VIII Semana de Administrao Oramentria, Financeira e de Contrataes Pblicas

Oficina n 20 Introduo ao Oramento Pblico

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Ementa
Oficina n 20 - Introduo ao Oramento Pblico Carga Horria: 4 horas

Contedo: Evoluo do Oramento Pblico. Princpios Oramentrios Clssicos. Aspectos Legais relacionados ao Oramento Pblico. Sistema de Planejamento e Oramento Federal. Objetivo:
Identificar os principais conceitos referentes ao processo oramentrio; Conhecer os princpios bsicos que regem o processo oramentrio; Conhecer as disposies bsicas dos marcos legais do processo oramentrio; e Conhecer o Sistema de Planejamento e Oramento Federal.

Metodologia: Exposio dialogada com exemplos Pr-requisito: nenhum Pblico alvo: Servidores pblicos das unidades oramentrias e/ou aqueles que
necessitam de conhecimentos bsicos sobre o oramento pblico em seu processo de trabalho.

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SUMRIO
Histrico e Principais Conceitos Princpios Oramentrios Marcos Legais Sistema de Planejamento e Oramento Federal

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Histrico Oramentrio
Origem do Oramento Pblico: Buscar a estabilidade social e econmica Motivao: A sociedade h milhares de anos j havia sentido a necessidade de prever suas aes para o futuro Expresso: Oramento = orsus sum, que em latim significa planejar / calcular registro histrico sobre tal necessidade

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Histrico Oramentrio
Com Surgimento do Estado de Direito Sociedades Organizadas Sistema Jurdico estruturado para os cidados. Previso das Polticas Pblicas Evitar aes intempestivas pelos governantes. Ordem Financeira do poder pblico 1 rea a ser atingida na passagem do Estado Absoluto para o Estado de Direito. Magna Charta Libertatum do Reino Unido (1217) A concepo de que os gastos dos governantes devem ser previamente autorizados.

Imprescindibilidade da existncia do oramento pblico

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Histrico Oramentrio
Incio do sculo XIX:
Desenvolvimento das naturezas tcnicas e jurdicas do oramento pblico na Inglaterra, Frana e Estados Unidos. Implementadas as primeiras leis oramentrias, com estimativas de receitas e fixao das despesas. No Brasil (com a vinda de D. Joo VI) comearam os principais movimentos para o desenvolvimento de tcnicas e condies jurdicas referentes a finanas pblicas. Ex.: Errio e do Regime de Contabilidade Pblica: Em 1824 (com a promulgao da 1 constituio brasileira) ficou estabelecida a obrigatoriedade do Executivo (elaborao) apresentar uma proposta oramentria ao Congresso Nacional (apreciao e aprovao).

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Histrico Oramentrio Contexto Breve do Brasil

1 Reforma do Estado (Anos 30, Criao do DASP, de patrimonial p/ burocrtico)

1946 1961 1964 1967 1971

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Promulgao da Constituio denominada Planejamentista

Criao da Comisso Nacional de Planejamento

Lei 4.320 Fortalecimento do Estado de Direito (Princpios Oramentrios e definio do atual modelo de Elaborao da Proposta Oramentria)

Decreto-Lei 200: Oramento-programa anual

2 Reforma do Estado (efetivar a burocracia estatal, sinais gerenciais)

Criao da SOF Subsecretaria de Oramento e Finanas

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Histrico Oramentrio Contexto Breve do Brasil

1972 1974 1987 1988 1989

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Transformao da Subsecretaria em Secretaria de Oramento e Finanas SOF (Atualmente Secretaria de Oramento Federal ).

Edio da Portaria n 9 instituindo a Classificao FuncionalProgramtica.

Criao da Carreira de Oramento Decreto-Lei n 2.347 (Atualmente Carreira de Planejamento e Oramento - APO).

Constituio Federal Arts. 165 a 167: PPA, LDO, LOA.

a) Edio da primeira LDO (Lei 7.800). b) Portaria 35: institui grupo de trabalho para elaborar proposta de reestruturao do processo de planejamento e oramento.

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Histrico Oramentrio Contexto Breve do Brasil

3 Reforma do Estado (Anos 90, tendncia Gerencial)

1996 1998 1999 2000 2007

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SOF torna-se rgo Especfico e Singular do Ministrio do Planejamento e Oramento. Decreto 2.829 reforma dos instrumentos de alocao de recursos pblicos PPA, LDO e LOA, orientando-os a resultados e integrao plano-oramento.

Portaria 42: Acaba a classificao funcional-programtica: funes e subfunes passam a ser classificadores da despesa.

Publicada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

Incio do Debate sobre Novo Modelo de Planejamento e Oramento. a) Seminrio Nacional de Oramento Pblico (2008). b) Seminrio Internacional de Oramento Pblico (2009). c) Seminrios Regionais.

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Histrico Oramentrio
Gesto Fiscal

=> Motivaes:
Crises Econmicas
. Desvalorizao do real Crise Asitica (1997) Crise da Rssia (1998) . Elevao da taxa de juros . Queda nas reservas Internacionais . Contingenciamento/1999

Eventos fiscais (NFGC) gesto oramentria

LRF (maio/2000)
. Ao planejada e transparente . Preveno de riscos e correo de desvios . Garantia de equilbrio nas contas pblicas

Deciso em 2004: Criao do DEAFI , hoje SecretariaAdjunta de Assuntos Fiscais

Elaborao de estudos, pesquisas e relatrios de natureza econmica e fiscal com vistas formulao de polticas e diretrizes oramentrias

Estabilidade Econmica
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Conceitos Bsicos
Oramento Pblico, instrumento capaz de:
Orientar as decises. Alcanar os objetivos pretendidos. Materializar aes pensadas e programadas. Fixar perodo determinado (anual ou plurianual). Identificar previamente os recursos disponveis e mobilizveis. Priorizar aes em funo das polticas pblicas de governo. Por isso, o oramento tem-se constitudo instrumento de gesto dos recursos pblicos. no mais importante

Fonte: A EVOLUO HISTRICA DO ORAMENTO PBLICO E SUA IMPORTNCIA PARA A SOCIEDADE - Jos Santo Dal Bem Pires & Walmir Francelino Motta.

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Conceitos Bsicos
Oramento:
Documento que prev as quantias de moeda que, num perodo determinado, devem entrar e sair dos cofres pblicos, com especificao de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado atravs de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituio. Instrumento de carter mltiplo: poltico (realizao da poltica pblica), econmico (recursos versus necessidades), programtico (planejamento), gerencial (de administrao e controle) e financeiro (expresso do recursos) (Oswaldo Sanches 1997). Processo de planejamento contnuo e dinmico utilizado pelo Estado, para demonstrar seus planos e programas de trabalho por determinado perodo de tempo. Contm a estimativa das receitas j criadas conforme legislao e as despesas previstas para a manuteno das atividades do Estado e a execuo dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo. Tendncia => Oramento por Resultados (Viso Gerencial)
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Conceitos Bsicos
Funes do Oramento:
Alocativa - Utilizao dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens pblicos, podendo criar incentivos para desenvolver mais certos setores em relao a outros. Distributiva - Combate os desequilbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas. Estabilizadora - Escolhas oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos econmicos; da estabilidade de preos; do equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, tudo isso visando o crescimento econmico em bases sustentveis.

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Conceitos Bsicos
Tcnicas Oramentrias (tipos de oramento)
Clssico ou Tradicional: No se tem clareza dos objetivos econmicos e sociais que motivaram a elaborao da pea oramentria; Preocupao exagerada com o controle contbil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa; Elaborao oramentria com vis inercial (ou incremental). A distribuio dos recursos para unidades oramentrias se d com base na proporo do dos recursos gastos em exerccios anteriores e no em funo do programa de trabalho que pretendem realizar. Desempenho (ou de realizaes): Evoluo do oramento clssico; Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida aquisio); No pode, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe falta uma caracterstica essencial, que a vinculao ao Sistema de Planejamento.
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Conceitos Bsicos
Tcnicas Oramentrias (tipos de oramento)
Oramento-Programa: Introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei no 200 de 23/02/1967; O oramento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcanar, durante um perodo determinado de tempo (idia de planejamento); O oramento passa a ser um instrumento de operacionalizao das aes do governo, em consonncia com os planos e diretrizes formuladas no planejamento. Oramento Participativo: Incorpora a populao ao processo decisrio da elaborao oramentria (lideranas da sociedade civil, audincias pblicas ou outras formas de consulta direta sociedade); Existncia de uma co-participao do Executivo e Legislativo na elaborao dos oramentos; Transparncia dos critrios e informaes que nortearo a tomada de decises.
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Conceitos Bsicos
Tcnicas Oramentrias (tipos de oramento)
Oramento Base-Zero: necessidade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio; e anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas as das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente.

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Princpios Oramentrios
So regras fundamentais e norteadoras da prtica oramentria. Conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaborao oramentria.

Clssicos
financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforar este princpio ao estabelecer que as obrigaes assumidas no exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio. qualquer indivduo.

Anualidade: O oramento deve ter vigncia limitada a um exerccio

Clareza: O oramento deve ser claro e de fcil compreenso a Equilbrio: Os valores autorizados para a realizao das despesas

no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas.

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Princpios Oramentrios
Clssicos
estranha fixao das despesas e previso das receitas (exceo Constitucional autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operao de crdito). legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio. interessado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes. receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria..

Exclusividade: a lei oramentria no poder conter matria

Legalidade: A elaborao do oramento deve observar as limitaes

Publicidade: Garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer

Unidade Oramentria: O oramento uno, ou seja, todas as

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Princpios Oramentrios
Clssicos
exerccios, no que se refere classificao e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaborao do oramento, permitindo comparaes ao longo do tempo. constar da lei oramentria, no podendo haver omisso.

Uniformidade: Os dados apresentados devem ser homogneos nos

Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem Oramento Bruto: Todas as receitas e despesa devem constar na

pea oramentria com seus valores brutos e no lquidos.

parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos (a Constituio veda apenas a vinculao da receita de imposto a rgo, fundo ou despesa).

No afetao (ou no vinculao) das receitas: Nenhuma

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Princpios Oramentrios
Modernos
no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao e a unidade administrativa que a executa.

Descentralizao: prefervel que a execuo das aes ocorra

de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

Responsabilizao: Os gerentes/administradores devem assumir

partir de elementos de fcil compreenso.

Simplificao: o planejamento e o oramento devem basear-se a

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Marcos Legais
Instrumentos do processo de alocao dos recursos pblicos previstos Constituio Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal
Planos Plurianuais - PPA Leis de Diretrizes Oramentrias - LDO Leis Oramentrias Anuais - LOA Decretos de programao oramentria e financeira

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Marcos Legais
Plano Plurianual - PPA
Constituio Federal, art. 165

1o A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

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Marcos Legais
Lei de Diretrizes Oramentrias
CONSTITUIO, arts. 165 2 e 169 : prioridades e metas da administrao pblica federal; diretrizes para a elaborao da lei oramentria; alteraes na legislao tributria; poltica de aplicao dos recursos das agncias oficiais de fomento;e despesas com pessoal e encargos sociais.

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Marcos Legais
LDO Inovaes trazidas pela LRF
Equilbrio entre receitas e despesas; Critrios e forma de limitao de empenho, aplicados no caso de frustrao da receita; Normas relativas ao controle de custos e a avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos pblicos; Condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas, anexo de metas fiscais e riscos fiscais; Margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado; e Projeo de Receita deve atender aos critrios de preos, quantidades e legislao.
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Marcos Legais
Anexos da LDO
Prioridades e Metas priorizao na execuo organizados por Programas e Aes mensurados por metas fsicas; Despesas ressalvadas excetuadas do contingenciamento; Informaes complementares relao de informaes diversas e complementares ao PLOA - 15 aps o seu envio ao Congresso Nacional.

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Marcos Legais - Lei de Responsabilidade Fiscal

Questo Fiscal
Objetivos da Poltica Fiscal: a) estabelecimento da meta de Resultado Primrio, em funo do nvel de controle da dvida que se pretende atingir; e b) financiamento os gastos governamentais por intermdio de tributos e/ou reduo de gastos e no por meio de elevao do endividamento. Remete LDO a exigncia da mensurao do resultado fiscal. A meta estabelecida na LDO diz respeito ao Resultado Primrio do Setor Pblico Lei n 12.309 de 09/08/10 (LDO 2011) R$ 117.890 milhes. (alterada pela Lei 12.377/2010) Resultado Primrio diferena entre as Receitas Primrias nofinanceiras e as Despesas Primrias no-financeiras. Detalhamento da Meta Global LDO 2011 (Art. 2):
a) R$ 81.760 milhes para os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social; b) Zero para as Empresas Estatais; e c) R$ 36.130 milhes para Estados e Municpios.
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Marcos Legais - Lei de Responsabilidade Fiscal

Outras inovaes trazidas pela LRF:
Limitao da despesa total com Pessoal Limites sobre a Receita Corrente Lquida a) Unio - 50% e b) Estados e Municpios 60% (cada um) - Receita Corrente Lquida (Unio) Total das Receitas Correntes menos Transferncias a Estados e Municpios, Contribuies para Seguridade Social e Previdncia e Contribuies para Financiar o Seguro-Desemprego. metas trienais para receitas, despesas, resultados nominal e primrio e dvida pblica; avalia cumprimento das metas no ano anterior; evoluo do patrimnio lquido, origem e aplicao dos recursos da privatizao; e avaliao da situao financeira e atuarial da previdncia e de fundos.

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Marcos Legais
Lei Oramentria Anual -LOA
Constituio Federal art. 165 5 A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social (sade, previdncia e assistncia social), abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico, referentes a: sade, previdncia e assistncia social.

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Marcos Legais
Prazos
PLDO Encaminhamento pelo Poder Executivo at 15 de abril e devolvido para sano presidencial at o final do primeiro perodo da sesso legislativa (17/07). PLOA Poder Executivo envia ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro (31 de agosto) - devoluo para sano presidencial at o final da sesso legislativa (22/12).

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Marcos Legais - Reforma Gerencial de 2000

Decreto no 2.829, de 29/10/1998:
Normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio; Insero do conceito de ao finalstica - aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto a demandas da sociedade; Ao finalstica estruturada em Programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do PPA; e Estabelecimento de informaes qualitativas para os Programas (objetivo, rgo responsvel, valor total, prazo de concluso, fonte de financiamento, indicadores sobre a situao a ser alterada, aes e metas regionalizadas).

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Marcos Legais - Reforma Gerencial de 2000

Portaria MP no 42, de 14/04/1999: Estabelecimento de nova classificao que viesse a substituir a classificao funcional-programtica estabelecida em 1974 Classificao Funcional e Estrutura Programtica; Classificao Funcional dividida em Funes (maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico) e Subfunes (partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico); Estrutura Programtica - Programa, Atividade, Projeto e Operaes Especiais; e Padro para a classificao na Unio, Estados e DF a partir de 2000 e para os Municpios a partir de 2002.

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Marcos Legais - Reforma Gerencial de 2000

Principais Aspectos:
Integrao direta do Oramento com o Plano, por intermdio do Programa mdulo comum dos dois instrumentos de planejamento; O Programa agrega os meios para alcanar um determinado objetivo no sentido de resolver um problema ou atender a uma demanda da sociedade; O conceito de programa ampliado na medida que incorporado ao planejamento estratgico; Programao Oramentria voltada para a prestao de bens e servios sociedade, consubstanciados em atividades e projetos; Redefinio de Classificadores: criao das Funes e Subfunes para consolidar as estatsticas do gastos pblicos do pas; Enfoque no Gerenciamento dos Programas; e Responsabilizao.

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Marcos Legais - Reforma Gerencial de 2000

Estrutura Programtica:
Programa: instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; Atividade: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo; Projeto: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo; e Operaes Especiais: despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.

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Sistema de Planejamento e Oramento Federal*

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

* Lei n. 10.180, de 06/02/2001

rgo Colegiado COFIEX SEAIN/MP

SOF

DEST Ministrios
Secretaria Executiva SPO

SPI

Empresas Estatais

COF

CGPL

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Sistema de Planejamento e Oramento Federal

ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP

rgo Central
rgos Vinculados ou Subordinados ao MP

Unidades de Planejamento e Oramento nos Min., AGU, VPR e CCPR

rgo Setorial

rgos Especficos

Unidades com conjunto de servios atribudos ao rgo que tenha dotao prpria

Unidades Oramentrias

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Ciclo de Gesto dos Recursos Pblicos

(P) Planejamento TTULO II, III e IV da Lei 4.320 (*) (D) Execuo TTULO V e VI da Lei 4.320 (*) (C) Controle / Acompanhamento TTULO VIII da Lei 4.320 (*) (A) Aes de Melhoria Decises de Gesto ( Discricionariedade ) (**)
(*) Combinado com outras normas, ex.: CF, DL 200, LRF, PPA, LDO, LOA, .... (**) Iniciativas SOF para Permitir Fazer Acontecer (Agir para Rever o Plano)

Ciclo PDCA

A Action Agir

P Plan Planejar

Equivale ao Ciclo PDCA, idealizado por Shewhart (na dcada de 20) e divulgado por Deming (aps II Grande Guerra)
Visa a Melhoria Contnua (Qualidade)
C Check Controlar / Acompanhar D Do Executar

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Ciclo de Gesto dos Recursos Pblicos

Governo
Vulnerabilidades e Potencialidades Demanda s Sociais Anlise Definio da Realidade Diretrizes

Comunidade Economia

Diagnstico Define Objetivos

Estratgias, Programas e Metas

Estratgias Governamentais

Macro-econmica Carncias de Infra-estrutura

Infra-estrutura

Proposta do PPA Lei do PPA

Elabora Plano Plurianual

Reviso do Plano

Avalia Programas e Aes

E S T R A T G I C O

Legislativo

Metas Proposta de Priorizao das Metas Aprovao de Priorizao das Metas Proposta Oramentria Compatibilizada com LDO Aprovao do Oramento

Elabora L.D.O.

Prioridades

Elabora Oramento

Governo

Situao Econmico Financeira Recursos Oramentrios

T T I C O
O P E R A C I O N A L

Empenho Liquidao Pagamento

Execuo Oramentria
Info. Oramentrias e Financeiras

Informaes Fsicas

Acompanhamento Informaes Execuo Oramentria Reavaliao do Plano

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Gesto Estratgica do Processo Oramentrio

MISSO VISO
Racionalizar o processo de alocao de recursos, zelando pelo equilbrio das contas pblicas, com foco em resultados para a Sociedade. Ser referncia no emprego de informaes e metodologias oramentrias para a formulao e execuo de polticas pblicas.

DIRETRIZES ESTRATGICAS

Premissa I Desenvolvimento continuo da identidade da SOF; Premissa II Fortalecimento do Sistema de Planejamento e Oramento Federal; Premissa III Aumento da integrao do rgo Central com os setoriais; Premissa IV Integrao maior com os Estados e Municpios na rea oramentria; Premissa V Aperfeioamento dos recursos tecnolgicos aplicados aos processos de planejamento e oramento; Premissa VI Aprimoramento do arcabouo conceitual de planejamento e oramento e dos processos oramentrios; Premissa VII Sensibilizar a Sociedade para a importncia do oramento pblico como instrumento de viabilizao das necessidades da Sociedade.

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Oficinas referentes a Oramento Pblico:

20 Introduo ao Oramento Pblico
21 22 23 24 25 26 27 Receita Oramentria Classificao da Despesa Oramentria Financiamento Oramentrio Elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA Processo Legislativo Oramentrio Brasileiro Alteraes Oramentrias Qualidade do Gasto Pblico

28 SIOP (Elaborao do PLOA Fase Quantitativa) => J agrupada com a 24 29 SIOP (Elaborao do PLOA Fase Qualitativa) => A ser agrupada com a 22

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Secretaria de Oramento Federal - SOF

Coordenao-Geral de Desenvolvimento Institucional CGDIN
Tel: (61) 2020.2480 Fax: (61) 2020.2088 E-mail Institucional: deget@planejamento.gov.br

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