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Too big to fail: les enjeux pour la Suisse

Les deux grandes banques jouent un rle important pour la place financire suisse. Elles sont si cruciales pour la stabilit financire que ltat ne peut se permettre de les laisser disparatre en cas de crise. Ces banques bnficient ds lors dune garantie implicite de ltat. Elles sont trop grandes pour tre mises en faillite (too big to fail, TBTF). Or, comme la dmontr la rcente crise financire, cette garantie comporte des risques considrables pour le contribuable. Cest pourquoi la Suisse doit se doter dun train de mesures efficaces pour limiter ces risques. Leur mise en uvre constitue un enjeu de taille.
Avec le train de mesures prvu, la Suisse joue un rle de pionnier au niveau mondial. Ce cadre rglementaire, particulirement ax sur la stabilit, tient compte de la grande importance de la place financire suisse et des risques Photo: Keystone systmiques propres certaines banques.

Deux banques de premire importance

Les grandes banques Credit Suisse et UBS sont des acteurs majeurs de la place financire suisse et jouent aussi un rle important au niveau international. Elles dtiennent elles seules un tiers environ du march domestique des crdits et des dpts et sont essentielles pour le trafic des paiements dans le pays ainsi quavec ltranger. Au plan international, les deux banques sont, par exemple,

Michael Ambhl Secrtaire dtat, secrtariat dtat aux questions financires internationales SFI, Berne

Ulf Lewrick Supplant du chef de la section Finance internationale et stabilit financire, secrtariat dtat aux questions financires internationales SFI, Berne

leaders dans la gestion de fortune. Elles assument donc des fonctions importantes dans le systme financier dautres tats. La taille des grandes banques est particulirement prononce en Suisse par rapport aux indicateurs conomiques du pays. Avant la crise, la somme de leurs bilans dpassait de 4,5 fois environ le produit intrieur brut. Il tait mme 40 fois suprieur aux recettes de la Confdration. Mme si ces rapports sont passs 2,5 et 21 la fin 20091, ils demeurent impressionnants et illustrent la taille de ces banques au regard de lconomie suisse. Cette dmesure souvent mentionne ne dcrit, pourtant, pas intgralement le problme TBTF. Il faut dabord savoir si la dfaillance dune banque menacerait la stabilit du systme financier et, par consquent, lconomie relle. La taille de la banque est donc un indice de son importance systmique, mais tant que les consquences dune insolvabilit peuvent tre compenses par un plan durgence appropri, elle ne constitue pas un risque en elle-mme.

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partir de quand une banque est-elle dimportance systmique?

La commission dexperts institue par le Conseil fdral en vue dexaminer la limitation des risques que les grandes entreprises font courir lconomie nationale2 (ci-aprs commission dexperts) a dfini deux conditions: la banque3 fournit des prestations dont lconomie ne peut se passer et quaucun autre acteur du march nest en mesure de remplacer brve chance. Or les prestations bancaires, notamment dans le domaine des affaires domestiques de crdit et de dpt ainsi que dans le trafic des paiements, peuvent tre considres comme indispensables pour lconomie suisse. Elles sont particulirement difficiles remplacer si la banque dtient une part de march importante ou est fortement implique dans le fonctionnement dautres agents conomiques. Donner une banque une importance systmique est difficile dans labsolu. Tandis que les deux grands tablissements cits sont clairement dans ce cas en raison de leur importance fondamentale dans lconomie nationale, dautres banques suisses exercent galement des fonctions systmiques et dtiennent des parts de march significatives, tout au moins au niveau rgional. En outre, limportance systmique est fonction du contexte. En cas de crise autrement dit lorsque de nombreux oprateurs conomiques sont dj dsorients mme de petites banques peuvent prsenter des risques systmiques. Leur dfaillance peut, en effet, dclencher la panique sur le march. Dans ce contexte, la question de limportance systmique dune banque doit constamment tre analyse par les autorits de surveillance. Une banque dimportance systmique nest pas forcment trop grande pour tre mise en faillite en thorie, mais elle lest dans la ralit actuelle. Ce nest que si le maintien des fonctions dimportance systmique peut tre garanti en cas de crise que ltat est libr de lobligation implicite de soutenir ltablissement financier. Or, le maintien de ces fonctions nest pas garanti actuellement pour les grandes banques suisses ni dailleurs pour la plupart de leurs concurrents internationaux. Cette apprciation est autant valable aujourdhui quau moment du soutien apport lUBS en 2008. Le pouvoir lgislatif, la Confdration et les autorits de surveillance se trouvent donc devant un dfi qui consiste laborer un dispositif afin de librer ltat de son obligation de soutenir une banque. Cela est galement dans lintrt des marchs financiers, puisque la garantie gratuite de ltat fausse la concurrence.

Le train de mesures suisse

Deux approches fondamentales permettent de limiter sensiblement les risques inhrents aux banques dimportance systmique: 1. Les mesures prendre doivent garantir le maintien des fonctions dimportance systmique de la banque sans que ltat soit oblig dintervenir en cas de dfaillance. Cette dmarche suffirait en principe rsoudre le problme TBTF, puisque ltat serait libr de sa responsabilit involontaire. 2. Comme le droulement de la prochaine crise reste incertain, on ne peut en aucune faon garantir que ces mesures seront pleinement efficaces en cas de besoin. Le dispositif adopt aura, ds lors, pour premier rle dattnuer la probabilit de dfaillance dune banque dimportance systmique. Il incombe au lgislateur de dterminer et le cas chant aux autorits de surveillance de prciser quel risque de dfaillance peut tre considr comme acceptable. Cette apprciation est, cependant, greve dune grande incertitude. Les donnes empiriques historiques et les simulations modlises peuvent aider recenser les risques, mais elles ne permettent pas de prdire lvolution de la prochaine crise. En combinant les deux approches en un train de mesures harmonises, lon peut complter les diverses dispositions pour en faire un cadre rglementaire efficace. Le 30 septembre 2010, la commission dexperts a prsent un rapport final, sur lequel se base le train de mesures. Le 13 octobre 2010, le Conseil fdral, aprs avoir valu les propositions et les avoir approuves, a charg le Dpartement fdral des finances dlaborer un projet destin la consultation dici le dbut de lanne 20114. Ce projet sinspirera des propositions de la commission dexperts, qui prvoient de renforcer les exigences pour les banques dimportance systmique dans les domaines de lorganisation, des fonds propres, des liquidits et de la rpartition des risques. Il faudra, cependant, tenir compte des nouvelles propositions formules au niveau international en matire de rgulation. Les mesures organisationnelles et le concept concernant les fonds propres prvu dans le train de mesures sont brivement comments ci-aprs. Ces deux lments novateurs sont les plus intressants sur le plan conceptuel.
Mesures organisationnelles Plans durgence

1 Source: AFF, BNS et Seco. 2 Communiqu de presse du Conseil fdral du 4 novembre 2009. 3 Sur la base de son analyse, la commission dexperts restreint la problmatique TBTF en Suisse au secteur bancaire. Nous renonons donc considrer dautres domaines du secteur financier ou de lconomie relle. 4 Communiqu de presse du Conseil fdral du 13 octobre 2010.

Au cur des mesures organisationnelles se trouvent les plans durgence que les ban-

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Graphique 1

Exigences concernant les fonds propres en % des actifs pondrs en fonction des risques
Fonds propres de base Supplment du fait de limportance systmique En % 20 18 16 14 12 10 2.5% 8 6 4 2 0 Norme prvue au plan international Norme envisage en Suisse pour les banques dimportance systmique Source: SFI / La Vie conomique 4.5% 4.5% 3.5% 5.5% ? 6.0% Contingent Convertible Bonds (CoCos) Volant de scurit Autres fonds propres Exigence minimale en fonds propres

opportun et le temps requis pour mettre en uvre les mesures durgence doivent tre clairement prsents. Enfin, le plan durgence doit garantir quau moment de la mise en uvre, les fonds ncessaires seront disponibles pour capitaliser lentit juridique autonome, absorber les pertes enregistres durant la phase de mise en uvre et assurer une liquidation en rgle de la banque.
Fonds propres

3.0%

5 Dans le graphique 1, le supplment propos par la commission dexperts a t calcul en fonction de limportance systmique actuelle des deux grandes banques. 6 Le seuil du ratio de fonds propres de base dclenchant une conversion est donc diffrent pour les CoCos du volant de scurit ou ceux qui composent le supplment.

ques dimportance systmique sont charges dlaborer. Les banques doivent ainsi prouver quelles sont en mesure de garantir le maintien des fonctions dimportance systmique sans soutien de ltat en cas de crise. Pour cela, il faut sassurer que ces fonctions puissent tre dissocies de la banque et transfres dans une entit juridique autonome. Pour atteindre ce but, la banque devra, en rgle gnrale, adapter son organisation actuelle. conomiquement parlant, il est judicieux de confier llaboration du plan durgence la banque. Cette dernire peut, ainsi, dvelopper une solution rpondant ses exigences spcifiques. En outre, toute intervention dans la structure organisationnelle restreint considrablement lactivit conomique et devrait donc se limiter au minimum. Les directives devraient, cependant, fixer des exigences claires en matire de plans durgence et toujours tre values sous langle de lapplicabilit en cas de crise. En particulier, il faut suffisamment sparer les structures organisationnelles de la banque pour que les fonctions dimportance systmique puissent tre dissocies. Cela implique une certaine standardisation des processus commerciaux et la saisie complte des crances et des engagements envers toutes les contreparties. Le plan durgence doit pouvoir rsister une faillite en garantissant lgalit de traitement entre les cranciers de la banque et ceux de lentit juridique autonome exerant les fonctions dimportance systmique. Le moment

Pour que ce capital soit disponible en temps de crise, il faut fixer des exigences appropries concernant les fonds propres. Actuellement, trois composantes sont prvues (voir graphique 1). La premire (exigence minimale) correspond au minimum rglementaire sur le plan international et doit tre couverte par les fonds propres de qualit suprieure (common equity). La deuxime composante consiste en un volant dit de scurit permettant dabsorber un supplment de pertes. Pour les grandes banques suisses, ce volant devrait tre nettement plus lev que le prvoient les normes internationales, afin de contribuer la stabilit particulire de la place financire suisse. Pour compenser dventuels inconvnients concurrentiels, les grandes banques peuvent dtenir une partie du volant de scurit sous forme demprunts conversion obligatoire sous certaines conditions (contingent convertible bonds, CoCos). Ces emprunts prvoient la conversion des capitaux de tiers en fonds propres si la banque a utilis de grandes parties de son volant de scurit et que le ratio de fonds propres de base (common equity ratio) tombe au-dessous dun seuil critique. Ce nouvel instrument de capital fait automatiquement participer les cranciers demprunts la stabilit de la banque. Paralllement, lon peut sattendre ce que ces instruments cotent moins chers la banque que la mise en place de fonds propres de base, puisquil est, par exemple, possible de dduire les charges dintrts des impts. Un supplment auquel doivent satisfaire les tablissements dimportance systmique complte le concept des fonds propres (troisime composante). Les exigences augmentent progressivement au fur et mesure que limportance systmique de la banque qui se mesure au total du bilan et la part dtenue dans les marchs dimportance systmique saccrot. Ce volet engage les banques limiter leurs risques sans quil soit ncessaire de restreindre explicitement leur taille. Ce supplment permet davoir sous la main les fonds requis lors du dclenchement des plans durgence en cas de crise. Ici aussi, lutilisation de CoCos est prvue: si le ratio de fonds propres de base de la banque est tout juste

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suprieur au minimum requis, des fonds propres supplmentaires seront automatiquement injects pour assurer la mise en uvre du plan durgence6.

La mise en uvre du train de mesures

premire vue, la mise en uvre du train de mesures semble simple. La commission dexperts a labor une proposition de base matrielle qui a pu tre approuve lunanimit autrement dit avec le consentement des grandes banques. y voir de plus prs, lon constate que la prsence dune multitude dinterfaces oblige harmoniser intensivement les mesures entre elles. Lobjectif fix savoir llaboration dun projet destin la consultation dici fin 2011 oblige donc relever de nombreux dfis. Lun dentre eux consiste mettre sur pied le march des CoCos, un lment central du train de mesures. Ce type demprunt permet la Suisse dinnover, ce qui implique la fois des chances et des risques. Dune part, les grandes banques suisses peuvent profiter dtre parmi les premires mettre ces instruments. Elles peuvent ventuellement conqurir un nouveau crneau du march et faire face une forte demande. En outre, elles rassembleront, avant la concurrence internationale, des expriences importantes lors de lmission. Dautre part, on peut craindre que les CoCos ne russissent pas simposer comme norme au niveau international. En cas de faible demande, il pourrait savrer quils ne puissent tre placs que sils dgagent un rendement lev. La mise en uvre du train de mesures doit prendre les deux scnarios en considration. Du point de vue rglementaire, les emprunts devraient, dans lidal, tre mis en Suisse pour tre soumis au droit fdral. Cest la seule faon de garantir quune conversion ordonne par lautorit de surveillance ne puisse tre bloque par des recours ltranger. Par consquent, il faut analyser la possibilit de supprimer les entraves fiscales existantes en Suisse, telles que le droit dmission et limpt anticip. En outre, il importe de prvoir des dlais transitoires suffisants pour permettre une mise en place ordonne des CoCos. Si malgr tout, ces derniers ne parviennent pas simposer, il conviendra dimposer une limitation des risques systmiques. Dans ce cas, il faudrait prvoir daugmenter les fonds propres par du capital propre de qualit suprieure et de renforcer les exigences concernant les plans durgence. lchelon international, les travaux du Comit de Ble sur le contrle bancaire (CBCB) et du Conseil de stabilit financire (CSF), no-

tamment, sont dterminants pour la rgulation des banques dimportance systmique. Le CBCB rvise actuellement les exigences internationales concernant les fonds propres (Ble III) et dterminera comment calculer lavenir les actifs pondrs en fonction des risques. Les ratios de fonds propres exigs par les banques correspondent au quotient des fonds propres divis par ces actifs. Comme il faut sattendre des modifications considrables de cette base de calcul, les exigences suisses concernant les fonds propres doivent tre assez flexibles pour quil soit possible de ragir des rsultats inattendus lors de ngociations au sein du CBCB. En parallle, le CSF a mis des recommandations concernant la structure de la rgulation des banques dimportance systmique aux plans national et international. Le train de mesures prvu par la Suisse tient compte de ces recommandations et est dj trs avanc par rapport ltranger. Le CSF conseille en outre dintensifier la collaboration transfrontire des autorits de surveillance. Lobjectif fix est de dvelopper des plans durgence internationaux harmoniss en vue de stabiliser ou de liquider les banques dimportance systmique actives dans le monde entier. Cette dimension internationale reflte lactivit globale des grandes banques suisses. Elle accrot, toutefois, considrablement la complexit des plans durgence laborer. En outre, elle exige dexaminer rgulirement le droit suisse des faillites pour assurer une coordination sans problmes avec ltranger. Si lharmonisation internationale facilitait une ventuelle procdure dassainissement ou de liquidation des grandes banques suisses, il faudrait assouplir les exigences concernant les fonds propres. Ces aspects doivent figurer dans la nouvelle rglementation.

Conclusion
Avec le train de mesures prvu, la Suisse joue un rle de pionnier au niveau mondial. Sa volont dinnover reflte limportance des risques que prsentent les tablissements TBTF dans le secteur bancaire. Au niveau matriel, le train de mesures est galement efficace et va probablement plus loin que celui de la plupart des autres tats. Ce cadre rglementaire, particulirement ax sur la stabilit, tient compte de limportance et des caractm ristiques de la place financire suisse.

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