CRIAO DE MUNICPIOS APS A EDIO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 15, DE 1996 JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AVALIAO DA VIABILIDADE LEGISLATIVA

DE SANEAMENTO DAS IRREGULARIDADES DECORRENTES DOS PROCESSOS EMANCIPATRIOS

Regina Maria Groba Bandeira

2004

ESTUDO

ESTUDO

CRIAO DE MUNICPIOS APS A EDIO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 15, DE 1996

JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AVALIAO DA VIABILIDADE LEGISLATIVA DE SANEAMENTO DAS IRREGULARIDADES DECORRENTES DOS PROCESSOS EMANCIPATRIOS. Regina Maria Groba Bandeira
ESTUDO MAIO/2004 Consultora Legislativa da rea I Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal, Direito Administrativo,

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

NDICE

I- INTRODUO ................................................................................................................................................3 II- JURISPRUDNCIA SOBRE A CRIAO DE MUNICPIOS.....................................................................3 III- EFEITOS DAS DECISES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NAS AES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE...........................................................................................................................6 IV- CONSEQNCIAS JURDICAS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS INVLIDOS POR VCIOS RELATIVOS AO SUJEITO. ...............................................................................................................................7 V CONCLUSO...............................................................................................................................................8

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CRIAO DE MUNICPIOS APS A EDIO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 15, DE 1996 .

JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AVALIAO DA VIABILIDADE LEGISLATIVA DE SANEAMENTO DAS IRREGULARIDADES DECORRENTES DOS PROCESSOS EMANCIPATRIOS.

Regina Maria Groba Bandeira

I- INTRODUO presente estudo tem por escopo avaliar a possibilidade de disciplinamento normativo das relaes jurdicas decorrentes da criao de novos Municpios, aps o advento da Emenda Constitucional n 15, de 1996, com vistas ao saneamento das irregularidades decorrentes desses processos emancipatrios. O exame da viabilidade legislativa de saneamento ou convalidao dos atos decorrentes das citadas emancipaes no prescinde da anlise preliminar da jurisprudncia sobre o tema, bem como dos efeitos jurdicos das decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de controle abstrato de constitucionalidade das leis. Discorremos, ainda, sobre as conseqncias jurdicas da invalidao dos atos administrativos no Direito Administrativo ptrio, mais especificamente dos atos administrativos que apresentam vcios relativos ao sujeito. II- JURISPRUDNCIA SOBRE A CRIAO DE MUNICPIOS Conforme tivemos a oportunidade de destacar em nota tcnica elaborada

em 20011, a jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal Federal vem-se consolidando no sentido da inviabilidade de criao de Municpios enquanto no editada a lei complementar federal a que se refere o art. 18, 4, da Constituio Federal. O referido dispositivo constitucional, alterado pela Emenda Constitucional n 15, de 1996, norma de eficcia limitada, dependente de complementao infraconstitucional, eis que demanda a edio de lei complementar federal para determinar o perodo de tempo no qual ser admitida a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios. Exige tal dispositivo, ainda, a edio de lei para disciplinar a elaborao dos Estudos de Viabilidade Municipal. Ressalte-se que, quanto a essa ltima norma, h controvrsia quanto a sua natureza jurdica. Esse um dos aspectos que vem atrasando a aprovao de projetos a respeito da matria. H os que sustentam a necessidade de edio de lei complementar federal, tanto para a regulao do perodo de realizao das emancipaes quanto para o disciplinamento dos Estudos de Viabilidade Municipal. A jurisprudncia vem-se consolidando nesse sentido, sendo que a corrente doutrinria dominante defende a edio de lei ordinria federal para tratar dos Estudos. Quanto ao momento em que ocorreram as emancipaes inconstitucionais, esclarea-se que o processo de emancipao um ato complexo que s se perfaz com a lei de criao do ente federado, pois no vlido o ato complexo se no so vlidos os elementos que devem concorrer para a sua formao.2 Assim, v. g. eivado de vcio o processo cuja etapa de realizao do plebiscito tenha sido anterior Emenda Constitucional e a lei de criao veio a ser publicada posteriormente alterao constitucional. No caso da emancipao do Municpio de Pinto Bandeira, no Estado do Rio Grande do Sul, o Supremo Tribunal Federal decidiu, unanimemente, pela concesso de medida cautelar, por entender extremamente provvel o julgamento final pela procedncia da
BANDEIRA, Regina Maria Groba. Criao de Municpios. Deciso do Supremo Tribunal Federal que suspendeu, em carter liminar, a emancipao do Municpio de Pinto Bandeira (ADIN n 2.381-1), junho/2001, disponvel na Internet: site da Cmara dos Deputados - Consultoria Legislativa. 2 DIEZ apud FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo, 1995, p. 215 4
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ao direta. Suspendeu a eficcia da Lei estadual n 11.375, de 28.9.99, e determinou o retorno do Municpio situao anterior sua instalao, uma vez que o curso do tempo faria ainda mais traumtica a deciso prenunciada. Conferiu, portanto, efeito ex tunc, ou retroativo, deciso da medida cautelar, tornando nulos os atos praticados sob a gide da lei estadual impugnada (ADI 2.381). O veto ao Projeto de Lei n 2.105, de 1999, v.g., fulcrou-se em deciso do Supremo Tribunal Federal na citada ADI n 2.381 MC/RS, na qual o Ministro Seplveda Pertence, Relator da matria, manifestou-se, como que de passagem, pela necessidade de edio de lei complementar para tratar do perodo e dos Estudos de Viabilidade Municipal a que se refere o 4 do art. 18 da Constituio Federal. Tais consideraes obter dicta, no obstante despidas de eficcia vinculante, sinalizaram o alcance da norma constitucional nesse ponto polmico.3 Diante da falta de regulao da matria, o Supremo Tribunal Federal vem considerando a plausibilidade da argio de inconstitucionalidade da criao de Municpios desde a promulgao da EC 15/96 e at que lei complementar venha a implementar a eficcia plena do 4 do art. 18 da Constituio Federal. O Supremo Tribunal Federal, em deciso definitiva, declarou, por maioria, a inconstitucionalidade da Lei paranaense n 12.949, de 2000, que alterou os limites territoriais do Municpio de Moreira Sales, impugnada na ADI 2.702. Nos autos da referida ADI, o caso do Municpio de Pinto Bandeira foi citado como um dos precedentes sobre a matria. Mais recentemente, as Leis do Estado de Santa Catarina ns 12.668 e 12.690, ambas de 2003, que criaram os Municpios de Balnerio Rinco e de Pescaria Brava, respectivamente, tambm foram suspensas, em carter liminar, pelo Supremo Tribunal Federal, em deciso nos autos da ADI 3.097.

LORENZETTI, Maria Silvia Barros. Criao, Incorporao, Fuso e Desmembramento de Municpios. julho/2003, disponvel na Internet: site da Cmara dos Deputados - Consultoria Legislativa. 5

III- EFEITOS DAS DECISES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NAS AES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE No Brasil, vigora o princpio, de inspirao norte americana, da nulidade ab initio da norma inconstitucional, ou seja, da eficcia retroativa (ex tunc) da deciso judicial que reconhece a inconstitucionalidade. O tema sempre foi bastante discutido nos tribunais, pois havia a necessidade de um abrandamento da tese de que a lei inconstitucional no produzia quaisquer efeitos. A aplicao do princpio da nulidade aos casos concretos no resolvia de forma satisfatria inmeras demandas, em face do princpio da segurana jurdica e da presuno de constitucionalidade dos atos legislativos. Foi editada, ento, a Lei n 9.868, de 10.11.99, que dispe sobre o processo e julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e da Ao Declaratria de Constitucionalidade (ADC) perante o Supremo Tribunal Federal. O art. 27 desse diploma legal prev4: Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Com o citado dispositivo5, passou o Legislador a permitir que o Supremo Tribunal Federal, apenas em casos excepcionais e pelo quorum de dois teros de seus membros,
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A Lei n 9.882, de 3.12.99, que dispe sobre o processo e julgamento da argio de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do 1 do art. 102 da Constituio Federal, contm dispositivo redigido nos mesmos termos. (Art. 11. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de argio de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado).

O Supremo Tribunal Federal ainda no decidiu sobre a constitucionalidade desse dispositivo. Ministro Gilmar Mendes Ferreira, em palestra proferida no Congresso Brasileiro de Direito de Estado, Salvador, de 12 a 14 de maio de 2004. 6

fixe os exatos efeitos de sua deciso proferida em ADI e ADC. Agora, h permisso legislativa expressa ao Supremo Tribunal Federal para suspender a vigncia da lei com efeitos ex nunc, restando desvinculados os conceitos de inconstitucionalidade e nulidade. Trata-se, contudo, de disposio excepcional, permanecendo a regra no Direito brasileiro da eficcia ex tunc da declarao de inconstitucionalidade em ADI e ADC. Em hipteses extraordinrias, por razes de segurana jurdica ou de interesse social, poder o Supremo Tribunal, por maioria de dois teros de seus membros, conferir efeitos diversos deciso em ADI e ADC. Apresentam-se, portanto, as seguintes situaes. O Supremo Tribunal Federal pode decidir, em sede de ADI ou de ADC, no sentido, da inconstitucionalidade de uma lei e pronunciar-se, ou no, expressamente a respeito dos efeitos de sua deciso. Caso a Corte Suprema no se manifeste, os efeitos sero retroativos, ex tunc, segundo a regra da nulidade dos atos inconstitucionais albergada por nosso ordenamento jurdico. Poder, tambm, manifestar-se pela retroatividade dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade, como ocorreu na deciso em cautelar, no caso do Municpio de Pinto Bandeira (ADI 2381). O Pretrio Excelso poder, ainda, decidir pela inconstitucionalidade de uma lei, reconhecendo que a eficcia retroativa (ex tunc) da deciso poder comprometer a segurana jurdica ou o interesse social. Ento, por dois teros de seus membros, poder restringir os efeitos da declarao ou decidir que ela s ter eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que fixar (Lei n 9.868, de 10.11.99). IV- CONSEQNCIAS JURDICAS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS INVLIDOS POR VCIOS RELATIVOS AO SUJEITO. A doutrina ptria aponta duas categorias de vcios dos atos administrativos relativos ao sujeito: incompetncia e incapacidade.
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No caso da emancipao de Municpio por lei estadual que gozava da presuno de constitucionalidade, ocorreu, em verdade, a criao de pessoa jurdica de Direito Pblico por lei maculada por vcio de inconstitucionalidade, conforme se depreende da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Sobre o tema, esclarecedora a lio de Maria Sylvia Zanella de Pietro no sentido de que nas matrias de competncia exclusiva das pessoas pblicas polticas (Unio, Estados e Municpios) no possvel a ratificao de ato praticado por pessoa jurdica incompetente; no caso, o ato inconstitucional, porque fere a distribuio de competncia feita pela prpria Constituio6. Nessa linha, os atos administrativos praticados por esta pessoa jurdica de Direito Pblico emancipada so eivados de vcio insanvel, em face da incompetncia do sujeito. Trata-se de atos administrativos invlidos, nulos, que no podem ser convalidados pois, se o seu contedo fosse novamente produzido, seria reproduzida a invalidade precedente. Ademais, a convalidao pode acarretar prejuzo ao errio ou a direito de terceiros. A eficcia retroativa da deciso que determina a invalidade do ato administrativo no atinge, contudo, as situaes fticas consolidadas, tampouco incide sobre atos praticados com fundamento na lei inconstitucional quando ocorre qualquer das frmulas de precluso (sentena transitada em julgado; prescrio, que impede discusses sobre o fundamento de eventuais pretenses do titular do direito prescrito; a decadncia do exerccio de determinado direito; e a precluso decorrente do princpio do tempus regit actum (matria processual))7. V CONCLUSO A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sinaliza a inconstitucionalidade das emancipaes de Municpios e tambm da instaurao e da concluso de processos de emancipao em curso, desde a data de publicao da Emenda Constitucional n 15, de 1996, at que advenha a lei complementar regulamentadora do 4 do art. 18.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2000. ZAGREBELSKY, Gustavo apud BERNARDES, Juliano Taveira Novas perspectivas de utilizao da ao civil pblica e da ao popular no controle concreto de constitucionalidade acessado em 4.5.04 Disponvel na Internet: http://www.mundojuridico.adv.br/html/artigos/documentos/texto673.htm 8
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Os efeitos da declarao so produzidos no plano normativo e no diretamente no plano dos fatos concretos. Assim, os atos administrativos praticados com fundamento na lei declarada inconstitucional no so desconstitudos de plano pela deciso do Supremo Tribunal Federal. Devem tais atos ser invalidados de ofcio pela Administrao, na hiptese de no haver leso a terceiro de boa-f. Ao contrrio, se houver prejuzo a terceiros, h a necessidade de instaurao do devido processo administrativo, assegurada a ampla defesa, exigncia da Constituio Federal.8 Levada a questo ao Poder Judicirio, como, por exemplo, em processo instaurado pelo Poder Pblico para desconstituir as situaes jurdicas criadas por ato singular praticado com fundamento na norma invalidada, vem-se admitindo, em todas as instncias, no juzo concreto, a restrio dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade de lei, em face de situaes consolidadas pelo tempo (e da irreversibilidade, em alguns casos), da boa-f, do princpio da presuno de constitucionalidade das leis, quando a retroatividade dessa deciso pode acarretar prejuzos ainda maiores do que a permanncia da lei inconstitucional no ordenamento jurdico. No exame de casos concretos, o Poder Judicirio tem aplicado a teoria da aparncia para validar atos praticados por funcionrio pblico investido, por fora de lei inconstitucional, em cargo pblico (funcionrio de fato). Se no h prejuzos para o errio ou para terceiros, protege-se a aparncia de legalidade dos atos normativos em prol da boa-f de terceiros. Em ocorrendo enriquecimento ilcito (sem causa), poder o prejudicado recorrer ao Poder Judicirio, visando perceber indenizao por perdas e danos dos que se beneficiaram com a edio do ato invlido. Nos casos de impossibilidade de retorno ao estado anterior, admissvel o pedido de indenizao, conforme preceitua o art. 182 do novo Cdigo Civil. No cabe, portanto, ao legislador, por meio de lei ordinria ou complementar, convalidar ou sanear, utilizando-se de clusula genrica inserida em legislao infraconstitucional, os atos praticados sob o plio de lei julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. No incomum a tentativa de suplantar os bices colocados pela declarao de
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CLVE, Clmerson Merlin. Declarao de Inconstitucionalidade de Dispositivo Normativo em sede de Juzo Abstrato e Efeitos Sobre os Atos Singulares Praticados Sob Sua gide in Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, n 19, Abril-Junho, 1997, p. 279. 9

inconstitucionalidade por meio de insero de dispositivos saneadores, tais como: Ficam convalidadas as Leis que criaram os Municpios... ou Ficam convalidados os atos praticados sob a gide da Lei que criou o Municpio.... Contudo, tais disposies legais contrariam os princpios que aliceram o ordenamento jurdico ptrio. Iniciativas nesses moldes so, s. m. j., inconstitucionais, por ferirem os princpios da segurana jurdica e da razoabilidade. A convalidao somente se justifica em hipteses excepcionais, em face de situaes irreversveis ou para proteger a boa-f, quando no h prejuzo para o errio ou a direito de terceiros. O ordenamento jurdico, como visto, j ampara os prejudicados pela declarao de inconstitucionalidade de uma norma, pois contempla princpios e valores constitucionais que asseguram aos prejudicados o devido processo administrativo e a provocao do Judicirio na busca de eventual ressarcimento (art. 5, XXXV da CF).

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