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eu

Portugal

Regimes de Rendimento Mnimo

Um Estudo das Polticas Nacionais Isabel Baptista Jorge Cabrita
CESIS Centro de Estudos para a Interveno Social
Declarao de exonerao de responsabilidade: o presente relatrio reflecte as opinies do(s) seu(s) autor(es), no sendo elas necessariamente as da Comisso Europeia ou as dos Estados-Membros. O idioma original do relatrio o ingls. Abril de 2009

On behalf of the

European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities

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ndice
Sntese .......................................................................................................................................... 3 1. Responder s recomendaes da Europa sobre regimes de rendimento mnimo O rendimento social de insero portugus....................................................................... 4 1.1. O aparecimento de regimes de rendimento mnimo em Portugal ................................. 4 2. O rendimento social de insero principais caractersticas e concepo institucional ........................................................................................................................... 7 2.1. Do RMG ao RSI: mudanas relevantes de trajectria................................................... 7 2.2. A natureza e as caractersticas do rendimento social de insero................................ 8 A componente pecuniria do Rendimento Social de Insero....................................... 9 O programa de insero .............................................................................................. 11 2.3. Mecanismos de governana e desafios ...................................................................... 14 3. Avaliao do Regime de Rendimento Mnimo portugus................................................ 17 3.1. Cobertura e recurso .................................................................................................... 17 3.2. Adequao do regime de rendimento social de insero............................................ 17 3.3. Eficcia do regime do rendimento social de insero ................................................. 19 4. O rendimento social de insero e a estratgia de incluso activa em Portugal .......... 20 4.1. Emprego, formao e acesso a servios de qualidade............................................... 21 Referncias................................................................................................................................. 25

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Sntese
Em 1996, Portugal criou o regime de Rendimento Mnimo Garantido (actualmente conhecido por Rendimento Social de Insero RSI), indo ao encontro das recomendaes formuladas pela Comisso em 1992. Tratou-se provavelmente da primeira abordagem global para dar uma nova dinmica poltica social, nomeadamente ao tentar ultrapassar a enraizada tradio que consistia em promover uma mera assistncia social discricionria em Portugal. Com efeito, o RMG foi a primeira medida a colmatar a falta de um rendimento mnimo de subsistncia para quem no tem recursos, dando simultaneamente resposta a uma srie de necessidades que se encontram claramente no domnio da activao social, embora no se limitem activao laboral. Partindo desta identificao dos elementos inovadores que caracterizam a introduo em Portugal de um regime de rendimento mnimo, o relatrio salienta alguns dos desafios que o RMG/RSI teve de enfrentar ao longo da sua trajectria ainda jovem e alguns ensinamentos retirados de todo o processo que podem reforar o seu reconhecimento. O relatrio passa ento a apresentar a componente dupla da medida. O RSI constitudo por uma componente monetria (a prestao pecuniria), sendo esta um direito universal, transitrio e estruturado em volta de critrios estabelecidos, e por um programa de insero baseado num contrato entre os beneficirios e o programa, em que ambas as partes aceitam levar a cabo um conjunto de aces necessrias para a integrao social, profissional e comunitria gradual da famlia. Destina-se a pessoas e famlias em situao de grave carncia econmica, por exemplo, quando o rendimento individual inferior ao valor da Penso Social (prestao social no contributiva) ou quando o rendimento per capita do agregado familiar inferior a este limiar. dada particular ateno complexidade e exigncia do programa de insero que, de facto, representou um novo desafio ao nvel da aco social: tornar as pessoas, as vrias instituies e toda a sociedade solidrias e responsveis por executar um conjunto de medidas de activao participativas em que cada interveniente se compromete a cooperar de forma a definir um percurso de integrao que conduza autonomia. A anlise reala a importncia da componente de insero no que toca aos elementos que tornam a medida possvel, apresentando alguns dos factores que contriburam para a reduzida taxa de aplicao em Portugal da componente de insero do regime de rendimento mnimo. Foram recentemente criados novos acordos ao nvel da governana (por exemplo, protocolos, frum dos beneficirios do RSI), constituindo importantes iniciativas para enfrentar a complexidade dos programas de insero, melhorar a eficcia da aplicao de tais mecanismos e satisfazer a desafiante necessidade de promover uma participao real dos beneficirios. Existem poucos trabalhos que avaliem o regime de RSI em termos de cobertura, adequao e eficcia. No entanto, esto actualmente a realizar-se alguns estudos e o relatrio apresenta alguns dos resultados mais relevantes j obtidos: o RSI reduz a intensidade da pobreza em mais de 18% em termos globais e em 24% no caso das crianas; 94% das transferncias de RSI contribuem eficazmente para a reduo do Dfice de recursos da populao pobre.

PORTUGAL A seco final do relatrio aborda a relao entre o RSI e o emprego/formao e o acesso aos pilares da estratgia de incluso activa relativos a servios de qualidade. A introduo em Portugal, no final da dcada de 90, do regime de rendimento mnimo pode ser considerada como a primeira tentativa concreta para estabelecer uma relao clara entre a insero social e a integrao ocupacional. Embora a dimenso laboral tenha sempre existido desde o incio da aplicao em Portugal do regime de rendimento mnimo, a componente de integrao ocupacional foi claramente reforada aps 2003. Em 2007, a Comisso Nacional do Rendimento Social de Insero lanou a Estratgia para a Incluso Activa, seguindo as recomendaes formuladas pela UE para o reforo das relaes entre a componente de rendimento mnimo e as dimenses de formao/emprego e acesso a servios de qualidade. No entanto, nesse mesmo ano, os programas de insero abrangeram apenas 49% do total de famlias beneficirias. Apesar de no ser possvel avaliar concretamente os resultados obtidos relativamente ao acesso dimenso dos servios de qualidade, importante reconhecer que os ltimos acordos de governana criados para a aplicao do Programa, e anteriormente mencionados, podem reforar esta importante dimenso do regime de rendimento mnimo em Portugal. O potencial criado por estas alteraes pode ter um impacto positivo na aplicao do Programa, quando j se provou que as actividades levadas a cabo no mbito do programa de insero do resposta a diversas dimenses, tais como a aco social, a sade e a educao.

1.

Responder s recomendaes da Europa sobre regimes de rendimento mnimo O rendimento social de insero portugus

1.1. O aparecimento de regimes de rendimento mnimo em Portugal Quando, em 24 de Junho de 1992, o Conselho aprovou a Recomendao n. 441 relativa a critrios comuns respeitantes a recursos e prestaes suficientes nos sistemas de proteco social, os conceitos de pobreza e excluso social j eram recorrentes nos discursos polticos e sociais portugueses. Simultaneamente, a discusso destes problemas sociais possibilitada pela mudana poltica e social de Abril de 1974 e intensificada depois de Portugal aderir CEE em 1986 moldava j os novos discursos sobre poltica social. A chamada nova gerao de polticas sociais, aplicada em Portugal aps 1996, criou um novo conceito de aco social baseado na ideia da promoo, que visava criar e apoiar formas de desenvolver cada cidado, tornando-o independente. Esta nova orientao da poltica social traduziu-se tambm no reforo de diversas solues de apoio social, envolvendo um grande nmero de actores (entidades pblicas, privadas, ONG) que privilegiavam a elaborao e aplicao de polticas sociais com dimenso territorial. Conceberam-se e experimentaram-se formas de parceria inovadoras ao nvel local que promoviam a participao activa da populao nos programas, bem como novos mecanismos de coordenao.

PORTUGAL Este novo conjunto de medidas e de programas baseava-se em determinados princpios fundamentais: promover um conceito de cidadania que inclusse o direito ao trabalho e o direito a um rendimento mnimo, mas tambm o pleno exerccio dos direitos civis, cultura, educao e participao na vida social em geral; reconhecer a importncia da igualdade de oportunidades como uma forma de combater as desigualdades e a fragmentao social adoptar uma abordagem mobilizadora para erradicar a pobreza e a excluso, reflectida no envolvimento em parcerias e redes dos mais variados actores, tais como servios estatais, autoridades locais, organizaes sem fins lucrativos e simples grupos de cidados, o que cada vez mais representa uma conjugao de esforos e de vontades, bem como uma partilha mais alargada de responsabilidades. Em 1996, a criao do Rendimento Mnimo Garantido (passando posteriormente a chamar-se Rendimento Social de Insero) foi a resposta portuguesa s recomendaes formuladas pela Comisso em 1992. O RMG foi introduzido em Portugal pela Lei 19/96 que instituiu um novo direito, garantindo a cada cidado um nvel mnimo de recursos econmicos e promovendo o desenvolvimento de programas de insero social. De acordo com Ferro Rodrigues ento Ministro da Solidariedade e Segurana Social a lei sobre o RMG tinha trs objectivos fundamentais: Em primeiro lugar, cria um instrumento coerente no contexto de proteco social, reconhecendo a cada cidado residente em Portugal o direito a um nvel mnimo de subsistncia, desde que se encontre numa situao de excluso social e esteja activamente disponvel para seguir um caminho de insero social. Em segundo lugar, a nova medida criada sob a forma de um contrato social que compromete o Estado, os parceiros sociais, as instituies de solidariedade, as autoridades municipais e os cidados, sendo que o primeiro se compromete a conceder uma prestao financeira e, em conjunto com o segundo, a apostar na criao de oportunidades para a insero social e, por sua vez, os ltimos se comprometem a seguir as trajectrias de insero que foi possvel criar. Em terceiro lugar, este novo instrumento criado no contexto de um sistema de proteco social, sendo equiparado com a penso social porque se entende que deve representar um nvel mnimo de proteco social universal. (Ferro Rodrigues, Dirio da Assembleia da Repblica, 1996: 2214). justo dizer-se que a evoluo no sentido da consolidao do carcter no supletivo da aco social do Estado j tinha comeado em 1984 quando a Aco Social se tornou parte integrante do Sistema de Segurana Social, no entanto, s a aplicao do Rendimento Mnimo Garantido reforou esta evoluo para polticas sociais activas. O RMG (actualmente designado por Rendimento Social de Insero RSI) foi provavelmente o melhor exemplo da nova combinao de polticas e a primeira abordagem global para dar uma nova dinmica poltica social, nomeadamente ao tentar ultrapassar a enraizada tradio que consistia em promover uma mera assistncia social discricionria em Portugal. Ao mesmo tempo, os trs objectivos fundamentais do RMG salientaram pela primeira vez em termos de orientao poltica portuguesa a relevncia dos aspectos mais importantes abordados nos estudos sobre a pobreza: a falta de recursos monetrios, a excluso dos direitos sociais e a excluso dos sistemas de integrao social da sociedade.
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Assim, o RMG/RSI combina o apoio ao rendimento e oportunidades de participao em programas de insero social, de forma a assegurar recursos que permitam satisfazer as necessidades bsicas das pessoas e dos seus agregados familiares, e incentivar a sua progressiva insero social e profissional. A curto prazo, o RMG/RSI respondeu a um desafio de modernizao e de aumento da eficincia do Estado-providncia, em particular das polticas que combatem a excluso social. D-se nfase no s dimenso tradicional e fundamental da redistribuio, mas tambm e decididamente activao de processos de insero social dentro de um quadro de reconhecimento do direito cidadania (Pedroso in Capucha, 1998: VII). A longo prazo, o RMG/RSI procura reformular o funcionamento do Estado-providncia, representando uma mudana nas polticas sociais tanto em termos de objectivos como de formas de os alcanar. Por outras palavras, o RMG/RSI representa um contrato entre o Estado, a sociedade civil e o beneficirio. Neste contrato, o Estado assume a obrigao de garantir condies mnimas de existncia a cada cidado e de dar apoio criao de oportunidades de insero. Por sua vez, o cidado compromete-se a estar disposto a empenhar-se na sua insero social, incluindo estar disposto a trabalhar, a participar na criao de tais oportunidades e, at mesmo, a tirar proveito das potencialidades que delas surjam. As instituies da sociedade civil assumem a obrigao de se empenhar na organizao e gesto dos programas onde surjam novas oportunidades, bem como de participar na criao destas oportunidades. (Pedroso in Capucha, 1998: VIII). Para alm da sua relevncia no contexto nacional, a nossa escolha de uma medida poltica como o Rendimento Social de Insero (o antigo RMG) para abordar a questo dos Regimes de Rendimento Mnimo neste relatrio est directamente relacionada com o facto de se tratar do nico regime de rendimento mnimo portugus que corresponde s caractersticas destacadas pela Comunicao da Comisso COM (2006) 44 relativa incluso activa das pessoas mais afastadas do mercado de trabalho1. Foi a primeira medida a colmatar a falta de um rendimento mnimo de subsistncia para quem no tem quaisquer recursos, independentemente de terem pago ou no contribuies para o sistema de segurana social, e, simultaneamente, a dar resposta a uma srie de necessidades que se encontram claramente no domnio da activao social, mas no se limitam activao laboral. Por outro lado, os princpios subjacentes ao RMG/RSI esto directamente relacionados com os objectivos da MAC em termos de proteco social e de incluso social, nomeadamente combater a pobreza e a excluso social entre as pessoas e grupos mais marginalizados, e com a Recomendao CE 2008 relativa incluso activa das pessoas excludas do mercado de trabalho, segundo a qual os EstadosMembros deveriam: Conceber e implementar uma estratgia global e integrada de incluso activa das pessoas excludas do mercado de trabalho, que conjugue apoios adequados ao rendimento, mercados de trabalho inclusivos e acesso a servios de qualidade. As polticas de incluso activa devem facilitar a integrao das pessoas aptas para o trabalho em empregos sustentveis e de qualidade e providenciar s que no podem trabalhar recursos suficientes para viver condignamente, bem como apoios participao social.2

1 2

Referida de forma explcita nas Orientaes sobre contedos para o primeiro relatrio de 2009. In Jornal Oficial da Unio Europeia de 18 de Novembro de 2008, p. 307/12. 6

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2.

O rendimento social de insero principais caractersticas e concepo institucional

2.1. Do RMG ao RSI: mudanas relevantes de trajectria Portugal tem uma trajectria relativamente jovem em matria de concepo e aplicao de polticas sociais que combatam a pobreza e a excluso social e, contrariamente a outros pases europeus, no tem a experincia de um Estado-providncia consolidado e profundamente enraizado. Este e outros factores fizeram com que, sempre que ocorriam grandes mudanas polticas, surgissem perodos conturbados na continuidade das tendncias acima mencionadas em matria de orientao da poltica social. Uma breve anlise da jovem trajectria do RMG/RSI vem ilustrar algumas das anteriormente referidas dificuldades que surgiram durante a aplicao da mais emblemtica medida poltica da chamada nova gerao de polticas sociais. A eleio de uma coligao de centro-direita, em incios de 2002, preparou o caminho para um perodo de retrocesso ideolgico e efectivo em relao filosofia original e aos objectivos fundamentais da medida, com consequncias concretas ao nvel da aplicao da poltica. Exprimindo e legitimando politicamente as crticas que tinham rodeado a criao e a aplicao do primeiro regime de rendimento mnimo nacional, o novo governo props substituir o RMG pelo Rendimento Social de Insero. A nova filosofia do RSI orientava-se claramente para uma preocupao de moralizao da medida, introduzindo novos mecanismos de eficincia para assegurar que se alcanasse o objectivo mais nobre do RSI segundo as palavras do ento Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social e que este no se tornasse um expediente formal para manter o direito prestao e nunca deixar a situao. Apesar destas alteraes, o Governo tencionava dar maior nfase ao carcter transitrio e auxiliar da medida, bem como moralizar o antigo modelo de RMG ao criar mecanismos de inspeco eficaz e de controlo eficiente, dirigindo a medida para quem precisasse efectivamente de mais apoio. A visibilidade pblica dada s falhas do processo de aplicao, nomeadamente incapacidade do sistema de inspeco dos servios para identificar uma utilizao inadequada da medida, intensificou o debate pblico em torno do carcter justo desta medida. A introduo das medidas previamente mencionadas no chegou a ser totalmente concluda, no s devido s fortes crticas de que foram alvo por parte de diversos sectores polticos e sociais, mas principalmente porque algumas delas violavam os princpios da Constituio, sendo portanto rejeitadas pelo Tribunal Constitucional. Em 2005, o governo socialista recentemente eleito aprovou uma lei que revogava vrios artigos das alteraes introduzidas em 2003, nomeadamente em relao situao de um grande grupo de imigrantes a quem o acesso medida tinha sido negado. O decreto-lei, que regulava a lei de 2005, anunciou, no seu prembulo, as alteraes agora introduzidas como uma forma de retomar o combate pobreza atravs de mecanismos que assegurem s pessoas e aos seus agregados familiares os recursos que contribuam para a satisfao das suas necessidades mnimas e para o favorecimento de uma

PORTUGAL progressiva insero social e profissional, respeitando os princpios da igualdade, solidariedade, equidade e justia social.3 Juntamente com a adopo em 2007 da Estratgia para a Incluso Activa, deu-se um regresso aplicao da filosofia de base do RMG (...) esta iniciativa recoloca o RSI no contexto das medidas de poltica social activa. (Veiga, 2007: 61) No entanto, o perodo de aplicao posterior a estas alteraes legislativas viria a ter alguns impactos negativos por excluir categorias de pessoas anteriormente elegveis (por exemplo, agregados familiares imigrantes em que um membro no est legalizado) e devido a disposies institucionais a nvel local (por exemplo, a estagnao de muitas dinmicas de parceria e a sobrecarga de trabalho para o pessoal permanente envolvido na aplicao da medida devido a restries oramentais). Esperamos que se tenham retirado ensinamentos deste perodo perigoso para a sobrevivncia dos regimes de rendimento mnimo em Portugal, nomeadamente: a) a importncia de garantir a continuidade daquilo que foi um compromisso tanto a nvel nacional como europeu para aplicar uma estratgia global e apoiar a aplicao de direitos fundamentais; b) assegurar o maior compromisso poltico possvel neste domnio, sem o qual a credibilidade de um processo criado como um instrumento descendente (top-down) sairia comprometida a todos os nveis; c) dar uma resposta sria aos obstculos subjectivos que surjam devido aplicao de medidas, que trabalham num domnio no neutro, num pas onde subsistem fortes sinais de persistncia de uma compreenso pr-cientfica (Costa et al: 2008) sobre as causas da pobreza.

2.2.

A natureza e as caractersticas do rendimento social de insero O rendimento social de insero consiste numa prestao includa no Subsistema de Solidariedade no mbito do Sistema de Proteco Social de Cidadania, e num Programa de Insero, de modo a conferir s pessoas e aos seus agregados familiares apoios adaptados sua situao pessoal, que contribuam para a satisfao das suas necessidades essenciais e favoream a progressiva insero laboral, social e comunitria.

O RSI , por isso, constitudo por uma componente monetria (a prestao pecuniria), sendo esta um direito universal, transitrio, que no depende de uma avaliao discricionria mas sim de critrios estabelecidos, e por um programa de insero baseado num contrato entre os beneficirios e o programa em que ambas as partes aceitam levar a cabo um conjunto de aces e tarefas necessrias para a gradual integrao social, profissional e comunitria da famlia. O regime de Rendimento Social de Insero destina-se a pessoas e famlias em situao de grave carncia econmica, por exemplo, quando o rendimento individual inferior a 100% do valor4 da Penso Social (prestao social no contributiva) ou quando o rendimento do agregado familiar inferior a este limiar, calculado segundo ponderaes diferentes para adultos e crianas5.

3 4 5

Decreto-Lei n. 42/2006 de 26 de Fevereiro de 2006, p. 1490. Em 2009, o valor da penso social era de 187,18 euros por ms. Para detalhes mais especficos sobre estas ponderaes, consulte http://www1.seg-social.pt/left.asp?03.06.06 (em PT). 8

PORTUGAL As outras condies de elegibilidade para se candidatar ao Programa podem ser resumidas da seguinte forma: possuir residncia legal em Portugal; aceitar subscrever e prosseguir um programa de insero; ter idade igual ou superior a 18 anos ou inferior se o candidato tiver menores na sua dependncia ou no caso de mulheres grvidas; estar inscrito num centro local de empregol, caso a pessoa esteja desempregada e enquanto reunir as condies para trabalhar (esta disponibilidade para trabalhar no se aplica a pessoas com uma incapacidade de trabalho permanente ou doena de longa durao, s pessoas com idade inferior a 16 anos ou superior a 65 anos e s pessoas que prestem um apoio indispensvel a membros do seu agregado familiar); fornecer provas da sua situao de carncia econmica. A lei considera que todos os estrangeiros na posse de uma autorizao de residncia, uma autorizao de permanncia, um visto de trabalho ou um visto de estadia temporria tm residncia legal em Portugal. A componente pecuniria do Rendimento Social de Insero O valor do RSI est indexado penso social (valor actualizado anualmente), variando de acordo com a composio do agregado familiar do principal beneficirio (titular) e em funo das seguintes regras: 100% do valor da Penso Social por cada adulto, at 2; 70% do valor da Penso Social, por cada adulto a partir do 3.; 50% do valor da Penso Social por cada menor, at 2; 60% do valor da Penso Social por cada menor a partir do 3.. O montante da prestao acrescido no caso de gravidez do titular da prestao, do cnjuge ou pessoa que viva em unio de facto e de outra situao especfica em que possa ser atribudo um apoio adicional: a) quando existem, no agregado familiar, pessoas portadoras de deficincia fsica ou mental profundas; b) quando existem pessoas portadoras de doena crnica; c) quando existem pessoas idosas em situao de grande dependncia; d) para compensar despesas de habitao. O montante da prestao a conceder baseia-se no rendimento total bruto do agregado familiar. Se as despesas de habitao do agregado familiar excederem 25% do valor do RSI para este agregado familiar, a prestao ser acrescida de um subsdio de montante igual a estas despesas, at ao subsdio mximo de habitao fixado para um agregado familiar da mesma dimenso. A prestao concedida mensalmente, sendo revista sempre que existam mudanas na composio ou nos rendimentos do agregado familiar. Os beneficirios podem ser excludos do direito ao RSI quando os critrios de elegibilidade deixam de se aplicar, quando existe um incumprimento repetido das obrigaes definidas no programa de

PORTUGAL insero, no caso de falsas declaraes ou quando o beneficirio se recusa a contratualizar o programa de insero. No caso de a prestao cessar devido a mudanas no rendimento ou na composio do agregado familiar, as actividades em curso (ou previstas) no mbito do programa de insero social no so necessariamente interrompidas. O ltimo relatrio anual disponvel sobre o RSI6, relativo a 2007, mostra que as alteraes do rendimento do agregado familiar foram o principal motivo para a interrupo da prestao (representando 57% das cessaes totais em 2007). A prestao pode ser suspensa se o beneficirio iniciar uma actividade profissional durante um perodo mximo de 180 dias e se o rendimento decorrente desta actividade determinar alteraes no rendimento do agregado familiar, passando este a ser superior aos critrios de elegibilidade. A prestao de RSI pode ser acumulada com outras prestaes (por exemplo, subsdios de desemprego) e com rendimentos profissionais desde que o rendimento auferido a partir destas fontes se encontre abaixo dos limiares considerados na legislao e anteriormente referidos. Em 2007, cerca de 66% dos agregados familiares que se encontravam ao abrigo do programa do RSI tinham outras fontes de rendimento para alm da prestao de RSI. Entre estes, cerca de 31% dos beneficirios tinham um rendimento profissional. Estes nmeros voltam a sublinhar a situao dos trabalhadores pobres em Portugal. A situao ainda mais dramtica se olharmos para o montante das prestaes concedidas ao abrigo do programa do RSI: em 2007, o montante mdio, a nvel nacional, da prestao por agregado familiar era de 218,96 euros por ms e o montante mdio da prestao por cada beneficirio era de 80,14 euros. Estes nmeros apresentavam variaes regionais, com a regio de Lisboa e o Sul do pas a registarem os montantes mdios mais elevados e algumas regies do Norte e do Centro a evidenciarem prestaes mdias mais baixas. Em 2002, foi publicada uma Avaliao de Impactos do RMG (Castro et al, 2002), sendo a questo dos montantes das prestaes directamente abordada no captulo Recomendaes, nomeadamente o que este rendimento representa, na realidade, para os beneficirios: essencial para enfrentar situaes consideradas como estando bem abaixo das condies de dignidade mnima de sobrevivncia; um complemento aos rendimentos baixos recebidos em trabalhos precrios; o nico meio de subsistncia para determinados grupos que mal conseguem encontrar condies para se tornarem autnomos. (p. 50)

ISS (2008) Rendimento Social de Insero Relatrio Anual de Execuo, Lisboa: ISS (documento policopiado)

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Grfico 1 - Montante mdio da prestao por beneficirio e agregado familiar, em funo do distrito e das regies autnomas nacional
Aores Madeira Viseu Vila Real Viana Castelo Setbal Santarm Porto Portalegre Lisboa Leiria Guarda Faro vora Coimbra Castelo Branco Bragana Braga Beja Aveiro 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220

Beneficirio Agregado fam iliar

240

260

280

300

Fonte: ISS, IP (2008)

No h informao disponvel sobre os montantes das prestaes consoante o tipo de pessoas e de agregados familiares. No entanto, possvel resumir as principais caractersticas dos agregados familiares que recebiam o RSI em 2007: o tipo de agregado familiar mais representado (30% dos agregados familiares totais) era o dos casais com filhos, ao contrrio de 2006 em que os agregados familiares compostos eram o maior grupo; as pessoas que vivem ss representavam o segundo maior grupo (24%), registando tambm um aumento em relao ao ano anterior; as famlias monoparentais eram o terceiro maior grupo (21%) face aos 12% registados em 2006. De 2006 para 2007, o perfil das famlias que recebiam o RSI sofreu uma alterao significativa. Ao todo, em Dezembro de 2007, o nmero de beneficirios activos representava 3% da populao portuguesa total7, em comparao com 18% de pessoas que viviam em situao de pobreza, de acordo com os dados SILC de 2007. Esta relao entre a adequao do RSI e o risco de pobreza ser analisada na seco 3. O programa de insero Para alm do direito a um apoio bsico, o Rendimento Social de Insero abrange tambm o direito incluso que deve tambm ser entendido como uma obrigao, envolvendo ambas as partes contratuais (as instituies e os beneficirios).

Calculado com base nas estimativas de populao do INE para 2007. 11

PORTUGAL O Programa de Insero constitudo por um conjunto de aces implementadas localmente e acordadas entre os Ncleos Locais de Insero e os beneficirios do rendimento mnimo, com vista criao de condies que permitam a sua gradual insero social e a dos outros membros do agregado familiar. O programa inclui os tipos de aco a desenvolver, as entidades responsveis por tornarem estas actividades possveis, os apoios a conceder e as obrigaes do beneficirio e, se aplicvel, as dos outros membros do agregado familiar. Em 2007, quase 40% das pessoas envolvidas em actividades de insero pertenciam faixa etria dos 0-18 anos, o que demonstra que os programas de insero se focam claramente nalgumas necessidades no satisfeitas em termos de acesso a equipamentos de apoio a crianas, promovendo igualmente uma (re)integrao escolar. Com base num amplo conceito de insero que contempla vrias reas, as aces que compem os programas de insero variam de acordo com as necessidades e as caractersticas dos beneficirios e dos seus agregados familiares. Os beneficirios tm de se comprometer a cumprir as obrigaes estipuladas nos acordos de insero, que podem incluir: a) aceitar trabalho ou formao profissional; b) frequentar o sistema educativo; c) participar em programas de ocupao de carcter temporrio que favoream a insero no mercado de trabalho ou satisfaam necessidades sociais ou ambientais e que normalmente no seriam desenvolvidas no mbito do trabalho organizado; d) aceitar a melhoria das condies de habitao; e) aceitar um apoio paralelo e complementar para a famlia (apoio psicossocial); f) aceitar cuidados de sade e participar em aces de preveno na rea da sade, especialmente para crianas. Uma anlise s reas abrangidas pelas actividades de insero desenvolvidas em 2007 mostrou que se empreenderam maiores esforos para desenvolver esta componente do Programa: Ao todo, realizaram-se 247 837 actividades em 2007, tendo este nmero duplicado em relao a 2006 (179 246) (ISS, 2008: 12). Simultaneamente, a diversidade das reas de interveno realmente abrangidas pelas aces levadas a cabo ao abrigo de Programas de Insero vem confirmar a relevncia da preocupao original da medida em combater as dimenses de excluso que existem nos percursos de vida destas pessoas e famlias, apesar da ateno dada activao profissional dos beneficirios de regimes de rendimento mnimo.
Grfico 2 - Actividades de Insero, por tipo de reas de insero (%)
13% 3% 35%

27% 17% Aco Social Sade Habitao Em prego 5% Educao Form ao

Fonte: ISS, IP (2008)

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Em termos de legislao portuguesa, este conceito de insero est claramente associado multidimensionalidade do conceito de excluso social segundo o qual as pessoas excludas se vem privadas no s de recursos econmicos, mas tambm do acesso a direitos fundamentais como a educao, a sade e a habitao. O trabalho continua a ser considerado como sendo a finalidade mxima do processo de insero, embora no constitua uma etapa exclusiva na medida em que a lei portuguesa prev outras medidas e instrumentos de insero. Assim, parte da legislao relativa ao rendimento mnimo estabelece uma ligao directa entre a falta de recursos econmicos e o desemprego, implicando que as formas de insero destas pessoas tm necessariamente de passar pela procura e aceitao de emprego, sendo esta uma das condies para se ter direito a receber o rendimento mnimo. Outra parte da legislao, qual pertence a portuguesa, adopta uma noo mais lata de insero que contempla um maior leque de dimenses de excluso, como a sade, a educao e a habitao. Uma das caractersticas inovadores do RMG foi a introduo de uma lgica contratual no programa de insero, ou seja, o carcter negocivel das aces, dos apoios e das obrigaes tal como definido pelo programa de insero que atribui um papel activo e central aos beneficirios, passando estes a ter uma participao activa no processo. Esta abordagem contratual tinha como objectivo criar condies para que quem tivesse direito a receber o RMG conseguisse uma insero real, reconhecendo os seus direitos de cidados e evitando a institucionalizao da pobreza, ou seja, o risco de esta medida levar a uma lgica de assistncia facilmente disponvel, caracterizada por uma desmotivao e acomodao dependncia de diversas polticas sociais existentes. Ao mesmo tempo, o RMG considera o Estado e os parceiros sociais responsveis por inverterem a situao inicial das pessoas a quem se destina o RMG, dado caber-lhes a eles encontrar as respostas adequadas s necessidades dos beneficirios, considerando tambm o Estado como responsvel por garantir que estas respostas esto realmente disponveis. (Capucha, 1998: 37). Esta natureza contratual do Rendimento Social de Insero traduz-se no carcter obrigatrio do processo de insero que um aspecto essencial da medida tanto em Portugal como noutros pases europeus. Apesar do papel central desta componente de insero do programa do Rendimento Social de Insero em Portugal, a aplicao dos programas de insero tem sido sistematicamente insuficiente, o que levanta srias crticas e preocupaes a vrios nveis. Na realidade, o ministrio responsvel pela aplicao das medidas reconhece esta falha e o ltimo PNAIincl refere explicitamente a necessidade de reforo e consolidao da componente de insero do Rendimento Social de Insero8, nomeadamente atravs de formao, qualificao e integrao no mercado de trabalho. De facto, a promoo de processos de integrao multidimensional exigente e envolve complexas interaces. Identificaram-se diversas falhas (Caleiras, 2008; Pereirinha, 2006; Rodrigues, 2005; Diogo, 2004; Cardoso e Ramos, 2000) na aplicao da componente de insero da medida, nomeadamente: a morosidade entre a concesso da prestao monetria e a contratualizao do programa de insero, frequentemente causada por uma falta de recursos humanos, o que pode aumentar a dependncia e reduzir o xito do programa de insero; falhas de comunicao no que respeita compreenso da componente de insero do programa por parte dos beneficirios;

In Estratgia Nacional para a Proteco Social e Incluso Social Portugal 2008-2010, disponvel em http://www.mtss.gov.pt/docs/ENPSIS2008_2010.pdf (em PT). 13

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fraca participao dos parceiros institucionais na preparao e aplicao dos programas de insero; persistncia de diversas formas de interveno por vezes mesmo conflituais , marcadas pela promoo de um envolvimento activo que incentiva a participao e a responsabilizao ou, por outro lado, pela prtica de gesto de equipamentos e de uma assistncia paternalista; diminuio dos recursos disponveis para a diversidade de situaes que levam a uma inverso da anunciada lgica de mobilizao dos recursos para as necessidades identificadas, ou seja, nalguns casos, so os programas que se adaptam aos recursos disponveis; resistncia a procedimentos de avaliao por parte do pessoal, causada por uma falta de tempo expressa, associada a um receio no expresso de ver o seu trabalho questionado; reduzida qualidade dos programas de insero no domnio do emprego e formao traduzida nos poucos casos de integrao no mercado de trabalho normal, pela persistncia de emprego muito precrio e pela circulao entre desemprego-regresso medida-trabalho muito precrio; o elevado predomnio de mecanismos econmicos informais, as fraquezas do sistema fiscal e as falhas do sistema de inspeco dos servios facilitaram uma utilizao inadequada da medida, alimentando uma percepo pblica negativa acerca do carcter justo da medida.
2.3. Mecanismos de governana e desafios

Como referido anteriormente, apesar de o Rendimento Social de Insero (e o seu predecessor) ser uma poltica social nacional, a sua concepo e mecanismos de aplicao exigiram a participao activa de um vasto leque de interessados a diferentes nveis territoriais. Por isso, a aplicao em Portugal do primeiro regime de rendimento mnimo baseou-se numa filosofia de trabalho em parceria. Esta parceria exigiu o envolvimento directo do Estado, dos parceiros locais, do poder local e das instituies de solidariedade social que se associaram para aumentar os recursos e conjugaram esforos para encontrar as respostas para combater a pobreza e a excluso social. Apesar de estes novos mecanismos de parceria j terem sido experimentados em projectos locais especficos, a aplicao do regime de rendimento mnimo em Portugal levou os servios a trabalharem em conjunto, desafiando os tradicionais modelos verticais de organizao a transformarem-se em cooperao horizontal e trabalho em rede. Ao mesmo tempo, o regime de rendimento mnimo lanou um novo desafio ao nvel da aco social: tornar as pessoas, as vrias instituies e toda a sociedade solidrias e responsveis por executar um conjunto de medidas de activao participativas em que cada interveniente se compromete a cooperar de forma a definir um percurso de integrao que conduza autonomia. Para enfrentar estes novos desafios de gesto foram criados diversos mecanismos e estruturas organizacionais a vrios nveis.

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A nvel nacional, existe uma Comisso Nacional do Rendimento Social de Insero que inclui representantes dos vrios Ministrios (Educao, Sade, Trabalho e Solidariedade Social e Justia), o Secretrio de Estado da Habitao e representantes das autoridades locais, das instituies particulares de solidariedade social, dos sindicatos e dos grupos de empregadores. O principal papel da Comisso avaliar a aplicao da medida. A nvel local, os Ncleos Locais de Insero foram criados por lei, tendo um mbito territorial que corresponde aos concelhos. Estas estruturas locais de coordenao horizontal incluem representantes das quatro reas essenciais para o processo de integrao: a Segurana Social, responsvel pela administrao da medida e pela concesso das prestaes e que tambm inclui os servios de aco social (ou de solidariedade social), essenciais para a integrao social dos beneficirios, a Educao, a Sade e o Emprego. Estes Ncleos Locais podem tambm incluir as autoridades locais, as instituies particulares de solidariedade social, os grupos de empregadores e de sindicatos, bem como outras organizaes sem fins lucrativos. As funes dos NLI esto geralmente associadas regulao das formas de aplicao e do funcionamento da medida a nvel local, definindo as responsabilidades dos parceiros, coordenao dos recursos atravs da sua canalizao e optimizao com vista a implementar os programas de insero dos beneficirios, bem como avaliao dos programas de insero. A hierarquizao das responsabilidades dentro dos Ncleos Locais de Insero clara em relao ao papel especfico dos servios da Segurana Social. De acordo com a legislao, esto incumbidos do papel de coordenao do NLI (excepto em Lisboa), tendo um voto de qualidade dentro do NLI. Esta situao levantou algumas crticas, nomeadamente por parte de entidades no governamentais que reclamam que este desequilbrio de poder prejudica uma verdadeira cultura de parceria e a responsabilidade mtua que deveria ser assumida durante todo o processo e o seu potencial de sucesso. Embora reconheam a importncia dos regimes de rendimento mnimo para a generalizao e reforo do trabalho em parceria em Portugal, alguns autores sublinharam as limitaes do potencial de tais redes em reverter antigas prticas institucionalizadas: O RMG foi concebido como um direito, como uma garantia de sobrevivncia para os cidados com menos recursos. No entanto, este direito no visto desta forma por todos os organismos, sendo um dos motivos mais comuns para o desacordo entre parceiros no LSC e a nvel local. tambm um factor de divergncia entre o debate poltico local e central, apesar de uma possvel convergncia poltica noutros domnios. O que est em questo para alguns a negao da defesa do RMG como um direito para todos, desde que as condies de elegibilidade sejam confirmadas, com base num desejo de manter um certo controlo social e o poder que ele confere, o que deixa de ocorrer quando existem critrios universais predefinidos, sem espao para uma avaliao subjectiva. (Cardoso e Ramos, 2000: 79) Em 2003, foi introduzido um novo mecanismo de gesto no que respeita aplicao do programa de insero social. Os chamados protocolos, que agora entraram numa segunda fase de produo tinham como objectivo melhorar a eficcia do processo de contratualizao entre o beneficirio e o programa. A identificao de falhas na componente de insero do programa referidas anteriormente , nomeadamente a falta de recursos humanos para assegurar uma interaco individualizada e prxima e uma monitorizao dos processos, foi a principal razo para a criao destes protocolos e para a sua reformulao aps 2005. Os protocolos foram criados entre as delegaes distritais dos servios de segurana social e as organizaes particulares de solidariedade social ou outras entidades sem fins lucrativos que desen-

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volvem trabalho de solidariedade social na rea do Ncleo Local de Insero. Estes protocolos surgem sempre que se identifique a falta ou a insuficincia de recursos tcnicos qualificados dentro do territrio do NLI. A introduo desta nova disposio institucional permitiu uma maior disponibilidade de recursos e a possibilidade de melhorar a qualidade da interveno dentro da componente de insero social, nomeadamente ao possibilitar a criao de equipas multidisciplinares mais bem equipadas e posicionadas (por exemplo, relao mais prxima com os beneficirios) com vista a satisfazer as diversas necessidades das famlias abrangidas no Programa. Em Janeiro de 2009, mais de 80% dos agregados familiares beneficirios da prestao estavam a ser acompanhados por estes protocolos de insero. Actualmente, esto activos 223 protocolos que envolvem instituies de solidariedade social. O ltimo desenvolvimento em relao aos mecanismos de governana no mbito deste regime de rendimento mnimo em Portugal o lanamento do Frum dos Beneficirios do RSI. Este frum foi apresentado ao pblico em Maro de 2009, durante o Seminrio Europeu RSI Um direito integrao social. Este frum composto por beneficirios e antigos beneficirios do RSI e pode ser um importante passo para promover a participao das pessoas directamente visadas pelo Programa a nvel da concepo, aplicao e avaliao da poltica. De acordo com as informaes fornecidas por uma das pessoas que representam o frum directamente entrevistada para este relatrio a criao desta estrutura foi o resultado indirecto de uma reunio nacional das equipas envolvidas na aplicao da medida que decorreu em 2008. Durante esta reunio, vrios profissionais mencionaram as suas preocupaes relativamente ao xito (insucesso) dos percursos de integrao das famlias e importncia de uma interaco mais estreita e de uma abordagem mais global em relao situao do agregado familiar. Com base nas experincias positivas apresentadas pelas equipas criadas no mbito da nova gerao de protocolos RSI (ver mais acima), formulou-se uma proposta especfica em relao importncia de criar mecanismos de participao que envolvessem os prprios beneficirios. No seguimento desta discusso, os servios centrais do Instituto de Solidariedade Social pediram aos servios distritais que entrassem em contacto com os beneficirios e ex-beneficirios do RSI que estivessem dispostos a participar numa primeira reunio em que se apresentaria uma proposta para criar uma estrutura deste tipo. Realizou-se uma primeira reunio para apresentar a ideia e os objectivos da criao do frum, tendo sido elaborado um manifesto e agendada uma nova reunio. Esta iniciativa, que ainda se encontra numa fase inicial, pode constituir uma boa oportunidade para aprender directamente com a experincia das pessoas envolvidas no programa do RSI, podendo ser aprofundada para alcanar uma participao efectiva dos beneficirios do RSI na definio do desenvolvimento do Programa tanto no terreno (por exemplo, ao identificar potenciais e obstculos) como no processo de elaborao de polticas (por exemplo, alteraes na legislao e nas disposies institucionais). O facto de o Instituto de Solidariedade Social estar a facilitar todo o processo desde o incio no de admirar dada a tradicional falta de uma cultura participativa em Portugal. O que, para ns, surpre-

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endente o facto de esta iniciativa ter sido apresentada como um movimento espontneo dos beneficirios e ex-beneficirios do RSI. Assumir a verdadeira natureza dos processos de governana e os condicionalismos reais dos contextos sociais e culturais nacionais no diminui a importncia destas iniciativas, antes pelo contrrio, melhora a transparncia dos processos, reforando assim os verdadeiros objectivos dos princpios de boa governana.

3.

Avaliao do Regime de Rendimento Mnimo portugus

Existe pouco trabalho realizado para avaliar o regime do RSI. No se encontram relatrios ou estudos relevantes especificamente levados a cabo para avaliar a cobertura do RSI e o recurso ao mesmo. No entanto, um estudo (Rodrigues, C.F., 2009, por publicar) sobre o impacto do rendimento social de insero (RSI) na distribuio do rendimento e na excluso social foi recentemente apresentado ao pblico. Este estudo visa estimular o impacto do RSI na distribuio do rendimento (com base nos dados do IDEF Inqurito s Despesas das Famlias de 2005/2006, do Instituto Nacional de Estatstica), avalia a sua eficcia e eficincia no combate pobreza e excluso social, e quantifica os efeitos da incluso dos beneficirios do RSI no regime de rendimento mnimo portugus. Apresentaremos alguns dos principais resultados deste estudo nas seces seguintes.
3.1. Cobertura e recurso

De acordo com a simulao realizada por Rodrigues (2009), a taxa de recurso ao regime do RSI, obtida pela relao entre o nmero de beneficirios do RSI formalmente inscritos e o nmero de beneficirios do RSI obtido na simulao, varia entre 70% e 75%, o que significa que existe ainda um fosso significativo entre quem beneficia efectivamente do programa do RSI e quem deveria beneficiar dele. No entanto, um membro da Comisso Nacional do Rendimento Social de Insero referiu que o RSI um regime universal que s no abrange quem no est disposto a candidatar-se a ele. Para alm disso, a mesma fonte sublinhou que a falha actual mais importante em termos de cobertura do RSI est relacionada com o facto de o regime no estar a abranger as pessoas sem-abrigo. Esta falha foi identificada por prestadores de servios aos sem-abrigo e os nmeros do nico inqurito nacional sobre as pessoas sem-abrigo realizado pelo Instituto da Segurana Social (ISS, 2005), demonstraram que, de todas pessoas entrevistadas numa noite de Outubro de 2005, apenas 6% recebiam a prestao de RSI. No se identificou nenhuma poltica ou medida especfica para aumentar o recurso ao regime do RSI.
3.2. Adequao do regime de rendimento social de insero

Eu j lhes disse (aos profissionais): o rendimento mnimo a fatia de po que dou aos meus filhos porque no tenho mais nada, no tenho emprego, declarao de um beneficirio do RMG, in IDS, 2002.

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O grfico seguinte compara o valor mdio do regime de insero social, o limiar da taxa de risco de pobreza9 e o salrio mnimo nacional. possvel constatar-se que o segundo indicador tem vindo a crescer paralelamente ao salrio mnimo nacional; no entanto, os valores mdios do RSI (pagos s famlias beneficirias) encontram-se consideravelmente abaixo dos antigos indicadores, o que significa que este regime contribui para aliviar a intensidade da pobreza, apesar de no a eliminar. Esta ideia torna-se ainda mais clara se se considerar o RSI mdio per capita de 75,47 em 2006, e de 80,14 em 2007.

Grfico 3 Rendimento Social de Insero mdio vs Limiar da taxa de risco de pobreza* e Salrio Mnimo Nacional, 2004-2007, (valores mensais; euros)
450
403

400 350 300

345.58

365.6

359.33

374.7

385.9 365.50

378.67

246.27

250 200 150 100 50 0

218.96

2004

2005

2006

2007

Limiar da taxa de risco deSalrio Mnimo NacionalRendimento Social de Insero mdio pobreza
Nota: * convertido em valores mensais atravs de clculos prprios: limiar da taxa de risco de pobreza anual/12 meses; Fontes: INE, ICOR;

tambm interessante notar que, apesar de o valor do RSI por beneficirio ter aumentado, os valores mdios do RSI por famlia diminuram entre 2006 e 2007. Esta evoluo pode dever-se a uma reconfigurao da estrutura dos beneficirios que tm frequentemente outras fontes de rendimento, incluindo rendimento profissional: 30,7% em 2006 e 32,9% em 2007. Diogo, F. (2004) mostra que os beneficirios do RMG recorrem ao regime como apoio sobrevivncia no dia-a-dia e s despesas a ela associadas, como a alimentao, o mobilirio, a escola e outras despesas com filhos dependentes, bem como despesas relacionadas com habitao (rendas, gua, electricidade, gs, mercearia, etc.). Com efeito, durante as entrevistas realizadas por Diogo a alguns dos beneficirios do RMG, a palavra mais usada quando se referiam ao apoio do rendimento mnimo era ajuda, o que significa que este regime permite a estas pessoas reduzir a tenso do dia-a-dia,
9

O indicador criado atravs da transformao do rendimento monetrio lquido anual das famlias em rendimento equivalente por adulto, usando a escala de equivalncia modificada da OCDE. O rendimento por adulto obtido atravs da relao entre o rendimento lquido de cada famlia e a dimenso da famlia (nmero de adultos equivalentes). 18

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dando-lhes alguma estabilidade e mais prosperidade impossveis de alcanar atravs das remuneraes profissionais incertas e insuficientes. De acordo com Pereirinha, J. (2006), as expectativas de uma parcela importante dos beneficirios do RMG em relao possibilidade de deixarem de precisar da medida eram bastante pessimistas: 55,4% contavam regressar situao anterior ao RMG e 35,1% esperavam enfrentar incertezas na sua vida futura. Neste contexto, deve concluir-se que o regime de rendimento mnimo portugus tem um papel muito importante no combate falta de recursos das pessoas. No entanto, no constitui, pelo menos em termos monetrios, uma medida que tire as pessoas da pobreza.
3.3. Eficcia do regime do rendimento social de insero

Em 1999, Gouveia e Rodrigues realizaram um estudo para avaliar o impacto do RMG na distribuio dos rendimentos dos agregados familiares e na pobreza. As principais concluses foram as seguintes: o programa tem um impacto reduzido mas positivo na reduo das desigualdades. No entanto, considerar os efeitos da oferta de trabalho leva a uma menor reduo das desigualdades. De forma semelhante, temos um impacto reduzido mas positivo na taxa de pobreza das pessoas. No entanto, este aspecto positivo quase anulado quando se consideram as reaces da oferta de trabalho. Apesar disso, as consequncias mais importantes do RMIG so as redues rpidas da gravidade e intensidade da pobreza. Nestas dimenses, considerar os incentivos de oferta de trabalho do RMIG no reduz substancialmente os impactos positivos do Programa. Rodrigues (2009) realizou uma nova simulao, desta vez para avaliar o impacto do programa do RSI quanto eficcia, medindo a reduo das desigualdades e as vrias dimenses da pobreza, e quanto eficincia, medindo a proporo de prestaes sociais transferidas (valor do RSI) que contribuem efectivamente para a reduo da pobreza. Os resultados no foram muito diferentes dos apresentados no estudo de 1999. Rodrigues sublinha que a anlise da eficcia do RSI no combate pobreza e excluso social constitui um indicador muito importante do xito do programa enquanto medida de discriminao positiva dirigida a pessoas e famlias com menos apoio. No entanto, considera que tal anlise deveria ser complementada com uma avaliao da eficincia do programa, que mede a proporo de transferncias de RSI que contribui efectivamente para a reduo da pobreza. A metodologia usada neste estudo consiste numa micro-simulao da aplicao legal do RSI e na avaliao dos efeitos de igualizao do rendimento mnimo nos nveis de desigualdade e de pobreza, comparando a distribuio do rendimento antes e depois do RSI. Eis alguns dos nmeros que caracterizam os beneficirios, obtidos atravs da simulao: 32,2% dos beneficirios so crianas; 38,5% so crianas ou jovens dependentes; 5,3% so idosos; 35% dos beneficirios com idades entre os 17 e os 65 anos tm rendimentos profissionais; 55% dos beneficirios com idades entre os 17 e os 65 anos tm outras formas de rendimento no controladas pelas condies exigidas a nvel de recursos para receber o RSI.

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No que respeita eficcia, o estudo conclui que existe uma ligeira reduo dos nveis de desigualdade, independentemente dos indicadores usados10. A intensidade da pobreza regista uma reduo de mais de 18% em geral, e de 24% no caso particular das crianas.
Tabela 1 Eficincia do RSI
Transferncias totais Transferncias para populao pobre Dfice de recursos de pobres antes do RSI Dfice de recursos de pobres aps o RSI Dfice de recursos da reduo de pobres 106 euros 305,5 298,6 1556,6 1268,7 287,8

Fonte: Rodrigues, C.F. 2009.

De acordo com a simulao, o nvel de eficincia do RSI na reduo da pobreza de 94%, o que significa que mais de 90% das transferncias com RSI contribuem efectivamente para a reduo do Dfice de recursos da populao pobre. Em termos de incentivo ou desincentivo ao trabalho, deve destacar-se que apenas 80% do rendimento profissional das famlias considerado nas candidaturas ao RSI. Desta forma, d-se algum incentivo ao trabalho, o que no aconteceria se todo o rendimento fosse considerado, dado que as pessoas seriam levadas para uma situao em que o rendimento lquido do seu agregado familiar seria o mesmo quer estivessem a trabalhar ou no.

4.

O rendimento social de insero e a estratgia de incluso activa em Portugal

Seguindo as recomendaes formuladas pela UE em relao necessidade de reforar as relaes entre a componente de rendimento mnimo e as dimenses de formao/emprego e acesso a servios de qualidade, a Comisso Nacional do Rendimento Social de Insero lanou, em 2007, a Estratgia para a Incluso Activa. Esta estratgia uma nova tentativa de reforar a dimenso inicial de insero social do regime de rendimento mnimo que j existe em Portugal desde finais da dcada de 90. Assim, como referido no captulo 1, o regime de rendimento mnimo teve, desde o incio, a filosofia de responder directamente necessidade de associar a componente de rendimento e o programa de insero social, nomeadamente ao incluir iniciativas nos domnios do emprego, formao e acesso a servios. No entanto, os vrios condicionalismos decorrentes das prticas de aplicao, dos desafios organizacionais e das orientaes polticas no iriam permitir uma complementaridade satisfatria entre estas duas vertentes inicialmente previstas. Por conseguinte, o lanamento, em 2007, da Estratgia para a Incluso Activa foi um desenvolvimento nacional positivo na reorientao do Programa para os seus objectivos e princpios iniciais. De facto, nessa altura, reconhecia-se que a componente da prestao tinha atingido um limiar estvel e um estatuto de consolidao dentro do regime de prestaes de solidariedade. Porm, ao mesmo tempo, os objectivos alcanados na componente de insero estavam claramente abaixo dos objectivos
10

ndice de Gini, ndice de Atkinson (e=0,5, 1 e 2), S80/S20 e S90/S10. 20

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fixados inicialmente: em Maro de 2007, os programas de insero abrangiam apenas 49% do total de famlias beneficirias. A Estratgia para a Incluso Activa tinha por isso como objectivo aumentar fortemente o nmero de famlias com acesso a um Programa de Insero acordado, com vista a garantir procedimentos de acompanhamento mais contnuos e prximos das famlias beneficirias e assegurar programas de insero profissional mais personalizados e adequados. A estratgia focou-se em trs dimenses de insero: uma interveno prioritria destinada a famlias com crianas e jovens, para garantir o acesso a cuidados de sade, equipamentos e apoio sociais, percursos escolares qualificados e apoio vida familiar; interveno no processo de mediao relativo insero profissional dos beneficirios, garantindo o desenvolvimento de competncias e de capacidades pessoais, sociais e relacionais necessrias e prvias integrao profissional; a definio de um plano de trabalho personalizado e um processo de monitorizao contnua dos percursos dos beneficirios; uma interveno participada no processo de acompanhamento das famlias, assegurando um acompanhamento personalizado e sistemtico das famlias ao longo do seu percurso de autonomizao, a responsabilizao e participao de todos os parceiros locais relevantes a nvel social e a criao de percursos de insero que envolvam directamente a sociedade civil. Esta nova estratgia reforou a nfase numa interveno mais integrada dos servios de segurana social e dos centros de emprego locais e numa cooperao mais intensa com as instituies de solidariedade social, nomeadamente atravs do reforo do seu papel nos protocolos RSI referidos anteriormente.
4.1. Emprego, formao e acesso a servios de qualidade

As tendncias e orientaes europeias relativamente s relaes entre o emprego na UE e as estratgias de incluso social tambm influenciaram este domnio. Vrios programas e medidas desenvolvidos tanto a nvel nacional como local orientaram-se por estas preocupaes, embora muitas vezes os princpios procurados no pudessem ser postos em prtica com xito. O conceito de activao entrou lentamente no discurso poltico e normativo, no contexto da nova gerao de polticas sociais. As polticas activas de emprego eram vistas como uma alternativa anterior relao passiva entre o Estado e os cidados, fomentando oportunidades de autonomizao e exigindo cada vez mais esforos em termos de coordenao poltica a vrios nveis. Neste contexto, a introduo, em finais da dcada de 90, do regime de rendimento mnimo em Portugal foi a primeira tentativa real de uma poltica pblica estabelecer uma relao clara entre a dimenso da insero social e a da integrao profissional. Embora a dimenso laboral tenha sempre existido desde o incio da aplicao em Portugal do regime de rendimento mnimo, a componente de integrao laboral foi claramente reforada aps 2003.

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A nvel local, a aplicao do RSI fomentou uma maior cooperao entre os servios sociais e os servios de emprego locais e a prpria lei estabelece obrigaes mtuas entre os servios, nomeadamente em relao concesso da prestao ou a alteraes na relao entre o beneficirio e o centro de emprego local. Por outro lado, a articulao inter-servios com os Ncleos Locais de Insero teve um impacto positivo na abertura de novas oportunidades de formao, de qualificao, de reforo das relaes entre a oferta e a procura de emprego, disponibilizando ainda um conjunto de recursos tcnicos que facilitam o acesso ao mercado de trabalho. No entanto, e apesar da criao de novos programas e medidas adicionais com vista a uma diversificao e uma melhor adaptao das oportunidades do mercado de trabalho s pessoas com maiores dificuldades para aceder ao mercado de trabalho (por exemplo, as medidas do Mercado Social de Emprego)11, o potencial de integrao profissional do RSI ainda no foi totalmente alcanado. A aplicao da medida e a sua capacidade para promover a integrao profissional dos beneficirios encontrou alguns obstculos estruturais, nomeadamente em relao natureza precria das relaes laborais, falta de oportunidades profissionais reais em determinados sectores e oferta de salrios muito baixos que impede a insero laboral como alternativa. Por outro lado, existem tambm condies pessoais que constituem um obstculo a um maior xito do RSI em termos de integrao profissional, nomeadamente os nveis de educao e de formao muito baixos de muitos beneficirios do RSI. Assim, o programa confronta-se com a necessidade de responder a um conjunto complexo de necessidades e factores que, muitas vezes, s podem ser combatidos com uma consciencializao (e aco correspondente) para um conceito de activao amplo, que no se limita simples activao profissional, ignorando dimenses prvias fundamentais integrao. A avaliao dos impactos, realizada pelo Instituto da Segurana Social (Castro e al: 2002) sobre o RMG, sublinhou que era importante estar consciente de que a integrao no mercado de trabalho uma condio necessria apesar de no ser suficiente para permitir sair de uma situao de excluso e de no poder ser <exigida> para todos os perfis de beneficirios. (p.54) Ao mesmo tempo, reconheceu-se cada vez mais a necessidade de reforar a abordagem de acompanhamento das iniciativas de emprego e formao dirigidas a grupos particularmente vulnerveis e, em 2005, o Plano Nacional de Emprego referiu a importncia de reforar o acompanhamento e avaliao de polticas activas de emprego e dos seus beneficirios durante a sua participao nestas medidas e aps a sua integrao no mercado de trabalho (PNE, 2005: 44). A Estratgia para a Incluso Activa, adoptada em 2007 e anteriormente apresentada, actuou no sentido desta necessidade de combater a complexidade do desafio que representa promover uma integrao real dos beneficirios no mercado de trabalho. De facto, a estratgia reconhece que os beneficirios do RSI tm perfis diferentes no que respeita sua situao de partida em relao ao mercado de trabalho (CNRSI, 2007): alguns tm um perfil que se adapta minimamente, sendo importante desenvolver intervenes centradas em volta de um apoio procura activa de emprego e, ao mesmo tempo, introduzir medidas para estimular a oferta do mercado de trabalho, ou seja, os empregadores;
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Nomeadamente os incentivos criados pela Portaria n. 255/2002 de 12 de Maro de 2002 22

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algumas pessoas tm perfis que no se adaptam ao mercado de trabalho, sendo importante dar-lhes oportunidades de qualificao profissional e de desenvolvimento de competncias tcnicas; outras pessoas tm perfis que apresentam claramente grandes dificuldades de integrao real no mercado de trabalho sendo, neste caso, integradas no Programa Rede Incluso que visa promover uma resposta multidimensional em cooperao com vrios servios e fortemente apoiada por mecanismos de mediao. A necessidade de promover um percurso diferenciado e global para a integrao profissional dos beneficirios do RSI no mercado de trabalho clara dado os fracos resultados globais obtidos pelos programas de insero social neste domnio, nomeadamente a capacidade do programa para promover a integrao dos beneficirios no mercado de trabalho normal. Actualmente, existem algumas medidas e programas especficos que visam fomentar um apoio especfico na rea do emprego e da formao aos beneficirios do RSI. Estas medidas incluem uma orientao especfica para os beneficirios do RSI ou condies especficas para este grupo, no mbito das disposies gerais. Algumas destas medidas foram recentemente introduzidas para combater a grave situao provocada pela crise financeira: empresas de insero criada em 1998, esta iniciativa define como objectivos prioritrios o combate pobreza e excluso social atravs da insero ou reintegrao profissional, a promoo da aquisio e do desenvolvimento de competncias pessoais, sociais e profissionais, a criao de empregos para responder s necessidades sociais que o mercado de trabalho normal no consegue satisfazer e a promoo do desenvolvimento local. Os beneficirios do RSI so um dos grupos especficos a quem se destina esta medida, sendo que a sua aplicao implica a necessidade de uma cooperao entre os servios sociais e os servios de emprego locais; o programa de apoio criao de emprego (criado em 2002) teve como objectivo apoiar projectos que promovam a criao lquida de empregos: introduziu disposies especficas para facilitar o acesso dos beneficirios do rendimento mnimo a novos empregos, apoiando a criao de emprego para este grupo, introduzindo mecanismos financeiros e tcnicos para apoiar a elaborao de contratos com estas pessoas ou prestando apoio criao de empregos prprios. O Contrato Emprego-Insero+ foi lanado em Janeiro de 2009 com vista a melhorar a complementaridade entre medidas activas de emprego e o programa de insero do RSI, melhorando as capacidades de empregabilidade dos beneficirios e estimulando a reinsero no mercado de trabalho. Os beneficirios desempregados do RSI so um dos grupos a quem se destina esta medida que apoia projectos que promovam o trabalho socialmente relevante, no mbito da qual os beneficirios desempregados do RSI tm acesso a um contrato de trabalho com a durao mxima de 12 meses. As medidas excepcionais de apoio ao emprego, aprovadas em Janeiro de 2009 para minimizar os efeitos da crise no emprego, abrangem disposies especficas que fomentam o emprego de grupos particularmente desfavorecidos, nomeadamente dos beneficirios do RSI. Estas medidas incluem uma iseno de contribuies para a segurana social concedida s entidades patronais que elaborem contratos de trabalho permanentes com beneficirios do RSI durante um perodo de, pelo menos, 36 meses.

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Para alm destas medidas especficas destinadas directamente integrao profissional dos beneficirios do RSI, grande parte do programa de insero estabelecido entre os Ncleos Locais de Insero e os beneficirios diz respeito a outras dimenses de integrao essenciais. De acordo com os dados de 2007 relativos aplicao do Programa do Rendimento Social de Insero, mais de uma actividade de insero em cada trs realizadas no mbito do programa estava relacionada com intervenes na Aco Social e mais de um tero dizia respeito a intervenes na rea da sade. Infelizmente, o relatrio de aplicao de 2007 no fornece mais informaes sobre esta componente de insero do programa, que permitiriam uma anlise mais profunda do impacto da medida neste domnio. No entanto, os poucos estudos disponveis (Cardoso e Ramos, 2000; Castro et al, 2002; Pereirinha, 2006) identificaram alguns impactos importantes decorrentes da aplicao dos programas de insero, estando alguns directamente relacionados com a questo de um acesso melhorado a servios: acesso melhorado a cuidados de sade e uma equivalente melhoria das condies de sade dos beneficirios, nomeadamente das crianas; melhoria de oportunidades em termos de literacia atravs de um acesso facilitado a iniciativas especficas que visam reduzir o nvel de iliteracia dos beneficirios; acesso melhorado a estruturas de acolhimento de crianas, com impacto positivo no desenvolvimento das crianas e que aumente indirectamente a disponibilidade dos beneficirios (em particular das mulheres) para se envolverem em actividades de formao ou em oportunidades de emprego; aumento das oportunidades de participao em actividades ou formao culturais, nomeadamente ao aumentar os conhecimentos dos beneficirios e o acesso a equipamentos e servios locais neste domnio. Infelizmente, no possvel avaliar a qualidade do potencial (e do impacto real) do RSI no que respeita a servios aos quais os beneficirios (beneficirios directos e membros dos seus agregados familiares) tenham acesso atravs dos programas de insero. No entanto, um estudo de impacto do RMG (Castro et al, 2002) confirma a importncia de dimenses como a aco social, a educao e a habitao no dia-a-dia dos beneficirios. Ao mesmo tempo, o estudo mostra tambm que muitas das mudanas sentidas pelos beneficirios em reas como a educao ou a habitao esto claramente relacionadas com a importncia da existncia de um rendimento adicional: (Sem o Rendimento Mnimo) em primeiro lugar, no seriam bem sucedidos na escola! E no seriam capazes de estudar, sem comida? No conseguiriam estudar sem comer! (Castro et al, 2002: 29) Apesar destes condicionalismos, as alteraes e os elementos inovadores anteriormente referidos em relao aos ltimos acordos de gesto realizados no mbito dos mecanismos do RSI podem constituir uma boa oportunidade para aumentar a qualidade em reas como a educao, a sade e a aco social, que foram identificadas como as dimenses de interveno essenciais dentro dos programas de insero.

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