Nmero 22 junho/julho/agosto 2010 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-1888

SEGURANA JURDICA POSITIVADA: INTERPRETAO, DECADNCIA E PRESCRITIBILIDADE Luciano Ferraz

Professor Adjunto de Direito Administrativo na UFMG. Advogado.

1 Direito Administrativo e segurana jurdica O moderno Direito Administrativo sofreu e sofre significativos influxos da virada conceitual da Teoria Geral do Direito. Cunhada fundamentalmente a partir da segunda metade do Sculo XX com o reconhecimento cada vez mais presente da fora normativa dos princpios jurdicos, essa virada protagoniza reaproximao entre Direito e justia , apresentando como reflexos (a) o reconhecimento da centralidade dos textos constitucionais seus princpios em substituio centralidade do Cdigo Civil que dominou o Sculo XIX (desde o Cdigo de Napoleo) e grande parte do Sculo XX (com efeitos que ainda se projetam fortemente nos dias atuais) (b) e o reconhecimento da falibilidade do dogma da onipotncia do legislador, com o conseqente descrdito do positivismo jurdico clssico e dos ideais racionalistas que cultivou. nesse quadro que se torna til discutir o princpio da segurana jurdica (lato sensu), porquanto o pano de fundo e de tenso das normas ticas sempre foi e ser a estabilidade das relaes sociais subjacentes: ubi societatis ibi jus. Nessa linha, a doutrina nacional 1 e a estrangeira 2 anotam que a incidncia do princpio da segurana jurdica (lato sensu), como derivao do princpio do Estado de Direito, relaciona-se com os seguintes temas:
No Brasil, cf., por todos, SILVA, Almiro do Couto e. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de anular seus prprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da Unio (Lei n. 9.784/99), Revista Brasileira de Direito Pblico, ano 2, n. 6, Belo Horizonte, Frum, jul./set. 2004. p. 7-59. 2 Na doutrina estrangeira, cf. MAURER, Hartmut. Elementos de Direito Administrativo Alemo. Trad. Luiz Afonso Heck. Porto Alegre. 2001. p. 65-84.
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a) Irretroatividade das leis e demais atos estatais, bem assim de interpretaes j realizadas pelos rgos administrativos e judiciais acerca da legislao aplicvel; b) Dever de o Estado dispor sobre regras transitrias em razo de alteraes abruptas de regimes jurdicos setoriais (v.g., ordem econmica, exerccio profissional, servidores pblicos); c) Responsabilidade pr-negocial do Estado (v.g., direito contratao dos vencedores de licitao; direito nomeao dos aprovados em concursos pblicos); d) Responsabilidade do Estado pelas promessas firmes feitas por seus agentes, notadamente no mbito do planejamento econmico; e) Manuteno no mundo jurdico de atos administrativos invlidos. No primeiro desses temas irretroatividade das leis e atos estatais (direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa julgada) revela-se o aspecto objetivo do princpio da segurana jurdica. Nos demais interessando para os fins deste artigo o da alnea e revela-se o aspecto subjetivo do princpio, que, no particular, intitula-se princpio da proteo confiana ou da confiana legtima. 3 4 At pouco tempo, no era comum o direito administrativo brasileiro trabalhar com a noo subjetiva da segurana jurdica o princpio da proteo confiana , mas a edio de leis que explicitamente a consagraram 5 e

La scurit juridique couvre em effet deux dimensions qui sont lies et qui renvoient toutes deux cette ide gnrale de scurit juridique comme garantie ncessaire au respect dautres exigences, cest--dire, comme principe-cadre ou principe matriciel. Une dimension est objetive, lautre subjective, cette seconde dimension englobant la logique de protection de la confiance lgitime (CALMES, Sylvia. Du principe de protection de la confiance lgitime em droits allemand, communautaire et franais. Paris: Dalloz, 2001. p. 169). 4 no direito alemo que o princpio da proteo confiana encontra a gnese e a evoluo, afirmando-se como construo jurisprudencial aplicvel Administrao Pblica, conforme anota Hartmut Maurer: digno de ateno que a proteo confiana foi concebida e formada no pelo legislador, mas pela jurisprudncia (...) o princpio da proteo confiana apareceu na discusso sobre a revogao de atos administrativos, a vinculatividade de informaes da autoridade, a eficcia de contratos administrativos antijurdicos, o efeito externo de prescries administrativas, a vinculao da administrao em sua prpria prtica, a determinao da propriedade, da fundamentao de um direito de garantia de um plano e last not least a limitao da retroatividade da modificao da jurisprudncia judicial superior. (MAURER. Elementos..., cit. p. 67-8). 5 No Brasil trataram especificamente do tema da segurana jurdica: a) Lei Federal n. 9.784/99 (processo administrativo federal) art. 2, caput e inciso XII e 54; b) Lei Federal n. 9.868/99 (ao declaratria direta de inconstitucionalidade e ao declaratria de constitucionalidade), cujo art. 27 possibilitou, em nome da segurana jurdica, a modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade; c) a Lei Federal n. 9.882/99 (ao de descumprimento de preceito fundamental), cujo art. 11 tem regra semelhante da lei de ADI/ADC.

especialmente a tratativa jurisprudencial 6 dada ao tema deixam ver o quo importante averiguar as repercusses prticas da aplicao desse princpio e de regras que nele buscam inspirao, tal como os arts. 2, pargrafo nico, XIII e 54 da Lei 9.784/99, como tambm confrontar o aludido princpio com a regra do art. 37, 5, da Constituio da Repblica e a suposta imprescritibilidade que consagra. Ei-la, portanto, a temtica em torno da qual girar este ensaio. 2 Questo de ordem: princpios e regras no Direito Administrativo Antes de se adentrar propriamente na anlise dos temas suscitados, quadra aludir ao significado da expresso segurana jurdica positivada. que certamente existiro vozes sobretudo entre aqueles que ainda crem que na Administrao Pblica somente possvel fazer o que a lei autoriza a dizer que o princpio da segurana jurdica (proteo confiana) somente haver de ser aplicado nos casos em que o legislador o tenha expressamente consagrado, pois a ele estar positivado. Bem verdade que modernamente quase pacfica a constatao de que o ordenamento jurdico formado por normas expresses de dever ser jurdico de duas espcies, regras e princpios. Segundo Dworkin o grande terico da virada conceitual dos princpios jurdicos , as regras so proposies normativas que se aplicam num critrio interpretativo de tudo ou nada: uma regra vale ou no vale. A partir do momento em que faticamente se verifica a situao prevista na regra, se ela no for excepcionada por outra, haver de ser aplicada; caso contrrio, ser ela inaplicvel. J os princpios, por possurem maior teor de abstrao um fundamento tico, afinal no podem ter sua aplicao balizada por juzos de tudo ou nada, mas devem ser aplicados conforme critrio de ponderao. dizer: o intrprete procura estabelecer o peso de cada um dos princpios contrapostos para a soluo do caso no momento da aplicao, e, mediante balanceamento entre ditos princpios, deve-se chegar ao resultado socialmente desejvel, sacrificando-se ao mnimo os direitos fundamentais em oposio na espcie. Bem por isso (pela normatividade autnoma e peculiar dos princpios em relao s regras), a aplicao do princpio da segurana jurdica soluo de conflitos e questes (administrativas ou no) independe da respectiva previso em qualquer texto legislativo e por vezes dar-se- em confronto com (e por prevalncia sobre) dispositivos legais: a ruptura do clssico modelo de direito

Cingindo as referncias ao mbito do Supremo Tribunal Federal, a ttulo de exemplo: MC n. 2900/RS, 2 T, Min. Gilmar Mendes; MS 24.268/MG, Min. Gilmar Mendes; MS 22357/DF, Min. Gilmar Mendes; MS 25.963/DF, Pleno, Csar Peluso; ADI 3689/PA, Pleno, Eros Grau.

por regras, admite que um princpio tal como o da segurana jurdica possa ser aplicado diretamente. 7 Por outro lado, quando numa lei j existe regra a revelar dado princpio ( o que acontece com o art. 54 da Lei 9.784/99, relativamente ao princpio da segurana jurdica/proteo confiana) e, no caso concreto, cogita-se da aplicao dessa regra (reveladora do princpio), a questo no ser resolvida com a aplicao direta do referido princpio, seno com a aplicao da regra que nele busca inspirao (art. 54). dizer: a questo jurdica ser solucionada luz da regra e no do principio da segurana jurdica/proteo confiana, que poder, contudo, ser utilizado autonomamente para soluo de outros casos no abrangidos pela regra, como adiante se ver. 8 3 Lei 9.784/99 e princpio da segurana jurdica A Lei 9.784/99 regulou o processo administrativo em mbito federal e trouxe importantes disposies a serem observadas pela Administrao Pblica Direta e Indireta da Unio. 9 No que toca aos princpios, referida lei seguiu a trilha das legislaes administrativas nacionais mais recentes (v.g., Lei 8.666/93, Lei 8.987/95), destacando embora isso fosse desnecessrio , a sua importncia para o mbito de aplicao, ao preceituar no art. 2, caput: Art. 2o A Administrao Pblica obedecer, dentre outros 10 , aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Como se v, o dispositivo albergou o princpio da segurana jurdica como norma cogente (nem precisava dizer) a ser seguida pela Administrao Pblica Federal na resoluo de suas questes diuturnas. A aluso calha esclarecer comporta tanto a perspectiva objetiva quanto a subjetiva do princpio, dizer: segurana jurdica stricto sensu e proteo confiana legtima.

esta a lgica, por exemplo, do art. 2, pargrafo nico, I, da Lei 9.784/99 inspirado no art. 20, item 3, da Lei Fundamental Alem , quando aduz que nos processos administrativos sero utilizados critrios de atuao conforme a lei e o Direito. 8 A propsito dessa questo, que ser retomada adiante quando da anlise do art. 54 da Lei 9.784/99, Cf. SILVA. O Princpio..., cit., p. 29. 9 A Lei 9.784/99 direcionada ao mbito federal. Sem embargo, sempre sustentei que os princpios e os critrios de aplicao dispostos nos arts. 2, caput e seu pargrafo nico, por serem derivaes de princpios constitucionais, seriam aplicveis a Estados e Municpios (cf., FERRAZ, Luciano. Licitaes: estudos e prticas. 2. ed., Rio de Janeiro: Esplanada, 2002. p. 31). Numa linha ainda mais incisiva, o STJ firmou entendimento no sentido de que, na ausncia de leis processuais administrativas prprias, Estados e Municpios devem obedincia legislao federal (Cf. por todos, RESP 852493/DF, 5 T, Min. Arnaldo Esteves Lima). 10 Note-se que a expresso dentre outros, presente tambm no pargrafo nico, utilizada pelo legislador federal demonstra que a enumerao de princpios constante do dispositivo, como no poderia deixar de ser, apenas exemplificativa.

Mas o princpio da segurana jurdica inspira, conforme anunciado, pelo menos dois dispositivos previstos na Lei 9.784/99: o art. 2, pargrafo nico, XIII e o art. 54. O primeiro trata de critrios de interpretao das normas administrativas vertida ao interesse pblico, vedando aplicao retroativa de nova interpretao; o segundo delimita temporalmente o exerccio do dever de autotutela pela Administrao Pblica. 4 Irretroatividade de nova interpretao da norma administrativa A disposio constante do inciso XIII do pargrafo nico do art. 2 da Lei 9.784/99 aproxima-se, em grande medida, da regra constitucional que veda a retroatividade da lei e cuja inspirao advm do aspecto objetivo do princpio da segurana jurdica. Com efeito, para a aplicao de qualquer lei imprescindvel sua interpretao: toda regra, toda lei, conquanto proprietria de sentido lexical, capaz de enunciar multiplicidade de sentidos normativos (open texture, no dizer de Hart), a depender a fixao do sentido adequado da atividade cognoscitiva. 11 Interpretar atividade de mediao pela qual o intrprete compreende o sentido de um texto, que se lhe tinha deparado como problemtico [...] interroga o contexto textual e o seu prprio conhecimento do objeto de que no texto se trata, examina a situao que deu origem ao texto ou ao seu discurso, assim como outras circunstncias hermeneuticamente relevantes, que possam ser consideradas como indcios relativamente ao significado procurado. 12 Decifrar o contedo da norma aplicvel , desta feita, tarefa compsita e complexa, que demanda realizar conexes hermenuticas entre aspectos abstratos e genricos, os quais comparecem na apresentao em si do texto, como tambm entre estes e a realidade emprica, porquanto o jurista tem que ter em mente os fatos sociais a que se refere uma norma e tom-los em conta quando a interpreta. 13 Logo, no exagerado afirmar que interpretar uma norma praticamente a determinao do seu sentido; interpret-la novamente, noutro giro, no deixa de ser medida equivalente edio de norma nova, cuja aplicao, em respeito ao aspecto objetivo da segurana jurdica, deve se

preciso, portanto, compreender a norma, tarefa que somente se torna possvel mediante o interpretar o texto. este o objetivo central da atividade de interpretao. Objeto da interpretao o texto legal como portador do sentido nele vertido, de cuja compreenso se trata na interpretao. Interpretao (Auslegung) , se nos ativermos ao sentido das palavras, desentranhamento (Auseinanderlegung), difuso e exposio do sentido disposto no texto, mas, de certo modo, ainda oculto. Mediante a interpretao faz-se falar este sentido, quer dizer, ele enunciado com outras palavras, expressado de modo mais claro e preciso, e tornado-se comunicvel. (LARENZ, Karl. Methodenlehre Der Rechtswissenschaft, 3. ed., Trad. Jos Lamego, Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. p. 441). 12 LARENZ. Methodenlehre..., cit., p. 282-283. 13 LARENZ. Methodenlehre..., cit., p. 263.

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projetar para o futuro e no retroagir ao momento da edio da norma interpretada. 14 No fundo, o que o preceito da lei de processo administrativo introduz no seio da Administrao Pblica a mesma idia que inspirou a norma constitucional que protege os direitos adquiridos, os atos jurdicos perfeitos e a coisa julgada, diante das alteraes legislativas. 15 A jurisprudncia brasileira comea a registrar casos em que o preceito da Lei 9.784/99, que vedou a retroatividade de novas interpretaes da legislao administrativa, tem aplicabilidade: a) no julgamento da AMS no processo 2002.03.99.030048-7/SP, o TRF da 3 Regio, reconheceu a aplicao do art. 2, pargrafo nico, XIII, da Lei 9.784/99, diante da mudana pelo INSS de interpretao de regras previdencirias em detrimento de seus segurados; b) no julgamento da AMS no processo 2001.7108008104-3/RS, o TRF da 4 Regio, tambm reconheceu a aplicao do preceito em face da tentativa de desprezo do cmputo de atividade rural, para efeito de aposentadoria de segurado, tempo este anteriormente reconhecido pelo INSS; c) no julgamento da AMS no processo 980214954-3, o TRF da 2 Regio, reconheceu, uma vez mais contra o INSS, a impossibilidade de modificao do critrio de avaliao dos documentos para concesso do benefcio de aposentadoria por tempo de servio. A incidncia da regra de irretroatividade da nova interpretao certamente ocorrer no mbito das relaes entre o Poder Pblico e seus servidores (o foco a ser intenso), mas h de se lhe reconhecer aplicao, por exemplo, no mbito das interpretaes firmadas pelos Tribunais de Contas TCU, TCE, TCM , todas as vezes que suas decises, pareceres, consultas, instrues normativas, apresentarem alterao de entendimentos 16 anteriormente firmados.

O STF, no julgamento do MS 22.357/DF, Gilmar Mendes, adotou este entendimento quanto aos empregados da INFRAERO, que foram admitidos sem concurso pblico, em violao, portanto, regra do art. 37, II, da Constituio da Repblica, entre 05.10.1988 e 23.04.1993, data este em que o prprio STF fixou a interpretao acerca da aplicabilidade do certame s empresas pblicas e sociedades de economia mista de qualquer natureza. Outra deciso importante do STF sobre a aplicao no retroativa de normas inconstitucionais, pode ser conferida no julgamento da ADI 2240/BA, Eros Grau, em que se discutiu a criao do Municpio de Luiz Eduardo Magalhes, mediante lei complementar estadual, considerada no julgamento inconstitucional. Neste caso, o STF, haja vista a fora normativa dos fatos a existncia fsica e longeva do Municpio, embora tenha declarado a inconstitucionalidade, no desconstituiu retroativamente seus efeitos. 15 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Os princpios da proteo confiana, da segurana jurdica e da boa-f na anulao do ato administrativo, Frum Administrativo, n. 100, junho/2009, Editora Frum, 2009. 16 TCMG Informativo de jurisprudncia, n. 3, 2009, acessvel em www.tce.mg.gov.br.

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A tal ttulo embora sem diz-lo expressamente o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, na resposta Consulta n. 747.263, Rel. Conselheiro Antnio Carlos Andrada, ao alterar, em carter normativo, seu entendimento acerca da fixao de subsdios diferenciados para membros das Mesas Diretoras das Cmaras Municipais, determinou que a nova interpretao tivesse efeitos ex nunc, de modo a prevalecer apenas a partir da prxima legislatura, pois, para a atual, tais subsdios j se encontravam estabelecidos, conforme as anteriores orientaes daquela Corte de Contas. 17 O mesmo se diga relativamente aos processos administrativos no mbito do CNJ (Conselho Nacional de Justia), do CNMP (Conselho Nacional do Ministrio Pblico), dos procedimentos de rgos de controle interno, das recomendaes do Ministrio Pblico em todos os nveis, para os quais tambm haver de prosperar a irretroatividade de nova interpretao, em obsquio ao princpio da segurana jurdica.

Artigo1 5 Decadncia e outras formas impeditivas da invalidao dos atos administrativos A segunda regra da Lei 9.784/99, inspirada no princpio da segurana jurdica lato sensu o art. 54, que estabeleceu inovadoramente prazo decadencial de cinco anos para os atos administrativos ablativos de direito, salvo comprovada m-f. Diz-se presente a a segurana jurdica lato sensu, porquanto neste caso evidencia-se mais claramente seu aspecto subjetivo o princpio da proteo confiana. Evidencia-se tambm a necessidade de concomitncia na aplicao da regra do princpio da boa f, que ser analisado posteriormente. O dispositivo imbudo do esprito de que, embora seja dever da Administrao Pblica rever seus prprios atos quando eivados de ilegalidade (autotutela) 18 conforme classicamente se reconhece , 19 no raras vezes esta reviso, sobre no ser realizada a tempo e modo 20 seja porque se
O STF tem entendimento j manifestado sobre a aplicabilidade da Lei de Processo Administrativo ao TCU e, como consectrio, aos demais Tribunais de Contas (a seguir-se a orientao do STJ). Veja-se: STF MS 23.550/DF, Pleno, Rel. p/ Ac. Seplveda Pertence; MS 24.519/DF, Pleno, Eros Grau. 18 Cf. Smulas 346 e 473 do STF e art. 53 da Lei 9.784/99. 19 O art. 114 da Lei 8.112/90 dispe: A Administrao dever rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. Tal dispositivo, conquanto anteriormente j pudesse ser questionado luz da aplicao dos princpios da segurana jurdica/proteo confiana e da boa-f (mediante ponderao), agora indiscutivelmente sofreu o impacto da regra do art. 54 da Lei 9.784/99. No h se falar aqui que a Lei 8.112/90 especial e a lei 9.784/99 geral: a densidade normativa de ambos os preceitos em termos de generalidade a mesma, e se assim no fosse a preconizada aplicao subsidiria da Lei 9.784/99 (art. 69) aos processos administrativos regidos por leis prprias tornar-se-ia letra morta. possvel sustentar, portanto, que o art. 54 da Lei 9.784/99 revogou em parte o art. 114 da Lei 8.112/90 (cf. SILVA, O princpio..., cit. p. 30) ou que esto excludos da incidncia deste ltimo (art. 114) os atos atingidos pela decadncia (art. 54). 20 Hoje praticamente pacificado o entendimento de que a regra para a anulao de atos administrativos a garantia do contraditrio e da ampla defesa prvios (cf., por todos, STF
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desconhece a ilegalidade cometida, seja porque se julga legtima a interpretao do direito perpetrada na ocasio , permite que situaes fticas irreversveis ou reversveis, porm a custos juridicamente intolerveis, se constituam, tornado-se, pois, merecedores da salvaguarda do ordenamento jurdico. claro que medidas desse jaez no deixam de causar arrepios aos mais achegados ao princpio da legalidade partidrios da autotutela sem limites , que crem at hoje ser possvel aprisionar a atividade administrativa dentro de uma camisa de fora legislativa. preciso ter sensibilidade para perceber que o direito e sua perspectiva mudou. E eles tambm havero de mudar! J na metade do Sculo XX, na Alemanha, consoante anota Bachof, nenhum outro tema despertou maior interesse do que este na doutrina e na jurisprudncia, preconizando-se a substituio do princpio da possibilidade de anulao pelo da impossibilidade de anulao, em homenagem boa-f e segurana jurdica. 21 Sob enfoque semelhante, a jurisprudncia e a doutrina francesa desenvolveram a teoria do funcionrio de fato 22 de aplicao universal , para salvaguardar efeitos de atos praticados por agentes incompetentes (irregularmente investidos), que exerciam suas funes com aparncia de legalidade, relativamente aos terceiros de boa-f. Ainda na mesma linha, no Brasil, teve lugar a teoria do fato consumado, utilizada rotineiramente pelos Tribunais Superiores 23 , para preservar situao jurdica de terceiros que, por fora de decises judiciais no definitivas,
RE 158543/RS, Marco Aurlio). Excepcionalmente, quando se imponham medidas urgentes de preservao de valores superiores, esse contraditrio poder ser diferido, mas assim mesmo ser fundamental respeit-lo. 21 BACHOF, Otto. Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Bundesverwaltungsgerichts, Tbigen 1966; 3. Auflafe, v. I, p. 257 e segs.; v. II, 1967, p. 339 e segs., citado pelo Min. Gilmar Mendes no MS 24.833-5-DF, DJ 19/4/2004. 22 Sobre a figura do funcionrio de fato na Frana, a doutrina de Bonnard:La qualit de fonctionnaire de fait est donc essentiellement affaire de circonstance. Elle doit tre apprcie pour chaque cas particulier et cest au juge quil appartiendra de feire cette apprciation (Apud SEABRA FAGUNDES, Miguel. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, 4. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 70, nota 5). Entre ns, o prprio Seabra Fagundes registra Se o funcionrio exerce a funo em poca normal, e por todos aceito como serventurio legtimo, os seus atos podem ser tidos por vlidos quando praticados de boa-f. Razes de utilidade pblica aconselham isso. [...] A aparncia de regularidade da investidura, manifesta nas prprias condies de exerccio da funo (local, aquiescncia da chefia de servio etc.), faz certa a boa-f do pblico em geral e de cada um de per si no tratar com o agente. Pouco importa este ciente da irregularidade da sua situao, pois o interesse pblico, em cujo nome se erige a teoria do funcionrio de fato, no se compadece com essa interferncia, consciente e deliberada da vontade individual. (SEABRA FAGUNDES. O Controle..., cit., p. 70-71). Em nota de rodap, reproduzindo a lio de Geny, continua o autor Esta teoria formulada de ponto de vista tal que todos elemento de introspeco subjetiva no tem razo de ser. A teoria da aparncia construda em relao ao pblico, no interesse pblico, e seria contraditrio fazer depender a aplicao ou a no-aplicao desta teoria de um elemento concernente disposio de esprito subjetiva do pseudofuncionrio. (SEABRA FAGUNDES. O Controle..., cit. p. 71, notas 9 e 10. 23 A fundamentao legal das decises em regra o art. 462 do CPC.

ostentaram status que, ao final, no se confirmava nas decises de mrito. Assim se passou, por exemplo, no caso de cursos de ensino superior (que funcionavam com autorizaes provisrias), cujos currculos foram, tempos depois, considerados insuficientes para garantir a legalidade dos atos 24 . Tambm no caso de alunos transferidos de escola mediante liminares que posteriormente no restavam confirmadas no julgamento de mrito. 25 O escoro apresentado deixa ver que, merc da necessidade de aplicao justa do ordenamento jurdico, o direito administrativo caminhou da declarao de nulidade dos atos administrativos sem reservas (viso estritamente legalista do tema), para a irretroatividade sob certas condies (v.g., aplicao das teorias do funcionrio de fato e do fato consumado), ao ponto de hoje sustentar-se a necessidade de segmentao entre atos restritivos e ampliativos de direito, para o fito de considerar que nos atos unilaterais restritivos da esfera jurdica dos administrados, se eram invlidos, todas as razes concorrem para que sua fulminao produza efeitos ex tunc, exonerando por inteiro quem fora indevidamente agravado pelo Poder Pblico das conseqncias onerosas. Pelo contrrio, nos atos unilaterais ampliativos da esfera jurdica do administrado, se este no concorreu para o vcio do ato, estando de boa-f, sua fulminao s deve produzir efeitos ex nunc, ou seja, depois de pronunciada. 26 De toda sorte, preciso perceber que nas hipteses destacadas, conquanto presentes a incidncia dos princpios da segurana jurdica/proteo confiana e da boa-f, o foco das discusses direcionado eficcia do ato administrativo (seus efeitos) e no propriamente validade (obedincia ao ordenamento jurdico). nisso que elas se diferem da convalidao e da decadncia do ato administrativo. 27 As incurses propeduticas conduzem anlise da regra do art. 54 da Lei 9.784/99: Art. 54 O direito da Administrao Pblica de anular os atos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
Cf., por todos, STJ AgRg no REsp 1049131/MT, 2 Turma. Humberto Martins, DJ de 25.06.2009. 25 Cf., por todos, STJ AgRg no Ag 946069/RS, 1 Turma, Luiz Fux. DJ de 18.02.2009. 26 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 20. ed., So Paulo: Malheiros, 2006. p. 86-87. Em sentido contrrio, ainda com viso acanhada acerca da aplicao dos princpios da proteo confiana e da boa-f ao desfazimento dos atos administrativos, preconizando-lhes suficincia (no atendimento) na garantia do devido processo legal, cf. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. 2. ed., Salvador: Podium, p. 476-477. 27 Convalidao e decadncia encontram-se atualmente disciplinadas pelos arts. 55 e 54 da Lei 9.784/99, respectivamente: na convalidao a Administrao Pblica pratica novo ato (o de convalidao), cujo objeto corrigir defeito do ato primitivo (o convalidado), em ordem a sanar-lhes os vcios (quando sanveis) e, via de conseqncia, preservar-lhes os efeitos. J na decadncia, o transcurso do prazo previsto na lei cristaliza o vcio (se houver) constante do ato, tornando-o vlido e imune desconstituio.
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A partir do teor do dispositivo, suscitam-se questes que nesta sede devem ser enfrentadas: a) constitucionalidade; b) natureza do prazo previsto (decadencial ou prescricional); c) funes estatais atingidas (administrativa e jurisdicional); d) atos abrangidos pela regra; e) ausncia de m-f. a) constitucionalidade Sobre a constitucionalidade do dispositivo, descabe maior vagar diante da sua aplicao generalizada pelo Supremo Tribunal Federal 28 e pelo Superior Tribunal de Justia. 29 Nada obstante, interessa dizer que medida que o preceito homenageia o princpio da segurana jurdica/proteo confiana, que decorre da clusula constitucional (princpio) do Estado de Direito (art. 1 da Constituio da Repblica), difcil no afirmar sua constitucionalidade. b) natureza do prazo previsto O prazo qinqenal 30 aludido no art. 54 decadencial e no prescricional: o que se extingue, pelo decurso dele, ausente a m f do interessado, o prprio direito da Administrao Pblica Federal de anular o ato administrativo. 31 Esse direito invalidao no possui pretenso (jurdica) que lhe corresponda, tal como se d no caso de prescrio 32 , pois nada h exigir no comportamento da outra parte [administrado], como tambm nenhum dever jurdico correspondente ao direito a invalidar. 33 Com efeito, a prescrio a extino de uma ao ajuizvel em virtude da inrcia da de seu titular, durante um certo lapso de tempo, na ausncia de causas preclusivas de seu curso. J a decadncia a extino do direito pela inrcia de seu titular, quando sua eficcia foi, de origem, subordinada condio de seu exerccio dentro de um prazo prefixado, e este se esgotou sem que esse exerccio se tivesse verificado. 34 Dessa forma, particularmente inconteste que o art. 54 da Lei 9.784/99 de decadncia: o qinqnio, uma vez iniciado no se interrompe, nem se suspende e a verificao do termo final liquida o prprio direito (dever) invalidao.

Cf., por todos, STF MS 26.628/DF, Tribunal Pleno, Csar Peluso, DJ de 22.02.2008. Cf., por todos, STJ MS 13407/DF, 3 Seo, Felix Fischer, DJ 02.02.2009. 30 preciso registrar que o prazo de cinco anos tradicionalmente prescrito no Direito Brasileiro como limite ao exerccio de direito em prol e contra a Fazenda Pblica. Assim, a modo de exemplo, art. 1 do Decreto 20.910/32; art. 21 da Lei 4.717/65; arts. 173 e 174 do CTN; art. 142 da Lei 8.112/90; art. 23 da Lei 8.429/92, Lei 9.783/99. 31 SILVA. O Princpio..., cit., p. 31-32. 32 Os prazos prescricionais, justamente porque ligados pretenso, na maioria das vezes so regidos pelo princpio da actio nata. 33 SILVA. O Princpio..., cit. p. 32. 34 CMARA LEAL, Antnio Luiz da. Da prescrio e da decadncia. 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1959. p. 26.
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c) funes estatais atingidas (administrativa e jurisdicional) A natureza decadencial do prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 afasta conceitualmente a tese que pretende limitar sua incidncia esfera administrativa. 35 A possibilidade de se buscar a invalidao do ato pela via judicial tambm fulminada pela decadncia, conforme reiteradamente tm se pronunciado nossos Tribunais. Alis, se no curso da ao o juiz verificar que se trata de hiptese de decadncia, deve pronunci-la de ofcio, nos termos do art. 210 do Cdigo Civil, extinguindo o processo com resoluo do mrito, na forma do art. 269, IV, do CPC. d) atos abrangidos pela regra Note-se que ao se referir anulao dos atos administrativos, a regra no faz distino relativa natureza dos vcios que podem atingi-los: tanto os atos que a doutrina costuma classificar como anulveis, quanto os classificveis como atos nulos so tocados pela decadncia do art. 54 da Lei 9.784/99. Imunizam-se da decadncia apenas aqueles atos inconstitucionais ou ilegais, marcados por vcios ou deficincias gravssimas, desde logo reconhecveis pelo homem comum, e que agridem em grau superlativo a ordem jurdica [...] A contrariedade deve ir alm da equivocada interpretao e ser insuportvel para o ordenamento jurdico, desse modo ferido no mais alto grau, a tal ponto que ningum seria capaz de reconhecer fora vinculativa ao ato administrativo assim exarado. 36 Para que se reconhea essa exceo extraordinria caducidade, alm da canhestra incompatibilidade do ato com a ordem jurdica, ser necessrio que o vcio seja evidente (teoria da evidncia). Repita-se: no por conta do vcio do ato per se se de ndole constitucional ou legal, se violador de direitos ou no, se causador de prejuzos ao errio ou no que se exclui a incidncia do prazo decandencial. Para tanto, ser necessrio que se agreguem: a) a extremidade do vcio qualquer que seja ele; b) a instantnea percepo (evidncia) desse grave vcio; 37 c) o carter absurdo da manuteno do ato no
Nesse sentido, cf. FORTINI, Cristiana; PEREIRA, Maria Fernanda Pires de Carvalho; CAMARO, Tatiana Martins da Costa. Processo Administrativo: comentrios lei 9.784/1999. Belo Horizonte: Frum. 2008. p. 196. 36 SILVA. O Princpio..., cit. p. 59 e 42. Os exemplos citados pelo autor so os da licena de funcionamento de uma casa de prostituio infantil ou da aposentadoria, como servidor pblico, de quem nunca foi servidor pblico. Em relao ao segundo exemplo citado pelo autor aposentadoria de quem nunca foi servidor deve-se interpret-lo com cautela. No seria este o caso, por exemplo, de funcionrios de fato e de outros servidores que, embora ingressos ou mantidos com vcio no servio pblico, recolheram de boa-f para os sistemas previdencirios do Poder Pblico, logrando reunir todos os requisitos para a aposentao. 37 No mesmo sentido, Miguel Reale distingue a natureza dos vcios, entre os petrificveis pelo tempo e os no-petrificveis: No admissvel, por exemplo, que nomeado irregularmente um servidor pblico, visto carecer, na poca, de um dos requisitos complementares exigidos por lei, possa a Administrao anular seu ato, anos e anos volvidos, quando j constituda uma situao merecedora de amparo e, mais que isso, quando a prtica e a experincia podem ter compensado a lacuna originria. No me refiro, claro, a requisitos essenciais, que o tempo no logra por si s convalescer, - como seria, por exemplo, a falta de diploma para ocupar
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ordenamento jurdico. Assim mesmo, a aplicao desse raciocnio impeditivo da decadncia em casos extremos, no estar infensa anlise da situao concreta revelada pelo ato hostilizado, porquanto por vezes a declarao de nulidade do ato, se causadora de expectativa legtima no destinatrio de boa f, poder lhe gerar direito indenizao. o que se passa, por exemplo, no caso de licena para desmatamento sem reservas, concedida por delegado de polcia (que vista dolhos no competente para o mister), mas que induz no particular a certeza de sua higidez, de modo que ele particular destine recursos no objetivo de concretizar a ao autorizada pelo ato. Nesse caso, admitir-se-ia a no-incidncia do prazo decadencial, mas o destinatrio teria o direito de vindicar indenizao. O Superior Tribunal de Justia, a partir do julgamento do MS 8.843/DF, 1 Seo, Eliana Calmon, assentou orientao no sentido de que a Lei 9.784/99, ao estabelecer no seu art. 54 o prazo de decadncia de cinco anos para que a Administrao pudesse revogar [anular] os seus prprios atos, afastou a indefinio temporal de que falam as Smulas 346 e 473/STF. A vigncia do dispositivo mencionado, dentro da lgica interpretativa, tem incio a partir da publicao da Lei 9.784/99, no sendo possvel retroagir a norma para limitar a Administrao em relao ao passado, computando-se o termo inicial a partir da vigncia do diploma legal (1/02/99). 38 . A seguir-se a orientao do STJ acerca da transitividade direta da Lei Federal de Processo Administrativo s demais esferas (na ausncia de legislao especfica), assim se passa tambm relativamente aos Estados e Municpios. Se tiverem leis processuais anteriores Lei 9.784/99 o prazo de decadncia contar da data da vigncia das leis respectivas. Por outro lado, se no as tiverem ou se elas forem posteriores Lei Federal o prazo de decadncia contar a partir de 01.02.1999, por fora da aplicao subsidiria da Lei 9.784/99. A referida deciso ajustada natureza decadencial do art. 54 da Lei 9.784/99. Contudo, preciso perceber que a anulao de atos praticados antes da vigncia da lei, mas que h anos produziram efeitos em favor de seus destinatrios, merc do princpio da segurana jurdica/proteo confiana per se, no poder de igual modo ocorrer.

cargo reservado a mdico, - mas a exigncias outras que, tomadas no seu rigorismo formal, determinariam a nulidade do ato (REALE, Miguel. Revogao e anulamento do ato administrativo. 2 ed. So Paulo: Forense, p. 70-71). 38 LEXSTJ, vol. 213. p. 16.

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Explico: embora os atos praticados antes da vigncia da lei, passem a se submeter ao prazo decadencial previsto no art. 54 a partir de 01.02.1999, o interregno transcorrido antes de sua vigncia h de ser computado para a verificao da situao concreta criada pelo tempo, em ordem a ponderar a aplicao direta do princpio da segurana jurdica/proteo confiana (e boa f) ao caso, impedindo, destarte, a desconstituio do ato, ainda que nascido com pecado original. Negar eficcia jurdica ao transcurso do prazo anterior vigncia da lei (fato) desprestigiar a normatividade autnoma dos princpios jurdicos e desmerecer ainda a fora normativa dos fatos normative kraft ds faktischen, a que alude Jellinek. 39 Logo, se num dado caso concreto, desde a origem do ato hostilizado e antes que a Lei 9.784/99 completasse o qinqnio de vigncia j transcorreu o prazo de cinco anos ou mais, ausente m-f do destinatrio, de se reconhecer a impossibilidade de anul-lo, no por conta da aplicao da decadncia do art. 54, mas pela aplicao direta, autnoma e ponderada do princpio da segurana jurdica/proteo confiana. 40 Note-se que o art. 54 da Lei 9.784/99 somente alude decadncia qinqenal dos atos que geraram efeitos favorveis aos destinatrios (no caso dos atos com efeitos patrimoniais o prazo contado a partir da percepo do primeiro pagamento), deixando aberta a possibilidade de reviso, depois do prazo de cinco anos, de atos que geraram efeitos desfavorveis aos destinatrios. 41 Contudo, certo que, embora em tese seja possvel, de ofcio, declararse a nulidade desses atos restritivos, o art. 6 do Decreto 20.910/32 dispe que o direito reclamao administrativa que no tiver prazo fixado em disposio de lei prescreve [na verdade caduca] em um ano, a contar da data do ato ou fato do qual a mesma se originar e o art. 1 desse normativo dispe que todo e qualquer direito ou ao contra a fazenda pblica prescreve em cinco anos contados da mesma forma. 42

JELLINEK, Georg. Teoria General del Estado, 2. ed., Traduo de Fernando de Los Rios. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2000. p. 319., citado por Eros Grau na ADI 2240/BA, Tribunal Pleno. 40 Esse raciocnio no diverge na essncia do que realizou o STF no julgamento do MS 22.357/DF, Tribunal Pleno, Gilmar Mendes, tampouco no julgamento da ADI 2240/BA, Tribunal Pleno, Eros Grau. 41 De se reconhecer, ainda, a existncia de atos de eficcia mista. 42 H de se distinguir na aplicao do art. 1 do Decreto 20.910/32 a prescrio que atinge o fundo do direito da prescrio que atinge apenas as prestaes devidas e vencidas antes do qinqnio anterior propositura da ao. Para tanto necessrio verificar se houve ato (legislativo ou administrativo) que exteriorize a negativa do Poder Pblico ao direito vindicado pelo interessado. Se a reposta for positiva, a prescrio atingir o fundo do direito; se a

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Ausente a actio nata a tutelar pela via judicial o direito do administrado ofendido pelo ato restritivo (cujo prazo de prescrio se verificou), dificilmente a Administrao Pblica anularia motu proprio o ato viciado. E se o administrador pblico o fizesse o que diriam, a propsito, os rgos de controle do patrimnio pblico? e) ausncia de m-f A noo jurdica de boa-f apresenta-se como um dos temas de grande relevncia no Direito Pblico contemporneo 43 . Cada vez mais, a vertente objetiva da boa-f valorizada, a fim de vedar a prtica de comportamentos contraditrios e imprevisveis. Muito difundido nas relaes privatistas, notadamente no mbito das relaes contratuais, o princpio jurdico da boa-f objetiva expresso no art. 231, 6, da Constituio da Repblica. O art. 54 da Lei 9.784/99, ao condicionar o reconhecimento da decadncia em desfavor da autotutela administrativa e da heterotutela judicial ausncia de m-f, no especifica o sujeito de que o elemento anmico se cogita se o destinatrio do ato ou se o agente que praticou o ato. Parece-me claro que o legislador se refere ausncia de m-f do destinatrio do ato, dizer o que deseja a regra que o destinatrio no tenha contribudo [ou infludo], com sua conduta, para a prtica do ato administrativo ilegal. 44 . Embora no direito aliengena haja certa divergncia no que respeita

resposta for negativa, a prescrio atinge apenas as parcelas (Smula 85 do STJ). A propsito, manifesta-se a doutrina se h qualquer comportamento em que esteja evidenciada a negativa pblica, tem-se a o incio do prazo prescricional do fundo do direito (e no apenas das parcelas que possam do mesmo decorrer). Isto porque, neste caso, no se trata do recebimento de parcelas, mas do no-reconhecimento de situao jurdica fundamental [...] Em outras circunstncias, no entanto, no se identifica comportamento legislativo ou administrativo do qual decorra concreta e expressamente a recusa estatal em observar o direito integrante do patrimnio de terceiro. Neste caso, tratando-se de obrigaes de trato sucessivo, entende-se que o fundo do direito permanece inclume, sendo atingidas to somente as prestaes anteriores ao qinqnio que antecedeu o ajuizamento da ao. Isto significa que, se no foi indeferido, claramente, pelo Poder Pblico, o direito reclamado, prescrevem somente as prestaes anteriores ao qinqnio que precede o ajuizamento da demanda. (CARVALHO. Curso..., cit. p. 504-505) 43 Tal afirmao no desconsidera a vertente que analisa a segurana jurdica como fundamento do prprio ordenamento jurdico, de modo que no haveria se falar em segurana do contribuinte, do administrado ou do jurisdicionado. 44 SILVA. O princpio..., cit. p. 48. A mim me parece pouco importar estabilizao das relaes jurdicas entre Administrao Pblica e administrados o nimo do agente pblico no momento da prtica. Este se tiver praticado ato indevido , responder conforme seu espectro tpico de responsabilidades.

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contribuio do destinatrio prtica do ato e seus efeitos 45 , no Brasil a legislao tradicionalmente exige que a irregularidade do ato seja imputvel ao beneficirio. 46 Note-se que, para o reconhecimento da decadncia, o legislador no exige boa-f do agente. O dispositivo alude a ausncia de m-f (do agente) e essa meno, sobre ser mera discusso semntica, traz repercusses importantes no que toca ao nus de prova do elemento anmico, para divisar a incidncia ou no da decadncia. Com efeito, se a lei tivesse referido expresso salvo comprovada boaf, o nus de demonstr-la a boa-f seria do destinatrio do ato. Mas ao optar pela expresso salvo comprovada m-f, deixou ver que o nus de provar a inexistncia de boa-f da Administrao Pblica, sendo certo que esta (boa f) sempre presumida e que a m-f somente deve ser proclamada beyond all reasonable doubt (alm de qualquer dvida razovel). Bem de ver que e assumo aqui posio controvertida independentemente da previso do art. 54 da Lei 9.784/99, sustenta-se haver hipteses em que o passar dos anos vrios anos sepultar, merc da incidncia direta do princpio da segurana jurdica, a possibilidade em si de comprovar-se a m-f do destinatrio do ato (para evitar a decadncia) e mesmo do agente que o praticou (para responsabiliz-lo), cristalizando em definitivo os vcios eventualmente existentes. Deveras, no se coadunaria com a clusula do Estado de Direito a possibilidade infinda e perptua de persecuo do vcio (qualquer que seja ele) de atos ou condutas administrativas, sob pena de desestabilizaco das relaes jurdicas a vertente objetivada do princpio da segurana jurdica: o tempo h de ser remdio para todos os males da vida: dormientibus non sucurrit jus. Nesses casos, o que a aplicao do princpio da segurana jurdica inviabiliza a prpria pretenso de se comprovar a m-f do destinatrio do ato. Afasta-se, para o imprio do princpio, a possibilidade de se buscar, por conta da comprovao do elemento anmico do destinatrio, a anulao (administrativa ou judicial) do ato. Veja-se que no se trata aqui de proteger atos ou sujeitos que tenham agido de m-f no passado isso efeito reflexo , seno de afastar a possibilidade em si de sindicar o elemento subjetivo da conduta do beneficirio do ato, por conta da necessidade societria de estabilidade das relaes
Na Alemanha, o conhecimento por parte do destinatrio da ilegalidade do ato ou seu desconhecimento por grave negligencia so excludentes da aplicao do princpio da proteo confiana. Na Frana, as investigaes acerca da boa-f se esgotam na apurao da existncia de manobras fraudulentas do interessado para a obteno do ato administrativo que o beneficiou (cf. SILVA. O princpio..., cit. p. 48-49). 46 Nesse sentido, o art. 49, pargrafo nico, do revogado Decreto-Lei 2.300/86 e o art. 59, pargrafo nico, da Lei 8.666/93.
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jurdicas. O passar de largo tempo desde a prtica do ato impede que se cogite da presena de m-f ou boa-f no momento de sua prtica: a poeira varrida para debaixo do tapete. A propsito, Miguel Reale com esteio na lio de Frederico Marques e muito antes do advento da Lei 9.784/99 , sustentou que a subordinao do poder anulatrio a um prazo razovel pode ser considerado requisito implcito no princpio do due process of law [de modo que] se a decretao de nulidade feita tardiamente, quando a inrcia da Administrao j permitiu se constitussem situaes de fato revestidas de forte aparncia de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espritos a convico de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da eminncia do Estado, se concedesse s autoridades um poder-dever indefinido de autotutela. 47 A sustentao que ora se realiza no destoa, no essencial, do voto do Min. Gilmar Mendes, no julgamento do MS n. 24.268/MG, Ellen Gracie, contra ato do TCU que determinara, sob o argumento de ocorrncia de fraude, a cassao de penso de beneficiria de servidor, dezoito anos aps a concesso. Naquela ocasio, conquanto o processo tenha sido resolvido com base na ausncia de garantia do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, LV, da CR), registrou sua excelncia o Min. Gilmar Mendes que, embora no estivesse seguro da possibilidade de invocao do art. 54 da Lei 9.784, de 1999 [certamente por conta da possvel presena de m-f], a ele parecia inegvel a existncia, in casu, de um quid relacionado com a segurana jurdica, que recomendava, no mnimo, maior cautela: possvel, pois, que no caso em apreo fosse at de se cogitar da aplicao do princpio da segurana jurdica, de forma integral, de modo a impedir o desfazimento do ato. bvio que no se poderia sustentar, em hipteses dessa natureza, que o prazo razovel para o reconhecimento da incidncia direta do princpio da segurana jurdica fosse o mesmo prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 (cinco anos). Sugere-se, pois, na ausncia de prazo mais elstico em regras de direito pblico, a utilizao do prazo prescricional de dez anos do art. 205 do Cdigo Civil o maior prazo prescricional das aes de natureza pessoal 48 como norte para o reconhecimento da impossibilidade de anulao. Assim, como regra geral, 49 uma vez ultrapassados dez anos desde a prtica do ato
REALE. Revogao..., cit., p. 85-86. Anoto que o Cdigo Civil em pelo menos dois dispositivos reconhece a possibilidade de usucapio, independentemente de boa-f. O art. 1238 (relativamente aos bens imveis) e o art. 1260 (relativamente aos bens mveis). O primeiro estabelece o prazo de 15 anos para a usucapio, mas admite, no pargrafo nico, a reduo desse prazo para 10 anos se o possuidor houver estabelecido no imvel a sua moradia habitual, ou nele tiver realizado obras de carter produtivo. O segundo estabelece o prazo de 5 anos a usucapio dos bens mveis, independente de boa-f. Assim, parece-me razovel o prazo de 10 anos defendido neste artigo para o imprio da segurana jurdica. 49 Diz-se via de regra, porquanto a depender da situao ftica, dita incidncia direta do princpio poder ocorrer mesmo antes desse prazo, haja vista a possibilidade de ponderao do princpio da legalidade com o princpio da segurana jurdica e outras circunstncias de fato. Do mesmo modo que os vcios canhestros e evidentes, cuja manuteno se afigura incompatvel em si com ordenamento jurdico no caducam conforme registrei anteriormente neste trabalho.
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que se pretende desfazer, a incidncia direta do princpio da segurana jurdica h de ser considerada impeditiva da medida, por inviabilizar a cogitao do elemento anmico do destinatrio do ato. 50 Relativamente possibilidade de responsabilizao do agente pblico que praticou o ato administrativo decado, a discusso gira fundamentalmente em torno da regra inserta no art. 37, 5, da Constituio da Repblica. No cabe aqui discuti-la, mas posso adiantar que no vislumbro neste dispositivo, estorvo prescritibilidade. 6 Prescritibilidade das aes de ressarcimento: o art. 37, 5 da Constituio da Repblica Tratar o tema da impossibilidade de desfazimento dos atos administrativos e seus efeitos induz inarredavelmente a necessidade de enfrentamento da regra inserta no art. 37, 5 da Constituio da Repblica. Assim se passa porque a leitura isolada e apressada dessa regra que no raro encontrada em autores de escol e em julgados dos principais Sodalcios do pas levaria concluso de que o art. 37, 5 da Constituio da Repblica ressalva da prescrio qualquer ao tendente a pleitear ressarcimento ao errio. O Superior Tribunal de Justia possui julgados que estampam essa orientao 51 e o Supremo Tribunal Federal, em deciso majoritria, no Mandado de Segurana 26.210-9/DF, Tribunal Pleno, Ricardo Lewandowski, tangenciou a matria, para tambm sinalizar, com esteio na doutrina de Jos Afonso da Silva 52 , o albergue tese da imprescritibilidade das aes de ressarcimento. Com o devido respeito, essa interpretao, para alm de ultrapassar a prpria letra constitucional (que textualmente no diz que ditas aes so
Note-se que no se defende a aplicao do prazo prescricional do art. 205 do Cdigo Civil at porque a hiptese seria de decadncia , mas do balizamento da aplicao do princpio da segurana jurdica (independentemente do elemento anmico envolvido) pelo prazo nele previsto. 51 Cf., por todos, o Agrg no REsp 662844/SP, 2 T, Herman Benjamin, DJ 06.05.2009. Ainda: REsp 1056256/SP, 2 T, Humberto Martins, DJ 04.02.2009. 52 A prescritibilidade, como forma de exigibilidade do direito, pela inrcia de seu titular, um princpio geral de direito. No ser, pois, de estranhar que ocorram prescries administrativas sob vrios aspectos, quer quanto s pretenses de interessados em face da Administrao, quer quanto s destas em face de administrados. Assim especialmente em relao aos ilcitos administrativos. Se a Administrao no toma providncia `a sua apurao e responsabilizao do agente, a sua inrcia gera a perda do ius persequendi. o princpio que consta do art. 37, 5, que dispe: A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzo ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento. V-se, porm que h uma ressalva ao princpio. Nem tudo prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito ao ressarcimento, indenizao, do prejuzo causado ao errio. uma ressalva constitucional e, pois, inafastvel, mas, por certo destoantes dos princpios jurdicos, que no socorrem quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius). (Trecho citado no MS 26.210/DF, Lewandowsky).
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imprescritveis 53 ) termina por fulminar qualquer possibilidade de prescrio de aes que tenham como pedido o ressarcimento em favor da fazenda pblica. E isso se passa, independentemente de se tratar de ilcito penal, tributrio, administrativo, improbidade, porquanto o dispositivo no ressalva a natureza do ilcito, e tambm no distingue entre ser o causador do dano agente pblico ou particular, pois a regra se aplica a qualquer agente, servidor ou no. 54 Dentro dessa lgica interpretativa, por exemplo, estariam aniquilados os prazos prescricionais da ao popular (art. 23 da Lei 4.717/65), da ao civil pblica (que o STJ, por analogia, tem reconhecido ser o mesmo da ao popular 55 ), nas aes regressivas contra servidores pblicos (art. 37, 6, parte final, da Constituio e 142 da Lei 8.120/90: embora aqui o prazo seja decadencial), nas aes de execuo fiscal (art. 173 e 174 do CTN). Mais do que isso, condutas praticadas por servidores ou particulares h mais de 20, 30, 50 anos... poderiam ser revolvidas a qualquer tempo, desde que a causa de pedir da ao fosse o dano ao errio e o pedido respectivo de ressarcimento. Parece-me, vista dolhos, que tal interpretao contraria os princpios da segurana jurdica e do devido processo legal (art. 5, LV, CR) e no corrobora o esprito do Estado de Direito. No julgamento pelo STF do MS 26.210-9/DF, o Min. Marco Aurlio assentou no ser possvel colocar na mesma vala a situao patrimonial alusiva ao ressarcimento e outras situaes em que a Constituio afasta a prescrio. O constituinte de 1988 foi explcito, em certos casos, quanto ausncia de prescrio. Aqui no. No posso conceber que simplesmente haja o constituinte de 1988 deixado sobre a cabea de possveis devedores do errio, inclusive quanto ao ressarcimento por ato ilcito, praticado margem da ordem jurdica, uma ao exercitvel a qualquer tempo. E assim o porque o art. 37, 5 expressa e textualmente no alude imprescritibilidade das aes de ressarcimento, diferentemente do que se passa, por exemplo, com os arts. 5, XLII: a prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel..., 5, XLIV constitui crime inafianvel e imprescritvel a ao de grupos armados..., 183, 3 e 191, pargrafo nico: os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.. Sobre o tema, Srgio de Andria Ferreira descreve que a ltima verso do Projeto de Constituio consagrava a locuo ressalvadas as respectivas
Note-se que quando o constituinte pretendeu estabelecer hipteses de imprescritibilidade ele foi explcito, afastando cogitaes interpretativas : relativamente aos crimes de racismo (art. 5 ), 54 Sobre a aplicao do preceito aos particulares, o citado Acrdo do STF registrou que no se justifica a interpretao restritiva [...], segundo a qual apenas os agentes pblicos estariam abarcados pela citada norma constitucional, uma vez que, conforme bem apontado pela Prcouradoria-Geral da Repblica, tal entendimento importaria em injustificvel quebra do princpio da isonomia. (MS 26.210/DF, Lewandowsky). 55 Cf., por todos, REsp 727131/SP, 1. T, Luiz Fux, DJ de 23.04.2008.
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aes de ressarcimento, que sero imprescritveis, locuo esta que restou alterada e transposta para o 5 do art. 37 do Texto Constitucional, sem as trs ltimas palavras (que sero imprescritveis), o que, evidncia, deixa ver que o preceito examinado no induz imprescritibilidade. 56 Note-se que mesmo a doutrina de Jos Afonso da Silva, utilizada pelo Supremo Tribunal Federal para lastrear a tese da imprescritibilidade das aes ressarcitrias, termina por admitir a tese da prescritibilidade. Afirma o autor que: Nem tudo prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito ao ressarcimento, indenizao, do prejuzo causado ao errio. Com efeito, se a apurao (e punio) do ilcito prescreve, uma vez transcorrido o prazo previsto para tal, no mais seria possvel tencionar apurlo, de modo que sequer se cogitaria do ressarcimento. Assim, sob pena contradio, tenho que a citada doutrina prope divisar duas situaes. A primeira relativa apurao (e punio) do ilcito, que se submete a prazo prescricional. A segunda relativa ao ressarcimento, que seria imprescritvel, mas que pressupe tenha o ilcito sido apurado em tempo hbil. No esta, todavia, a tese que esposo. Parece-me bvio que, se a regra geral num Estado de Direito o reconhecimento da prescritibilidade (das pretenses) como inerncia estabilizao das relaes jurdicas 57 - e em obsquio ao princpio da segurana jurdica , se do dispositivo constitucional (art. 37, 5) se puder extrair interpretao que prestigie dita estabilizao, esta haver de ser a exegese nica a ser perseguida pelo intrprete. Nesse passo, prope-se leitura conjugada dos 4 e 5 da Constituio da Repblica 58 . dizer: os ilcitos de que cogita o ltimo ( 5) sero necessariamente qualificveis como atos de improbidade administrativa (conceito indissociavelmente ligado ao princpio da moralidade administrativa). Assim, ressalvam-se de sua incidncia os demais tipos de ilcitos (civis, tributrios, administrativos sem improbidade), os quais seguiro, para fins de prescrio (e decadncia), os prazos especficos previstos na legislao infraconstitucional e, na ausncia, o do art. 1 do Decreto 20.910/32. Tocante
FERREIRA, Srgio de Andria. Comentrios Constituio, Rio de Janeiro: Fritas Bastos, 1991, Vol. 3, p. 313, citado por SILVA. O Princpio..., cit., p. 45, nota 78. 57 O voto do Min. Csar Peluso, no julgamento do MS 26.210-9/DF, registra a impossibilidade de se dilargar interpretativamente o contedo da regra do 5 do art. 37 da Constituio: Esta norma estabelece claramente uma exceo eu diria, exceo marcante em relao a princpio universal: o princpio de limitao de prazo de exerccio de todas as pretenses, porque este requisito se segurana jurdica. H discusso em doutrina sobre as aes declaratrias, para saber se seriam ou no imprescritveis, mas a regra geral, como princpio universal, formulado em benefcio da paz social e da segurana jurdica, que todas as pretenses esto sujeitas prescrio, e alguns direitos, sujeitos decadncia. Ento, em se tratando de exceo a uma regra de to amplo alcance, teria de ser interpretada, j desse ponto de vista, estritamente. 58 Cf., nesse sentido, SILVA, Almiro do Couto. Notas sobre o dano moral no Direito Administrativo. Revista Eletrnica de Direito do Estado, n. 18. abr./maio/jun., 2009. p.13. www.direitodoestado.com.br. Acesso em 26.08.2008.
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ao ressarcimento, em face da pertinncia temtica, deve-se preferir o prazo do art. 23 da Lei 4.717/65 (ao popular). Resta discorrer sobre o sentido jurdico que se deve atribuir ressalva constante da parte final do art. 37, 5 da Constituio da Repblica. 59 A parcela da doutrina e da jurisprudncia que sustenta a prescritibilidade das aes de ressarcimento geralmente considera que a ressalva da parte final do dispositivo quer significar apenas que o prazo prescricional da pretenso e da ao de direito material respectiva independente do prazo fixado para as sanes punitivas. Como conseqncia, ou o prazo prescricional da ao de ressarcimento o comum, ordinrio, ou outro, especfico, mas sem vinculao necessria com aquele anteriormente referido. 60 Assim, na inexistncia de lei especfica a estipul-lo 61 , dever-se-ia aplicar a regra geral para prescrio das aes pessoais constante do Cdigo Civil, que era de 20 anos sob a gide do Diploma de 1916 (art. 177) e atualmente de 10 anos (art. 205 do Cdigo Civil de 2002). A tese sustentvel, mas traz em si dois inconvenientes. Primeiro, utiliza-se de prazo de regra de direito civil para ser aplicado no mbito do direito administrativo (o que no seria s por si equivocado, mas a preferncia h de ser para regras de direito pblico) 62 . Segundo, no explica o porqu de
Relativamente primeira parte do dispositivo, no h maiores controvrsia quanto prescritibilidade (decadncia) da inteno sancionatria do Estado: a Lei 8.429/92 ao regulament-lo estabelece (art. 23) dois prazos prescricionais (decadenciais) diferenciados. O primeiro relativo aos exercentes de mandato eletivo e ocupantes de cargos em comisso e funo de confiana, que de 5 (cinco) anos contados a partir do trmino do exerccio do mandato ou comisso. O segundo relativo aos servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego, que o mesmo prazo estabelecido para a fulminao (decadncia) da pena administrativa de demisso no estatuto prprio dos servidores (aqui h um problema no que concerne aos ocupantes de emprego pblico submetidos CLT. que esta no fixa prazo para a demisso de servidor, restando cogitar-se da aplicao do prazo dos estatutos locais, se houver). Quanto aos particulares, na ausncia de prazo prescricional especfico, o STJ tem aplicado, por extenso, o mesmo prazo de prescrio aplicvel ao agente pblico (cf., por todos, REsp n 965.340/AM, Castro Meira, DJ de 08.10.2007) 60 FERREIRA. Constituio..., cit. loc. cit. 61 Cf. TOURINHO, Rita. A prescrio e a Lei de Improbidade Administrativa. Revista Eletrnica de Direito do Estado, n. 12, out./nov./dez., 2007. p. 7.www.direitodoestado.com.br. Acesso: em 26.08.1009. No mesmo sentido, GABARDO, Emerson. Palestra no VI Congresso Mineiro de Direito Administrativo, Belo Horizonte, maio, 2009. 62 Romeu Bacellar Filho sobre o tema aduz que precisa a lio de Celso Antnio Bandeira de Melo, para quem, ante a ausncia de regra fixando genericamente prazo prescricional, o correto no a analogia com o Direito Civil, posto que, sendo as razes que o informam to profundamente distintas das que inspiram as relaes de Direito Pblico, nem mesmo em tema de prescrio caberia buscar inspirao em tal fonte. Antes, dever-se-, pois, indagar do tratamento atribudo ao tema prescricional ou decandencial em regras genticas de Direito Pblico. [...] Logo, a aplicao analgica do Cdigo Civil [...] somente estaria autorizada na ausncia de legislao administrativa. (BACELLAR FILHO, Romeu. Felipe. Reflexes sobre Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 221). Tambm a jurisprudncia do STJ coleciona julgados no sentido de que no processo integrativo o intrprete deve buscar, prioritariamente, no prprio sistema de Direito Pblico as normas aplicveis por analogia. (REsp 1044320/PE, Eliana Calmon, DJ de 17.08.2009).
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se utilizar um prazo diferente do que prev a ao popular para o ressarcimento ao errio. por isso que a leitura que se prope ao 5 do art. 37 da Constituio assume relevncia ainda mais evidente. importante reproduzir a regra constitucional.
Art. 37 [...] 5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzo ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.

J afirmei que o dispositivo tem de ser lido com o 4. Os ilcitos de que se cogita so necessariamente atos de improbidade. Quanto ressalva, penso que ela relativa no lei (de mas ao prprio prazo de prescrio nela previsto. dizer: ressarcimento decorrentes de atos de improbidade no iniciam prescrio, enquanto no transcorrido o prazo previsto no art. Improbidade Administrativa. improbidade), as aes de seu prazo de 23 da Lei de

Certamente, objetar-se- ao fundamento de que a prescrio se rege pelo princpio da actio nata e seu termo inicial contemporneo prtica do ato de improbidade, o que no se sustenta diante da leitura do prprio art. 23 da Lei 8.429/92, cujo inciso I desvinculou o dies a quo do prazo prescricional do momento em si da prtica do ato hostilizado: o termo inaugural da prescrio nele previsto a data do trmino do exerccio do mandato, do cargo em comisso ou funo de confiana, que no idntico ao da prtica do ato de improbidade. Logo, a ressalva do 5 tem o efeito de impedir que durante o transcurso do prazo de prescrio das sanes de improbidade, o prazo de prescrio do ressarcimento tenha curso. Numa palavra: a ressalva impede que o prazo prescricional (do ressarcimento por improbidade) flua. Assim, durante o prazo prescricional do art. 23 da Lei 8.429/92 possvel cumular-se na ao civil de improbidade administrativa pleitos sancionatrios e ressarcitrios (se houver dano ao errio). Aps esse prazo, existindo a pretenso respectiva, deve-se cogitar apenas do ressarcimento, cujo prazo prescricional, de cinco anos (tpicos do direito pblico), 63 iniciar o cmputo na data do trmino do prazo prescricional da lei de improbidade administrativa. Note-se que neste caso (propositura da ao de ressarcimento fundada em ato de improbidade depois do prazo do art. 23 da Lei 8.429/92), porquanto
O prazo prescricional da ao popular de 5 (cinco) anos, conforme o art. 21 da Lei 4.717/65, aplicvel por analogia ao civil pblica e tambm ao de improbidade para fins de ressarcimento.
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a causa de pedir da ao ser o dano a errio decorrente do ato de improbidade, a sentena dever afirmar se houve ato de improbidade (embora no possa mais aplicar sanes ao ru) e que o prazo prescricional no teve curso por conta da ressalva do art. 37, 5, da Constituio, condenando, consequentemente, o ru ao ressarcimento. Por outro lado, se a sentena afirmar que no houve improbidade, remeter o autor s vias prprias para fins de ressarcimento, no podendo conden-lo na prpria ao de improbidade. O raciocnio leva s seguintes constataes: a) A ao civil pblica clssica e a ao popular, que tencionam anular ato administrativo lesivo ao patrimnio pblico, mas que no configurem ato de improbidade administrativa, prescrevem em cinco anos contados da data de sua prtica (art. 23 da Lei 4.717/65); b) A ao de improbidade administrativa sem pleito de ressarcimento, prescreve nos prazos do art. 23 da Lei 8.429/92, que so, em regra, de cinco anos. c) A ao de improbidade cumulada com ressarcimento quando julgada procedente, declarar a existncia da improbidade, aplicando proporcionalmente as penas previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, e, se houver comprovao do dano (o nus do autor), determinar o ressarcimento; d) A ao de improbidade administrativa cumulada com ressarcimento quando julgada improcedente (considerando que inexistiu improbidade), declarar a inocncia do ru, e no poder conden-lo ao ressarcimento, remetendo o autor s vias prprias (ao civil pblica clssica). Neste caso, se da data da prtica do ato inquinado at a data do manejo desta ao prpria ao ressarcimento, j se tiver verificado o prazo de cinco anos (da ao popular, aplicvel por analogia ao civil pblica), o pleito de ressarcimento estar prescrito, nos termos da alnea e. A tese que se apresenta concilia o princpio da segurana jurdica e a necessidade de prazos prescricionais maiores para o ressarcimento decorrente de atos de improbidade administrativa, ao mesmo tempo em que prestigia a prescritibilidade das sanes tpicas e das aes de ressarcimento. Tem tambm o mrito de forar os legitimados s aes civis de improbidade administrativa e s aes civis pblicas clssicas (que so praticamente os mesmos 64 ), a escolherem corretamente a ao a ser manejada, conforme a situao ftica subjacente. Isto porque o ingresso da
O fato de um legitimado mover ao de improbidade cumulada com ressarcimento contra um determinado sujeito, no impede que a ao civil pblica clssica seja movida contra o mesmo sujeito por outro legitimado. O fundamento para tanto o art. 17, 5 da Lei 8.429/92.
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ao de improbidade no lugar da ao civil pblica clssica poder ensejar, em caso de improcedncia, a prescrio do ressarcimento, j que a sentena, ao dizer da inexistncia da improbidade, remeter o autor s vias prprias (que a esta altura j podero estar obstadas pelo transcurso do prazo prescricional qinqenal). Belo Horizonte, novembro de 2009.
Referncia Bibliogrfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma: FERRAZ, Luciano. Segurana Poltica Positivada: Interpretao, Decadncia e Prescritibilidade. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 22, junho, julho, agosto, 2010. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-22-JUNHO-2010LUCIANO-FERRAZ.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx Observaes: 1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso ao texto. 2) A RERE - Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado - possui registro de Nmero Internacional Normalizado para Publicaes Seriadas (International Standard Serial Number), indicador necessrio para referncia dos artigos em algumas bases de dados acadmicas: ISSN 1981-1888 3) Envie artigos, ensaios e contribuio para a Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, acompanhados de foto digital, para o e-mail: rere@direitodoestado.com.br 4) A RERE divulga exclusivamente trabalhos de professores de direito pblico, economistas e administradores. Os textos podem ser inditos ou j publicados, de qualquer extenso, mas devem ser encaminhados em formato word, fonte arial, corpo 12, espaamento simples, com indicao na abertura do ttulo do trabalho da qualificao do autor, constando ainda na qualificao a instituio universitria a que se vincula o autor. 5) Assine gratuitamente notificaes das novas edies da RERE Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado por e-mail: http://www.feedburner.com/fb/a/emailverifySubmit?feedId=873323 6) Assine o feed da RERE Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado atravs do link: http://feeds.feedburner.com/DireitoDoEstadoRevistaEletronicaDaReformaDoEstado

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