CONSEJO DE LA DEFENSA NACIONAL

INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS ESTRATGICOS

CURSO DE MAESTRA EN PLANIFICACIN Y CONDUCCIN ESTRATGICA NACIONAL

TESIS DE MAESTRA EFECTIVIDAD DE LOS ROYALTIES PARA EL DESARROLLO LOCAL Arq. MsAP HUGO GABRIEL MARTNEZ LESME

Tesis de Maestra presentada al Instituto de Altos Estudios Estratgicos, como requisito parcial para la obtencin del Ttulo de Magster en Planificacin y Conduccin Estratgica Nacional

TUTOR: Dra. ZUNILDA INS ALFONSO GONZLEZ

Asuncin - Paraguay

Noviembre 2008

ACLARACIN

Los puntos de vista expresados en esta Tesis de maestra pertenecen al autor como cursante del Instituto de Altos Estudios Estratgicos, y el contenido de la misma es una posicin personal basada en la investigacin individual. La misma no refleja la postura ni poltica oficial o posicin de ningn ente pblico o privado.

DEDICATORIA

A mi querida familia, por el apoyo de siempre. En especial a m querida Esposa Gloria y a mi Hija Delci Arami. Disculpen por el tiempo que les he robado. Las amo.

A mi ngel guardin Ivo Dosod.

AGRADECIMIENTOS

A mis Padres, por permitirme ser lo que hoy soy.

EFECTIVIDAD DE LOS ROYALTIES PARA EL DESARROLLO LOCAL. AUTOR: Arq. MAP HUGO GABRIEL MARTNEZ LESME . ORIENTADORA: DOCTORA ZUNILDA INS ALFONSO GONZLEZ. RESUMEN

El presente trabajo de investigacin se centra en el problema social que se genera con relacin al desarrollo local en el Paraguay, ms especficamente a la efectividad de la ejecucin de proyectos de infraestructura con recursos Royalties, plantendose la siguiente pregunta Tienen los recursos provenientes de los Royalties, una aplicacin de fondos articulada entre actores que permitan el desarrollo nacional?

Bsicamente es un estudio descriptivo que incluye mtodos de tipo colectivo e interpretativo cuantificables, as como estudio de documentos, observacin "in situ", encuestas y entrevistas estructuradas.
Para medir la coordinacin efectiva en la aplicacin de fondos para la ejecucin de proyectos de infraestructura con recursos royalties, con relacin a la pregunta planteada, la investigacin se enfoca en estudiar el nivel de coordinacin y articulacin de las instituciones pblicas en los distritos urbanos de Itapa para la ejecucin de proyectos con recursos Royalties en el ao 2007, proporcionando conclusiones sobre el manejo integral de dichos recursos de la Ley N 1309/98 y, en dicho espacio de tiempo propuesto, con atencin al marco regulatorio en el cual se desenvuelve como de sus condicionamientos estructurales.

La conclusin es, que la ejecucin de proyectos de infraestructura con recursos royalties no tuvo gran impacto en cuanto al desarrollo local ni ha logrado influenciar positivamente en las principales medidas de xito, como la calidad de vida, la equidad y la eficiencia de la gestin. Entonces el desafo es, desarrollar y fortalecer las habilidades y competencias que se requieren para la participacin ciudadana activa, coadyuvar tanto las autoridades, la sociedad civil organizada, los empresarios y por qu no, la academia para coordinar acciones y generar el xito en el mbito productivo y personal, de manera que estas puntuaciones se reflejen en la poblacin afectada, mejorando su calidad de vida en vista al Bien Comn.

EFECTIVENESS OF THE ROYALTIES FOR COMMUNITY DEVELOPMENT AUTHOR: Arq. MsAP HUGO GABRIEL MARTINEZ LESME SUPPORTER: DOCTORA ZUNILDA INS ALFONSO GONZALEZ. ABSTRACT

The research paper focuses on the social issues concerning local development (community development-) in Paraguay, and furthermore on the effectiveness of the execution of the infrastructure projects finance with royalties resources. The question a raised is Have the resources coming from the Royalties an articulated application with other social actors that allow Economic and Social Development en Paraguay? Basically, this is a descriptive study that includes collected analyzed data, documents research, in-situ observations and pre-designed interviews.
Related to the effective coordination in the use of royalties funds for the execution of infrastructure projects, and regarding the question asked above, the research focuses on studying the level of coordination and articulation of Public Offices in the urban districts of the Itapa Department for the execution of infrastructure projects with Royalties funds in the year 2007. The paper concludes with remarks on the integral management of such funds according Lay 1309/98 and in such period of time with attention to the regulatory mandatory and also its structural conditions. There for, the conclusion is that the execution of infrastructure projects with royalties funds did not have great impact on the Community Development nor have achieved to influence positively on the main success indicators of this goal, quality of life, equity and management effectiveness. So the challenge is to develop and strength the abilities and competence that allow the active participation of citizens, pursue among local and national authorities, the civil society, the entrepreneurs, the business men and why not, the academy (research institutions, universities) to coordinate and articulate actions towards the success in both the personal and the productive levels in order to see this bonus reflected on the affected people improving their quality of life for the Common Wealth.

TABLA DE CONTENIDO ACLARACIN DEDICATORIA AGRADECIMIENTOS RESUMEN ABSTRACT TABLA DE CONTENIDO GLOSARIO LISTA DE FIGURAS INTRODUCCION 1 CONTEXTO SOCIAL DE LA PROBLEMATICA 1.1 Formulacin del Problema 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2 Origen Evolucin Situacin Actual

PAG ii iii iv v vii viii xi xii 1 3

Objetivos de la Investigacin.. 1.2.1 1.2.2 Objetivo General Objetivos Especficos.

1.3 1.4

Justificacin de la Investigacin. Definiciones y Delimitaciones.. 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5 Conceptual Temporal Espacial Limitaciones Alcance 15

2 MARCO TERICO CONCEPTUAL..

2.1

Los Concensos Generales sobre el Desarrollo Local....... 2.1.1 2.1.2 Descripcin del enfoque territorial del Desarrollo El nuevo paradigma sobre el rol del Estado en la Gestin del territorio 2.1.3 Ordenamiento territorial: poltica y herramienta del desarrollo ... 2.1.4 Experiencias de ordenamiento territorial en Paraguay. 31

2.2

Marco Jurdico de Actuacin 2.2.1 2.2.2 De la planificacin pblica. De los royalties y su distribucin..

2.3

De la funcin pblica y del gobierno local 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 De los funcionarios pblicos De la estructura institucional local. De la presencia y actuacin de las instituciones. Evaluacin de la entidad de fiscalizacin superior sobre el control de obras pblicas en Paraguay.

35

2.4

Responsabilidad social empresarial 2.4.1 Desarrollo Local de calidad para todos

40

2.5

Vinculacin conceptual entre Defensa y Desarrollo Local. 2.5.1 Padrinos Polticos y la corrupcin.

54

2.6 2.7 2.8

Marco Legal de la Problemtica Investigada. Buenas Prcticas a nivel Departamental, Municipal y Comunitario. El uso de Tecnologas Intensivas en Empleo en las Inversiones Pblicas. 2.8.1 2.8.2 2.8.3 2.8.3 Necesidad de Infraestructura Pblica. La Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad La ley de Contrataciones Pblicas Descentralizacin y participacin comunitaria.

61 74 78

2.9

Dilogo poltico, redes de asociacin y participacin de la sociedad civil en el proceso de cambio hacia el desarrollo

98

local 2.9.1 Reingeniera Institucional. 2.9.2 Marca Pas Mundo Guaran. 2.9.3 Capital social, metas del milenio y desarrollo local. 3 4 DISEO METODOLOGICO. ANALISIS E INTERPRETACION DE RESULTADOS..... 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 5 La Coordinacin de instituciones.. La Poltica Institucional. El Perfil de Actores... La Calidad de la Ejecucin...... De la Fiscalizacin y Control.. La Gestin Institucional.. La Comunicacin con la Ciudadana.. El Financiamiento Global.............. 136 115 120

CONCLUSIN Y RECOMENDACIONES 5.1 5.2 CONCLUSIN.. RECOMENDACIONES..

BIBLIOGRAFA... ANEXOS

140

GLOSARIO CGR COP DCPR DEL Contralora General de la Repblica. Control de Obras Pblicas. Diccionario Consultor Poltico - Rojo Desarrollo Econmico Local

DGEEC Direccin General de Encuestas Estadsticas y Censo. DNCP EBI EBY EFS ESG-Brasil GTZ -BGR IDH INDERT IT MH MOPC NNUU ODM ONG`s OSCs PEA PhD RSE SEAM SIG STP TIE UNESCO Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas. Entidad Binacional Itaip. Entidad Binacional Yacyreta. Entidad de Fiscalizacin Superior. Escuela Superior de Guerra - Brasil Organismos de Cooperacin Alemana ndice de Desarrollo Humano. Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra. Tecnologa de la Informacin. Ministerio de Hacienda. Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones. Naciones Unidas. Objetivos de Desarrollo del Milenio. Organismos No Gubernamentales Organizaciones de la Sociedad Civil Poblacin Econmicamente Activa. Doctor de investigacin; proviene del latn "Philosophi Doctor". Responsabilidad Social Empresarial. Secretaria del Ambiente Sistema de Informacin Geogrfica. Secretaria Tcnica de Planificacin El Uso de Tecnologas Intensivas en Empleo. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, Ciencia y la Cultura

LISTA DE FIGURAS 1 Percepcin de los actores con relacin al Grado de Coordinacin de acciones.. 2 Percepcin de los actores con relacin a la Poltica Institucional... 3 Percepcin de los actores respecto al Perfil. 4 Percepcin de los actores con relacin a la Calidad de ejecucin de obras pblicas con Royalties........................................... 5 Percepcin de los actores con relacin a la Organizacin del Sistema de Fiscalizacin y control................ 6 Percepcin de los actores con relacin a la Gestin

PAG 120

121 124 126

127

128

Institucional.... 7 Percepcin de los actores con relacin Comunicacin con la 131

Ciudadana.......................................................... 8 Percepcin de los actores con relacin al Financiamiento 133

global.....................

INTRODUCCIN

Durante la ltima dcada (1998-2008) en el Paraguay se han recibido Royalties provenientes de las hidroelctricas binacionales de Itaip y Yacyreta, en razn de compensacin financiera por reas inundadas por utilizacin del potencial hidroelctrico del Ro Paran; para ser invertidos en proyectos de infraestructura (aplicacin de inversin fsica). Segn Ley N 1309/98, los cuales fueron evaluados.

A la fecha, el resultado de la aplicacin de dichos recursos son insuficientes y no han generado gran impacto en cuanto al desarrollo local, regional y nacional conforme se desprende del informe del ndice de Desarrollo Humano (IDH), presentado este ao por el programa de las Naciones Unidas (NNUU) respecto a los indicadores referidos por ejemplo al ltimo censo 2002; sto gener una inquietud profesional y hasta si se quiere acadmica para encarar esta labor de evaluacin. Asimismo, los niveles de participacin ciudadana son escasos y slo se ha logrado 5% de eficacia respecto al universo perseguido debido al desconocimiento y la falta de involucramiento de la comunidad principalmente por la carencia de canales de comunicacin entre las autoridades locales y la sociedad civil como prcticas de audiencias pblicas para la rendicin de cuentas sobre uso y gestin de dichos recursos.

La falta de planificacin, as como la asignacin de recursos sin criterio tcnico ni coordinacin con las instituciones pblicas reguladoras de servicios pblicos permiten estos esfuerzos aislados, a veces con superposicin de roles y funciones de varias instituciones del Estado. Asimismo, se destaca el nivel meditico contrario, que adquiri el tema, esencialmente por desconocimiento de la poblacin, sobre su dinmica y aplicacin mediante la distribucin a los gobiernos locales de dichos recursos.

Otra deuda pendiente de los organismos estatales locales es el desconocimiento del universo de necesidades, que estn asentados en una base de datos sistematizada sobre el inventario y diagnstico de la realidad local con libre

acceso que apuntale una Gestin del Conocimiento y la disposicin de una cultura de mejora continua.

Pretende este trabajo, desde un punto de vista descriptivo, determinar si los recursos de Royalties son aplicados con criterios tcnicos y articulacin entre beneficiarios y otras instituciones estatales; medidas mediante la observacin de lo acontecido luego de su realizacin fsica, en obras pblicas para poder as describir lo analizado.

La estructura del trabajo se desarrolla inicialmente mostrando algunos antecedentes que ayuden a comprender las implicancias de la referida Ley N 1309/98 Royalties para luego adentrarse en la descripcin, como decamos antes, fenomenolgica de su distribucin y aplicacin fsica de dichos recursos.

Para el efecto, se recurre a fuentes primarias mediante la aplicacin de encuestas directas a los distintos actores, adems de una exploracin bibliogrfica en diferentes instituciones, entre ellas la Contralora General de la Repblica (CGR), el Instituto Geogrfico Militar, el Ministerio de Hacienda (MH), la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP), la Secretaria de Obras de la Gobernacin de Itapa, as como a los Departamentos de Construcciones y Medio Ambiente de municipios visitados, la Secretaria del Ambiente (SEAM), Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones (MOPC), en las cuales se analizan diferentes artculos, reportes, tesis, libros, revistas, circulares, mapas de desplazamiento e infraestructura como del uso de la tierra, programas etc. Para el enriquecimiento del presente documento, se incluyen aportes y orientaciones tanto verbales y documentales de profesionales en las reas de Economa, Derecho, Sociologa y Administracin Pblica.

CAPITULO I

CONTEXTO SOCIAL DE LA PROBLEMATICA

1.1 1.1.1

FORMULACIN DEL PROBLEMA Origen

Los acuerdos mundiales sobre el desarrollo orientan grandes transformaciones en cada regin del mundo vinculadas mayormente al desarrollo global y a la lucha contra la pobreza, la exclusin social, la inequidad en el acceso a los servicios bsicos, la disparidad de gnero y la calidad de los servicios pblicos en todos los niveles.

En este mbito, se puede afirmar que las reformas de los servicios pblicos a nivel mundial se orientan al cumplimiento de los grandes objetivos plasmados en los acuerdos globales sobre desarrollo y calidad ambiental, a partir de la ltima dcada del siglo XX hasta el presente.

Estos consensos orientaron claramente los propsitos de tales reformas en los contextos regionales en su diseo y ejecucin respectiva. 1.1.2 Evolucin

Datos registrados en el IDH (2007) de las NNUU sealan que Paraguay, con indicadores con lnea de base generados del ltimo censo a escala nacional (2002), presenta a cinco aos las deficiencias observadas al inicio del proceso, tales como las siguientes: Necesidades Bsicas Insatisfechas. La falta de articulacin de esfuerzos. La distribucin insuficiente de recursos. La falta de perfiles tcnicos en decisores pblicos. Las estrategias de Desarrollo Local ineficientes. Falta de involucramiento del sector privado en obras pblicas. La falta de mecanismos de seguimiento y evaluacin del programa de aplicacin de fondos en infraestructura, siendo las principales consecuencias: las prcticas de proyectos inadecuados, mantenimientos impropios a obras pblicas, desconexin entre discurso y prctica y el conflicto en el rol del servidor pblico.

Como ejemplo palpable del gasto social insuficiente, como de los esfuerzos por paliarlos; nos remitimos al sector Educacin que segn los datos provistos a travs de una encuesta nacional practicada a la educacin formal en escuelas oficiales de la Educacin Escolar Bsica del Paraguay a nivel nacional y cuyo propsito principal fue conocer el estado de avance de la implementacin de la Reforma Educativa que inici a mediados de la dcada de los 90, tomando como poblacin a

todas las escuelas oficiales del pas, de las cuales aproximadamente un cuarto de ellas fueron urbanas y el resto rurales, sobre un universo prximo a 6 millares de instituciones educativas.

Las principales conclusiones de la mencionada encuesta fueron: La mayora de las escuelas carece de la infraestructura bsica necesaria para el desempeo de la labor educativa: biblioteca, sala de profesores, talleres, etc. Diferencias en recursos de escuelas en la zona urbana y rural. La mayora de las escuelas de la zona rural carecen de luz elctrica como de sanitarios modernos. La merienda escolar no llega a todas las escuelas. 74% de los directores dice que tiene proyecto comunitario con los padres de familia, de los cuales el 62% de estos proyectos son infraestructura (construccin de baos, veredas, pozos, etc.), el 21% sobre huerta escolar, y un 17% proyectos varios: salud de los nios, merienda escolar y actividades culturales. Hay poco trabajo en equipo dentro de la institucin escolar. Los directores se renen ocasionalmente sin responder a un plan sistemtico de trabajo conjunto ni de seguimiento o acompaamiento de la labor docente. Los padres de familia participan en las actividades que promueve la escuela, pero estas se relacionan preferentemente con el mantenimiento y la organizacin de las actividades para recaudar fondos.

En los dems sectores que hacen al Gasto Social presentan similares debilidades y carecen de esfuerzos compartidos para paliarlos.

1.1.3

Situacin actual

Paraguay es un pas joven, con una franja etaria importante en el PEA, con aproximadamente el 60% de ellos entre 20 y 45 aos.

Un cuarto de la poblacin es menor de 10 aos (22 %), una media de las ms bajas de Amrica Latina (23 aos). A pesar de un alto ndice de crecimiento demogrfico (2,2 % anual), es un pas poco poblado, con una densidad de 15,2 habitantes por km, que es tambin una de las ms bajas de la regin.

La estructura de la poblacin da prueba de un pas relativamente rural (43% de la poblacin vive en el campo), y en el que la mayora de sus habitantes son pobres (66% de los ms pobres viven en zonas rurales). Es especialmente alarmante el crecimiento experimentado por la pobreza urbana en los ltimos aos, la pobreza urbana se ha incrementado de 23.7% de la poblacin urbana a 38.4%, con lo cual llega casi al mismo nivel que la pobreza rural.

La imagen nos permite identificar la composicin geogrfica de la poblacin ms comprometida, respecto a su localizacin. Resalta del mismo la porcin rural casi semejante al contorno
Cmo se distribuye la poblacin pobre?

central

urbano

que

representaran las migraciones internas del campo hacia la capital y sus

Asuncin; 6,6 Area Rural; 40,9 Central Urbano; 33,7

adyacencias que requieren otro tipo de tratamientos por la degradacin social que acarrea.

Resto Urbano; 18,7

Una interpretacin de estos resultados es que, como consecuencia de la pobreza

Fuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares 2007

rural, se aumenta e intensifica la pobreza urbana, con la emigracin hacia la ciudad de los ms pobres rurales.

Este es un fenmeno que se ha venido dando en la dcada de los 90s, a una tasa cercana al uno por ciento anual. A esta tasa, para el ao del bicentenario, 2011, si siguen las cosas tal como estn, la pobreza en el sector urbano va a afectar al 50 por ciento de la poblacin.

Itapa, conforme al ltimo censo 2002, presenta una densidad poblacional del 8,8%. As la esperanza de vida al nacer de (H: 71,6 y M: 76,2) y el nmero de hijos es de 3,4 por mujer (en Itapa 3,8 h/m).

Segn datos registrados en la pgina web de la UNESCO, en Paraguay cabe destacar que, estos ltimos aos, el Estado ha hecho grandes esfuerzos para mejorar la situacin social del pas. Los gastos sociales del gobierno aumentaron en un 300% entre 1990 y 2000, mientras que los gastos pblicos totales experimentaron una subida del 150% en trminos reales, pero este aumento no se tradujo en una mejora inmediata del conjunto de los indicadores sociales del pas.

La imagen permite observar la conformacin de la poblacin respecto a la pertenencia del PEA, que nos indica la faja de ocupados plenos de nuestra sociedad.

A pesar del esfuerzo realizado, para

Cmo se determina la pobreza?

el Estado es cada vez ms difcil hacer frente al crecimiento

No Pobres (64,4%)

3.898.664 personas

demogrfico garantizando al mismo tiempo a los ms desfavorecidos una oferta sostenible.

Pobres no extremos (16,3%) 984.038

Total pobres 2.156.312 (35,6%)

Pobres Extremos (19,4%) 1.172.274

En este sentido, las competencias laborales surgen como un gran

Fuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares 2007

aliado para paliar las asimetras acontecidas permitiendo con ello el acceso a una mayor cantidad de personas un salario que aporte o colabore con el sustento familiar, incidiendo directamente con ello en la economa local y disminuir la franja de pobreza que hoy da afecta con fuerza en las fajas ms vulnerables de la poblacin.

El nos observar distribucin

cuadro permite la por

En qu sectores econmicos trabaja la poblacin ocupada

sector de la fuerza laboral del pas.

Agricultura, Ganadera, Silvicultura, Caza y Pesca

Construccin, Industrias Manufactureras, Minas y Canteras.

Comercio, Servicios Personales y Comunales, Establecimientos Financieros, Transportes, Electricidad y Agua

Fuente: STP/DGEEC. Encuesta Permanente de Hogares 2007

Cul ha sido la evolucin de la pobreza en reas rurales?

Asimismo, nos presenta la imagen que la pobreza extrema se ha aunque pobres ido los no

50,5 43,4 31,1 19,4 14,7 28,7 22,8 17,3 20,8 15,8 24,4 40,1 36,6 35,0

agravando, denominados extremos

10,6
EPH 2007 Total

han

logrado

permear dicha capa, con lo

EPH 2002 EPH 2003 Pobres Extremos EPH 2004 EPH 2005 Pobres no Extremos

cual

el

indicador

de

Fuente: STP/DGEEC - Encuestas Hogares 2002- 2007

pobreza total presenta una mejora que puede desvirtuar los esfuerzos an requeridos para dicho conjunto de poblacin.

En este sentido, la implementacin de empleos intensivos mejorando las competencias laborales surgen como un gran aliado para paliar las asimetras acontecidas permitiendo con ello el acceso a una mayor cantidad de personas a un salario que aporte o colabore con el sustento familiar, incidiendo directamente con ello en la economa local y disminuir la franja de pobreza que hoy da afecta con fuerza a las fajas ms vulnerables de la poblacin.

En consideracin a lo expuesto cabe la siguiente pregunta que se constituye en el problema de la investigacin:

Son los Royalties efectivos para el Desarrollo Local en la implementacin de Proyectos de Infraestructura en comunidades urbanas afectadas por hidroelctricas?

1.2

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN

1.2.1

General

Determinar la efectividad de los Royalties como recurso para el Desarrollo Local en su aplicacin para proyectos de infraestructura en comunidades urbanas afectadas a las hidroelctricas y su incidencia en el Desarrollo y la Defensa Nacional.

1.2.2

Especficos

Identificar los mecanismos de coordinacin y articulacin de esfuerzos entre Instituciones Pblicas para proyectos financiados con Royalties. Describir los factores que inciden en el proceso de implementacin de proyectos de obras pblicas financiados con recursos Royalties, sean estos criterios tcnicos y con planificacin de resultados. Analizar las principales causas del resultado actual contrarias al Desarrollo Local obtenidos. Describir la incidencia de la credibilidad en las autoridades locales de parte de la ciudadana en cuanto a la participacin, en proyectos de infraestructura en comunidades urbanas afectadas a las hidroelctricas con recursos provenientes de Royalties.

1.3

JUSTIFICACIN DE LA INVESTIGACIN

El principio No existe Desarrollo sin Seguridad ni Seguridad sin Desarrollo, motiv encarar este trabajo de investigacin.

Al respecto, pretende este trabajo desde un punto de vista descriptivo, determinar si los recursos de Royalties son aplicados con criterios tcnicos y articulacin entre beneficiarios y otras instituciones estatales; medidas mediante la observacin de lo acontecido luego de su realizacin fsica, en obras pblicas, con la aplicacin de los fondos provenientes de las compensaciones y regalas denominadas Royalties; focalizado en tiempo y espacio, circunscrito a las reas de implicancia directa como son los distritos del Departamento de Itapa, cuya margen temporal sujeta a estudio fue el perodo 2007.

La relevancia y resultados de esta investigacin redundarn en beneficio de la ciudadana al permitir llamar la atencin sobre la manera actual de desenvolvimiento en la gestin institucional de organismos pblicos, sobre la necesidad de coordinacin de esfuerzos y coadyuvar hacia un mismo fin, el desarrollo nacional.
1.4 DEFINICIONES Y DELIMITACIONES

1.4.1

Conceptual

Royalties.

El termino royalty se utiliza para designar al pago que se realiza al titular de

derechos de autor, patentes o marcas registradas a cambio del derecho a usarlos. En el caso de las hidroelctricas de Itaip y Yacyreta, los royalties hacen referencia a la compensacin financiera a los gobiernos por la utilizacin del potencial hidrulico del Ro Paran. Adems, el Paraguay recibe recursos por compensaciones por territorios inundados de parte de estas hidroelctricas. Coordinacin. Es la articulacin y complementariedad encontrada en las instituciones pblicas para la consecucin de un plan de desarrollo local, regional y nacional. Desarrollo. Es el proceso global del fortalecimiento y de perfeccionamiento del hombre y de sus Sistemas Sociales (ESG-Brasil)1 Desarrollo econmico. Es el proceso de incremento persistente del ingreso nacional real por habitante (DCPR).2 Desarrollo Local. Entendida como cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de varios tamaos y dada la complejidad intrnseca del proceso de desarrollo, advirtindose que lo local hace sentido cuando se lo mira desde afuera y desde arriba. En tal
1 2

Recopilacin del Vocabulario empleado en IAEE- Abog. Andrs Zaracho 2004. Pag. 11 IBIS. Pag. 11

sentido, las regiones o departamentos constituyen espacios locales mirados desde el pas, as como la municipalidad es local desde el departamento y la compaa (comunidad rural) o barrio (comunidad vecinal) lo es desde la municipalidad 3 Desarrollo Econmico Local (DEL) Como seala la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), es un proceso de desarrollo participativo que fomenta los acuerdos de colaboracin entre los principales actores pblicos y privados de un territorio, posibilitando el diseo y la puesta en prctica de una estrategia de desarrollo comn a base de aprovechar los recursos y ventajas competitivas locales en el contexto global, con el objetivo final de crear empleo decente y estimular la actividad econmica . Desarrollo Territorial. Adoptamos el concepto europeo, que surge como respuesta localizada a los problemas socioeconmicos y ambientales, no se trata del desarrollo del territorio en s mismo, sino el desarrollo de las personas humanas que habitan en l 4 Estrategia de Desarrollo. Es el conjunto de decisiones y directivas gubernamentales que, en determinada coyuntura, orientan la Nacin en cuanto al empleo de los medios de que dispone para conquistar y preservar los objetivos establecidos por la Poltica de Desarrollo, superando los factores adversos existentes.5 Financiamiento. Provisin de dinero necesario para el funcionamiento de todo el sistema.6 Gestin. Proceso que desarrolla actividades productivas con el fin de generar rendimientos de los factores que en l intervienen. Diligencia que conduce al logro de un negocio o satisfaccin de un deseo. Es el proceso mediante el cual se obtiene, despliega o utiliza una variedad de recursos bsicos para apoyar los objetivos de la organizacin. Es el proceso mediante el cual el directivo o equipo directivo determinan las acciones a seguir (planificacin), segn los objetivos institucionales, necesidades detectadas, cambios deseados, nuevas acciones solicitadas, implementacin de cambios demandados o necesarios, y la forma como se realizarn estas acciones (estrategias, accin) y los resultados que se lograrn.7 Objetivos de Desarrollo del Milenio. (ODM) Conjunto de ocho objetivos acordados por pases miembros de la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU) para el ao 2015.
8

Ordenamiento de suelo o tierra. Refiere a usos y aplicaciones como a las tipologas del espacio fsico existente, con nfasis en los accidentes del terreno, superficies deforestadas, vas de comunicacin, etc. y no a sus aspectos econmicos, sociales, demogrficos y culturales. Ordenamiento territorial. Entendida como la expresin espacial de las polticas econmica, social, cultural y ecolgica de cualquier sociedad. La misma es una disciplina cientfica, tcnica administrativa y accin poltica, concebida como prctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio9 Organizacin. Las organizaciones son sistemas diseados para lograr metas y objetivos por medio de los recursos humanos y de otro tipo. Estn compuestas por subsistemas interrelacionados que

3 4

Lira, 2002. Boisier, 1999. 5 Recopilacin del Vocabulario empleado en IAEE- Abog. Andrs Zaracho 2004. Pag. 17 6 Tesis de maestra- Cnel Leguizamn - ao 2007 (Biblioteca IAEE), pag. 14 7 IBIS. 8 http://www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf 9 Lira, 2002.

cumplen funciones especializadas: compaa, corporacin, firma, empresa, autoridad o institucin, o parte o combinacin de ellas, organizada en forma societaria o no, pblica o privada, la cual tiene sus propias funciones y administracin.10 Poltica de Desarrollo. Es el conjunto de objetivos y decisiones gubernamentales que tienen como propsito atender a los anhelos de evolucin y orientar y conducir el proceso global que visa la consecucin del bien comn. (ESG-Brasil) 11

1.4.2

Temporal: Desde 2002 hasta la fecha.

1.4.3 Royalties.

Espacial:

Distritos Urbanos de Itapa para la ejecucin de proyectos con recursos

1.4.4

Limitaciones

Dadas las pocas facilidades encontradas para la obtencin de los datos y a la naturaleza multifactorial del proceso de implementacin de proyectos de infraestructura, el estudio se ha focalizado en el anlisis de la situacin actual respecto al Desarrollo Local, encuestndose a los actores ms relevantes, es decir, autoridades o representantes, comisiones civiles de fomento y proveedores de bienes y servicios, de organizaciones pblicas y privadas, de acuerdo a un muestreo selectivo y estratificado.

Las principales limitaciones de esta investigacin fueron bsicamente los escasos estudios y publicaciones en el pas que refieren en forma especfica al monitoreo, evaluacin o de la rendicin de cuentas sobre el uso y utilizacin de los recursos royalties, la dificultad para conseguir textos referentes al tema y la falta de actualizacin como de contenido de los registros de la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP) y del Ministerio de Hacienda (MH).

1.4.5

Alcance

Esta investigacin tiene alcance social, ya que los resultados de la misma podrn ser utilizados para elaborar las polticas y estrategias sociales que permitan implementar las medidas necesarias que influyan en dichos campos sobre la necesidad de coordinacin de esfuerzos y coadyuvar hacia un mismo fin, el Desarrollo Nacional.

10 11

Tesis de maestra- Cnel Leguizamn - ao 2007 (Biblioteca IAEE), pag. 13 Recopilacin del Vocabulario empleado en IAEE- Abog. Andrs Zaracho 2004. Pag. 36

CAPITULO II

2. MARCO TERICO CONCEPTUAL

2.1 Los consensos generales sobre el Desarrollo Local a los efectos de este trabajo, se hace necesario definir lo que es

Primero que todo,

DESARROLLO LOCAL.

En relacin a este ltimo punto, el consenso mundial en torno a las reformas necesarias y su vinculacin al desarrollo son casi absolutas en todo el siglo XX. Esta afirmacin se aprecia en la mayora de los consensos mundiales referidos en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948), la Conferencia sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (1993), la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (1994), la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995) y en la Declaracin del Milenio en el ao 2000, entre otros.

La Teora de la Globalizacin ha determinado el norte de los sistemas, sin embargo, debido a las grandes desigualdades entre los pases ricos y pobres, ha hecho que en estos ltimos, dichos cambios hayan sido complejos y paulatinos, concretamente en Amrica Latina y el Caribe, Asia Meridional y algunos pases del este de Europa.

Estas ideas sobre el desarrollo se expresan en la Cumbre del Milenio realizada en el ao 2000, donde todos los pases del mundo concertaron polticas dirigidas a la lucha contra la pobreza, la desigualdad, mejorar el acceso a la educacin, promover la igualdad de gnero, entre otras.

2.1.1

Descripcin del enfoque territorial del Desarrollo

El enfoque territorial12 propone tomar en cuenta las condiciones y potencialidades del territorio en el cual se desarrollan las intervenciones para promover el desarrollo. Se trabaja con personas y grupos para potenciar sus capacidades y se busca ampliar las posibilidades de desarrollo del territorio, de manera que este desarrollo se traduzca en cambios sostenibles que sern apreciados por la poblacin como mejoras en su calidad de vida.

En trminos de la poblacin objetivo, el enfoque territorial deja de lado la segmentacin de la poblacin por edad, ocupacin o por sector de la intervencin; y parte de un anlisis multisectorial
12

Teoras y metforas del Desarrollo Territorial. Boisier, S. 1999. Cepal. Santiago de Chile.

e integrado de las necesidades dentro de un entorno. Esto permite una visualizacin de necesidades humanas como fenmenos complejos e interrelacionados, que ameritan un planteamiento de intervenciones multisectoriales, que tome en cuenta las particularidades del territorio y que requieren de la participacin de actores diversos. Algunos de los que abogan por el enfoque territorial adems argumentan que permite enfocar mayor atencin en comunidades y familias en lugar de un nfasis principal en individuos.

Como consecuencia de este acercamiento integral a las necesidades de la poblacin pobre, el enfoque territorial involucra un fuerte nfasis en el aprovechamiento de las complementariedades con otras instituciones y actores. Del mismo modo, el enfoque enfatiza la integracin de actividades con las autoridades locales y regionales, con la finalidad de fortalecer el proceso de descentralizacin de la asignacin de recursos para las estrategias de alivio de la pobreza.

En lo administrativo, el enfoque territorial involucra una nueva estructura organizativa, con departamentos encargados de elementos claves del enfoque: aprendizaje organizacional, evaluacin de impacto y gestin de programas, en reemplazo de las tradicionales unidades operativas responsables de programas temticos especializados por sector de intervencin.

En lo programtico, el enfoque territorial implica el reemplazo de la administracin de programas de carcter temtico a cargo de equipos especializados (capacitacin laboral, apoyo a microempresas, alimentacin familiar, comunidades rurales, etc.) por una administracin integrada con equipos multidisciplinarios encargados del conjunto de programas e intervenciones en determinados mbitos territoriales. Se cuentan con coordinadores territoriales y coordinadores de proyectos, en reemplazo de los antiguos supervisores temticos. Los coordinadores territoriales aseguran la visin integral del territorio y son el referente local para las direcciones regional y nacional. En este escenario, se convierte en un fondo13 de inversin social que reemplaza al enfoque sectorial con un enfoque territorial, la incorporacin de la gestin territorial significa un cambio en la estructura organizacional. Se mantiene la Direccin Nacional y las direcciones regionales, pero en el mbito central se define una coordinacin administrativa y tres departamentos: el Departamento de Desarrollo Institucional, el Departamento de Evaluacin de Impacto y el Departamento de Gestin de Programas. En este ltimo, los encargados temticos son reemplazados por mesas regionales compuestas por equipos de profesionales que atendan en forma integral a agrupaciones de regiones en todos los mbitos de la gestin programtica.

Al nivel regional, los encargados y supervisores temticos son reemplazados por los coordinadores territoriales y coordinadores de proyectos. Complementariamente se promueve la creacin de grupos de tarea, compuestos por profesionales de diferentes disciplinas provenientes de diferentes unidades, con el objeto de lograr una accin coordinada y reforzar el aprendizaje institucional. enfoque territorial del FISM- Modelo de Fondos de Inversin Social de Makondo. ( DEL NNUU)
13

Al definir coordinadores de proyectos en lugar de supervisores, se da nfasis al acompaamiento por sobre el control. La idea es que el funcionario del Fondo se relacione con los ejecutores del proyecto en una perspectiva de apoyar y solucionar problemas, ms que un supervisor que llega a pedir cuentas de las acciones realizadas. De esta manera, el coordinador del proyecto se compromete con el resultado del mismo, lo que de alguna manera asegura la obtencin del impacto esperado.

La existencia de coordinadores territoriales, responsables de un territorio, asegura

la visin

integral del territorio; esta persona se convierte en el referente de ese espacio geogrfico para la Direccin Regional y la Direccin Nacional.

En un enfoque territorial, los grupos de trabajo multidisciplinario permiten una accin coordinada y el aprendizaje institucional a partir de las diversas actividades del Fondo, aprovechando el potencial de sinergias y complementariedades existentes entre los distintos programas o intervenciones.

El enfoque territorial estimula el desarrollo de capacidades a nivel local y regional, al involucrar la descentralizacin a nivel regional de algunos de los procesos ejecutados originalmente solo por el nivel central de la institucin, como la convocatoria, seleccin y contratacin de los ejecutores, la evaluacin ex-ante de proyectos, y la supervisin de los proyectos.

El enfoque territorial promueve el desarrollo de modalidades de inversin de carcter participativo, al transferir a los concejos municipales la capacidad de seleccionar las localidades, los tipos de intervencin y los montos de inversin del Fondo, en coordinacin con los dems actores sociales relevantes en el mbito local.

Se prev que la introduccin del enfoque territorial va a requerir de cambios fuertes en el trabajo de gran parte del personal del Fondo. Por ejemplo, se contempla que el ingeniero que vena desempendose como supervisor temtico del Programa de Apoyo a la Microempresa se deba hacer cargo de un determinado territorio, promoviendo el desarrollo humano entre las familias beneficiarias del Fondo.

Asimismo, en otra regin una educadora de prvulos supervisora del Programa de Infancia, muy comprometida con el logro de resultados en materia del desarrollo infantil, va a asumir responsabilidad por un territorio que requiere de mucho apoyo en iniciativas productivas, que tienen la potencia de generar ingresos para las familias beneficiarias. Dichos funcionarios van a tener que dejar de limitar su trabajo a su campo de experticia y convertirse en expertos en las condiciones del territorio, buscando oportunidades de complementariedad entre diferente iniciativas del Fondo, para lograr el mayor impacto posible.

Los equipos del Fondo van a tener que incorporar el concepto del territorio a sus prcticas de

trabajo concretas, y mirar el territorio como un todo. As, evidentemente van a tener que gestionar procesos de coordinacin y complementariedad con otras instituciones y actores.

En cuanto a la evaluacin, el enfoque territorial obliga al Fondo a complementar su anlisis, prestndole atencin a la generacin de cambios a nivel de territorios definidos, donde los nfasis temticos constituyen medios para lograrlo.

Se implementan las metodologas tradicionales de evaluacin de impacto, comparando los resultados obtenidos y el impacto en las reas temticas de intervencin definidas. Pero adicionalmente, se realiza una evaluacin territorial: una evaluacin de las modificaciones producidas en el territorio como consecuencia del conjunto de intervenciones de organismos pblicos y privados que trabajan en la zona.

2.1.2

El nuevo paradigma sobre el rol del Estado en la gestin del territorio

Las transformaciones socioeconmicas, culturales y tecnolgicas asociadas a la globalizacin o mundializacin son innegables, y las implicancias en los territorios trascienden los lmites polticos y naturales para convertirse en verdaderos vectores de cambio local y mundial, afectando tanto a los espacios activos o centrales como a los pasivos o perifricos.

Los Estados, en tanto que meta-actores, organizadores e impulsores principales del desarrollo, han sufrido tambin las sacudidas de la globalizacin que los ha obligado a redefinir su forma, tamao y modo de gestin. En efecto, el modelo de Estado Nacin vive una profunda crisis bidimensional, tal como lo presenta Kaplan: El Estado-Nacin y su soberana sufren una doble erosin. Por una parte, desde afuera, las fuerzas y procesos de la transnacionalizacin. Por otra parte, en el interior, la descomposicin econmica, la disolucin social, la desestabilizacin poltica y la segmentacin de las sociedades y Estados nacionales en los niveles regionales y locales. En esta erosin del Estado y de su soberana convergen las coordenadas externas del sistema con las internas.14

Una de las respuestas del Estado a los procesos erosivos sobre los territorios y un imperativo de la cooperacin internacional en la dcada de 1980, fue la descentralizacin concebida dentro de la reingeniera del aparato estatal y en la cual el Estado central delega responsabilidades a los poderes locales y regionales, rompiendo de esta forma con el paradigma anterior de la planificacin centralizada. Las frmulas de Estado mnimo o desmantelamiento del Estado muestran la orientacin clara de los nuevos desafos del Estado alimentados tambin por la veloz apertura econmica y emergencia de las empresas como actores en el juego del desarrollo nacional.

As tambin, los procesos de integracin regional, como el Mercosur, impusieron al juego econmico reglas innovadoras debilitando el margen de maniobra de los Estados, especialmente en lo referido al control del sistema econmico que comenzaba a abrirse a los dems actores, que esta vez no eran slo otros Estados, sino un conjunto de empresas nacionales, transfronterizas y la
14

Kaplan, 1995.

propia sociedad civil. En este escenario los Estados seguirn constituyndose en los actores principales, aunque no ya los nicos, del contexto nacional e internacional rompindose una larga hegemona.

La redefinicin del Estado se realiza entonces en funcin del conjunto de problemticas internas y oportunidades de integracin al sistema econmico regional y mundial. Este cambio de paradigma exige no solamente nuevas herramientas para pensar y gestionar el desarrollo desde el Estado, sino tambin nuevos niveles y roles del mismo, sus modos de insercin al mundo y la forma de articulacin con la sociedad civil. De esta manera asistimos a profundos cambios provocados por la mundializacin que nos dirigen hacia la sociedad pos-industrial.

Gran parte de la discusin terica sobre el desarrollo econmico, social y ambiental ha comenzado a privilegiar las regiones, es decir los territorios intermedios entre lo nacional y lo comunitario, los dos extremos del horizonte territorial, surgiendo perspectivas tericas y metodolgicas en pequeo que cuestionan los Planes nacionales. El Desarrollo Territorial surge como una respuesta localizada a los problemas socioeconmicos y ambientales. Pero tal como lo indica Boisier, no se trata del desarrollo del territorio en s mismo, sino el desarrollo de las personas humanas que habitan en l.15

Este mismo autor indica que en procesos de desarrollo regional las autoridades nacionales, departamentales y locales deben interrogarse sobre cmo ayudar a sus respectivos territorios a posicionarse como entes competitivos, modernos, equitativos y participativos?

Responder a esta pregunta lleva a plantear esta otra: Cul es la configuracin territorial ms adecuada para ello y que ofrece las mayores posibilidades de xito?. Parte de la respuesta a estos cuestionamientos son contestados por Boisier al mostrar que existen tres atributos que ayudan a desarrollar los territorios: la velocidad, la flexibilidad y la maleabilidad, que adems son atributos inversamente ligados al tamao.

Por lo que las regiones aparecen como los entes administrativos a partir de los cuales construir el futuro.16

Boisier recalca que en la mayora de los pases latinoamericanos, la divisin polticoadministrativa tradicional corresponde a zonas histricas de poblamiento, pero que es urgente establecer mltiples ordenamientos territoriales organizados jerrquicamente y basados en lo que l llama Regin Pivotal entendida como el menor territorio organizado que simultneamente presenta atributos de complejidad sistmica, de cultura capaz de generar identidad y de resiliencia17. Las regiones pivtales pueden asociarse con otras regiones, o simplemente con otros territorios organizados, en forma libre, voluntaria y democrtica, sometiendo la asociacin al
15 16

http://www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf IBIS. 17 Resiliencia: vocablo que interpola las palabras residencia- resistencia.

nico requisito de la contigidad geogrfica, para dar origen a regiones de mayor tamao, denominadas Regiones Asociativas.18

El concepto de regin ha sido uno de los ms difciles de construir en la disciplina geogrfica por la polisemia del trmino y por las diversas escalas a que hace referencia.

Una de las definiciones operacionales ms apropiadas es la que aporta Lira, cuando indica que: la regin es un territorio organizado que contiene, en trminos reales o potenciales, los factores de su propio desarrollo con total independencia de escala; y como Desarrollo Local, cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de varios tamaos, pero no en todos, dada la complejidad intrnseca del proceso de desarrollo, advirtindose que lo local hace sentido cuando se lo mira desde afuera y desde arriba. En tal sentido, las regiones constituyen espacios locales mirados desde el pas, as como la provincia es local desde la regin y la comuna lo es desde la provincia.19

Estas reflexiones sobre la organizacin y activacin del territorio son profundamente innovadoras en lo que respecta a la forma de gobierno y gestin de los territorios sub nacionales, lo que nos introduce a los modelos de ordenamiento territorial con una perspectiva regional que se articule con las nuevas regiones paraguayas, abriendo un campo original de organizacin y accin en el pas. En efecto, si proclamamos la desaparicin del Estado central, asistimos al nacimiento de lo que denominamos Estados Locales, es decir estructuras polticas, econmicas y territoriales con funcionalidad para asumir e impulsar el desarrollo y con capacidad de vinculacin a sistemas exteriores.

2.1.3

Ordenamiento territorial: poltica y herramienta del desarrollo

Si la gestin del desarrollo por parte del Estado moderno incluye la variable territorio, la misma se materializa a travs del ordenamiento territorial, nuevo campo disciplinario de la gestin poltica pblica y del proyecto poltico. De esa manera se trasciende la aparente oposicin entre descentralizacin y ordenamiento territorial, pues la primera es un medio y el segundo es el fin.

Como indica Massiris, la ordenacin del territorio en los pases latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la dcada de los ochenta. Desde su origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las polticas ambientales, urbansticas, de desarrollo econmico regional y de descentralizacin. Hoy predomina la idea de la ordenacin como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en trminos de poltica pluri sectorial, horizontal.20

En este sentido, el ordenamiento territorial trasciende la bsqueda de la igualdad territorial (para

18 19

http://www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf Lira, 2002. 20 Massiris, 2002

algunos autores absurda debido a las diferentes trayectorias histricas, configuraciones socio demogrficas y actividades econmicas de las regiones que impiden una homogenizacin del territorio), y propone construir e implantar sistemas de Justicia Espacial o de igualdad de acceso al territorio, entendida como la posibilidad de que todo habitante, independientemente del lugar donde viva, acceda al conjunto de oportunidades que produce la sociedad. Bajo esta perspectiva, el ordenamiento territorial se torna un instrumento del Estado para equipar, mudar, administrar y organizar las actividades e implantaciones humanas pero, por sobre todo, redistribuir el crecimiento demogrfico y econmico en el territorio nacional.

La novedad del enfoque ha generado una gran cantidad de conceptos relacionados a la temtica. Una de las discusiones consiste justamente en comparar los enfoques de ordenamiento territorial y desarrollo territorial, como se ha visto en el discurso de Boisier. La idea del ordenamiento aparece como cargada del poder central que es el que ordena las relaciones sociales, es decir se trata de una nocin imperativa que incluye adems el proceso de disponer los objetos (recursos, comunidades, infraestructuras) sobre el territorio. En esta idea de ordenar los objetos y recursos, el territorio es considerado como la base fsica de las actividades humanas sobre la cual hay que ubicar a las comunidades y sistemas productivos; en sntesis, el ordenamiento implicara una visin esttica del territorio como simple soporte fsico.

Por el contrario, en el concepto de desarrollo territorial, el territorio es una estructura fsica, econmica y social fundamental para el desarrollo nacional, donde no se reciben rdenes de qu y cmo hacer, sino que sus actores tienen incidencia en el campo del poder poltico y econmico. En este enfoque el territorio es considerado como un factor dinmico e influyente, por lo que se puede suponer que la evolucin terica terminara por apropiarse del mismo.

Sin intentar agotar la discusin sobre el ordenamiento territorial y con la intencin de ilustrar la complejidad del debate sobre el mismo, se presenta a continuacin un conjunto de definiciones de este concepto.

En estas conceptuaciones es posible observar la relevancia de ciertos aspectos recurrentes:

La idea de planificacin del espacio fsico como objetivo general. La idea de poltica pblica, administrativa y estrategia de desarrollo, as como de la gestin de los recursos naturales, entre ellos el suelo. La multiplicidad de escalas del ordenamiento territorial, los espacios administrativos sub nacionales. La incumbencia casi exclusiva del Estado en el ordenamiento del territorio.

Adoptaremos aqu la definicin europea del ordenamiento territorial, que es entendida como la expresin espacial de las polticas econmica, social, cultural y ecolgica de cualquier sociedad. La misma es una disciplina cientfica, tcnica administrativa y accin poltica, concebida como prctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la

organizacin fsica del espacio

Los objetivos que persiguen los planes de ordenamiento y desarrollo territorial son:

Definicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones especficas y limitaciones ecolgicas. Establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanizacin, industrializacin y limitaciones ecolgicas. Mejor distribucin de la riqueza que beneficie prioritariamente a los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas. Desarrollo regional armnico que permita corregir y superar el desequilibrio entre las grandes ciudades y el resto del pas, y entre unas regiones y otras. Desarrollo agrcola y ordenamiento rural integrado, para mejorar las condiciones de habitabilidad del medio rural y favorecer las actividades agropecuarias. Desconcentracin urbana, a partir de la reorientacin de los flujos migratorios. Desconcentracin y localizacin industrial para el desarrollo econmico espacialmente equilibrado y aprovechamiento racional de los recursos naturales. Definicin de corredores viales y grandes redes de transporte.

En el caso de los pases latinoamericanos es notoria la novedad del tema, pero tambin la rapidez con la cual varios pases comenzaron a apropiarse e institucionalizar la idea del ordenamiento territorial. Con resultados dismiles, los pases fueron construyendo visiones y concepciones diferenciadas del ordenamiento territorial en funcin a sus problemticas y estrategias definidas por los periodos histricos.

No resulta extrao que en algunos pases, como Colombia, las polticas de ordenamiento territorial expresen la doble intencin de un reposicionamiento del Estado en su territorio, luego de su retirada en la dcada de los 80 (motivada, entre otras causas, por la guerra interna que vive este pas) y de la construccin de un modelo de desarrollo sustentable, participativo y sobre todo, localizado en las unidades territoriales menores descentralizadas. En otros pases, por ejemplo Bolivia, el nfasis se dirige a la correcta utilizacin de los recursos naturales con una clara orientacin al ordenamiento productivo, en funcin a los tipos de suelo. Este aspecto, el biofsico y agrcola, es de vital importancia para los pases latinoamericanos cuyas economa dependen en gran parte de la exportacin de productos agrcolas y la expansin de los mismos es alimentada y decidida por el sistema internacional (mercados, actores, empresas). 2.1.4 Experiencias de ordenamiento territorial en Paraguay

La novedad de la preocupacin espacial o territorial en Paraguay explica la emergencia de diversas perspectivas que identifican problemas y disfunciones en la gestin de los recursos naturales y de los espacios tanto urbanos como rurales. En este sentido, el retorno a la democracia no produjo la inclusin de la temtica territorial o espacial en la discusin y la agenda del desarrollo nacional,

quizs por la primaca de la problemtica ambiental que insista en la proteccin y manejo adecuado de los recursos naturales.

Si bien se han realizado importantes esfuerzos, especialmente investigaciones, en el marco del ordenamiento territorial, el mismo fue encarado por especialistas en edafologa de modo tal que el suelo, caracterizado y valorizado en funcin a sus caractersticas fsico-qumicas y sus diferentes niveles de fertilidad agrcola y ganadera, fue el elemento clave del razonamiento. De esta manera surge la identificacin errnea entre ordenamiento territorial y ordenamiento de suelos, al confundirse el suelo o la tierra con el territorio y aceptarlos como sinnimos cuando, en realidad, el territorio es un concepto que surge a mediados de la dcada de 1970 en Europa, como eje clave de discusin en la Geografa Humana, mientras que en Amrica Latina esta disciplina era considerada como poderosa herramienta militar hasta hace al menos una dcada (Geopoltica). Por este motivo, investigadores agrnomos y forestales concibieron indistintamente los conceptos de suelo o territorio como base fsica de la actividad humana, con nfasis en las potencialidades productivas agrcolas, ganaderas, forestales y de conservacin ambiental.

La confusin conceptual imposibilit el correcto tratamiento en el Paraguay del desafo territorial desde la perspectiva geogrfica, razn por la cual la problemtica de los territorios aparece tardamente, muy ligada al manejo de los recursos naturales y como una herramienta de la gestin ambiental. Tampoco los centros de formacin e investigacin universitarios aportaron nuevas ideas sobre el tema, haciendo que la confusin se acentuara hasta imponerse, finalmente, el concepto de ordenamiento territorial como ordenamiento de las actividades en funcin a los tipos de suelos existentes y consolidarse la idea de que suelo y territorio son sinnimos y representan la misma realidad.

A pesar de ello, los estudios de ordenamiento territorial, realizados con mucho detalle en la dcada de 1990, tampoco se tradujeron en polticas pblicas de organizacin de uso de suelos. Tal el caso de las investigaciones llevadas a cabo con la cooperacin alemana (GTZ y BGR, para la regin Oriental y el Chaco respectivamente), que slo sirvieron para avanzar en el conocimiento cientfico de la situacin edafolgica del pas. En este mismo periodo y gracias a la misma fuente de financiamiento aparece una nueva tecnologa de conocimiento territorial, (la Tecnologa de la Informacin-IT) el geo referenciado, gracias al Sistema de Informacin Geogrfica (SIG), con la tcnica de imgenes satelitales de gran calidad que permitan conocer los usos y aplicaciones del territorio por parte de los actores socioeconmicos.

Esta tcnica, que goza hoy de gran popularidad entre los estudiosos de los suelos y del territorio, produjo un salto tecnolgico de gran importancia porque permiti trascender de los simples mapas y cartas militares. Estas cartas fueron durante mucho tiempo las nicas representaciones del territorio disponibles para los actores socioeconmicos y su mayor limitacin radicaba en que su formato est previsto especialmente para el uso militar, con una atencin especial en los accidentes del terreno y no en sus aspectos econmicos, sociales, demogrficos y culturales.

Sin embargo, el avance tecnolgico representado por el SIG no permiti conocer a fondo el territorio pues el salto de la arcaica y sesgada carta militar a las modernas, exactas, coloridas y atractivas imgenes satelitales, no incluy lo que podra llamarse una reflexin territorial en el sentido de incorporar los flujos de bienes y servicios, las migraciones humanas, la dispersin y concentracin de la poblacin y de las actividades productivas y menos aun de las estructuras territoriales. El gran salto tecnolgico mejor la observacin del fenmeno territorial, con fuerte nfasis en la deforestacin y uso agrcola de suelos, pero con grandes dficit en la interpretacin y anlisis de las dinmicas territoriales, donde el uso del suelo es solo uno de los componentes del enfoque.

A diferencia de los dems pases del Mercosur y de Amrica Latina, el Paraguay an no ha podido articular ni institucionalizar los esfuerzos tendientes al logro de una poltica diferenciada de ordenamiento y desarrollo territorial. Si bien existen algunas dependencias institucionales que se ocupan del desarrollo territorial, siendo la ms importante la Direccin General de Desarrollo Territorial e Integracin Regional dependiente de la Secretaria Tcnica de Planificacin de la Presidencia de la Repblica, las mismas no disponen de los recursos humanos y materiales suficientes para constituirse en motores de reflexin y propuestas concretas.

La cooperacin internacional ha aportado, de forma indirecta, suficiente experiencia en la temtica territorial al apoyar proyectos de colonizacin campesina, lo que exiga una cierta lectura y organizacin del espacio fsico. Posteriormente, a inicios de la dcada de los 90, la intervencin de los proyectos se enfoc hacia la planificacin del uso de la tierra y del manejo de los recursos naturales (Ministerio de Agricultura y Ganadera y cooperacin alemana GTZ, entre otros).

La reciente creacin del Comit Interinstitucional de Poblacin como organismo responsable de elaborar, aprobar y coordinar la ejecucin de la poltica de poblacin del Paraguay y la aprobacin de dicha poltica por el Ministerio del Interior y la Secretara Tcnica de Planificacin en julio de 2005, representa un aporte de relevancia al ordenamiento territorial, sobre todo en lo concerniente a la distribucin espacial de la poblacin. El captulo cuarto define como objetivo general de la poltica de poblacin: Mejorar las condiciones de ocupacin del territorio nacional en funcin al bienestar de la poblacin, minimizando los efectos nocivos de la alta concentracin y la excesiva dispersin demogrfica, promoviendo la utilizacin equilibrada del espacio territorial y los recursos naturales, as como la preservacin del medio ambiente (Poltica de Poblacin, 2005).

En el mismo captulo dos ejes fundamentales e innovadores se destacan ampliamente.

El primero propone la elaboracin de un diagnstico territorial como base para el reordenamiento y reorganizacin poltico administrativa del territorio, considerando sus condiciones geogrficas, socioeconmicas, demogrficas, ecolgicas, culturales e histricas; el segundo plantea la

ejecucin e impulso de los cinco ejes reguladores de la Poltica Nacional de Migraciones: a) fomento del arraigo de la poblacin en su rea de origen;

b) promocin de flujos de migracin, interna e internacional, que contribuyan al desarrollo nacional; c) intervencin en los flujos migratorios pre existentes con el fin de lograr su reorientacin; d) recuperacin de la poblacin nacional emigrada a travs de la repatriacin; e) Integracin sociocultural, econmica, poltica, jurdica y territorial de los inmigrantes a la sociedad paraguaya (Poltica de Poblacin, 2005).

Se aprecia as la aparicin de la problemtica territorial asociada a la capacidad de carga humana del suelo, tanto como el movimiento de personas en el territorio, estableciendo las estrechas relaciones entre el territorio, las migraciones y los recursos naturales. En relacin a las migraciones y la distribucin espacial de la poblacin, la modernizacin del sistema estadstico paraguayo ha posibilitado el seguimiento de las tendencias del comportamiento espacial de la poblacin.

2.2

MARCO JURIDICO DE ACTUACION

La Constitucin Nacional (1992) en su Artculo 1 - DE LA FORMA DEL ESTADO Y DE GOBIERNO expresa: La Repblica del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que se establecen esta Constitucin y las leyes. La Repblica del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana.
2.2.1 De la planificacin pblica.

El Decreto N 4070/04 Art. 2 que establece que la SECRETARIA TECNICA DE PLANIFICACION es el rgano rector de los Sistemas Nacionales de Planificacin; Inversin Pblica y Financiamiento Externo, as como Estadstica Nacional y la especializacin de Recursos Humanos.

Su mbito de aplicacin: Todos los organismos y entidades del sector pblico sealados en el artculo 3 de la Ley N 1535/99 de Administracin Financiera del Estado.

2.2.1.1 La Ley N 426/94 Orgnica Departamental; Ttulo III, Del Gobierno Departamental; Deberes y atribuciones: Artculo 16.- El Gobierno Departamental tiene como objeto: a) Elaborar, aprobar y ejecutar polticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo poltico, econmico, social, turstico y cultural del Departamento, cuyos lineamientos fundamentales debern coordinarse con los del Gobierno Nacional y en particular con el Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto, la Secretara Tcnica de Planificacin, o la

entidad que la sustituya, asistir tcnicamente a cada gobierno departamental en la elaboracin de los mismos, para asegurar la congruencia entre polticas y planes nacionales, departamentales y municipales; b) Coordinar planes, programas y proyectos con las Municipalidades del Departamento y cooperar con ellas cuando stas la soliciten.

2.2.1.2 Ley N 1294/87- 94/Orgnica Municipal Captulo IV: Del Objeto y la Funcin Municipal; Art. 17 El Municipio tiene por objeto: a) El bienestar de la comunidad local y su desarrollo cultural, social y material;

b) La proteccin de la salud y la seguridad de las personas; c) El fomento del civismo y de la solidaridad entre los vecinos; y,

d) La cooperacin con otras municipalidades y entidades para el cumplimiento de obras de inters colectivo, dentro de sus fines especficos.

Art. 18 Son funciones municipales: a) El establecimiento de un sistema de planeamiento fsico, urbano y rural del Municipio;

b) La construccin, mantenimiento y embellecimiento de calles, avenidas, parques, plazas, balnearios y dems lugares pblicos y de caminos que no estn a cargo de otros organismos; c) La regulacin y prestacin de servicios de aseo y especialmente la recoleccin y disposicin de residuos; d) La limpieza de vas de circulacin y lugares; e) La reglamentacin y fiscalizacin de los planos de construccin, nomenclatura de calles, numeracin de lotes y viviendas y ornato pblico; f) La creacin de servicios que faciliten el mercadeo y abastecimiento de los productos de consumo de primera necesidad como mercados, mataderos, ferias y similares, as como el control de la forma de elaboracin, manipuleo y expendio de alimentos; g) El fomento de la educacin pblica, la cultura, el deporte y el turismo; h) La cooperacin para la conservacin de los monumentos histricos, de las obras de arte y dems bienes culturales; i) La reglamentacin y fiscalizacin del trnsito, del funcionamiento de los transportes de pasajeros y dems materias relativas a la circulacin de vehculos; J) La reglamentacin y fiscalizacin de los espectculos pblicos, publicidad comercial, actividades deportivas y recreativas, tendientes a preservar la moral pblica y las buenas costumbres; k) La reglamentacin sobre apertura y funcionamiento de casas de empeo y de institutos municipales de crdito.

Por otro lado, a rigor de la descentralizacin, es slo un requisito para alcanzar el propsito ltimo, que impuls la inclusin de esta figura en la Constitucin Nacional, y que motiv la creacin de las gobernaciones: el desarrollo regional.

Justamente la Gobernacin Departamental tiene el cometido no slo de coordinar sus actividades con las de las distintas municipalidades del departamento y con las acciones del Gobierno Central en su jurisdiccin, sino la de preparar los planes, programas y proyectos de desarrollo, que debern compatibilizarse con el Plan Nacional de Desarrollo (Art. 163 de la Constitucin Nacional). Vale decir, la utilizacin de la planificacin regional como instrumento de operacin de las Gobernaciones.

Como existe relativa experiencia concreta respecto a esta actividad en los Departamentos, la STP tiene un papel fundamental que debe cumplir en este campo, razn por la cual la Ley N 426 en su Art. 15 establece que () la STP () asistir tcnicamente a cada Gobierno Departamental en la elaboracin de los mismos (planes).

El asesoramiento de la STP no solo ser busca capacitar al personal tcnico de las Gobernaciones, tambin busca con su participacin () asegurar la congruencia entre polticas y planes nacionales, departamentales y municipales (Art. 15 de la Ley 426).

2.2.2

De los royalties y su distribucin

El marco jurdico que regula la administracin, distribucin, porcentaje y tipo de gastos de los Royalties y compensaciones se encuentra constituido por las siguientes leyes y decretos:

Ley 1309/98; establece qu porcentaje de los royalties y compensaciones debe ser distribuido a la administracin central y a los gobiernos municipales y departamentales. Tambin determina cuales son las instancias responsables, el plazo y las condiciones para realizar el depsito de estos recursos.

Leyes 1829/01, 2391/04, 2442/04 y 2824/05; las cuales modifican consecutivamente el listado de gobernaciones y municipios directamente afectados por las hidroelctricas Itaip y Yacyreta. Es importante sealar que los porcentajes que reciben las gobernaciones y municipios afectados de manera directa, son superiores al resto.

Decreto 7888/06; reglamenta el sistema de distribucin y depsito de los recursos provenientes de royalties y compensaciones, establece procedimientos para la asignacin y transferencia de fondos a los gobiernos departamentales, municipales y entidades afectadas.

Ley 2979/06; regula qu tipo de gastos, en que reas y cul es el porcentaje en que las gobernaciones y municipalidades deben aplicar los recursos provenientes de los royalties, compensaciones y otros.

Otras leyes relacionadas a la utilizacin de Royalties y compensaciones son las siguientes: Ley 3148/06; Aprueba el presupuesto General de Gastos de la Nacin para el ejercicio fiscal 2007 (ao fiscal sujeto a la investigacin de campo), El captulo III, Art. 101 y 102, tiene relacin con la

trasferencia de royalties y compensaciones. Esta ley aprueba adems el clasificador presupuestario de ingresos, gastos y financiamiento del Presupuesto General de la Nacin para el ejercicio Fiscal 2007 con el cual deben coincidir los cdigos y conceptos del presupuesto de ingresos y gastos de las municipalidades.

Decreto 8885/07; Reglamenta la Ley N 3148/06 Que aprueba el Presupuesto General de la Nacin para el ejercicio fiscal 2007. En relacin a royalties y compensaciones, establece nuevos requisitos para las trasferencias (que se suman a los establecidos con anterioridad a este decreto). Capitulo XII, Art 108, 109, 110, 111, 112, 113.

Ley 1535/99; De Administracin Financiera del Estado. Ley 2051/03; De Contrataciones Pblicas. Ley 3439/08; Que modifica y amplia la anterior. Ley 2148/03; Que crea el Sistema de Infraestructura Vial del Paraguay. Ley 2419/04; Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT). 2.3 DE LA FUNCION PBLICA Y DEL GOBIERNO LOCAL 2.3.1 De los funcionarios pblicos

Resulta sumamente significativo en este medio, verificar las capacidades de los agentes pblicos que gestionan, o dicho de otro modo, tienen la responsabilidad de gerenciar tan importantes recursos provenientes de los royalties y compensaciones que son puestos bajo nuestra investigacin.

En este sentido, son clarificadoras las expresiones de la nueva Ministra de la Funcin Pblica, quien a poco de asumir, manifestaba a los medios de comunicacin que hay personas que estn haciendo trabajos para los que no estn capacitadas, otras que realizan trabajos para los que estn sobre capacitadas mientras que hay otras que ni estn capacitadas ni realizan ningn trabajo especfico". El titular periodstico remataba lo expresado con un empaado Gerentes pblicos apenas terminaron el colegio; defina la crnica que apenas un cuarto de todos los gerentes de la administracin pblica apenas termin la secundaria, de acuerdo con un dramtico informe de la Secretara de la Funcin Pblica sobre el nivel de instruccin del personal del Estado.

De acuerdo con el documento, casi cinco mil puestos estn ocupados por personas que solo poseen ttulo de bachiller, o incluso menos que eso. Aunque parezca increble, hay 202 personas ocupando cargos de relevancia que apenas si concluyeron la educacin primaria. Apenas el siete por ciento de los gerentes posee algn nivel de especializacin, un masterado o un Phd.

El PhD es el doctorado de investigacin ms comn en los pases anglosajones y en muchos pases europeos. El trmino viene de la abreviacin del latn "Philosophi Doctor". Es el mayor grado acadmico que se puede alcanzar en cualquier carrera.

Solo 36 personas que ocupan cargos gerenciales en la Administracin Pblica paraguaya poseen un Phd. En contrapartida, hay 3.193 bachilleres, los 202 egresados de la primaria que ya fueron mencionados y unos 1.156 sobre los que ni siquiera se tienen datos oficiales.

El informe de la Secretara de la Funcin Pblica no incluye al resto del personal del Estado. La futura titular de la entidad, expresaba la crnica, dar a conocer esta tarde un plan inicial de reforma y reestructuracin del sector. Y un diagnstico ms acabado sobre la situacin del funcionario en general.

El nivel de instruccin de los cargos gerenciales dicen mucho sobre la calidad del servicio pblico en el pas. Un estudio reciente sobre la eficiencia en la gestin gubernamental en los pases que alcanzaron mayores tasas de crecimiento econmico en los ltimos aos (casi todos del Asia) dan cuenta de la importancia de contar en el Estado con los mejores recursos humanos. A mayor eficiencia gubernamental, mejores resultados en el sector privado.

2.3.2

De la estructura institucional local

Actualmente una Organizacin No Gubernamental denominada Gestin Ambiental (GEAM) implementa la iniciativa Transparencia en Royalties, que cuenta con financiamiento del programa Umbral, y refiere en su pgina WEB21 el resultado de investigaciones realizadas a municipios y gobernaciones respecto a su capacidad institucional, tanto de recursos humanos como de financieros para hacer frente a las demandas ciudadanas y del potencial de gestin que esta proyecta como de su percepcin desde la comunidad.

En este sentido, en el rea sujeta a nuestra investigacin, es decir en Itapa, la mencionada iniciativa resalta de manera asombrosa que los distritos menos urbanizados presentan mayores vulnerabilidades respecto al manejo y aplicacin de fondos, con incidencias por dems importantes de los recursos provenientes de los Royalties respecto a sus ingresos propios y consecuentemente menores capacidades de gestin, con recursos humanos inapropiados y sin instruccin en el manejo de dichos fondos ni de las caractersticas propias de su utilizacin.

Todo esto trae aparejado, el advenimiento a personas inescrupulosas forneas que con el verso de actuar de gestores ante el poder central y con la presentacin de trpticos, folletos y nuevas ideas de inversin que deslumbran al paladar local de sus autoridades y funcionarios gerenciales con lo cual sucumben en prcticas muchas veces ajenas al buen gobierno y distraen o postergan el Desarrollo Local.

21

www.transparenciaenroyalties.org.py

2.3.3

De la presencia y actuacin de las instituciones

La presencia de las distintas reparticiones del Estado, tanto del poder central como departamental se encuentran asentadas en las cabeceras departamentales; y con suerte, en distritos urbanos de importancia comercial relativa al trnsito vehicular.

Las mismas, operan no slo en el mbito de su competencia legal, de manera inconsulta y como compartimientos estancos, muchas veces con roles superpuestos y esfuerzos duplicados para un mismo fin, que desorientan a sus mismos funcionarios como a los pobladores y demandantes para determinar a qu institucin o quienes recurrir.

A tal punto, que refieren algunos funcionarios municipales que desconocen el alcance de sus responsabilidades, como de planes de desarrollo; tampoco recuerdan reuniones con autoridades locales de otras agencias gubernamentales y ni siquiera de autoridades del gobierno departamental o del poder central.

Asimismo, los recursos financieros son siempre insuficientes para las demandas de infraestructura y como desconocen el universo de organizaciones de la sociedad civil que operan en la zona, slo se remiten a paliar las necesidades ms urgentes de los agentes sectoriales y partidarios que encabezan las solicitudes de asistencia financiera para proyectos de inversin social. En dicha dinmica de asignacin de recursos slo se priorizan recursos a dicho conjunto de personas sin criterio tcnico ni perspectivas de desarrollo econmico y social de las personas o de su territorio ocupado.

2.3.4

Evaluacin de la entidad de fiscalizacin superior sobre control de obras pblicas (COP) en Paraguay. Generalizacin de hallazgos observados en Auditoras, conforme la Memoria Institucional

de la Contralora General de la Repblica (CGR)22 correspondiente al ao 2007;

Falta de planes y programas de desarrollo locales y regionales. Falta de diseo ejecutivo, consecuentemente cmputo y presupuesto real; adems no se realiza la composicin de precios unitarios de los rubros, sto trae aparejado la utilizacin de frmulas de reajuste que no representan a cabalidad las incidencias reales de los diferentes componentes o insumos, por tanto, no pueden restituir el equilibrio financiero econmico, sino por azar y no como producto de una labor tcnica de rigor. Deficiencia de control interno, fiscalizacin principalmente y administrativo para exigir cumplimiento de condiciones tcnicas, formales y legales.

22

www.contraloria.gov.py

Pagos indebidos por menores cantidades de obras que las realmente ejecutadas, por incumplimientos de especificaciones tcnicas, duplicacin de pagos, pagos adelantados por rubros an no ejecutados. Utilizacin de pliegos de carcter general no ajustados a la realidad propia de cada localidad. Transferencias de royalties no cuentan con debido seguimiento y control, en especial lo concerniente a rendicin de cuentas de las comisiones. Provisin de materiales, sin existir pedidos formales o que stos no cumplan los requisitos legales. Repeticin de hallazgos, verificados en seguimientos, inobservancia de

recomendaciones de auditoras anteriores.

2.4

RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL (RSE)

Arrancamos en la definicin de las palabras claves:

Ciudadano: es una persona que es capaz, en cooperacin con otros, de crear, transformar o conservar el orden social, que esa persona quiere vivir, cumplir o proteger para su dignidad y la de todos. La conciencia: Est conformada por diversos elementos (distinciones, juicios, emociones, posturas, etc.) que definen una forma particular de estar-en-el-mundo, de ver la vida y de dar sentido a lo que nos acontece y de la cual derivan nuestros patrones estables de comportamiento y el modo de ser que nos caracteriza. Es nuestra estructura interna de coherencia para ordenar la vida y el mundo.23 La solidaridad: Es la capacidad de una persona o institucin de construir y/o producir bienes y servicios para contribuir al beneficio y dignidad de otros. En las palabras de la periodista colombiana Marianne Ponsford: La solidaridad, ya lo sabemos, es una virtud ms bien aburrida. No tiene buena prensa, no tiene morbo ni glamur. Pero es una virtud que requiere una inmensa dosis de imaginacin. Y sin imaginacin, sin la capacidad de ponernos en el lugar del otro, es imposible formar parte cabal de una sociedad La dignidad humana: Es hacer posibles y cotidianos los derechos humanos para todos los miembros de la sociedad. El capital: Los bienes tiles acumulados (para la vida digna). El capital financiero como instrumento para crear pasivos sanos. El saber acadmico y cultural acumulado. La infraestructura que disminuye la vulnerabilidad y aumenta la seguridad. El capital institucional que sostienen las relaciones y las transacciones incluyentes y aumentan la participacin. El medio ambiente.

23

Echeverra, Rafael (2003). Newfield Consulting, Weston

Los contratos. Solo las transacciones y contratos ganar-ganar generan riqueza y aumentan la equidad. (NASH). Los productos de la Solidaridad/Riqueza: La gobernabilidad. La organizacin. La abundancia de bienes pblicos. La confianza. La responsabilidad empresarial. El cuidado. En los pases democrticos, la ciencia de la asociacin es la ciencia madre, el progreso de todo lo dems depende de ella. Alexis De Tocqueville La Democracia en Amrica

La organizacin: Uno de los indicadores importantes de pobreza es no estar organizado. La organizacin convierte a los individuos en actores sociales para proteger, concertar y hacer converger intereses. La organizacin produce autorregulacin y proteccin de los derechos. Cuando la persona no est organizada no se siente obligada a respetar reglas con los otros ni con la sociedad (no tiene autorregulacin) y al mismo tiempo, su aislamiento facilita que otros le violen sus derechos (no tiene proteccin social).

Lo que llamamos tejido social se refiere al entramado que generan entre s las diferentes organizaciones. A mayor nmero de organizaciones que generan transacciones ganar-ganar, mayor dinmica, fortaleza y autorregulacin logra la sociedad. El smil es textil: a mayor entramado y mas hilos ms fuerte la tela.

Las organizaciones intermedias o de interfase (Asociaciones, Federaciones, Confederaciones, Gremios, etc.) Son organizaciones que pueden convertir las decisiones macro en alternativas micro y/o identificar problemas micro para transformarlos en alternativas macro.

Quin construye lo pblico: LAS ELITES. Todas aquellas personas cuyas decisiones pueden modificar los modos de pensar, sentir o actuar de grandes sectores de una poblacin: Los intelectuales. Los comunicadores. Los polticos. Los administradores del Estado. Los Empresarios. Los Directivos y Lderes de las ONGs . Los Directivos y Lderes de las organizaciones intermedias. Los lderes de las comunidades organizadas.

Dnde se construye lo pblico: En los espacios para la deliberacin, la concertacin y las decisiones:

El Estado y la poltica poltica. En los medios de comunicacin e industrias culturales culturales. En los sistemas del saber; produccin cientfica, sistemas de informacin, sistema educativo y mercados mercados. En los sistemas intermedios que hacen de lo pblico lo cotidiano y viceversa pblico viceversa.

Entonces, la respons responsabilidad social empresarial (RSE) es la capacidad de una empresa de a compartir la vida y la historia de la sociedad en la que est inserta. L RSE se manifiesta La (entre otros indicadores) por: La capacidad de producir bienes y servicios que contribuyan a l dignidad humana la (criterio tico de la produccin y la rentabilidad). La capacidad de producir externalidades positivas y controlar las externalidades controlar negativas. La capacidad de fortalecer las instituciones y bienes pblicos. La probidad en los contratos y transacciones fundadas en el criterio ganar ganar-ganar (criterio para aumentar la riqueza con equidad).

Cuando amamos cuidamos y cuando cuidamos amamos (), el cuidado constituye la categora Cuando central del nuevo paradigma de civilizacin que trata de emerger en todo el mundo. El cuidado asume una doble funcin de prevencin de daos futuros y regeneracin de daos pasados 24 pasados.

Los 3 sectores que constituyen la justicia social y la gobernabilidad

24

Leonardo Boff cofundador de la Teora de la Liberacin.

Algunos conceptos y criterios pragmticos (Bernardo Toro)25: Condicin esencial para tener RSE: Conocer y compartir la historia, las formas de vida del entorno en dnde se encuentra inmersa la compaa y preguntarse cmo manejar el problema de la energa. Esto significa que hay que lograr que todos tengan un lugar en el mundo, es decir que cada individuo pueda actuar como actor social, lo que slo es posible cuando hay organizacin social. Los actores sociales estn en una organizacin y estn organizados. Actuar como actor social significa que pueda poner en juego sus intereses.

Tareas para poder ejercer la RSE: Fortalecer la organizacin, porque la organizacin permite que toda la energa que se tiene entre de forma ordenada al entorno.

La sociedad tiene 3 sectores: El primer sector es la institucionalidad del Estado. El segundo sector que es la institucionalidad con nimo de lucro. Y el tercer sector que es la institucionalidad sin nimo de lucro: sto no significa abnegar la necesidad de buscar mrgenes de beneficio, la diferencia est en la aplicacin que se haga de los recursos obtenidos. Sin nimo de lucro no es sinnimo de pobreza, ni que no puede tener beneficios, etc. Los empresarios deben hacer que la sociedad comprenda esto. El segundo y tercer sector es lo que llaman la sociedad civil, para distinguirlo del primer sector que es lo que se llama la sociedad pblica.

La sociedad civil y el Estado se diferencian en que en el Estado slo se puede hacer lo que est legislado, en la sociedad civil se puede hacer todo lo que no est prohibido. Esto surge, que al poder hay que ponerle control y la nica forma de hacerlo es que solamente pueda hacer lo que est legislado. En cambio en la sociedad civil yo puedo hacer todo lo que no est prohibido, por eso la sociedad civil es la sociedad de la creatividad, de la invencin.

Todo lo que no est prohibido producir se puede hacer en la empresa, Todo lo que no est prohibido organizar se puede hacer en la sociedad civil. El margen de creatividad de la sociedad civil es muy grande.

Estn las empresas que su responsabilidad social va creciendo en la medida en que va dilucidando qu es lo que le corresponde solamente hacer a l. Cules son las actividades que tiene que hacer con el Estado: aprender a trabajar con las ONG`s, no necesariamente haciendo fundaciones empresariales, aprender a trabajar con estas organizaciones les permite ampliar su marco de penetracin de mercado, porque la primera RSE que hay es la supervivencia de la empresa.

La segunda es la produccin de bienes y servicios que contribuyan a la dignidad humana, el gran

25

Filsofo, Fsico y matemtico colombiano - Asesor Estratgico Fundacin AVINA.

desafo de la concepcin de la productividad es slo ese y es ah donde la creatividad no se desarrolla eficientemente y es eso lo que hace la diferencia entre los grandes empresarios y los otros. El que logra ver cmo son las formas productivas que contribuyan a la dignidad humana son los que se estn llevando los mejores mercados.

Porque al fin y al cabo una empresa es una organizacin para convertir insumos en bienes (el oro en joyas). Esa capacidad de valor agregado es lo importante. La tercera es la penetracin de los mercados, en esto somos tremendamente responsables. Slo 26% de nuestras sociedades latinoamericanas usan el sistema bancario26, no hay cosa ms grave en una sociedad, para crear riqueza, que eso sea as porque la riqueza es el resultado de crear pasivos sanos (crdito). No es el dinero el que hace la riqueza, son los pasivos los que hacen la riqueza.

Como la penetracin bancaria no es fuerte, el dinero se vende muy caro. Entonces la creacin de pasivos se vuelve ms difcil y si no se pueden crear pasivos, no hay creacin de riquezas.

La nica forma de convertir 3 en 10 es a travs de pasivos sanos. El crdito es lo que permite que 3 se conviertan en 10 y es as como una sociedad va aumentando su riqueza.

Cuando uno dice que la penetracin de la banca es de 30%, Ud. est eliminando la chance de crear pasivos al 70%. Entonces la mayor responsabilidad de un banco es el lograr penetrar y permitir a los sectores populares crear pasivos.

La cuarta responsabilidad es el precio, el problema es cmo manejarlos para que el bien sea accesible a todos.

La quinta es la obsolescencia, la durabilidad del producto. El problema es que con el concepto de desechable el nico perjudicado es el pobre, que es lo que pasa con el avance de la tecnologa, la manera en que estamos manejando la obsolescencia no est contribuyendo a la inclusin sino a la exclusin. Con el concepto de activar los mercados se gan el concepto de obsolescencia y este hace que se genere un GAP27 tremendo en la sociedad.

El problema es cmo generamos condiciones para que la gente adquiera pasivos nuevos, la nica forma de hacerlo es con el precio, la penetracin y la obsolescencia.

Si Ud. baja el precio puede correr ciertas barreras y eso le permite generar pasivos, si la cosa dura puedo comprar primero una, despus otra, si la cosa se desgasta muy rpido me quedo gastando mi ingreso en la misma cosa.

26 27

Hernando de Soto- El Misterio del Capital. Siglas que refieren al trmino Gente que Adquiere Pasivo- GAP

La ltima responsabilidad es la organizacin: en la medida en que la empresa contribuya a que la gente se organice en todas las formas de organizacin para jugar a las cartas, cuidar el barrio, hablar de poltica, estudiar, etc. La capacidad de una sociedad de protegerse y proteger no depende de la polica, del ejrcito, de los polticos, depende de la organizacin.

El cambio lo hace gente comn y corriente y no de prceres e iluminados. La grandeza y miseria de una sociedad es producida por gente comn y corriente. Entonces la gente es capaz de participar en esa historia y no en la que se les ensea a los nios.

En el cuadro anterior, la persona C dice que mejor solo que mal acompaado entonces vive solo, su organizacin es el mismo. Yo me vuelvo rico solo. B es un poco ms sociable, tiene un pequeo grupo, por otro lado A sostiene que la nica forma de actuar en la sociedad es a travs de la organizacin entonces pertenece a distintos grupos y asociaciones.

Si alguien le viola un derecho humano a C este grita solito, B tiene un grupito a quien quejarse, en cambio el que le viole un derecho humano a A, se mete en un lo porque mueve mucho la sociedad, porque ser importante en una sociedad no es tener plata, ser importante en una sociedad es tener muchos contratos sociales y eso significa pertenecer a diferentes tipos de organizaciones con una finalidad.

Pongamos el problema por el contrario, usted quiere actuar mal en la sociedad: C el da que amanezca bravo le pone una bomba a la sociedad, que se joroben todos, B va a hacer lo mismo y sus amigos le dirn que no sea mala persona, en cambio A muy difcilmente lo pueda hacer porque tiene mucha presin, est muy articulado.

La organizacin sirve de defensa de los derechos y genera autocontrol.

Una sociedad es sana cuando todo el mundo est organizado. Cada persona est muy organizada y pertenece a muchas organizaciones, entonces la sociedad se protege y se autocontrola.

Lo ms importante es crear organizaciones. Por ejemplo cuando una empresa, inmersa en un ambiente muy hostil, el logra desarrollar la organizacin le produce seguridad y no las cmaras, los perros, etc., porque la organizacin genera confianza.

Si yo estoy bien organizado y me acerco a otro que est organizado juntos negociamos, discutimos, pero no se puede eliminar uno al otro, entonces negociamos.

Aumentar el Tejido social es lograr que cada persona pertenezca a muchas organizaciones y pueda autocontrolarse y defender sus derechos. Este mecanismo es el que le permite a la empresa actuar con seguridad en su entorno.

Uno de los problemas de Amrica Latina es que confundimos el dinero con la riqueza y porque la sociedad rechaza el dinero que es un instrumento para crear pasivos, crear riqueza y nos quedamos sin ninguna de las dos cosas.

Las transformaciones nacen con dolor y culpa y no con la responsabilidad. Es necesario recuperar el concepto de riqueza que es un conjunto de bienes, servicios y valores que les permite a los hombres y las mujeres vivir dignamente. Todo lo que contribuya a eso es riqueza, comunicacin, educacin, transporte, todo eso es riqueza.

La gente no quiere ser rica, quiere vivir dignamente, en la medida en que viva ms dignamente la sociedad tiene menos inters en ser rica porque cuando hay mucho desfase es cuando vienen las ambiciones y las exclusiones.

Una empresa tiene que aprender a producir riqueza econmica, a producir bienes y servicios que contribuyan a la dignidad humana, la mera produccin de bienes y servicios con rentabilidad no garantiza que sea una accin responsable.

La empresa puede ser apartidista pero no apoltica porque vive en un contexto poltico, todos tenemos la obligacin de contribuir a un proyecto de nacin puesto en la Constitucin.

Una responsabilidad social de la empresa es la formacin poltica de ella misma.

Cuando la sociedad se queja de los polticos es producto de no tener responsabilidad poltica, una sociedad tiene los polticos que ella quiere.

2.4.1

Desarrollo Local de calidad para todos: los principios de equidad y descentralizacin.

Si quieres llegar a lugares nuevos tienes que recorrer caminos desconocidos- Nisia Werneck, sobre un poema de San Juan de la Cruz.

Cmo actuar en red en un contexto de gran complejidad y lograr cambios enmarcados en el proyecto de sociedad La intervencin social que realiza cualquier institucin se enmarca dentro del proyecto de nacin consagrado en la Constitucin Nacional. La gestin de una organizacin civil no es un proyecto paralelo de sociedad. Las metas de las organizaciones de la sociedad civil, no pueden ser distintas

a perfilar, profundizar y hacer viable el proyecto trazado por la sociedad. Este es el punto sobre el que Bernardo Toro (filsofo, fsico y matemtico colombiano) desarrollo un encuentro con lderes en la Quinta Ycua Sati.28 Expuso un marco terico acerca de cmo dar ms efectividad al trabajo en red, haciendo de la gestin de la OSCs, un campo de observacin, aprendizaje y sistematizacin de conocimientos para inyectarle eficacia con vistas al logro de las transformaciones deseadas.

La Constitucin es -enfatiz en ello- el proyecto que los paraguayos definieron para construir una nacin y la intervencin de las OSCs debe hacerse en base a ese proyecto. La carta magna es la visin-misin de esta empresa llamada Paraguay. Todos debemos trabajar en funcin de esa misin-visin.

Advirti que muchos trabajos sociales se pierden y no logran articularse porque cada uno cree que sabe cmo quiere ser la sociedad y se olvida que ya la sociedad decidi como quiere ser y lo plasm en una Constitucin que es como el gran contrato. Pregunt quienes ajustaron la misin de sus organizaciones al marco constitucional y abog porque pensemos las metas de nuestra intervencin social para que no sean distintas a perfilar profundizar y hacer viable el proyecto enmarcado por la Constitucin.

Medir, sin anular objetivos superiores: Otro de los puntos trascendentes que abord fue en base a la tesis de que "las prioridades institucionales, en cada caso, delimitan y acotan el campo de los resultados en el espacio y en el tiempo, pero no niegan ni la amplitud del proyecto social ni las estrategias de largo plazo".

Explic que las organizaciones tienen muchas cosas que hacer y se ven obligadas a priorizarlas. Sin embargo, hay que evitar que la priorizacin destruya la amplitud del proyecto social y las estrategias de largo plazo. Muchas veces hacemos metas y prioridades para medirlas y terminan convirtiendo el plan de accin en un instrumento para medir lo que desarma las posibilidades de producir la transformacin que se define en la misin-visin.

Dio el ejemplo que se plantea en el terreno acadmico cuando un estudiante se propone aprender una determinada disciplina y as traza su proyecto pero, en su afn de priorizar acciones, termina estudiando para salvar un examen y no para aprender la asignatura.

Cuando se trata de un proyecto social, aplicar la gestin de este modo implica lograr resultados determinados, lo que no implica necesariamente que se estn logrando los cambios que nos hemos propuesto a largo plazo. Reconoci que se trata de una trampa que generalmente la propone el financiador del proyecto.

Redonde entonces como planteo general al respecto que "la definicin de prioridades institucionales para la intervencin social es un instrumento metodolgico que permite en el

28

En junio 2006, encuentro con lderes en la Quinta Ycua Sati de Asuncin. Bernardo Toro.

tiempo, ir delimitando los campos de actuacin para lograr con el mximo de eficiencia y eficacia el logro del objetivo final. Las variables claves son el tiempo y la bsqueda de la eficiencia y la eficacia".

Bernardo Toro puntualiz una tercera tesis basada en que "las prioridades institucionales convierten la intervencin social en una inter-cesin: la entidad renuncia a actuar sobre la sociedad como una totalidad y selecciona un conjunto de resultados que, a su juicio, considera estratgicos para afectar el conjunto social".

Para entender la idea, dijo que inter-cesin era ceder a favor de otro. Dijo que el problema que se enfrenta en el trabajo de organizaciones que hacen intervencin social es que no existe una teora general de la realidad y nadie sabe si estamos haciendo lo correcto, de modo que no es posible asegurar el resultado de las acciones o decisiones de una institucin sobre la sociedad.

Esto produce incertidumbre porque no existe un modelo ideal de sociedad que se pueda copiar o imitar. Cada sociedad tiene que ir construyendo cotidianamente el modelo que desea, guiada por el norte tico de los Derechos Humanos y la dignidad de la vida humana. Hoy se sabe y se acepta que no es posible actuar sobre todos los factores sociales para construir la sociedad deseada; pero esto no impide que las instituciones puedan, orientadas por el norte tico, seleccionar un conjunto de resultados y los pongan a jugar e interactuar con otros resultados que ponen otros- en favor de la sociedad deseada.

La intervencin global de una sociedad se conforma de mltiples inter-cesiones que se ponen en juego, y no todas con el mismo norte tico.

Habl de la complejidad. Vivimos actualmente en sociedades cada vez ms complejas, es decir, cada vez ms estratificadas y especializadas pero, a la vez, interrelacionadas como en un sistema. Esto quiere decir que, o se impacta integralmente o no se impacta profundamente. Debemos impactar donde se lleva a cabo la vida con todos sus aspectos, puesto que la pobreza afecta a todos. Por ejemplo, no por resolver la manifestacin econmica de la pobreza, los dems aspectos mecnicamente se solucionan.

Lo anterior nos lleva a decir que si queremos verdaderamente elevar la calidad de vida o disminuir la pobreza tenemos que actuar sobre la complejidad social. Pero, entonces, surge la pregunta: Cul debe ser nuestra unidad de intervencin?

Expuso entonces la tesis de que "La unidad de intervencin, en un proceso de desarrollo integral localizado, es un ordenador de la intervencin social: es un lugar que permite establecer y comprender la forma y las relaciones de las variables que hay que construir, fortalecer o movilizar para operar de una forma efectiva todos los instrumentos institucionales para alcanzar los objetivos sociales propuestos".

Habl de la importancia de detectar las regularidades que van surgiendo a partir de la gestin de las organizaciones o de los liderazgos. Dijo Toro que se puede definir un ordenador social como

una estructura compleja que permite ir identificando un conjunto de regularidades, entre un conjunto de elementos, hasta que se logra formar un esquema conceptual que permita resolver y pronosticar problemas, con cierto grado de seguridad, en esa estructura compleja y en otras similares.

Las regularidades que se van descubriendo son semejanzas, diferencias, subordinaciones, relaciones, etc., que se dan entre personas, instituciones, intereses, decisiones, expresiones y objetos. La unidad de intervencin, el escenario donde se desenvuelve un proyecto no debe apuntar a determinar cun grande debe ser una regin; ms bien y por el contrario, lo que interesa es determinar el territorio organizado de menor tamao que simultneamente presente una elevada complejidad estructural.

Expuso otra tesis respecto a que un proceso de desarrollo integral, para actuar como factor ordenador y demostrativo de la intervencin social, debe concebirse como un proyecto piloto: disearse sobre variables estndar, generar los criterios de replicabilidad y transferencia y ser expansible a diferentes escalas.

Un proceso de desarrollo integral localizado no es un proyecto micro, ni un proyecto singular. Es un proyecto de nivel generalizable, que se ha acotado a niveles observables, para poder comprender, analizar y seguir el comportamiento (observar regularidades) de un conjunto de variables generalizables (variables estndar) que permitan comprender un fenmeno.

Es un proyecto que nos permite entender la lgica de la pobreza, la vida, el potencial y el saber de los pobres; las formas cmo ellos producen y reproducen el mundo y sus sentidos; para poder reconstruir con los pobres formas de vida digna para todos, en diferentes lugares (replicabilidad y transferencia) y a gran escala (expansibilidad).

Un proyecto de desarrollo integral localizado debe ser un factor de comprensin y dominio de la forma cmo las acciones macro concurren a generar pobreza situada y es un espacio para probar hiptesis sobre cmo controlar la estructura de dichas variables para modificar sus efectos. Lo que hace un miembro de la sociedad, repercute en el conjunto del sistema social. La accin del pobre puede modificar el conjunto de la sociedad.

Hacer esto posible, requiere del diseo riguroso de modelos, construidos con ellos, en un dilogo de saberes tradicionales y acadmicos. Los proyectos de desarrollo integral localizado se presentan como instrumentos promisorios para comprender y transformar los sistemas tradicionales que los pobres tienen para crear y fundar orden social y as enriquecer el conjunto de las instituciones de la sociedad.

Gestionar un proyecto de desarrollo integral significa aprender a gerenciar en red, entendiendo sta como la vinculacin de un variado nmero de organizaciones y/o individuos dentro de un todo, con juego de intereses, en el que no es posible lograr los propios objetivos sin el logro de los

objetivos de los otros. Nadie puede obtener un resultado, si no contribuye al xito del otro con vistas a un fin tico.

2.5

VINCULACIN CONCEPTUAL ENTRE DEFENSA Y DESARROLLO LOCAL

Como definimos al inicio de esta presentacin, la premisa que originalmente motiv este trabajo de investigacin, radica en el principio No existe Desarrollo sin Seguridad ni Seguridad sin Desarrollo, y encuentra su fundamentacin y soporte en el denominado Crculo Virtuoso de la Seguridad.29

En efecto, NO HAY DESARROLLO CON INESTABILIDAD SOCIAL, dicha figura afirma que en un inicio est y debe partir de la Seguridad Ciudadana, para luego ganar confianza la propia poblacin respecto a su territorio, vivencia y sosiego para poder expresarse, trabajar y convivir en un marco de estrecha complementacin.

SEGURIDAD DESARROLLO

Las dos caras de una misma moneda.

Cuadro siguiente de realizacin propia a partir de conferencia del Gral. Ospina del CHADS.2008

29

El siguiente paso, nos presenta un colectivo de personas que confan, apuestan a un futuro comn, se involucran y construyen lo pblico, apuestan al desarrollo desencadenando valor agregado que con creatividad e innovacin van consiguiendo nuevos estndares y equidad social; con prcticas de mejora continua, de construir sobre lo construido, de la Gestin del Conocimiento que empodera y dignifica a todos sus integrantes, quienes ven revertir en s mismo, este nuevo escenario con todos los beneficios y oportunidades, con nuevas capacidades que ello implica y se convierte en un sustento sostenido de mejoras de, para y hacia la sociedad y de cada uno de sus integrantes de manera permanente con gran arraigo y eficiencia ecolgica de suerte a no comprometer las siguientes generaciones ni sus recursos.

Cabe resaltar que sto significa, para nuestra cultura nacional, un nuevo modo de proceder, nuevos paradigmas que descubrir y recorrer; la dimensin tica es un eje principal que desencadena nuevas formas de integracin y complementariedad que emerge como el instrumento de control y justicia social generando las seales ciertas que todo ser humano necesita y se compromete a dignificarlo desde sus valores y necesidades individuales ms remotas, vale con ello recordar aqu la Pirmide de Maslow.
ESTADO PUBLICA CIUDADANA

PIRAMIDE DE SEGURIDAD

2.5.1 Padrinos polticos y la corrupcin

COMO DEBE SER

Trascurridas todas las lneas precedentes, pienso que es oportuno introducir la entrevista realizada por un medio local a la Dra. Rebeca Grynspan,30 durante una visita al pas para un encuentro con el Presidente Fernando Lugo sobre los futuros programas de cooperacin para reas especficas.

Avalan a la Seora Rebeca Grynspan Mayufis sus mritos acadmicos y experiencia en Finanzas Pblicas para Latinoamrica; ella es economista con maestra en Sussex y Sociloga. Fue vicepresidenta de Costa Rica, ex ministra de Vivienda de su pas y viceministra de Finanzas. Actualmente, ocupa el cargo de administradora auxiliar y directora regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

En trminos profundos, la especialista sugiri a los gobiernos preocuparse de los jvenes y nios, pues definitivamente SOCIAL. afirm que, NO HAY DESARROLLO CON INESTABILIDAD

Directora regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

30

Qu receta se puede aplicar a un pas como Paraguay? La receta adecuada es apostar al desarrollo humano como lo est haciendo el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Los pases que han logrado balancear desarrollo social con desarrollo democrtico y econmico son los pases que han logrado salir adelante en el mundo.

Usted cree que estamos a tiempo? Yo creo que Paraguay tiene una gran oportunidad de poder hacer eso tambin. Ustedes han estado creciendo en los ltimos aos a tasas ms aceleradas, un poco motivados por el entorno internacional que ha sido favorable al tipo de exportaciones que tiene Paraguay. Acaban de pasar una alternabilidad de gobierno en democracia y con paz; eso es un muy buen mensaje para los propios paraguayos y el resto del mundo.

Pero hay signos de inestabilidad! La verdad que ningn pas se desarroll en inestabilidad. Entonces, que haya pasado esto con estabilidad social es una seal muy fuerte, muy buena y hay que invertir en la capacitacin de la gente, en el desarrollo de la gente misma. En el mundo actual, uno no puede pensar que puede crecer a una tasa del 6 7% si uno no invierte de manera sostenida en salud, educacin y en recursos humanos de alta calidad. Y Paraguay va a tener que fortalecer su apuesta por el desarrollo social. Eso hace un tringulo virtuoso.

Qu planes debe trazar el Gobierno? Un proyecto pas se necesita porque la gente, independientemente de las diferencias polticas, se da cuenta de que forma parte de un proyecto comn, refuerza el desarrollo econmico y social. Esa es la combinacin que hace un alto desarrollo humano.

Cmo podemos superar o disminuir dos graves problemas: corrupcin y pobreza extrema? Los dos problemas estn relacionados. En el tema de la corrupcin, uno no tiene una vacuna contra la corrupcin. Nadie la ha inventado lastimosamente. Entonces, uno puede tener una persona corrupta, pero el problema es tener una institucionalidad corrupta. A m me parece que esa es la gran tarea.

Cmo eliminamos instituciones corruptas? Hay que fortalecer y construir las instituciones. Ah tenemos varios elementos que tienen que darse: 1. Un sector pblico profesional, con una carrera, porque no puede ser que usted est en la funcin pblica por tener un padrino poltico. Si su carrera depende del padrinazgo poltico, usted va a estar dispuesto a hacer muchas ms cosas, pero si su carrera depende slo de usted o su capacidad, es diferente. 2. Hay que poner gente capacitada y controlar su funcionamiento con instituciones independientes, que al mismo tiempo rindan cuentas a la sociedad.

Lo que pasa es que hay mucha impunidad...! Lo que pasa es que deben tener un Poder Judicial que funcione y que no tolere la impunidad. Para eso, el Poder Judicial debe tener independencia propia, que no reciba rdenes que no correspondan.

En Paraguay se premia la viveza condimentada con ilegalidad y el honesto es un tonto. En el resto de Amrica Latina es as tambin? Yo se lo digo con sinceridad porque conozco toda Amrica Latina: en todos los lugares tenemos que dar una lucha muy fuerte contra la corrupcin. Lo que usted dice es una cuestin de educacin y es cultural. En realidad, se premia al vivo y no al que respeta las leyes. Ocurre que el vivo aprovecha los vacos para no cumplir la ley.

Y cmo disminuimos la pobreza? Hay tres elementos fundamentales que han avanzado mucho en la regin: Lucha contra la desnutricin, generar empleo y construir una institucionalidad social fuerte.

Qu remedios encontramos para estos diagnsticos? Deben romper la transmisin intergeneracional de la pobreza. Hoy es difcil sacarle de la pobreza a una familia. Pero es injusto y ticamente intolerable que sepamos que un nio ser pobre toda la vida por el hecho de nacer en un hogar pobre. Ese nio tiene que estar bien nutrido desde que nace porque si no es as tiene una sentencia de pobreza hacia el futuro. Aparte de alimentarlo, tenemos que ofrecerle salud y educacin primaria, segundaria y universitaria o tcnica.

Y los jvenes tambin reclaman empleo! La verdad que est volviendo a aparecer con fuerza en las agendas polticas el tema del empleo. Por algunos aos creamos que el empleo era un resultado, no un objetivo de la poltica econmica y social. Tenamos la poltica macroeconmica y si lo hacamos bien, bamos a tener empleo. Y resulta que no funciona as porque si bien es cierto que el crecimiento es indispensable para la creacin de empleo, hay sectores que se ven especialmente afectados por el desempleo. O sea que el desempleo no se distribuye igual entre todos los sectores de la sociedad.

Cmo solucionamos entonces la falta de empleo? En Paraguay y en toda Amrica Latina los nmeros son los mismos: baja educacin. Con los adultos es muy difcil porque no le podemos exigir que vuelvan a las escuelas. Entonces, la salida es tener un programa especial de capacitacin laboral muy fuerte en funcin a las necesidades del sector privado. En cuanto a los jvenes, sabemos que son los principales desempleados. La salida es nuevamente aplicar programas especiales relacionados a tutoras de capacitacin laboral, (medio ambiente y pequeas empresas).

Qu datos de desempleo joven tiene de Amrica Latina? Uno de cada cuatro jvenes no estudia y no trabaja. Es el 25% y uno se pregunta: dnde estn esos jvenes? porque no estn en un sistema social, no estn trabajando. Probablemente el primer

contacto que tienen estos jvenes con el Estado es con la Polica. Y por eso hay una preocupacin creciente de la inseguridad ciudadana. Tenemos que evitar que el crimen tenga una mano de obra fcil en la juventud de Amrica Latina. Tenemos que preocuparnos por los jvenes.

Y la discriminacin laboral se mantiene? Ser mujer es un problema en Amrica Latina porque estn sobre representadas, sus derechos laborales son inferiores a los varones, no ganan el mismo salario por igual trabajo y es discriminada.

Qu puede hacer un gobierno con relacin a estos temas? Tener una institucionalidad social muy fuerte que se preocupe de los marginados y rechace el clientelismo. Necesitamos la mejor gente en las instituciones sociales, con liderazgo, que controle mejor y que el Gobierno entienda que no puede ejercer el clientelismo.

Para dnde va Sudamrica con el resurgimiento de distintas ideologas en los gobiernos? Yo creo que no hay un modelo en Amrica Latina en estos momentos. Y me parece bien. Dos dcadas atrs haba una receta nica, un traje igual para todo el mundo, independientemente de las historias, culturas, etc. Esa era una mala idea.

Hoy no hay un modelo. Amrica Latina en este momento en el Sur, en Centroamrica, el Caribe, no tiene un modelo que seguir. Cada pas sigue una ruta segn su especificidad y no le est yendo mal. Una diversidad que puede incorporar la cooperacin entre pases distintos, ideologas distintas. Tiene que haber un enorme respeto por las decisiones propias para la paz.

Cmo ve a Sudamrica en el futuro, luego de superar las dictaduras militares? No lo he pensado as... Yo creo que el gran reto de Amrica Latina es que la democracia funcione para todos. Tal vez ya no es el peligro la vuelta a la dictadura militar, aunque de eso siempre uno tiene que cuidarse, sino que la gente debe sentir que el rgimen democrtico es el mejor rgimen para vivir mejor.

Entonces, la democracia tiene que funcionar para todos. El Estado tiene que poder proveer a los ciudadanos los servicios bsicos que espera, producir riqueza, empleo, etc.

Funcionar la integracin regional como la Unin Europea, por ejemplo? Creo que se hacen esfuerzos y todava no es muy claro cul de estos procesos regionales se van a cristalizar. Por un lado, tenemos el Mercosur, por otro lado Unasur, est la Comunidad Andina, la Corporacin Andina de Fomento como banco y tambin el Banco del Sur. Yo veo que hay muchos esfuerzos por fortalecer la integracin en distintos esquemas.

Esta diversidad reparte esfuerzos o debemos concentrar el esfuerzo en un proceso? Creo que es positivo que se estn realizando planteamientos nuevamente, revitalizando los esfuerzos por una Sudamrica ms unida.

Pero una unin poltica al estilo Unin Europea creo que est muy lejos de Amrica del Sur. Ahora, desde el punto de vista comercial, entiendo que es ms factible.

Hay mezquindad? Todava hay otros retos que ostentar juntos.

2.6

MARCO LEGAL DE LA PROBLEMTICA INVESTIGADA

2.6.1

Marco legal

La Constitucin Nacional (1992) y la Ley N1309 (1998) constituyen el marco legal que sustenta la estructura del sistema paraguayo de distribucin de recursos provenientes de los Royalties y compensaciones en razn del territorio inundado.

2.6.1.1 De los royalties

Royalties, significa regalas. Se paga regalas al dueo, porque hay un reconocimiento irrestricto a las aguas del ro Paran (en el caso del Paraguay).

La Resolucin 1803 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, del 14 de diciembre de 1962, titulada Soberana permanente sobre los recursos naturales, reconoce que el derecho de los pueblos y de las naciones a la soberana permanente sobre sus riquezas y recursos naturales debe ejercerse en inters del Desarrollo Nacional y del Bienestar del pueblo del respectivo Estado.

Agrega que las utilidades que se obtengan debern ser compartidas en la proporcin que se convenga libremente en cada caso, entre los inversionistas y el Estado que recibe la inversin cuidando de no restringir por ningn motivo la soberana de tal estado sobre sus riquezas y recursos naturales.

Haciendo referencia a este importante instrumento de las Naciones Unidas, an vigente, que sirve de ttulo de legitimidad para que el Estado aplique los royalties necesarios, ya sea en materia de agua, pesca y acuicultura, minera o recursos forestales.

Ntese que no se hace en ella distincin alguna entre recursos naturales renovables o no renovables. La diferencia es irrelevante, dado que el fin del royalties no slo es compensar a un pas por la extincin de sus recursos, sino tambin remunerar la efectiva contribucin de los recursos naturales productivos y enfrentar los desafos del desarrollo.

Dadas las dificultades que conlleva la valorizacin de los recursos naturales, la utilizacin de mecanismos indirectos de obtencin del valor, en especial el concepto de Royalty aparece como un mecanismo apropiado y eficiente para rescatar rentas de los recursos naturales. As, la concepcin de Royalties se enmarca en el espritu de no cambiar las reglas tributarias pero si establecer un cobro por el uso de los recursos, a travs de un royalty o contraprestacin. En resumen, a pesar de que la estructura del cobro del Royalty sea similar a obtener los ingresos por la renta de los recursos naturales.31

Los Royalties son una compensacin financiera a los gobiernos del Paraguay y del Brasil, en el caso de Itaip, y a los gobiernos de Paraguay y Argentina en el caso de Yacyreta por la utilizacin del potencial hidrulico del Ro Paran. Su pago est previsto por el Tratado de Itaip, as como tambin en el Tratado de Yacyreta, en su Anexo C (que dispone sobre las bases financieras y de prestacin de servicios de electricidad).

En el lado brasileo, por legislacin separada, reglamentada despus de la Constitucin de 1988, que determina su distribucin a estados, municipios y organismos federales. Los criterios para la distribucin de Royalties en el Brasil fueron establecidos por el Decreto Federal N 1, del 11 de enero 1991, tambin conocido como Ley de los Royalties.

La Itaip comenz a producir en 1985 y hasta comienzo de 1991, la energa gener crditos y royalties nicamente al Tesoro Nacional. El pago de esos crditos fue negociado para producirse entre 1992 y 2001. Con la creacin de la Ley de los Royalties, en 1991, fueron contemplados, adems del Tesoro Nacional, otros organismos federales; los gobiernos de los Estados de Paran y Mato Grosso del Sur, 15 municipios paranaenses y uno del Sur de Mato Grosso, afectados directamente por la formacin del embalse y an varios estados y municipios localizados aguas arriba de la Central.

En el Brasil, son 16 municipios afectados por la formacin del embalse -15 en el Paran y uno en Mato Grosso del Sur. Los Municipios paranaenses son: Foz de Iguaz, Santa Teresita de Itaip, San Miguel del Iguaz, Itaipulandia, Medianeira, Missal, Santa Helena, Diamante del Oeste, San Jos de las Palmeras, Mariscal Cndido Rondn, Mercedes, Pato Bragado, Entre Ros, Tierra Roja y Guaira. En Mato Grosso del Sur, el Municipio beneficiado es Mundo Nuevo. Tambin reciben royalties los gobiernos de Paran y Mato Grosso del Sur, otros estados y municipios localizados aguas arriba de la hidroelctrica, la Agencia Nacional de Energa Elctrica (ANEEL) el ministerio de Ciencias y Tecnologa (MCT) y el ministerio del medio Ambiente y Amazonia Legal (MMA).

En cuanto lo que establece la Constitucin paraguaya de 1992: Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas, contribuciones y dems recursos, explota por s o por medio de concesionarios los bienes de su dominio privado, sobre los cuales determina regalas,

31

Tesis de grado 2004- IAEE- Arq. Ruth C. Solaeche Maldonado.

Royalties compensaciones u otro derechos, en condiciones justas y convenientes para los intereses nacionales: organiza la explotacin de los servicios pblicos y percibe canon de los derechos que se estatuyan; contrae emprstitos internos o internacionales destinados a los programas nacionales de desarrollo que regula el sistema financiero del pas y organiza fija y compone el sistema monetario.

En el decreto N 1922 del 8 de marzo del 2004 Por el cual se establecen los procedimientos para la distribucin de recursos provenientes de los Royalties y compensaciones en razn del territorio inundado y la asignacin de fondos y deposito a los gobiernos departamentales y municipales. Conforme a leyes Nmero 1309/98 y 1829/2001. Cabe mencionar la Ley N 1309/98 que ha sido modificada parcialmente por la Ley N 1829/2001, Que establece la distribucin de Recursos provenientes de los Royalties y compensaciones en razn del territorio inundado y la asignacin de fondos y depsito a los gobiernos departamentales y municipales.

En esta ltima se establece que la distribucin y depsitos de los ingresos destinados a estos niveles de gobierno se harn por cuenta del Ministerio de Hacienda en las cuentas bancarias especiales y segn gastos programados por las entidades en sus respectivos presupuestos anuales.

As con el Decreto N 1922, se establecen los procedimientos operativos para el cumplimiento de la ejecucin del presupuesto 2004, de distribucin de los recursos provenientes de las Entidades Binacionales Itaip y Yacyreta, como as tambin para la asignacin de fondos, depsitos y transferencias.

Finalmente la Ley N 1309 regula la distribucin del ingreso total proveniente de los Royalties y de las Compensaciones en razn del territorio inundado por las represas hidroelctricas de Itaip y Yacyreta. As determina que:

1. 2.

El 50% de dicho monto se destinar a la administracin central. El 5% de dicho monto se destinar de forma igualitaria a las gobernaciones afectadas, a saber las de de los departamentos de Alto Paran, Canindey, Itapa, eembuc y Misiones.

3.

El 5% de dicho monto se destinar de forma igualitaria a las gobernaciones no afectadas.

4. 5.

El 15% de dicho monto se destinar a los municipios afectados. El 25% de dicho monto se destinar a municipios no afectados.

En los ltimos casos, hay que anotar que el reparto de los recursos no ser proporcional sino que el 50% de los fondos asignados correspondern en partes iguales a cada municipio mientras que el 50% restante ser distribuido entre las localidades en funcin de la densidad poblacional de cada una de ellas.

2.6.2

Financiamiento Royalties en el PGG

Lo que le corresponde a las municipalidades y gobernaciones. Cunto le corresponde a los municipios y gobernaciones. En el artculo 1 de la Ley N 1309/98, el ingreso total de los montos que provengan de los denominados royalties y de las compensaciones en razn del territorio inundado de las represas de Itaip y Yacyreta, respectivamente, ser distribuido de la siguiente manera: a) a la administracin central: el 50%; b) a las gobernaciones afectadas, el 5%; c) a las gobernaciones no afectadas, el 5%; d) a los municipios afectados, el 25%; y e) a los municipios no afectados, el 15%. Ntese, entonces, que la Ley 1309/98 lo que hace es establecer que a las gobernaciones y municipalidades les corresponde el 50% de los ingresos por royalties de Itaip y por compensacin en razn del territorio inundado, de Yacyreta. Gradualidad. Segn el artculo 5 de la misma Ley 1309/98, se establece que la distribucin de los fondos a que se refiere el artculo 1 de esta Ley, se implementar gradualmente a partir del ao fiscal 2000, en una proporcin mnima del 10% el primer ao, y a partir del 2 ao, en una proporcin mnima del 5% anual, hasta completar los porcentajes totales establecidos en dicho artculo 1 de esta Ley. Cabra analizar cmo se entiende la proporcin mnima del 10%, si es sobre lo que debe ser transferido a municipalidades y gobernaciones, comenzando con 10% (como mnimo) en el 2000, pasando luego a 15% en el 2001; 20% en el 2002; 25% en el 2003; 30% en el 2004; 35% en el 2005; 40% en el 2006; 45% en el 2007; y 50% desde el 2008 en adelante. sta, en todo caso, es la interpretacin ms racional que se le puede dar a esta Ley.32 Por las cifras registradas, sin embargo, el Ministerio de Hacienda la da una interpretacin ms restringida a lo establecido por la Ley 1309/98 que es la de incrementar en 2,5% (y no 5%) el porcentual de royalties y compensaciones que le corresponden a las municipalidades y gobernaciones. Este incremento proviene de la interpretacin, de que le incremento debera darse en 5% sobre el 50% que le corresponde a los gobiernos municipales y 4 departamentales, es decir, de 0,05 x 50%, o sea del 5% al ao y, as, se llega al 50% en 16 aos (partiendo de 10% inicial). Leyes complementarias. Hay varias leyes modificatorias de la Ley 1309/98 pero, en todos los casos, se refiere a qu se entiende por municipios y gobernaciones afectadas, o no, por los embalses hidroelctricos de Itaip y Yacyreta (ver leyes 1829/01; 2391/04; 2442/05). Por Ley 2976/06 se establece qu tipo de gastos, en qu reas y en qu proporcin se puede utilizar los referidos ingresos. Royalties de Itaip. El Tratado de Itaip establece que le corresponden royalties (regalas, en espaol, si bien el mismo texto del tratado utiliza la palabra inglesa) a cada una de las Altas Partes Contratantes (Brasil y Paraguay), en un monto bsico igual a 0,65 US$/MWh generado y medido

32

Investigacin Monogrfica del Ing. Ricardo Canese Nov-07 disponible en www.transparenciaenroyalties.org.py

en la central hidroelctrica. Al cambio actual (5.000 Gs/US$), el valor bsico de los royalties es igual a (0,65 x 5.000 =) 3.250 Gs/MWh (o bien, 3,25 Gs/kWh). Este valor se aplica sobre el 50% de la energa generada a fin de determinar cunto le corresponde al Paraguay y se trata de una cifra bsica o contractual, sin considerar an el factor de ajuste, que se analiza en un punto posterior. Itaip Binacional es el ente que paga los royalties al Paraguay, a partir de la venta del servicio de electricidad a empresas elctricas brasileas (FURNAS y ELETROSUL) y paraguaya (ANDE). Conceptualmente, podemos decir que los royalties de Itaip son las regalas que paga el ente binacional a los propietarios del agua (Paraguay y Brasil), por su uso en la generacin hidroelctrica. Factor de ajuste. En un principio, el Tratado previ la paridad entre el dlar y el patrn oro. Dado que esta relacin perdi validez hacia 1974 y como el Tratado firmado el 26 de abril de 1973 obligaba a revisar los valores en dicho caso se negoci durante largos aos hasta que, finalmente, se firm la Nota Reversal N 3 del 28 de enero de 1986, que prev un factor de ajuste mixto. Por una parte, un coeficiente fijo, igual a cuatro unidades (4,0) a partir de 1992 y un multiplicando variable, dependiente en un 50% de la variacin del ndice medio anual del Industrial Goods en los EE.UU. de Amrica correspondiente al ao a ser ajustado, publicado en la Internacional Financial Statistics del Fondo Monetario Internacional, y relativo al mismo ndice medio de 1986 y en otro 50% del Consumer Prices, tambin de los EE.UU. de Amrica. Este factor de ajuste fue renegociado en el 2005, aprobndose la modificacin del factor de ajuste inicial, de cuatro unidades (4,0) a cinco unidades (5,0), lo que determin un incremento del monto de la compensacin paraguayas desde el ao 2006. El valor de los royalties de Itaip recibidos por el Paraguay. Segn Itaip Binacional, los ingresos paraguayos de royalties han aumentado de unos 159 millones US$ en 2002 a previsiblemente, a ms de 208 millones US$ en el 2007. Este aumento se debe a la mayor generacin de Itaip (en 2006 y 2007, al menos 10% ms que en 2002) y, en mayor medida, por la devaluacin del dlar, reflejada en el factor de ajuste y, por ello, en mayores ingresos por royalties. La compensacin en razn del territorio inundado de Yacyreta. Este concepto equivale a los royalties previstos en el tratado de Itaip (pues una central hidroelctrica genera gracias a dos factores: agua y embalse, es decir, territorio inundado; en el caso de Itaip se establecen royalties, en general, en tanto que en Yacyreta se opt por considerar el territorio inundado). Esta compensacin, prevista en el Tratado de Yacyreta, es igual (ver artculo IV.2, Anexo C) a: T = E x CE x 0,089, donde T = monto total de la compensacin (en razn del territorio inundado) a ser distribuida entre las Altas Partes; E = Energa generada en el ao (en GWh); y CE = costo unitario econmico terico del servicio de electricidad, en US$/GWh; y 0,089 es el factor resultante del anlisis de la contribucin de los territorios inundados en la produccin de energa. A su vez, CE = (G+R)/EM, donde G =gastos directos de explotacin mencionados en III.7 (en US$); R cuota fija amortizante correspondiente a una vida til de 60 aos y a una tasa de inters de 8% anual, de la inversin inmovilizada de la obra, incluidos los intereses intercalados, los

cuales se determinarn utilizando la tasa promedio de inters a la cual se contraten los prstamos para Yacyreta con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), considerada con las 20 unidades hidrogeneradoras como instaladas (unidad, US$); y EM = energa generable en el ao hidrolgico medio, actualmente prevista en 17.550 GWh/ao. Los gastos directos de explotacin (art. III.7, Anexo C)33 son el monto necesario para cubrir los gastos de explotacin. En las notas, se calcula cul sera el valor de esta compensacin en razn del territorio inundado de Yacyreta que percibira el Estado Paraguayo segn datos actuales. Al Paraguay le corresponde el 80% de esta compensacin, pues el 80% del territorio inundado es paraguayo. Realizando los clculos, a operacin plena (19.600 GWh/ao), al Paraguay le correspondera (sin ajuste) el valor de 43,9 millones US$/ao. 2.6.2.8 Reajuste. Segn el Tratado (art. IV.4, Anexo C), el valor real de la compensacin (en

razn del territorio inundado), una vez terminado unitariamente en el ao de entrada en servicio (1994) ser mantenido constante mediante lo que resulta del Captulo VI del presente 6 Anexo. Tal Captulo VI establece que el valor real de las entidades destinadas a los pagos en concepto de utilidades segn Planilla 2. Se trata de un criterio de reajuste similar aunque no igual al de Itaipque mantiene constante el valor de esta compensacin. Beneficios paraguayos de la EBY entre setiembre de 1994 y setiembre de 2004 al contado. Segn nota reversal de 1992, el Paraguay deba recibir al contado de sus beneficios acordados entre setiembre de 1994 y setiembre de 2004, la suma de 1,75 US$/MWh. Segn el Preacuerdo, el Paraguay recibi en materia de compensacin en razn de territorio inundado, desde 1994 hasta el 31 de diciembre del 2005, la suma de 81,3 millones US$. Ello determina un ingreso promedio de unos 8 millones US$/ao, en concepto de compensacin en razn del territorio inundado. Monto total recibido por royalties de Itaip y compensacin en razn del territorio inundado de Yacyreta. La suma de los royalties y la compensacin en razn de territorio inundado ha evolucionado de 162,8 millones US$, en 2003, a 189,0 millones US$ en 2005; a 210,4 millones US$ en 2006; y previsiblemente a 234,2 millones US$ en 2007. El motivo de este incremento de 40%, entre 2003 y 2007, se debe a (i) la devaluacin del dlar y mundial (mayores ndices de ajuste) y (ii) mayores ingresos provenientes de Yacyreta particularmente. 2.6.3 Cunto han percibido las gobernaciones y municipalidades.

2.6.3.1 Ingresos globales de municipalidades y gobernaciones por royalties y compensacin de territorio inundado. Segn cifras oficiales, la totalidad de las gobernaciones y municipalidades han recibido cantidades que van desde 17,0 millones US$, en 2001, a la (Fuente: Entidad Binacional Yacyreta)7 cifra de 57,1 millones US$ en 2006. Para 2007, segn el

Presupuesto General de Gastos de la Nacin (PGG) y la tasa cambiaria vigente, se prev un ingreso de 65,0 millones US$. (Fuente: Ministerio de Hacienda)

33

Refiere al Tratado de la entidad binacional.

2.6.3.2 Ingresos por royalties y compensacin en razn de territorio inundado de municipalidades y gobernaciones, como porcentaje del total. Si se toma el total de ingresos de royalties de Itaip y compensacin en razn de territorio inundado de los municipios y departamentos, y se lo divide entre el total, se puede ver que lo transferido por el Ministerio de Hacienda a los municipios y gobernaciones se ha incrementado de 9,9%, en 2001, hasta 27,1% en 2006, as como estimativamente en un 27,8% en 2007.

Comparados estos porcentajes con lo establecido en la Ley 1309/98, que establece que tales transferencias deberan llegar hasta un 40% en el 2006, se observa un notorio atrs o respecto a lo establecido en la Ley, que debe incrementarse 5%/ao.

2.6.3.3 Monto de las transferencias en guaranes. Este monto, luego de crecer fuertemente hasta el 2005, ha tendido a estancarse, debido principalmente a la revaluacin del guaran respecto al dlar. As, se pas de 60,8 miles de millones de Gs en 2001 a 258,6 miles de millones de Gs en el 2005, para luego subir tan slo a 282,7 miles de millones de Gs en el 2006 y, segn el presupuesto, hasta tan slo 284,6 miles de millones de Gs en el 2007.

2.6.3.4 Monto por departamentos. Los montos percibidos por cada departamento fluctan segn su poblacin y afectacin a las obras hidroelctricas. En el 2006, el departamento (incluyendo gobernaciones y municipios) que ms ha percibido estos beneficios ha sido el de Itapa (10 millones US$), seguido del Central (5,7 millones US$) y Alto Paran (5,8 millones US$). Los departamentos que menos perciben son todos los del Chaco (0,6 millones US$ en promedio cada uno).

2.6.4 Perspectivas de corto plazo 2.6.4.1 Factores que determinan mayores ingresos para las municipalidades. Se prevn dos factores inmediatos de mayores ingresos para los municipios y gobernaciones a partir de royalties y compensacin en razn de territorio inundado: (a) el cumplimiento de la Ley 1309/98, que determina mayores porcentajes de transferencia, y (b) los mayores ingresos previstos por Yacyreta (muy ligeramente ms por Itaip).

2.6.4.2 Terminacin de Yacyreta. Est en marcha el Plan de Terminacin de Yacyreta (PTY), previndose para fines del 2008/inicios del 2009 la elevacin de la cota del embalse de Yacyreta de 78 a 83 metros sobre el nivel del mar. Ello permitira elevar la generacin de la central hidroelctrica de 13.500 a unos 19.600 GWh/ao, lo que har incrementar en igual proporcin la compensacin en razn de territorio inundado.

2.6.4.3 Valor de la compensacin en razn de territorio inundado. Con o sin Preacuerdo, la Entidad Binacional Yacyreta (EBY) est obligada a pagar la compensacin en razn de territorio inundado, la que se ha calculado, para el Paraguay, igual a 30,3 millones US$ para el ao 2008 (con 10 generacin de 13.500 GWh/ao) y de 43,9 millones US$ a partir del ao 2009 (generacin plena de Yacyreta, igual a 19.600 GWh/ao).

2.6.4.4 Cobro de la compensacin en razn del territorio inundado diferida. Segn el Preacuerdo de Yacyreta se prev que el total de la compensacin en razn del territorio inundado diferida por la Nota Reversal de 1992, igual a 165,4 millones US$, sea cobrada por el Paraguay a partir del ao 2010, en 12 cuotas anuales iguales. Si es as, desde el 2010 hasta el 2021, el Paraguay percibira (165,4 /12 =) 13,8 millones US$/ao adicionales.

2.6.4.5 Ingreso total de la administracin central por compensacin en razn del territorio inundado. Si se suma lo que le corresponde recibir al Paraguay cada ao en concepto de compensacin en razn del territorio inundado (por la generacin anual) y la cuota correspondiente al monto diferido, se tendra que en el 2008 el Paraguay recibira 30,3 millones US$; en el 2009 la suma de 43,9 millones US$; y desde el 2010 (y hasta el 2021) la cifra de 57,7 millones US$/ao, en este concepto. Todas estas cifras estn en dlares constantes del 2007.

2.6.4.6 Leve incremento en la generacin de Itaip. Desde 2007 han comenzado a operar dos nuevas unidades generadoras, si bien en forma an provisoria. Se estima que estas unidades generadoras podran aportar unos 3.500 GWh/ao ms de lo que ya genera Itaip. Si se estima que la generacin promedio de Itaip es de 90.000 GWh/ao, desde el 2008 Itaip podra generar, en promedio, unos 93.500 GWh/ao y los ingresos en trminos constantes, es decir, sin considerar an el ajusteseran iguales a 216 millones US$/ao.

2.6.4.7 Ingresos totales de la administracin central de royalties y compensacin en razn del territorio inundado. De esa forma, los ingresos, previstos como se vio en 234,2 millones US$ en 2007, se incrementaran (en dlares de 2007) a 246,3 millones US$ en 2008; 259,9 millones US$ en 2009; y 273,7 millones US$/ao desde 2010 en adelante.

2.6.4.8 Ingresos para municipalidades y gobernaciones. Segn la Ley 1309/98, la administracin central (el Ministerio de Hacienda) debera transferir, a partir del ao 2008, el 50% de royalties y compensacin en razn del territorio inundado. Si as fuera, las transferencias a las municipalidades y gobernaciones pasara de los 65,0 millones US$ previstos (presupuestados para el ejercicio 2007) a 123,1 millones US$ en 2008; 130,0 millones US$ en 2009; y 136,9 millones US$/ao desde el 2010 en adelante. Hay que resaltar que el mayor salto se producir si es que el Ministerio de Hacienda presupuesta y transfiere el 50% que le corresponde a los municipios y gobernaciones, como establece la Ley 1309/98 a partir del ao 2008.

Observacin: Este salto importante en el 2008 ocurre porque se supone que desde el 2008 las transferencias sern del 50%, y no el 30%, como es actualmente (2,5%/ao).

2.6.4.9 Si se considera la interpretacin del Ministerio de Hacienda, la transferencia a los municipios y gobernaciones podra ser mucho menor segn se observa seguidamente. Fuente: Estimacin propia en base a datos del Ministerio de Hacienda (*) Proyectado; (**)

estimado a partir del 2007

De esta forma se observa que segn la interpretacin y aplicacin actual del monto a transferir, los mismo son inferiores a los que se transferiran si se aplicase al Ley 1309/98. 2.6.5. Mayores ingresos a mediano y largo plazo. 2.6.5.1 La renegociacin de los tratados. A precios de mercado, el Paraguay debera recibir por

lo menos 1.800 millones US$/ao, en concepto de royalties, compensacin en razn del territorio inundado y compensacin por la cesin de energa. Principalmente el ltimo concepto. Ahora, con 90 US$/barril, el precio de mercado est ms alto, en por lo menos 100 US$/MWh, por lo bajo.

Como el Paraguay exporta unos 43 millones de MWh, deberamos recibir (43 x 100 =) 4.300 millones US$. El valor de 1.800 millones US$/ao es, consiguientemente, un valor extremadamente conservador y que fue calculado como el 50% del precio de mercado, cuando ste estaba en un valor inferior y resultaba un valor de mercado global de 3.600 millones US$/ao (1.800 M US$/ao era el 50%).

Actualmente el Paraguay recibe aproximadamente la quinta parte (360 millones US$/ao). Es factible recibir tal precio justo, o precio de mercado? En nuestra opinin, s, y ello podra darse incluso en un plazo mucho ms breve que el que se piensa. Si ello llegara a ocurrir, tambin los municipios y gobernaciones se veran beneficiados en mucha mayor medida, si bien es imposible de precisar en qu medida exacta, pues ello depender de cmo se distribuya la renta elctrica. El incremento de los precios internacionales y regionales de la energa, como tendencia de largo plazo, crea las condiciones objetivas para obtener mucho mejores beneficios (royalties, compensaciones) por la energa generada y exportada de Itaip y Yacyreta. Es factible de estimar que los ingresos de los municipios y gobernaciones, en caso se renegocie convenientemente los tratados de Itaip y Yacyreta, podran duplicarse en relacin a los valores calculados (que desde el 2008 son, de por s, ms del doble de los actuales).

2.6.5.2 La central en el Aa Cu. Hace un ao, se paraliz la licitacin para construir una central en el Aa Cu que podra generar unos 2.000 GWh/ao, un 10% ms de lo que se prev produzca Yacyreta. La paralizacin fue por falta de transparencia en la licitacin. Si se llama a licitacin en forma transparente, sera factible construir esta central, la que entrara a operar en unos 4 aos (2.011). Esta mayor generacin permitira incrementar la compensacin en razn de territorio inundado en por lo menos 4,4 millones US$/ao para la administracin central, o bien 2,2 millones US$ adicionales para las municipalidades y gobernaciones.

2.6.5.3 Corpus. Cada vez se ve ms factible la construccin de una central hidroelctrica en Corpus, de similar capacidad de generacin que Yacyreta. Si hoy Yacyreta generar unos 43,9 millones US$ en concepto de compensacin en razn del territorio paraguayo inundado, Corpus podra producir un similar ingreso, hecho que todava es incierto pues ni siquiera se tiene un tratado o definicin clara de cmo se encarar tal aprovechamiento hidroelctrico.

2.7

BUENAS

PRCTICAS

NIVEL

DEPARTAMENTAL,

MUNICIPAL

COMUNITARIO. Creacin de los Consejos de Desarrollo Distritales34 Nivel: Departamental mbito de actuacin: Gobernabilidad local, Capacidad asociativa e Innovacin normativa.

Tipo de entidad actora * Gobernacin de Itapa (Entidad ejecutora). * Consejo de Desarrollo Departamental (Ejecutor/Colaborador).

Descripcin: La experiencia trata especficamente de: Promover el desarrollo integral del Departamento de Itapa, coordinando las actividades del sector pblico con las del sector privado y la sociedad civil, elaborando planes y proyectos departamentales de corto, mediano y largo plazo, con una planificacin racional de utilizacin de los recursos naturales, de manera que las generaciones venideras puedan utilizarlas para satisfacer sus propias necesidades. Esto se materializa a travs de la Ordenanza Departamental No. 4/00 por la cual se crean y se reglamentan los Consejos de Desarrollo Distritales en el Departamento.

Valoracin: La experiencia es transparente porque se conforma a travs de una asamblea general departamental participativa y educativa con representacin de los diversos sectores; las sesiones son abiertas a los medios de comunicacin oral, escrita y televisiva; pueden solicitar su participacin otras organizaciones interesadas. Al lograr la creacin en los 30 municipios, la conformacin de los Consejos de Desarrollo Distritales, se constituir en un soporte bsico de un autntico foro regional.

La experiencia es participativa porque: 1. El Consejo de Desarrollo Regional de Itapa por su accionar, sin distincin de nacionalidades ni discriminacin alguna, porque el Departamento es crisol de razas. 2. En cada distrito se conforman los Consejos a travs de una Asamblea General con la participacin comunitaria con miras a su desarrollo. La experiencia es eficiente porque: 1. Organiza, planifica y gerencia sus actividades, como rgano consultivo del Gobierno Departamental. 2. Organiza y apoya la creacin de los Consejos de Desarrollo Distritales (CDD).

34

Iniciativa de la Gobernacin de Itapa con asistencia de USAID, disponible en WEB

3.

De lo planeado por el CDD, a la fecha se ha concretado la creacin de un 75% de los CDD locales.

4.

La utilizacin de los recursos humanos y administrativos han sido edificantes teniendo en cuenta que la organizacin comunitaria es un proceso lento y gradual.

La experiencia es eficaz, porque: 1. 2. 3. Se evidenci el inters de las organizaciones comunitarias. Se logr la concienciacin de la gente. Se logr dinamizar las relaciones entre todos los actores involucrados para agilizar y concretar proyectos.

Es sostenible en el tiempo -en sus impactos directos o indirectosLa experiencia sostiene el principio de un desarrollo sustentable y sostenible, basado en el respeto al medio ambiente y a la accin mancomunada en la preservacin de los recursos naturales.

Impacto en la mejora de la calidad de vida de la poblacin: El 75% de los 30 municipios se encuentran organizados y coordinando actividades en forma mancomunada.

Principal obstculo, problema o conflicto que se ha tenido durante el desarrollo de la experiencia: La heterogeneidad de los miembros del grupo y la falta de recursos econmicos, de movilidad y de transporte.

Acciones Desarrolladas: Conformacin de la Unidad Tcnica Ejecutiva de Proyectos con la participacin de las universidades y tcnicos del Gobierno Departamental (proyecto enviado a la Comunidad Europea para pases en vas de desarrollo, Itapa fue seleccionado entre los 100 primeros). Instalacin del Centro de Informacin para el Desarrollo Sostenible (CIDS). Accin social a favor de la Penitenciara. Regional de Encarnacin. Integracin regional de los gobiernos departamentales de la regin sur (Misin eembuc FEDEINCOR).

Situacin Inicial: Falta de organizacin de la sociedad civil. Falta de interaccin entre la sociedad civil y el sector pblico para el desarrollo del Departamento de Itapa. Recursos utilizados en la experiencia: Recursos humanos: Funcionarios departamentales y municipales, del MAG-DEAG (Ministerio de Agricultura y Ganadera - Direccin de Extensin Agraria) comisiones vecinales y otros. Recursos financieros: Aportados por la Gobernacin.

Recursos materiales: Oficinas, mobiliarios, medios de comunicacin, vehculos y otros.

Solucin, Resultados, Impactos: Con la creacin del CDD local se ha logrado, la participacin solidaria, democrtica y equitativa de los miembros de la comunidad para el desarrollo sustentable y sostenible de su Distrito, ejemplos: General Delgado: produccin de cebolla. Cambyreta: Plan Regulador del municipio (Convenio UC-Municipio). Natalio: Fortalecimiento de la Comisin de Amas de Casa. Toms Romero Pereira: Fortalecimiento de la produccin de frutilla y zanahoria. Coronel Bogado: proyecto: Optimizacin de ingresos municipales. Fram: proyecto: Comunidad Saludable. Carmen del Paran: proyecto: Comunidad Saludable. Obligado: proyecto: Fortalecimiento de la Agricultura Familiar.

La Cooperacin Tcnica Alemana GTZ a travs de los proyectos de Planificacin de Desarrollo Sostenible (PLANDES) y de Descentralizacin de Estructuras Administrativas (DESAD), y la Gobernacin de Itapa, firmaron un convenio de cooperacin para el fortalecimiento de los Consejos de Desarrollo Distrital, con la asistencia en la ejecucin del proyecto a cargo de la ONG ALTER VIDA.

En esta fase de fortalecimiento de la experiencia, se parte del anlisis de la realidad local, tomando conciencia sobre la situacin en diferentes reas de desarrollo y su relacin con el nivel de calidad de vida. Posteriormente, se pasa a una etapa de definicin de propuestas y ejecucin de acciones que permitan el mejoramiento de la calidad de vida. Este proceso es fuertemente educativo y de construccin de nuevas alternativas organizativas y de gestin.

Los distritos atendidos en esta etapa son: Natalio, San Pedro, Gral. Artigas, San Cosme, Cap. Meza y la Paz. Documentos disponibles de respaldo: 1. Ordenanzas Departamentales No. 9/94 y 3/00 Que reglamenta el funcionamiento del Consejo de Desarrollo Departamental de Itapa. 2. Ordenanza Departamental No. 4/00 Que crea y reglamenta el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo Distrital de Itapa. 3. 4. Diagnstico GTZ-ALTER VIDA. Revistas y fotos.

2.8

EL USO DE TECNOLOGAS INTENSIVAS EN EMPLEO (TIE) EN LAS

INVERSIONES PBLICAS.

La falta de oportunidades de empleo ha sido uno de los principales problemas de la economa paraguaya en los ltimos aos, sobre todo para el advenimiento del Desarrollo Local.

Existen en Paraguay 1.857.000 personas, o sea 39,2 por ciento de la PEA, que segn la encuesta de hogares de 2007 tenan problemas laborales (desempleados, subocupados visibles y subocupados invisibles), 822 mil personas ms que en 2004.

En estos nmeros no se est considerando el grupo de los desempleados ocultos o desalentados, esto es, aquellos trabajadores que abandonan el mercado laboral desalentado ante la imposibilidad de encontrar trabajo, pero que si tuvieran la oportunidad de trabajar, lo haran. Segn las estadsticas, en 2004 an existen ms de 100 mil personas incluidas en esta categora. En suma, en la actualidad el pas necesita dar una salida laboral decente a ms de un milln ochocientas mil de personas con problemas laborales.

Si bien la tasa de desempleo abierto es relativamente baja en las reas rurales 3.7% en 2004 la tasa es ms elevada en las zonas urbanas (10.0%), y existe una tendencia de mediano plazo al alza. Las presiones demogrficas exigen una importante creacin de empleo para evitar un dramtico deterioro de la situacin. Adems, tanto en las zonas rurales como urbanas, el dficit de trabajo decente se expresa con mayor fuerza a travs del subempleo y la informalidad laboral.

En este contexto, aunque existen varios programas que apuntan a una mejora de la situacin laboral, an no existe un conjunto articulado de polticas de empleo. Uno de los ejes centrales en una futura poltica de empleo podran ser polticas y programas que aumenten la intensidad de empleo de las inversiones pblicas, manteniendo los estndares de precio y calidad. Para ello, la OIT35 ha desarrollado una metodologa que ha sido aplicado con xito en varios pases, algunos de ellos con caractersticas socio-laborales bastante similares a las paraguayas.

Como contribucin a los esfuerzos del Ministerio de Justicia y Trabajo y otras autoridades paraguayas para avanzar en el mbito de las polticas pblicas dirigidas a mejorar la situacin del mercado laboral, este documento presenta la metodologa OIT sobre el uso de tecnologas intensivas en empleo en las inversiones pblicas, estudia el potencial de dicho enfoque en el contexto paraguayo y termina con una serie de recomendaciones concretas para su aplicacin en el pas.

Desde la lnea de pensamiento, del Programa de Inversiones Intensivas en Empleo (PIIE) de la OIT. El PIIE promueve el uso de tecnologas intensivas en empleo (TIE) en las inversiones pblicas en infraestructura, con el objetivo de combatir, mediante la generacin de empleo e ingresos, los crecientes problemas de pobreza que enfrentan muchos pases en vas de desarrollo. Estrategia diseada por la Comisin Mundial sobre la Dimensin Social de la Globalizacin, creada por la OIT en el 2001.
35

La experiencia de la OIT en muchos de estos pases muestra que un mejor aprovechamiento de las inversiones pblicas en infraestructura, utilizando tecnologas intensivas en empleo que estimulan el uso de mano de obra y recursos locales y garantizan la calidad y el costo de las inversiones, puede resultar en un incremento de la generacin de empleo.

El presente apartado tiene como objetivo principal evaluar en forma preliminar la factibilidad de utilizar tecnologas intensivas en empleo en las inversiones en infraestructura pblica en Paraguay.

Los objetivos especficos son los siguientes: Tomando como base experiencias internacionales y utilizando datos cuantitativos y cualitativos sobre la realidad econmica y social de Paraguay, justificar el uso de tecnologas intensivas en empleo en las inversiones pblicas en infraestructura. Considerando las inversiones planificadas para el periodo 2006-2009, determinar el potencial que tiene el pas para generar empleo a travs de inversiones pblicas en infraestructura, aplicando tecnologas intensivas en empleo. Identificar los principales factores que limitan la introduccin de tecnologas intensivas en empleo y la contratacin de micro y pequeas empresas y organizaciones comunitarias en las inversiones pblicas en infraestructura en Paraguay. Realizar recomendaciones relativas a los prximos pasos a seguir en el proceso de generacin de experiencia y de promocin de tecnologas intensivas en empleo en las inversiones pblicas en infraestructura.

El anlisis muestra claramente que social y econmicamente es muy conveniente implementar un enfoque de inversiones intensivas en empleo en Paraguay. La exploratoria se llev a cabo para investigar en el terreno el conocimiento, experiencia e inters de las instituciones del Gobierno y de cooperacin internacional en las tecnologas intensivas en empleo. Fueron visitadas las siguientes instituciones: Ministerio de Hacienda Secretara de Accin Social (SAS) Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT) Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones (MOPC) Direccin del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP) Secretara Tcnica de Planificacin (STP) Delegacin de la Unin Europea en Paraguay Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Las reuniones tuvieron el objetivo de explicar el uso de tecnologas intensivas en empleo en inversiones pblicas en infraestructura, presentar las experiencias y resultados del enfoque en diversos pases y discutir la factibilidad de la implementacin de la metodologa en Paraguay. Al respecto se puede destacar el inters mostrado por los funcionarios sobre el tema y la voluntad de seguir trabajando sobre el mismo. Como conclusiones de las visitas destacan:

 No existe una poltica de empleo en el pas, y aunque la Estrategia de Reduccin de Pobreza y la Desigualdad (ENREPD) que se est desarrollando, menciona la generacin de empleo, no la identifica como un objetivo principal. Existe una falta de coordinacin interinstitucional para implementar una estrategia de empleo, debido a una falta de claridad sobre qu entidad debera responsabilizarse para la generacin de empleo. Hay mucho inters en el uso de tecnologas intensivas en empleo en las inversiones pblicas, dado que el empleo se ha vuelto en tema principal de los discursos polticos. Existen ya algunas experiencias con tecnologas intensivas en empleo, principalmente en el mantenimiento rutinario de caminos. No obstante el hecho de que muchos de los entrevistados reconocen tener conocimiento del enfoque, resulta claro que es importante capacitar a los que coordinan y administran los proyectos de inversin pblica. Aunque la nueva Ley 2051, Ley de Contrataciones Pblicas, fue vista como un avance importante, igualmente fue percibida por algunas entidades como una dificultad para que las micro y pequeas empresas compitan adecuadamente en los procesos de concursos pblicos. La aplicacin de la Ley 2051 y su reglamento, as como la priorizacin de inversiones y el diseo de proyectos y sus pliegos de licitacin, no contemplan la generacin de empleo, y constituyen un problema mayor que la ley misma.

Las experiencias internacionales denotan que, en comparacin con tecnologas intensivas en equipo, las tecnologas intensivas en empleo pueden generar entre 2 y 4 veces ms empleo que la opcin intensiva en equipo, costar entre 10% y 30% menos y reducir el requerimiento de divisas en un 50% a 60%.

En la construccin, la rehabilitacin y el mantenimiento de infraestructura con uso intensivo de mano de obra, se utilizan tecnologas intensivas en empleo (TIE) que fomentan la generacin de empleo y respetan el costo y la calidad de la obra. Estas tecnologas, promovidas entre otros por el Programa de Inversiones Intensivas en Empleo (PIIE) de la OIT, tienen como propsito mejorar el empleo productivo y decente en el sector de la infraestructura, como una manera de contribuir a la reduccin de la pobreza, al desarrollo econmico local y al progreso social. Las tecnologas intensivas en empleo son una alternativa a la construccin con equipo pesado.

Generalmente, estas tecnologas se aplican en obras de menor envergadura, dado que las obras a gran escala o de alta tecnologa, por definicin, requieren de equipo pesado para poder garantizar la calidad y el costo de la obra. El uso intensivo de mano de obra es una buena alternativa para la construccin, la rehabilitacin y el mantenimiento de caminos, conservacin de suelos, diques menores, pozos y sistemas de irrigacin, canales de drenaje y alcantarillado, sistemas de agua y saneamiento, viviendas, infraestructura social, incluyendo las escuelas y centros de salud, etc.

Estudios comparativos realizados por la OIT en diversos pases como Nicaragua, Per, Ecuador,

Burkina Faso, Camboya, Ghana, Repblica Democrtica Popular de Lao, Lesoto, Madagascar, Rwanda, Sudfrica, Tailandia y Zimbabwe, muestran que, sin comprometer la calidad de la infraestructura, la opcin de construccin basada en tecnologas intensivas en empleo y el uso de recursos locales genera una serie de beneficios, entre los que destacan los siguientes: Para la misma inversin, se crea entre 2 y 4 veces ms empleo. Es entre 10% y 30% menos costosa que las opciones intensivas en equipo. Reduce el requerimiento de divisas en aproximadamente 50% a 60% Promueve la creacin de habilidades locales y estimula el desarrollo econmico local.

La importancia de estos beneficios del uso de tecnologas intensivas en empleo en inversiones pblicas en infraestructura, debe examinarse en el contexto de los pases en vas de desarrollo, donde las inversiones pblicas en infraestructura representan entre el 3% y el 8% del PIB, el 20% del total de inversiones y entre el 40% y 60% del total de inversiones pblicas. Adems, ellas son financiadas en un 50% (hasta 80%-90%) por donantes y el 40% de los prstamos internacionales van a este sector. En consecuencia, este es un enfoque que puede tener un gran impacto.

El objetivo final de la aplicacin en inversiones pblicas en infraestructura de tecnologas intensivas en empleo es la reduccin de la pobreza. Es importante recordar que el estado de pobreza de la poblacin no es una condicin fija, sino que la gente se mueve constantemente de un estado a otro, segn logre mejorar su condicin de vida o encuentre algn problema que les haga recaer en la pobreza. No es, entonces, slo una cuestin de sacar a la gente de la pobreza, sino de lograr que sea adems una solucin sostenible, para que la gente pueda seguir mejorando su vida. Segn la OIT, el trabajo es la clave para lograr una erradicacin contundente, progresiva y duradera de la pobreza.

El uso de tecnologas intensivas en empleo en el desarrollo de infraestructura estimula la generacin de empleo directo, a travs de la contratacin de trabajadores calificados y no calificados, as como empleo indirecto, va la fabricacin de materiales, la prestacin de servicios locales (transporte, comida, etc.) y el consumo local de sus ingresos por los trabajadores.

La intensidad del uso de la mano de obra en la inversin total depende en gran medida del tipo de obra y de la tecnologa aplicada. Para tecnologas intensivas en equipamiento, el costo de equipamiento en obras de rehabilitacin de caminos rurales, por ejemplo, representa cerca del 80% de la inversin total, mientras que el costo de mano de obra slo representa alrededor del 10% de la inversin y se limita principalmente a la mano de obra calificada y semi-calificada (operadores del equipamiento). Las tecnologas intensivas en empleo usan, por lo general, para un mismo nivel de inversin y resultado de calidad y costo equivalente, entre 30% a 40% de la inversin para gastos en equipo ligero2 y entre el 40% y 60% para gastos en mano de obra. As, con tecnologas intensivas en empleo la misma inversin crea mucho ms empleo directo, adems de generar empleo indirecto.

La experiencia internacional ha demostrado que la opcin intensiva en mano de obra resulta, a

menudo, ser menos costosa que la opcin intensiva en equipos. Se ha calculado que, bajo condiciones de calidad comparable, la opcin intensiva en mano de obra cuesta entre 10% y 30% menos que las opciones intensivas en equipo. Sin embargo, la diferencia entre los costos de ambas opciones depende principalmente de los costos relativos de equipo (importacin de maquinaria, repuestos, combustible y lubricantes) y mano de obra (salarios) existentes en el pas, as como del sector especifico donde es aplicada la tecnologa.

Como la mayor parte de los insumos para la aplicacin del enfoque de uso intensivo en mano de obra son de origen local, en comparacin con los insumos importados para tecnologas intensivas en equipo (equipo, repuestos, combustible, lubricantes), es posible generar un ahorro de divisas que vara entre 50% y 60%.

En virtud de estos beneficios observados, y considerando que las inversiones en infraestructura pblica son significativas en los pases en vas de desarrollo, la OIT ha hecho esfuerzos, a travs del PIIE, para promover y apoyar el uso de tecnologas intensivas en empleo en obras de infraestructura. En particular, el PIIE se ha concentrado en la promocin e implementacin de una serie de iniciativas, entre las que destacan las siguientes: El desarrollo y aplicacin de polticas favorables al empleo vinculadas a la inversin pblica en infraestructura. El uso ptimo de recursos locales en los sectores de la construccin, incluyendo tanto la mano de obra, como los materiales de construccin, con el objetivo de dinamizar la economa local mediante un aumento de la parte de la inversin gastada localmente. La contratacin de empresas y organizaciones locales, sean stas micro y pequeas empresas contratistas u organizaciones comunitarias (aplicando tecnologas intensivas en empleo) para la ejecucin de las obras pblicas, promoviendo la creacin de empleo de calidad, esto es, con mejores condiciones de trabajo. El fortalecimiento del sector pblico en el diseo, la gestin y la supervisin de obras intensivas en mano de obra.

2.8.1

Necesidad de infraestructura pblica

Existe en Paraguay una gran demanda de infraestructura bsica de todo tipo; construccin de viviendas como rehabilitacin, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura vial. El dficit habitacional en el pas, por ejemplo, es de aproximadamente 650,000 viviendas; un tercio corresponde al rea urbana y dos terceras partes al rea rural. De acuerdo con la tasa de crecimiento demogrfico y los niveles de demanda habitacional estimada, el nmero de viviendas requeridas se incrementa anualmente en aproximadamente 9,000 unidades. Adems, alrededor de 90% de la poblacin rural y 32% de la poblacin urbana carece de acceso a servicios bsicos en la vivienda (agua, electricidad, desages sanitarios, recoleccin de desechos).

Uno de los principales problemas del pas con respecto a infraestructura est en la disponibilidad y el estado de los caminos. Las deficiencias de la infraestructura vial inciden en los costos de

produccin, en especial de los sectores agropecuario e industrial, obstaculizando el desarrollo econmico y social. Segn antecedentes entregados por el Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones (MOPC), de los 60,000 kilmetros de longitud que tiene la red vial del pas, 54,500 kilmetros son de tierra y 5,500 kilmetros son de la red pavimentada (1,500 kilmetros de la red secundaria y 4,000 kilmetros de la red primaria). 35,000 kilmetros de caminos vecinales no son atendidos por el MOPC y slo ocasionalmente los mismos son mejorados por los propios usuarios

En general, el mantenimiento es marcadamente insuficiente, existe discontinuidad en algunos de los principales ejes troncales y algunas capitales departamentales e importantes zonas productoras carecen de acceso de todo tiempo. Un porcentaje importante de la red vial, especialmente de la red vial no pavimentada (ms del 80%), se encuentra en regular o mal estado y necesita mantenimiento y mejoramiento. Como se aprecia en el siguiente cuadro, los mayores desafos propuestos estn en el mejoramiento de la red y la atencin a la red de tierra.

Adems, para el Gobierno es una prioridad iniciar, construir y mejorar los caminos vecinales en las cuencas productivas que faciliten la salida de los productos hacia los mercados de consumo, promoviendo la transferencia de responsabilidades a las gobernaciones y municipios (80% de la red vial es responsabilidad de los gobiernos subnacionales).

Igualmente existen necesidades de desarrollar infraestructura bsica en otros sectores, como educacin y salud, sistemas de agua potable y riego, y conservacin de suelos. Estas obras de infraestructura, junto con los sectores mencionados anteriormente, se prestan bien para la aplicacin de tecnologas intensivas en empleo.

2.8.2

La reduccin de la pobreza y la desigualdad

En un escenario socioeconmico como el de Paraguay, donde la mayora de la poblacin econmicamente activa se desenvuelve en la informalidad, la subocupacin y el desempleo, es urgente desarrollar una poltica de estado que permita mejorar la calidad del trabajo. Esto es, una poltica que estimule el desarrollo de trabajo formal, remunerativo y decente y que reduzca la pobreza y la desigualdad social. En otras palabras, el pas necesita que los ingresos laborales permitan a las personas al menos cubrir sus necesidades bsicas de alimentacin, educacin, salud y vivienda.

Para lograr el objetivo planteado, es preciso realizar cambios mayores a la estructura econmica e institucional del pas, se requieren reformas que faciliten la posibilidad de hacer buenos negocios,

esto es, negocios que generen una buena rentabilidad a los empresarios y que sean capaces de demandar trabajo cada vez mejor remunerado, se necesitan implementar polticas

macroeconmicas con responsabilidad social y pro-activas al empleo, y se necesita disponer de los mecanismos de capacitacin y adiestramiento de la fuerza laboral necesarios para responder a una demanda creciente de mano de obra.

Pero estos son objetivos de largo y mediano plazo. Pero, Qu hacer ahora, en el corto plazo, para aliviar va trabajo la situacin de creciente pobreza que enfrentan los pobres y estimular la dinamizacin de las economas locales? En este sentido es que el enfoque de usar tecnologas intensivas en empleo adquiere pleno valor y se puede constituir en una estrategia generadora de empleo de enormes proyecciones para el pas. Una estrategia que incluso est en lnea con la Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (ENREPD), en la cual ya se menciona el uso de mano de obra local en el mejoramiento de infraestructura vial, viviendas y sistemas de agua y saneamiento como parte de los programas de reduccin de pobreza y mejoramiento de infraestructura.

Sin embargo, en ambos casos, ni la generacin de empleo, ni el uso intensivo de mano de obra en las inversiones pblicas en infraestructura, constituyen una estrategia central en la estrategia de reduccin de la pobreza y desigualdad. Ambas estn integradas en la ENREPD slo como actividades subordinadas a otras estrategias.

En total, se estima que en el perodo 2006-2009 se realizarn inversiones pblicas con recursos propios del Gobierno Central y de los gobiernos locales por un monto de 1,301 millones de dlares. De ese total se calcula que 700 millones de dlares son inversiones pblicas susceptibles de utilizar tecnologas intensivas en empleo.

2.8.2.1

Gobiernos departamentales

Segn el Presupuesto General de la Nacin, en 2006 hay 43 millones de dlares considerados para los departamentos correspondientes a Autorizacin Transferencias Royalties y Compensaciones, conforme a las Leyes N 1309/98 y la Ley N 1829/01. Estas ltimas son transferencias que se hacen a gobernaciones y municipios como recursos de libre disponibilidad para gasto social, situacin que las hace muy favorable para la implementacin de una poltica de uso intensivo de mano de obra. Suponiendo que se mantiene esa tendencia en los prximos cuatro aos, se puede deducir que en total con recursos propios a nivel departamental, se podran financiar inversiones pblicas por un total de 173 millones de dlares durante el perodo 2006-2009.

Un anlisis de los presupuestos departamentales muestra que en promedio un 25% del presupuesto se destina a la construccin y el mantenimiento de infraestructura bsica, como sistemas de agua y saneamiento, caminos rurales, escuelas, letrinas, puentes, etc. (ver el cuadro a continuacin), todas inversiones pblicas apropiadas para el uso de tecnologas intensivas en empleo. Es decir, del

presupuesto total para el 2006, 10,8 millones son planificados para mejoramiento de infraestructura bsica, apta para el uso intensivo de mano de obra local.

Si consideramos que el valor registrado en el PGG2006 para inversiones pblicas departamentales dirigidas a infraestructura y apropiadas para aplicar tecnologas intensivas en empleo es un valor promedio anual, se podra asumir que en el perodo 2006-2009, las inversiones pblicas a nivel departamental financiadas con recursos propios y susceptibles de aplicar el uso intensivo de mano de obra, llegan a 43 millones de dlares.

2.8.2.2

Gobiernos municipales

Las municipalidades son personas jurdicas de derecho pblico con autonoma poltica, administrativa, normativa, contando con autarqua en la recaudacin e inversin de sus recursos. Se hallan regidas por las prescripciones de la Constitucin Nacional, en los artculos 166 al 171, y por la Ley Orgnica Municipal N 1294 del ao 1987 y otras normas jurdicas. Les corresponde la libre gestin en materias como urbanismo, ambiente, abasto, cultura, deporte, turismo. Asimismo, pueden administrar y disponer de sus bienes, regular el monto de las tasas, dictar ordenanzas, reglamentos y resoluciones, acceder al crdito privado y pblico nacional e internacional, elaborar y aprobar sus presupuestos, entre otras atribuciones constitucionales y legales. Adems por norma constitucional de 1992, la recaudacin de los impuestos inmobiliarios es de jurisdiccin municipal con la siguiente distribucin de ingresos; un 70% queda en la municipalidad recaudadora, un 15% se destina a las respectivas gobernaciones y el 15% restante se destina a las municipalidades de menor desarrollo relativo. Otro elemento importante es que la Constitucin Nacional declara que "ninguna institucin del Estado, ente autnomo, autrquico o descentralizado, podr apropiarse de ingresos y rentas de las municipalidades".

A partir de 2000, los municipios comenzaron a recibir transferencias crecientes desde el Ministerio de Hacienda, por concepto de Royalties y Compensaciones de las entidades binacionales Itaip y Yacyreta. Un estudio realizado en 2004 demuestra que a partir del 2000 los recursos provenientes de las transferencias por concepto de royalties han tenido un impacto sustancial en el incremento de los presupuestos de las municipalidades. Los ingresos corrientes se han mantenido constantes en trminos reales (descontando la inflacin), y los ingresos de capital se han incrementado sustancialmente.

Un fenmeno importante observado en el mencionado estudio es el creciente uso que hacen los municipios de los royalties para financiar sus gastos de capital (inversiones fsicas y equipamientos). Esta situacin se deriva de exigencias legales que obligan a usar los ingresos de capital en gastos de la misma naturaleza, gastos de capital. Como se observa en el siguiente grfico, los royalties tienen una participacin creciente en el financiamiento de los gastos de capital.

Segn proyecciones de las inversiones fsicas financiadas con royalties, se estima que en el

perodo 2006-2009 los municipios dispondrn de una importante cantidad de recursos. Como se aprecia en el siguiente cuadro, se estima que en 2009 los royalties que recibirn los municipios se aproximan a los 100 millones de dlares. En el perodo 2006-2009, se estima que los municipios percibirn por concepto de royalties cerca de 290 millones de dlares.

Segn estimaciones del mismo estudio, se estima que el 67 por ciento de los royalties se destina a construcciones municipales, las cuales casi en su totalidad son inversiones donde es susceptible de utilizar tecnologas intensivas en empleo. En consecuencia, si se agrega los royalties por recibir durante el perodo 2006-2009 y se considera que el 67 por ciento de los royalties se destina a construccin, todas construcciones susceptibles de aplicar tecnologas intensivas en empleo, se puede estimar en 194 millones de dlares la inversin municipal susceptible de aplicar tecnologas intensivas en empleo.

2.8.2.3

Potencial de generacin de empleo

Considerando solamente la mitad de los 1,060 de dlares en inversiones pblicas en infraestructura para el periodo 2006-2009, susceptibles tecnologas intensivas en empleo, se puede generar cerca de 34 mil nuevos empleos equivalentes al 18% de la poblacin desempleada.

2.8.2.4

Falta de un marco poltico favorable

En Paraguay no existe una poltica de empleo, la cual se requiere para poner la generacin de

empleo en la agenda de toda entidad pblica, y la que debera introducir el empleo como criterio de evaluacin en las inversiones pblicas en infraestructura.

Para que el enfoque de uso de tecnologas intensivas en empleo tenga xito, se requiere un marco poltico que facilite su aplicacin. Este marco deber incluir una poltica de empleo, la cual debe ser vinculada a la poltica de inversiones pblicas.

2.8.2.5

Falta de una poltica nacional de empleo

Uno de los problemas que ms limita la aplicacin de las tecnologas intensivas en empleo es la falta de una poltica apropiada y coherente sobre el tema de empleo en el pas. Por mandato constitucional, el Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT) es la entidad natural para liderar una accin del tipo planteado, pero el mismo no tiene los recursos, ni la capacidad institucional, ni menos el reconocimiento de otras instituciones como para ejercer este liderazgo. En 2004 el presupuesto de gasto ejecutado por el MJT lleg slo al 0.7% del presupuesto total ejecutado en la Administracin Central del Estado, y la mayor parte de ese presupuesto se destin a actividades relacionadas con justicia y no con trabajo.

En la Estrategia de Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (ENREPD), la falta de empleo es considerada uno de los principales determinantes de la pobreza. Sin embargo, la generacin de empleo no se identifica como una de las principales estrategias para la reduccin de la pobreza, y se menciona ms bien como producto de otras estrategias (por ejemplo la promocin de la micro y pequea empresa). La ENREPD menciona incluso el uso intensivo de mano de obra en las inversiones pblicas, pero en ningn lugar hace explcito el deseo de generar ms empleo como estrategia de reduccin de pobreza.

En general, en el discurso poltico de los diseadores de poltica y tomadores de decisiones, se reconoce el empleo como un elemento prioritario. Sin embargo, en los hechos no existe una poltica de empleo en s. Los programas de inversin pblica tienden a seguir diferentes estrategias en materia de empleo e incluso en muchos casos, el problema de empleo ni siquiera es considerado en la evaluacin de inversiones u ofertas. La Ley de Contrataciones Pblicas estipula que el precio es el nico criterio en la evaluacin de las ofertas que cumplen con los requisitos tcnicos y administrativos, mientras que en otros pases puede utilizarse tambin la generacin de empleo o el uso de recursos locales como criterio adicional. En particular, la poltica econmica privilegia ms el control de la inflacin que el empleo. Paraguay no escapa a la tendencia generalizada en la regin de enfatizar los aspectos monetarios de la poltica macroeconmica del pas, por sobre una poltica donde el empleo juega un papel preponderante.

La falta de liderazgo del MJT en materia de empleo hace que exista en el pas un vaco institucional en materia de planificacin nacional y desarrollo de polticas de empleo. Adems, en vista de que una poltica de empleo debera incorporar otros aspectos pblicos, como son la educacin, las inversiones pblicas y la salud, se requiere algn foro en el cual las distintas

entidades relevantes puedan discutir y desarrollar polticas y estrategias de empleo. Sin embargo, no existe tal foro en el pas.

El pas est preparado en las palabras para enfrentar una poltica de empleo, sin embargo, en los hechos todava queda un largo camino por recorrer. Sin un marco poltico facilitador, ser difcil lograr el potencial de generacin de empleo mencionado anteriormente.

En este sentido, no slo es importante convencer a la mxima autoridad poltica de la importancia de elaborar una poltica de empleo, sino que adems es necesario coordinar esta poltica con el equipo econmico y el social, donde curiosamente en ninguno de los casos participa el Ministerio de Justicia y Trabajo.

2.8.2.6

La ley de contrataciones pblicas

Aunque la Ley de Contrataciones Pblicas pretende promover la participacin de las PYME, la misma no contempla ninguna estrategia para hacerlo, creando ms bien varios obstculos, principalmente la poca posibilidad de una contratacin local dirigida, y los altos requisitos de garantas y equipamiento.

En el mbito del sistema de adquisicin, documentacin y procedimientos contractuales para las contrataciones pblicas, el pas ha logrado avances con la promulgacin en 2003 de la nueva ley de contrataciones pblicas N 2051/03. Se debe que notar que, en el caso de las obras pblicas, la Ley 1533 del 4 de enero del 2000 regir las responsabilidades, las mediciones y pagos, la ejecucin y recepcin de obras y su fiscalizacin. An cuando considera la importancia de la incorporacin de micro y pequeas empresas locales de contratistas y consultores en los procesos de licitacin, en la prctica la legislacin puede transformarse en una limitante por los altos requisitos administrativos, tcnicos y financieros.

2.8.2.7

Capacidad institucional

La falta de experiencia en inversiones intensivas en empleo, la ineficiente gestin de proyectos y el alto grado de centralizacin de las instituciones pblicas, puede dificultar una exitosa aplicacin de las tecnologas intensivas en empleo en la infraestructura pblica.

En cuanto a las instituciones pblicas en Paraguay, es importante destacar que stas presentan una serie de barreras que impiden la incorporacin de tecnologas intensivas en empleo en las inversiones pblicas. Son barreras que dificultan el diseo, la gestin y la supervisin de los proyectos de infraestructura con uso intensivo de mano de obra.

2.8.2.8

Desconocimiento de las tecnologas intensivas en empleo

En las entrevistas programadas en la misin exploratoria, se pudo observar que la gran mayora de las personas entrevistadas cree conocer las tecnologas intensivas en empleo, incluso han

manifestado que de hecho la metodologa se est aplicando en numerosos proyectos en Paraguay. Sin embargo, por lo general confunden la aplicacin de tecnologas intensivas en empleo, la cual no descuida la productividad y rentabilidad de las inversiones pblicas, con simples programas de creacin de empleo de carcter social o compensatorio, los cuales se justifican a menudo en contextos de emergencia o apoyo, en los que precisamente la productividad y la calidad de las inversiones pblicas no son necesariamente el objetivo inmediato.

Adems no existe mucha informacin disponible en el Paraguay sobre tecnologas intensivas en empleo. Salvo unos proyectos de mantenimiento vial con microempresas, no existe mucha experiencia con el uso intensivo de mano de obra, de forma productiva y rentable, en proyectos de infraestructura. En consecuencia, el uso intensivo de mano de obra no es un enfoque muy conocido, lo cual requerir de un gran apoyo en el rea de la capacitacin y la promocin, ya que las tecnologas intensivas en empleo requerirn cambiar una ejecucin por administracin directa o mediante contratos grandes, por una ejecucin mediante mltiples contratos pequeos con micro y pequeas empresas y organizaciones comunitarias, los cuales debern estar administrados y supervisados por las entidades pblicas.

2.8.2.9

Ineficiencias en la gestin pblica

Un problema que reviste seriedad es la ineficiente ejecucin observada en los proyectos de inversin pblica en el pas. Indicadores proporcionados por la Unidad Central de Inversin Pblica (UCIP) del Ministerio de Hacienda, muestran que la mayora de los proyectos de inversin pblica programados durante el perodo 1994-2009 tienen problemas de diseo, ejecucin, o ambos problemas a la vez. En particular, el tiempo transcurrido entre la firma del contrato y la promulgacin de la ley es relativamente largo y casi la totalidad de los programas ha sido afectada por prrrogas. Se ha estimado que en promedio transcurren nueve meses entre la firma del contrato y la promulgacin de la ley de inversin pblica. El tiempo ms largo que transcurri entre la firma y la promulgacin de la ley de prstamos fue de 20 meses, y el ms corto de 3 meses. Es importante aclarar que, por contrato de prstamo, el pago por cuotas de compromiso comienza en el momento de la firma del mismo.

2.8.2.10

Descentralizacin y participacin comunitaria

Otro problema detectado es la falta de desarrollo de la comunidad y de los gobiernos locales para planificar el acceso a los recursos sociales y productivos. Con el advenimiento de la democracia en 1989, los sucesivos Gobiernos no han logrado avanzar suficientemente en el proceso de descentralizacin del Estado. La descentralizacin a travs de las gobernaciones se ha limitado esencialmente a la transferencia de responsabilidades y no de recursos o creacin de capacidades locales para planificar, implementar y lo ms importante, operar y mantener nuevas obras de

infraestructura. De hecho, el presupuesto asignado a las gobernaciones para el 2006 y enviado a fines de agosto por el ejecutivo para su aprobacin en el congreso nacional, es nfimo; apenas alcanza al 1.3% del Presupuesto General de la Nacin para el 2006, esto es equivalente a 43 millones de dlares para las 17 gobernaciones.

Hay algunas experiencias e intentos, aunque muy escasos, registrados en el pas para fortalecer las autoridades y organizaciones locales y a la gente local como beneficiarios; es el caso del Programa de Desarrollo Humano impulsado durante el gobierno del Presidente Wasmosy y el Programa de Desarrollo Comunitario (PRODECO) en actual ejecucin por la Secretara de Accin Social. Estos programas, aunque son incipientes esfuerzos de participacin ciudadana, son importantes pues reconocen el hecho de que los programas de desarrollo probablemente tendrn poco xito si las partes interesadas y los futuros beneficiarios no estn involucrados en todo el proceso. Muchos de los esfuerzos de desarrollo al nivel local deben canalizarse a travs de las recientemente establecidas o fortalecidas autoridades locales, agencias o asociaciones, incluyendo las comunidades. La descentralizacin de responsabilidades - y de autoridad - lentamente est ganando importancia en Paraguay, permitiendo as una mayor participacin comunitaria e involucramiento de los grupos interesados.

En el mbito urbano, en el pas no existe un enfoque favorable a la participacin comunitaria.

Existen algunas experiencias a nivel municipal, especficamente en el municipio de Asuncin, en las que se han implementado programas de mejoras de la infraestructura en las reas de bajo ingreso (principalmente asentamientos humanos no planificados o informales). Estos programas de obras urbanas no se centran solamente en el enfoque basado en la mano de obra, sino que incluyen grandes esfuerzos de gestin comunitaria y actividades complementarias para mejorar los medios de vida de forma sostenible. Algunos pasos se han dado para el desarrollo o fortalecimiento de acuerdos asociativos entre autoridades, comunidades y el sector privado. La formalizacin de tales asociaciones o alianzas es crucial para el xito de cualquier desarrollo que involucre a la comunidad y sus recursos en el desarrollo del asentamiento humano.

Un fortalecimiento de los gobiernos locales y las comunidades, as como una mayor transferencia de recursos, apoyar a la introduccin del enfoque de tecnologas intensivas en empleo, ya que es en este nivel donde se ejecutan los proyectos de infraestructura, donde se conoce las necesidades y donde se genera empleo e ingresos.

2.9

DILOGO POLTICO, REDES DE ASOCIACIN Y PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL PROCESO DE CAMBIO HACIA EL DESARROLLO LOCAL.

Con gran entusiasmo hemos recibido del nuevo gobierno paraguayo, la presentacin a la ciudadana del pasado mes de agosto sobre Polticas pblicas coordinadas, para los primeros seis meses y que comprometen a:

Secretara de la Mujer Secretara de Accin Social Ministerio de Educacin y Culto Direccin de Beneficencia DIBEN Instituto Paraguayo del Indgena INDI Secretara de la Niez y la Adolescencia Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social Proclama esta iniciativa, Hacia una proteccin social ms equitativa Esta articulacin de acciones tiene como objeto: Orientar polticas pblicas hacia una Proteccin Social con equidad y participacin social Ejecucin de acciones en el marco de la Transparencia y Eficiencia, con mecanismos de control (monitoreo de gestin y utilizacin de recursos) Principios (I) Enfoque de derechos, como principio de reconocer los derechos y la dignidad de la persona. Participacin social y descentralizacin de los diversos actores, sectores sociales y niveles de gobierno descentralizados en el diseo, implementacin y evaluacin de los programas sociales. Universalidad, como perspectiva que garantiza los derechos fundamentales a los/las ciudadanos/as. Integralidad, rescata el principio de unidad en la accin del Estado en perspectiva de articular y coordinar acciones para la implementacin de polticas sociales incluyentes.

Principios (II)

Equidad de gnero, tnica y etarea, reconoce la necesidad de atencin preferencial a colectivos, excluidos de los escenarios sociopolticos. Visibilidad a la niez,

adolescencia, juventud, mujer, adultos mayores, poblaciones indgenas y personas con capacidades diferentes en los programas sociales.

Interculturalidad, como proceso de transformacin integral que incorpora miradas diferentes y permita re-crearnos como sociedad y de refundar el pas en democracia.

Integridad y Transparencia, la corrupcin opera como barrera en la eficiencia de los servicios pblicas, por lo que requiere medidas efectivas para desarticular prcticas y cambiar conductas en la gestin pblica.

Acciones integradas para

Servicio de atencin PRIMARIA en salud a travs de una ATENCIN MVIL equipado para medicina general, ginecologa y odontologa

Servicios de atencin a la Salud sexual y reproductiva

Provisin de agua y alimentos Regin Occidental/Regin Oriental (Comunidades Indgenas)

Servicio directo a las comunidades en forma peridica, abriendo camino para la atencin permanente

Atencin integral a nios/as en situacin de calle

Atencin integral a mujeres vctimas de violencia intrafamiliar

Eje de intervencin Servicios integrados a poblaciones vulneradas

Acciones Centros comunitarios para Indgenas en situacin de calle.

Articulacin SAS INDISNNA MEC SM

Indicadores 2 centros comunitarios en el departamento Central 9 Servicios -tres Departamentos del Chaco. 1 en Canindey Habilitacin Un dispositivo de atencin preferencial de nios/as en situacin de calle

Servicios de atencin primaria en salud

MSPy BS INDI-

Eje de intervencin
Servicios integrados poblaciones vulneradas

Acciones

Articulacin

Indicadores
Servicios mviles en funcionamiento.

Servicio de atencin INDI- MSP y BS 5

a PRIMARIA en salud a SNNA- SM SAS

travs de una ATENCIN MVIL equipada para medicina general, ginecologa c/ estudios de PAP y odontologa.

(2

atencin

Con apoyo de: indgena ; 1 niez Equipo de salud Itaipu y en situacin de primaria integrado por Yacyreta. calle; 2 referentes indgenas y poblaciones en tcnicos en salud asentamientos ) desde el MSP y BS

Eje de intervencin
Servicios integrados a poblaciones vulneradas

Acciones
Instalacin de Servicios de agua potable

Articulacin
MSP y BS , (SENASA) SAS , MEC.

Indicadores
Inicio de la construccin servicios en 7 Departamentos 1 Unidad de desintoxicacin 1 Equipado y en funcionamiento

Desintoxicacin Programada Albergue para NNA en situacin de calle Albergue para Mujeres maltratadas

MSP y BS SNNA-

MSP y BS SNNADIBEN - MEC

SM MSP y BS MI Inicio de la (Polica Nacional) Construccin en el Fiscala SNNA - Dpto. Central

Asimismo, en dicha

Provisin de alimentos en INDI SAS MSP y comunidades la regin occidental y en BS (Proam), otros la regin oriental. presentacin se dio alogstica: MOPC, conocer sobre la Secretara FFAA , SEN, DIBEN,

de Accin Social,

dependiente de la Presidencia de la Repblica y su Plan de 100 das/6 Meses como de la reformulacin orgnica de la institucin, a saber:

2.9.1

Reingeniera Institucional

Redefinir la institucionalidad de la SAS como rectora de las polticas sociales del pas.

Redisear la estructura orgnica institucional. Auditora financiera y de gestin de la SAS Revisin y adecuacin funcional del Organigrama. Implementar un programa de capacitacin para funcionarios. Formular un plan Estratgico Institucional Evaluacin de los cuadros tcnicos, gerenciales y operativos. Instalar sistema de expediente electrnico (RUB) Instalar sistema de gestin y control interno. Actualizar y ampliar Mapa del IPG y el ICV Implementar un plan de comunicacin efectiva interna y externa Organizar una base de datos centralizada Renovar equipamientos informticos, automotores y otros. Coordinar el diseo e implementacin de polticas sociales con otras instancias ministeriales y otros organismos.

2.9.1.1 Gobierno con la Gente

Incorporar la participacin ciudadana en la definicin, implementacin y evaluacin de la accin

institucional.

Disear campaa de informacin y participacin para sectores populares. Instalar una Mesa de Participacin Social por ejes temticos. Establecer mecanismos de participacin ciudadana acordadas con las instancias institucionales de los gobiernos departamentales y locales. Habilitar unidades operativas en Municipios priorizados. Realizar Audiencias Pblicas: 1 Informe de Gestin de los primeros 100 das. Realizar Asambleas Populares en Municipios priorizados (40).

2.9.1.2 Hbitat e Infraestructura Social

Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en reas geogrficas priorizadas.

Auditoria social de compras de terrenos y viviendas construidas. Disear y habilitar sistema de ventilla nica de beneficiarios de viviendas y tierra. Gestionar con Municipios Planos Catastrales de Asentamientos Regularizados y a Regularizar. Regularizar derecho de propietario a ocupantes de tierras y viviendas en Asentamientos Regularizados. Instalar sistemas de saneamientos bsicos para familias de populares sectores populares. Redisear sistema de construccin de viviendas. Construir viviendas dignas para familias de sectores populares.

2.9.1.3 Desarrollo Comunitario y Seguridad Alimentaria

Desarrollar un abordaje participativo instalar o participativo, reforzar capacidad de gestin organizacional e institucional en organismos locales y comunitario.

Redisear programas (PRODECO- PROPAIS). Ampliar cobertura de transferencias condicionadas de ingresos. Disear Programas de Mejoramiento de Barrios Diseo de Plan Operativo de Descentralizacin participativa. Habilitar sistema de ventilla nica de beneficiarios. Implementar proyectos de generacin de ingresos enmarcados en los PIDS. Desarrollar proyectos productivos y de comercializacin en comunidades urbanas y rurales. Disear propuestas de soberana y seguridad alimentaria y nutricional. Conformar organizacin que viabilice un modelo alternativo de produccin y

comercializacin.

Instalar infraestructuras y fortalecer las existentes para la produccin y comercializacin en reas rurales. Facilitar mecanismos de rescate e intercambio de productos nativos para la alimentacin.

2.9.1.4

Trabajo y Unidades Productivas

Disear e implementar programas sociales integrales del primer empleo. Instalar mecanismos de contratacin y capacitacin de mano obra disponible en comunidades.

Disear y coordinar con los municipios la implementacin de una agencia comunitaria de empleo. Disear e implementar programas de contratos de aprendizaje para jvenes de diversos oficios de rpida salida laboral. Implementar programa de capacitacin en coordinacin interministerial e intersectorial. Adecuar pliegue de bases y condiciones para licitaciones pblicas para incorporacin de mano de obra disponible en comunidades.

2.9.1.5

Poblaciones Vulnerables

Facilitar medios para la inclusin y el ejercicio de ciudadana de las familias vulnerables.

Redisear y establecer coordinacin intersectorial del programa ABRAZO. Disear e implementar en forma gradual un programa integral para Adultos Mayores con enfoque de gnero.

2.9.1.6

Atencin a Pueblos Indgenas

Contribuir al bienestar y al afianzamiento de la autodeterminacin de los pueblos indgenas.

Disear e implementar un programa de infraestructura social y seguridad alimentaria para zonas urbanas y de escasa cobertura. (Intersectorial)

2.9.2

Marca Pas Mundo Guaran

En este estadio del desarrollo es fundamental la visin multifocal, con los faros conducentes a iluminar el sendero de largo alcance. Para ello creemos oportuno transcribir la entrevista realizada por un medio de prensa escrito de nuestro pas a un renombrado catedrtico.

Dicha crnica periodstica lleva el ttulo de Profundizar las Cadenas de Valor Agropecuarias es EL CAMINO sealado. Queremos un Paraguay medible en trminos de menor pobreza.36

36

Seccin Economa- ABC 13/agosto/08.

En nuestro pas tenemos algo ms de 1.100.000 compatriotas en extrema pobreza (personas que sobreviven con menos de un dlar diario) y cerca del milln en pobreza no extrema. Eliminar la pobreza y reducir a la mitad la pobreza extrema al 2030 es el objetivo de los impulsores de la Agenda Nacional de Competitividad Paraguay 2030 que organizaron un taller sobre el tema el 30 de julio del 2008. Dicho taller fue coordinado por el costarricense Dr. Roberto Artavia Lora, presidente de la fundacin Latinoamerica Posible, ex rector de INCAE Business School de Costa Rica, fundador y director del Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible, entre otras actividades. En esta entrevista consignamos la visin que tiene del Paraguay.

En este pas donde todas las soluciones urgen y se necesitan para ayer, por fin se resalta la necesidad de polticas de largo plazo para los problemas estructurales. Cmo lo ve usted? Yo creo que un pas como Paraguay comienza a necesitar precisamente una visin de largo plazo, porque si algo hemos aprendido en la segunda mitad del siglo XX y en lo que va del siglo XXI es que el proceso de desarrollo en una nacin toma en general una generacin completa y por supuesto que toma mucho ms tiempo que eso.

Pero pasar de la situacin de una economa basada en el patrimonio, a una economa basada en la manufactura, los servicios, el valor agregado, la educacin y el conocimiento en general ha tomado entre 25 y 35 aos.

La agenda que planteamos ac es al 2030, es una agenda de 22 aos, ms bien un poquito corta, pero muy claramente, y eso quiero enfatizarlo, con el sentido de que s, estamos dispuestos y necesitamos un norte a largo plazo que nos permita movilizar los recursos de una manera consistente con una transformacin estructural del Paraguay, en vez de simplemente estar respondiendo a la coyuntura cada vez que tenemos que hacerlo y poniendo parches para el desarrollo.

Un modelo sin ideologa poltica Cules son los lineamientos bsicos de esa transformacin estructural?

En primer lugar, tiene que haber un mnimo de concertacin entre todos los sectores de la sociedad, si bien cuando hay cierto debate es sano para que las cosas avancen, para que las cosas se discutan, pero tiene que haber un mnimo de concertacin respecto a cul es el modelo al cual se aspira.

Y el modelo que nosotros hemos planteado es uno que no tiene ideologa poltica. Es un modelo que est sustentado en productividad, est sustentado en participacin democrtica. Est sustentado en estabilidad econmica, en educacin. Y yo creo que estos son temas que, sea uno muy socialista, muy derechista, sea sector productivo, sea sociedad civil, sea ciudadano independiente, todos estamos dispuestos a aceptar. Quin no quiere una empresa ms competitiva?, quin no quiere ms valor agregado?, quin no quiere una juventud ms educada?,

quin no quiere una creciente productividad en el uso de los recursos del pas? Y en este sentido la agenda est enfocada ms bien a la transformacin de temas sobre los que podemos estar de acuerdo, en vez de enfocarnos, como tendemos a hacer mucho los latinoamericanos, en las cosas que nos separan.

Paraguay hacia dnde debe apuntar para lograr el desarrollo? Muchos hablan de la industrializacin, otros hablan de los servicios...

En esto no hay una receta, y yo creo que hay que enfatizar en esto: El Paraguay es un pas de vocacin agrcola, agropecuaria, y yo creo que lo primero que tiene que hacer es profundizar las cadenas de valor agropecuarias. Esto es avanzar no solo en la industrializacin, sino que hay un componente de servicios relacionados con la industria agropecuaria.

Al hablar de profundizar cadenas de valor estamos hablando de industrializar los productos, de crear marcas y venderlos con marcas, de tener inteligencia de mercado, de tener sistemas de distribucin. Estamos hablando de industrializacin y de servicios, pero a partir de la fortaleza productiva en sectores en los que ya dominamos y ya somos competitivos a nivel de la produccin bsica.

Tambin hablamos de diversificar la economa, las exportaciones y esto significa aumentar el nmero de rubros, aprovechar las plataformas logsticas, las plataformas de irrigacin, las plataformas cientficas, crediticias, que se van creando.

Hemos hablado de desarrollar una vocacin exportadora ms clara en el pas y por tanto una vocacin importadora. Uno exporta para importar y en ese sentido el comercio vigoroso es una parte importante de la ecuacin de desarrollo. Hemos hablado de la necesidad de atraer inversin local y extranjera y en ese sentido especializar organizaciones; aqu existe Rediex, que es una red de inversiones y exportaciones, pues fortalecer esta organizacin, que entre en una alianza ms clara con el nuevo gobierno para que en realidad pueda convertirse en una agencia de atraccin de inversiones del estilo que fue en su momento ProChile, o la Agencia de Desarrollo de Irlanda, o la Agencia de Desarrollo de Singapur, que son histricas en su capacidad de atraer inversiones.

Profundizar las cadenas de valor agropecuarias.

El camino que hemos trazado empieza por la profundizacin de las cadenas de valor agropecuarias, e insiste mucho en la educacin, en la investigacin, en las alianzas con las universidades para profundizar el conocimiento, la capacidad tcnica, el valor agregado en estas cadenas hasta movernos con inversiones e infraestructura logstica, a un nivel de industrializacin intermedio, y eso sera ms o menos al ao 2020, con la idea de que en la dcada del 2020 al 2030 empecemos a profundizar en las reas de servicio, en las reas de conocimientos, en las reas de investigacin y desarrollo de nuevos mercados, con la idea de que Paraguay se posicione globalmente como un gran suplidor de alimentos, de energa, e inclusive de productos de valor

agregado intermedio para las naciones emergentes del planeta.

Solo entre China e India se van a incorporar en los prximos 15 aos, 500 millones de personas a la clase media mundial. Bueno, que esa nueva clase media consuma una gran cantidad de productos paraguayos de valor agregado. Yo dije agropecuarios. Ellos los van a necesitar y nosotros tenemos ac la capacidad de producirlos y exportarlos competitivamente.

Invasiones de tierras: Un problema ms creado que real Cmo ve en este marco el problema de las invasiones de propiedades privadas, inclusive destruccin de unidades productivas por campesinos que reclaman tierra?

Es un problema de estructura legal y yo dira que es un problema ms creado que real. Yo no dudo de que ac hay muchos campesinos sin tierra y es un problema que hay que resolver. Pero tambin estoy seguro que la nica forma no es por medio de las invasiones.

Existen procesos de cooperativizacin, existen procesos de promocin de nuevas empresas o de microempresas agroindustriales, existe toda la capacidad de profundizar con base en microempresas y suplidores externos de las grandes cadenas de valor.

Entonces, yo lo que pienso es que aqu se ha permitido que se convierta en un problema poltico lo que en realidad es un problema de origen social y productivo. Y lo que hay que hacer es volverlo a este origen social y productivo y resolverlo de una manera tajante.

Lo que buscamos es equidad de oportunidades, lo que buscamos es incorporacin a la produccin, lo que buscamos es organizacin, de tal manera que estos pequeos campesinos tengan acceso a un paquete tecnolgico, tengan acceso a un mercado, tengan la oportunidad de incorporarse a una cadena de valor.

Esto no se resuelve con una invasin de tierras, esto se resuelve con un gobierno que empiece a crear los estmulos y las seales, que implemente la ley como debe ser, pero que tambin cree los incentivos y los programas que permitan a esta gente tener una opcin productiva real dentro de la ley. 2.9.3 Capital social, metas del milenio y desarrollo local

En la misma lnea de pensamiento encarado en este captulo, creemos prudente presentar un modelo exitoso desencadenado en el pas que tuvo a su vez el reconocimiento internacional a tal punto de ser base para replica en otros continentes. El mismo refiere a: El Caso de la Iniciativa de Carapegu en Desarrollo37

37

Instituto Desarrollo, www.desarrollo.edu.py, -Asuncin, Paraguay Jos R. Molinas y Bruno O. Martnez- 2004

Puede lo global y lo local generar una sinergia catalizadora del desarrollo comunitario en forma sostenible? Puede la aplicacin de la caja de herramientas de la gerencia social fortalecer el capital social38, que a su vez impulsar el desarrollo local? Puede la capacitacin en gerencia social ser un elemento articulador y catalizador del desarrollo local?

El objetivo a corto plazo del programa fue el de fortalecer el capital social local para catalizar una estrategia de desarrollo local sostenible, que mejore las condiciones de vida de la poblacin en forma consistente con los objetivos de desarrollo del milenio.

Para evaluar el impacto del programa sobre el capital social, se presentan y analizan las acciones y procesos del programa que pudieron haber impactado sobre los distintos elementos que constituyen el acervo de capital social de una comunidad. Para esta evaluacin se describe la dinmica de concertacin de una agenda de desarrollo comunitario entre diversos actores clave, as como la utilizacin de un curso de capacitacin en gerencia social como articulador del proceso de implementacin inicial. Posteriormente, se analiza el fortalecimiento de los distintos tipos de capital social existente en la comunidad, y se realiza un breve recuento de los beneficios generados a corto plazo por esta inversin en capital social.

La reflexin sobre la experiencia inicial del programa Carapegu en Desarrollo nos indica que existira una serie de elementos y sinergias que podran generar un proceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementos son: (i) la sinergia positiva entre lo global y lo local, (ii) el impacto positivo que puede tener sobre la formacin de capital social local la aplicacin de las herramientas de la gerencia social, (iii) el impacto catalizador sobre el desarrollo local que puede generar una capacitacin tcnica sistemtica a dirigentes locales, (iv) la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos generado a partir de la articulacin entre vecinos, lderes locales, autoridades municipales y representantes del gobierno central que residen en el municipio. Este modelo de articulacin permite la organizacin de la demanda de los servicios pblicos y una mejor coordinacin con la oferta disponible.

Desde abril de 2002, la Municipalidad de Carapegu y lderes comunitarios, con el apoyo del Instituto Desarrollo, se encuentran impulsando una estrategia participativa de desarrollo integral que apunta a fortalecer el capital social local, crear capacidades gerenciales y establecer sinergia entre el gobierno local y la sociedad civil en el municipio, para mejorar las condiciones de vida de su poblacin en forma consistente con los Objetivos del Milenio.

Qu son los Objetivos del Milenio? En septiembre del ao 2000, en la Cumbre del Milenio en Nueva York, 191 pases miembros de la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU) acuerdan para el ao 2015, entre otras cosas, lograr la enseanza primaria universal, reducir en dos tercios la mortalidad infantil, en tres cuartas partes la mortalidad materna y en la mitad la pobreza extrema, Bernardo Kliksberg, consultor y acadmico del BID, propulsor de la denominacin Capital Social
38

en relacin a los niveles prevalecientes en 1990. El conjunto de objetivos acordados en ese entonces, se los conoce como objetivos de desarrollo del milenio (ODM), y se constituyen en una sntesis de los diversos acuerdos adoptados por los pases miembros de la ONU en cumbres mundiales a lo largo de los noventa. Los ODM son ocho y estn acompaados por 18 metas y 48 indicadores.

Los 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio Erradicar la pobreza extrema y el hambre Lograr educacin primaria universal Promover la igualdad de gnero y empoderar a las mujeres Reducir la mortalidad infantil Mejorar la salud materna Combatir HIV/SIDA, malaria y otras enfermedades Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente Construir una alianza global para el desarrollo

Algunas Metas del Milenio Seleccionadas:39

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Reducir la pobreza extrema a la mitad Reducir la desnutricin y el hambre a la mitad Que todos los nios y las nias completen la educacin primaria Reducir en 75% la mortalidad de los nios menores de 5 aos Reducir en 66% la mortalidad materna Revertir la incidencia de malaria y otras enfermedades Revertir la prdida de los recursos del medio ambiente Reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso a fuentes sostenibles de agua potable.

9.

Lograr mejoras significativas en la vida de los habitantes de viviendas carenciadas.

10. Proveer empleo productivo a los jvenes 11. Acceso a los beneficios de la nueva tecnologa, sobre todo en las reas de informacin y comunicaciones.40

Los ODM pueden constituirse en una poderosa herramienta facilitadora de consensos para definir prioridades de acciones de combate a la pobreza tanto en los niveles nacionales como locales. Los diversos actores reflexionan: si el mundo se puso de acuerdo sobre estos objetivos, por qu no tomarlos como punto de partida? En una rpida revisin de Estrategias de Reduccin de Pobreza de varios pases constatamos que las mismas se organizan y/o incorporan los ODM como elementos centrales.
39

Todas las metas se refieren al 2015 en relacin a 1990. Fuente: www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf

40

Al nivel local tambin se podra reflexionar de la siguiente forma: el compromiso del pas en la Cumbre de Nueva York, implica un compromiso concreto para que en nuestro territorio local se concreticen estos objetivos. Por lo tanto, lo podramos tomar como ejes de articulacin de las aspiraciones de los habitantes del municipio.

La comunidad de Carapegu reflexion en base a estas lneas y ha incorporado a las ODM como objetivos orientadores de accin.

2.9.3.1 La Iniciativa Carapegu es el primer municipio en el mundo que adopt una legislacin (ordenanza municipal) por consenso que establece lo siguiente: (a) Las metas del milenio es el eje principal de la estrategia de gobierno municipal (ejecutivo y legislativo), (b) el presupuesto del municipio debe reflejar adecuadamente las metas del milenio tal cual lo priorizan sus habitantes en forma participativa, con una asignacin de por lo menos el 15% del presupuesto municipal a proyectos relacionados con los ODM y (c) se institucionalizar la participacin permanente de la sociedad civil en el monitoreo y asesoramiento de este proceso a travs de la instauracin de un Concejo de Desarrollo Comunitario compuestos por representantes del gobierno municipal y de la sociedad civil organizada. Dentro del proceso de desarrollo participativo, la comunidad de Carapegu ha avanzado considerablemente en torno a una estrategia de desarrollo sostenible. Se ha capacitado a un equipo tcnico que apoya la articulacin de las demandas ciudadanas proveniente de las comunidades rurales, se han iniciado proyectos pilotos innovadores en 6 de las 13 comunidades rurales del municipio, en reas: salud, mantenimiento participativo de caminos rurales, educacin popular, alfabetizacin de adultos, estimulacin infantil temprana, y capacitacin en gestin de fincas a productores campesinos. Adems, se ha consolidado la participacin concertada de distintos estamentos de la sociedad civil y del gobierno municipal.

Jornadas pblicas de sensibilizacin, encuentros comunitarios que reunieron a ms de 1400 carapegueos para reflexionar sobre el programa y las metas del milenio, un curso de capacitacin de lderes locales para el diseo y el gerenciamiento de proyectos de desarrollo, la adopcin de una legislacin que adopta los objetivos del milenio como eje de la poltica de gobierno del municipio y compromete una porcin del presupuesto municipal para financiarlo, la conformacin de un concejo de desarrollo que institucionaliza la participacin de sociedad civil, la formacin de promotores de salud y de extensionistas de la educacin comunitaria son algunas de las tareas ya encaradas en el marco de este programa.

2.9.3.2 Desarrollo impulsado por el capital social.

La finalidad del programa Carapegu en Desarrollo es implementar una poltica sostenible de gestin pblica eficiente y participativa para lograr los objetivos de desarrollo del milenio (ODM)

en el municipio. Este objetivo general, se divide a su vez en objetivos de corto y mediano plazo. A corto plazo, se busca fortalecer el capital social local para catalizar una estrategia de desarrollo humano local sostenible. A mediano plazo, se pretende mejorar substancialmente las condiciones de vida de la poblacin de Carapegu en forma consistente con los objetivos de desarrollo del milenio. Esto se pretende lograr a travs de la coordinacin y monitoreo efectivos de las diversas iniciativas del desarrollo encaradas por el sector pblico (municipal y central), la sociedad civil, y las agencias de cooperacin internacional en torno a una estrategia global adecuada para la comunidad de Carapegu.

2.9.3.3 Las Estrategias del Programa.

Las lneas estratgicas del programa son siete: (i) Sensibilizacin, comunicacin y promocin de la participacin; (ii) Fortalecimiento de la organizacin comunitaria; (iii) Coordinacin interinstitucional entre la comunidad, el gobierno municipal y el gobierno central y departamental; (iv) La identificacin y adaptacin de buenas prcticas; (v) la movilizacin de recursos locales; y (vi) el establecimiento de un sistema de monitoreo continuo. Esta estrategia para alcanzar las metas del milenio se sintetiza en el siguiente grfico.

Una reflexin sobre experiencia inicial del proyecto Carapegu en Desarrollo nos indica que existira una serie de elementos y sinergias que pueden generar un proceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementos son: (i) la sinergia entre lo global y lo local, (ii) el impacto positivo que puede tener sobre la formacin de capital social local la aplicacin de las herramientas de la gerencia social, y (iii) el impacto catalizador sobre el desarrollo local que puede una capacitacin tcnica sistemtica a dirigentes locales. Esta experiencia nos invita igualmente a analizar las transformaciones en los cuadros gerenciales en este proyecto de desarrollo local.

Finalmente, quisiramos concluir identificando los desafos que el proyecto enfrenta para

constituirse en una experiencia de desarrollo local sostenible.

3.

DISEO METODOLOGICO

La presente investigacin puede considerarse bsicamente como un estudio descriptivo, sin embargo incluye mtodos de tipo colectivo e interpretativo cuantificables, as como estudio de documentos, observacin "in situ" y entrevistas estructuradas.

El enfoque que este trabajo pretendi desarrollar con base en una investigacin descriptiva y cuyo diseo de investigacin no experimental o de campo; al respecto nos hemos remitido a la bibliografa del profesor M. en C. Roberto Hernndez Sampieri (RHS)41 Muy frecuentemente el propsito del investigador es describir situaciones y eventos. Esto es, decir cmo es y se manifiesta determinado fenmeno. Los estudios descriptivos buscan especificar las propiedades importantes de personas, grupos, comunidades o cualquier otro fenmeno que sea sometido a anlisis (Dankhe, 1986). Miden o evalan diversos aspectos, dimensiones o componentes del fenmeno o fenmenos a investigar. Desde el punto de vista cientfico, describir es medir. Esto es, en un estudio descriptivo se selecciona una serie de cuestiones y se mide cada una de ellas independientemente, para as y valga la redundancia describir lo que se investiga. A este respecto, nuestra tarea consisti en relevar los distritos del departamento de Itapa, con nfasis en aquellos centros urbanos con poblacin mayor a 1000 habitantes que obtuvieron asistencia y recursos financieros provenientes de los royalties, durante el ejercicio fiscal 2007, para la materializacin de sus proyectos de desarrollo e infraestructura; acudiendo a los registros oficiales de reunin, coordinacin o recurrencia a los rganos autnomos y reguladores de servicios pblicos del estado y presupuestar tanto la viabilidad de la decisin tomada por las autoridades como el grado de priorizacin o factores incidentes en dichos proyectos, con relacin al universo de necesidades locales, cuando la aplicacin de dichos recursos.

Entonces, durante los trabajos de campo se valuaron las situaciones o circunstancias ya acontecidas anteriormente de manera a describir el cmo es y sucedi; la caracterizacin del hecho, fenmeno o grupo con el fin de establecer su estructura o comportamiento, que al decir del referente propuesto (RHS) pg. 161.

La investigacin no experimental es sistemtica y emprica en la que las variables independientes no se manipulan porque ya han sucedido. Las inferencias sobre las relaciones entre variables se realizan sin intervencin o influencia directa y dichas relaciones se observan tal y como se han dado en su
41

Roberto Hernndez Sampieri (RHS) Metodologa de la Investigacin, pag. 60

contexto natural. Lo que hacemos en la investigacin no experimental es observar fenmenos tal y como se dan en su contexto natural, para despus analizarlos. Como seala Kerlinger (1979, p. 116). La investigacin no experimental o expost-facto es cualquier investigacin en la que resulta imposible manipular variables o asignar aleatoriamente a los sujetos o a las condiciones. De hecho, no hay condiciones o estmulos a los cuales se expongan los sujetos del estudio. Los sujetos son observados en su ambiente natural, en su realidad, mediante estudios de medicin de variables independientes con el objetivo de observar y cuantificar la modificacin de una o ms caractersticas en un grupo, sin establecer relaciones entre estas. Es decir, cada caracterstica o variable se analiz de forma independiente. Por consiguiente, no se formularon hiptesis y es un enfoque retrospectivo.

As, los datos colectados representan a un momento dado, denominado Transversal o Sincrnica, vale decir una foto de lo que sucede aqu y ahora, cuya investigacin de campo consistente en la recoleccin de datos directamente de los sujetos investigados, o de la realidad donde ocurren los hechos (datos primarios) sin manipular o controlar variable alguna con una investigacin bsica que tambin recibe el nombre de investigacin pura o terica, que parte de un marco terico y permanece en l con la finalidad de incrementar los conocimientos cientficos sobre este particular. A este respecto, nuestro referente (RHS) pg. 163 expresa: Los estudios transeccionales descriptivos nos presentan un panorama del estado de una o ms variables en uno o ms grupos de personas, objetos (v.g., peridicos) o indicadores en determinado momento. Luego, los diseos de investigacin transeccional o transversal recolectan datos en un solo momento, en un tiempo nico. Su propsito es describir variables, y analizar su incidencia e interrelacin en un momento dado. Es como tomar una fotografa de algo que sucede.

Mediante una revisin documental, apoyndonos en fuentes de carcter registral, en instrumentos escritos de cualquier especie, por ejemplo encontramos la verificacin bibliogrfica, la hemerogrfica y la archivstica; la primera se basa en la consulta de libros, la segunda en artculos o ensayos de revistas y peridicos, y la tercera en documentos que se encuentran en los archivos, como cartas, oficios, circulares, expedientes, etctera. Prev adems la

revisin de campo que descansa en informaciones que provienen entre otras, de entrevistas, cuestionarios y observaciones.

Para ello, se realiz una exploracin bibliogrfica en diferentes instituciones, entre ellas la Contralora General de la Repblica, el Instituto Geogrfico Militar, el Ministerio de Hacienda, la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas, el Departamento de Construcciones y Medio Ambiente de la Gobernacin de Itapa, la SEAM, en las cuales se analizaron diferentes artculos, memorias de gestin, reportes, tesis, libros, revistas, circulares, mapas de desplazamiento e infraestructura como del uso de la tierra, programas etc. Para el enriquecimiento del presente documento se incluyen aportes y orientaciones tanto verbales y documentales de profesionales en las reas de Economa, Derecho, Sociologa, Administracin Pblica.
Estas informaciones provienen de fuentes primarias: Personas, hechos que sucedieron en el medio y colectivos dispuestos de investigacin que fueron citados anteriormente que refieren a distritos urbanos del departamento de Itapu; y secundarias: material impreso; basadas en las tcnicas de recoleccin citadas como cuestionario, entrevista: personal, telefnica, correo, internet y

observacin: personal directa, con medios electrnicos y el apoyo de internet y a las fuentes secundarias recurriendo a la consulta de textos, libros y revistas referentes al tema ya existentes.

Conforme la naturaleza del manejo de datos, anlisis y evaluacin de la informacin, se busc un enfoque cuali-cuantitativo con nfasis en lo cualitativo que es definido por (RHS) como: Enfoque cualitativo: La investigacin cualitativa es aquella que utiliza preferente o exclusivamente informacin de tipo cualitativo y cuyo anlisis se dirige a lograr descripciones detalladas de los fenmenos estudiados. Enfoque cuantitativo: La investigacin cuantitativa, en cambio, es aquella que utiliza preferentemente informacin cuantitativa o cuantificable (medible).

Por ltimo, la poblacin meta circunscrita a las reas con caractersticas urbanas de implicancia directa de las hidroelctricas como son los distritos del Departamento de Itapa y cuya margen temporal sujeta a estudio fu el perodo quinquenal 2003-2007, siendo la variable econmica la utilizada como indicador y unidad de medida a ser adoptada. La descripcin de resultados conformada por la Estadstica Descriptiva (tendencia, media, moda) cuya presentacin de la informacin incorpora Cuadros, grficos, etc. Siempre dentro del contexto acadmico del Instituto de Altos Estudios Estratgicos (IAEE), que al decir de (RHS) pag. 384 Lo que llamamos contexto acadmico implica que los resultados habrn de presentar a un grupo de profesores-investigadores, alumnos de una institucin de educacin superior, lectores con niveles educativos elevados, miembros de una agencia de investigacin e individuos con perfil similar. Este contexto es el que caracteriza a las tesis, disertaciones, artculos para publicar en revistas cientficas, estudios para

agencias gubernamentales, centros de reportes tcnicos; y libros que reporten una o varias investigaciones.

En dicho escenario, aportar al proceso de desarrollo que vive el pas atendiendo la Seguridad y la Defensa Nacional mediante una visin estratgica como mecanismo de generacin de polticas pblicas que mejoren la eficiencia de la distribucin y aplicacin de dichos recursos y proclamada desde el postulado inicial No existe Desarrollo sin Seguridad ni Seguridad sin Desarrollo.

4.

ANALISIS E INTERPRETACION DE RESULTADOS

4.1

Encuestas

El siguiente cuadro representa la composicin del universo de encuestadas realizadas y del sector del cual provienen. Dichas personas sometieron su sentir a las preguntas formuladas conforme el formulario obrante en los anexos y denominado Anexo G.

As, el resultado del cuestionario planteado por la investigacin produjo las siguientes participaciones.

4.1.1

La Coordinacin de instituciones.

Los datos presentados en esta parte del trabajo, corresponde a los resultados, de un cuestionario (Anexo G) que fue presentado a cada encuestado alertando del significado de los aspectos considerados.

El grfico 1 representa la percepcin de cada uno de los actores con relacin a la coordinacin de instituciones, respondiendo a la pregunta.

Con relacin a la Coordinacin de tareas, principalmente en lo que refiere a los proyectos de inversin con royalties, Qu opina Ud. de la planificacin y ejecucin de proyectos, empleada en Paraguay?

Grfico 1

Se puede evidenciar que un promedio de 14% de los actores, piensa que la Coordinacin de tareas, es buena o muy buena, tambin se observa que prximo a este promedio 17% piensa que este aspecto es regular, siendo relevante la porcin del 69% de la cantidad de requeridos que piensa que es mala.

Anlisis y discusin sobre Coordinacin de Instituciones: podemos arrimar la idea que desde el punto de vista del colectivo, supuestamente beneficiado con dichos recursos mediante la inversin en infraestructura deja de percibir los esfuerzos del gobierno central o local para mejorar sus condiciones o capacidad de subsistencia, mantiene la ptica que se encuentra alejado o directamente fuera de dichos programas y sus favores, que no lo involucran ni consultan acciones aunque provengan de distintos sectores.

4.1.2

La Poltica Institucional

Grfico 2

El grfico refleja la percepcin de los mismos actores con relacin a la poltica institucional sobre la participacin ciudadana respondiendo a la siguiente pregunta: Con relacin a la participacin ciudadana en proyectos de inversin con royalties: Mantuvo Ud. en el presente ao reuniones de coordinacin, articulacin o cooperacin interinstitucional para proyectos conjuntos de infraestructura o de apoyo al Desarrollo Local?

Para contestar esta pregunta, con preferencia de los ciudadanos comunes, muchas veces vecinos

frentistas de obras que fueron beneficiados con proyectos de infraestructura y quienes una vez abordados para las encuestas fueron alertados con relacin al significado que se le da a este aspecto de la participacin ciudadana en este trabajo, resaltando que se refiere principalmente al conjunto de objetivos fijados para permitir que todos los ciudadanos tengan acceso, elevando la capacidad de cada uno para hacer frente a sus propias necesidades actuales.

Se puede observar que, el 3% que declar que particip de alguna reunin para coordinar tareas, se circunscribi a los propios directivos de las instituciones pblicas y obviamente piensa que es buena, sin embargo la cantidad de proveedores de bienes y servicios, organizaciones civiles y vecinos frentistas que no piensan lo mismo, se pronuncian como el 83% que nunca particip y si fue invitado a participar de algn evento no despert en l motivacin alguna para asistir.

En definitiva, solamente 1 de cada 6 personas sometidas a dicha encuesta declar haber participado en alguna reunin sobre realizar tareas de cooperacin.

Anlisis y discusin sobre participacin ciudadana: El cuadro siguiente, pertinente al POA 2007 de la Gobernacin de Itapa, es revelador en cuanto a la asignacin presupuestaria, que en esencia descubre las intencionalidades y objetivos del gobierno departamental. Observamos que si bien las secretarias departamentales contienen los recursos aplicados al gasto social con fuerte incidencia en la Educacin, vemos con suma preocupacin que la celda destinada a la Secretaria de Planificacin no reporta asignacin alguna, con lo cual deviene la idea de compartimientos estancos de las dems dependencias de dicha institucin en el ejercicio de la funcin pblica; sin un norte visor que las nuclee y oriente en sus esfuerzos en busca del bienestar general.

Distribucin del Presupuesto Institucional por Dependencias

8.000.000.000 7.000.000.000 6.000.000.000 5.000.000.000 4.000.000.000 3.000.000.000 2.000.000.000 1.000.000.000 -

En definitiva, esta discrepancia de opinin encuentra sustento justamente en la falta de

mecanismos de participacin ciudadana en los proyectos cuando la planificacin como tampoco compromisos con las diferentes OSC que operan en la zona y podran articular sus esfuerzos en busca de reducir costos y proveer servicios pblicos de mejor y mayor cantidad y calidad; a ms gestionar procesos de coordinacin y complementariedad con otras instituciones y actores sociales.

Llamativamente la mayor cantidad de personas que piensa que la poltica institucional de acercamiento a la poblacin y por ende de participacin ciudadana es pobre o mala se encuentra entre los funcionarios pblicos e inclusive directivos o con influencia en decisores pblicos.

En cierta forma, dicho resultado refleja la realidad detectada, decididamente son los propios decidores pblicos los que concentran las decisiones del Qu hacer? y a quin? Aunque con asignaciones intuitivas, sin parmetros o criterios tcnicos y hasta a veces caprichosas puedan dejar de atender grupos vulnerables que debieran ser priorizados.

Tambin es cierto, que esfuerzos desde la comunidad internacional, con aportes conducidos mediante OSCs, intentaron concienciar, tanto a decidores como a la poblacin misma e incluyeron las denominadas Rendiciones de Cuentas a la ciudadana; aunque en la prctica se soslayaron a meros ejercicios mediticos y con poca proyeccin sobre la gestin del gobierno local.

4.1.3

El Perfil de Actores

El grfico siguiente representa la percepcin de los actores ya identificados con relacin a un Plan de Desarrollo Local y sobretodo busca explorar la capacidad de tcnicos locales para su realizacin, respondiendo a la pregunta:

En su opinin, Cuenta la Institucin con un Plan de Desarrollo Municipal (local, regional o nacional) conforme a metas, plazos e indicadores? En caso negativo, cite motivos por el cual no existe dicho plan. En caso positivo, a su parecer, dicho plan refleja las necesidades locales.
Grfico 3

Se visualiza que el 90% de los consultados desconoce de la existencia de un Plan de Desarrollo de su propia ciudad, aunque una persona de cada diez personas de quien recabamos su parecer afirma tener fe de su existencia.

Anlisis y discusin sobre el perfil de actores de la funcin pblica: del anlisis de esta variable y con estricta atencin al cruzamiento de informaciones con las entrevistas, podemos afirmar que la causalidad de dichos efectos desemboca inequvocamente en la necesidad de recursos humanos calificados para dar respuesta a los requerimientos locales para el desarrollo. En efecto, los tcnicos especializados en las disciplinas del conocimiento que son los capaces de elaborar, sostener y ejecutar los planes y proyectos de infraestructura se concentran en la capital departamental dejando hurfanas a las localidades de tierra adentro, ajenos a las habilidades del Qu hacer? y del Cmo? Esto es doblemente perjudicial, en razn que dichas localidades ms vulnerables, son presa fcil de personas forneas que a ttulo de gestores tcnicos ante el gobierno central para dichos recursos, deslumbran a las autoridades ejecutivas con folletines de elaboracin padronizada y venden la idea de aproximacin a un supuesto mejor nivel de vida, con plataformas urbanas de obra pblica de otros medios y escenarios (ciclova, plazas, anfiteatros, polideportivos, etc.) desconociendo con ello a las reas ms frgiles de la regin al distraer sus escasos recursos en dichos proyectos forneos y de costo objetable, sin olvidar que esta dinmica permite la aparicin de prcticas impropias y hasta deshonestas que en algunos casos fueron detectadas y penalizadas por los rganos de control del Estado dejando los visos de corrupcin al descubierto.

4.4

La Calidad de la Ejecucin

Siempre desde la percepcin de los mismos actores, seguidamente se presenta el resultado sobre la calidad de la ejecucin de proyectos de infraestructura con royalties. En este caso, los actores respondieron a la siguiente pregunta: Con relacin a proyectos ejecutados con royalties, considerando principalmente lo que refiere al resultado de dichas inversiones Qu opina Ud. del nivel de calidad de dichas obras?

Grfico 4

Se observa que solo el 7% se encuentra satisfecho con el producto obtenido, aunque un representativo 72% afirm aceptar dichas obras como regular y entre stas, algunas personas que ensayaron argumentos de flexibilidad y amplia tolerancia por lo recibido como favores de su dirigencia, manifiestan que la metodologa y herramientas empleadas son buenas pero la voluntad y actitud de los hacedores difieren en la prctica, que sostienen que el 21% es una mala prctica constructiva o definitivamente desconocimiento de las especificidades de la construccin.

Anlisis y discusin sobre la calidad de ejecucin de las obras: nos aproximamos a los conceptos esgrimidos en la consigna anterior, vale decir los reafirme o valida, justamente por aquella carencia de tcnicos especializados en Obras Pblicas, que no pueden o no tienen la capacidad de ejecucin de los planes o proyectos y mucho menos de su fiscalizacin, monitoreo o control que desemboquen en acciones correctivas oportunas o persigan su calidad a bajo costo de una manera ms eficiente.

4.1.5

De la Fiscalizacin y Control

Con relacin al control y fiscalizacin

de las obras pblicas realizadas con Royalties,

entendiendo que refiere la disciplina que se debe encargar de regular el proceso constructivo, as como la de resolver los problemas que se suscitan dentro de su ejecucin: Qu opinin tiene Ud. de la misma? El resultado que se refleja en el grfico del presente tem.

Dicha grfica nos remite a la misma caracterizacin del punto anterior, pues decididamente solo el 10%, vale decir, 1 de cada diez encuestados declar que de alguna u otra manera existe un control sobre los trabajos de construccin encarados, aunque se identifican personas preocupadas que voluntariamente persiguen su fiscalizacin al verse afectados como vecinos y por otro lado, son las propias autoridades o ordenadores de gasto que asimilan el seguimiento y verificacin al costo de las obras. Nuevamente relevante porcin - 66%- que manifiesta un precario o nulo control y fiscalizacin a las obras realizadas con Royalties.

Grfico 5

Anlisis y discusin sobre fiscalizacin y control de las obras: El resultado de estas lneas vuelve a ratificar la carencia de tcnicos locales que permitan a las instituciones encarar con solvencia sus propias actividades y gestiones referentes a la infraestructura de servicios pblicos como a su conservacin, operacin y mantenimiento.

4.1.6

La Gestin Institucional

Los encuestados, con previa coordinacin del significado que se la da a la Gestin Institucional en el presente trabajo, respondieron a la pregunta:

Con relacin a la gestin de la institucin, considerando que refiere al proceso mediante el cual se determinan las acciones a seguir (planificacin), segn los objetivos institucionales, y la forma del cmo se realizarn estas acciones (estrategias) Qu opinin le merece?

Grfico 6

En el presente grfico se visualiza que el 55% de individuos componentes de la sociedad siente resistencia a la gestin institucional de sus autoridades locales y se presenta un 17% de dicha poblacin sujeta a verificacin que piensa que es satisfactoria, dejando un 28% de la muestra a una posicin intermedia.

Anlisis y discusin sobre la gestin de la Institucin: Necesariamente debemos concluir que nos encontramos ante un crculo vicioso, las mismas causalidades desencadenan los mismos

efectos, aunque con tintes distintos de acuerdo a su grado de aproximacin.

Por otro lado, la DNCP reporta que los municipios en general no se adecuan a la Ley N 2051/03 para sus adquisiciones de bienes y servicios lo cual lo sitan por fuera de los parmetros legales de

actuacin, asimismo, el estamento superior de control de la Repblica encuentra el factor comn de denuncias en el desapego de las autoridades ejecutivas locales a la participacin de las diferentes juntas legislativas locales para la homologacin y aprobacin de contratos pblicos con los contratistas de bienes, obras y servicios encarados por el ejecutivo municipal o departamental en desatencin a su propia Ley Orgnica.

La imagen nos muestra el ndice de Gestin de las instituciones del Estado, que se ve agravada por la falta de presencia de stas en todo el territorio nacional.

Si bien el Gobierno Departamental present a la sociedad un Plan Operativo Anual para el ejercicio 2007, sin embargo la operacionalizacin de intenciones descritas en ste, no perme las capas superficiales de su propia generacin por lo que slo qued, en cierto modo de expresarlo, sujeto al papel que lo contena.

En sntesis, la caracterstica principal es la dispersin de los escasos recursos, ya sea por la escasa coordinacin entre actores y agentes de desarrollo o la inexistencia de voluntad, capacidades y estructuras para gestionar los Planes de Desarrollo de manera sistmica. Es imperioso entender que sin una demanda ciudadana y compromiso genuino y sostenido de las partes interesadas claves, los esfuerzos por combatir la pobreza y su aliada, la corrupcin, no se lograrn los resultados esperados.

4.1.7

La Comunicacin con la Ciudadana

Tambin se han levantado datos que refieren al proceso mediante el cual se determinan los canales de comunicacin como del proceso mismo de intercambio de informacin con la ciudadana como de prcticas de rendicin de cuentas respecto a Gestin de los Royalties y lo que hace al Proceso de Toma de Decisiones, para lo cual fue solicitado completar un cuestionario que refiere a la siguiente pregunta:

Con relacin a la Comunicacin con la Ciudadana de las instituciones y sus autoridades, considerando que refiere a la disponibilidad de informacin como de la Rendicin de Cuentas, sobre el dinero pblico Qu opinin le merece?

Grfico 7

El grfico nos muestra que la aceptacin social de canales de comunicacin se remiten a un plido 10% y llamativamente un 59% de la muestra piensa que la comunicacin con la ciudadana es regular o por lo menos no tan buena como se espera, dejando un 31% que difiere directamente de la poltica de comunicacin e intercambio de informaciones con sus autoridades y reclama mayor apertura hacia la participacin en los presupuestos como en la rendiciones de cuentas sobre su uso.

Anlisis y discusin sobre la comunicacin con la ciudadana para Rendicin de Cuentas: Al respecto, la mecnica de cruzar la informacin mediante entrevista con preguntas directas permiti relevar el deterioro de la imagen de las autoridades locales y muchas veces, la opinin pblica

contraria basada en simples comentarios de grupos partidarios contrarios que ganaron amplitud principalmente debido al desconocimiento de la misma poblacin sobre los requerimientos legales que acompaan al uso y aplicacin de los recursos provenientes de los royalties como de la desinformacin imperante ante la sociedad civil por parte de sus autoridades.

En este sentido, excepto el gobierno departamental y su distrito capital, las dems carecen de dinmicas de comunicacin con la ciudadana como de los canales pertinentes, cuya flaca relacin (entre el sector pblico y privado), como de complementariedad y de oportunidad de acceso, de grupos para la participacin que comprenda distintas conductas y que reconocen sus habitantes, de suerte a lograr la gobernabilidad local y legitimidad de esfuerzos.

Entonces, entender que los mismos pueden participar de diferentes formas: - antes de que las autoridades tomen las decisiones: asesorando, siendo objeto de consultas, promoviendo proyectos. - despus de que las decisiones hayan sido tomadas: actuando en la ejecucin de las mismas o controlando su ejecucin.

En la inteligencia, que cuando participamos antes de que el gobernante decida, queremos que l est lo mejor informado posible, no slo a nivel tcnico sino tambin, y sobre todo, en lo que hace al verdadero deseo de las personas, de nuestro grupo. Se trata de saber lo que ellas quieren, pues sern ellas los recipientes de las medidas que se vayan a aplicar.

As, la participacin posterior a la decisin, en cambio, sirve como medio de fiscalizacin y como modo de actuacin conjunta en la gestin de esa decisin, o sea en su aplicacin, que en definitiva es el momento crucial, pues en ltima instancia lo que importa cuando se decide es que lo decidido se transforme en una realidad en el terreno de los hechos; de lo contrario asistiremos a un fracaso.

4.2

El Financiamiento Global

Para tratar de conocer como est el sistema presupuestal diseado para lograr metas y objetivos desde el Gobierno Central y su decantamiento a travs del Gobierno Departamental y luego el Municipal; en suerte a una Descentralizacin proclamada en la propia Constitucin Nacional: Presentacin de tres distritos a modo de ejemplo:42

42

Fuente: Elaboracin propia de Consultores en base a datos de las ejecuciones presupuestaria de las municipalidades citadas, presentadas a la Direccin General de Contabilidad del Ministerio de Hacienda.www.transparenciaenroyalties.com.py/rendicin de cuentas.

1. Ingresos RYC vs. Ingresos Municipales Los Ingresos Totales del municipio de Bella Vista alcanzan 2.760 millones de Gs. Ingresos por RyC 1.648 millones de guaranes, lo que representa un 59,7%.

1. Ingresos RyC vs. Ingresos Municipales Los Ingresos Totales alcanzan en Carmen del Paran 2.005 millones de guaranes y sus Ingresos por RyC 1.338 millones de guaranes, lo que representa el 66,7%.

1. Ingresos RYC vs. Ingresos Municipales En Capitn Meza los Ingresos Totales alcanzan 2.246 millones de guaranes. Ingresos por RyC 1.731 millones de guaranes, lo que representa una 77,1%.

Anlisis y discusin sobre el financiamiento Pblico: En esta secuencia encontramos que la mayor dificultad radica en la capacidad financiera de los distritos ms pobres. En efecto, si acudimos a los resultados de evaluacin de Transparencia en Royalties, citados anteriormente como muestra, nos indica que la provisin de dichos recursos que deben ser destinados en un 90% a obras de infraestructura trasuntan la capacidad de atender dichos programas de inversin en razn a la disponibilidad y oferta de recursos humanos propios o institucionales que lo deben atender.

En la grfica de abajo, encontramos la situacin del Gobierno Departamental, que aunque se presenta con mejores condiciones de absorber y gerenciar dichos recursos por la oferta laboral que existe en la capital departamental, sta no se traducen en hechos concretos ni de complementacin hacia los distritos ms pobres.

La imagen nos muestra ingresos provenientes

Distribucin del Presupuesto por Fuente de Financiamiento

de Fuente30 (Recurso Institucional) provienen principalmente del y que

FF10 41,1%

FF30 58,9%

IVA, Royalties y Juegos de Azar los cuales son destinados en mayor proporcin a los Grupos de gastos 200, 500, y 800. Y que son invertidos principalmente en las Secretaras que cumplen acciones de los sectores sociales y productivos.

A nivel central, podemos detenernos en la grfica siguiente para valorar la relevancia que adquieren los recursos financieros provenientes de los Royalties.

La imagen muestra la importancia de los recursos Regalias respecto a los tributarios en cuanto a los ingresos previstos en el PGG.

De ltima, es importante acotar la participacin de nuestro presidente en Nueva York durante el mes de setiembre pasado, por cuanto comprometi a su gobierno en lograr la reduccin de la extrema pobreza de los niveles del 19 al 10 por ciento, e inmediatamente sentenci que "Paraguay va a dejar de ser el pas de las malas noticias: de corrupcin, de piratera y de trficos ilegales y remat, afirmando que se inicia una nueva era de desarrollo econmico, sustentable, equitativo y ecolgicamente responsable".

Consider nuestro mandatario, que la estabilidad poltica y econmica no son ms importantes que la estabilidad social. "No es posible pensar en un desarrollo sostenido cuando el mercado y el Estado niegan oportunidades a los ms dbiles. No es posible sostener la democracia con la exclusin de las grandes mayoras del beneficio econmico", apunt.

4.3

Discusin Documental

4.3.1

Anlisis y discusin documental sobre el Desarrollo Local, desde el enfoque

territorial: En sntesis, la situacin del ordenamiento y desarrollo territorial en Paraguay adolece de una doble problemtica.

En primer lugar, la escasa atencin prestada al tema lo cual produjo su negacin tcita como campo de estudio y de intervencin poltica.

En segundo lugar, los esfuerzos, mayormente cientficos, por conocer y planificar el suelo y el territorio no fueron respaldados por un sistema jurdico que apoye, con una normativa moderna, los diversos aspectos del ordenamiento territorial.

Por lo tanto, resulta impostergable una poltica nacional de ordenamiento y desarrollo territorial que se alimente de la reflexin, el anlisis y el conocimiento de la realidad territorial nacional, ajustando quizs la divisin administrativa pero, por sobre todo, modificando sustancialmente la intervencin del aparato central del Estado en el territorio, al mismo tiempo de dotar a los poderes

descentralizados de las bases conceptuales y metodolgicas, as como del equipamiento necesario para que sean gestores del desarrollo regional.

Las tareas pendientes para el Estado paraguayo son la materializacin de la poltica de poblacin y la definicin clara del concepto de ordenamiento territorial a ser aplicado en el pas, evitando confundirlo con el ordenamiento del suelo o el manejo de los recursos naturales. El mejoramiento de los censos de poblacin y viviendas as como la realizacin del censo productivo agropecuario y su posterior sistematizacin, son ejes fundamentales del conocimiento del territorio, por lo cual la creacin de un Instituto de Estadsticas que se encargue adems de los estudios territoriales, es impostergable. En este sentido, la evaluacin y monitoreo de los territorios se convierte en un conocimiento estratgico para generar y orientar el crecimiento y el desarrollo.

La ley de ordenamiento y desarrollo territorial debe responder a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional integrando los mbitos socioeconmicos, demogrficos, culturales y ambientales, pero con nfasis en las directrices territoriales.

4.3.2

Anlisis y discusin documental sobre la funcin pblica del gobierno local: Las

instituciones pblicas no realizan la gestin de los recursos pblicos con la diligencia debida, la administracin de los mismos no obedece a procedimientos que aseguren el buen uso de dichos recursos, pues en la mayora de los casos queda al arbitrio y buen criterio de los administradores de turno y del dbil sistema de control interno existente.

En ese sentido, no se observa conciencia con relacin a la necesidad de contar con un sistema de control interno fuerte y eficaz que asegure el destino de las inversiones realizadas en materia de obra pblica. Podemos afirmar que los niveles gerenciales y del cuerpo de decisin de las autoridades locales, en los distritos urbanos del Departamento bajo nuestra investigacin presentan dificultades para disponer en los puestos claves, como ser las Secretarias de Obras o Catastro municipal, ni que decir como titular de la Unidad Operativa de Contratacin (UOC) a funcionarios con mritos acadmicos suficientes en las disciplinas del conocimiento que deben actuar, llmese del gremio de la construccin e infraestructura vial preferentemente; con lo cual quedan sumergidos en prcticas tcnicas de solucin intuitiva a problemas y demandas estructurales del sector del gasto pblico que hace a la Infraestructura fsica y de servicios, que es en esencia el teatro de operaciones de los recursos Royalties.

4.3.3

Anlisis y discusin documental sobre la RSE: La presentacin permite visualizar la

necesaria complementariedad de los sectores que componen lo pblico para construir juntos (Estado y Sociedad Civil) lo nuestro, mediante los denominados, hoy da, como Negocios Inclusivos para lo cual adquiere fundamental significacin las capacidades de los actores sociales como ser: los polticos y los propios empresarios, activando, interviniendo e involucrndose fluidamente con las autoridades locales y representantes del gobierno central.

En este mbito de trabajo, los polticos son el bien ms importante de la sociedad, pues son los actores ms importantes porque para bien o para mal el poltico cumple un papel que es convergencia de intereses, porque una sociedad slo puede avanzar cuando hay convergencia de intereses, cuando una sociedad no la logra se paraliza, se fractura y se autodestruye. Un buen poltico hace que intereses distintos converjan y apunten sus esfuerzos comunes a proyectos de desarrollo integral localizado.

4.3.4

Anlisis y discusin documental sobre Defensa y Desarrollo: la seguridad como

inversin a largo plazo, puesto que el dinero dirigido al Gasto Social, sin seguridad solo sirve para alimentar a la Corrupcin. Entonces la seguridad genera bienestar, mediante la percepcin de seguridad (ciudadana) y ste acompaa el crecimiento econmico. Si bien en un principio puede verse como un gasto, con un costo poltico importante en razn de que se quita una porcin del gasto social que bien podra afectar a sectores como educacin, salud, etc. En este sentido, la

ecuacin se reinvierte en cuanto al desarrollo que permita obtener la seguridad al dotar de los instrumentos desencadenantes de satisfaccin que permea las capas sociales y actan en las estructuras de decisin con la fuerza de la legitimidad y obsecuencia.

El desafo nacional en el Paraguay es, sobretodo con el nuevo gobierno, que debemos construir la gobernabilidad a partir de la concertacin de intereses de todos los actores involucrados que permitan el Desarrollo Econmico, que proponemos conducirlo desde un enfoque territorial del Desarrollo Econmico Local (DEL), con los aditamentos que implican la estabilidad y previsibilidad econmica soportada en un Estado Social de Derecho.

4.3.5

Anlisis y discusin documental sobre el financiamiento con Royalties: El punto

principal es determinado por el volumen actual y sobre potenciales aumentos de dichos recursos para financiamiento a obras de infraestructura, que apuntalen el desarrollo econmico local decididamente por cuanto inciden directamente en los distritos ms dbiles y permitirn su impulso econmico para enfrentar los desafos del desarrollo.

4.3.6

Anlisis y discusin documental sobre Buenas Prcticas: Si bien la propuesta es por

dems alentadora y aspiramos a sus buenos oficios como modelo y replica en los distintos estamentos y niveles gerenciales que hacen al gobierno local, tenemos que decir que nuestra percepcin respecto a lo declarado por el gobierno departamental sujeto a nuestra investigacin difiere de la realidad encontrada y se limita, si se quiere, a una exposicin meditica o con fines tal vez de rendicin terica de cuentas a los organismos financistas.

4.3.7

Anlisis y discusin documental sobre uso de tecnologas intensivas en empleo: El

uso de tecnologas intensivas en empleo en inversiones pblicas en infraestructura es un enfoque que fomenta la generacin de empleo, respetando siempre el costo y calidad de la obra. Con ello se pretende aumentar el empleo productivo y decente en el sector de la infraestructura, contribuyendo as a la reduccin de la pobreza, al desarrollo econmico y al progreso social. La experiencia internacional ha mostrado que el uso de tecnologas intensivas en empleo en proyectos de

infraestructura puede generar entre 2 y 4 veces ms empleo que la opcin intensiva en equipo, costar entre 10% y 30% menos y reducir el requerimiento de divisas por 50% a 60%.

El enfoque se aplica generalmente en pases pobres con grandes necesidades de mejorar la infraestructura y problemas serios de desempleo y subempleo. Con una tasa de pobreza de casi 40%, un conjunto de desempleo y subempleo de ms de 38% de la poblacin econmicamente activa, as como una gran brecha en infraestructura bsica en buena condicin, se puede fcilmente justificar el uso de tecnologas intensivas en empleo en las inversiones pblicas en infraestructura en Paraguay.

Del total de 2,582 millones de dlares para comprometidos y previstos inversiones pblicas en el perodo 2006-2009 (1,281 millones de dlares a financiarse con recursos internacionales y 1,301 millones de dlares a financiarse con recursos propios del Gobierno central y de los gobiernos locales), se podran estimar en 1,060 millones de dlares las inversiones pblicas susceptibles de utilizar tecnologas intensivas en empleo. Considerando la aplicacin de tecnologas intensivas en empleo en solamente la mitad de estas inversiones, se puede llegar a generar cerca de 34 mil nuevos empleos anuales, equivalentes al 18% de la poblacin desempleada.

La conveniencia de aplicar tecnologas intensivas en empleo en inversiones pblicas en infraestructura es clara para un pas como Paraguay, sobre todo con respecto al potencial de generar empleo. Desafortunadamente, el pas enfrenta en la actualidad una serie de restricciones polticas, institucionales, legales y de capacidad en el diseo, gestin, ejecucin y supervisin de los proyectos de inversin pblica con uso intensivo de mano de obra, los cuales disminuyen la factibilidad de aplicar dicho enfoque. Entre los principales factores limitantes destacan: La falta de un marco poltico favorable a la generacin de empleo. El pas carece de hecho de una poltica nacional de empleo y las inversiones pblicas estn orientadas principalmente hacia las grandes obras de infraestructura ahorradoras de mano de obra. Una Ley de Contrataciones Pblicas que pretende promover la participacin de las micro y pequeas empresas, pero no contempla ninguna estrategia de hacerlo, creando ms bien varios obstculos, los principales siendo la poca posibilidad de una contratacin dirigida local, y los altos requisitos de garantas y equipamiento. Una capacidad institucional dbil, la cual se refleja en la poca experiencia que existe en el pas en el uso y prctica de tecnologas intensivas en empleo en obras de inversin pblica, en la alta ineficiencia en la gestin de los proyectos pblicos y en la muy escasa capacidad para planificar y gerenciar recursos sociales y productivos por parte de las comunidades y los gobiernos locales. Un sector privado de micro y pequeas empresas y organizaciones comunitarias carente de experiencia empresarial y capacidades tcnicas para implementar obras de infraestructura y sobrellevar un ambiente de negocios muy desfavorable para este sector.

4.3.8

Anlisis y discusin documental sobre dilogo poltico, redes de asociacin y

participacin de la sociedad civil en el proceso de cambio hacia el desarrollo local: Podemos, hoy da celebrar el esfuerzo del nuevo gobierno por coordinar tareas hacia un mismo fin, el cual

en esencia representa hasta si se quiere un cambio estructural muy importante sobre el pensar y sentir de la gente y sobre todo desde el gobierno y de la propia Estructura de Decisin en cuanto al Gasto Social, como de las sinergias que con ello conlleva; al disponer un rgano que conduzca las polticas pblicas del gasto social sin inmiscuirse operativamente en las tareas propias de su ejecucin, es principalmente importante pues hoy da es sin lugar a dudas una de las caractersticas ms resaltantes del por qu las instituciones se interfieren en competencias y responsabilidades de otros organismos y permiten con ello un rol mezclado en la gestin y con ello, dilucin de responsabilidades que tantos perjuicios y postergaciones trae aparejado, generando incluso la desconfianza hacia el sistema y su capacidad de respuesta.

Sin embargo, nos queda el paso ms importante: que este esfuerzo y articulacin de varios estamentos y organizaciones que nos permite identificar seales claras de un nuevo proceder, deben coincidir hacia un norte, apuntar a un objetivo o imaginario, debe estar contenido en un continente mucho mayor a sus cien das declarados, enmarcados en una poltica de estado, del modelo Pas43 que perseguimos a largo plazo, de esa visin Pas que queremos, con el cual nos identificamos y reflejamos en ella; es sin duda el taln de Aquiles de este presente, pues no se visualiza la presencia no siquiera en carcter de Observador de la Secretaria Tcnica de Planificacin, configurando la hiptesis que estos esfuerzos tienen un norte definido mucho ms all, inclusive trasunta el espacio de tiempo que corresponde a este nuevo ejecutivo presidencial y que se proyecta por encima de banderas polticas o periodos presidenciables.

Auguramos que nuestras autoridades y nosotros mismos como partcipes de poder obtener dicha hoja de ruta e imaginario del colectivo que conformamos como Estado-Nacin.

Visin Paraguay 2030 Modelo Pas difundido luego de taller empresarial organizado por una alianza entre el sector pblico (STP - MIC) y el sector privado (Red de lderes por la competitividad) cuyo facilitador fue el costarricense Dr. Roberto Artavia Lora, presidente de la fundacin Latinoamrica Posible, ex rector de INCAE Business School de Costa Rica, fundador y director del Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible. Luego de esta iniciativa, la ONG Desarrollo en Democracia (DENDE) organiz un foro empresarial y adopt algunos conceptos de dicha visin 2030.

43

5. CONCLUSIN Y RECOMENDACIO NES

5.1 CONCLUSION

En conclusin podemos determinar que, si bien los Royalties son recursos sumamente importantes para conseguir un efectivo Desarrollo Local, principalmente por su incidencia proporcional respecto a la composicin del Presupuesto General de Gastos de nuestras instituciones del Gobierno Local; en nuestro pas dichos recursos de Royalties son aplicados a proyectos de infraestructura y de obra pblica sin criterios tcnicos ni articulacin entre beneficiarios e instituciones estatales, desconociendo los atributos y beneficios de una planificacin adecuada con imagen de futuro, a un modelo Pas, que identifique al colectivo y refleje sus aspiraciones, adems de suponer las asignaciones con carcter intuitivo respecto a los factores que influyen sobre la priorizacin de programas y proyectos en su aplicacin que desencadenan su incidencia contraria, muchas veces, al Desarrollo y la Defensa Nacional.

En este sentido, hemos identificado esfuerzos reglados en papeles, sobre mecanismos de coordinacin y articulacin de actores del gobierno departamental hacia municipios que no llegaron a convertirse en hechos concretos y mucho menos generar sinergias de actuacin o conducta compartida y complementaria.

Tambin hemos descrito factores que inciden en el proceso de implementacin de proyectos de Obras Pblicas financiados con recursos Royalties, por cuanto carecen de criterios tcnicos y con planificacin de resultados intencional.

Asimismo, analizadas las principales causas del resultado actual contrarios al Desarrollo Local, descubrimos la incidencia sobre la credibilidad en las autoridades locales de la ciudadana en cuanto a la participacin.

Esta idea de la Participacin Ciudadana, que desde el punto de vista del colectivo, beneficiado con dichos recursos mediante la inversin en infraestructura; deja de percibir los esfuerzos del gobierno central o local para mejorar sus condiciones o capacidad de subsistencia, mantiene la ptica que se mantiene afuera de dichos programas y sus favores, que no lo involucran ni consultan acciones aunque vengan de distintos sectores.

En sntesis, la caracterstica principal es la dispersin de los escasos recursos, ya sea por la escasa coordinacin entre actores y agentes de desarrollo o la inexistencia de voluntad, capacidades y estructuras para gestionar los Planes de Desarrollo de manera sistmica. Es imperioso entender que sin una demanda ciudadana y compromiso genuino y sostenido de las partes interesadas claves, los esfuerzos por combatir la pobreza y su aliada la corrupcin, no se lograrn los resultados esperados. QUIEN NO PLANIFICA, NO CONDUCE.

De ltima, esta discrepancia de opinin encuentra sustento justamente en la falta de mecanismos de participacin ciudadana en los proyectos cuando la planificacin como tampoco compromisos con las diferentes OSCs que operan en la zona y que podran articular sus esfuerzos en busca de reducir costos y proveer servicios pblicos de mejor y mayor cantidad y calidad; a ms de gestionar procesos de coordinacin y complementariedad con otras instituciones y actores sociales, apuntando principalmente a polticas de empleo intensivo local.

El desenlace, nos aproxima a los conceptos esgrimidos en la consigna anterior, vale decir los reafirme o valida, justamente por aquella carencia de tcnicos especializados en Obras Pblicas, que no pueden o no tienen la capacidad de ejecucin de los planes o proyectos y mucho menos de su fiscalizacin, monitoreo o control que desemboquen en acciones correctivas oportunas o persigan su calidad a bajo costo de una manera ms eficiente.

Excepto el gobierno departamental y su distrito capital, las dems localidades carecen de dinmicas de comunicacin como de los canales pertinentes, cuya flaca relacin,

complementariedad y acceso de grupos para la participacin que comprenda distintas conductas y que reconocen sus habitantes.

5.2

RECOMENDACIONES

Las conclusiones de este documento nos permiten sugerir la inmediata implementacin, tanto de polticas como de hechos concretos sobre la necesaria articulacin de esfuerzos desde el Gobierno Central, que persiga el Desarrollo Local y hasta si se quiere Vecinal, inicialmente normadas pero no interpuestas a los distintos niveles del gobierno pblico, en su mbito espacial y jerrquico.

A la luz de los acontecimientos descritos en este informe se vuelve imperiosa la necesidad de desarrollar un cuerpo de administradores pblicos profesionales es esencial para mejorar la administracin pblica tanto en el mbito de la planificacin, ejecucin y control desde el nivel del Gobierno Central, Departamental, Municipal y hasta si se quiere vecinal, de suerte a propender al Desarrollo Local.

El Plan o la Estrategia de las Autoridades Departamentales o Municipales debe desarrollarse mediante consultas con la sociedad civil, y del cual se apropie la sociedad civil y otras partes interesadas importantes, de la propia academia; como un conglomerado de actores y con cohesin social, concertada y accionante que dignifica y empodera, asumiendo con sto su propio bienestar y protagonismo de su consecucin.

Fomentar la participacin cvica a nivel local en coordinacin con autoridades locales y grupos de inters locales para abordar las problemticas prioritarias y fomentar un gobierno local que responda; adems de llevar presente la visin pas al cual aspiramos con fuerte compromiso hacia la RSE que nos convierta en un estado-nacin con reconocimiento internacional.

En este sentido, construir una gobernabilidad democrtica: un orden de convivencia democrtica inclusivo, prspero y sostenible, de suerte a convertirnos en sociedades sostenibles creadoras de riqueza econmica, social, poltica y cultural; a travs de una capacidad colectiva de respuesta activa y organizada, que requiere ser aprendida y fortalecida continuamente a travs de la formacin democrtica. Esta capacidad, debe ir evolucionando segn los desafos que la sociedad va identificando a travs de la historia. Aumentar el rol y la capacidad de la sociedad civil y la prensa misma para su incidencia en la rendicin de cuentas para poner fin o reducir la impunidad, emitiendo seales fuertes de los resultados de su gestin de suerte a generar las sinergias y optimismo que con ello devienen y estimulan.

Asimismo, la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP) debe proveer apoyo concentrado a las funciones de vigilancia y verificacin. Esto podra comenzar con un estudio profundo de la prctica y los procedimientos actuales, y un proyecto slidamente planificado que fortalezca la pericia tcnica local para formar una institucin en pleno funcionamiento con los manuales, normas y criterios necesarios para cumplir con las normas nacionales e internacionales.

La integracin de aplicaciones de tecnologa informtica en las iniciativas de desarrollo es crtica para la plena implementacin y sostenibilidad de las reformas recomendadas.

Por ltimo, en la inteligencia que la base de la poltica y la economa es sin lugar a dudas el trabajar en grupo, que implica aprender a crear convergencia de intereses y articulacin de capacidades para lograr propsitos colectivos que benefician a todos y a cada actor participante.

Es la convergencia de intereses lo que le permite a una sociedad avanzar hacia sus propsitos de nacin. Esa es la importancia de la poltica, de los partidos, de los gremios, de los empresarios, de los investigadores, de las instituciones: son arquitecturas para crear convergencia estable de intereses.

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PENSAMIENTOS FINALES

El poder de la casualidad es innocuo sin la ayuda de la Naturaleza toda, o bien sin el encadenamiento o el entrelazamiento con la fuerza de la previsin. Todo tiene all su origen.. Marco Aurelio

En cualquier tiempo dado, las personas racionales deciden entre unos proyectos de accin, teniendo en cuenta su situacin y sus opiniones, justamente con sus ms importantes deseos actuales y con los principios de eleccin racional. As, elegimos entre deseos futuros a la luz de nuestros deseos presentes, incluyendo entre stos el deseo de actuar segn principios racionales. Cuando un individuo decide lo que ha de ser, a qu ocupacin o profesin se dedicar , por ejemplo, adopta un determinado proyecto de vida. Con el tiempo su eleccin le llevar a adquirir una pauta definida de deseos o aspiraciones (o la falta de ellos), algunos de cuyos aspectos son exclusivos de l, mientras otros son propios de la ocupacin o del modo de vida que ha elegido. John Rawls (1971)

Anexo A

Evolucin de la Inversin en Royalties

Anexo B

Presupuesto por clasificacin econmica. PGG A nivel nacional- Ao 2007

8%

92%
Gastos Corrientes Gastos de Capital

Anexo C

Presupuesto Departamental- Ao 2007

Anexo C

Proyectos de Uso Institucional. Periodo 2007

Proyectos de Uso Pblico. Periodo 2007

La importancia relativa de los recursos propios en su presupuesto total no permite a la Gobernacin ejercer la autonoma, estipulada en la normativa legal y administrativa vigente, restringiendo su autarqua y en consecuencia los grados de libertad para programar y ejecutar las actividades relacionadas con el proceso de desarrollo departamental. Refuerza esta conclusin la alta dependencia que los ingresos presupuestarios de la Gobernacin tienen de las transferencias tanto de las municipalidades (proporcin del Impuesto Inmobiliario) como del Gobierno Central (y de otras gobernaciones). Si bien las transferencias del Gobierno Central se realizan por Ley, el nico criterio que se utiliza para la redistribucin al parecer es el volumen poblacional. Este examen rpido de las fuentes de financiamiento del presupuesto departamental arroja el supuesto de que las asignaciones, aun siendo establecidas por leyes, no asegura un fiel cumplimiento de su mandato; es decir, la efectivizacin real de los montos requeridos constituye siempre un riesgo para la ejecucin de los programas Anexo D departamentales de su gobierno.

DEPARTAMENTO ITAPUA

DISTRITO

Coeficiente de Gini 2002*

TOTAL ENCARNACION BELLA VISTA SUR CAMBYRETA CAPITAN MEZA CAPITAN MIRANDA NVA ALBORADA CARMEN DEL PARANA CNEL. BOGADO CARLOS A LOPEZ NATALIO FRAM ARTIGAS GRAL. DELGADO HOHENAU JESUS LEANDRO OVIEDO OBLIGADO MAYOR OTAO SAN COSME Y DAMIAN SAN PEDRO DEL PARANA SAN RAFAEL DEL PARAN TRINIDAD EDELIRA TOMAS R PEREIRA ALTO VERA LA PAZ YATAYTY SAN JUAN DEL PARANA PIRAPO ITAPUA POTY

0,587 0,582 0,614 0,563 0,603 0,579 0,564 0,592 0,565 0,630 0,579 0,595 0,562 0,566 0,604 0,586 0,546 0,612 0,577 0,542 0,552 0,639 0,586 0,580 0,611 0,593 0,660 0,600 0,562 0,675 0,586

Ingreso per Cpita Mensual Promedio 2002 (en gs de Dic-2002) 811.812 915.297 1.164.553 1.029.941 911.913 1.068.631 535.797 717.356 813.302 812.200 727.010 1.147.020 603.790 748.203 1.449.100 612.903 364.201 1.024.930 559.116 660.683 470.277 1.153.792 756.622 657.775 668.930 448.203 1.623.265 498.232 653.538 1.162.812 561.352

Decil 1 (ms pobre) 9.063 6.391 15.224 12.181 12.318 15.545 10.290 10.758 9.582 7.084 9.734 15.962 9.419 13.181 16.472 9.868 8.638 11.639 8.047 12.249 6.432 9.173 10.642 8.149 6.964 6.108 19.152 7.057 9.341 11.186 7.248 Decil 5 314.363 362.765 413.313 438.864 342.045 434.357 228.046 276.468 343.526 272.851 295.332 440.358 259.121 316.650 524.216 244.838 162.899 364.347 228.415 299.071 209.261 371.509 299.742 266.696 242.349 175.682 459.764 187.587 279.704 316.108 223.791

Decil 10 (ms rico)

1.685.208 1.928.358 2.424.636 2.113.093 1.863.473 2.172.620 1.089.349 1.471.949 1.668.917 1.696.892 1.480.503 2.360.024 1.223.923 1.506.223 3.118.752 1.228.156 735.685 2.164.922 1.143.089 1.337.014 942.029 2.466.830 1.541.290 1.345.816 1.380.252 924.083 3.490.183 1.032.837 1.333.061 2.456.116 1.149.150

Coeficiente de Gini 2002 (Desigualdad de la Distribucin del Ingreso Disponible per Cpita Estimado)

Anexo E

Cmo se determina la pobreza?

No Pobres (64,4%)

3.898.664 personas

Pobres no extremos (16,3%) 984.038

Total pobres 2.156.312 (35,6%)

Pobres Extremos (19,4%) 1.172.274

Fuente: STP/DGEEC - Encuesta Permanente de Hogares 2007

Anexo F

CUADRO DEMOSTRATIVO DE LOS SECTORES SELECCIONADOS PARA LA REALIZACIN DE LA ENCUESTA

DPTO

CIUDAD

INST

DIRECT

PROVEE

OSC

VEC

Natalio San Cosme y Damin Artigas Itapa San Rafael del Paran Trinidad Carlos A. Lpez
TOTAL

1 1 1

1 1

1 1

1 1

1 1

1 1

1 1

1 1

1 1

1 1 6

Anexo G CONSEJO DE LA DEFENSA NACIONAL INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS ESTRATGICOS CURSO DE MAESTRIA EN PLANIFICACION Y CONDUCCION ESTRATEGICA NACIONAL XL PROMOCION CUESTIONARIO El siguiente cuestionario servir para una investigacin a ser realizada por el Arq. Hugo G. Martnez Lesme, cursante de la XL Promocin del Instituto de Altos Estudios Estratgicos (IAEE), acerca de la situacin de los recursos provenientes de las hidroelctricas denominadas Royalties. Los resultados de esta encuesta no revelaran la identidad de los encuestados. Muchas gracias por su cooperacin. AO 2008

Marque con una X a que sector pertenece Directivo Pblico 1. Proveedor OSC Vecino frentista

Con relacin a la Coordinacin de tareas, principalmente en lo que refiere a los proyectos de inversin con royalties, Qu opina usted de la planificacin y ejecucin de proyectos empleada en Paraguay? Muy Buena Buena Regular Mala

2.

Con relacin a la participacin ciudadana en proyectos de inversin con royalties. Mantuvo en el presente ao, reuniones de coordinacin, articulacin o

cooperacin interinstitucional para proyectos conjuntos de infraestructura o de apoyo al Desarrollo Local?

Mensual Semestral Alguna Ninguna

3.

En su opinin Cuenta la Institucin con un Plan de Desarrollo Municipal (local, regional o nacional) conforme a metas, plazos e indicadores?
SI No No Se

En caso negativo cite motivos por el cual no existe dicho Plan.

Negligencia Ignorancia Factores Partidarios

En caso positivo, a su parecer dicho Plan refleja las necesidades locales.

Plenamente Descuida a Sectores de la Poblacin No se condice con la realidad.

4.

Con relacin a proyectos ejecutados con royalties, considerando principalmente lo que refiere al resultado de dichas inversiones Qu opina usted del nivel de calidad de dichas obras? Muy Bueno Bueno Regular Malo

5.

Con relacin al control y fiscalizacin de las obras pblicas realizadas con Royalties, entendiendo que refiere la disciplina que se debe encargar de regular el proceso constructivo, as como la de resolver los problemas que se suscitan dentro de su ejecucin Qu opinin tiene usted de la misma? Muy Buena Buena Regular Mala

6.

Con relacin a la gestin de la institucin, considerando que refiere al proceso mediante el cual se determinan las acciones a seguir (planificacin), segn los objetivos institucionales, y la forma del cmo se realizarn estas acciones (estrategias) Qu opinin le merece? Muy Buena Buena Regular Mala

7.

Con relacin a la Comunicacin con la Ciudadana de las instituciones y sus autoridades, considerando que refiere a la disponibilidad de informacin Cuentas, sobre el dinero pblico Qu opinin le merece? Muy Buena Buena Regular Mala como de la Rendicin de

ANEXO H

Planificacin/memoria/contenido/Jornada Municipales

Memoria Anual

2006

BUEN GOBIERNO Y CONTROL JORNADA NACIONAL, CON INTENDENTES ELECTOS

La Contralora General de la Repblica (CGR), en su rol de organismo de control, ha visto conveniente la realizacin de una Jornada nacional con los Intendentes electos, con el objetivo de brindar a los responsables de las Municipalidades, las herramientas necesarias, para asegurar la correcta utilizacin de los recursos pblicos y, por ende, la Rendicin de cuentas, de los mismos. El evento se llev a cabo en el Congreso Nacional, el 13 de diciembre de 2006; oportunidad, en que se presentaron temas, acerca de las unidades especializadas de la CGR, que habitualmente realizan actividades de control, en las Municipalidades. Se curs invitacin a 231 intendentes electos, de los cuales, asistieron 190. El nivel de participacin y el detalle por departamentos, se ilustran en los siguientes grficos.

Grfico N

Nivel de participacin, en la jornada con Intendentes electos.

41 190 1 231

50

100 Cantidad de Municipios

150 Presentes

200 Ausentes

250

Fuente: Informe provedo por la Unidad Ejecutora de Proyectos - Cooperacin Tcnica no Reembolsable N ANT/SF 7710 PR Programa de Fortalecimiento de la Contralora General de la Repblica.

Grfico N

Nivel de participacin por Departamento, en la jornada con Intendentes electos.

5 2 2 2 4 2 3 2 5 4 8 2 11 14 8 12 16 8 27 15 16 17 18

Concepcin San Pedro Cordillera Guair Caaguazu Caazapa It apa M isiones Paraguari Alt o Parana Cent ral eembucu Amambay Canindeyu President e Hayes Boquern 0 Alt o Paraguay Asuncin

1 1 1

2 10 5 3

1 1

10
Presentes

15
Ausentes

20

25

30

Fuente: Informe provedo por la Unidad Ejecutora de Proyectos Cooperacin Tcnica no Reembolsable N ANT/SF 7710 PR Programa de Fortalecimiento de la Contralora General de la Repblica.

Itinerario operativo de la Rendicin de cuentas La Jornada nacional con Intendentes electos, realizada en la Sala del Congreso Nacional, cont con la presencia de los seores Vice Presidente de la Repblica y el Presidente del Congreso Nacional, adems de la participacin de observadores y expositores invitados, como el Viceministro de Administracin Financiera, del Ministerio de Hacienda, el Pte. de la Comisin Bicameral de Presupuesto del Congreso Nacional, Miembros de la Cmara de Diputados y el Fiscal de Delitos Econmicos. Los materiales entregados a los participantes de la jornada, fueron realizados con la cooperacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El itinerario operativo de la rendicin de cuentas, consisti en la exposicin de los Directoras Generales de: Administracin, Licitaciones, Control de los Organismos Departamentales y Municipales, Control de los Bienes Patrimoniales del Estado, Control de la Administracin Central, y los Directores Generales de Asuntos Jurdicos, Auditora Institucional, Planificacin e Informes, de Control de Obras Pblicas, Control de las Fuerzas Pblicas, Control de los Recursos Naturales y Medio Ambiente. Las mismas, abordaron los siguientes temas: 1. La CGR y las Unidades especializadas de control. 2. Rendicin de cuentas, para una gestin municipal transparente. 3. Rendicin semestral y anual de cuentas: a. Legislacin. b. Plazos. c. Documentacin. 4. Auditora, rendicin de viticos y corte administrativo. 5. Auditora. a. Proceso de la auditora de la CGR. 6. Rendicin de cuentas de viticos. 7. Corte administrativo:

a. Importancia. b. Documentacin. 8. Inventario de los bienes del Estado: a. Inventario inicial. b. Actualizacin de inventarios. c. Automotores. 9. Declaracin jurada de bienes: a. Presentacin de la declaracin jurada de bienes y rentas. 10. La CGR y la Administracin municipal: Contrataciones pblicas y Dictmenes jurdicos: a. Control de los procesos de contratacin. b. De los exmenes, fiscalizacin y control. c. Dictamen de Contralora. 11. Gestin y control de los recursos naturales y el Medio ambiente: a. Control de los recursos Naturales y del Medio ambiente. b. Auditoras ambientales. c. Mapa de riesgo, a la gestin ambiental de las Municipalidades. 12. Control de la inversin en obras pblicas: a. Control de Municipalidades. b. Hallazgos ms frecuentas. c. Resultados institucionales. 13. Royalties: uso y control.
14. Responsabilidad sobre los actos de corrupcin, en la Administracin

municipal.

ANEXO I

ANEXO J

ANEXO K

ANEXO L

ANEXO M

ANEXO N

ANEXO

ANEXO O INSTITUCIONES PBLICAS Un rasgo a destacar en cuanto a instituciones pblicas es la representacin de pases vecinos a travs de sus respectivos Consulados, en la capital Departamental Encarnacin, lo que destaca la importancia internacional de la misma. Con relacin a las instituciones pblicas nacionales, la mayora tienen su Representacin en la capital Departamental.

Cuadro N 85. Instituciones pblicas

G obernacin de Itapa 30 M unicipalidades Tribunales, Juzgados y Fiscalas del Poder Judicial Com isaras de la Polica Nacional (PN) Prefectura Naval A inistracin Nacional de Navegacin y Puertos (A dm NNP) D ireccin G eneral de A duanas del M inisterio de H acienda (M ) H D ireccin de Extensin A grcola (D A del M E ) inisterio de A gricultura y G anadera (M G A ) D istrito La Paz (en el sector sur),D istrito Trinidad (en el sector centro) y D istrito E delira (en el sector noreste) del M inisterio de Obras Pblicas y Com unicaciones (M OPC) 7 R egin Sanitaria del M inisterio de Salud Pblica y Bienestar Social y Consejo D epartam ental de la Salud (M SPyBS) Supervisin del M inisterio de Educacin y Cultura y Consejo Educativo D epartam ental M EC) A gencia del Banco Nacional de Fom ento(BNF) Crdito A grcola de H abilitacin (CA ) H Servicio Nacional de Saneam iento A biental (SENA ) m SA A gencia del Fondo G anadero (FG A ); gencia de la Entidad Binacional Y acyret (EB ) Y A gencias de la A inistracin de Electricidad (A E) dm ND Com paa Paraguaya de Com unicaciones (COPA CO) y de la Em presa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSA P) Instituto de Previsin Social (IPS) D ireccin de Parques Nacionales de V Silvestre (D ida PNV del M S) inisterio de A gricultura y G anadera Secretara Nacional de Turism (SENA R) o TU Poder Judicial: D efensora del M enor, Contralora, Fiscala, T ribunales Polica Nacional: Com isaras, Identificaciones Consejera M unicipal por los D erechos del Nio, Nia y el A dolescente (COD ENI) M inisterio del Interior (M D I): ireccin G eneral de M igraciones Consejo Nacional de la V ivienda (CONA I) V Registro de A utom otores Cuerpos D iplom ticos Consulares de diverso pases Otras m s
Fuente: Elaboracin propia- DGDTIR

ANEXO P

La importancia relativa de los recursos propios en su presupuesto total no permite a la Gobernacin ejercer la autonoma, estipulada en la normativa legal y administrativa vigente, restringiendo su autarqua y en consecuencia los grados de libertad para programar y ejecutar las actividades relacionadas con el proceso de desarrollo departamental. Refuerza esta conclusin la alta dependencia que los ingresos presupuestarios de la Gobernacin tienen de las transferencias tanto de las municipalidades (proporcin del Impuesto Inmobiliario) como del Gobierno Central (y de otras gobernaciones). Si bien las transferencias del Gobierno Central se realizan por Ley, el nico criterio que se utiliza para la redistribucin al parecer es el volumen poblacional. Este examen rpido de las fuentes de financiamiento del presupuesto departamental arroja el supuesto de que las asignaciones, aun siendo establecidas por leyes, no asegura un fiel cumplimiento de su mandato; es decir, la efectivizacin real de los montos requeridos constituye siempre un riesgo para la ejecucin de los programas departamentales de su gobierno.

ANEXO Q

ANEXO R

ANEXO S