as polticas pblicas presentes. Santos et al (2008, p.10) elaboraram um ndice composto que avalia o atendimento do pblico proposto nas polticas pblicas. Denominaram de ndice Social com Base em Pblicos-Meta da Educao (ISPME). Os autores explicam que o pblico-meta de cada indicador seria a mdia dos 20 melhores municpios. Os ndices compostos utilizados na elaborao deste trabalho sero relativos aos recursos, por ser capaz de avaliar as polticas atuais, o ndice de resultados, que tardam a responder s polticas implementadas e um ndice geral. Santos et al (2008) apresentam as informaes que estaro contidas nesse ndice, referente ao ano de 2004. Primeiramente, ilustram os gastos por pessoa em idade escolar, com a observao de que os Estados do Nordeste brasileiro concentram os piores resultados, ficando os Estados do Rio de Janeiro, So Paulo, Acre, Amap e Roraima com os ndices mais altos, devido s transferncias de recursos do Governo Federal. Os anos de estudo mdios da populao em idade adulta tambm compem este estudo, conferindo destaque ao Estado de So Paulo, tambm so avaliadas as propores de ensino fundamental, mdio e superior entre essa populao. Outra informao avaliada nesta pesquisa, de fundamental importncia para a qualidade da instruo ministrada, a escolaridade dos docentes, em que, mais uma vez, o Estado de So Paulo aparece na dianteira, seguido de Mato Grosso do Sul. Outras informaes que compem esse ndice so as escolaridades lquida e bruta, que registram o enquadramento da idade adequada para o nvel de ensino, e os resultados do IDEB e ENEM, que so indicadores de desempenho escolar que, diferentemente das outras informaes que foram levantadas para o ano de 2004, so averiguadas referente aos anos de 2005 e 2006, respectivamente. Uma observao importante a ser feita quanto s regies que apresentam os melhores resultados, as quais, freqentemente, se repetem. De acordo com Santos et al (2008), o gasto pblico altamente correlacionado com a atividade econmica, o que foi enfatizado pela Constituio de 1988 que vinculou o percentual de 25% da receita pblica educao. Neste captulo, no se tem o intuito de averiguar esses resultados obtidos e sim a metodologia empregada na pesquisa.

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Aps a sntese desses indicadores, os autores finalmente propem a composio do ISPM-E, que, como visto, comportar a informao de diversos aspectos vinculados educao. Entretanto, deve-se ponderar o peso adequado de cada informao que compor este ndice geral. Tanto os recursos empreendidos e a freqncia escolar devem ser avaliados, como a qualidade dessa educao. Como visto no captulo anterior desta monografia, o que de fato agrega ao aumento da capacidade da fora de trabalho, que expande s fronteiras nacionais em termos de tecnologia, o conhecimento efetivamente incorporado. Universalizao a qualquer custo no desprezvel, e sim relevante para o ponto de vista da incluso social, mas no da capacidade produtiva. Observa-se que a vinculao das receitas pblicas educao foi essencialmente importante para a ampliao da oferta de vagas, principalmente, no ensino fundamental. Entretanto, este efeito positivo foi seguido de um efeito limitador, pois os entes federados habitualmente no ultrapassam o mnimo preestabelecido. Ainda que os gastos em educao sejam importantes para o aumento da oferta educacional, deve-se avaliar a qualidade desse gasto, que deve ser bem empregado. Para comprovar a influncia qualitativa e quantitativa dos gastos em educao, Santos et al (2008) fazem um teste de causalidade entre gasto pblico e desempenho escolar no perodo de uma dcada no Brasil, considerando todos os nveis de ensino. Santos et al (2008, p.26) apresentam o seguinte modelo cross-section: Yi = G Zi exp( i ) i Onde Y o desempenho escolar, G o gasto pblico, Z um conjunto de variveis e um parmetro de correlao (Santos et al, 2008, p.26-27). Os autores fazem duas observaes quanto inferncia da relao gasto-desempenho atravs desta funo: primeiramente, o desempenho dos melhores alunos pode atrair mais recursos e, segundo, a varivel Z pode causar um problema de multicolinearidade com a varivel G. Analisando duas regresses, uma utilizando os dados do Ideb e outra utilizando os dados do Enem, os autores inferem que a elevao dos gastos tem um impacto maior no resultado do Ideb, pois este um exame que avalia as notas e as aprovaes no ensino bsico, enquanto o Enem um exame voluntrio e apenas para o Ensino Mdio, no sendo to sensvel ao aumento dos gastos em educao (Santos et al, 2008, p.28). O resultado encontrado pelos autores de um aumento de 100% na mdia dos gastos pblicos em educao no municpio elevaro o Ideb em 14,5% e o Enem em 2,1% (Santos et al, 2008, p.28). Quando a causalidade testada o gasto pblico em relao matrcula, pretende-se averiguar o impacto do dispndio

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governamental sobre o aumento quantitativo da oferta educacional, fator importante para o objetivo de universalizao do ensino. O resultado obtido foi de um aumento mdio de 100% nos gastos incrementando 11,5% das matrculas. Para o ajuste do modelo, em ambos os casos os autores utilizaram o logaritmo natural das variveis. Um comportamento distinto observado entre as regresses que analisaram o impacto qualitativo e a regresso que analisou quantitativamente o resultado, que a escolaridade da populao adulta tem um coeficiente negativo para essa ltima. Alm dessas estimativas, os autores conferem a correlao dos gastos com a formao dos professores, observando uma correlao positiva. Esses resultados so importantes de serem apresentados para elucidar a construo do ndice geral elaborado por Santos et al, que estabelece um peso 50% do ndice de recursos aos gastos pblicos; este ndice tambm composto da escolaridade dos adultos (25%) e escolaridade dos professores (25%). Os ndices de recursos tm um peso de 45%, enquanto o resultado completar o percentual restante. Deste ltimo ndice, a escolaridade lquida ter o peso de 60%, que tambm ser composto pelos exames do Ideb e Enem. A construo final deste ndice proporciona, na presena de todas essas informaes, uma ferramenta de avaliao conjunta das polticas pblicas. Alm de informar acerca da poltica implementada, serve de instrumento para comparao entre as regies (ao menos no Brasil, onde os autores elaboraram o modelo) e para verificar as distines entre os nveis educacionais.

3.2

TRAJETRIA DE GASTOS E MATRCULAS

Estudos na rea de educao freqentemente relacionam a elasticidade das matrculas em relao aos gastos. O trabalho de Bergh & Fink (2006) busca averiguar a relao dos gastos pblicos nos nveis primrio e secundrio com o aumento da taxa de matrcula no terceiro nvel. Para tal anlise, os autores utilizaram dados em cross section de 132 pases no ano de 2003. O objetivo deste trabalho determinar os efeitos do gasto pblico na matrcula terciria. Com a mesma preocupao de Blot e Debeauvais, Bergh & Fink distinguem os pases por nvel de renda. Os pases considerados pobres, na definio dos autores, eram aqueles em que seu PIB per capita era abaixo de US$5.000. Em ambas as amostras o resultado foi significativo, evidenciando o resultado j esperado dos gastos em

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educao nos nveis primrio e secundrio gerarem efeitos positivos sobre a matrcula do ensino superior. Nos pases mais pobres, esse efeito mais visvel. Entretanto, quando os gastos em educao so separados por nvel de ensino, verifica-se que os gastos na educao superior no produzem o efeito de incrementar a matrcula. Os autores acrescentaram mais uma varivel nessa regresso: o tamanho do governo. Essa varivel, segundo Bergh & Fink (2006), importante para controlar o nvel de interveno estatal e porque esperado que seja negativamente relacionado com os retornos em educao e essa concluso foi confirmada pelo estudo. O artigo de Castro & Duarte (2008) apresenta o processo de descentralizao da educao pblica no Brasil. A origem desse processo est relacionada Constituio Federal de 1988, a qual determina aos municpios a priorizao do ensino fundamental e infantil e prope aos governos estaduais a administrao prioritria dos ensinos fundamental, em conjunto com os municpios, e mdio. Outro evento que contribuiu para as alteraes na estrutura de financiamento foi o FUNDEF, instituindo um gasto mnimo por aluno e o piso salarial para o magistrio. Os autores buscam averiguar as alteraes geradas a partir do processo de descentralizao nos gastos em educao e nas matrculas, entre os anos 1995 a 2005. Para verificar a trajetria dessas duas variveis, optam por considerar apenas os gastos efetuados pelo setor pblico, pois estes so os responsveis pelo direcionamento das polticas educacionais. Os gastos pblicos com educao compreendem os recursos brutos utilizados no provimento de bens e servios educao. Quanto metodologia, os autores afirmam seguir o conceito e a apurao adotados pela Diretoria de Estudos Sociais do IPEA, considerando "as despesas com formulao da poltica setorial, manuteno, expanso e melhoria das escolas de diversos nveis e modalidades de ensino" (CASTRO & DUARTE, 2008, p.17). Os valores esto corrigidos pelo IPCA5 mdio para o ano de 2005. O importante deste estudo, segundo os prprios autores, observar a tendncia, pois alguns dados so imprecisos por no estarem disponveis, sendo necessria a sua estimao. Ressalta-se que, como qualquer estudo economtrico, no se pode garantir a exatido dos parmetros estimados, portanto, os valores absolutos no tm tanta relevncia quanto a trajetria apresentada. Primeiramente, os autores apresentam tabela contendo os gastos com educao pblica entre os anos 1995 e 2005, do Governo Federal, dos Estados e dos Municpios,

ndice de Preos ao Consumidor Amplo.

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subdivididos nos nveis infantil (criana de 0 a 6 anos), fundamental, mdio e profissionalizante, superior e os demais que no esto contemplados por estas nomenclaturas. Castro & Duarte (2008,p.19) ressaltam que essa nova estrutura de organizao do sistema educacional brasileiro, atribui responsabilidades especficas para cada ente da federao, sendo relevante, portanto, a anlise da distribuio dos gastos educacionais por esfera de governo.

40000 35000 30000 (R$ Milhes) 25000 20000 15000 10000 5000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Governo Federal Estados Municpios

Grfico 1 Gastos com educao pblica nas trs esferas de governo (1995-2005)
Fonte: Castro & Duarte (2008)

A primeira observao que se destaca o crescimento contnuo dos gastos efetivados pelos Municpios. Ao final de 2005, verificamos que os Municpios tiveram um salto de 97,34% de seus gastos com educao. Destacam-se os crescimentos dos ensinos fundamental, mdio e profissionalizante e superior com a variao percentual entre 1995 e 2005 de, respectivamente, 127,43%, 113,16% e 126,96%. Como planejado, houve um grande crescimento nos gastos com ensino fundamental nos municpios, entretanto, no foi acompanhado pelo nvel de educao infantil que, juntamente com o primeiro, seria sua prioridade. Esse resultado pode ter sido conseqente do FUNDEF, que vinculou 60% da totalidade do oramento educacional ao ensino fundamental. Surpreendentemente, houve uma ampliao do gasto de proporo aproximada nos ensinos mdio e profissionalizante, que

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seriam prioridades dos governos estaduais, e do ensino superior, cuja prioridade , constitucionalmente, do Governo Federal. Convergindo com o propsito da descentralizao do ensino, Castro & Duarte (2008, p.21) observam que a participao dos municpios passou de 27,93% do total dos gastos para 38,91%, o que no relacionado a um aumento da capacidade de financiamento dos municpios e sim a um aumento de recursos sob sua administrao, proporcionado pela nova estrutura da organizao do sistema de ensino. Devese advertir que essa mudana na disposio dos recursos se deve alterao legal do sistema, pois parte desses recursos em poder dos municpios oriundo de transferncias dos Governos Estaduais. Os gastos totais tiveram um crescimento neste perodo de 41,67%, podendo-se verificar que a maior parte desses gastos imputada aos governos municipais e estaduais. Este crescimento foi interrompido nos anos de 1997 e 2003, nos quais houve uma reduo de, respectivamente, 3,71% e 1,86%, que nos anos subseqentes foram recuperados por variaes positivas de 15,07% e 8,53%. Os Estados obtiveram um acrscimo de 23,22% dos seus gastos totais, enquanto o Governo Federal incrementou 13,76%. O Governo Federal reduziu seus gastos com educao infantil e com o ensino fundamental, incrementando modestamente seu dispndio com os ensinos fundamental e superior. Quanto reduo dos gastos dos primeiros nveis, pode-se especular que seja um resultado da poltica de descentralizao, que atribuiu s administraes locais a responsabilidade por estes nveis, conferindo ao Governo Federal a funo de complementar esses dispndios. Os governos estaduais seguiram em direo ao objetivo de priorizar o ensino mdio, incrementando os gastos com este nvel de ensino na ordem de 62,56% entre 1995 e 2005. Na totalidade dos gastos, nota-se que o ensino fundamental e o ensino mdio e profissionalizante lograram um grande crescimento no perodo com, respectivamente, 54,77% e 57,33% de variao. Quanto s matrculas, Castro & Duarte (2008) relacionaram os dados referentes educao infantil, e aos ensinos fundamental, mdio e superior, no especificando os gastos com educao especial, analfabetismo e outras modalidades educacionais (CASTRO & DUARTE, 2008, p.25). A ampliao total da oferta educacional foi de 16,43%, destacando-se a ampliao de 64,4% das matrculas totais dos municpios e de 30,50% da oferta federal. As matrculas providas pelos Estados decresceram 12,67%. Cumprindo o planejamento apresentado na Constituio Federal de 1988, o Governo Federal se ocupou com as matrculas do ensino superior, saindo de uma oferta de 368 mil matrculas em 1995 para 580 mil em 2005, representando, portanto, um acrscimo de 57,61%. A elevao das matrculas atendidas

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pelos municpios devida, principalmente, ao ensino fundamental que acresceu 71,44%. Em menor medida, mas ainda muito significante, a oferta da educao infantil foi ampliada em 51,43%. Observa-se mais uma vez o cumprimento do processo de descentralizao. Enquanto os municpios tomaram para si a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental e infantil, reduziram suas matrculas com o nvel mdio, que foi assumido pelos governos estaduais que mais que dobraram a sua oferta, partindo de 3,808 milhes de matrculas em 1995 para 7,660 milhes em 2005. Verifica-se que os Estados, ainda que tenham elevado seus gastos, no acompanharam o crescimento da oferta educacional total dos demais entes federados, o que no resultado de negligncia dos executivos estaduais e sim conseqncia da poltica de descentralizao. Por conseguinte, percebe-se uma queda significativa da participao dos governos estaduais na totalidade das matrculas ofertadas, tomando os municpios a dianteira do provimento da educao pblica, como nitidamente se observa no grfico abaixo.

30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Governo Federal
Fonte: Castro & Duarte (2008)

Estados

Municpios

Grfico 2 - Matrculas totais nas trs esferas de governo (1995-2005)

Castro & Duarte (2008) observam que a evoluo das matrculas acompanha a evoluo dos gastos em educao, convergindo, ambas, em suas tendncias. Os autores ainda afirmam que o centro da oferta da educao pblica no Brasil est no ensino fundamental,

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conforme proposto pelo FUNDEF, seguido pelo ensino mdio. Ressaltam, no entanto, que os gastos variaram mais bruscamente que as matrculas, crescendo a uma taxa real mdia de 3,67% a.a., enquanto a oferta educacional cresceu a uma taxa anual mdia de 1,56%. Eximese, no entanto, a inferir a respeito da eficcia desses gastos e matrculas, pois uma anlise com esse objetivo deve observar o desempenho apresentado pelos anos, adverte-se que ampliao da oferta educacional no um sinnimo de conhecimento efetivamente adquirido, que o que de fato amplia a capacidade produtiva do trabalho, no desmerecendo, no entanto, os efeitos positivos de incluso social que a universalizao do ensino proporciona, conforme abordado no segundo captulo desta monografia. Com os dados de gastos e matrculas do perodo compreendido entre 1995 e 2005, verificou-se que, aps determinadas mudanas na estrutura legal, mudou-se a configurao do provimento da educao pblica no Brasil, atribuindo aos entes federativos responsabilidades especficas por nvel de ensino. O processo de descentralizao colocou em pauta um novo planejamento, cujos objetivos vinculam recursos (indicando a fonte de financiamento), imputam um papel de complementao de recursos pelo Governo Federal, uma maior organizao dos fundos contbeis e redistribuio dos recursos entre os nveis de ensino, priorizando, como visto atravs desses dados, o ensino fundamental, a ponderao de recursos de acordo com a estimativa de gasto por aluno e o controle local das polticas educacionais (CASTRO & DUARTE, 2008, p.32).

3.3

COMPARAO INTERNACIONAL DOS GASTOS

O trabalho de Almeida (2001) se prope a analisar uma srie de dados referentes ao gasto pblico em educao para os anos compreendidos entre 1994 e 1999, seguindo a metodologia desenvolvida pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA). Assim como verificado em outros trabalhos, Almeida (2001) destaca o aumento dos gastos no Ensino Fundamental proporcionado pelo FUNDEF, que prope uma poltica de transferncias de recursos entre os entes federativos, designando um percentual majoritrio para aplicao nesse nvel de ensino. Desta forma, o autor observa que as alteraes verificadas foram, principalmente, redistributivas, no influenciando significativamente o gasto absoluto total em

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relao ao PIB, pois, ao mesmo tempo em que se observa uma tendncia de aumento dos gastos municipais, em contraponto, os gastos estaduais se reduzem, conforme tambm observado na pesquisa de Castro & Duarte (2008). Como sinalizado, os gastos estaduais no diminuem em razo da no participao dos Estados neste processo, mas em virtude da poltica de transferncias ento adotada. Nesta concluso, o resultado verificado por esta poltica que tem como objetivo a universalizao do Ensino Fundamental demonstra que houve apenas a transferncia da administrao para os poderes locais, no afetando, substancialmente, o que este gasto representa em termos proporcionais de expanso em relao a outras variveis macroeconmicas, ainda que o resultado absoluto seja muito significativo. Almeida (2001) ilustra que o gasto unitrio, ou seja, balizado pelo nmero de matrculas, avanou 50,5% no Brasil de 1994 a 1999, partindo de R$459 para R$691, quando os valores so corrigidos a preos de 1999. Quando verificada a proporo dos gastos totais com educao em relao ao PIB, o autor mostra que no primeiro ano da srie essa relao era de 3,8%, avanando minimamente para 4,3% em 1999, ou seja, o crescimento antes observado na ordem de 50,5%, quando balizado pelo produto total do pas, cai para um acrscimo dos gastos de 13,15%. Refletindo o resultado obtido anteriormente, confirma a suposio de que houve uma redistribuio dos gastos, no alterando a sua proporo, ainda que o acrscimo no gasto unitrio parea significativo. Segundo Almeida (2001), h uma tendncia de estabilizao dos gastos com educao, pois essa srie no apresentou uma trajetria de crescimento significativo. Como verificaremos mais adiante, este resultado proporcional, ainda que tenha logrado uma variao mais modesta, no destoa do resultado obtido em outros pases. Em contraponto, os gastos unitrios, mesmo com a grande variao observada para o perodo, apresenta resultados muito inferiores diante dos demais pases observados. Aps apresentada as condies do ensino pblico brasileiro, para a comparao internacional, foi necessria a adaptao da metodologia adotada pelos organismos internacionais, tais como o Instituto de Estatsticas da Unesco e a OCDE, de forma a tornar os dados sujeitos equiparao. Algumas das diferenas metodolgicas se situam na incluso pelo Ipea dos gastos com cultura e desporto e pela no contabilizao de benefcios, tais como transporte e alimentao, dos servidores, que apropriado outra rubrica especfica (Almeida, 2001, p.141) para estes auxlios. Dentre as adaptaes efetuadas est a nomenclatura dos nveis de ensino, que fundiu os Ensinos Fundamental, Mdio, Supletivo,

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Especial e manuteno de atividades administrativas em apenas Ensino Fundamental e Mdio. O autor tambm explica que os gastos com o aparelho do Estado e com os hospitais universitrios (que devem ser enquadrados na rubrica da sade) foram excludos da metodologia de comparao internacional. Incluem-se, entretanto, os gastos com benefcios dos servidores, bolsas de estudo, merenda escolar e pesquisas universitrias. Almeida (2001) tambm explica que, internacionalmente, o que se busca a averiguao do total do gasto no sistema educacional, no distinguindo as especificidades que o compe, conjugando os custos em uma nica rubrica. Ainda assim, vimos anteriormente que os gastos com a instruo envolvem uma srie de elementos que nem sempre so contabilizados, pois incluem, alm dos custos diretos de edificaes, equipamentos, manuteno e salrios, os custos que envolvem a alimentao, hospedagem, transporte e sade, bem como o custo de oportunidade representado pelos salrios abdicados no presente. Uma comparao interessante que Almeida (2001) cita o confronto de informaes entre os servidores totais do ente federativo com apenas os servidores da funo educacional. Esta anlise proporciona a verificao do tratamento dispensado aos servidores da educao em relao totalidade dos servidores, a fim de observar se existem disparidades que indicam o tratamento prioritrio dedicado a essa categoria ou se esses so preteridos diante das demais funes. Essa comparao pode ser refletida diante da equiparao de salrios, quanto pela verificao da sobrecarga da demanda atendida, examinando, portanto, no s pelo lado da remunerao salarial quanto pelas condies de trabalho. Tanto em Almeida (2001), quando neste trabalho, limita-se a divagar sobre estas observaes, sugerindo este problema para uma pesquisa posterior, devendo-se confrontar os resultados com os demais pases, verificando as condies proporcionadas para esses trabalhadores. A tabela abaixo reproduzida de Almeida (2001) e apresenta a variao do gasto pblico com relao ao PIB em 1999 com relao ao ano anterior para pases selecionados. Destes, alm do Brasil, quatro so latino americanos, permitindo uma comparao mais equivalente pelas condies semelhantes de configurao econmica e estgio de desenvolvimento.

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Tabela 1 Comparao internacional do gasto pblico por aluno Gasto Pblico 1998/1999 Pas (%) PIB Argentina 4,5 Austrlia 5,0 Brasil 4,3 Chile 4,2 Coria do Sul 4,1 Estados Unidos 5,2 Japo 3,5 Mdia OCDE 5,2 Mxico 4,4 Paraguai 4,8 Portugal 5,7 Gasto/Aluno Ensino Fundamental Ensino Superior 1401 4821 4178 10084 691 9756 1463 5493 2441 4606 5661 16529 4506 8839 3637 9823 943 4119 754 4700 2991 4130

Fonte: Education at a glance, 2002, OCDE apud Almeida (2001). Nota: ajustado para R$ pela Paridade Poder de Compra (ALMEIDA, 2001, p.148).

Depois de esclarecidas as diferenas metodolgicas com relao mensurao dos gastos pblicos em educao, Almeida (2001) compara a mdia dos pases da OCDE, com a razo individual do gasto por aluno da Argentina, Austrlia, Brasil, Chile, Coria do Sul, Estados Unidos, Japo, Mxico, Paraguai e Portugal, verificando a variao entre os anos 1998 e 1999, extraindo as informaes da publicao Education at a glance da OCDE. Os dados apresentados revelam que, dentre os pases desenvolvidos, apenas o Japo no despende mais de 5% de seu PIB em educao, em contraponto, dentre esses pases, possui o segundo maior gasto unitrio no Ensino Fundamental e os gastos com Ensino Superior se encontram acima da mediana. O caso brasileiro apresenta um grande disparate, pois, ainda que seus gastos educacionais apresentem uma proporo do PIB na ordem de 4,5%, se mantendo pouco acima da mdia dos pases latino-americanos, o seu dispndio unitrio no Ensino Fundamental o pior dentre os pases selecionados, superando minimamente da mdia da razo gastos por aluno nesse nvel de ensino. Entretanto, o gasto com Ensino Superior no Brasil o maior dentre os pases da Amrica Latina, se aproximando da mdia dos gastos com estudantes do Ensino Superior mantido pelos pases da OCDE e superando, at mesmo, o dispndio unitrio japons com esse nvel de ensino. Nesse quesito, o gasto unitrio mexicano o pior. Os Estados Unidos obtm o melhor resultado em ambos os nveis de ensino. Essa extensa discrepncia de gastos entre os nveis de ensino no Brasil, distanciando o gasto unitrio no nvel mais elementar do gasto destinado ao estudante do ensino superior, corrobora, mais uma vez, o que foi apresentado em Corbucci (2007).

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Aparentemente, os gastos neste ltimo nvel de ensino so demasiados, entretanto, a anlise deve ser vista como uma escassez de recursos empregados no nvel fundamental, visto que os gastos nos nveis mais avanados do ensino tendem a ser maiores, diante da maior complexidade deste tipo de instruo. Ademais, como vimos anteriormente, este nvel de ensino relevante do ponto de vista estratgico para a expanso das fronteiras do crescimento econmico, no devendo, portanto, ser subestimado.

3.4

ANLISE DE EFICINCIA E EFICCIA NOS ESTADOS BRASILEIROS

O estudo elaborado pela Assessoria Tcnica da Secretaria de Coordenao e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul (ASTEC) buscar avaliar os resultados obtidos na funo educao entre os Estados brasileiros, em termos de desempenho e oferta de servio, provenientes dos recursos despendidos pela administrao direta. O perodo de abrangncia desta pesquisa dos anos 2001 e 2004. O objetivo obter um instrumento que sirva para avaliar as polticas pblicas nos Estados brasileiros, possibilitando, aos gestores e populao, a percepo da qualidade da utilizao dos recursos pblicos, podendo-se inferir a respeito do empreendimento do gasto tanto pelo lado da oferta de matrculas nas redes de ensinos estaduais quanto pelo conhecimento efetivamente adquirido pelos estudantes. As anlises da funo educao nos Estados seguiram dois aspectos: a despesa refletida no produto ofertado e no resultado e a verificao dos Estados que conseguem obter resultados acima da mediana e despesas abaixo dela; ou seja, a pesquisa observa as relaes de eficincia e eficcia na oferta de educao nos Estados. A noo estabelecida neste trabalho de que os

Estados com menor insumo (menor despesa per capita) apresentam um desempenho melhor em termos de eficincia e efetividade do gasto pblico. Entretanto, menor dispndio global implica em menor oferta de produtos ou servios e menos resultados, ocasionando menor bem-estar geral da populao. (BRUNET et al, 2008, p.4).

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As aes do governo, segundo BRUNET et al (2006), podem ser avaliadas de acordo com os indicadores de insumo, os indicadores de produto e os indicadores de resultado. O primeiro se refere despesa mdia per capita aplicada na funo Educao. O segundo indicador, de produto, representa a oferta de bens e servios pblicos. Para a construo do indicador de produto, analisando a oferta na funo Educao, foram levantados os dados
acerca do nmero de alunos por professor em estabelecimentos estaduais de ensino

fundamental e mdio, percentual de estabelecimentos estaduais de ensino fundamental e mdio na rede de ensino bsico do Estado e o percentual de matrculas nos estabelecimentos estaduais de ensino fundamental e mdio. Por ltimo, o indicador de resultado abarca as informaes acerca da distoro idade-srie, o abandono escolar, o percentual de aprovao, analfabetismo, a mdia de anos de estudo e a avaliao do MEC/Sistema de Avaliao do Ensino Bsico em lngua portuguesa e matemtica para as 4 e 8 sries do Ensino Fundamental e 3 Srie do Ensino Mdio. O indicador de resultado tem como objetivo demonstrar os efeitos produzidos pelas polticas pblicas adotadas. Aps apresentar a construo dos referidos indicadores, BRUNET et al (2006, p.11) aborda os conceitos de eficincia e eficcia na adoo das polticas pblicas. A eficincia, definida pela quantidade de produtos ofertados com os recursos disponveis, reflete a proporo dos recursos utilizados para alcanar o resultado obtido em termos de oferta educacional. Objetiva-se minimizar os custos executados na mesma quantidade ofertada. Portanto, os Estados que conseguem ofertar mais produtos com um menor volume de insumos so considerados mais eficientes. Por outro lado, h o conceito de eficcia. A definio de eficcia est na realizao dos objetivos propostos, sendo a medida do resultado ou o alcance das metas. Nesta pesquisa, estabelece-se que os Estados mais eficazes ou mais efetivos so aqueles, segundo BRUNET et al (2006), que alcanam os melhores resultados com o menor volume de insumo. A anlise de eficincia e eficcia na funo Educao nas unidades da federao se justifica, pois, de acordo com BRUNET et al (2006), os Estados possuem o maior percentual no total das despesas com a educao, dentre os trs entes da Federao, com um total de 46,79% dos gastos despendidos nesta funo. Os municpios seguem em segundo lugar na participao dos gastos, com uma tendncia crescente, assim como visto na seo anterior, j liderando a proporo em nmero de matrculas. Contudo, esse mesmo estudo mostra que houve reduo, nas trs esferas de governo (municipal, estadual e federal), das despesas em educao na participao do PIB, entre os anos de 2001 e 2004, partindo de 5,79% do PIB no

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primeiro ano da srie para 4,71% no ltimo ano. A poro referente aos Estados, de 2,72% do PIB em 2001 caindo para 2,21% e 2004. Pela elaborao da Secretaria da Coordenao e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul, percebe-se que esse Estado obtm um ndice de insumos de 4,48 no ano de 2001, passando para um ndice de 4,84 em 2004. Em 2001, o RS estava no tero inferior no ranking definido pela ordem decrescente do ndice. Nesse mesmo ano, Roraima (RR) liderava seguido do Acre (AC) e do Distrito Federal (DF), com um ndice de insumos de, respectivamente, 1,86, 7,25 e 6,95. Esclarece-se que quanto maior o ndice de insumos, maior a despesa per capita aplicada na funo Educao, o ndice varia de um intervalo de zero a dez. Para o ano de 2004, o RS passou cinco estados no ranking, devido ao incremento de seus gastos na funo educao, agora se situando no segundo tercil. Nesse ltimo ano, o Amap (AP) liderou o ndice de insumos, e Roraima passou para a segunda posio, seguido novamente do Acre. Em ambos os anos, Pernambuco (PE) ficou na ltima posio, indicando o menor dispndio per capita dentre as unidades federativas. O Estado de So Paulo (SP) permaneceu durante os dois anos de estudo no tercil superior, ocupando apenas a quinta posio no primeiro ano e passando para a quarta posio no ltimo ano. Os grficos abaixo apresentam os ndices de insumo e produto calculados pela Secretaria da Coordenao e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul para, respectivamente, os anos de 2001 e 2004, nos 26 estados brasileiros mais o Distrito Federal. Quanto mais o ndice de insumo se distancia do ndice de produto, menor a eficincia obtida pela oferta educacional, j que reflete um maior dispndio unitrio.

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9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 MT TO RJ PI AC SC RO MG GO PR RR RN DF AP SP SE PB PA BA AL PA ES MA MS MA AM PE PE RS CE PI

INSUMO

PRODUTO

Grfico 3 - Relao dos ndices de insumo e de produto na Funo Educao para o ano de 2001.
Fonte: ASTEC (2008).

9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 MT TO RJ RR RN AC SC PR DF AL MG RO GO MS RS CE AP SP ES SE PB AM BA

INSUMO

PRODUTO

Grfico 4 - Relao dos ndices de insumo e de produto na Funo Educao para o ano de 2004
Fonte: ASTEC (2008).

Adentrando na anlise de eficincia, BRUNET et al (2008) define que o clculo dos indicadores para os anos 2001 e 2004 embasar a classificao dos Estados, considerando eficiente aquele que consegue manter sua despesa abaixo da mediana e, simultaneamente, sua

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oferta de educao acima da mediana dos Estados, conseguindo, desta forma, obter mais produto com um menor dispndio. Para obter essa relao, a Assessoria utilizou as variveis j mencionadas para a construo do ndice, extraindo os dados de oferta do Ministrio da Educao. A despesa est contida no Balano dos Estados fornecido pelo Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. Em ambos os anos, cinco Estados do primeiro tercil dos maiores dispndios mdios (insumos) se mantiveram no primeiro tercil da oferta de produtos. Dos nove estados do ltimo tercil do ndice de insumos, em 2001, apenas o RS conseguiu ficar no primeiro tercil de oferta. Em 2004, Minas Gerais (MG) cumpriu essa mesma funo, se mantendo no ltimo tercil de despesas, mas no primeiro da oferta educacional. O RS, nesse ltimo ano, se manteve no primeiro tercil do ndice de produtos, passando da oitava colocao para a sexta, mas aumentou os seus gastos, passando para o tercil intermedirio do ndice de insumo. A concluso obtida nesta anlise j era esperada, pois os Estados com maior ndice de insumo nesta funo foram os que obtiveram o melhor resultado no ndice de produto, confirmando, assim, o pressuposto de que os gastos em educao contribuem para o aumento da oferta educacional.Para a anlise de eficcia ou efetividade, BRUNET et al (2008) analisa as variveis j mencionadas referente aos resultados ou desempenhos obtidos na educao. A mdia desses indicadores formam o valor atribudo ao ndice de resultado. Para ser considerado um Estado eficaz, a mediana deve estar acima da sua despesa e, ao mesmo tempo, abaixo do seu resultado. Os grficos abaixo demonstram os ndices de insumo e resultado para os estados brasileiros e Distrito Federal para, respectivamente, os anos de 2001 e 2004, seguindo a mesma metodologia apresentada na elaborao da anlise de eficincia. Segundo BRUNET et al (2006, p.4)

o valor atribudo ao ndice do resultado uma mdia de indicadores vinculados diretamente ao contexto da realidade do nvel educacional da populao nos estados. Ou seja, estes indicadores apresentam os resultados efetivos das polticas pblicas na rea educacional, sejam eles de avano ou retrocesso. (BRUNET et al, 2006, p.4)

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9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 MT TO RJ PI AC SC RO MG GO PR RR RN DF AP SP SE PB PA BA AL PA ES MA MS MA AM PE PE RS CE PI

INSUMO

RESULTADO

Grfico 5 - Relao dos ndices de insumo e de resultado na Funo Educao para o ano de 2001
Fonte: ASTEC (2008)

9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 MT TO RJ RR RN AC SC PR DF AL MG RO GO MS RS CE AP SP ES SE PB AM BA

INSUMO

RESULTADO

Grfico 6 - Relao dos ndices de insumo e de resultado na Funo Educao para o ano de 2004
Fonte: ASTEC (2008)

No ano de 2001, apenas os estados do RS e do Esprito Santo (ES) estavam entre os nove Estados com a menor despesa, e tambm, ao mesmo tempo, presentes entre os nove com melhores resultados. No tero superior de insumos, apenas trs Estados se mantiveram no

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mesmo enquadramento quanto aos resultados (DF, SP e MS). Em 2004, o resultado encontrado j no o mesmo, pois somente MG alcanou a eficcia pelos critrios previamente definidos. Quatro Estados do tercil superior de insumos conseguiram obter o mesmo desempenho quanto ao ndice de resultados neste ano. Os Estados do tero mdio do ndice de insumos foram os que melhor se enquadraram no ndice de resultados. A concluso obtida de que a correlao entre despesas e resultados no to clara, pois maior despesa no garantia de melhores resultados, divergindo, portanto, do que foi observado na primeira anlise de eficincia. O estudo da ASTEC (2008) converge para a idia de que a qualidade da alocao do gasto pblico fundamental para obter retornos. O estudo da ASTEC (2008), para a rede de ensino estadual confirma que, em 2001, os estados considerados, simultaneamente, eficientes e eficazes foram os estados do Esprito Santo, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Gois, ou seja, se encontravam abaixo da mediana do ndice de insumos e, concomitantemente, acima da mediana do ndice de oferta de produtos e acima da mediana do ndice de resultados. Em 2004, os Estados que alcanam este resultado so os mesmos, com exceo de Santa Catarina e Esprito Santo, o primeiro por elevar seu dispndio mdio neste ano, permanecendo no tercil superior de insumos e o segundo por reduzir sua colocao no ranking do ndice de oferta de produtos. A pesquisa da ASTEC (2008) enfatiza que o resultado encontrado converge com a boa reputao da qualidade da educao dos Estados da Regio Sul. Outra concluso obtida pelos autores que, quando se alcana um determinado nvel, parece haver um componente inercial na funo Educao, necessitando de um menor dispndio para se obter o mesmo resultado.

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4 POLTICAS PBLICAS PARA A EDUCAO NO RIO GRANDE DO SUL (1991-2006)

No segundo captulo desta monografia, foi apresentada a base terica da economia da educao, introduzindo o seu conceito, abrangncia e caractersticas do dispndio educacional, fundamentando, principalmente, as razes do planejamento, com a justificativa da interveno estatal nesta rea, que envolve as intenes dos policy makers e a racionalizao do gasto pblico. No captulo subseqente, selecionaram-se alguns artigos que propuseram a mensurao dos elementos educacionais, utilizando-se informaes especficas da rea tais como nmero de matrculas, gastos governamentais por esfera de governo, resultados de exames escolares, nmero de estabelecimentos de ensino, entre outros elementos que demonstram uma variao tanto qualitativa quanto quantitativa do sistema educacional. Outrossim, foram relacionadas variveis mais abrangentes, como, por exemplo, o PIB e a populao. Alicerados os aspectos tericos e as possibilidades de mensurao das variveis educacionais, pode-se estruturar, a partir deste momento, a investigao emprica que est embasada nas acepes analisadas. Com esse objetivo, este captulo apresentar, objetivamente, as principais polticas apresentadas nos governos do Estado do Rio Grande do Sul, entre os anos de 1991 e 2006, que compreendem as gestes lideradas por Alceu Collares, Antnio Britto, Olvio Dutra e Germano Rigotto. Aps a apresentao das polticas educacionais e dos principais indicadores do perodo, a metodologia de anlise de eficincia proposta nos trabalhos da ASTEC (2008) e de Brunet et al (2006) ser adaptada para avaliar os gastos e os resultados obtidos, com relao oferta, pelas citadas gestes nos ensinos fundamental e mdio da rede estadual de ensino, buscando evidenciar quais as gestes que conseguiram obter uma relao mais eficiente, nos moldes previamente explanados.

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4.1

BASE DE DADOS

A investigao dos dados pertinentes a este perodo no uma tarefa simples. A coleta de informaes passou por muitas mudanas metodolgicas que implicam em uma descontinuidade da srie, muitas vezes, demandando adaptaes que podem comprometer o resultado final de qualquer estudo que tenha a pretenso de fazer inferncias estatsticas. Apresentar nmeros que passam por alteraes na moeda oficial, na sistemtica dos dados coletados e alteraes na estrutura oficial, como a fragmentao de um rgo pblico, traz um rduo trabalho de remodelar estas sries para que possam ser compatveis com seus valores defasados. A deciso de adaptar as informaes deve passar por uma reflexo das influncias que possa causar e, ainda assim, deve-se estar ciente de que a adaptao nunca perfeita e sim uma aproximao que torna mais importante a trajetria apresentada por esses valores e suas relaes entre si, ao invs dos seus valores puramente absolutos. Como toda srie ao longo do tempo incorre nesses riscos, este trabalho tambm no ficou isento. Ainda que o incio da dcada de 90 seja de profundas transformaes, pois a abertura democrtica e, conseqentemente, de informaes no Brasil muito recente, com a inteno cada vez maior de transparecer os dados, todavia no h uma maturidade suficiente no pas na organizao das informaes e na sua prpria estrutura administrativa, o que acaba comprometendo a consistncia e continuidade na metodologia de operacionalizao das informaes. Nesta monografia, sero apresentados dados cruciais para a percepo das polticas e do planejamento educacional, conforme j mencionado. Referente aos gastos em educao, deve-se salientar que o mais relevante seria se tivssemos essa informao distinguida nesta srie por destino, especificando o nvel de ensino ao qual foi designado o recurso. Entretanto, ainda que ideal, essa informao no est disponibilizada para o perodo proposto neste trabalho, apresentando tal distino somente nos perodos posteriores ao proposto. Os gastos em educao utilizados neste trabalho foram extrados dos balanos financeiros do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul, publicados nos Dirios Oficiais do ano subseqente. No perodo proposto, h mudanas na moeda oficial no Brasil. At 1993, a moeda nacional era o Cruzeiro, sendo substitudo em julho daquele ano pelo Cruzeiro Real

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que permaneceu at 30 de junho de 1994, para ento ser institudo o Real; portanto, os gastos em educao apresentados estavam na moeda corrente da poca e, em decorrncia, carregavam o peso dos preos hiperinflacionados. Para manter a paridade dos valores entre si, a autora corrigiu, atravs de ferramenta especfica no site do Banco Central do Brasil, os gastos em educao para o ltimo ano da srie de dados, atualizando pelo IPCA de dezembro de 2006 (ms de referncia do balano financeiro do Estado). O IPCA, calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), referncia para a autoridade monetria e foi o indicador de preos escolhido por Abrao (2008), em sua pesquisa que correlaciona gastos e matrculas. Outro obstculo encontrado foi em relao modificao nas funes do Estado que dividiu a Secretaria da Educao e Cultura em funes distintas. No artigo de Brunet (2008), o autor explica que, para manter a consistncia dos dados diante dessas alteraes a partir do ano de 1999, foi necessrio elaborar uma adaptao atravs da anlise de subprogramas de forma a no destoar em relao aos gastos dos anos anteriores. Nesta monografia, devido impossibilidade de rever todos os dispndios empregados em cada atividade referente funo, agregaram-se os gastos pertinentes Secretaria de Educao e Secretaria de Cultura a partir do ano 2000. Ressalta-se, mais uma vez, que todas as formas de adaptao consistem em uma tentativa de aproximao dos valores reais, no representando uma ilustrao fidedigna, mas muito significante quanto sua tendncia. As informaes especficas do sistema educacional foram obtidas das sinopses anuais publicadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Destacando-se a informao do nmero de matrculas pelas dependncias administrativas, e, especificamente, por Estado, o que proporcionou a mensurao dos resultados quantitativos apresentados pela rede pblica estadual do Rio Grande do Sul. O nmero de funes docentes foi extrado do mesmo documento, representando os educadores disponibilizados a suprir a demanda educacional. Ressalva-se que o nmero de funes docentes no equivalente ao nmero de professores, pois um professor pode cumprir mais de uma funo. O nmero de estabelecimentos outro dado importante que disponibilizado, pois a ilustrao da estrutura disposta aos estudantes, mas que incorre em muitos custos de manuteno. No foi possvel distinguir a dimenso dos estabelecimentos, pois os dados especficos sobre estrutura, tais como nmero de salas de aula, no estava disponvel para toda a srie. Portanto, equivalem-se escolas de grande porte com escolas que abarcam um pequeno nmero de alunos.

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4.2

GESTO EDUCACIONAL ENTRE OS ANOS 1991 E 2006

Esta seo tem o objetivo de apresentar as principais polticas implementadas pelas gestes do executivo estadual gacho que se sucederam entre os anos 1991 e 2006. Este perodo foi escolhido por conter as gestes que integralmente estiveram sob vigncia da Constituio Federal de 1988 e por ser um perodo em que a preocupao com a racionalizao dos gastos comea a ficar mais evidente. Como visto anteriormente, a Carta Magna brasileira definiu a nova estrutura da educao no pas, conduzindo o processo de descentralizao da educao pblica, definindo atribuies especficas para os entes federativos e, em decorrncia, aumentando a participao local nos processos decisrios. Ademais, a coleta de informaes a partir da dcada de 90 recebe uma maior relevncia, possibilitando uma maior investigao dos resultados obtidos pelas polticas pblicas, ainda que, muitas vezes, haja algumas mudanas metodolgicas, visto que esse enriquecimento de informaes relativamente recente. Com uma populao de mais de 10 milhes de habitantes, o Rio Grande do Sul est, dentre os Estados, em 4 lugar na relao dos maiores PIBs brasileiros6. Em relao ao desenvolvimento humano, este Estado apresenta um IDH de 0,8697, considerando que, quanto mais prximo de 1, melhor o resultado conjunto da expectativa de vida, renda e taxas de escolarizao e alfabetizao, atingindo um resultado maior do que o ndice nacional que obteve um IDH de 0,88. Especificamente quanto educao, segundo pesquisa de Santos et al (2008, p.15), o Rio Grande do Sul, no ano de 2004, mantinha o stomo maior gasto dentre os Estados brasileiros9. Obteve ainda a segunda maior mdia de anos de estudo entre a Populao em Idade Adulta (PIA), perdendo somente para o Estado de So Paulo, mas superando este quando vista a maior proporo da populao com Ensino Fundamental, liderando, portanto, no referido ano, a meta de universalizao proposta como estratgia nacional a partir da Constituio de 1988. Entretanto, em relao proporo da mesma
FEE (2008) ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Economia. Disponvel em <http://www.estado.gov.br>, acesso em 31 de outubro de 2008. 8 PNUD. Relatrios do Desenvolvimento Humano 2007/2008. Disponvel em <http://www.pnud.org.br>, acesso em 31 de outubro de 2008. 9 Levantamento de dados municipais e calculada a mdia por Estado (SANTOS et al, 2008, p.8)
7 6

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populao no Ensino Mdio, o Estado fica abaixo da mdia nacional. Em relao aos indicadores de desempenho, Santos et al (2008, p.23) apresentam os grficos dos exames escolares Ideb em 2005 e o Enem em 2006. Para o primeiro, o resultado obtido no to satisfatrio, pois, apesar de possuir a maior proporo da PIA com Ensino Fundamental, est apenas na 6 colocao no resultado do Ideb entre os Estados brasileiros. Surpreendentemente, o Rio Grande do Sul lidera, em 2006, os resultados obtidos no Enem. Pode-se, a partir desses resultados, suspeitar de um possvel trade-off entre oferta educacional e qualidade de ensino. Sugere-se, a partir dessas informaes, para um trabalho posterior, uma pesquisa que teste essa hiptese econometricamente. No possvel inferir essa relao de forma peremptria em virtude da possibilidade desses resultados serem reflexos de variveis defasadas, cabendo, portanto, apenas conjeturar a hiptese a ser verificada. Contudo, no constitui objetivo desse trabalho verificar essa relao, devendo focar a eficincia do gasto na oferta da rede de ensino pblico estadual. Collaziol (2008) afirma que

do mesmo modo, deve-se ter em mente que, se o RS desfruta hoje de indicadores educacionais que nos colocam dentre as melhores posies no ranking nacional, isso se deve ampla rede de ensino pblico montado no Estado ao longo dos anos, o que no se fez, evidentemente, sem pesada presso sobre a despesa pblica. (COLLAZIOL, 2008, p.5).

A atual Constituio Federal foi instituda em 1988, durante a gesto do governador Pedro Simon. O primeiro governo a assumir o Governo do Estado do Rio Grande do Sul aps a nova Constituio e primeiro na dcada de 90 foi Alceu Collares em 1991, erguendo a pauta educacional como um dos pilares de sua gesto. Em convergncia com a proposio da abertura democrtica, Collares disponibiliza um mecanismo de participao popular no planejamento de governo atravs dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, com a participao de representaes de diversos segmentos da sociedade (AMARAL, 2006), objetivando a democracia participativa no sentido de contribuir para a priorizao de projetos e para o cumprimento da funo fiscalizadora. Acerca do perodo de Alceu Collares, que compreende os anos entre 1991 e 1994, devemos observar que, do perodo proposto por este trabalho, foi a nica gesto pr-Plano Real, observando, portanto, uma inflao mdia de quatro dgitos. Ainda que o momento

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nacional fosse desfavorvel, com polticas monetrias restricionistas diante de um cenrio de hiperinflao e com impeachment do presidente da Repblica Fernando Collor de Mello, verifica-se o crescimento da economia do Rio Grande do Sul, com exceo do primeiro ano de governo. Em 1992, a taxa de crescimento foi de 8,3%, em 1993, 10,8% e em 1994, 5,2%, nestes trs anos, a taxa mdia de 8,1% somente comparvel, segundo Brunet, aos anos do Milagre Econmico brasileiro (BRUNET, 2008, p.22). O plano de governo apresentado denominado Povo Grande do Sul, tendo como centro a poltica educacional. O objetivo inicial em seu primeiro ano de mandato era eliminar a carncia de 400 mil alunos desprovidos de vaga nas escolas. Para a educao neste governo, existiam trs eixos: a criao de Centros Integrados de Educao Pblica (CIEPs), o Calendrio Rotativo e a Nucleao Regional. O Calendrio Rotativo foi um projeto polmico que estabelecia trs calendrios escolares diferentes, objetivando a otimizao do uso do espao escolar. A Nucleao Regional se baseou na aquisio de veculos para o transporte escolar, desativando escolas com menos de 100 alunos e promovendo o deslocamento destes para outras escolas de maior porte, assim, racionalizando o uso da infra-estrutura. O saldo final desta gesto foi a realizao de 94 escolas de turno integral, 55 CIEPs e ainda 39 Centros de Atendimento Integral Criana e ao Adolescente (CAIACs). Outros pontos ainda destacados so a busca pela melhoria salarial para o magistrio, a aquisio de materiais didticos distribuindo um milho de livros para o projeto Nenhum Adulto Analfabeto e para a qualificao de professores e bibliotecas e o projeto Nenhuma Criana Sem Escola que conseguiu alocar aproximadamente 200 mil alunos que ento estavam sem vagas nas escolas (AMATO & BANDEIRA, 2004, p.27). Neste governo, comea-se a sentir a restrio imposta ao oramento pblico. Brunet (2008) observa que se estabelece um trade-off entre gastos correntes e de capital, preterindo este ltimo. Com esta percepo, segundo Amato & Bandeira (2004), a gesto de Alceu Collares avalia trs focos para alcance do equilbrio fiscal: o combate sonegao de impostos, o aumento da arrecadao tributria e a cobrana. Como se pde observar, o eixo do ajuste est baseado no aumento da receita proveniente de tributos e no pelo corte de despesas. As despesas de capital comeam a ser deixadas em segundo plano diante da presso das despesas correntes. Entretanto, como mencionado, houve tentativa do governo de racionalizar os recursos j estabelecidos, como, por exemplo, demonstra o Calendrio Rotativo, com o discurso de melhor aproveitamento do espao escolar, e pelo sucedido projeto que fechou escolas de pequeno porte e assumiu os gastos de transporte escolar desses

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alunos realocados. Brunet (2008) ainda apresenta os valores que comprovam que participao das despesas de capital no PIB no governo Collares foi a segunda pior do perodo estudado neste artigo, de 0,86%, perdendo apenas para o Governo Olvio, o que, de acordo com o autor, um sinal da crise nas finanas pblicas do RS (exclui-se da comparao o governo de Germano Rigotto). Uma observao importante que foi a primeira vez que a Funo Educao e Cultura esteve entre as duas primeiras prioridades da gesto. O trabalho de Brunet (2008) analisa a evoluo das despesas de capital do executivo do Estado do Rio Grande do Sul, observando as funes que foram priorizadas pelos governos. Brunet afirma que

embora as decises de poltica econmica abranjam tambm os gastos correntes, escolheu-se por estudar o gasto de capital em sentido restrito, por ser a parcela do gasto pblico em que: 1) o governante tem maior grau de liberdade para sua alocao, pois serve de varivel de ajuste frente a decrscimos (ou acrscimos) de receita; 2) tem grande influncia na expanso do Produto Interno Bruto do Estado; 3) a parcela pela qual o governante pode, em geral, atender a seus grupos de interesse com maior rapidez e com maior volume de recursos. (BRUNET, 2008, p.3)

E ainda afirma que

em termos gerais, a primeira observao importante a ser feita que os dados apontam que do ponto de vista macroeconmico, h a retirada paulatina do Estado de suas funes de propulsor do desenvolvimento como investidor direto na economia, confirmando-se assim a tendncia histrica segundo a qual o Estado abandona sua funo de agente direto da acumulao de capital. (BRUNET, 2008, p.5)

Brunet (2008) utiliza essa metodologia por objetivar a identificao das prioridades das gestes estaduais. Neste sentido, a administrao da funo educao e cultura no governo Collares converge com o discurso do governo, diante da maior ateno dispensada s polticas educacionais, favorecendo para que esta funo se aloque na segunda maior participao das despesas de capital no seu mandato. Para classificar a ordem de prioridades por funo em

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cada gesto, Brunet utiliza dois mtodos de comparao. Primeiramente, verifica quais funes governamentais tm maior participao relativa no cmputo das despesas de capital e, segundo, avalia o acrscimo na despesa absoluta em cada funo governamental, ordenando conforme a maior variao positiva (BRUNET, 2008, p.3). Uma observao importante feita pelo autor que no necessariamente os maiores gastos apresentados em um perodo so as prioridades daquela gesto, pois podem refletir compromissos assumidos nas gestes anteriores. Desta forma, justifica a utilizao do segundo mtodo, pois o maior incremento absoluto pode indicar a inteno de reordenar as prioridades do governo. No governo de Alceu Collares, a funo educao e cultura ganhou a segunda posio em participao percentual dentre as demais funes, com 21,61% das despesas de capital, ficando atrs somente da funo transportes. Entretanto, no aparece entre os quatro maiores incrementos, quando comparamos o valor absoluto anterior com o da referida gesto. Contudo, o foco deste trabalho est na relao de eficincia dos gastos pblicos, que, como vimos, deve pautar o planejamento educacional, devendo, portanto, incluir a totalidade das despesas concernentes educao. Nos quatro anos de gesto, a funo educao ocupa a quarta posio entre as maiores despesas oramentrias publicadas no balano financeiro do Estado, o que pode ser conseqncia do efeito limitador da vinculao das receitas, conforme observado por Santos et al(2008). A variao dos gastos em educao no governo Collares bastante significativa, como vista na tabela abaixo, ainda que no ano de 1993 tenhamos visto uma reduo nos gastos empreendidos por este governo. Entretanto, a participao nas despesas oramentrias totais declinou, iniciando em 15,72% das despesas totais decrescendo at o patamar de 12,75% de participao no seu ltimo ano de mandato.

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Tabela 2 - Despesas com a Funo Educao e Cultura e total das despesas oramentrias % Despesa Funo Educao e Cultura no total 15,72 14,99 14,14 12,75 10,08 15,77 11,70 9,37 14,03 21,00 14,77 22,35 22,63 17,49 11,99 12,14

Ano

Despesa com a Funo Educao e Cultura (R$) 762.980.177,53 811.407.975,20 701.752.322,06 1.231.643.082,87 1.348.679.967,60 2.387.392.018,09 1.754.031.231,23 2.046.352.806,48 1.892.390.784,30 3.101.133.587,27 2.242.184.748,77 3.335.391.632,22 3.196.653.761,53 2.518.574.116,67 1.855.671.619,81 1.941.376.047,09

Total da Despesa Oramentria (R$) 4.853.865.176,15 5.413.545.109,60 4.962.577.851,63 9.657.722.961,55 13.381.387.880,53 15.134.231.774,84 14.997.667.061,59 21.831.271.292,80 13.489.733.537,08 14.765.880.845,15 15.180.593.074,05 14.926.769.270,98 14.126.979.423,07 14.403.076.466,12 15.477.682.205,00 15.988.867.783,36

Variao Real Anual (%) 6,35 (13,51) 75,51 9,50 77,02 (26,53) 16,67 (7,52) 63,87 (27,70) 48,76 (4,16) (21,21) (26,32) (4,62)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: Balano Financeiro Dirio Oficial (1992-2007). Elaborao da autora. Nota: dados atualizados pelo IPCA dez./2006.

Como visto nos captulos anteriores, o gasto um indicador relevante para avaliar polticas pblicas, mas no deve ser o principal, visto que a qualidade do gasto essencial para a avaliao do retorno dos resultados da administrao. Ainda que o Estado oferte matrculas em outros nveis de ensino, tais como pr-escola, creche e, a partir do governo Olvio Dutra, Ensino Superior, averiguaremos apenas dois nveis de ensino, analisando as variveis em torno das matrculas do Ensino Fundamental e Ensino Mdio, diante da obrigatoriedade do primeiro e da relevncia para a formao profissional do segundo, no obstante a importncia do Ensino Superior para a expanso produtiva, no entanto, no temos para toda a srie proposta a sua oferta na rede pblica estadual. Excetua-se deste critrio a anlise de estabelecimentos, incluindo o ensino no nvel pr-escolar, diante do funcionamento concomitante desse nvel de ensino com os demais sugeridos em uma mesma escola. Nos anos 1992 e 1994, verifica-se que o nmero de estabelecimentos decresce. A nucleao regional foi um projeto do governo Collares para reduzir o nmero de

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estabelecimentos e concentrar um maior nmero de escolas na mesma regio. Como vimos anteriormente, estabelecimentos incorrem em gastos com manuteno, pois a estrutura deve ser mantida com energia eltrica, saneamento, salas de aula, nmero de professores, entre outros aspectos inerentes manuteno fsica das escolas. Blaug (1975), ao discutir as falhas de mercado envolvidas na indstria educacional, observou a existncia de economias de escala na educao. Quanto maior a oferta educacional em um estabelecimento, menores so os seus custos unitrios devido aos custos de manuteno das edificaes escolares serem diludos em uma maior oferta. Justificando este programa com o uso de economias de escala, pode-se verificar que o nmero de matrculas por estabelecimento cresceu, no s neste governo, como tambm foi um fenmeno verificado nas gestes subseqentes, conforme podemos observar na tabela 3. Os nmeros na gesto Collares reduziram de 3.200 estabelecimentos no primeiro ano de governo para 3.184 no ano subseqente, representando um decrscimo de 0,5%, recuperando 2,1% dos estabelecimentos no ano seguinte para fechar a gesto com um crescimento pfio no perodo, de 0,093% com relao ao primeiro ano, diante de um incremento nas matrculas da pr-escola e nveis fundamental e mdio na ordem de 16,29%. No entanto, devemos observar que o objetivo de melhor aproveitamento do espao fsico foi alcanado, no s neste governo como nos governos seguintes, diante da razo de alunos por nmero de estabelecimentos ter crescido at o ano de 1999. Observamos, a partir de 2000, que a razo matrculas por estabelecimentos caiu em virtude do nmero de matrculas ter decrescido a partir deste ano. Schuch (2008) observa que o INEP justificou a queda no nmero de matrculas em virtude da queda da taxa de natalidade e em razo da queda nos ndices de repetncia, justificativa essa no verificada. O Calendrio Rotativo, ainda que tivesse como propsito a utilizao de forma mais eficiente da estrutura das escolas, aproveitando o perodo de frias escolares para atender outro grupo de estudantes, com a subdiviso de trs calendrios letivos distintos, no logrou sucesso. Impor aos estudantes a freqncia s aulas em um perodo de frias, tornou-se uma medida impopular e considerada apelativa diante das demais possibilidades disponveis de incluso escolar de estudantes que estavam afastados das salas de aula. Diante da desaprovao por parte da comunidade escolar, o projeto no foi estendido pela gesto posterior.

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Tabela 3 - Razo entre Matrculas na Rede Estadual de Ensino por Estabelecimentos Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Matrculas 1.029.556 1.078.634 1.151.685 1.197.269 1.218.311 1.273.990 1.282.064 1.308.581 1.323.870 1.330.254 1.319.899 1.317.533 1.299.492 1.282.556 1.233.438 1.199.696 Estabelecimentos 3.200 3.184 3.251 3.203 3.215 3.209 3.101 3.002 3.002 3.033 3.033 3.044 3.041 3.002 2.885 2.856 Razo Matrculas por Estabelecimentos 321,7363 338,7670 354,2556 373,7961 378,9459 397,0053 413,4357 435,9031 440,9960 438,5935 435,1794 432,8295 427,3239 427,2338 427,5348 420,0616

Fonte: Sinopse Estatstica da Educao Bsica INEP (1991-2006). Elaborao da autora. Nota: Matrculas na Pr-Escola, Ensino Fundamental e Ensino Mdio.

O Governo de Antnio Britto, compreendido entre os anos 1995 e 1998, est inteiramente inserido no contexto do Plano Real. Como conseqncia, as taxas de crescimento no pas so muito baixas, devido poltica de juros altos e paridade cambial, que foram medidas eficazes no combate inflao. Neste perodo do cenrio nacional tambm observamos diversas privatizaes e, neste sentido, o governador do Estado do RS no diverge. Este governo teve o segundo10 maior gasto das despesas de capital (BRUNET, 2008, p.24), atingindo 2% em relao ao PIB, possibilitado, em grande parte, pelos recursos advindos das privatizaes das telecomunicaes (CRT11) e da Energia (CEEE12). Entretanto, a funo Educao e Cultura cai para a quarta posio na ordem de prioridades, segundo a metodologia de Brunet, com 6,73% da participao percentual nas despesas de capital, constituindo-se em uma das que mais perderam, relativamente, nesta gesto, ocorrendo redues no programa de ensino fundamental, subprograma de ensino regular. Contudo, as despesas oramentrias destinadas a esta funo aumentaram significativamente em termos
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Exclui-se da anlise o governo Rigotto, devido a data de publicao do artigo ser anterior. COMPANHIA RIOGRANDENSE DE TELECOMUNICAES

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absolutos, conforme ilustra a tabela 2, apesar de que o seu mandato terminou com uma queda na participao desta funo nas despesas oramentrias totais, com 9,37%. Ainda que a funo educao no tenha sido uma das prioridades do governo, Amato & Bandeira (2004) afirmam que houve valorizao dos quadros do Magistrio com o aumento real de salrio em, aproximadamente, 30%, atravs do Plano de Carreira. Esses dados no foram verificados de forma mais precisa, pois o dispndio referente despesa pessoal no constitui objetivo deste trabalho, visto a isonomia salarial limitar efeitos que poderiam influenciar o desempenho educacional. Como podemos observar na tabela 3, assim como j assinalado anteriormente, o governo de Antnio Britto segue a tendncia de aumento da razo de matrculas na rede pblica estadual de ensino em relao aos estabelecimentos disponveis, aumentando esta razo em 16,62% em relao ao ltimo ano da gesto anterior. Em decorrncia, segue uma ininterrupta queda no nmero de estabelecimentos escolares em comparao com o seu primeiro ano de governo, enquanto o nmero de matrculas no perodo cresceu 9,3%. Quanto ao ajuste fiscal, se tenta buscar o equilbrio atravs da renegociao da dvida com o Governo Federal, reestruturando a dvida pblica, com o controle de emisso de Notas Fiscais de forma a incrementar a receita tributria (incentivando, inclusive, que a populao fizesse parte desse processo, exigindo a nota fiscal e, em contrapartida, concorrendo a sorteios promocionais), a restrio dos gastos correntes, atravs do Plano de Demisses Voluntrias (PDV), comprimindo os futuros gastos com folha de pagamento e, principalmente, pelo Programa de Reforma do Estado, com a privatizaes de empresas estatais como a CRT e CEEE que deram um certo incremento na receita do Estado. (AMATO & BANDEIRA, 2004, p.32). Em relao ao combate sonegao, especificamente, as escolas obtiveram incentivos nesta campanha, atravs do programa Mos Dadas, o qual destinava recursos para obras e aquisio de equipamentos em troca de notas fiscais, incorporando, portanto, a comunidade escolar no controle emisso de notas. A gesto do Governador Antnio Britto se destacou pelas proposies de reduo do Estado. Esse objetivo seguido, atravs do Programa de Demisso Voluntria (PDV) que reduziu do quadro do funcionalismo pblico, aproximadamente, 14 mil servidores. Em um primeiro momento, as despesas de pessoal aumentaram devido a este programa, porm, nos anos seguintes ganhou flego com a excluso dessas folhas de pagamento. O PDV,
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COMPANHIA ESTADUAL DE ENERGIA ELTRICA.

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juntamente com a reduo de vantagens ao funcionalismo, atenuou o limite de comprometimento obtido dos gastos com pessoal ento determinado pela Lei Camata13, no prximo mandato este item j estar incorporado na Lei de Responsabilidade Fiscal. (AMATO & BANDEIRA, 2004, p.30). Conforme ilustrado na tabela abaixo, o nmero de funes docentes obtido no primeiro ano de governo de 70.097 e termina a gesto em 63.292, representando, portanto, 9,71% de reduo do quadro do magistrio estadual nos ensinos fundamental e mdio, ainda considerando que mais de uma funo pode estar associada a um servidor, esses dados indicam o desligamento de mais de 6.805 funes docentes, nem todas, obviamente, relacionadas ao PDV, entretanto, estima-se que, aproximadamente, 4.700 professores tenham sido desligados atravs deste programa14. Percebe-se, portanto, que a relao aluno por funo aumenta em meados deste governo, declinando novamente apenas na metade do governo Olvio Dutra.

Tabela 4 - Razo de matrculas na rede estadual por funes docentes Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Matrculas 977.795 1.022.859 1.093.458 1.136.547 1.157.225 1.210.605 1.220.267 1.246.936 1.261.896 1.267.818 1.257.685 1.257.126 1.239.207 1.222.554 1.176.528 1.145.316 Funes Docentes 67.819 66.176 67.428 69.635 70.097 72.190 65.982 63.292 61.837 61.653 67.661 68.335 70.868 69.996 69.327 68.301 Razo Matrculas por Funes Docentes 14,4177148 15,45664591 16,21667557 16,32149063 16,50890908 16,76970495 18,49393774 19,70132086 20,40681146 20,56376819 18,58803447 18,39651716 17,48612914 17,4660552 16,97070405 16,76865639

Fonte: Sinopse Estatstica da Educao Bsica INEP (1991-2006). Elaborao da autora. Nota: Funes e Matrculas apenas dos Ensinos Fundamental e Mdio.

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Lei Complementar 82/95. FUG (2008, p.20).

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Propriamente em relao s medidas aplicadas pela rea de educao neste governo, pode-se citar tentativa de reaproximao com o magistrio, rompendo com aes da gesto anterior, tais como a descontinuidade do Calendrio Rotativo, a excluso das punies implementadas em decorrncia da greve ocorrida em 1991 e a atribuio de eleies para diretores de escola. Estes aspectos se destacam sob o ponto de vista poltico, logrando uma maior diplomacia no incio do mandato para com o magistrio. Sob o ponto de vista econmico, podemos destacar um dos tpicos contidos na Lei da Gesto Democrtica do Ensino Pblico, a qual um de seus preceitos a eficincia no uso dos recursos. Converge com a proposio deste governo, que tenta incorporar a lgica do setor privado, atravs de metas de desempenho, reduo de gastos correntes, otimizao de resultados e incentivo individuais, dentro dos limites comportados pelo setor pblico. Neste sentido, a lei de Gesto Democrtica institui no Pargrafo 3, Art.97, o Prmio Anual de Qualidade Escolar. O Estado do RS na gesto Britto prope um incentivo para projetos inovadores nas escolas, retribuindo com recursos, mas no atravs de remuneraes, para empreendimentos dentro da escola. A mensurao do resultado atingido seria efetuada atravs do clculo de um coeficiente escolar, que avaliaria, entre outros critrios especificados pelo prprio governo, indicadores de aprovao e evaso escolar. Retribuies ao desempenho costumam trazer resultados acima do convencional, entretanto, deve-se ressalvar a qualidade dessas avaliaes, de forma que ponderem as discrepncias que podem ser apresentadas entre escolas distintas e, principalmente, que tenham o controle sobre os indicadores propostos, inibindo possveis distores. Por exemplo, as avaliaes escolares podem ser flexibilizadas para que a pontuao do estabelecimento seja superestimada, produzindo, desta forma, o efeito inverso, atravs da dissimulao dos resultados. Assim como visto no segundo captulo, o qual Hanushek (2008) sugere o fim da isonomia salarial e, no mesmo sentido da preocupao de Smith (1983), com a questo da falta de incentivos dos educadores que so integralmente pagos pelo poder pblico, o governo do Estado tenta agir com este propsito, mas de uma maneira mais moderada, diante das limitaes legais impostas em favor da isonomia salarial. A crtica gerada neste projeto em razo de no promover a equalizao dos nveis entre as escolas. As instituies que j tem um determinado perfil que favorea a obteno de melhores resultados recebem recursos para elevar a sua qualidade que j superior s demais, deixando margem as instituies que mais precisariam de recursos para melhorar seu desempenho, no permitindo a sua recuperao. Com este discurso, o governo sucessor, comandado por Olvio Dutra, enviou Assemblia Legislativa alteraes na lei da Gesto

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Democrtica do Ensino Pblico, que, dentre outras modificaes propostas, exclua o Prmio Anual de Qualidade Escolar. O governo de Olvio Dutra (1999-2002) presenciou duas fortes crises cambiais. Em ambas, a depreciao cambial em relao ao dlar, utilizando-se o INCC15 com indexador, supera os 30%, o que demonstrou a fragilidade brasileira. A economia gacha praticamente acompanha a taxa de crescimento da economia brasileira no perodo com uma taxa mdia de crescimento do produto de 2,98%. Analisando a despesa de capital do perodo, foi o Governo que menos investiu nos ltimos 32 anos16 (BRUNET, 2008, p.27). a administrao em que se esgotam quase todas as possibilidades de financiamento alternativo atravs de desmobilizaes do Estado. As despesas de capital, comprimidas pela baixa elasticidade do ICMS17, somadas ao declnio das transferncias federais, presso da folha de inativos, aos constrangimentos da Lei de Responsabilidade Fiscal e s metas do Acordo com a Unio para Refinanciamento da Dvida Estadual, so reduzidas a 0,61% do PIB estadual. A funo Educao e Cultura ascende na hierarquia das prioridades, subindo duas posies em relao gesto anterior, segundo a metodologia de Brunet (2008), alcanando o segundo lugar no ranking de prioridades da gesto. A partir de 1999, as funes governamentais so alteradas atravs das portarias da Secretaria de Oramento Federal n117/98 e 42/99 de 14 de abril de 1999 (Dirio Oficial da Unio 15/04/1999) passando a 28 funes em lugar das 16 anteriores. Nisso, decorre que a funo Educao e Cultura se fragmenta em duas funes distintas. Para no haver descontinuidade da srie, as informaes referentes s despesas oramentrias a partir deste perodo somam os valores referentes a estas duas, a partir de ento, distintas funes. Sabe-se que as atribuies no se mantm perfeitamente inalteradas, portanto, pode-se observar este problema na adaptao utilizada. Como justificado no incio deste trabalho e assim como outros autores tambm se apiam nesta concepo devemos observar primordialmente a tendncia apresentada por estas informaes e no seus valores absolutos, pois devemos compreender que a adaptao metodolgica atribui uma coerncia entre os dados, podendo apresentar diferenas muito relevantes se comparados os mesmos dados adequados em distintos critrios. O governo Olvio Dutra se apia em outra estratgia em sua relao com o
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ndice Nacional da Construo Civil (BRUNET, 2008, p.27). Exclui-se da anlise o governo Rigotto, devido a data de publicao do artigo ser anterior.

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magistrio, a despeito dos conflitos gerados nas gestes anteriores: escolhe como secretria de educao a professora Lcia Camini. Ainda que tentasse cooptar a base do magistrio designando para gerir a funo uma profissional da categoria, no consegue evitar conflitos com os professores, no impedindo, por exemplo, a greve estabelecida no ano 2000 e a sujeio das primeiras discusses a respeito da Constituinte Escolar, que pautaria questes relativas gesto educacional, negociao salarial. Quanto administrao da funo educao, Amato & Bandeira (2004) afirmam que, dentre outras aes no Governo Olvio, destaca-se o programa de alfabetizao de adultos (MOVA) atendendo 138 mil pessoas acima de 15 anos, representando R$28,9 milhes despendidos no decorrer do mandato (AMATO & BANDEIRA, 2004, p.34). A novidade aqui apresentada a incluso da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS). Este projeto diferenciado na medida em que oferta cursos considerados de necessidade estratgica para o Estado, ou seja, os tradicionais cursos para o mercado de trabalho no esto includos. A UERGS gera polmica ao aumentar os gastos correntes diante de uma situao complicada nas finanas estaduais e sua sustentabilidade questionada, principalmente pelas insuficincias ainda apresentadas pelos nveis mais elementares do ensino. Anteriormente, o governador Britto havia optado em polticas de financiamento para estudantes no ensino particular, atravs de crdito educativo, ao invs da criao de uma universidade. Como forma de participao popular, a gesto de Olvio Dutra institui para o Governo Estadual o sucedido Oramento Participativo j implantado nas gestes da prefeitura de Porto Alegre pelo seu partido. Muitos dos recursos para a educao puderam ser disputados nas reunies do Oramento Participativo, permitindo que a populao pudesse recorrer a esta ferramenta para tentar promover as suas prioridades. Ocorre que, muitas vezes, no houve alternativa, restringindo a disputa de verbas no previstas somente pelas limitaes do Oramento Participativo. O governo de Olvio Dutra tambm enfrenta problemas com o processo de municipalizao do Ensino Fundamental, como propunha o FUNDEF, devido ao atraso no repasse dos recursos aos municpios (FUG, 2008). Tampouco havia pontualidade no ressarcimento dos municpios que custeavam o transporte dos estudantes locais para as escolas da rede estadual, incorrendo, em alguns casos, na suspenso deste servio. Quanto ao nmero de estabelecimentos, verificamos que na gesto de Olvio Dutra a relao com o nmero de matrculas comea a cair, conforme podemos observar na tabela 3.
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Imposto sobre Circulao Mercadorias e Servios.

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H, no final deste governo, o saldo de 42 novos estabelecimentos, enquanto que o nmero de matrculas comea a decrescer a partir da metade do mandato. Os percentuais de participao dos gastos da funo educao e cultura nas despesas oramentrias totais neste governo so, conjuntamente, os maiores do perodo estudado, contudo, a maior participao est no ano de 2003, j sob a gesto de Germano Rigotto, com 22,63% da participao das despesas oramentrias. Entretanto, notamos que nesta ltima gesto, os gastos seguem um comportamento decrescente, podendo-se conjeturar se a maior proporo de gastos no seu primeiro ano de governo no proveniente de aes da gesto anterior. Quanto s funes docentes, percebemos pela tabela 4, que a gesto de Olvio Dutra comea a recuperar o nmero de docentes que apresentou trajetria descendente na gesto anterior. Enquanto que 1998 apresentou uma reduo no nmero de funes docentes na ordem de 9,71% em relao 1995, o quartil posterior obteve um crescimento de 10,51%. Na gesto de Germano Rigotto (2003 a 2006), ainda que haja um aumento no nmero de funes no primeiro ano, mantendo 70.898 vnculos, esses nmeros decrescem lentamente at se estabilizar no ltimo dado da srie no patamar de 2002. Com relao proposio de municipalizar o ensino fundamental e tornar prioridade do Estado a oferta do Ensino Mdio, verificamos que h uma trajetria decrescente, a partir de 1996 (ano do FUNDEF), na oferta de matrculas no Ensino Fundamental pela rede estadual de ensino. Em contrapartida, podemos observar a ascendncia da oferta do Ensino Mdio. No perodo compreendido por este trabalho, observa-se que a variao da oferta educacional no Ensino Mdio no fim da srie representa um crescimento de 162,98%. O grfico abaixo ilustra a evoluo da oferta desses dois nveis de ensino pela rede pblica estadual.

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1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 E.Fundamental Ensino Mdio

Grfico 7 - Matrculas da rede pblica estadual de ensino

Fonte: Sinopse Estatstica da Educao Bsica INEP (1991-2006).

O cenrio que envolve o incio do mandato do governador Germano Rigotto, entre 2003 e 2006, envolve a pauta de desequilbrio nas finanas do Estado. Desta forma, esta administrao tem muitas restries em sua capacidade de investimento, pois sequer consegue cumprir com pontualidade o pagamento dos vencimentos de seus servidores. interessante destacar que algumas das proposies da Lei de Responsabilidade Fiscal so pontuadas, como o estabelecimento de metas de desempenho e mecanismo que dem transparncia ao servio pblico, mantendo, ainda, a participao da populao iniciada na gesto anterior, porm, organizada de forma distinta. Verificamos nesta gesto programas como de erradicao do analfabetismo, a implantao de escolas de turno integral e outras propostas que tem como intuito principal os objetivos de incluso social da educao. No h, portanto, proposio de medidas diretas de carter econmico para a educao, assim como houve nos governos anteriores, seja pela tentativa de otimizao do espao escolar, pela reduo do quadro do magistrio e por metas de desempenho criando um espao competitivo, ou pela instaurao de nvel superior com objetivo estratgico de desenvolvimento do Estado. Todavia, no podemos imputar a esta condio um descaso para a rea educacional, pois, na realidade, h muita inflexibilidade para as polticas pblicas no Estado, no s na rea da educao, devido s condies restritas das finanas estaduais. Segundo Collaziol (2008), o Estado do Rio Grande do Sul perde ano a ano a sua capacidade de investimento.

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Conforme j sinalizado no incio deste captulo por Collaziol (2008), o reconhecimento da formao escolar do Rio Grande do Sul como um dos mais destacados do pas teve como contrapartida o dispndio pblico. Hoje, com o desequilbrio das finanas estaduais, no h muita margem para grandes projetos, tendo o gestor de superar o imediatismo causado pelos incentivos eleitorais e propor medidas que torne eficiente o gasto pblico, otimizando os retornos obtidos e tentando minimizar os seus gastos para manter a mquina pblica funcionando. A reduo dos gastos se deve, principalmente, ao peso das despesas com o funcionalismo e o pagamento dos juros da dvida interna. Ainda que haja a defesa da insubordinao da educao restrio oramentria, como vimos, em virtude de seu dispndio trazer retornos em termos de crescimento econmico, se justificando, portanto, em longo prazo, tambm devemos ponderar que o desequilbrio nas finanas pblicas trazem efeitos negativos para a economia gacha, pois repele investimentos que podem ser trazidos para o Estado e imobilizam o funcionamento da mquina pblica. Com esta preocupao, Portugal & Souza (1998) tambm mencionam como fator que se correlaciona positivamente com o crescimento econmico o ndice de Sanidade Fiscal. Este, segundo os autores, composto pela dvida pblica e o dficit pblico em relao ao PIB, bem como pela despesa com pessoal e servio da dvida pblica relacionadas receita lquida. Assim, reflete-se que, apesar de os gastos em educao influenciarem positivamente o desenvolvimento econmico, estes devem ser ponderados pela sade financeira do Estado (Portugal & Souza, 1998, p.17). Os dados referentes ao governo Rigotto, informam que ainda que haja a reduo de 188 estabelecimentos, a razo de matrculas ainda a menor desde 1997, devido, justamente, reduo desta ltima. Entretanto, isso no significa uma reduo na oferta educacional propriamente do Estado, pois esta um comportamento observado a partir da metade final da srie tambm nos dados nacionais. No grfico abaixo, podemos visualizar a trajetria

descendente da variao do nmero de matrculas na rede estadual de ensino, nos ensinos de todas as dependncias administrativas no Estado e a variao nacional.

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25 20 15 10 5 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 -5 -10 %RS %Brasil %Rede Estadual -

Grfico 8 - Evoluo da variao da oferta educacional na rede pblica estadual de ensino do ...................RS, total das matrculas do RS (privado, municipal, estadual e federal) e total no ...................Brasil (%)
Fonte: Sinopse Estatstica da Educao Bsica INEP (1991-2006). Elaborao da autora Nota: Matrculas na Pr-Escola, Ensino Fundamental e Ensino Mdio.

Observa-se tambm no governo de Germano Rigotto, uma sistemtica reduo das despesas oramentrias com a funo Educao e Cultura, amenizada no ltimo ano da srie. Todavia, quando verificamos no total das despesas oramentrias a participao desta funo, observamos que o governo inicia com 22,63% das despesas totais para a educao e decai para 11,99% no seu pior ano, em 2005. Este resultado o menor obtido desde 1998. Quando ponderamos a despesa oramentria na funo Educao e Cultura pelo nmero de matrculas nos nvel fundamental e mdio, verificamos que, exceto pelo ano de 2005, o perodo de gesto de Germano Rigotto, encontra-se acima da mediana dos gastos por matrcula.

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Tabela 5 Despesas oramentrias por matrcula da rede estadual Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Gasto por matrcula 780,31 793,27 641,77 1083,67 1165,44 1972,07 1437,42 1641,10 1499,64 2446,04 1782,79 2653,19 2579,60 2060,09 1577,24 1695,06

Fonte: Sinopse Estatstica da Educao Bsica INEP (1991-2006). Balano Financeiro Dirio Oficial (1991-1994) Nota: Funes e Matrculas apenas dos Ensinos Fundamental e Mdio. Dados atualizados pelo IPCA dez./2006.

Por fim, analisa-se o objetivo de priorizao do Ensino Mdio no Estado, como orientado pela Constituio Federal de 1988. A srie proposta inicia em 1991, com o Governo do Estado do Rio Grande do Sul destinando apenas 15% da sua oferta educacional para o Ensino Mdio. Ao fim da srie a proporo da oferta muda, destinando 35% das matrculas para este nvel de Ensino. A oferta no Ensino Fundamental transferida, assim como proposto pelo FUNDEF, para os municpios, diminuindo, portanto, a participao direta nesta oferta pelos Estados, entretanto, as despesas, ainda assim, so em certa parte provenientes dos recursos estaduais, diante dos mecanismos de transferncia estabelecidos por este fundo. Podemos observar abaixo que o nmero de matrculas do Ensino Mdio ofertado pelo Estado aumentou sua proporo quando verificada a totalidade desta oferta entre as demais dependncias administrativas, partindo de, aproximadamente, 68% da oferta de Ensino Mdio de responsabilidade do Governo Estadual no primeiro ano da srie, atingindo 85% do total desta oferta em 2006.

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2005 2003 2001 1999 1997 1995 1993 1991 0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000

Ensino Mdio

Total RS EM

Grfico 9 - Matrculas no Ensino Mdio

Fonte: Sinopse Estatstica da Educao Bsica INEP (1991-2006).

A meta proposta at ento foi a universalizao do Ensino Fundamental, atravs do processo de descentralizao, que atribuiu a cada dependncia administrativa um nvel de ensino prioritrio. Aps a universalizao deste nvel mais elementar, parte-se, gradualmente, para o objetivo de expandir o ensino mdio com o mesmo propsito. Com o alcance destas metas, deve-se discutir a qualificao do ensino pblico, pois, como j mencionado, o conhecimento efetivamente adquirido o que de fato agrega em termos de expanso da produtividade.

4.3

ANLISE DE EFICINCIA

Seguindo a metodologia elaborada pela ASTEC (2008), pode-se analisar a oferta do produto educacional, verificando os gastos efetuados para viabilizar esta oferta. Como vimos no captulo anterior, foi construdo um ndice de insumos e outro de produto, a fim de auferir

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a eficincia dos gastos empregados pelos Estados. O ndice de insumo se refere, nesta abordagem, ao gasto mdio aplicado em educao, enquanto que o ndice de produto constitui a conjuno das informaes do nmero de alunos por professor em estabelecimentos estaduais de ensino, percentual de estabelecimentos estaduais na rede de ensino bsico e o percentual de matrculas nos estabelecimentos estaduais, sendo essas informaes referentes aos nveis de ensino fundamental e mdio. Considerando-se como objetivo do planejamento educacional no Brasil, conforme definido pela Constituio Federal de 1988, a universalizao do ensino, com a primeira meta de atingir esse resultado no Ensino Fundamental, para aps, gradualmente, focar essa meta no Ensino Mdio, como atribuio prioritria dos Estados, primando, nessa seo final, a observar a expanso dos produtos educacionais. Uma mesma oferta de ensino pode ser atribuda com um custo menor, otimizando a produo da indstria educacional, atravs da operacionalizao da oferta que permita a minimizao de seus custos. Porm, no se deve subestimar o efeito dos gastos em educao em termos de qualidade do ensino, pois, ainda que observssemos que um determinado nmero de matrculas pode operar com um menor nvel de dispndio, isso no torna conclusiva e automtica a deciso sobre o corte de despesas. O gasto, alm de proporcionar a oferta de ensino, tambm contribui para a qualidade desta oferta, atravs da aquisio de livros, equipamentos e outras condies estruturais que contribuem para o aprendizado. Dessa forma, os gestores devem se pautar pela otimizao do servio pblico, identificando seus objetivos agregadamente, ofertando a melhor cesta de servios com o menor gasto pblico possvel. Exime-se, contudo, de avaliar essa relao, no s pela descontinuidade dos dados, quanto pelo objetivo constitudo aqui nesta monografia de averiguar a oferta educacional no Estado do RS, visto que o pas tomou como direo estratgica do planejamento educacional a universalizao do ensino, deixando em segundo plano a qualificao, conforme Hanushek (2008) observou. Com o intuito de conjeturar acerca da eficincia dos gastos nas gestes do executivo estadual do Rio Grande do Sul, entre o perodo compreendido entre os anos 1991 e 2006, esta ltima seo ir abordar concisamente os gastos empreendidos pela oferta de produto educacional, seguindo a metodologia elaborada pela ASTEC (2008), mas, algumas adaptaes sero aplicadas. Primeiramente, a anlise integral proposta inclui, alm da relao de eficincia, a relao de eficcia implicada pelas despesas, ao mensurar os aspectos referentes ao desempenho educacional, comparando-as conjuntamente. Neste trabalho, no se tem o intuito de averiguar a relao de eficcia, pois, alm do argumento da direo escolhida pelo

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pas no planejamento, consoante j mencionado, essa muito mais complexa, haja vista a falta de uniformidade dos dados de desempenho educacional para o perodo proposto. Assim, modificaes nas variveis que compem o ndice de produto sero feitas. Os valores no mais sero obtidos por razes ou percentuais, verificando-se apenas os valores brutos e, por conseguinte, o ndice de produtos na anlise desta monografia ser composto pelo nmero de estabelecimentos de ensino, nmero de funes docentes e nmero de matrculas nos ensinos fundamental e mdio, conforme os dados j apresentados na seo anterior. Com esta alterao, considera-se o axioma microeconmico de que mais melhor do que menos18, sem adentrarmos nas especificaes dos efeitos de cada varivel. Outra modificao realizada se refere escala do ndice que, para a anlise aqui proposta, ao maior resultado da varivel observada ser designado o valor base 5, maior valor atribudo aos ndices de produto e insumo nesta pesquisa. Os demais ndices foram calculados pela simples regra de proporo. Da mesma forma que o trabalho da ASTEC (2008) alerta, os ndices no possuem quaisquer efeitos para inferncias externas a este trabalho, visto que servem apenas como elemento comparativo internamente anlise. O escopo do resultado a ser verificado similar metodologia apresentada na seo 3.4 desta monografia, o qual considera como eficiente o Estado com menor dispndio simultaneamente ao provimento de uma maior oferta educacional. Diferentemente do trabalho da ASTEC (2008), devido desconformidade no tamanho das amostras, a anlise no ser enquadrada por teros, mas ser dividida pela metade, portanto, os anos que se encontrarem abaixo da mediana no ndice de gastos concomitantemente a uma posio superior mediana na oferta de produto educacional sero considerados eficientes. Ressalva-se que as variveis matrculas, funes docentes e estabelecimentos de ensino no ocupam, por certo, a totalidade dos gastos em educao no Estado, apenas servem como base por serem os principais produtos educacionais ofertados. Os clculos reformulados dos ndices de insumo e de produto obtidos esto descritos na tabela abaixo, com a classificao decrescente dos valores.

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PINDYCK & RUBINFELD (2002, p.64)

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Tabela 6 Classificao dos ndices de produto e insumo por ano de gesto Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ndice de Produto 4,49 4,50 4,66 4,74 4,79 4,90 4,72 4,64 4,63 4,64 4,77 4,79 4,82 4,76 4,63 4,55 Classificao 16 15 9 7 4 1 8 11 13 10 5 3 2 6 12 14 ndice de Insumo 1,47 1,49 1,21 2,04 2,20 3,72 2,71 3,09 2,83 4,61 3,36 5,00 4,86 3,88 2,97 3,19 Classificao 15 14 16 13 12 5 11 8 10 3 6 1 2 4 9 7

Fontes: Sinopse Estatstica da Educao Bsica INEP (1991-2006); Balano Financeiro Dirio Oficial (19911994) Nota: Metodologia apresentada em ASTEC (2008) e Brunet (2008). Elaborao da autora.

A classificao apresentada na tabela 6 relaciona o ano de gesto do executivo estadual do Rio Grande do Sul, no perodo compreendido entre 1991 e 2006, a um ordenamento decrescente de gastos e de insumos. Quanto maior o ndice de insumo, maior a despesa oramentria mdia na funo Educao e Cultura, ou seja, ponderada pelo nmero de matrculas. Quanto maior o ndice de produto, maior a oferta de produtos educacionais, elaborada pela mdia dos indicadores de matrculas, funes docentes e estabelecimentos na rede estadual de ensino do RS para os nveis de ensino fundamental e mdio. Percebe-se, a partir da tabela apresentada e assim como observado na seo anterior que o ano de 2002 apresentou o maior gasto mdio na funo educacional. Nesse mesmo ano, seguindo a trajetria esperada, conseguiu-se obter o terceiro melhor ndice de produto educacional, sustentado, em grande parte, pelo nmero de matrculas que foi o quarto maior do perodo proposto, permanecendo no primeiro quadrante para as duas verificaes. Este ano o ltimo de gesto do governador Olvio Dutra e corrobora o pressuposto de correlao positiva entre gastos e produto educacional. Exceto pelo seu primeiro ano de gesto em 1999, o dispndio mdio deste governo se encontra acima da mediana do ndice de

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insumo entre os anos observados, alcanando, alm do maior gasto mdio em 2002, o terceiro e sexto lugares nos gastos mdios, respectivamente, nos anos de 2000 e 2001. Ainda que os anos de 2002 e 2001 tenham seguido a tendncia prevista de obter os maiores gastos e, conseqentemente, os maiores produtos e, ao mesmo tempo, o ano de 1999 no surpreende por estar na diviso inferior de gastos mdios e, tambm, nos piores resultados da oferta, o ano de 2000 no segue a trajetria prevista. Esse ano, conforme j descrito, representa o terceiro maior dispndio mdio, todavia, tem a dcima oferta educacional, se localizando na parte inferior de referncia. Se, previamente, convencionou-se que as gestes mais eficientes esto localizadas abaixo da mediana de insumos e acima da mediana de produtos, a situao exatamente inversa caracteriza a ineficincia da oferta do produto educacional. Ressalva-se, mais uma vez, que ainda que o governo no tenha sido o mais eficiente em termos de oferta de produtos esta anlise se abstm de qualquer inferncia a respeito da eficcia do conhecimento ministrado. Observa-se que o segundo maior ndice de insumos est situado no ano de 2003, perodo em que inicia a gesto do governador Germano Rigotto. Como se observou na ltima seo, este gasto pode estar refletindo compromissos assumidos na gesto anterior, visto que a tendncia observada de queda nos gastos absolutos entre os anos 2003 e 2006, sutilmente interrompida pelo ltimo ano da srie. O comportamento observado em 2003 condizente com o ndice de produto encontrado, se situando igualmente na segunda posio. Nos dois anos subseqentes, os resultados tambm esto dentro do previsto: em 2004, tanto o ndice de insumo quanto o de produto se encontram acima da mediana; e, em 2005, ambos os resultados esto abaixo desta linha, indicando que o baixo dispndio contribuiu para um menor retorno em produtos educacionais. O ltimo ano da srie, porm, indica tambm uma relao oposta de eficincia, uma vez que o ndice de insumos em 2006 est na diviso superior e o ndice de produto est na metade inferior da classificao, cabendo, em razo disso, igual ressalva quanto anlise de eficcia. A gesto de Antnio Britto, compreendida entre os anos 1995 e 1998, apresenta, pela primeira vez, o resultado ambicionado. Em 1995 e em 1997, os ndices de insumo se encontram na metade inferior, ao mesmo tempo em que seus ndices de produto se localizam na metade superior da classificao. Esse resultado indica um maior produto obtido com um menor gasto, denotando uma relao de eficincia ao tentar otimizar o servio. Como visto na seo anterior, esse governo se preocupou em incorporar noes de iniciativa e eficincia no setor pblico e, como mostrado por esta metodologia, parece ter logrado o objetivo, ao menos

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nos dois anos mencionados. O primeiro ano de gesto parece ter obtido um resultado satisfatrio em termos de produto, devido ao maior nmero de funes docentes, que o terceiro maior da srie. Salienta-se que este governo objetivou o enxugamento do quadro funcional do Estado, incentivando o desligamento dos servidores pblicos atravs do PDV, que impactou negativamente tambm o magistrio. Conseqentemente, este resultado parece ter sido fortemente influenciado por uma situao preestabelecida e no por uma inteno consciente do governo. O ano de 1996 flui conforme o esperado e, no ltimo ano do mandato (1998), as condies de ineficincia so encontradas, mas, tanto o ndice de insumos quanto o de produtos, encontram-se na fronteira de definio, sendo separadas apenas por duas posies e, por isso, o resultado encontrado no to saliente. Por ltimo, discorre-se a respeito do governo Collares, que ocupou, na metodologia sugerida pela ASTEC (2008), exatamente as quatro ltimas posies no ndice de insumos. A despeito do baixo valor do ndice, indicando um valor reduzido de recursos aplicados na funo Educao e Cultura, apenas os dois primeiros anos de gesto acompanharam o mesmo resultado em relao ao ndice de produto. Verifica-se a partir do ano de 1993, ainda que seja o menor gasto empreendido em toda a srie, que a oferta educacional passa para a linha limtrofe. O ano ulterior logra o status de eficincia, devido ao seu ndice de insumos estar na dcima terceira posio, simultaneamente ao ndice de produto evoluir para a stima posio, em virtude do aumento conjunto dos produtos ofertados para a rede estadual de ensino, enunciando a ocorrncia de minimizao dos custos e maximizao dos benefcios educacional sob a tica da oferta. O grfico abaixo demonstra a tendncia de crescimento dos ndices de insumo e produto. O ndice de produto parece seguir uma tendncia estvel, visto que o nmero de matrculas, funes docentes e estabelecimentos de ensino sofreram variaes mais suaves. Dos trs elementos que compem esse indicador, constata-se que as matrculas cresceram no incio da srie e esto em tendncia declinante, assim como o nmero de estabelecimentos. As funes docentes flutuaram um pouco mais, tambm decaindo no final da srie. A reduo conjunta pode ser visualizada no grfico 10. Os gastos mdios possuem uma oscilao muito mais brusca, seguindo uma trajetria, indicada pela linha de tendncia, aparentemente ascendente. As sbitas flutuaes dos gastos podem ser explicadas pela arbitrariedade da deciso do planejamento educacional.

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6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

ndice de Produto Log. (ndice de Produto)

ndice de Insumo Log. (ndice de Insumo)

Grfico 10 - Comparao entre ndices de produto e gasto mdio (insumo) no RS

Fonte: elaborado pela autora.

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5 CONCLUSO

Atravs deste trabalho, buscou-se apresentar, num primeiro momento, os principais conceitos que fundamentam o planejamento educacional do Estado, passando por definies elementares. Na seqncia, a educao foi exposta, analogamente, a uma indstria que produz conhecimento, mostrando-se quais os efeitos gerados pelo produto educacional. Da mesma forma que as firmas, as instituies de ensino deveriam organizar a sua produo minimizando custos e maximizando retornos, ou seja, primando pela eficincia. As caractersticas de consumo e de investimento servem como instrumentos de avaliao dos retornos produzidos, ao identificar se a ao influenciar, direta ou indiretamente, a expanso da atividade econmica. Atentou-se que o produto educacional pode assumir essas duas faces, de consumo e investimento, dependendo de sua finalidade. Ainda que a instruo ofertada no contribua, nem para o crescimento econmico, nem para o indivduo auferir maiores remuneraes futuras, foi visto que a contribuio no-econmica para o bem-estar social no deve ser desdenhada. O segundo captulo desta monografia foi subdividido em trs partes, alm de definir os conceitos bsicos, conforme mencionado, procurou-se abordar as condies do planejamento e os aspectos que envolvem as despesas e o financiamento educacional. Acerca do planejamento, refletiu-se sobre as trs perguntas elementares do problema econmico. O produto a ser ofertado est explicitado no tema desta monografia. A quantidade a ser produzida pode se referir ao nmero de matrculas disposto na rede de ensino e deve ser determinada juntamente com a questo de para quem direcionar a produo. Essa pergunta deve ser cogitada atravs da identificao da inteno dos policy makers. Esses podem intervir de duas formas: atuando apenas para a demanda residual ou objetivando polticas universalistas, essa ltima embasada em argumentos mais filosficos do que econmicos. Quanto pergunta de como produzir, est relacionado ao modus operandi das instituies educacionais, cabendo aos economistas apenas examinar os insumos disponibilizados e as remuneraes do magistrio, visto que questes metodolgicas de ensino so pertinentes aos pedagogos e educadores. Antes de efetivamente abordar o planejamento educacional, fez-se necessrio apresentar as condies que avalizam o provimento da oferta educacional pelo setor pblico.

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Verificou-se, fundamentalmente, pela abordagem de Blaug (1975), que, no obstante s falhas de mercado no constiturem argumentos persuasivos que justifiquem o provimento da oferta pblica educacional, o Estado tem razes no-econmicas para ser o mentor do planejamento. No entanto, existem muitas formas de participao governamental, como visto, no imputando necessariamente administrao pblica direta. Intrinsecamente ao planejamento, o captulo de embasamento terico se voltou para os conceitos de custos educacionais, elucidando as dificuldades de mensurao, diante dos retornos majoritariamente intangveis e os custos implcitos pela abdicao de remunerao no presente, antepostos a um maior salrio futuro. Todo custo deve ser precedido de proviso de financiamento, em virtude da forte preocupao com a sanidade das contas pblicas. Conjeturou-se, de forma complementar, acerca da remunerao do magistrio, sinalizando a falta de incentivo vinculado ao conceito de isonomia salarial, conforme fundamentado por Smith (1973) e Hanushek (2008). A seo final do segundo captulo apresenta, brevemente,quanto direo adotada no Brasil para o planejamento educacional. As principais alteraes legais ps-abertura democrtica, fundamentadas pela Constituio Federal de 1988 e pela LDB, esclarecem que o objetivo estratgico escolhido para pontuar o planejamento educacional no Brasil a universalizao do ensino. Objetiva-se o alcance desta meta, inicialmente, no Ensino Fundamental, que passa a ser organizado de forma mais descentralizada, atravs da transferncia de responsabilidades para os poderes locais, enquanto cabe aos Estados a priorizao do ensino mdio, deixando em segundo plano a qualidade do ensino. Aps refletidas as principais questes pertinentes teoria econmica da educao, esta monografia passou a apresentar formas de mensurao do produto educacional conduzido pelo seu dispndio, com o objetivo de elucidar as ferramentas possveis de avaliao de polticas pblicas. De forma introdutria, viu-se que corriqueira a comparao do dispndio educacional com o PIB. Em seguida, apresentou-se o artigo de Santos et al (2008) que busca a construo de um ndice para a educao, conjugando variveis de recurso e de desempenho. Este artigo tambm apresenta um modelo economtrico muito interessante para ponderar-se sobre desempenho escolar atravs dos gastos, incluindo variveis de controle. Devido ao problema de micronumerosidade das observaes propostas por essa monografia, o referido modelo no pde ser rodado, diante da estimao viesada que possivelmente incluiria problemas de multicolinearidade, sugerindo esta regresso para trabalhos que tenham o mesmo intuito, com um nmero de observaes mais amplo.

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Ainda acerca das formas de mensurao, apresenta-se o artigo de Castro & Duarte (2008). O citado trabalho tem por escopo sopesar os movimentos apresentados pela trajetria de gastos e matrculas entre os anos de 1995 e 2005, visando os impactos da descentralizao da educao pblica brasileira entre os entes federativos (Unio, Estados e Municpios). As tendncias observadas corroboram com a estratgia preestabelecida, haja vista o crescimento das responsabilidades dos municpios com relao ao ensino fundamental e dos estados para com o ensino mdio. A seguir, de forma sucinta, ilustra-se a comparao internacional apresentada por Almeida (2001), concluindo acerca de um baixo emprego de gastos unitrios no ensino fundamental, discrepando da situao encontrada no ensino superior, que est no patamar dos pases desenvolvidos. Por fim, este captulo apresenta os artigos da ASTEC (2008) e de Brunet et al (2008), que analisam a eficcia e a eficincia no provimento da funo oramentria Educao e Cultura. Constroem-se trs indicadores: o ndice de insumo, o ndice de produto e o ndice de resultado. O objetivo fazer comparaes entre os Estados, atravs de classificaes balizadas pela mediana. Para o perodo de avaliao proposto, verificou-se que os Estados, simultaneamente, mais eficazes e mais eficientes, eram Esprito Santo, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Gois, observando, portanto, a hegemonia dos resultados na regio Sul. A anlise emprica aplicada no quarto captulo, sendo fundamentada pela teoria e pelas metodologias apresentadas nos captulos precedentes. A pesquisa se prope a avaliar os resultados obtidos pelas gestes do executivo estadual gacho, no perodo compreendido entre 1991 e 2006, na rede de ensino, enfatizando os resultados efetivados nos nveis de ensino fundamental e mdio. Inicialmente, observa-se que os dados apresentam inconsistncias e exigem adaptaes, tais como os valores dispostos em moeda corrente e a fragmentao da funo Educao e Cultura em rubricas distintas. A primeira constatao de que, em termos estticos, o RS vive uma situao favorvel, todavia, conforme elucidado por Collaziol (2008), este resultado foi obtido ocorreu comprimindo as finanas pblicas. Observou-se que o governo Collares se props a priorizar a funo educacional e, ao mesmo tempo, tentou racionalizar a utilizao de recursos, atravs da nucleao regional e da instaurao do Calendrio Rotativo. Obteve os menores dispndios da srie de gestores e conseguiu aumentar tanto a razo de matrculas por estabelecimentos de ensino, quanto por funes docentes, indicando um melhor aproveitamento da estrutura existente. J no que

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tange eficincia, observou-se que o ano de 1994, se situa em uma colocao confortvel, em virtude de se enquadrar abaixo da mediana do ndice de insumos e, simultaneamente, acima da mediana do ndice de produtos. O governo Britto tentou incorporar a lgica do setor privado, atravs de proposies como o Prmio Anual de Qualidade Escolar, no intuito de trazer mais eficincia ao setor pblico. Analisando pela metodologia sugerida pela ASTEC (2008), esse governo foi o mais eficiente, ao lograr os anos de 1995 e 1997 abaixo da linha limtrofe do ndice de insumos e acima no ndice de produtos. Entretanto, 1998 foi um ano em que esteve justamente na posio inversa. O destaque do governo Olvio Dutra o estabelecimento da UERGS, que tem como propsito a oferta de vagas para o ensino superior em cursos ditos estratgicos para o desenvolvimento econmico do Estado. No entanto, critica-se a presso que exercer sobre as despesas correntes, visto que a situao financeira do Estado gravemente desfavorvel. Esta gesto obteve os maiores dispndios absolutos da aludida srie. O ano de 2000, pela definio proposta na metodologia de anlise, considerado ineficiente, devido aos altos gastos mdios e ante um parco ndice de produto obtido em comparao com os demais anos de governo. Na gesto do governador Germano Rigotto, entretanto, no se verificou polticas para a educao com objetivos claramente econmicos, intuindo em seus programas um objetivo de cunho mais social. Ressalta-se que, nesse governo, a situao crtica das contas pblicas impe restries a novos investimentos. Quanto metodologia de avaliao final, observa-se que o ano de 2006 pode ser considerado ineficiente do ponto de vista da oferta educacional. Os demais anos seguem a trajetria esperada. Finalmente, ressalve-se que esta monografia se restringiu a inserir um debate no que concerne avaliao de polticas pblicas em educao, fundamentado pela teoria do planejamento educacional. Outrossim, delineou-se uma anlise de eficincia, averiguando gastos efetivados em funo da oferta educacional. Muitas possibilidades so abertas para o aprofundamento dessas pesquisas, sugerindo-se a anlise conjunta com a eficcia, de forma a habilitar inferncias acerca da efetividade das propostas governamentais.

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