DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA Y AUTONOMA INSTITUCIONAL: CONSTITUYE LA DESCENTRALIZACIN UN PROCESO ABIERTO HACIA LA AUTONOMA DE LAS ESCUELAS PBLICAS DE LA CIUDAD DE BUENOS

AIRES?
Mariela Macri Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires, Argentina

1.

INTRODUCCIN

Descentralizacin y autonoma institucional son conceptos que aparecen conectados en los documentos oficiales sobre la reforma educativa implementada en Argentina durante la ltima dcada.1 La descentralizacin hace referencia a cambios en las relaciones de poder entre el Estado nacional y los Estados provinciales. Por su parte, el concepto de autonoma institucional remite a las relaciones de poder entre el gobierno local y las escuelas. El supuesto es que a partir de la descentralizacin se tiende a la autonoma. Sin embargo, investigaciones educativas registraron resultados ambiguos en cuanto al logro de la autonoma escolar a partir de la descentralizacin, y condujeron a la hiptesis de que los escasos logros de autonoma residen en la falta de una nueva regulacin que permita la reconfiguracin de los sistemas educativos. (Braslavsky, 1995). Basado en una investigacin propia sobre la descentralizacin de las escuelas normales de la ciudad de Buenos Aires, el propsito de esta ponencia es presentar las percepciones de los rectores de esas instituciones sobre la cuestin de la autonoma. 2,3 La autonoma fue una de las cuestiones emergentes en las entrevistas y en este texto me centrar en la exposicin de las reflexiones de los entrevistados, mostrando en forma preliminar qu sucede hoy en la cotidianeidad de las instituciones educativas descentralizadas, qu grados de autonoma ganaron o perdieron las escuelas, qu libertades de eleccin demandan los actores y qu nuevos arreglos institucionales requiere un proceso de autonomizacin escolar. En primer trmino presentar los aspectos conceptuales de la autonoma, as como las discusiones al respecto, y seguidamente expondr los datos obtenidos en el estudio de caso realizado y las reflexiones finales acerca de las demandas de autonoma y de los arreglos institucionales requeridos para hacerlas efectivas .

2.

LA CUESTIN DE LA AUTONOMA INSTITUCIONAL

Aspectos conceptuales
El vocablo autonoma es de origen griego y en su composicin se identifican dos expresiones autos, que significa por si mismo, y nomos que significa ley. La autonoma podra considerarse como la
1

En Argentina el sistema educativo de tradicin centralista, fue concebido en sus inicios con una funcin poltica, el logro de la integracin y civilizacin de la poblacin y constitucin de la Nacin a fines del siglo XIX . A mediados del siglo XX; comenzaron a implementarse las polticas de descentralizacin educativa mediante la transferencia de los servicios educativos desde el nivel nacional a las provincias. 2Los datos analizados provienen de una investigacin sobre la descentralizacin 2 de las escuelas normales de la ciudad de Buenos Aires, cuyos objetivos consistieron en: -detectar los procesos sociales que se inician a partir de la descentralizacin educativa

-conocer, las percepciones subjetivas de los actores sociales involucrados en el proceso de transferencia de las escuelas normales
3

Para desarrollar la investigacin , no part de una hiptesis predeterminada, mi inters se centr en descubrir los temas emergentes antes, durante y despus del proceso de descentralizacin (Glasser y Strauss 1967) mediante la realizacin de entrevistas a los rectores de las doce escuelas normales transferidas a partir de l992 a la ciudad de Buenos Aires
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fase final de un proceso que tiene como antecedentes la anomia (ausencia de leyes) y la heteronomia (legislacin desde el exterior). Aunque lo anterior no implica que no puedan existir regresiones entre las fases citadas. En el campo de la administracin escolar, se dice que una institucin es autnoma cuando dispone del mximo poder de iniciativa pedaggica o de autogestin. La autonoma institucional hace referencia entonces a la capacidad de decidir y ejecutar acciones relativas a la vida institucional. En el mbito educativo la autonoma institucional es el resultado de un proceso de desconcentracin y descentralizacin y puede asumir diferentes niveles de autogobierno y de autogestin.

Tipos de autonoma
Reguzzoni (1993) distingue cuatro tipos de autonoma para las instituciones escolares: financiera, de gestin, organizativa y didctica. La autonoma se expresa en la identidad de la institucin, la toma de decisiones, la estructura y la estrategia. A su vez se ejerce en mbitos como el diseo de los contenidos y estrategias didcticas y pedaggicas; la administracin de la institucin; las polticas y el gobierno; la gestin de los recursos humanos, y los servicios ofrecidos por la institucin. La autonoma institucional est directamente conectada con las normas, por lo tanto es posible inferir que ser baja la autonoma institucional cuando la presin normativa (leyes, decretos, reglamentos) es alta.. En estos casos la uniformidad escolar es abundante. Si por el contrario la normativa es escasa la autonoma es ms amplia y los centros escolares sern ms responsables en cuanto a los resultados.

Interrogantes ticos acerca de la autonoma

Partiendo desde una perspectiva que considera que la funcin de la escuela en la sociedad actual, es distribuir equitativamente el conocimiento acumulado entre los miembros de una sociedad para hacerlos competentes tica, social, poltica y econmicamente a fin que realicen sus capacidades como persona y se integren a la sociedad con posibilidad de desarrollar su pensamiento crtico fuente de innovacin y cambios sociales y a modo de introduccin al debate internacional planteo los siguientes interrogantes. Qu responsabilidades en materia educativa debe conservar un estado democrtico y de cules debe desprenderse, y delegarla en actores autnomos a fin de mantener la equidad y la calidad de la educacin? Qu significado tendra para el logro de esta misin dar a la escuela mrgenes de autonoma? Y cules seran esos mrgenes? Contribuira a fortalecer por igual a todos los sectores de una sociedad o reforzara las desigualdades sociales existentes? Creo que la cuestin merece un debate profundo y tener en claro para qu habra que dar autonoma a las escuelas y en qu dimensiones. En este sentido el debate internacional se plantea en trminos de quines sostienen que la autonoma conduce a una mayor eficiencia, calidad y equidad en la distribucin de la educacin y quines, por el contrario, sostienen que la autonoma conduce a la distribucin regresiva de la educacin. (Munn 1999). La organizacin del sistema educativo norteamericano es paradigmtica de la primera lnea de pensamiento. En efecto, en Estados Unidos, desde la reforma educativa de los aos 80, una de las tres corrientes principales de la descentralizacin se orienta hacia la autonoma administrativa de la escuela school -site managem ent 4.

En la poltica educativa de EEUU la descentralizacin, aparece conectada a polticas de desintitucionalizacin, (Lewis, 1993) privatizacin (Carnoy, 1993) subsidio estatal a la demanda educativa, sistema de vouchers y escuelas charter. Lo que queda en evidencia es que no hay modelo nico para descentralizar los servicios educativos (Hannaway, 1993).)
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En esta perspectiva se enrolan quines piensan que a travs de la ampliacin de los mrgenes de decisin, de los actores (autoridades, docentes, familias, comunidad) y e las mayores posibilidades de eleccin y autogestin, se lograr la eficiencia y el mejoramiento de la calidad. No obstante son concientes de que cada jurisdiccin, cada escuela, depende fuertemente de los recursos/posibilidades de sus participantes concretos (capacitacin de los docentes y directivos, origen social del alumnado, etc.), y esta situacin puede constituirse en un factor generador de asimetra en la prestacin del servicio, vinculada a la localizacin socioeconmica. 5 Por lo tanto proponen que en un sistema autnomo-equitativo la administracin local, tendra que trabajar para garantizar servicios educativos de igual calidad para toda la poblacin. Esto se lograra mediante procesos de evaluacin de la calidad. Con escuelas autnomas financiadas por el gasto pblico, y adems eficientemente controladas en la gestin de fondos por parte de las autoridades locales, podra evitarse la tendencia a la distribucin regresiva de la educacin. Quines se oponen a la autonoma de las escuelas se basan en diversos estudios que han demostrado que la autonoma no conduce inexorablemente a la mejora de la calidad y la equidad sino que puede generar efectos adversos a stas. Algunos autores sostienen que la autonoma escolar no cumple necesariamente con sus promesas de logro de la calidad y equidad, ya que por ejemplo la calidad no depende slo de la libertad de la escuela sino del origen social del alumnado, del trabajo pedaggico en el aula y de los recursos (Munn 1999). En este escenario, y dada la tendencia mundial de autonomizacin, el desafo de la poltica educativa es cmo convertir la autonoma en un instrumento de distribucin progresiva de la educacin (Munn 1999). Desde la perspectiva de los profesionales docentes, Gimeno (1994), citado en Garn, 1996) plantea la discusin de para qu sirve la autonoma, y sostiene que puede servir para hacer derivar hacia el profesorado gran parte de la responsabilidad sobre los resultados educativos sin mejorar sus condiciones de trabajo. En cunto a la prctica, tradicionalmente se han potenciado los procesos de autonoma curricular, pero no siempre se ha posibilitado la autonoma organizativa y menos an la econmica, dado que siempre se ha considerado que la prdida en el control de los recursos es una prdida substancial de poder. Lo que resulta de la evidencia es que la autonoma no es una panacea, ni un sinnimo de xito, es un instrumento que deber ser acompaado de la tecnologa y de las actitudes adecuadas que la hagan operativa, adems requiere cambios culturales como democratizar las estructuras, as como recursos suficientes, tanto de tipo humano como pedaggicos y financieros.

3.

EL ESTUDIO DE CAS O

En funcin de las limitaciones editoriales, desarrollar aqu solamente los resultados de la investigacin que se refieren a la administracin escolar, en especial las menc iones con respecto a la autonoma.6

Actualmente el proceso de descentralizacin se est desarrollando en el contexto de un conflicto social y produce un debate de ideas entre el discurso que sostiene la necesidad de la descentralizacin en el marco de la reforma del Estado, las polticas de ajuste y la reforma educativa y las argumentaciones de la oposicin crtica de las organizaciones de trabajadores de la educacin. El discurso descentralizador se justifica en el mejoramiento de la calidad educativa, el logro de la equidad, la eficiencia, transparencia y racionalidad en la administracin de los recursos, y logro de la autonoma institucional. 5 El discurso opositor se encuadra en el marco general de la crtica a las polticas neoliberales. La descentralizacin, la privatizacin, el desfinanciamiento educativo constituyen el blanco de la oposicin a la poltica educativa oficial.(vese Paviglianitti, Norma, 1996, Gentili, Pablo, l996). El pr incipal argumento de la oposicin seala el riesgo de profundizacin de las asimetras regionales en base a las diferencias en de capacidades sociales, de gestin y recursos humanos y materiales disponibles en las administraciones locales.
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Vease Macri Mara R.La descentralizacin educativa en la ciudad de Buenos Aires documento de trabajo nro.22.Instituto Gino Germani-Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires.
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Primero har una breve referencia al modo de funcionamiento de las escuelas normales, luego presentar los datos sobre su situacin de autonoma/ dependencia a partir de la transferencia, y, finalmente, expondr y anali zar las demandas de autonoma expresadas por los entrevistados.

Las escuelas normales como organizaciones complejas

De acuerdo a su organizacin y a las funciones desarrolladas enseanza en cuatro niveles preescolar, primario, medio y superior no univ ersitario, a las escuelas normales les cuadra el calificativo de instituciones complejas. La escuela normal constituye un importante espacio de socializacin continua para los nios y jvenes, ya que un estudiante puede entrar en su primera infancia y egr esar de la misma institucin en su juventud habiendo obtenido credenciales para efectivizar su incorporacin profesional en el mercado laboral docente. Esta situacin las vuelve a veces endogmicas. En el nivel terciario de las ENS se forman los profesores de educacin inicial y de primaria. Por cada una de estas escuelas pasan cada ao en promedio 2.000 estudiantes y trabajan en cada una aproximadamente 300 personas, estratificados en escalas docentes y administrativas, cuya autoridad principal es el rector, a quien siguen en jerarqua los directores de nivel, vice directores, el regente de formacin superior y el secretario. Justamente su compleja conformacin institucional, como se ver ms adelante, constituye una de las fuentes de conflicto con la nueva administracin local. Frases reiteradas como "no nos entienden" o "la transferencia fue traumtica" dan cuenta de esto. Son instituciones que se autoperciben como poseedoras de un estatus acadmico y de una complejidad organizacional que supera al resto de las escuelas medias, tanto histricas de la municipalidad como el resto de las medias nacionales transferidas.

4.

SITUACIN DEPENDENCIA /AUTONOMA

Las nuevas atribuciones de las autoridades jurisdiccionales

La transferencia implic una redefinicin de las funciones y de las relaciones de poder entre los actores poltico educativos. El Ministerio de Educacin se defini a s mismo como un Ministerio sin escuelas, se reserv para s la definicin de polticas, la evaluacin y la asistencia tcnica y deleg funciones de planificacin y seguimiento de las escuelas a las administraciones provinciales y al gobierno de la ciudad de Buenos Aires, conformando un modelo de gestin educativa de un tipo mixto. La Secretara de Educacin de la ciudad de Buenos Aires recibi las escuelas medias mediante el Acta de Transferencia firmada en l992. La Municipalidad reciba los establecimientos con el compromiso de administrarlos y la Nacin se haca cargo de los salarios docentes. Sin embargo, para la jurisdiccin la cuestin no se limita a la simple administracin. La Ley Federal de Educacin estableci competencias jurisdiccionales con respecto a la aprobacin del currculo, la conduccin de establecimientos estatales y supervisin de los de gestin privada, la evaluacin y adecuacin del sistema a las necesidades de la comunidad, y la promocin de la participacin de las organizaciones de los trabajadores en el mejoramiento de la calidad de la educacin. Para el desarrollo de las competencias enunciadas, la ley deja margen de autonoma poltico institucional a cada jurisdiccin en funcin de la propia cultura institucional y de los requerimientos de su sistema educativo. En la ciudad de Buenos Aires las autoridades educativas locales poseen hoy autonoma para planificar, capacitar, elaborar contenidos jurisdiccionales, nombrar a los docentes, gestionar, controlar. Para las escuelas la situacin no vari prcticamente. El otorgamiento, por parte de la jurisdiccin, de mayor poder a las escuelas implicara la delegacin de tareas, que podran controlar posteriormente mediante los supervisores. Para la jurisdiccin significara la reduccin de funciones burocrtico-administrativas, y para las escuelas ms trabajo, necesitaran un equipo de conduccin mucho ms comprometido, por ejemplo en la seleccin del personal docente, en la elaboracin del presupuesto, en la gestin, etc. Una escuela autnoma es una escuela con ms libertades, pero tambin con mayores responsabilidades para las que necesitara mayores recursos .
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En el caso que nos ocupa, a fin de ejecutar las funciones delegadas en forma ms eficiente, la administracin local cre una nueva estructura la Direccin de Educacin Superior, dependiente de la Subsecretara de Educacin. Las funciones de esta nueva dependencia estn destinadas a gestionar las escuelas normales y los institutos de educacin superior que, como ya se dijo, superaban por su complejidad a las escuelas medias histricas dependientes de la municipalidad de Buenos Aires. No obstante en la actualidad, segn la apreciacin de las autoridades escolares, esta Direccin no resulta suficiente para la atencin de los dems niveles de las escuelas normales: el medio, el primario y el inicial. Dependen de la Direccin de Educacin Superior 25 establecimientos y 4.383 empleados docentes, directivos y administrativos. Desde la perspectiva de los funcionarios de la Secretara de Educacin de la ciudad de Buenos Aires, la transferencia signific el mantenimiento de relaciones ms estrechas con las escuelas. El vnculo se desarrolla a travs de los supervisores, quienes recorren peridicamente las escuelas con la funcin de controlar y relevar necesidades. El discurso del gobierno de la ciudad es descentralizacin administrativa y autogestin educativ a.

Las nuevas atribuciones de las autoridades escolares

As definieron los rectores entrevistados su relacin con la Direccin de Educacin Superior: encontramos un lugar que es la Direccin de Educacin Superior, antes pasbamos de uno a otro, todo e bastante complejo () la dependencia es para lo fundamental y curricular, docentes, ra baja de cursos, pero son estructuras que an no estn bien consolidadas estamos reunindonos con Hebe sobre el gobierno de estas escuelas, la entrevistada hace referencia a la directora de Educacin Superior. Sin embargo algunos rectores entrevistados sealaron que los supervisores no son suficientes y que adems no pueden asesorarlos a todos los niveles, reclaman la presencia de personal especializado en todos los niv eles educativos. Esta apreciacin no es coincidente entre todas las autoridades escolares entrevistadas, hay quines expresaron percibir mayor control. Para las autoridades escolares el nuevo estatus de dependencia institucional con respecto al gobierno de la ciudad de Buenos Aires posee significados ambiguos en cuanto al logro de la autonoma institucional segn lo expresaron los rectores de las Instituciones transferidas. La ambigedad reside en que, por una parte, manifestaron que experimentan mayor celeridad en el diligenciamiento de algunas tramitaciones burocrticas por la proximidad fsica, con el centro de decisin Ministerio era ms burocrtico, pero, por otra, expresaron que esta proximidad resulta en mayores el mecanismos de control la dependencia ahora es mayor. Con respecto al control de la funcin docente, Hannaway (1993), en un estudio sobre descentralizacin en dos escuelas de distrito en Estados Unidos sugiere como conclusin que: las interacciones tcnicas entre los maestros sobre la base de un efectivo proceso de control social, motivacin y aprendizaje son necesarias en un sistema de descentralizacin que funcione bien (traduccin del original, M.Macri). Esta percepcin de mayor control por parte de la nueva administracin local, se contrapone con la poltica abandonista de la Nacin en los ltimos tiempos antes de la transferencia, expresada en trminos de falta de contencin, por ejemplo, el tiempo transcurrido sin que los supervisores de Nacin visitaran las escuelas. Esta situacin de abandono por parte de Nacin ya fue corroborada en otras investigaciones

(Filmus, 1998). Las siguientes afirmaciones espontneas de los entrevistados denotan la poltica de Nacin:
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... durante largos aos el nivel de control por parte del Ministerio fue bajo, antes de la transferencia los responsables no respondieron problemas serios en las jurisdicciones... ... cuando dependamos de la Nacin los directivos tenan ms autonoma, por fuerza, porque los supervisores no iban, sobrevivan solos o se arreglaban como podan, yo fui a una escuela a la que haca siete aos que no iba una supervisora... ...eran autnomos por necesidad, ahora estn ms controlados... ...en el interior la escuela, frente a esa falta de Nacin, est muy apoyada por la comunidad, el riesgo de eso era que dependan de la persona que tenan, si el director o la directora no era el ptimo... ...Nacin fue un descuido ...la ltima etapa de la Nacin fue muy difcil porque no respondan.. ...el Ministerio fue dbil en la contencin ... los trmites se complejizan y nos rest mucha autonoma a los directivos... Las instituciones entrevistadas para el estudio de caso realizado poseen autonoma acadmica en un grado parcial. Financieramente dependen de la administracin local, que recibe los fondos de la Nacin y adems aporta sus propios recursos para hacer efectivo el servicio transferido. En las escuelas no se maneja dinero, se reciben subsidios de uso condicionado que son gestionados a travs de las cooperadoras. Estas deben presentar rendiciones peridicas a las autoridades de la Secretara de Educacin. Las cooperadoras son autnomas en el manejo de los recursos propios provenientes de las cuotas de estudiantes y asociados. Las siguientes expresiones de los entrevistados demuestran sus percepciones acerca de las limitaciones a su autonoma: Autonoma y descentralizacin, no, en la prctica, todas nuestras decisiones son aprobadas por las autoridades, las elevan y esperan la resolucin que las apruebe. El consejo consultivo de la escuela elabora la propuesta, pero la burocracia demora tanto que cuando usted quiere poner en prctica el proyecto ya pas el ao. Autonoma , no hay autonoma, hay una autoridad que no resuelve rpidamente. Autonoma, no es verdad, tal vez... con el tiempo En la prctica estos tipos de administracin (centralizada-descentralizada ) no se dan en forma pura, sino que la experiencia demuestra que se dan complejas combinaciones entre los poderes y las funciones que se delegan y las que se centralizan. 7 . En el cuadro 1 se sintetizan los grados de autonoma de cada uno de los actores sociales de acuerdo a variables financieras, de gestin, de eleccin y pedaggicas.

Donald Winkler (1993) describe una tipologa de centralizacin-descentralizacin caracterizando tres modelos de adminstracin educativa, (centralizado -descentralizado y mixto ) en funcin del grado de descentralizacin o centralizacin de las siguientes variables: curriculum, evaluacin ,reclutamiento y salario docente, financiamiento de gastos corrientes, construccin de edificios escolares, auditoras de gestin y financieras.

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Cuadro 1 Grados de autonoma vigentes para los actores de la comunidad educativa de la ciudad de Buenos Aires (ao 2000) Actores sociales Autonoma de gestin personal (liquid.,sueldos) Administracin Posee. Posee. local Gestiona Fijan los Secretara de fondos propios salarios. Educacin y de Nacin Pautas fijadas Direccin de en el Estatuto Educacin del docente Superior municipal Autonoma financiera Autonoma eleccin personal, designar cargos Posee Autonoma pedaggica

Relativa, dependen de la poltica del Ministerio Nacional. Poseen libertad para elaborar los conteni os d jurisdiccionales Relativa. Pueden generar su proyecto institucional, pero ajustndose a los CBC, son evaluados y supervisados por el Ministerio y la Jurisdiccin.

Autoridades de las Escuelas Normales Superiores

Mixta, s en el manejo de recursos propiosj no de los recursos de la Jurisdiccin.

No posee, no se manejan sueldos en la escuela ni se fijan los salarios docentes

No posee. Deben seleccionar los docentes de acuerdo a los listados elaborados por las Juntas de Calificacin

Docentes

No

No puede negociar su salario, est fijado en los Estatutos.

No puede elegir Relativa deben escuela ajustarse en depende del parte a los CBC distrito y de la Junta de calificacin. Si posee puede elegir la escuela y tiene prioridad en la cercana a su domicilio

Estudiantes familias

y No, esto existira en un sistema de vouchres

No es No posee, no obligatorio el puede elegir pago de la divisiones o cooperadora maestros.

Fuente Elaboracin propia a partir de entrevistas realizadas durante l998 en las escuelas normal es de la ciudad de Buenos Aires. En sntesis las localidades han ampliado bastante su margen de autonoma, no as las escuelas, para ellas se trata de un cambio de dependencia. Por ahora, con la descentralizacin, la autonoma pas al nivel local, pero no ha llegado al nivel escolar. La autonoma escolar es an incipiente y tiene que ver ms con la formulacin de nuevos proyectos que con la atribucin de ms libertades. Los rectores reciben fondos que no pueden usar a discrecin, sino que son de uso condicionado y son manejados por la cooperadora. El sector recibe profesores maestros que no elige, que vienen con condiciones de trabajo que no puede cambiar. La gestin de personal la hace el centro local. Debe tomar a los alumnos del barrio y los recomendados, no puede seleccionar el alumnado, pero de hecho hay
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mecanismos de seleccin encubiertos o de auto seleccin. La organizacin es netamente burocrtica, posee un rgimen de funcionarios pblicos (docentes y directivos).

5.

DEMANDAS DE AUTONOMA

Como y a seal ms arriba, uno de los objetivos de la descentralizacin es el logro de la autonoma (Zona Educativa, 1996). La construccin de autonoma es una etapa posterior a la descentralizacin de los servicios educativos. Pero vale la pena preguntarse qu tipo autonoma demandan los actores en el marco del proceso de descentralizacin que estamos analizado. La demanda de mrgenes de autonoma ms amplios no parece constituir por el momento una fuente de conflicto de poderes entre el Estado nacional y los Estados provinciales. No parece el caso de que stos demanden por mayores funciones de decisin de las que el gobierno nacional est dispuesto a conceder. El problema de la ciudad de Buenos Aires es que an no ha sancionado su ley de Educacin. Los debates sobre la ley giran en torno a la descentralizacin del sistema, la distribucin de fondos y la autonoma de las escuelas. Algunos sectores de la UCR mencionan una descentralizacin parcial, Nueva Dirigencia propone una distribucin de los fondos descentralizada segn la matrcula y el resultado de las evaluaciones y un plus por zona desfavorecida. En lo que concierne al salario docente se debate si sern fijados por un estatuto y acuerdos colectivos, o si cada institucin podr definirlo en forma autnoma. En lo que concierne a la relacin entre las autoridades jurisdiccionales y las autoridades escolares, stas ltimas comienzan a demandar por poder de decisin en varios aspectos que aparecen mencionados en las entrevistas y que para hacerse efectivos requeriran de nuevos marcos legales. Aqu los testimonios: ...queremos ser ms tenidos en cuenta como profesionales de la educacin... ...autnomos no somos, para todo tenemos que pedir permiso, queremos autonoma para resolver temas menores, queremos comunicacin ms fluida y no enterarnos por los diarios, nos llaman pero no somos tenidos en cuenta. no tenemos autarqua financiera, la autonoma acadmica usada responsablemente nos permitir seguir trabajando. Algunos rectores reclaman la posibilidad de poder contar con mayores niveles de autonoma para seleccionar los docentes y conformar equipos.8 La conformacin del Proyecto Educativo Institucional (Zona Educativa, l997) es un proceso en algunos casos complejo, dada la modalidad de trabajo de los profesores que transitan por numerosas instituciones. La concentracin de horas parecera ser una condicin bsica para la construccin de proyectos. Proyectos hay, pero es muy difcil; la gente no trabaja en una sola escuela, es importante estar en un solo lugar, si no se siente tironeado; la gente est en tantos lugares que no puede vivir. ... la gente elige donde se anota; las juntas de calificaciones elaboran listas, concursos no hay; los directivos estn obligados a llamar segn el orden de mrito de las listas, llaman de acuerdo a las listas Las instituciones con mayor desarrollo estn demandando mayores niveles de autonoma. Se trata, en la mayora de los casos entrevistados, de instituciones que poseen suficiente capacidad social acumulada para la gestin de los recursos (Vila, 1997) y para continuar prestando el servicio a los beneficiarios sin problemas mayores, an a pesar de los inconvenientes coyunturales derivados del proceso de transferencia.

el reclutamiento de los docentes se da a travs de listados conformados por las Juntas de Calificacin segn orden de mrito y de acuerdo a la inscripcin que se realiza cada ao en los distritos escolares.
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soportamos el impacto de la transferencia porque tenamos un grado de coherencia interna que permiti afrontar y los rganos de gobierno de la institucin. Tambin. pudieron hacer frente al impacto, fue muy duro. En direccin a lograr la autonoma y la gobernabilidad se sostienen reuniones de rectores, casi semanales con la Direccin de Educacin Superior para consensuar un nuevo modelo de gobierno de las escuelas normales superiores. No obstante, todo aparece supeditado al marco que deber proporcionar la nueva ley de educacin de la ciudad de Buenos Aires. A los directivos de las escuelas normales se nos solicit dos representantes en la comisin de elaboracin del anteproyecto de ley de educacin para la ciudad a cargo de la Secretara de Educacin. En el cuadro siguiente se exponen las demandas de autonoma de los entrevistados segn variables, financieras, de gestin, y pedaggicas.

Cuadro 2 Demandas de autonoma de los rectores entrevistados segn variables Autonoma de gestin de recursos Autonoma personal, etc. pedaggica Si, para seleccionar los docentes y conformar el proyecto educativo institucional Es un tema que no tuvo casi significacin en las entrevistas, parece haber conformidad con la que se tiene al momento

Formulacin demandas

de Autonoma financiera Demanda parcial para disponer libremente de los subsidios estatales

Fuente: Elaboracin propia a partir de entrevistas realizadas durante l998 en las escuelas normales de la ciudad de Buenos Aires. En todos los casos se trata de demandas de mrgenes de autonoma parciales. El siguiente cuadro resume las actividades realizadas por las escuelas en pro de ampliar sus mrgenes de autonoma

Cuadro 3 Acciones en pro de la autonoma realizadas en las escuelas, segn reas Areas actores
Directivos

Financiera
Decisiones acerca del uso de los fondos de las cooperadoras

Gestin

Pedaggica

Normativa

Contratacin de Constitucin de Participacin en servicios bachilleratos reuniones de la especializados de especializados, Direccin de limpieza, realizacin de Educacin vigilancia. convenios con Superior para la Actualizacin en instituciones elaboracin de computacin extran jeras un anteproyecto Programa de de ley de Jummelange educacin para la ciudad de Buenos Aires. Cursos para comunidad la

Cooperadoras

Actividades para conseguir fondos - ayuda a sectores necesitados

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Fuente: Elaboracin propia a partir de entrevistas realizadas durante l998 en las escuelas normales de la ciudad de Buenos Aires . En cuadro siguiente expongo cules seran desde mi punto de vista las ventajas y riesgos de un incremento de la autonoma escolar para los distintos actores del sistema.

Cuadro 4: Ventajas y Riesgos derivados del incremento de la autonoma escolar para los actores Actores sociales Administracin local Ventajas Riesgos

Reduccin de buro cracia y Reforzar supervisin. de gasto Dificultades para garantizar la calidad y la equidad Aumento de libertades, de gestin, de administracin, de eleccin. Probable uso ms racional de los recursos Aumento de tareas y responsabilidad; necesidad de equipo de conduccin fuerte y de mayores competencias de gestin; riesgo de tener que administrar la reduccin del gasto educativo Ms competencia personalriesgo de exclusin. Fuerte proceso de seleccin de acuerdo a valores, ideologa origen socioeconmico. El origen socioeconmico de los docentes determinara el tipo de escuela en la que podran trabajar. Excesiva seleccin del alumnado en las escuelas. Segn origen socioeconmico, tnico, etc. Desarrollo de oferta educativa pobre o muy segmentada -Cargada de valores. Prdida de la neutralidad valorativa. Se asemejara a las escuelas privadas.

Autoridades escolares

Docentes

Mayores posibilidades de eleccin Postulacin directamente en las escuelas. Mayor agilidad en las tramitaciones personales (licencias, etc.)

Estudiantes y familias

Mayores posibilidades de eleccin de la escuela mayor variedad de oferta los docentes.

Fuente: Elaboracin propia a partir de entrevistas realizadas durante l998 en las escuelas normales de la ciudad de Buenos Aires.

6.

CONCLUSIONES

A partir del estudio de caso realizado comprobamos que la efectivizacin de la autonoma a nivel escolar exige un proceso de reconocimiento de demandas y de construccin de un nuevo marco regulatorio que otorgue ms libertades a las escuelas.
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Las expresiones sobre la autonoma, ya sea sobre el grado de autonoma real o las demandas sobre de la misma, formuladas por los actores del estudio de caso, se enmarcan en la nueva configuracin de distribucin de funciones y poder dentro del sistema educativo resultante del proceso de descentralizacin. Este es de tipo mixto ya que existen dentro del sistema dimensiones centralizadas y descentralizadas. De acuerdo a la legislacin vigente la distribucin de dimensiones en trminos centralizacindescentralizacin es la siguiente: Dimensiones centralizadas: la generacin de poltica educativa y la evaluacin de resultados, el diseo de los planes de actualizacin y perfeccionamiento docente, la revalidacin de ttulos, las equivalencias. Dimensiones descentralizadas: el financiamiento, la planificacin y la administracin del sistema educativo jurisdiccional.

El currculo tiene un componente de centralizacin consistente en los contenidos bsicos comunes, y un componente descentralizado representado por los espacios curriculares institucionales. As, los mrgenes de autonoma adquiridos por las escuelas a partir de la descentralizacin son principalmente de tipo pedaggico . Se organizan en torno a los espacios curriculares institucionales. La construccin del proyecto educativo institucional es el indicador de la autonoma pedaggica obtenida a partir del proceso de descentralizacin. Por su parte, las demandas de autonoma giran en torno a aspectos de gobierno de las instituciones, de la gestin de los recursos humanos y financieros. Con respecto a la gestin de los recursos humanos las demandas de autonoma por parte de los directivos se constituyen en torno a la: Autonoma para la eleccin de los docentes. Esto implicara a su vez que los docentes podran elegir las escuelas donde trabajar y se postularan directamente a concursos por escuela. Autonoma para la realizacin de concursos docentes por escuelas y no por distritos, proceso de seleccin y evaluacin interno en cada escuela. Autonoma para definir la dimensin de las plantas funcionales. De acuerdo a las entrevistas es posible sealar un antes y un despus de la transferencia en lo que a demandas y logro de autonoma concierne. Acerca del perodo anterior a la transferencia, se registr una lnea de apreciacin con matices de ambigedad entre la nostalgia y la crtica hacia la poltica abandnica de Nacin. Con respecto a la relacin con Nacin, a pesar de la ausencia de supervisin y asesoramiento, algunos establecimientos transferidos an valoraban su forzada autonoma. Durante ese perodo se asimilaba en muchos casos la situacin de autonoma con la situacin de abandono por parte del Estado. En cuanto al ahora del proceso de transferencia se not, en la mayora de los c asos, preocupacin por la creacin de nuevos modelos institucionales. Existe la sensacin de una prdida de autonoma y de una presencia de mayor control por parte de la supervisin de las autoridades de la Jurisdiccin. En el mbito de las escuelas las demandas de autonoma son an incipientes y se estn traduciendo en acciones, aunque an no se formulan en proyectos concretos. En este sentido es vlido destacar el papel y la interaccin de los equipos de conduccin institucional, as como la nueva funcin de las cooperadoras, y, a nivel del gobierno local, la creacin de la Direccin de Educacin Superior. Los equipos de conduccin de las instituciones transferidas, conjuntamente con la Direccin de Educacin Superior, estn trabajando en proyectos de nuevas formas de gobernabilidad de las instituciones y reclaman su participacin coorporativa en la elaboracin del anteproyecto de ley de educacin para la ciudad de Buenos Aires. En este tema se registraron tambin diversos matices de compromiso con la accin, desde quienes se encuentran deseosos de participar hasta quienes expresaron que "son ellos", haciendo referencia a la administracin gubernamental, quienes van a construir las nuevas regulaciones.

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Los entrevistados pusieron en claro que las caractersticas particulares de cada escuela exigen a rectores una serie de competencias vinculadas al desarrollo organizacional, curricular, poltico- institucional y financiero. Por ejemplo, la fijacin de prioridades de gastos de las cooperadoras, la participacin en la reforma pedaggica que se est efectuando en la formacin de los docentes y, en cuanto a la poltica institucional, el manejo de la relacin con el gobierno local, los padres, los docentes y la comunidad educativa. Sin embargo encuentran como obstculos estructuras organizativas centralizadas internalizadas por los actores, por ejemplo para la contratacin de los docentes y para la eleccin por parte de los docentes de los establecimientos donde desean trabajar (no hay postulacin directa en lo s establecimientos sino a nivel de distritos) constituyen mecanismos que obstaculizan los procesos de logro de la autonoma y de elaboracin de los proyectos institucionales. Para concluir, creo que como fruto de los resultados de la investigacin es factible formular algunas recomendaciones acerca de lo que requiere la construccin de la autonoma. Al nivel de las normas son imprescindibles cambios en el marco regulatorio (desde el estatuto del docente hasta los dems niveles de disposiciones administrativas). A nivel de las prcticas escolares , tanto para las autoridades de una escuela como para el resto del personal, la autonoma significa conocimiento, deseo, compromiso y aprendizaje de nuevas formas de trabajo profesional. A la comunidad escolar estudiantes, padres, docentes , la efectiva autonoma les requerira involucrarse en un papel ms activo y propositivo, ya que contaran con espacios de participacin y decisin ms amplios. Para la Jurisdiccin otorgar mayor autonoma a las escuelas significara un cambio en las funciones y una reduccin muy importante en la burocracia administrativa local (desaparicin de las Juntas de Calificacin). Desarrollo de otras funciones, quizs ms vinculadas al seguimiento y orientacin de los estudiantes, a la supervisin, a la evaluacin. Evaluacin de la calidad educativa de las escuelas autnomas. Asesoramiento, seguimiento y supervisin.

En sntesis, an siendo un proceso incipiente, resulta evidente que la autonoma escolar no es consecuente de la descentralizacin sino que es un estatus que se elige y para cuya construccin se debe trabajar al nivel de las normas en la formulacin de nuevos marcos regulatorios de los que se deriven nuevas formas institucionales; al nivel de las prcticas en el aprendizaje de nuevas formas de organizacin y gestin, pero siempre teniendo presente que el objetivo fundamental del proceso no es la libertad total sino la garanta de equidad en la distribucin de un bien social fundamental en una sociedad democrtica como es la educacin. Esto debera constituir la razn ltima de un proceso flexible, autoreflexivo y crtico de la propia prctica, a fin de poder ser redireccionalizado en caso de producir asimetras. En cuanto a autonoma y equidad social, creo que la autonoma no necesariamente conspira contra la equidad social, ya que puede incrementar la seleccin social del alumnado y de los docentes. Creo que este sera un riesgo, otro sera la distribucin de la calidad de la educacin. Para evitarlo las escuelas autnomas requeriran una constante supervisin y evaluacin por parte de las autoridades de la jurisdiccin y de la nacin. Adems sera importante analizar las experiencias internacionales realizadas en la materia, evaluando desde los sistemas educativos altamente centralizados como el alemn y el francs hasta sistemas de tradicin descentralizada y con instituciones autnomas como el norteamericano, as como las experiencias realizadas en otros pases de Latinoamrica como Chile y Mxico, por ejemplo.

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