Wagner Pralon Mancuso e Amncio Jorge de Oliveira

ABERTURA ECONMICA, EMPRESARIADO E POLTICA: OS PLANOS DOMSTICO E INTERNACIONAL Wagner Pralon Mancuso Amncio Jorge de Oliveira

A dcada de 1990 trouxe consigo uma mudana profunda no ambiente em que o empresariado atuava no Brasil. A causa fundamental dessa mudana foi a inexo liberal na poltica de estabilizao econmica do pas, cuja implementao remonta ao incio do governo Collor (1990), e que teve como objetivo enfrentar a crise que assolou o Brasil desde o comeo da dcada de 1980 at a primeira metade da dcada de 1990, crise cujo sintoma mais notvel foi a inao descontrolada1. Um elemento-chave da referida inexo liberal foi o aumento da abertura da economia brasileira ao comrcio internacional, processo que envolveu dois movimentos

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Baer (2002: 108-240) oferece uma descrio pormenorizada do perodo que abrange as dcadas de 1970, 1980 e 1990, com nfase no surgimento e na evoluo da crise que atingiu o Brasil, assim como nas caractersticas dos sucessivos planos de estabilizao que foram preparados para debel-la, tanto os planos que antecedem a inexo liberal plano Cruzado (1986); plano Bresser (1987) e plano Vero (1989); quanto os planos que a implementam e mantm plano Collor I (1990); plano Collor II (1991) e plano Real (1994), que, nalmente, obteve sucesso em reduzir e controlar a inao. O texto tambm discute o alcance e os limites do plano Real.

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simultneos2. O primeiro foi um movimento de abertura para dentro, que resultou em grande expanso da concorrncia no mercado interno, em decorrncia do crescimento do volume de produtos importados. Tal crescimento foi favorecido pela queda de barreiras tarifrias e no-tarifrias s importaes, assim como pela sobrevalorizao do real, que persistiu desde a implantao da nova moeda, em meados de 1994, at o princpio de 1999. O outro movimento foi de abertura para fora, marcado pela meta de conquistar novos mercados internacionais. A expresso exportar ou morrer indica o nvel de prioridade que o governo e o empresariado passaram a atribuir integrao competitiva do Brasil na economia mundial3. Os anos 1990 tambm foram marcados pelo engajamento do Brasil em vrios processos de negociaes internacionais, dentre os quais se destaca o processo de negociao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). A integrao hemisfrica signicaria um segundo choque de liberalizao comercial, cujo impacto sobre as atividades empresariais nacionais dicilmente pode ser subestimado. Naturalmente, o efeito da integrao hemisfrica seria hete-

2 Alm da abertura comercial, a inexo liberal tambm abrangeu outras medidas que foram (e continuam sendo) introduzidas no pas com ritmo e profundidade variados, tais como as privatizaes, as concesses de servios pblicos para a iniciativa privada, a maior abertura para o investimento direto estrangeiro, a liberalizao nanceira, a desregulamentao da atividade econmica, a disciplina scal, a reforma administrativa, a reforma tributria e a reviso de prioridades para os gastos pblicos. Cysne (2000) proporciona uma viso de conjunto das polticas ligadas inexo liberal que foram introduzidas no Brasil ao longo da dcada de 1990. O contedo da inexo liberal implementada no Brasil corresponde em grande medida ao que Williamson (1993) denominou consenso de Washington, um conjunto de polticas para que convergiram, com intensidade variada, a partir dos anos de 1980, diversos pases da Amrica Latina, da Europa Oriental e de outras partes do mundo. 3 Discurso do Presidente Fernando Henrique Cardoso em 23.8.2001, na posse de Srgio Amaral como Ministro do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior.

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rogneo4. Para segmentos empresariais internacionalmente competitivos, a ampliao da abertura no mbito da Alca traria oportunidades de ganhos, tais como acesso a novos mercados, ampliao de escalas de produo, dentre outros. A situao seria inversa, entretanto, para os segmentos que possuem srias decincias concorrenciais, para os quais o aumento da abertura comercial e das importaes ocasionaria riscos de perdas, com as graves conseqncias previsveis de fechamento de empresas, aquisies e desemprego. Esses eventos de natureza econmica a abertura comercial efetivamente realizada e a perspectiva de uma abertura ainda maior, via integrao hemisfrica tiveram importncia crucial para despertar um grande processo de organizao e mobilizao poltica do empresariado. No plano domstico, o desao da concorrncia elevou a competitividade ao patamar de objetivo prioritrio a ser perseguido pelas empresas. Por causa disso, a reduo do custo Brasil tornou-se a bandeira sob a qual o empresariado se reuniu. Custo Brasil uma expresso que sintetiza o conjunto de fatores que prejudicam a competitividade das empresas do pas diante de empresas situadas em outros pases. J no plano externo, o empresariado criou a Coalizo Empresarial Brasileira (CEB), entidade multisetorial formada para participar de processos de negociao internacional em curso como o caso da Alca. Entretanto, o boom de organizao e mobilizao do empresariado brasileiro na dcada de 1990 no pode ser interpretado como um desdobramento espontneo daqueles eventos de natureza econmica. O processo econmico

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Um relatrio divulgado pelo Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior em 2002 (MDIC, 2002) dimensiona o provvel impacto que novas rodadas de abertura comercial exerceriam sobre a situao de 17 cadeias produtivas que, em 2000, representavam 53% do faturamento industrial, 63% das exportaes e 67% das importaes do pas.

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deve ser tomado como uma causa necessria, mas no suciente, para a referida mudana de postura do empresariado. preciso destacar tambm a ao poltica intencional que viabilizou avanos substantivos em termos de capacidade organizativa e mobilizao. A Confederao Nacional da Indstria (CNI) desempenhou um importante papel de liderana poltica na organizao e mobilizao empresarial que ocorreu nos anos de 1990, tanto no movimento pela reduo do custo Brasil, quanto na criao da CEB. A CNI a entidade de cpula do sistema corporativista de representao dos interesses da indstria. Curioso que o corporativismo tem sido apontado com freqncia como o principal responsvel pela suposta incapacidade de ao coletiva do empresariado do pas, seja por introduzir fragmentao demasiada no sistema de representao de interesses, seja por possibilitar o surgimento de entidades sindicais de grau superior (federaes e confederaes) pouco representativas. Portanto, este artigo questiona simultaneamente duas armaes centrais que esto presentes em parte signicativa da literatura sobre o empresariado do Brasil: em primeiro lugar, a idia de que o empresariado incapaz de ao coletiva; em segundo lugar, a idia de que o corporativismo a causa principal dessa incapacidade. O artigo est dividido em quatro sees, alm desta introduo. A primeira apresenta o argumento dos autores que defendem a tese segundo a qual o empresariado brasileiro padece de crnica incapacidade de ao coletiva e o corporativismo possui grande parcela de culpa por essa incapacidade5. A segunda seo mostra como o movimento do empresariado pela reduo do custo Brasil brotou de um trabalho

A primeira seo baseada em Mancuso (2004a).

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iniciado pela CNI e que, paulatinamente, envolveu um conjunto numeroso de associaes empresariais. O ato poltico deliberado da CNI, e das entidades que posteriormente a ela se juntaram, possibilitou que o interesse similar de diferentes agentes econmicos expostos ao mesmo processo histrico fosse traduzido numa plataforma coerente, com base na reduo do custo Brasil 6. A terceira seo focaliza o processo de formao e consolidao da CEB. Ao destacar o papel ativo que a CNI exerceu na montagem da nova entidade, a seo aponta para importantes semelhanas entre a ao coletiva empresarial ocorrida nos planos domstico e internacional7. A quarta seo contm as consideraes nais.

A tese da debilidade poltica do empresariado brasileiro

O calcanhar de Aquiles do empresariado brasileiro a desunio (Doctor, 2002: 89). Esta frase resume o argumento de uma srie de trabalhos recentes, segundo os quais o empresariado brasileiro politicamente dbil, ou seja, incapaz de atingir consenso em torno de objetivos comuns, assim como de mobilizar apoio para a realizao desses objetivos (Schneider, 1997a; 1997b; 1998; 2002a; 2004; Weyland, 1998a; 1998b; 2001; Kingstone, 2001; Power e Doctor, 2002). Assinalar a debilidade poltica do empresariado brasileiro corresponde, portanto, a destacar uma incapacidade crnica de ao coletiva. Para os expoentes da tese da debilidade poltica, a causa fundamental da debilidade a congurao do sistema de representao de interesses, caracterizado por fragmentao excessiva e pela falta de representatividade das associaes de maior abrangncia. O corporativismo visto como

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A segunda seo baseada em Mancuso (2004b). A terceira seo baseada em Oliveira (2003).
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o maior responsvel, embora no o nico, por essas duas caractersticas. Um dos pilares do corporativismo a unicidade sindical. No caso do empresariado, a unicidade sindical consiste em atribuir a um nico sindicato patronal o status de mediador ocial dos interesses das empresas que realizam atividades econmicas idnticas, similares ou conexas constituindo assim uma mesma categoria econmica e que esto localizadas na regio abarcada pela entidade8. Os sindicatos patronais podem ter abrangncia municipal, intermunicipal, estadual, interestadual ou nacional. Os sindicatos patronais formam a base da estrutura corporativista, que composta ainda por associaes de grau superior. No nvel imediatamente superior ao nvel dos sindicatos, encontramse as federaes que renem sindicatos de empresas que atuam no mesmo segmento econmico. Na cpula da estrutura corporativa situam-se as confederaes, que abrangem as federaes empresariais. Atualmente, o sistema corporativista de representao dos interesses empresariais composto por milhares de entidades dispersas por todo o pas. A liao das empresas aos sindicatos patronais possui carter completamente voluntrio. Filiando-se aos sindicatos, as empresas habilitam-se a receber os servios que as entidades prestam com exclusividade aos associados. Entretanto, no voluntrio o pagamento da contribuio sindical o segundo pilar do corporativismo , que devida por todas as empresas aos sindicatos que as representam. A contribuio sindical devida pelas empresas varia de acordo com o capital que possuem9. A contribuio sindical respon-

A unicidade sindical garantida pelo artigo 8.o, inciso II, da Constituio brasileira. As regras que regem a organizao sindical no Brasil esto reunidas sob o ttulo V (artigos 511-610) da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Conforme regra estabelecida pelo artigo 580, inciso III, da CLT, que tambm estabelece as contribuies mnima e mxima.

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de pela sustentao nanceira de todos os nveis da estrutura corporativista, uma vez que a contribuio paga por uma empresa distribuda entre o sindicato (60%), a federao (15%) e a confederao (5%) que a representam10. Dividido pela mirade de organizaes que formam o sistema de representao de interesses (principalmente as organizaes da estrutura corporativa sindicatos, federaes e confederaes; mas tambm as organizaes da estrutura extracorporativa as associaes setoriais), o empresariado mostrar-se-ia incapaz de construir consenso em torno de um programa comum e de atuar unido pelo sucesso desse programa. A tendncia centrfuga poderia ser contrabalanada pela atuao das entidades empresariais de maior abrangncia, como as federaes e confederaes. Isso no ocorre, no entanto, porque tais entidades so pouco representativas. Tanto as federaes quanto as confederaes pertencem ao sistema corporativista. Graas legislao corporativista, associaes de grau inferior que possuem importncia econmica muito diferente tm importncia equivalente na vida poltica interna das associaes de grau superior. Por exemplo, sindicatos patronais de relevncia marginal possuem peso equiparvel ao de sindicatos mais signicativos nas decises internas das federaes. No caso das confederaes, as federaes de estados menos desenvolvidos tm peso semelhante ao das federaes de estados mais desenvolvidos. Ou seja, as prticas corporativistas que prevalecem em entidades abrangentes como as federaes e as confederaes distorcem a importncia relativa dos diversos segmentos empresariais, exagerando a importncia dos segmentos menos relevantes e atenuando a importncia dos segmentos mais expressivos.
10 Artigo 589 da CLT. Os 20% restantes vo para a Conta Especial Emprego e Salrio do governo federal.

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A distoro introduzida pelas prticas corporativistas exerceria um efeito direto e negativo sobre a representatividade das associaes mais abrangentes; anal de contas, justamente os segmentos empresariais de maior poderio econmico no se reconhecem plenamente nessas entidades. A distoro especialmente perceptvel no momento de seleo dos lderes das associaes, em que a escolha freqentemente recai sobre empresrios de menor porte, provenientes de regies de menor grau de desenvolvimento, em vez de incidir sobre os principais empresrios das regies mais desenvolvidas do pas. Como as associaes de maior abrangncia no representam com delidade o conjunto do empresariado, elas no tm condies de ser um instrumento adequado para engendrar uma ao coletiva conseqente em favor dos objetivos que unicam a classe. Assim, a falta de representatividade dessas entidades tambm responde pela debilidade poltica do empresariado no pas. As evidncias apresentadas nas prximas sees deste trabalho questionam alguns pontos cruciais da tese da debilidade poltica do empresariado brasileiro, cuja aceitao pela literatura especializada vem sendo cada vez maior. Em primeiro lugar, a tese arma que a fragmentao excessiva inviabiliza a ao conjunta em torno de objetivos comuns. Argumentaremos que na dcada de 1990, diante da inexo liberal na poltica econmica e diante da possibilidade de ampliao da abertura comercial em decorrncia das negociaes internacionais, o empresariado brasileiro mostrou-se capaz de superar o impulso centrfugo decorrente da fragmentao e de realizar importantes aes coletivas, tanto no plano domstico quanto no plano externo. Em segundo lugar, a tese sustenta que as associaes empresariais de maior abrangncia so pouco representativas e, por causa dessa decincia congnita atribuvel ao corporativismo, so incapazes de organizar a ao coletiva.
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Argumentaremos que uma associao corporativa de nvel superior a CNI assumiu um papel crucial na organizao e na mobilizao poltica do empresariado brasileiro nos anos de 1990.

O plano domstico: a CNI e a reduo do custo Brasil

Organizado pela CNI em maio de 1995, o seminrio Custo Brasil: Dilogo com o Congresso Nacional usualmente tomado como o evento que, pela primeira vez, colocou frente a frente empresrios e parlamentares de diversos partidos polticos para discutir as decises que poderiam ser tomadas no mbito do poder legislativo federal para incrementar a competitividade empresarial no pas. A partir deste seminrio, a CNI decidiu investir recursos em um trabalho permanente de identicao e acompanhamento de proposies legislativas cuja aprovao, rejeio ou alterao teria impacto relevante sobre o custo Brasil. A deciso da CNI originou a Agenda Legislativa da Indstria que tem sido publicada ininterruptamente desde 1996 e que, at hoje, consiste na iniciativa mais consistente, duradoura e importante da indstria do pas para combater o custo Brasil ao longo do processo de produo legislativa federal. A Agenda Legislativa da Indstria uma publicao anual que destaca, dentre o conjunto de proposies legislativas que esto em tramitao no Congresso Nacional, as proposies com maior capacidade para aumentar ou reduzir a competitividade sistmica das empresas brasileiras. Alm de reunir as principais proposies legislativas no que se refere ao custo Brasil, a Agenda Legislativa da Indstria tambm apresenta as seguintes informaes: (i) o ponto de vista da indstria sobre cada um dos temas e subtemas do custo Brasil a que as proposies legislativas esto relacionadas; (ii) a sntese do contedo de cada proposio legislativa; (iii) a posio consensual da indstria diante de
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cada proposio legislativa, que pode ser classicada como: convergente; convergente, com ressalvas; divergente, com ressalvas, ou divergente; (iv) a justicativa de teor tcnico que respalda a posio da indstria ante a proposio legislativa; e (v) o estgio em que se encontra a tramitao de cada proposio legislativa. As proposies focalizadas pelas Agendas Legislativas da Indstria podem encontrar-se em qualquer estgio de tramitao na Cmara dos Deputados ou no Senado Federal. Desde a publicao da primeira Agenda Legislativa da Indstria, em 1996, at a publicao da dcima Agenda, em 2005, o trabalho de preparao do documento tem envolvido um nmero cada vez maior de organizaes que representam os interesses das empresas do setor industrial. Apenas em 1996 a elaborao da Agenda Legislativa da Indstria foi conduzida exclusivamente pela CNI. De 1997 em diante, todas as 26 Federaes Estaduais da Indstria e a Federao da Indstria do Distrito Federal juntaram-se CNI na formulao das Agendas Legislativas. A partir de 2001, uma quantidade crescente de organizaes setoriais de abrangncia nacional pertencentes ao sistema corporativo ou extracorporativo passou a cooperar na feitura do documento: 28 organizaes setoriais em 2001, 31 organizaes em 2002, 33 organizaes em 2003, 42 organizaes em 2004 e 50 organizaes em 2005. Ao todo, 51 diferentes organizaes setoriais nacionais j participaram da composio das Agendas Legislativas da Indstria. A Unica (Unio da Agroindstria Canavieira de So Paulo) tornou-se, em 2004, a primeira associao setorial de mbito estadual a participar da elaborao de uma Agenda Legislativa da Indstria. Dessa forma, possvel concluir que o trabalho anual de preparao das Agendas Legislativas da Indstria um trabalho coletivo de grande porte e que ainda se encontra em expanso gradativa, colocando lado a lado na pugna pela
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reduo do custo Brasil a entidade de cpula do setor industrial, as federaes de indstrias e dezenas de outras organizaes que representam setores especcos em mbito nacional e estadual. Analiticamente, a formao da agenda comum em torno do combate ao custo Brasil pode ser interpretada como a soluo de um problema de ao coletiva, problema que se destaca como um dos objetos que tm recebido ateno sistemtica da cincia poltica contempornea. De fato, a reduo do custo Brasil um resultado que claramente possui os dois requisitos indispensveis para ser qualicado como um benefcio coletivo puro (Hardin, 1982: 17; Sandler, 1992: 05). Em primeiro lugar, a reduo do custo Brasil marcada pela impossibilidade de excluso: a partir do momento em que uma proposio legislativa que reduz o custo Brasil transformada em norma jurdica, a fruio dos efeitos benfazejos daquela deciso poltica no pode ser recusada a nenhuma empresa11. Em segundo lugar, a reduo do custo Brasil caracterizada por total partilhabilidade: a fruio por uma empresa dos efeitos de uma norma jurdica que reduz o custo Brasil no diminui em nada as oportunidades de fruio disponveis para as outras empresas. A proviso de benefcios como a reduo do custo Brasil tipicamente acarreta problemas de ao coletiva (Olson, 1999). A manifestao mais usual do problema de ao coletiva o fenmeno da carona. Nesse sentido, o termo carona designa a atitude de atores que, mesmo considerando dese-

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Naturalmente, isso no signica que todas as decises polticas que reduzem o custo Brasil beneciem todas as empresas. Por exemplo, uma regra que oferece mais segurana ao comrcio eletrnico benecia diretamente as empresas que fazem uso regular desse expediente, de forma proporcional freqncia do uso. A impossibilidade de excluso consiste, nesse caso, em estender o benefcio da regra a todas as empresas que utilizam o comrcio eletrnico no presente ou vierem a utiliz-lo no futuro.
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jvel a obteno de um benefcio coletivo, no se dispem a colaborar para ela, pois esperam que outros atores o faam. Os caroneiros preferem que outros atores arquem com o nus da obteno do benefcio coletivo, para que, dessa forma, possam usufruir as vantagens dele procedentes sem ter que despender os seus recursos. A presena de problemas de ao coletiva dessa natureza freqentemente inviabiliza a prpria proviso do benefcio, ou ento, ocasiona a proviso do benefcio em nvel subtimo. Portanto, luz da teoria da ao coletiva, a ausncia de engajamento das organizaes empresariais em um amplo movimento de combate ao custo Brasil no seria um resultado surpreendente, ainda que as organizaes desejassem as vantagens que a reduo do custo Brasil traria para as empresas representadas e admitissem que o seu envolvimento ativo no movimento poderia torn-lo mais forte e representativo. Assim, a vericao de que o movimento no apenas se formou, mas permanece vivo at hoje, coloca a necessidade de explicar de que maneira o previsvel problema de ao coletiva foi superado. No caso especco da constituio da agenda com base na reduo do custo Brasil, o principal impulso para a resoluo do problema de ao coletiva veio, como foi dito anteriormente, da CNI, que desempenhou o papel de um empreendedor poltico (political entrepreneur). Nessa acepo especial, o termo empreendedor no remete gura do ator que exerce funes referentes produo ou distribuio de bens e servios materiais. A literatura utiliza a expresso empreendedor poltico para se referir ao ator que decide, por conta prpria, assumir o custo necessrio para deagrar e organizar a ao coletiva, tendo em vista a proviso do benefcio por todos almejado (Hardin, 1982: 34-37; Moe, 1988: 33). A CNI ocupa uma posio particularmente favorvel para cumprir o aludido papel do empreendedor poltico.
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Por um lado, a CNI a associao de grau mais elevado no interior do sistema corporativista de representao de interesses do setor industrial. A condio exclusiva de associao de cpula determina que a CNI, por sua prpria natureza, se dedique promoo dos interesses coletivos deste segmento de classe, em mbito nacional, oferecendo um contraponto atuao das demais organizaes, voltadas para a defesa dos interesses de ramos especcos da atividade empresarial, ou ento do conjunto do empresariado situado em determinada rea do pas. Por outro lado, a CNI dispe dos recursos necessrios para a ao. Sua manuteno como entidade uma questo equacionada pelas regras do sistema corporativista. O sustentculo nanceiro do sistema corporativista a contribuio sindical. Toda empresa industrial legalmente instituda obrigada a pagar ao sindicato patronal que a representa essa contribuio sindical, cujo montante varia de acordo com o capital que a empresa possui. A contribuio sindical a principal fonte de recursos que garante a sobrevivncia da CNI, pois 5% da arrecadao obtida por todos os sindicatos de industriais do pas so destinados entidade12. A CNI lana mo dos recursos assegurados pela contribuio sindical para coordenar o trabalho em prol da competitividade sistmica. Localizada no pice do sistema de representao de interesses industriais e respaldada por uma fonte estvel de recursos nanceiros, a CNI decidiu atuar como um empreendedor poltico, internalizando os custos de organizao do movimento de combate ao custo Brasil. Essa iniciativa teve o efeito direto de reduzir os custos em que as outras organizaes empresariais precisariam incorrer para participar da ao coletiva. A retrao dos custos de participao tornou a opo de envolvimento mais atraente para aquelas entidades.
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Cf. artigo 589 da CLT.

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O plano internacional: o papel da CNI na formao da CEB

O modelo de ao coletiva do empresariado brasileiro no plano internacional guarda relaes muito prximas com o que ocorreu no plano domstico, conforme relatado anteriormente. Sobretudo no que se refere ao papel da CNI na criao e na manuteno da Coalizo Empresarial Brasileira (CEB). Esta entidade, criada em 1996, viria a rmar-se como legtima representao de cpula do empresariado brasileiro em processos de negociaes internacionais. A criao da CEB signicou um ponto de inexo nos padres de representao empresarial no Brasil. No apenas pelo fato de ser uma entidade de cpula, multisetorial e com abrangncia nacional, como tambm pelo fato de sua ao coletiva estar dirigida a um processo de negociao internacional13. Surgia, pela primeira vez na histria do pas, uma entidade organizada para, sistematicamente, receber e coordenar aportes do setor privado visando a exercer inuncia direta junto ao governo na rea internacional. A criao da CEB ocorreu dois anos aps o inicio das negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), como uma espcie de externalidade positiva desse processo negociador. Na fase inicial do processo de negociaes, o empresariado reagiu nos moldes tradicionais, de forma desarticulada e improvisada, tal como fora sua participao no mbito das negociaes do Mercosul. O despreparo e o improviso da delegao empresarial brasileira teriam passado despercebidos no incio das nego13

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Nas anlises comparadas sobre representao empresarial na Amrica Latina, o Brasil apontado como um caso clssico de incapacidade de constituio de uma entidade de cpula, diferentemente do que aconteceu com o Chile e o Mxico, por exemplo. Segundo Schneider (2000 e 2004), no marco dos processos de integrao, de um lado estariam Argentina e Brasil pases que combinam baixa articulao da representao e baixa permeabilidade dos governos no processo decisrio (state-led integration) e, de outro, Chile e Mxico, cujos governos contariam mais com os inputs empresariais. Por no avaliar o processo da Alca, Schneider perde de vista o salto qualitativo dado pelo empresariado brasileiro.
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ciaes da Alca, como ocorreu em ocasies precedentes, no fosse a surpresa dos empresrios, seguida de preocupao, ao se depararem com entidades norte-americanas bem organizadas e com documentos de posio para subsidiar a posio negociadora dos EUA. De fato, a participao norte-americana nos trabalhos dos primeiros encontros da Alca foi marcada pela atuao coordenada e extremamente prossional, por meio de apresentao de trabalhos e ativa participao de seus representantes nos debates. A participao dos representantes americanos, em contraste com a brasileira, apoiou-se ainda em trabalhos especialmente encomendados a centros de estudos e universidades. O contraste entre a delegao norte-americana e a delegao brasileira, em termos de mobilizao e preparo, provocou uma mudana substantiva tanto entre os representantes de governo quanto da iniciativa privada, sobre o signicado das pr-negociaes em curso. Foi nesse contexto que a CNI passou a atuar como empreendedor poltico tambm na rea internacional. O diagnstico de que era necessrio o empresariado brasileiro estruturar sua representao e promover o divrcio da tutela do governo em termos de organizao empresarial partiu no apenas de representantes da CNI, mas tambm de vrias lideranas empresariais mais ativas no campo internacional e que estavam presentes no caso da Alca. Mas o corpo tcnico da CNI foi fundamental no sentido de articular e levar adiante a proposta de estruturao da participao do setor privado (Oliveira, 2003). Para o padro brasileiro de atuao das organizaes empresariais nos fruns internacionais, passou a haver um esforo de preparao sem precedentes. A CNI estabeleceu contatos extensivos com organizaes empresariais do Brasil e de outros pases, por meio de visitas ao Mxico, Buenos Aires, Lima, Caracas etc. O modelo de criao da CEB foi, em grande medida, inspirado na mexicana Coece (CoorLua Nova, So Paulo, 69: 147-172, 2006

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denadoria das Empresas de Comrcio Exterior), tida como uma espcie de benchmark latino-americana em termos de representao empresarial de cpula14. A CEB nasce, em 1996, de um esforo protagonizado pela CNI. A CNI no apenas articulou como tambm coordenou a CEB, entidade mxima de representao empresarial nas negociaes da Alca, que foi estruturada com base no modelo de representao classista empresarial existente no pas: confederaes (Confederao Nacional da Indstria, Confederao Nacional da Agricultura, Confederao Nacional de Comrcio, Confederao Nacional de Transportes e Confederao Nacional de Servios Financeiros); federaes; associaes empresariais de setores diversos; sindicatos; e empresas. O papel da Coalizo era receber as orientaes dos diversos segmentos privados e fornecer para o governo a posio-sntese do setor empresarial. Em que pese esse esforo da CEB de colocar-se como uma entidade multisetorial, extremamente relevante o fato de que a coordenao tcnica e a liderana poltica tenham sido realizadas pela CNI15. A estrutura consolidada da CEB levava em conta trs papis fundamentais de uma entidade empresarial de cpula: (i) representao e coordenao dos distintos interesses empresariais; (ii) formulao de um posicionamento ou projeto do setor privado; e (iii) exerccio de inuncia junto ao governo.
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O modelo de representao do empresariado mexicano em processos de negociaes internacionais est bem descrito em Tirado e Luna (1995) e Schneider (2000 e 2004).
15 Como indicador disso basta saber que os principais tcnicos que coordenavam os trabalhos da Coalizo eram funcionrios da CNI, onde tambm ocorriam as reunies preparatrias da entidade. Outro indicador importante diz respeito ao fato de que os representantes empresariais mais ativos nas reunies da CEB de entidades e de empresas eram oriundos do setor industrial, tambm fruto da liderana e poder de convocao da CNI. Vale consultar Diniz e Boschi (2003) para um balano das mudanas ocorridas na estrutura e nos servios prestados pela CNI durante a dcada de 1990.

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O papel de representao e coordenao deu-se por meio de consultas aos diferentes segmentos do setor privado. Em linhas gerais, essas consultas eram feitas de trs formas. Em primeiro lugar, via sondagens setoriais sobre temas de relevo em termos de insero internacional. Em segundo lugar, pelo recebimento de position papers de todos os nveis do universo empresarial (confederaes, federaes, associaes, sindicatos, empresas e lderes empresariais isolados). Em terceiro lugar, por meio de reunies peridicas com empresrios ou tcnicos representantes de entidades de classe empresarial. O material obtido por intermdio das consultas servia como subsdio para a formulao de documentos que obedeciam aos cronogramas dos encontros empresariais da Alca, denominados Fruns Empresariais das Amricas (FEAs)16. Esses documentos eram enviados ao governo a m de subsidiar sua posio nos encontros ociais. O exerccio de inuncia, por sua vez, era feito mediante apresentao ao governo dos documentos elaborados ou por meio da participao direta em fruns negociadores, conhecida como presena no quarto ao lado. No que se refere estrutura organizativa, a CEB adotou um modelo muito prximo ao da Coece mexicana. Considerando-se a descrio da Coece feita por Schneider (2002b), uma diferena entre as entidades poderia consistir na disposio do empresariado mexicano em investir recursos nanceiros para promover a ao coletiva17, em contraponto ao coletiva empresarial brasileira, que se valeu

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16 Os FEAs sempre precediam as reunies ministeriais ao longo do processo negociador da Alca, havendo contato direto entre os empresrios e os negociadores ociais. 17

Segundo Schneider (2002b), o trabalho da Coece era feito de forma descentralizada, por meio de comisses autonanciadas e grupos de assessores. Em 1995, por exemplo, os membros do CMHN (Consejo Mexicano de Hombres de Negocios) zeram um rateio para angariar cerca de US$ 400.000,00 para manter em funcionamento o escritrio da Coece em Washington (EUA) naquele ano.
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principalmente da estrutura organizacional da CNI. Mas este , precisamente, o ponto que enfatizamos: o modelo corporativo de organizao no implica necessariamente incapacidade de ao coletiva do empresariado antes, pode favorec-la. A Coalizo forjou, assim, uma metodologia inovadora em vrios aspectos. Abrangncia e coordenao intersetorial so os aspectos mais importantes. A estrutura da entidade representava, simultaneamente, um locus de participao de distintos setores econmicos (indstria, comrcio, agricultura e servios), bem como um mecanismo de articulao dos interesses desses distintos setores. H que se destacar tambm outros avanos em termos de participao, que viabilizaram, por exemplo, o envolvimento de empresas e empresrios de menor porte, ou ainda de empresas de capital internacional18. A legitimidade da representao junto ao governo representou um aspecto positivo, no sentido de forar a participao empresarial pela via de uma instituio de representao de classe, e no por meio de inuncias empresariais isoladas. Ou seja, a CEB induziu institucionalizao da participao do setor empresarial, o que em certa medida atenuou o grau de assimetria entre os empresrios que possuam e aqueles que no possuam inuncia junto aos governos no processo de denio da agenda externa. A Coalizo avanou tambm do ponto de vista da estruturao organizacional. Tradicionalmente, os modelos de representao empresarial eram marcados por um nvel elevado de burocratizao, com uma estrutura organizacional pouco exvel para a tomada de deciso e a mobilizao.

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Joo Abdalla Neto (Abimaq, entrevista concedida em 22.1.2001) armou que um dos grandes avanos da Coalizo foi o fato de ela ter democratizado a participao empresarial nas negociaes internacionais, antes muito restrita a determinados setores e a lideranas empresariais consolidadas.

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O elemento inovador da Coalizo, nesse aspecto, diz respeito ao fato de essa iniciativa ter sido estruturada com baixo grau de burocratizao19 em teoria, verticalizada, para acompanhar a estrutura confederativa de representao, mas, na prtica, horizontal, na medida em que abria espao e absorvia demandas oriundas dos mais diversos nveis de segmentao empresarial. A despeito desses avanos e inovaes, o processo de representao via Coalizo tambm apresentou algumas limitaes. Uma das limitaes tem a ver com o problema da generalidade do posicionamento apresentado ao longo do processo. Se abrangncia e multisetorialidade constituem aspectos positivos em termos de ampliao e legitimidade da participao, a necessidade de acomodar interesses diversos acaba por forar um posicionamento excessivamente genrico. Em segundo lugar, a assimetria de participao setorial resultou na tendncia formao de uma coalizo de carter defensivo. Embora a estrutura institucional estimulasse a participao equilibrada dos diversos setores e entidades de classe, observou-se na prtica um certo desequilbrio, com maior envolvimento de associaes com posturas defensivas caso da Abimaq (Associao Brasileira das Indstrias de Mquinas e Equipamentos), Abinee (Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica), Abiquim (Associao Brasileira da Indstria Qumica), Eletros (Associao Nacional de Fabricantes de Produtos Eletroeletrnicos), entre outras. A postura politicamente engajada de setores defensivos prevista por trabalhos que defendem a tese de que
19 O nvel de institucionalizao uma questo-chave no debate sobre representao empresarial, em particular na discusso sobre representao empresarial de cpula (formal peak associations). Independentemente da inuncia que a entidade possa vir a ter no mbito poltico, caso ela no seja profundamente institucionalizada, no poderia ser considerada efetivamente como entidade de cpula. Este artigo prope que outros parmetros, alm do nvel de institucionalizao, sejam adotados para avaliar a eccia da estrutura da representao.

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os interesses protecionistas so mais organizados e mobilizados do que os interesses livre-cambistas (Schattschneider, 1935). Isso ocorre porque os interesses protecionistas identicam com clareza o risco associado ao aprofundamento da abertura comercial, enquanto as vantagens decorrentes da abertura nem sempre so adequadamente percebidas pelos benecirios em potencial. Em terceiro lugar, prevaleceu uma certa tendncia sub-representao dos setores de comrcio e servios (por exemplo, nanceiro e telecomunicaes). A razo est ligada lgica econmica desses setores, j ento expostos competio internacional e, portanto, menos sensveis que os setores industriais aos possveis custos e benefcios da integrao regional. O setor nanceiro, altamente globalizado e com presena intensa de bancos estrangeiros, o exemplo mais bem acabado dessa realidade, o que explica o baixo protagonismo da Federao Brasileira de bancos (Febraban) na dinmica da CEB. As inovaes e os limites colocados pela CEB podem ser resumidos em seus aspectos fundamentais. Quanto questo da representatividade, houve um esforo notvel e efetivo para que a Coalizo fosse abrangente em termos setoriais, regionais e de porte das empresas participantes. Na prtica, entretanto, estiveram relativamente mais bem representados os setores da agricultura e da indstria (sobretudo alguns ramos tradicionalmente mais protecionistas da indstria), o empresariado de grande e mdio porte e das regies sul e sudeste do pas. Alm disso, a Coalizo caracterizou-se por: (i) um certo nvel de coordenao intersetorial nas propostas apresentadas, ou seja, uma preocupao de expressar um equilbrio entre os interesses dos diversos setores, mas com a limitao de expressar propostas de cunho mais defensivo do que ofensivo; (ii) criar canais regulares de acesso ao governo e forjar autonomia no processo de formulao de propostas (antes meramente
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reativas s diretrizes governamentais); (iii) ser informal e exvel, mas verticalizada pela utilizao do modelo confederativo tradicional; (iv) conquistar alta legitimidade junto ao empresariado e ao governo; (v) instituir um staff altamente capacitado em temas de negociaes internacionais; e (vi) inspirar a metodologia de negociaes para outros fruns de negociaes. Historicamente, o processo de formulao e conduo da poltica externa brasileira cara altamente concentrado nas mos do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Nesse contexto de insulamento decisrio, a inuncia de elites no-governamentais sempre foi muito diminuta. O que se assistiu ao longo das negociaes da Alca foram ganhos em termos de canais institucionalizados de articulao entre o setor privado e o governo. A reverso desse quadro foi, em grande medida, devido atuao da estruturao da CEB, cuja criao e manuteno contou com papel assertivo e determinante da CNI. A Coalizo representou uma inexo nos padres de representao em que pesem as limitaes j analisadas. Pela primeira vez o empresariado nacional mobilizou-se em uma associao de cpula em torno de uma negociao internacional. Foi inovador o grau de mobilizao do setor empresarial no caso das negociaes da Alca mobilizao que se expressa nos distintos nveis de representao empresarial (confederaes, federaes, associaes, sindicatos e empresas); assim como foi inovador o elevado nvel de coordenao, tendo frente a Confederao Nacional da Indstria (CNI)20. Da mesma forma que ocorreu no plano domstico, o empresariado brasileiro conseguir forjar uma ao coletiva

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A composio da Coalizo Empresarial Brasileira a seguinte: 6 confederaes, 28 federaes, 6 sindicatos empresariais, 48 associaes empresariais e 10 empresas.
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bem estruturada no plano internacional, contando com estruturas corporativas, apontadas pela literatura como a razo ltima da fragmentao e do fracasso do modelo de representao do empresariado brasileiro. Evidentemente, a mobilizao maior em momentos mais crticos. Mas isso no invalida a idia de que, quando necessrio, h liderana poltica capaz de reverter o quadro de fragmentao e o imobilismo, tidos como estruturais no caso brasileiro.

Consideraes nais
Este artigo apresentou evidncias de que o empresariado que atua no pas se empenhou num notvel processo de organizao e mobilizao ao longo da dcada de 1990. A ao do empresariado teve desdobramentos importantes tanto no plano domstico um exemplo foi a campanha pela reduo do custo Brasil; quanto no plano internacional com a criao da Coalizo Empresarial Brasileira. O resultado decorreu da conuncia de um processo de natureza econmica, que erigiu a competitividade em meta prioritria das empresas, e um processo de natureza poltica, com a atuao de lideranas que ajudaram a deagrar e a sustentar a ao coletiva. A iniciativa dos exemplos explorados neste artigo partiu exatamente de onde menos esperavam os expoentes da tese da debilidade poltica do empresariado brasileiro: da Confederao Nacional da Indstria, uma entidade setorial de cpula do sistema corporativista. Essa iniciativa ocorreu mesmo sem ter havido qualquer mudana signicativa no modelo de funcionamento do sistema corporativista de representao de interesses, que prevalece desde a dcada de 193021. A mudana que aconteceu foi uma mudana de contexto, posto que a vigncia de um ambiente empresarial mais competitivo, em funo da
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Exceo feita ao controle do Estado sobre as entidades corporativas, que a Constituio de 1988 aboliu (Rodrigues, 1990).

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abertura econmica, serviu como fator indutor da mobilizao em relao ao tema do custo Brasil. A perspectiva de um aprofundamento ainda maior da abertura comercial desenhava-se com as negociaes da Alca. Diante da mudana de contexto, as estruturas corporativas mostraram-se capazes de assumir o papel do empreendedor poltico, usando para isso os recursos oriundos dos pilares tradicionais do sistema. Este artigo destaca, portanto, um elemento importante que vem sendo sistematicamente negligenciado pelos autores que defendem a tese da debilidade poltica do empresariado do Brasil, cujos trabalhos vm-se tornando a sabedoria convencional sobre o tema. Naturalmente, essa concluso relativa capacidade de organizao e mobilizao poltica do empresariado deve ser acompanhada por uma saudvel dose de cautela. Diversos estudos j mostraram que, em conjunturas crticas anteriores, o empresariado brasileiro tambm revelou capacidade elevada de ao coletiva e de formao de coalizes multisetoriais. Isso ocorreu, por exemplo, no movimento contra as reformas de base do governo de Joo Goulart, na primeira metade da dcada de 1960 (Dreifuss, 1981); na campanha contra a estatizao da economia durante o regime militar (Cruz, 1995); na assemblia constituinte de 1987-1988 (Dreifuss, 1989; Arago, 1996); na elaborao da Lei de Modernizao dos Portos, sancionada em 1993 (Doctor, 2002; Diniz e Boschi, 2002); no processo de reviso constitucional de 1993-1994 (Arago, 1996) e na campanha pela reforma tributria durante o governo Cardoso (Campos, 2002; Diniz e Boschi, 2002). Em todos esses casos, no entanto, um perodo de mobilizao intensa foi seguido por um perodo de desmobilizao. A nova onda de ativismo poltico empresarial iniciada nos anos 1990 pode vir a ser sucedida por um grande reuxo. O alerta serve para deixar claro que o questionamento da tese
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da debilidade poltica do empresariado no pode nem deve ser tomado como uma refutao denitiva daquela tese. So necessrios muito mais estudos sobre a organizao e a mobilizao do empresariado para a ao poltica e sobre sua atuao efetiva diante dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio em mbito federal, estadual e local. Somente o acmulo de estudos inspirados teoricamente e orientados empiricamente permitir um diagnstico mais preciso e adequado acerca dos resultados alcanados pela classe capitalista no Brasil. Wagner Pralon Mancuso professor do curso de Gesto de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo (USP) Amncio Jorge de Oliveira professor do Departamento de Cincia Poltica da da Universidade de So Paulo (USP)

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ABERTURA ECONMICA, EMPRESARIADO E POLTICA: OS PLANOS DOMSTICO E INTERNACIONAL WAGNER PRALON MANCUSO E AMNCIO JORGE DE OLIVEIRA O empresariado brasileiro envolveu-se em um notvel processo de organizao e mobilizao poltica na dcada de 1990. Essa ao desdobrou-se em diferentes reas, tanto na esfera domstica, com a campanha pela reduo do custo Brasil, quanto na esfera internacional, com a criao da
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Coalizo Empresarial Brasileira. Esse resultado decorreu da conuncia de um processo de natureza econmica, que erigiu a competitividade em meta prioritria das empresas, e um processo de natureza poltica, com a atuao de lideranas que ajudaram a deagrar e a sustentar a ao coletiva. A iniciativa para a ao coletiva partiu exatamente de onde menos esperavam os expoentes da tese da debilidade poltica do empresariado brasileiro: a Confederao Nacional da Indstria, uma entidade setorial de cpula do sistema corporativista. Este artigo, portanto, desaa, simultaneamente, duas armaes centrais que esto presentes em parte signicativa da literatura contempornea: primeiro, a idia de que o empresariado brasileiro incapaz de ao coletiva; segundo, a idia de que o corporativismo a causa principal dessa incapacidade. Abertura econmica; Liderana poltica; Ao coletiva; Empresariado; Confederao Nacional da Indstria; Coalizo Empresarial Brasileira.
Palavras-chave:

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ECONOMIC OPENING, BUSINESS CLASS AND POLITICS: THE DOMESTIC AND THE INTERNATIONAL LEVELS The Brazilian business community became involved in a noteworthy process of organization and political mobilization throughout the 1990s. Its action branched out into different areas, both in the domestic sphere, with the campaign for the reduction of the Brazil cost; and in the international sphere, with the creation of the Brazilian Business Coalition.This result stemmed from the conuence of a process of economic nature, which set up competitiveness to the level of a top-priority goal for the rms; and a process of political nature, with the performance of political entrepreneurs that helped to start off and to sustain the collective action. The initiative for collective action originated from where the exponents of the theory of political weakness of the Brazilian business community least expected it to: the National Confederation of Industry, a peak association of the corporatist system of representation of industrial interests. This
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article, therefore, simultaneously challenges two central statements that are present in a signicant part of the literature: rst, the idea that the Brazilian business community is incapable of collective action; second, the idea that corporatism is the primary cause of this incapacity.
Keywords:

Economic opening; Political leadership; Collective action; Business class; National Confederation of Industry; Brazilian Business Coalition.

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