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EM REVISTA
Ano 16 N 57 JulDez 10 Distribuio Dirigida
Uma publicao do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil Sindifisco Nacional ISSN 1809-3426

Seguridade Social

Entrevista
Denise Gentil defende o conceito constitucional de Seguridade Social
Pginas 6 a 12

A falcia do dficit
Edio Especial CONAF 2010

PREVIDNCIA SOCIAL PBLICA E CONDIES DE TRABALHO

Projeto O Auditor e a Sociedade
A Previdncia Social indispensvel para a sociedade brasileira. So 32 milhes de beneficiados que, dentre os idosos com mais de 65 anos, correspondem a 80% da populaao brasileira. A DEN compreende que um debate acerca dos desafios do regime previndecirio, que contemple relao discusso das fontes de financiamento como dos benefcios e das polticas sociais decorrentes da execuo do oramento da Seguridade Social so essenciais para a sociedade brasileira.
programa de integrao e valorizao
Diretoria Executiva Nacional

Poltica de Distribuio - Tributao em Revista uma publicao peridica do Sindisco Nacional - Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil. A revista tem acesso livre e divulgada eletronicamente no endereo http://www.sindisconacional.org.br, no link publicaes. Havendo interesse em receber um exemplar da publicao, entre em contato conosco pelo email: estudostecnicos@sindisconacional.org.br. Poltica Editorial - Tributao em Revista um veculo de divulgao de ideias que explora temas tributrios com nfase em Economia e Direito Tributrio; Poltica e Administrao Tributria, Previdenciria e Aduaneira. Constitui-se num campo democrtico aberto a discusso e a colaboraes. Os artigos aqui divulgados so de inteira responsabilidade de seus autores e no reetem, necessariamente, a opinio da entidade. Os autores interessados em publicar suas reexes neste espao devem remeter seus artigos para editor.revista@sindisconacional.org.br. Os artigos devem ser inditos e estruturados segundo as normas tcnicas da ABNT - Associao Brasileira de Normas Tcnicas.

sumrio
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EDITORIAL ENTREVISTA

Professora Denise Lobato Gentil

ARTIGO

13 18 30 50 61 71 84 97 102 107 109

Financiamento da Seguridade Social Anlise Sob a Constituio Federal de 1988

Eduardo Tanaka

ARTIGO

A Previdncia Social Como Renda Social no Brasil

Clio Favoni e Solange de Cssia Inforzato de Souza

ARTIGO

Previdncia Social e Constituio Federal: Qual a Viso dos Juristas?

Eduardo Fagnani

ARTIGO

Financiamento da Seguridade Social: do Dficit da Previdncia ao Supervit da Seguridade

lvaro Luchiezi Jr.e Osmar Rodrigues de Aquino Jr.

ARTIGO

As Contribuies Previdencirias, o Emprego e a Garantia de uma Aposentadoria de Base para Todos os Trabalhadores
Rosa Maria Marques

ARTIGO

A Proposta de Reforma Tributria e seus Impactos na Arrecadao Previdenciria e no Mercado de Trabalho

ARTIGO

Leonardo Alves Rangel, Graziela Ansiliero, Luis Henrique Paiva, Matheus Stivali e Edvaldo Duarte Barbosa

Tributao da folha salarial no exterior e no Brasil

Andr Gonalves Digo de Lima

ARTIGO
Luigi Nese

Uma Nova Forma de Financiamento da Previdncia Social

ARTIGO

A Desonerao da Folha e a Reforma Previdenciria

Floriano Jos Martins

ARTIGO

O Fator Previdencirio
Celecino de Carvalho Filho

QUESTES POLMICAS EM DIREITO TRIBUTRIO

Supremo Tribunal Federal confirma a inconstitucionalidade de contribuio previdenciria de inativos durante a EC n 20/1998

Tributao em Revista uma publicao do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil Sindisco Nacional.

DIRETORIA EXECUTIVA NACIONAL (DEN)

Presidente Pedro Delarue Tolentino Filho 1 Vice-Presidente Luprcio Machado Montenegro 2 Vice-Presidente Sergio Aurlio Velozo Diniz Secretrio-Geral Claudio Marcio Oliveira Damasceno Diretor-Secretrio Mauricio Gomes Zamboni Diretor de Finanas Gilberto Magalhes De Carvalho Diretor-Adjunto de Finanas Agnaldo Neri Diretora de Administrao Ivone Marques Monte Diretor-Adjunto de Administrao Eduardo Tanaka Diretor de Assuntos Jurdicos Sebastio Braz da Cunha Dos Reis 1 Diretor-Adjunto de Assuntos Jurdicos Wagner Teixeira Vaz 2 Diretor-Adjunto de Assuntos Jurdicos Luiz Henrique Behrens Franca Diretor de Defesa Profissional Gelson Myskovsky Santos 1 Diretora-Adjunta de Defesa Profissional Maria Cndida Capozzoli de Carvalho 2 Diretor-Adjunto de Defesa Profissional Dagoberto da Silva Lemos Diretor de Estudos Tcnicos Luiz Antonio Benedito Diretora-Adjunta de Estudos Tcnicos Elizabeth de Jesus Maria Diretor de Comunicao Social Kurt Theodor Krause 1 Diretora-Adjunta de Comunicao Social Cristina Barreto Taveira 2 Diretor-Adjunto de Comunicao Social Rafael Pillar Junior Diretora de Assuntos de Aposentadoria, Proventos e Penses Clotilde Guimares Diretora-Adjunta de Assuntos de Aposentadoria, Proventos e Penses Aparecida Bernadete Donadon Faria Diretor do Plano de Sade Carlos Antonio Lucena Diretor-Adjunto do Plano de Sade Jesus Luiz Brando Diretor de Assuntos Parlamentares Joo Da Silva dos Santos Diretor-Adjunto de Assuntos Parlamentares Geraldo Marcio Secundino Diretor de Relaes Intersindicais Carlos Eduardo Barcellos Dieguez Diretor-Adjunto de Relaes Intersindicais Luiz Gonalves Bomtempo Diretor de Relaes Internacionais Joo Cunha da Silva Diretora de Defesa da Justia Fiscal e da Seguridade Social Maria Amlia Polotto Alves Diretor-Adjunto de Defesa da Justia Fiscal e da Seguridade Social Rogrio Said Calil Diretor de Polticas Sociais e Assuntos Especiais Jos Devanir De Oliveira Diretores-Suplentes Eduardo Artur Neves Moreira Kleber Cabral Conselho Fiscal Membros Titulares Ricardo Skaf Abdala Jose Benedito de Meira Maria Antonieta Figueiredo Rodrigues Membros Suplentes Iran Carlos Toneli Lima Norberto Antunes Sampaio Jos Yassuo Hashimoto

Tributao
EM REVISTA

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Projeto Grfico Erika Yoda Fotolito e Impresso Kaco Grfica Capa Ncleo Cinco Diagramao Washington Ribeiro (wrbk.com.br) 4613-DF

Tiragem desta edio 3.000 mil exemplares Produo Editorial Publicao Dirigida. Acesso livre no seguinte endereo eletrnico http://www.sindifisconacional.org.br , link publicaes. Para receber um exemplar da publicao, entre em contato pelo email: estudostecnicos@sindifisconacional.org.br Redao e correspondncia SDS, Conjunto Baracat 1 andar, salas 1 a 11 BrasliaDF - CEP 70392-900 Fonefax: 61 3218-5255

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e DITORIAL
Uma das maiores conquistas da humanidade, nos tempos modernos, praticamente em sequncia s revolues industrial e urbana, reside na construo de redes de proteo social, das quais a seguridade social, abrangendo aes de sade, previdncia e assistncia, a mais importante. No Brasil, inclusive, a atual Constituio Federal faz a sua instrumentalizao a partir do conceito bsico da solidariedade e do pacto intergeracional. A partir da existncia de supostos ou reais dficits crnicos, no apenas financeiros, mas tambm atuariais, ultimamente aprofundou-se a discusso sobre o problema de esquematizar o financiamento da previdncia em harmonia com a poltica econmica e, em particular, com a poltica tributria. Historicamente, o financiamento da previdncia tem-se assentado na contribuio do prprio segurado e na de seu empregador, sendo esta calculada sobre o total da folha de pagamentos. A convenincia de reduzir-se essa forma de contribuio, substituindo-a por recursos originados dos impostos gerais, est no centro das discusses e desponta como tendncia. Com carradas de razo, preocupam-se os especialistas e a academia, que vislumbram risco na perda da principal fonte de financiamento da previdncia. Sem embargo, h um srio problema de foco na discusso. Com efeito, a disputa centra-se na questo da espcie tributria (contribuio sobre a folha) ficando esquecida ou completamente relegada a absoluta necessidade de fonte de recursos exclusiva e desvinculada do oramento geral. Embora a contribuio sobre a folha seja, juridicamente, encargo do empregador, do ponto de vista econmico finda sendo um imposto sobre o consumo, na medida em que integrada ao custo dos bens e servios produzidos e/ou um imposto pessoal do prprio trabalhador, na proporo em que ele supostamente poderia auferir salrio maior, se no fosse o encargo. Em princpio, portanto, do ponto de vista estrito de tcnica tributria, a contribuio poderia, em ltimo caso, at mesmo vir a ser substituda por outra espcie. O importante a ser preservado aquilo que um sculo atrs os fundadores do sistema perceberam como fundamental: a absoluta necessidade de independncia administrativa e financeira da previdncia social. No foi por mero acaso que o advento da previdncia no Brasil representou, tambm, o nascimento do gnero autarquia no nosso direito administrativo ressaltando-se que o conceito de autarquia, hoje, est completamente deturpado e deixou, h muito, de ser um brao autnomo do Governo, como, realmente, era no incio, assim como a parafiscalidade no campo do direito financeiro e depois tributrio. A Previdncia Social, por definio, lida com fundos, expectativas, direitos e obrigaes de longo prazo, medido em geraes. A aturia sua ferramenta principal. Um segurado que ingressa no sistema por volta de vinte anos de idade espera, com toda razo, que o retorno de suas contribuies se projete at sessenta, oitenta anos depois. Em contraste, o Governo obrigado a enfrentar, preponderantemente, problemas de curtssimo, ou, no mximo, mdio prazos, por mais que suas aes possam e devam ser guiadas por viso estratgica. No entrechoque com a administrao de curto prazo, no atendimento da legtimas presses e da necessidade de atuao sobre problemas agudos nascidos da dinmica econmica e social do Pas, inevitvel que a administrao de longo prazo seja sacrificada. Na ordem natural das coisas, os problemas e necessidades emergentes passam a ter preferncia sobre problemas e necessidades situadas num ponto qualquer do futuro. Por isso, por exemplo, os fundos da previdncia foram utilizados na construo de Braslia e em outras aes de Governo. Lamentavelmente, a tendncia de todas as medidas relativas previdncia, seja quanto sua administrao, seja quanto ao seu financiamento, tm apontado no sentido de ignorar a necessidade de autonomia. Atualmente, a gesto previdenciria encontra-se incrustada na administrao geral e o Governo chegou a propor, oficialmente, no bojo da reforma tributria, que a fonte de financiamento da previdncia seja integrada no oramento geral. Mesmo que protegida por regra de vinculao automtica, essa integrao no pode deixar de ser vista como um pssimo augrio. Se a previdncia, que administra o longo prazo, precisar disputar recursos oramentrios com a administrao de curto prazo, com toda certeza vai perder. Isso claro prenncio de crises e de decadncia no futuro e de retrocesso para a populao brasileira.

TRIBUTAO em revista

e ntrevista
Denise Lobato Gentil O dficit da Previdncia um falso argumento. uma construo ideolgica, uma arma de luta poltica dos conservadores.

esta entrevista a professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro e pesquisadora da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA, Denise Lobato Gentil, questiona o dficit da Previdncia Social, defendendo a aplicao do conceito constitucional de Seguridade Social. A entrevistada tambm critica a manuteno do Fator Previdencirio, a criao da previdncia complementar dos servidores pblicos e defende a contribuio sobre a folha de pagamentos.
gir seu cumprimento. No artigo 195 da Constituio, est claramente dito que a seguridade social ser financiada por vrias fontes de recursos como a contribuio dos empregadores e trabalhadores seguridade social (contribuio ao INSS), a COFINS inclusive sobre importaes, a CSLL e a receita de concursos de prognsticos. At 2007 a CPMF tambm era uma fonte de recursos para a seguridade social. importante ressaltar que a Constituio Federal de 1988, no mesmo artigo 195, tambm diz que a Seguridade Social ser financiada mediante recursos provenientes do

Tributao em Revista: Uma questo que est no cerne das discusses acerca do financiamento da Seguridade Social no Brasil so as divergncias entre aqueles que defendem o princpio da totalidade estatudo na Constituio Federal (artigos 194 e 195) e os defensores da separao das fontes de custeio das polticas de previdncia, assistncia social e sade. Qual destas duas abordagens a Sra. considera a mais apropriada? Denise Gentil: No posso tomar outra posio seno a defesa do que diz a Constituio Federal e, como cidad, exi-

TRIBUTAO em revista

oramento da Unio, alm das contribuies sociais que j mencionei. Ou seja, se um dia a seguridade for deficitria o que definitivamente no , o governo deve entrar com recursos do oramento fiscal para cobrir a garantia de direitos bsicos da cidadania. O sistema foi criado com esta estrutura financiamento, muito slida e apoiada em uma diversificada base de arrecadao que, at o momento, est preservada no texto da Constituio. As investidas liberais-privatizantes no conseguiram, pelo menos at o momento, viabilizar econmica e politicamente sua alterao. T.R. Em geral, os sistemas de Seguridade Social ou so financiados com recursos provenientes dos tributos, via oramento fiscal, ou por contribuies especficas, calibradas segundo estimativas atuariais. O modelo brasileiro deveria ser alterado para um regime de capitalizao e cobertura no-universal para ser atuarialmente sustentvel? D.G. Em primeiro lugar vamos deixar claro que o sistema atual, que funciona num regime de repartio, financeiramente sustentvel e vai muito bem. Esse o ponto de partida. As receitas cobrem completamente os gastos da rea de sade, assistncia social e previdncia e ainda sobram recursos. Tanto assim que h a desvinculao das receitas da Unio (a DRU) sobre a arrecadao de contribuies sociais. Se no sobrassem recursos dessas fontes, ningum iria propor DRU, certo? No se tira de onde h escassez. Pois bem, se passasse a ser um regime de capitalizao, baseado em princpios atuariais, seria um grande retrocesso, porque no seria mais parte de uma poltica social. Quem faz regime de capitalizao banco privado, que trabalha com clientes que tm capacidade contributiva individual e o banco objetiva lucro ao fazer essas operaes com seus clientes. No esquema de capitalizao cada pessoa contribui individualmente para um fundo e s receber, no futuro, uma renda proporcional ao que foi capaz de contribuir. So esquemas carssimos, no para qualquer um. Vale o individualismo quem pode tem, quem no pode, est fora. O problema que h milhares de pessoas que no tm renda para contribuir com nada ou que po-

O sistema atual, que funciona num regime de repartio, financeiramente sustentvel e vai muito bem. As receitas cobrem completamente os gastos da rea de sade, assistncia social e previdncia.
dem recolher muito pouco, to pouco que quando vierem a necessitar de amparo ficaro completamente na misria quando passarem pelos riscos de desemprego, velhice, acidente, doena, invalidez ou qualquer outro evento no qual se vejam sem fonte de renda. O sistema pblico tem outros objetivos. A poltica social tem o papel de proteger os cidados, principalmente nas crises econmicas e nas contingncias da vida, que so momentos em que o mercado abandona as pessoas porque no tem compromisso algum com a sobrevivncia de ningum. O Estado tem outro papel. Deve amparar os que no tm recursos para garantir uma renda mnima de sobrevivncia digna e, ir alm, isto , usar a poltica social como alavanca para a promoo de padres de vida cada vez mais elevados para a populao. Portanto, o sistema tributrio ir captar recursos de todos, principalmente dos que tm maior capacidade econmica para contribuir, para amparar os que tiverem menos, num esquema universal, num esquema de solidariedade. A sociedade se solidariza com o indivduo quando o mercado o coloca em dificuldades. Deixa de ser problema meramente individual, dele cidado, e passa a constituir uma responsabilidade social, pblica. O Estado assume a proteo social como direito de todos os cidados porque a coletividade decidiu que a destituio incompatvel com um patamar civilizatrio mais elevado.

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A poltica social tem o papel de proteger os cidados, principalmente nas crises econmicas e nas contingncias da vida, que so momentos em que o mercado abandona as pessoas porque no tem compromisso algum com a sobrevivncia de ningum.
T.R. Ainda sobre modelos de previdncia e seguridade social, os sistemas de seguridade na Amrica Latina sofreram reformas nos ltimos vinte anos. Existe uma viso de que a maioria delas seguiu uma estratgia liberal, buscando maior privatizao da previdncia social. Qual a sua opinio a respeito? D.G. Muitos pases da Amrica Latina, como Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colmbia (1994), Uruguai (1996), Bolvia e Mxico (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001) optaram por substituir, parcial ou integralmente, os sistemas pblicos de repartio por sistema privados obrigatrios de capitalizao individual. Muitos deles adicionaram medidas de desregulamentao do mercado de trabalho e adotaram benefcios seletivos ao invs de universais. Qual resultado de tudo isso? O nosso o melhor sistema de toda a Amrica Latina. aquele que tem uma grande cobertura com benefcios permanentemente reajustados e que permitiu ao pas sair rapidamente da crise mundial com quase zero de contgio. O sistema de seguridade social foi responsvel pela criao de um mercado interno poderoso e, mais do que isso, capaz de estruturar os salrios no mercado de trabalho, definir o montante de emprego, renda e PIB do pas em funo do efeito multiplicador que esse gasto propaga sobre o conjunto da economia. Cada R$1,00 gasto com o regime geral de previdncia

social gera-se R$1,86 de renda para o conjunto das famlias brasileiras e para cada R$1,00 gasto com o bolsa-famlia so gerados R$2,25 de renda. Esse o resultado de uma importante pesquisa realizada no IPEA pela Diretoria de Estudos Sociais. O sistema de seguridade social brasileiro foi responsvel pela acelerada reduo da pobreza e, simultaneamente, pelo grande estmulo demanda agregada que resultou no maior dinamismo da economia brasileira como no vivencivamos h quase duas dcadas. T.R. Lemos e ouvimos com freqncia nos meios de comunicao sobre a crise financeira na previdncia social, com dficits anuais alarmantes. Como nosso sistema de seguridade social tem conseguido sobreviver com tais dficits? Alis, h realmente dficit na Previdncia Social ou no sistema de seguridade social? D.G. O dficit da Previdncia um falso argumento. uma construo ideolgica, uma arma de luta poltica dos conservadores. O supervit da seguridade social foi de R$72,8 bilhes em 2007, de R$64,8 bilhes em 2008 e de R$32,6 bilhes em 2009, segundo clculos da ANFIP, que se apia nos preceitos da Constituio Federal para fazer seus clculos. Mesmo nos anos de crise internacional como foram os anos de 2008 e 2009, e mesmo depois da perda da CPMF h supervit. No d para falar em crise da Previ, dncia com esses nmeros, porque a Previdncia est inserida, pela Constituio de 1988, no sistema de seguridade social, isto , no seu universo de receitas e despesas. Isolar o gasto da Previdncia e compar-lo com apenas uma nica fonte de receita quando existem muito mais fontes de recursos para a previdncia cometer o erro de ignorar os dispositivos constitucionais com o objetivo de enviesar o clculo para que se chegue a uma situao deficitria que tecnicamente incorreta. Desse falso discurso parte-se para as avaliaes catastrofistas e para os apelos por reformas restritivas de direitos e privatizantes. preciso desmistificar esse discurso. No existe uma trajetria explosiva de dficit, como cr a sabedoria convencional e como alardeia a grande mdia.

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T.R. Como entrariam o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e o Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores Pblico (RPPS) nesta contabilidade? Embora apenas o RGPS seja pblico e universal, haveria uma competio por recursos entre ambos os regimes, via oramento fiscal? E mesmo que houvesse a adoo do oramento da seguridade social, tal como preconizado pela Constituio Federal, no haveria direcionamento de recursos pblicos, via contribuio patronal da Unio, para o regime pblico? D.G. Apenas o RGPS pblico, universal e integra o oramento da seguridade social; portanto, s os nmeros do RGPS tm que ser computados no resultado da seguridade social. Num clculo rigoroso, o RPPS dos servidores federais deve ser excludo, por se tratar de um sistema que estabelece uma relao entre a administrao pblica e seus funcionrios, patrocinado por contribuies especficas de seus beneficirios que a Contribuio ao Plano de Seguridade Social do Servidor (CPSSS) e pela contribuio patronal da Unio. Esta contribuio patronal teria que ser efetuada por meio de repasses do oramento fiscal, mas esses recursos so extrados do sistema de seguridade social. muito freqente que esses regimes distintos (o RGPS e o RPPS) se misturarem nas estatsticas de despesas do governo federal e, como conseqncia, o total dos gastos com a previdncia social pblica ficam inflados. T.R. A criao do fator previdencirio teria sido uma forma velada de introduzir a aposentadoria por idade j que, na prtica, ele reduz o valor do salrio-de-benefcio para a grande maioria dos casos de aposentadoria por tempo de contribuio. Gostaramos de ouvir sua opinio sobre o fator previdencirio. Ele efetivamente discrimina os trabalhadores do RGPS? A sua extino, tal como proposta recentemente pelo Congresso Nacional, e vetada pelo Presidente da Repblica, traria realmente um rombo nas contas pblicas superior a R$ 10 bilhes at 2014, tal como divulgado por rgos do Poder Executivo?

A idade mnima ou o fator previdencirio buscam manter os trabalhadores mais velhos por mais tempo no mercado de trabalho e isso gera grande insegurana. No bastasse a insegurana fsica que a velhice acarreta, h a insegurana financeira.
D.G. No defendo o fator previdencirio e nem a idade mnima. Em primeiro lugar, esse tema est longe de ser a questo central a ser debatida no momento, e desvia as idias do centro do problema, que no fiscal, mas poltico. Um debate sobre previdncia tem que estar inserido num contexto amplo, sobre os rumos que a sociedade precisa trilhar para alcanar um outro patamar civilizatrio ideal, fazendo a partilha da riqueza que gera entre as classes sociais. A nossa sociedade precisa decidir em que patamar vai amparar as pessoas na velhice, no desemprego, na doena, na invalidez por acidente de trabalho, na maternidade, enfim, como ir proteger aqueles que esto inviabilizados, definitiva ou temporariamente, para o trabalho e que perderam a capacidade de obter renda. So direitos conferidos aos cidados de uma sociedade mais evoluda, que entendeu que o mercado excluir a todos nessas circunstncias. Tratar a Previdncia no varejo, em pequenas parcelas, desprezar o seu valor estratgico no conjunto das polticas sociais. Alm disso, da mais alta relevncia entender que a Previdncia muito mais que uma transferncia de renda a necessitados: ela um gasto autnomo, que se converte integralmente em consumo de alimentos, de servios, de produtos essenciais e que, portanto, sai das

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mos dos beneficirios e volta para o mercado, dinamizando a produo, estimulando o emprego e multiplicando a renda. Os benefcios previdencirios tm um papel importantssimo como impulsionadores da economia. Se voc olha a questo por esse prisma, discutir fator previdencirio e idade mnima como elementos de reduo de gastos torna-se irrelevante. Em segundo lugar, porque a idade mnima ou o fator previdencirio buscam manter os trabalhadores mais velhos por mais tempo no mercado de trabalho e isso gera grande insegurana. No bastasse a insegurana fsica que a velhice acarreta, h a insegurana financeira, que vem da grande dificuldade, em alguns grupos de trabalhadores, de manter o emprego a partir de uma determinada idade, particularmente para aqueles que esto em trabalhos onde se exige esforo fsico ou em funes de melhor remunerao, em que jovens podem substituir os mais antigos com salrios mais baixos, de incio de carreira. Como manter o emprego nessas condies at preencher todos requisitos de idade para se aposentar com uma remunerao melhor? No se pode desvincular a previdncia da realidade do mercado de trabalho e adotar regras gerais como se todos os trabalhadores vivessem a mesma realidade nas mesmas circunstncias. Por ltimo, o fator previdencirio altamente injusto porque reduz, em mdia, o benefcio das mulheres no ato da aposentadoria, em 41,5% e, do homem, em 35%. O que se economiza com o fator previdencirio um valor irrisrio para os cofres pblicos, mas os danos que causa ao trabalhador so muito grandes, alm de se perder o efeito econmico do multiplicador dessa parcela do gasto pblico sobre os empregos, a renda e a arrecadao futura. T.R. Qual sua opinio sobre o regime de previdncia complementar, para os servidores pblicos, previsto nos pargrafos 14 a 16 do art. 40 da Constituio Federal? D.G. Vamos esclarecer uma coisa, como ponto de partida. Os gastos da Unio com as remuneraes de

funcionrios pblicos ativos e inativos permaneceram estveis, abaixo de 5% do PIB, ao longo do perodo de 1996 at 2009, com exceo do ano de 2001, que foi de 5,1% do PIB. A mesma estabilidade se verificou, durante esse perodo, com os dados estaduais. No caso da Unio, as receitas com contribuies para o Regime Prprio dos Servidores (RPPS) cresceram aps 2002, em termos reais e nominais, em funo da cobrana de inativos e pensionistas a partir da reforma de 2003 e em funo do crescimento do quadro de servidores com os novos concursos. Houve uma reconstruo do estado brasileiro a partir de 2003 aps um longo perodo de desmonte da era liberal. Portanto, do ponto de vista financeiro, no h problemas, hoje, com o RPPS porque a tendncia de tranqilidade financeira e auto-sustentabilidade. O problema que vejo com relao previdncia complementar dos servidores, em regime de capitalizao, que ainda no foi regulamentada, mas que se vier a s-lo trar instabilidade financeira ao regime bsico, em funo da perda de receitas futuras que ir provocar, alm de no proporcionar a mesma segurana aos servidores que o sistema atual, totalmente apoiado pelo Estado. A previdncia complementar vai jogar o servidor na vulnerabilidade que o mercado financeiro proporciona e a crise de 2008 um belo exemplo do que significa a instabilidade desse mercado. uma montanha russa. Enfim, a previdncia complementar vai mesmo trazer grandes proveitos ao setor financeiro que est h muito tempo querendo ficar com essa fatia de mercado dos servidores que tem alto poder aquisitivo e baixo risco. O fato real que totalmente desnecessrio regular o pilar de previdncia complementar dos servidores se as razes para isso estiverem relacionadas com a solvncia desse sistema. T.R. As mudanas da estrutura demogrfica brasileira, somadas a uma tendncia de reduo do ndice de informalidade da economia, podem estar prenunciando uma fase de conforto na administrao da previdncia social, inclusive a ponto

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A previdncia complementar vai jogar o servidor na vulnerabilidade que o mercado financeiro proporciona e a crise de 2008 um belo exemplo do que significa a instabilidade desse mercado. uma montanha russa.
de afastar a necessidade de novas reformas? O modelo vigente de previdncia seria sustentvel num cenrio de expectativas de vida no limiar dos cem anos? Como a cincia prenuncia para as prximas dcadas? D.G. Sim, verdade que a proporo de idosos aumentar no futuro e as despesas previdencirias crescero. Mas preciso muito cuidado com as concluses que se tiram dessa constatao, porque um enorme exagero fazer disso o nosso grande problema futuro. Pelo contrrio, no um problema esse o efeito daquilo que a humanidade sempre buscou ao desejar prolongar a vida, o efeito das grandes conquistas que decorreram do avano da educao e da informao, do progresso das pesquisas cientficas e das melhores condies de vida alcanadas por nossa sociedade. Eu penso que no se pode tratar essa questo reduzindo-a meramente a um determinismo demogrfico. O ponto fundamental para dar sustentabilidade financeira a um sistema previdencirio do futuro conseguir manter taxas elevadas de crescimento econmico, porque as variveis mais importantes do lado das receitas do sistema so o emprego formal, o patamar de salrios e a massa de lucros. preciso no esquecer que a Previdncia no financiada apenas pelos trabalhadores ativos e seus salrios, mas tambm por outras receitas tributrias que

derivam do lucro e do faturamento. Portanto, para que o sistema previdencirio no passe por uma crise financeira o pas ter que crescer a taxas elevadas, aumentar a produtividade do trabalho com a introduo de novas tecnologias, elevar o nvel de ocupao formal e fazer uma poltica salarial que permita elevar a renda mdia dos trabalhadores. Se ns conseguirmos isso, no haver motivos para nos preocuparmos com o problema do financiamento do sistema previdencirio no futuro, porque os trabalhadores ativos sero em menor nmero, mas em compensao sero muito mais produtivos e geraro mais bens e servios que os de hoje. Os inativos vo ser mantidos por trabalhadores que trabalharo por menos tempo e produziro muito mais, e o nosso problema ser, isto sim, o velho problema de sempre que o de evitar as recesses econmicas e efetuar a melhor diviso do resultado da produo entre os vrios membros da sociedade. No se trata, portanto, de uma dramtica trajetria demogrfica de envelhecimento da populao contra a qual no teremos outra escolha a no ser sacrificar os que entram na velhice. um contra-senso. Por que no pensar em reduzir o desemprego ao mnimo possvel para aumentar as receitas para o sistema previdencirio? Por que no pensar em trazer cada vez mais para o mundo formal os trabalhadores que vivem na informalidade para que possam contribuir para a previdncia? Por que no pensar em reduzir as incertezas dos investimentos dos empresrios de forma a estimul-los a produzir cada vez mais? Por que no pensarmos em como usufruir cada vez melhor da velhice, transformando os idosos nos grandes consumidores do futuro, ao invs de insistir em mant-los no trabalho, que poderia ser ocupado por um cidado mais jovem? Trata-se, como voc v, muito mais de um problema de origem econmica e tecnolgica. Mas esta questo est sendo tratada de forma estreita, como um problema demogrfico que, por sua vez, vai desaguar numa questo fiscal isolada, apenas da Previdncia e dos velhos. Da comeam a surgir as propostas mais indecorosas, de corte de direitos, elevao da idade mnima, reduo do

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Acho a contribuio sobre a folha de pagamentos fundamental. Ela um dos sustentculos do Oramento da Seguridade Social e isso faz uma grande diferena, porque uma fonte intocvel pela disputa poltica
valor dos benefcios e aumento de contribuies. E o que pior, medidas desse tipo podem se revelar completamente incuas para resolver o problema do financiamento do sistema. um grande reducionismo oportunista contra o qual a sociedade precisa se organizar, debater e resistir. T.R. A Sra. v contribuio sobre a folha de pagamentos como um dos pilares principais do financiamento da previdncia? D.G. Acho a contribuio sobre a folha de pagamentos fundamental. Ela um dos sustentculos do Oramento da Seguridade Social e isso faz uma grande diferena, porque uma fonte que, junto com as demais receitas (CSLL, COFINS, PIS), foram pensadas em 1988 para serem intocveis pela disputa poltica, pelas manipulaes e arbitrariedades do jogo do poder sobre o destino das verbas oramentrias. Os recursos destinados proteo social foram considerados sagrados pelos constituintes de 1988 porque eram projetados para assegurar a cidadania e para dar condies mnimas de dignidade ao povo brasileiro. So recursos que amparam os mais necessitados, os desprotegidos, que no tm poder de presso algum sobre os destinos dos recursos pblicos. Perder a tributao sobre a folha de

pagamentos substituindo-a por um tributo qualquer poderia acabar com essa salvaguarda oramentria deixada pelos constituintes de 1988 e lanaria os direitos sociais no campo da disputa dos recursos do Oramento Fiscal, onde a apropriao das receitas do governo feita pelos grupos com maior capacidade de fazer prevalecer suas demandas e seus interesses. A Previdncia seria colocada na arena da disputa dos recursos pblicos do Oramento Fiscal onde levaria enorme desvantagem em funo dos poderosos interesses que trafegam na rbita do oramento pblico. preciso que se diga que h uma proposta de alterao na legislao visando reduzir a cota patronal sobre a folha de pagamentos e muitos chegam a propor at mesmo sua eliminao. Eu diria que no um exagero supor que os resultados dessa operao so imprevisveis. Pode acontecer que isso provoque uma mera desonerao do capital que resultar na incorporao de maior margem de lucro, com nenhum impacto ou com baixo impacto sobre a formalizao do trabalhador e sobre o aumento do emprego. E por qu? Porque essa margem de lucro maior pode ir para aplicaes no mercado financeiro, onde muito rentvel e tem baixo risco. O que faz aumentar o trabalho formal e reduzir o desemprego so taxas de crescimento do PIB cada vez maiores. Quando a economia cresce, como acontece agora no pas, o emprego formal dispara e o desemprego cai rpida e progressivamente. E isso se consegue por meio de polticas macroeconmicas de estmulo demanda agregada eficientes, como a reduo da taxa de lucro, o aumento do crdito e o crescimento do gasto pblico. So elas que aumentam o consumo. Se no houver consumo suficiente para indicar aos empresrios que vale a pena investir e produzir porque as vendas so certas, se no houver esta percepo, a desonerao da folha pode cair a zero e ainda assim eles no contrataro mais trabalhadores. Portanto, sou muito ctica quanto aos resultados positivos de uma poltica de desonerao da folha de pagamentos. Acho que a Previdncia perder recursos e no ser compensada proporcionalmente por mais empregos e mais formalizao.

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Financiamento da Seguridade Social Anlise Sob a Constituio Federal de 1988
Eduardo Tanaka1

1. Introduo O financiamento da Seguridade Social um tema que tem sido discutido sob diversos aspectos tais como: econmicos, estatsticos, sociolgicos, tributrios. Portanto, faz-se importante uma anlise sob o aspecto da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Este artigo procura abordar o presente tema, principalmente no que concerne ao mito do dficit previdencirio. 2. A Seguridade Social Breve Considerao Para que o termo Seguridade Social seja compreendido necessrio atentar ao seguinte conceito2:
A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.

Depreende-se do conceito de Seguridade Social que as aes devem ser tanto dos Poderes Pblicos como de toda sociedade. E, tambm, percebe-se que Seguridade Social gnero do sub-grupo: previdncia social, assistncia social e sade. Assim, sempre que utilizamos o termo Seguridade Social, estamos a falar nas suas trs espcies, podendo ser esquematizadas da seguinte forma:

1- Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil, lotado em Curitiba-PR. Diretor adjunto de administrao do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil Sindifisco Nacional. Especialista em Direito Constitucional. Professor de Direito Constitucional e Direito Previdencirio. Vice-presidente de Poltica de Classe da AFIPA. Autor de diversos livros sobre Direito Previdencirio. 2. Caput do artigo 194 da Constituio Federal de 1988.

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 interessante fazer uma sucinta diferenciao entre estas trs espcies: A Previdncia Social: ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. Os Benefcios so administrados e concedidos pelo INSS. J o Custeio fica por conta da Secretaria da Receita Federal do Brasil, rgo responsvel pela arrecadao e fiscalizao das contribuies sociais. A Assistncia Social: ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II - o amparo s crianas e adolescentes carentes; III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

3. A Seguridade Social e o Princpio do Estado Democrtico de Direito Para que se possa discorrer a respeito dos aspectos constitucionais do financiamento da seguridade social necessria uma anlise preliminar de um dos mais importantes princpios da nossa Carta Magna: O Princpio do Estado Democrtico de Direito. Conforme o caput do artigo 1 da Constituio Federal:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: (...) (grifo nossos).

Pode-se observar que nossa Lei Maior traz o referido princpio estampado em seu artigo 1, que, na viso de Jos Afonso da Silva3:
a configurao do Estado Democrtico de Direito no significa apenas unir formalmente os conceitos de Estado Democrtico e Estado de Direito. Consiste, na verdade, na criao de um conceito novo, que leva em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera na medida em que incorpora um componente revolucionrio de transformao status quo. E a se entremostra a extrema importncia do art. 1 da Constituio de 1988, quando afirma que a Repblica Federativa do Brasil se constitui um Estado Democrtico de Direito, no como mera promessa de organizar o Estado, pois a Constituio a j est proclamando e fundando. um tipo de Estado que tende a realizar a sntese do processo contraditrio do mundo contemporneo, superando o Estado capitalista para configurar um Estado promotor de justia social que o personalismo e o monismo poltico das democracias populares sob o influxo do socialismo real no foram capazes de construir.

A Sade: direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. A sade, cujas aes partem do Sistema nico de Sade, acessvel a todas pessoas, independentemente de classe social e no h necessidade de contribuio para Seguridade Social.

Naturalmente, o que Silva quis dizer que um Estado Democrtico de Direito vai alm do conceito de Estado de Direito e alm do conceito de Estado Democrtico, pois ele se fundamenta em um Estado preocupado com a verdadeira justia social. Pois, como aduz Silva:

3. Silva, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros Editores, 29 edio, 2007, p. 119.

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O certo, contudo, que a Constituio de 1988 no promete a transio para o socialismo com o Estado Democrtico de Direito, apenas abre as perspectivas de realizao social profunda pela prtica dos direitos sociais, que ela inscreve, e pelo exerccio dos instrumentos que oferece cidadania e que possibilita concretizar as exigncias de um Estado de justia social, fundado na dignidade da pessoa humana.

5. O Financiamento da Seguridade Social O caput do artigo 195 da Constituio Federal trata do financiamento da Seguridade Social:
A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognsticos. IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

Desta forma, como conseqncia do princpio do Estado Democrtico de Direito, a Repblica Federativa do Brasil deve ter como objetivos fundamentais4, dentre outros: construir uma sociedade livre justa e solidria; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos. Assim, no benesse de Governo algum investir e priorizar a Seguridade Social, pois, prioritariamente, obrigao Constitucional de mais alto estirpe imposta a todos, pois tal mandamento um princpio Constitucional. Portanto, misso constitucional do Poder Pblico pautar suas aes na constante persecuo justia social. 4. A Seguridade Social e o Princpio da Solidariedade Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: - construir uma sociedade livre, justa e solidria. Assim preconiza o artigo 3, inciso I da Constituio Federal. O homem um ser social por natureza. Uns dependem dos outros para sua prpria sobrevivncia. Desta forma, todos aqueles que produzem, que trabalham, devem contribuir com parte de seus ganhos para com os que precisam de alguma assistncia. o chamado Pacto Intergeracional. Os valores arrecadados hoje sero utilizados imediatamente para custear os benefcios e servios de hoje. Assim, o sistema contributivo do Regime Geral de Previdncia Social o de repartio simples.

Ao ler o citado caput do art. 195 da Constituio Federal, depreendemos que alm das contribuies sociais, a Seguridade Social deve ser financiada mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que, em regra so receitas provenientes dos impostos. Desta forma , a Seguridade Social, cumprindo o princpio Constitucional da diversidade da base de financiamento5 , deve ser financiada tanto por recursos das contribuies sociais, quanto por impostos arrecadados. Por bvio as contribuies sociais devem, ou pelo menos deveriam, ser aplicadas exclusivamente para o financiamento da Seguridade Social e, assim, cumprir o papel social do Estado Democrtico de Direito. E, no caso em que as despesas para com a Seguridade Social superem a arrecadao das contribuies sociais, no h que se falar em dficit. Pois, os recursos provenientes dos oramentos dos entes estatais, tambm, integram o oramento securitrio,

4. Artigo 3 da Constituio Federal. 5. Art. 194, pargrafo nico, inciso VI da Constituio Federal de 1988.

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Como reza a Carta Magna, quando se fala em Seguridade Social, referem-se s trs espcies (Sade, Previdncia Social e Assistncia Social). O artigo 195 da Constituio Federal descreve um modelo de financiamento global da Seguridade Social. E, historicamente, a Seguridade Social tem demonstrado sucessivos supervits. Conforme dados da Secretaria do Tesouro Nacional STN e do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI no primeiro semestre de 2009 o supervit da Seguridade Social foi de R$20,03 bilhes6. Ento, como se falar em dficit previdencirio se o encontro das Receitas e Despesas da Seguridade Social superavitrio? Acentua-se, que em perodos de crise econmica, como no primeiro semestre de 2008, o saldo positivo beirou R$35,15 bilhes, o que equivale a 2,97% do PIB7. Mesmo, tambm, a previdncia urbana, apresenta-se superavitria, dispensando qualquer tipo de financiamento, que no se origine das contribuies sociais sobre a folha de pagamentos8. O supervit da previdncia urbana vem a prover parte da previdncia rural, obedecendo ao art. 201, pargrafo 9, que estabelece que os diversos regimes de Previdncia social se compensaro financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei. Portanto, o famigerado dficit previdencirio corresponde aos benefcios pagos aos segurados rurais e mais especificamente os ditos segurados especiais9 que no dispem de receita suficiente, mas que devem ser amparados pelo sistema securitrio, obedecendo-se ao princpio da solidariedade e do Estado Democrtico de Direito. Assim, as receitas arrecadadas de todas as contribuies sociais devem ser destinadas a toda Seguridade Social. Isto porque, a Constituio Federal de 1988 no trou-

xe em seu bojo a especificao. A Carta Magna definiu que a lei oramentria anual compreender, dentre outros, o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico10. Alm das contribuies sobre a folha de pagamento, ditas contribuies previdencirias, h outras fontes de financiamento que so capazes de distribuir a receita securitria de forma a cumprir com o objetivo da universalidade da cobertura e do atendimento e da seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios11. Sendo assim, quando se trata do oramento da Seguridade Social, deve-se ter em mente que as receitas securitrias devem financiar integralmente a Sade, a Assistncia Social e a Previdncia Social. Infelizmente, o que tem sido divulgado apenas o resultado financeiro do Regime Geral da Previdncia Social por meio do contraste entre a arrecadao das contribuies sociais sobre a folha de pagamentos e as despesas com benefcios previdencirios do INSS. Entretanto, como j abordado, as contribuies sociais no se resumem apenas por aquelas sobre a folha de pagamentos. A Seguridade Social financiada, tambm, pela COFINS, PIS, Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, concursos de prognsticos, dentre outras. E, todas as receitas da Seguridade Social so capazes de cobrir com supervit todas as suas despesas. Ento, como aceitar o mito do dficit apenas da Previdncia Social, se o oramento da Seguridade Social superavitrio? E mesmo que seu oramento fosse deficitrio, ainda h a previso constitucional12 de recursos do oramento fiscal a ser injetados no sistema securitrio.

6. Revista de Seguridade Social. ANFIP 2009, n101, p28. , 7. Revista de Seguridade Social. ANFIP 2009, n101, p28. , 8. Estas so as Contribuies Sociais Previdencirias, propriamente ditas. 9. O art. 195, 8 da Constituio Federal de 1988, aborda o conceito de segurado especial: o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei. 10. Art. 165, 5, VI da Constituio Federal de 1988. 11. Art. 194, pargrafo nico, incisos I e III da Constituio Federal de 1988. 12. Art. 195, caput.

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Porm, o que ocorre com os recursos securitrio o inverso do que deveria ser. Pois, como se no bastasse, ainda assim, o oramento da Seguridade Social usurpado por meio da famigerada Desvinculao de Recursos da Unio DRU. Esta desvinculao teve incio por meio da Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 1994, com a criao de um Fundo Social de Emergncia (FSE); tendo sido prorrogada pelas Emendas Constitucionais n 10 e 17 e, posteriormente, Emenda Constitucional n 27, que institui a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), sendo prorrogada pelas Emendas Constitucionais n 42 e n 56, nesta at 2011. Assim, a DRU desvincula 20% das contribuies sociais, que deveria prover a Seguridade Social, mas que usurpado para composio do supervit primrio e, por conseqncia, utilizado para pagar juros da dvida. Esse flagrante desrespeito Seguridade Social retira as receitas da sociedade brasileira. Receitas estas que deveriam promover de forma mais ampla a justia social, mas que, por meio da DRU, segue um caminho inverso, ao devolver estes valores aos detentores do grande capital. 6. Concluso notrio que a Previdncia Social o maior distribuidor de rendas do pas, fomentando a economia local e, conseqentemente, so fontes essenciais de financiamento de grande parte de pequenos municpios espalhados pelo Brasil. O dinheiro dos benefcios previdencirios e assistenciais alavanca a economia, traz dignidade aos desfavorecidos e minimiza as dificuldades de milhares e milhares de famlias. O governo deveria abandonar a falcia do dficit previdencirio, haja vista que a arrecadao das contribuies sociais superavitria. Isto demonstra uma clara violao ao Princpio Constitucional da Publicidade13, ao trazer informaes e dados manipulados, e que, perigosamente, servem de amparo para que os detentores do grande capital e o governo possam vilipendiar a Previdncia Social e reforar suas teses da desonerao da folha de pagamento,
13. Art. 37, caput da Constituio Federal de 1988. 14. Art. 3, inciso III da Constituio Federal de 1988.

da manuteno do fator previdencirio e de demais regras que podem trazer grandes prejuzos aos trabalhadores. Por outro lado existe a DRU, que apesar de integrar a Constituio Federal atravs de Emendas Constitucionais que a prorrogam ciclicamente, inconstitucional, pois retira do oramento da Seguridade Social um montante considervel que deveria ser investido na Sade, Assistncia Social e Previdncia Social, transferindo-o para o oramento fiscal, desrespeitando o artigo 195 da Carta Magna que prev as fontes de financiamento que deveriam abastecer a Seguridade Social. Isto, conseqentemente, tambm viola o princpio do Estado Democrtico de Direito, dificultando que objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil sejam alcanados, tais como a erradicao da pobreza e da marginalizao e reduo das desigualdades sociais e regionais 14.

REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988. Silva, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros Editores, 29 edio, 2007. Tanaka, Eduardo. Direito Previdencirio. Rio de Janeiro: Editora Campus Elsevier, 2009. Mendes, Gilmar et al. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009. Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. So Paulo: Editora Atlas, 2009. Ferreira Filho, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2006. ANFIP. Revista de Seguridade Social. 2009, n101. MARTINS, Srgio Pinto. Direito da Seguridade Social. 21 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2004.

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A Previdncia Social Como Renda Social no Brasil
Clio Favoni1 Solange de Cssia Inforzato de Souza2

1. Introduo A previdncia social nasceu da necessidade de assegurar os bens materiais essenciais para o futuro dos indivduos e resultou de um sentimento de solidariedade que se manifestou no atendimento populao vulnervel. No entanto, a Previdncia Social Brasileira, a partir da segunda metade da dcada de 1990, passou a enfrentar presses deficitrias em funo da construo do sistema de proteo social, do crescente nmero de aposentadorias, das questes demogrficas e das alteraes no mercado de trabalho. O comportamento das variveis demogrficas denuncia o aumento da expectativa de sobrevida da populao, queda da fecundidade e aumento da longevidade. Essa interao tem levado a um maior crescimento da populao idosa em relao aos demais grupos. Camarano (2002)

incorpora uma preocupao acerca do crescimento da populao brasileira maior de 60 anos, estimando que em 2020 aproximadamente 15% da populao ser composta por idosos. Recentemente, polticas sociais se fazem presentes no mbito da assistncia e previdncia social. Neri et al (2008) destaca: o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) institudo em 1993 pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e destinado populao com 65 anos ou mais e a portadores de deficincia incapacitados para o trabalho, que possuem renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo; a Poltica Nacional do Idoso (PNI) aprovada em 1994 com o objetivo assegurar ao idoso seus direitos sociais; a Poltica Nacional de Sade do Idoso, elaborada pelo Ministrio da Sade em 1999, que determinou me-

1. Graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Londrina - UEL (1998). Mestre em Economia pela Universidade Estadual de Maring - UEM (2003). Atualmente professor associado da Faculdade de Tecnologia de Jahu, vinculada ao Centro Estadual de Educao Tecnolgica Paula Souza, autarquia do governo do estado de So Paulo. 2. Graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Londrina (1983), mestrado em Economia pela PUC de So Paulo (1992) e doutorado em Educao: Histria, Poltica, Sociedade pela PUC de So Paulo (2002). Atualmente professora associada da Universidade Estadual de Londrina. Tem experincia na rea de Economia, principalmente nos temas: mercado de trabalho, economia do bem estar social, desigualdade social e de renda.

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didas preventivas e ampliou a assistncia mdica e [...] o Estatuto do Idoso, em 2003, que estabelece direitos sociais e promove equidade em diferentes campos entre idosos e demais membros da populao, lhes conferindo cidadania e auto-estima (Neri et al, 2008, p. 7). A Previdncia Social Brasileira tem apresentado a sua face social e geradora de renda social significativa, particularmente como poltica pblica social no combate pobreza e como base de sustentao da economia de muitas localidades brasileiras. Diante desse contexto, este trabalho tem como objetivo evidenciar o papel da Previdncia Social como poltica pblica de renda e de influncia econmica nos Estados e municpios, a partir dos dados sobre os benefcios previdencirios, do Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPE/FPM) e tambm dos benefcios do Programa Bolsa Famlia (PBF), cuja base est no MPAS (2010), STN (2010) e MDS (2010). Na primeira seo deste artigo discute-se o Estado do Bem Estar, a evoluo histrica da previdncia social no Brasil e a importncia dos benefcios previdencirios sobre a renda das famlias e sobre a economia dos estados brasileiros. Em seguida, analisam-se os dados e, ao final, as concluses so apresentadas. 2. Da origem e desenvolvimento do Estado do Bem Estar Previdncia Social Brasileira A tarefa de explicar a origem e o desenvolvimento do Welfare State complexa e requer alguns cuidados. Oliveira (1998) descreve que o que se chama de Welfare State, como conseqncia das polticas originalmente anticclicas de teorizao keynesiana e constituiu-se no padro de financiamento pblico da economia capitalista. Este pode ser sintetizado na sistematizao de uma esfera pblica onde, a partir de regras universais e pactuadas, o fundo pblico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulao de capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo globalmente a populao por meio dos gastos sociais.

A Previdncia Social tem uma face social como poltica pblica no combate pobreza e como base de sustentao da economia de muitas localidades
Marques (1997) enfatiza que o Welfare State resultado de um longo processo de construo, e compreende um conjunto e polticas sociais desenvolvidas pelo Estado no intuito de prover a cobertura dos riscos advindos da invalidez, velhice, acidente de trabalho e de desemprego. Na literatura especializada, a origem do Estado do Bem-Estar est associada a diferentes causas sob diferentes enfoques, entre os quais se destaca o artigo de Arretche (1995). Inicialmente, a autora classificou o surgimento do Welfare Sate em duas verses: a) a que atribui a origem do estado do bem-estar aos fatores econmicos, e a segunda, que busca fontes explicativas do fenmeno nos fatores polticos. Numa segunda classificao a autora, subdividiu os condicionantes econmicos entre os que compreendem o Welfare State como uma necessidade advinda das mudanas provocadas pela industrializao nas sociedades, alterando radicalmente a vida familiar, diminuindo sua capacidade de determinar a reproduo da fora de trabalho, e os que vem o Welfare State como resposta s demandas de acumulao e legitimao do sistema capitalista, aumentando a produtividade e rebaixando o custo da mo de obra. Dos autores que explicam os condicionantes polticos como determinantes do Welfare State, Arretche (1995) destacou Marshall, por sua obra Cidadania, Classe Social e Status. Para ele, o Estado do Bem-Estar resultado da ampliao progressiva de direitos na sociedade, que, inicialmente, conquistou direitos civis, logo aps os direitos

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polticos e, em seguida, direitos sociais com a distribuio da riqueza socialmente produzida. Independentemente das interpretaes e pensamentos at aqui expostos, o fenmeno do Welfare State teve sua incontestvel expanso no perodo ps-guerra, pela manifestao das preocupaes distributivas fundadas na concepo do trabalho como atividade social e na responsabilidade social do empregador e do Estado. O Welfare State e o estado keynesiano surgiram em conseqncia da crise de 1929 e puderam ser vistos como modelo de uma nova forma de hegemonia burguesa, e por isso foi amplamente utilizado ao fim da dcada de 1940, quando o regime fordista de acumulao tornou-se hegemnico no mundo. As dcadas de 50 e 60 foram marcadas por grandes transformaes nas estruturas econmicas e sociais. Esse perodo correspondeu a uma fase excepcional do capitalismo, talvez nica. A economia mundial se internacionalizou, ampliando significativamente a importncia do comrcio realizado entre as naes (HOBSBAWM, 1995) A economia capitalista mundial cresceu entre as dcadas de 1950 e 1970, com baixas taxas de desemprego. Para essa expanso combinaram-se o progresso tcnico, a organizao fordista de produo e trabalho, o salrio indireto, e a presena estrutural e insubstituvel do fundo pblico (OLIVEIRA, 1998). Aps os anos de maior expanso do capitalismo, durante os quais o investimento do capital manteve os programas de proteo social, o Estado do Bem- Estar defrontou, nas dcadas posteriores, com uma realidade inversa do perodo anterior. A partir dos anos de 1980, os pases desenvolvidos assistiram a uma mudana radical de sua estrutura de emprego e de sua capacidade de gerar trabalho. No Brasil, a forma histrica como se constituiu o modelo de proteo social, embora apresente a mesma trajetria dos pases desenvolvidos, obedeceu a algumas peculiaridades. A poltica social foi utilizada desde a dcada de 20, e, principalmente aps 1930, como instrumento de participao em um contexto de limitao ao estabelecimento de uma ordem democrtica, onde o Estado interveio com grande autonomia.

A Constituio de 1988 significou o pice do processo de universalizao, garantindo a ampliao da cobertura da proteo social para segmentos at ento desprotegidos.
Ao final da dcada de 70 e incio dos anos 80, aprofundaram-se a crise fiscal e o desequilbrio externo. O quadro de crise marcou o processo de transio para a Nova Repblica, que props novamente a anlise das polticas sociais como um problema de eficcia gerencial das polticas pblicas, com base em conceitos defendidos pelos organismos internacionais (WINCKLER & MOURA NETO, 1992). Sem ter consolidado o Estado do bem-estar, e como decorrncia do processo de crescente fragilizao financeira, na dcada de 90, o Estado brasileiro viu reduzida sua capacidade de investir, emergindo um crescente conflito entre a gesto financeira do Estado e a sua conseqente dificuldade de suprir os programas assistenciais no combate pobreza, ao desemprego, sade e velhice. O discurso neoliberal debatido neste perodo foi se desfazendo ao logo do perodo Collor, FHC e Lula, resultando somente na forma de acesso as aposentadorias e o valor dos benefcios (MARQUES et al., 2009). 2.1 - Previdncia Social no Brasil No que se refere institucionalidade, considera-se a Lei Eloy Chaves, de 1923, o ponto de partida do sistema previdencirio brasileiro, que estabeleceu as bases legais e conceituais da posterior previdncia social, e tambm o precedente do uso da previdncia como meio de lidar com a questo social (MALLOY, 1986). No decorrer das dcadas de 20 e 30, foi incisiva a interveno do Estado sobre as instituies previdencirias, no sentido de redirecionar a natureza de seus objetivos,

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gesto, organizao e padro de financiamento (ANDRADE, 1999). A administrao dos fundos de aposentadorias, porm, era realizada pelos prprios empregadores e empregados, sem a participao do Estado. Como o pequeno nmero de segurados proporcionava recursos insuficientes para o funcionamento das Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs) em moldes estveis, foi necessrio imprimir uma mudana de orientao ao sistema (STEPHANES, 1998). Comeou, ento, uma nova fase, em que a vinculao passou a ser feita pela categoria profissional. Foram criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) e a cobertura previdenciria estendida virtual totalidade dos trabalhadores urbanos e a boa parte dos trabalhadores autnomos. O Estado, que at ento se mantivera afastado da administrao dos sistemas, assumiu mais estreitamente a gesto das novas instituies. Mas em matria de proteo social, a organizao em institutos apresentava uma srie de problemas. Alm de excluir os trabalhadores rurais e os do setor informal urbano, no protegia muitos assalariados do prprio mercado formal, uma vez que no exerciam profisso nos ramos de atividade contemplados pelos institutos. A primeira medida para diminuir a disparidade existente entre as categorias profissionais e a unificao da previdncia foi a promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social - LOPS de 1960. Sua grande importncia residiu no fato de haver uniformizado as contribuies e os planos de benefcios, extinguindo os institutos por categoria (RANGEL et al., 2009). Em 1967, no mbito das reformas empreendidas pelo regime militar, e decorridos seis anos da promulgao da LOPS, a unificao institucional foi efetivada atravs da criao do Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS). Em 1974, por meio do desdobramento do antigo Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, foi criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), que veio a responder pela elaborao e execuo das polticas de previdncia, assistncia mdica e social. Mas o grande momento de estruturao da proteo social brasileira ocorreu no ano de 1988, a partir da pro-

mulgao da nova Constituio, dando origem ao conceito de Seguridade Social, que envolve alm da previdncia, tambm assistncia social e sade.
O termo Seguridade Social um conceito estruturante das polticas sociais cuja principal caracterstica de expressar o esforo de garantia universal da prestao de benefcios e servios de proteo social pelo Estado. Neste sentido, sua base de financiamento bem mais ampla que a do seguro social, conceito que orientou a poltica previdenciria brasileira desde os anos de 1920, organizada sob inspirao do modelo alemo, criado por Bismark na segunda metade do sculo XIX (DELGADO et al., 2009, p. 21).

A Constituio de 1988 deu forma s propostas que j vinham sendo discutidas na sociedade desde o final da dcada de 70 e significou o pice do processo de universalizao. A Constituio vem garantir a ampliao da cobertura da proteo social para segmentos at ento desprotegidos. As mudanas introduzidas a partir de 1991 (Lei 8.212 e 8.213/91) regulamentaram os novos dispositivos da Constituio de 1988, estabelecendo, por exemplo, o valor do salrio mnimo como piso para pagamento de benefcios, reduzindo o limite de idade para as aposentadorias rurais e equiparao entre as chamadas previdncia rural e previdncia urbana resultando em novos aumentos no estoque de aposentadorias (ANDRADE, 1999). Essas mudanas da Constituio (principalmente a universalizao dos benefcios) alimentaram discusses neoliberais, nos anos posteriores, acerca da reforma e equidade da Previdncia Social Brasileira e buscaram atuar no sentido contrrio ampliao da cobertura dos programas de segurana de renda populao brasileira (JACCOUD, 2009). Para os defensores do Estado Mnimo, a responsabilidade pelo crescimento do dficit fiscal do governo e do aumento do Custo Brasil estaria no aumento das despesas da previdncia impulsionada aps os novos direitos advindos da nova constituio. Prosperaram, no incio dos anos 1990, diversas propostas de reforma da Previdncia Social Brasileira, inspiradas no modelo chileno de capitalizao, em que o valor do

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Grfico 1 - Desigualdade Social Brasileira - 1976/2008

benefcio est atrelado ao valor depositado e capitalizado de cada contribuinte ao longo da vida produtiva. Somente com a posse do novo governo em 2003 e aproveitando o otimismo em volta dele, houve nova proposta de reforma na qual incluram desta vez os servidores pblicos em que se limitou um teto mximo para as futuras aposentadorias e incluiu a contribuio sobre o valor das aposentadorias (MARQUES et al., 2007). Entretanto, as mudanas introduzidas no visaram passagem do sistema de repartio para o de capitalizao. 3. Previdncia Social Brasileira e Incluso Scio-Econmica No interior dos debates acerca da reforma previdenciria, e diante dos dficits persistentes nas contas da previdncia desde meados da dcada de 90, a dimenso financeira desse particular fundo pblico enfatizada, obscurecendo a sua face social e geradora de renda.

Segundo Barros et al., (2010), o Brasil possui uma distribuio de renda per capita extremamente desigual, pois apesar da melhoria da vida da populao ps Plano Real, ainda persiste uma perversa desigualdade de renda. Conforme os dados apresentados na Grfico 1 se observa que a parcela de renda apropriada pelos 50% mais pobres ligeiramente maior do que a parcela apropriada pelos 1% mais ricos. Outra constatao que ilustra o nvel de desigualdade o fato de que a parcela apropriada pelos 10% mais ricos representa mais de 43% da renda total. O Brasil ocupa o 75 lugar no ranking mundial do IDH - ndice de Desenvolvimento Humano, que analisou condies de vida, educao e renda de 182 pases em 2007. Apesar de melhora nos ltimos anos, as condies de vida desigual, corroem quase 1/5 do padro de desenvolvimento do pas (PNUD, 2010). Esta situao seria ainda mais grave caso no houves-

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Grfico 2 - Percentual de Pobres* no Brasil, por idade, com e sem Transferncias Previdencirias 2008.
Fonte: MPAS (2010a) elaborado a partir de dados PNAD/IBGE (2008)
*Linha de pobreza = salrio mnimo.

se programas de transferncias previdencirias. Dados do MPAS (2010a) destacam que h cerca de 56 milhes de pessoas em situao de pobreza no Brasil. Caso a Previdncia Social no existisse, este nmero saltaria para mais de 79 milhes de pessoas, ou seja, somente a Previdncia foi responsvel por retirar das condies de pobreza mais de 20 milhes de brasileiros (Grfico 2). interessante frisar que as transferncias previdencirias conseguiram beneficiar todas as faixas etrias da populao brasileira, mas a situao de pobreza seria ainda mais crtica para a populao idosa ( 60 anos), pois representam mais de 10% da populao brasileira (IPEA, 2010), e estimativas do MPAS indicam que mais de 81% deles esto protegidos pelos benefcios da Previdncia. So

mais de 17 milhes de idosos que recebem algum tipo de benefcio e em muitas vezes como a nica fonte de renda da famlia (Tabela 1). Batista et al., (2009), concluiu, com dados da PNAD (2007), que sete de cada dez idosos viviam em domiclios com at 02 salrio mnimos (SM) de renda per capita e que baixa a incidncia de idosos em situao de pobreza, ou seja, com renda per capita inferior a SM, isto devido em grande parte aos rendimentos dos benefcios previdencirios3. Em 2009, a Previdncia Social Brasileira atendeu entre benefcios urbanos, rurais e assistenciais, 26,6 milhes de pessoas. Isto equivale mais do que a soma da populao do Chile e Uruguai (Grfico 3). Um dado interessante a destacar que dos benefcios

3- Consideram os valores advindos do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), sejam eles aposentadorias, penses ou Benefcio de Prestao Continuada (BPC)

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Tabela 1 - Brasil: Proteo Previdenciria para a Populao Idosa em 2008 Categorias

Aposentados Pensionistas Aposentados e pensionistas Contribuintes no beneficirios Total protegidos (a) Residentes (b) Cobertura Em % ((a)/(b))

Homens
6.950.143 126.099 220.707 678.869 7.975.818 9.214.542 86,60%

Mulheres
5.306.168 2.237.270 1.397.096 273703 9.214.237 11.824.542 77,90%

Total
12.256.311 2.363.369 1.617.803 952.572 17.190.055 21.039.084 81,70%

Cobertura Social entre os Idosos 2008 (Inclusive rea Rural da Regio Norte) Fonte: PNAD/IBGE 2008. Extrado de MPAS (2010a)

emitidos, a maioria deles foi de at 02 salrios mnimos. O valor mdio dos benefcios pagos pela Previdncia Social, nos cinco primeiros meses do ano de 2010, foi de R$ 719,20. A maior parte dos benefcios (69,5%) pagos em maio de 2010 tinham valor de at um salrio m-

nimo, contingente de 19,0 milhes beneficirios diretos (MPAS, 2010c). Se considerarmos que os mais pobres possuem uma propenso marginal a consumir maior que as pessoas com rendimento elevado, ou seja, qualquer acrscimo em sua

Grfico 3 - Evoluo da Quantidade de Benefcios Emitidos pela Previdncia, 2001-09

Fonte: MPAS (2010)

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renda ser igualmente gasto, ento boa parte da demanda agregada nacional depende direta ou indiretamente destes benefcios sociais. Percebe-se que a cada R$ 4,00 gastos no pas, R$ 1,00 encontra-se vinculado diretamente economia social. Se for contabilizado tambm o seu efeito multiplicador (elasticidade de 0,8) pode-se estimar que quase metade de toda a produo de riqueza nacional se encontra relacionada dinmica da economia social (POCHMANN, 2010) A expanso do nmero de aposentadorias e penses combinada com a elevao do salrio mnimo so colocados como fator de aumento no dficit previdencirio, segundo a viso fiscalista: Receitas (contribuio de empresas e trabalhadores) menos Despesas (pagamento de aposentadorias e penses). essa matemtica financeira, instituda pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000 que se convencionou chamar de dficit da previdncia. Em 2009, esse dficit teria alcanado R$ 43,6 bilhes, correspondente a 1,38% do PIB (MPAS, 2010b). Outra forma de encarar a questo pode ser chamada de constitucionalista, uma vez que se pauta pelos princpios da Constituio Federal que em seu artigo 195 estabelece que a:
Seguridade Social ser financiada por toda a sociedade de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e das contribuies de empregador e trabalhador (BRASIL, 1988).

Estes preceitos definem a Previdncia como parte da Seguridade e determinam uma base de financiamento diversificada para o sistema. Atualmente as principais fontes de arrecadao para a

Seguridade Social, alm das contribuies previdencirias de trabalhadores e empresas sobre folha, so: Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS; e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL. Caso tambm sejam includas no sistema de proteo social as aes voltadas para garantir renda ao desempregado e ao trabalhador de baixa renda, a Seguridade passa a ter a atribuio de conceder o seguro-desemprego e o abono salarial e a contar com as fontes de receitas que financiam esses benefcios, incorporando-se s anteriores os Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP). Nesta nova matemtica, a receita total da Seguridade superaria as despesas4 (DIEESE, 2007) Quando analisamos o efeito das transferncias previdencirias nas unidades da federao, identificamos que os valores repassados atravs dos benefcios terminam sendo base da economia de boa parte dos municpios brasileiros. Nesses, os benefcios previdencirios constituem, com freqncia, a nica renda monetria que milhes de famlias recebem. A Previdncia Social uma das poucas polticas pblicas que funcionam no Brasil, reduzindo as desigualdades sociais e exercendo influncia extraordinria na economia de um incontvel nmero de municpios brasileiros (FRANA, 1999). Analisando a Tabela 25, constata-se que os benefcios previdencirios injetaram, em 2009, mais de R$ 218 bilhes na economia dos estados e municpios brasileiros (7% do PIB), enquanto que a soma dos valores enviados pelo Tesouro Nacional na forma de Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPM/FPE6) e o Programa Bolsa Famlia (PBF), no atingiu R$ 90 bilhes (2,81% do PIB). O repasse do Fundo de Participao dos Estados (FPE)

4- Considerando esta metodologia de clculo, a receita total da Seguridade superou a despesa em R$ 47,9 bilhes em 2006, equivalente a 2,06% do PIB (DIEESE, 2007). 5- A anlise entre Benefcios/FPE/FPM e PBF pertinente, pois todos so recursos advindos do Governo Federal. 6- O Fundo de Participao dos Municpios (FPM) uma transferncia Constitucional (CF Art. 159, I, b), composto de 22,5% da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e , do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A Constituio de 1988 fixou em 21,5% o percentual da arrecadao lquida do IR e IPI a ser destinado para a formao do FPE, que dever ser dividido entre os estados (STN, 2010).

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Tabela 2: Valores dos Benefcios Previdencirios/FPM/FPE/PBF-2009 Estado/Regio

ACRE AMAP AMAZONAS PAR RONDNIA RORAIMA TOCANTINS Total Regio Norte ALAGOAS BAHIA CEAR MARANHO PARABA PERNAMBUCO PIAU R. GRANDE DO NORTE SERGIPE Total Regio Nordeste DISTRITO FEDERAL GOIS MATO GROSSO MATO GROSSO SUL T. Regio Centro Oeste ESPRITO SANTO MINAS GERAIS RIO DE JANEIRO SO PAULO Total Regio Sudeste PARAN RIO GRANDE DO SUL SANTA CATARINA Total Regio Sul Estado/Regio TOTAL BRASIL %PIB (2009) - TOTAL

FPE
1.238,60 1.235,40 1.010,30 2.212,90 1.019,40 898,2 1.571,40 9.186,20 1.506,20 3.402,00 2.656,40 2.613,50 1.733,90 2.498,30 1.564,60 1.512,70 1.504,50 18.992,10 249,9 1.029,40 835,6 482,3 2.597,20 543,1 1.612,80 553,1 362,1 3.071,10 1.043,90 852,6 463,4 2.359,90 FPE 36.206,40 1,15%

FPM
208,5 139,6 561 1.453,10 362,5 250,5 565,3 3.540,40 947,3 3.634,20 2.079,10 1.662,50 1.288,70 2.004,40 1.026,50 989,1 579,3 14.211,10 65,3 1.448,50 737,4 607,2 2.858,40 687,8 5.242,40 1.176,10 5.288,30 12.394,60 2.733,60 2.711,10 1.551,70 6.996,50 FPM 40.001,00 1,27%

Benefcios
440,6 234,2 1.558,00 4.104,80 997,6 177 838,5 8.350,60 2.578,60 12.979,60 7.354,80 4.703,40 3.636,40 8.564,90 2.661,40 2.886,40 1.703,40 47.068,90 2.280,50 4.279,90 1.827,60 1.889,40 10.277,40 3.791,80 23.505,10 24.081,00 62.047,60 113.425,60 12.098,20 17.847,60 9.024,90 38.970,70 Benefcios 218.093,30 6,94%

PBF
70,4 52,5 297,6 713,6 117,4 48 120,3 1.419,80 417,7 1.662,70 1.008,10 943,3 477,1 1.063,40 433,1 330,9 227,9 6.564,30 33,9 271,2 145 116,5 566,6 180 1.045,80 616,8 1.054,50 2.897,20 404,3 424,9 130,2 959,4 PBF 12.407,30 0,39%

Fonte: Elaborao Prpria. Dados MPAS (2010), STN (2010) e MDS (2010).

maior para os estados do Nordeste, com destaque a Bahia, Cear e Maranho, assim como os valores do Programa Bolsa Famlia (PBF) tambm foi maior para Bahia e Pernambuco, seguido por So Paulo e Minas Gerais. Com relao aos recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), os estados que mais receberam foram So Paulo, M. Gerais e Bahia. Quanto a isto, nada de diferente do que se imagina-

va, com maior participao dos estados nordestinos nos repasses destas transferncias constitucionais. O destaque est na observao dos estados que mais recebem recursos da previdncia social. So os estados mais ricos da federao que receberam a maior parte das transferncias previdencirias em 2009. Somente a regio sudeste incorporou mais de 52% do total pago em benefcios da previdncia, estando So Paulo com 28,4%, seguindo pelo Rio de Ja-

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neiro (11,4%) e Minas Gerais (10,7%). Quando se analisa a relao entre benefcios previdencirios e os demais recursos, verificou-se uma disparidade de valores e alguns aspectos emergem. O pagamento dos benefcios previdencirios foi superior a todos os demais repasses, em quase todos os estados brasileiros, com exceo ao Acre, Amap, Roraima e Tocantins (Tabela 3). Em mdia os valores dos benefcios foram 6 vezes maiores do que o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e destaque seja feito novamente a So Paulo: o estado tem direito por lei a receber somente 1% do FPE e quando comparamos o valor recebido deste fundo (R$ 362 milhes) com os repassados pela previdncia social (R$ 62 bilhes), chegamos a uma relao no mnimo interessante do ponto de vista econmico e fiscal: o pagamento dos benefcios correspondeu a mais de 171 vezes os repasses do FPE, ou seja, mantidos os valores de 2009, o estado de So Paulo precisaria de 171 anos de recebimento do FPE para atingir o valor de 1 ano de pagamento dos benefcios da previdncia. Em relao ao FPM, os benefcios previdencirios foram 5,5 vezes maiores, evidenciando que, como na maioria dos municpios do pas, a Previdncia Social desempenhou um papel importante. Destaque seja feito ao Distrito Federal em que a Previdncia Social Brasileira injetou 35 vezes a mais do que os valores do FPM, seguido pelo Rio de Janeiro onde a relao foi de 20 vezes maior. Frana (1999), trabalhando com dados de 1998, descreveu exemplos da influncia dos benefcios na economia dos municpios, tais como Santa Maria do Cambuc (PE) onde os pagamentos de benefcios foram 539,9 vezes maiores do que a arrecadao (ou seja, seriam necessrios 539,9 anos de arrecadao para pagar um ano de benefcios), ou Souto Soares (BA) em que os benefcios foram 113,4 vezes maiores do que o arrecadado. Favoni & Souza (2004), ao verificar a relao entre benefcios e FPM na regio da Associao dos Municpios do Mdio Paranapanema (AMEPAR), no Paran, constaram que dos 21 municpios que a compem, os pagamentos dos benefcios foram

Tabela 3: Relao Valor Benefcios sobre valor FPE/FPM e PBF - 2009 Estado/Regio
ACRE AMAP AMAZONAS PAR RONDNIA RORAIMA TOCANTINS ALAGOAS BAHIA CEAR MARANHO PARABA PERNAMBUCO PIAU RIO GRANDE DO NORTE SERGIPE DISTRITO FEDERAL GOIS MATO GROSSO MATO GROSSO DO SUL ESPRITO SANTO MINAS GERAIS RIO DE JANEIRO SO PAULO PARAN RIO GRANDE DO SUL SANTA CATARINA TOTAL BRASIL

FPE
0,4 0,2 1,5 1,9 1 0,2 0,5 1,7 3,8 2,8 1,8 2,1 3,4 1,7 1,9 1,1 9,1 4,2 2,2 3,9 7 14,6 43,5 171,4 11,6 20,9 19,5 6

FPM
2,1 1,7 2,8 2,8 2,8 0,7 1,5 2,7 3,6 3,5 2,8 2,8 4,3 2,6 2,9 2,9 34,9 3 2,5 3,1 5,5 4,5 20,5 11,7 4,4 6,6 5,8 5,5

Benefcios
6,3 4,5 5,2 5,8 8,5 3,7 7 6,2 7,8 7,3 5 7,6 8,1 6,1 8,7 7,5 67,3 15,8 12,6 16,2 21,1 22,5 39 58,8 29,9 42 69,3 17,6

Fonte: Elaborao Prpria. Dados MPAS (2010), STN (2010) e MDS (2010).

maiores em 20 deles, com destaque a cidade de Londrina em que a relao foi de 14,8. Quando se compara com o Programa Bolsa Famlia, sistema no-contributivo e que beneficia qualquer famlia em uma faixa de renda, a relao entre os benefcios e os valores deste programa chega a ser 17 vezes maior no pas. No estado de Santa Catarina esta relao chegou a 69 vezes, seguido pelo DF e So Paulo com 67 e 58 vezes, respectivamente.

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4. Consideraes Finais Para ordenar as questes referentes importncia da Previdncia Social Brasileira como fator de desenvolvimento social das famlias brasileiras e econmica dos estados buscou, inicialmente, resgatar a literatura sobre o surgimento, desenvolvimento e crise do Estado do Bem Estar (Welfare State), pr-condio para a discusso sobre a economia social. As questes normalmente discutidas so os aspectos negativos da previdncia, sendo o dficit previdencirio colocado como alvo central para os desajustes fiscais do governo. No h dvida que ajustes devem ocorrer, buscando a viabilidade do sistema no curto e tambm no longo prazo, mas os dados mostram que a presena dessa fonte de renda para inmeras famlias brasileiras, que a partir da Constituio de 1988, dentro do conceito de Seguridade Social,

passou a ser universal para todos os trabalhadores, tornou melhores as condies de vida da populao, amenizando a questo da pobreza, principalmente nos pequenos municpios brasileiros. Alm da importncia da Previdncia Social Brasileira como mola propulsora da economia da maioria dos estados e municpios e impulsionadora da riqueza nacional, em todos os estados da federao, tambm h de se destacar que os benefcios pagos so com freqncia utilizados como microcrdito rural, colaborando tambm nas pequenas propriedades rurais. Em suma, a Previdncia Social deve ser encarada como poltica pblica de renda, cuja finalidade garantir reposio de renda, tirando as pessoas da pobreza, e no como fonte de riqueza pessoal, transformando-a num fundo com arrecadao e despesas.

REFERNCIAS
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REFERNCIAS
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a RTIGO
Previdncia Social e Constituio Federal: Qual a Viso dos Juristas?
Eduardo Fagnani 1

1. Apresentao O objetivo desse texto chamar a ateno para a contribuio fundamental que os profissionais da rea do direito detm no debate atual acerca da Previdncia Social. Creio que, nos ltimos 22 anos, os princpios basilares da Seguridade Social consagrados pela Constituio de 1988 no tm sido respeitados, configurando-se um cenrio de aparentes inconstitucionalidades. Todavia, sendo economista, no tenho competncia tcnica para defender essa crena. Por isso, conclamo esses profissionais, para que participem mais diretamente desse debate, que me parece muito mais apropriado aos advogados constitucionalistas do que aos economistas com vis de aturios. A reflexo aqui proposta subdivide-se em duas partes. Na primeira so feitas breves consideraes sobre o debate poltico e econmico sobre a questo da Previdncia Social entre 1988 e 2010. A questo de fundo que os setores
1- Professor do Instituto de Economia da Unicamp.

conservadores resistem em aceitar o que reza a Constituio. A mesma negativa tem sido praticada por todos os governos desde 1988. O debate proposto por esses segmentos trata a Previdncia Social (rural e urbana) separadamente da Seguridade Social, contrariando o artigo 194. Tambm desconsideram que, para financiar a Seguridade Social (e, portanto, a Previdncia), foram institudas fontes de financiamento contributivas (folha de salrios) e no contributivas (impostos gerais) constitucionalmente vinculadas ao Oramento da Seguridade Social (artigo 195). Ignoram o papel do Poder Pblico, de organizar a Seguridade Social tratando, de forma integrada, institucional e financeiramente, os setores da Previdncia (Rural e Urbana), Assistncia Social, Sade e Seguro Desemprego (Artigos 165, 204 e 58 das Disposies Transitrias). E, finalmente, desconsideram que a Constituio Federal

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estabelece mecanismos de controle social e democrtico para assegurar que os princpios orientadores da Organizao da Seguridade Social e do Oramento da Seguridade Social sejam efetivamente cumpridos pelo Executivo Federal (Inciso VII do Pargrafo nico do Artigo 194). Na segunda parte, argumento que h diversos princpios norteadores da Constituio Federal que, aparentemente, tm sido descumpridos por todos os governos desde 1988. Do meu ponto de vista, optaram por desfigurar princpios fundamentais da Organizao da Seguridade Social, do Oramento da Seguridade Social e do seu controle social (Conselho Nacional da Seguridade Social). Procuram enquadrar a Previdncia Social como um ponto alheio Seguridade Social e, assim, restringir a questo financeira da Previdncia Social como se fosse tema meramente atuarial. Todavia, como disse, sendo economista, no tenho competncia tcnica para comprovar essa viso. Assim, o propsito desta parte do texto incentivar o debate entre juristas e constitucionalistas. Entretanto, se essa minha crena estiver tecnicamente correta, pergunto aos profissionais do Direito, se no caberia sociedade civil impetrar Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADIN)? 2. Um Longo Processo de Negao da Constituio2 As dcadas entre 1960 e 2010 marcam o fim dos chamados trinta anos de ouro de capitalismo domesticado e a ascenso do neoliberalismo em escala global. Essa onda esmaeceu somente aps 2008, com o colapso do sistema financeiro internacional. Nessa era de hegemonia dos mercados, os direitos trabalhistas e os sistemas de proteo social dos pases desenvolvidos estiveram tensionados por uma onda avassaladora de reformas visando ao retrocesso. Mais graves foram suas consequncias para os pases perifricos, que destruram sem piedade seus ainda embrionrios aparatos de proteo.

O Brasil, todavia, num primeiro momento, seguiu a rota inversa. Nos anos finais da dcada de 1970 e ao longo dos anos de 1980, caminhamos na contramo do mundo. Fomos salvos pelo movimento poltico interno. Os ventos da redemocratizao do pas, mais intensos a partir de meados dos anos de 1970, sopraram na direo contrria dessa via de destruio. O notvel movimento social que lutava pela redemocratizao do pas construiu uma agenda de mudanas que visava, em ltima instncia, ao acerto de contas com a ditadura militar. Naquele momento, no havia solo frtil para que a investida neoliberal germinasse. A rota forjada pelo movimento social tinha como destino a Assemblia Nacional Constituinte (ANC). Aps uma rdua marcha, a Constituio de 1988 restabeleceu a democracia e consagrou as bases de um sistema de proteo social universal e inspirado no Estado de Bem-estar Social. admirvel que essa conquista histrica no tenha sido obra de nenhum governo. Foi obra construda contra os governos: contra o governo da ditadura e contra parcela do governo da Nova Repblica. No foi obra de nenhum partido: foi construda por parlamentares democrticos de todos os partidos. Foi obra construda contra a elite internacional e o pensamento nico neoliberal j ento hegemnico em todo o mundo. Um feito histrico, pelas circunstncias adversas e por contrariar profundamente os interesses das elites nacionais que jamais aceitaram o golpe; notvel tambm em funo dos seus nmeros: mais de 10% do gasto pblico, em relao ao PIB, passaram a ser vinculados constitucionalmente aos direitos sociais. Um dos focos dessa contrariedade o captulo sobre a Seguridade Social. Desde os trabalhos da ANC, recorrem ao falso argumento de que o dficit da seguridade seria um tsunami devastador das contas pblicas. Esforam-se para comprovar a inviabilidade financeira da Previdncia e propem reformas para fazer retroceder conquistas muitas das quais j efetivadas.

2- Baseado em Fagnani (2007).

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2.1 A Tese do Pas Ingovernvel Durante a acirrada disputa na ANC, alguns opositores dos novos direitos sociais foram bastante criativos em seus argumentos. O lder do PFL (hoje Democratas), deputado Jos Loureno, chegou a pregar o fechamento da Constituinte por um ato de fora do governo. (Matemtica confusa. Veja, 27/7/1988). Mas nada se compara a um ato emblemtico, do presidente Jos Sarney. Quando teria incio a votao da ltima fase da ANC, numa derradeira tentativa para modificar os rumos dos trabalhos, Sarney convocou cadeia nacional de rdio e televiso para alertar o povo e os constituintes para os perigos que algumas das decises contidas no texto aprovado no primeiro turno representavam para o futuro do pas. Defendeu a tese que o pas tornar-se-ia ingovernvel. O inimigo da governabilidade era a seguridade que causaria uma exploso brutal de gastos pblicos (Sarney vai TV criticar o projeto. Gazeta Mercantil. 27/7/1988). O discurso de Sarney provocou a imediata e memorvel defesa da ANC feita pelo deputado Ulysses Guimares. A Constituio ser a guardi da governabilidade, sentenciou. Reportou-se a um conjunto de aspectos inaugurais do texto que seria submetido ao crivo da reviso constituinte. Em seguida, concluiu seu discurso fulminando, magistralmente, a tese do desgoverno:
Senhores constituintes: a Constituio, com as correes que faremos, ser a guardi da governabilidade. A governabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena inassistida so ingovernveis. A injustia social a negao do governo e a condenao do governo (...). Repito: esta ser a Constituio Cidad, porque recuperar como cidados milhes de brasileiros. Cidado o usurio de bens e servios do desenvolvimento. Isso hoje no acontece com milhes de brasileiros segregados nos guetos da perseguio social. Esta Constituio, o povo brasileiro me autoriza a proclam-la, no ficar como bela esttua inacabada, mutilada ou profanada. O povo nos mandou aqui para faz-la, no para ter medo. (...). (Ulysses Guimares. Esta constituio ter cheiro de amanh, no de mofo. Folha de S. Paulo, 28/7/1989)

Aps quase 20 anos, no se pode afirmar que a seguridade tenha quebrado o pas, ou que ela seja a principal vil do ajuste fiscal e do desgoverno. Por outro lado, ela , sem dvidas, um dos principais pilares da governabilidade, como profetizou Ulysses Guimares. Entre 1988 e 2009, o nmero de beneficirios da Seguridade Social (INSS Urbano e Rural, Loas e Seguro-Desemprego) saltou de 8 para 32 milhes de pessoas. Seu formidvel efeito distributivo fica mais evidente se tambm contabilizarmos os seus beneficirios indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficirio direto h 2,5 beneficirios indiretos, membros da famlia. Dessa forma, a seguridade beneficia, direta e indiretamente, mais de 100 milhes de pessoas, metade da populao do Pas. Na dcada de 1990, a participao da renda da Seguridade na composio da renda familiar urbana passou de 10% para 24%; e, na renda familiar rural, de 9 para 26%. Hoje, mais de 80% dos idosos recebem aposentadoria ou penso. Por conta disso, a taxa de incidncia da pobreza nos grupos etrios com mais de 65 anos de apenas 10%. Sem os benefcios, mais de 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza. 2.2 Reedies da Tese da Ingovernabilidade: 1989/1990 Roberto Campos foi um dos mais cidos crticos das conquistas sociais de 1988. Coerente com suas crenas liberais, em suas memrias (Campos, 1994), afirma que a Carta encerra duas curiosidades. ao mesmo tempo um hino preguia e uma coleo de anedotas. Representa um estmulo ociosidade. Julgava-a como um ato de anacronismo moderno. Descreveu-a como um misto de regulamento trabalhista e dicionrio de utopias, o canto do cisne do nosso nacional-populismo. Essa viso de Campos tem inspirado muitos especialistas. Giambiagi (2007), por exemplo, escreveu o seguinte sobre a Carta de 1988:

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Daqui a 50 anos, quando os historiadores se debruarem sobre o perodo vivido pelo Brasil nas ltimas duas dcadas, no tenho dvidas de que, na hora de apontar o momento em que o pas se perdeu nos descaminhos das opes erradas, a Constituio de 1988 ser julgada com extrema severidade. O pndulo, claramente, foi longe demais naquele momento. (Giambiagi, 2007)

O economista Malson da Nbrega ( 2005), ratifica essa mesma viso crtica:

Os constituintes erigiram uma obra arcaica e sem originalidade. Buscaram distribuir uma riqueza que no existia. No perceberam as transformaes que havia tornado obsoletas as normas com as quais pretendiam forjar uma nova sociedade. Avanaram no restabelecimento de direitos individuais e das instituies democrticas, mas introduziram privilgios corporativistas, moveram-se por preconceitos anticapitalistas e adotaram vises de mundo equivocadas. A constituio de 1988 nasceu velha e se tornou um obstculo ao desenvolvimento. Podemos consumir duas geraes buscando eliminar seus graves defeitos.

No final dos anos 80, essa convico do escritor Malson da Nbrega j estava impregnada nas aes do ento Ministro da Fazenda. Em meados de 1988, a rea econmica do governo deflagrou diversas estratgias+9 visando a impedir a consumao dos novos direitos constitucionais. Uma delas, implementada no bojo do chamado Plano Vero (janeiro de 1989), determinou que o Instituto de Administrao da Previdncia Social (IAPAS), que zelaria pelo cumprimento da Constituio no que se refere gesto do Oramento da Seguridade Social, fosse transferido para o ministrio da Fazenda. As receitas da Seguridade Social passaram a ser recolhidas e administradas pelo Tesouro Nacional. Essa deciso caminhava, flagrantemente, na direo oposta ditada pela Constituio de 1988, recm promulgada. Por ser inconstitucional, ela foi recebida com revolta pelas foras polticas que lutaram na ANC pelas mudanas nesses setores. O senador Almir Gabriel (PMDB-PA), relator do projeto da seguridade social da nova Constituio, por exemplo, criticou duramente a transferncia, que teria sido fruto da total incompetncia, irracionalidade e vi-

so medocre do governo no trato das questes sociais. Acusando o governo de completa irresponsabilidade administrativa, o senador advertiu que a medida era inconstitucional. Na opinio de senador a medida seria um desastre total. Antevendo os fatos, o senador no tinha dvidas de que os recursos da Previdncia seriam utilizados para tapar o buraco do dficit pblico. Por isso, no via nenhum amparo jurdico ou constitucional para a transferncia, tentada h mais de 25 anos pelo governo (Senador condena a mudana do IAPAS. O Estado de S. Paulo, 14/1/1989). Diversas outras manobras foram utilizadas com o propsito de retardar a efetivao desses direitos e desvirtuar o esprito de alguns determinados dispositivos constitucionais. Dentre elas, destaca-se o intencional descumprimento dos prazos constitucionais, visando a desfigurar ou postergar o incio da vigncia dos novos direitos. Como mostram Azeredo (1989 e 1990) e Teixeira (1991), no final do Governo da Nova Repblica, o Executivo no observou os prazos estabelecidos pela Constituio. No formulou o Projeto de Lei de Organizao da Seguridade Social estabelecido pela Constituio. Em flagrante inconstitucionalidade, optou por formular projetos de lei setoriais (sade, previdncia, assistncia social e seguro-desemprego), separados e desarticulados, fragmentando a seguridade social. Os mesmos autores revelam que o Executivo tambm no formulou uma Proposta de Oramento da Seguridade Social, tal como estabelecido na Constituio da Repblica. A ao da rea econmica caminhou exatamente na direo oposta: foram adotadas medidas visando a capturar os recursos constitucionais vinculados ao Oramento da Seguridade Social para o financiamento do dficit pblico; no foi cumprida a obrigatoriedade constitucional de Transferncia de Recursos Fiscais para Financiar a Seguridade Social; e mais da metade da receita prevista como arrecadao da COFINS em 1989 foi destinada ao paga-

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mento dos inativos e pensionistas da Unio, outra medida inconstitucional denunciada pelos setores que lutaram pela seguridade social na ANC. O argumento da catstrofe fiscal tambm foi retomado pela rea econmica para justificar as deformaes impostas na fase de regulamentao complementar da Seguridade Social. A previdncia social foi particularmente vtima dessa estratgia alarmista. O discurso oficial era claro e direto: as causas do dficit da previdncia eram os novos direitos, cujos impactos financeiros no foram avaliados pelos constituintes; estes, de forma irresponsvel, criaram despesas sem contrapartida de receitas; logo, caso o Congresso no apontasse novas fontes de financiamento ou cortasse despesas pr-existentes, a nica alternativa tcnica possvel era negar a concesso dos novos direitos. 2.3 A Reviso Constitucional de 1993 A partir de 1990, os ventos tambm mudaram por aqui. O Brasil fez sua opo tardia pelo neoliberalismo. A fora do movimento social esgotara-se. Os conservadores, reorganizados pela eleio de Collor, abraaram as teses do Consenso de Washington, antagnicas aos princpios da Constituio recm conquistada. E passaram a empregar todos os meios possveis para fazer retroceder os avanos sociais de 1988. Os constituintes de 1988 determinaram que a Constituio fosse revisada em 1993, integralmente, pela maioria absoluta dos votos do Congresso Nacional. Esse seria o momento aguardado para, de uma vez por todas, enterrar a anacrnica Constituio da Repblica. Nesse contexto, a estratgia do Governo Collor para a poltica social era formular nova agenda de reformas, na expectativa dessa reviso constitucional prevista para 1993. Entretanto, as turbulncias decorrentes do impeachment do presidente Collor ao longo de 1992 e as indefinies e instabilidades presentes em 1993 acabaram inviabilizando a reviso constitucional. Assim, o funeral da Carta de 1988 teve de ser adiado.
3- Lei n. 8.213/91.

Enquanto aguardava a reviso constitucional que acabou no ocorrendo o Governo Collor deflagrou uma estratgia que visava a obstruir ou desfigurar a legislao constitucional complementar. O Plano de Organizao e Custeio da Seguridade Social s foi regulamentado em julho de 1991.3 A Lei sancionada tornou constitucional algumas das transgresses adotadas desde o final do Governo Jos Sarney. A reforma administrativa empreendida por Collor tambm desconsiderou a Seguridade Social. Teixeira (1991:31) sublinha que o governo federal, ao invs de constituir o Ministrio da Seguridade Social, optou pelo caminho da fragmentao, abandonando o conceito de seguridade e empreendendo uma volta atrs na prpria concepo do sistema de proteo, reforando a velha idia de seguro. Reunindo os antigos INPS e IAPAS em um nico instituto que no por acaso chamou de Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e, ademais, colocando toda a estrutura previdenciria sob a jurisdio do velho Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social. 2.4 A Emenda Constitucional 20/1998 O calvrio da Seguridade Social e do Oramento da Seguridade Social continuou no perodo 1993/2002. Em 1994, o Executivo federal implantou a atual Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que captura 20% dos recursos constitucionais vinculados ao Oramento da Seguridade Social, demais polticas sociais federais e recursos do FPE e FPM. Para confundir os incautos, chamaram essa medida inqua de Fundo Social de Emergncia que dura at hoje, renomeado de Desvinculao das Receitas da Unio (DRU). Alm disso, nessa quadra, o campo conservador teve xito na realizao da Reforma da Previdncia. A Emenda Constitucional n. 20, de 1998, desmontou algumas conquistas de 1988 e instituiu regras mais severas que as praticadas nos pases desenvolvidos da OCDE. Para justificar esse legado de destruio, alm dos argumentos falaciosos de sempre sobre a catstrofe fiscal, inovaram ao difun-

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dir a viso do aposentado como portador de privilgios inaceitveis, um verdadeiro maraj, que ameaava a estabilidade recm conquistada e os slidos fundamentos econmicos. O prprio presidente da Repblica denominou-os de vagabundos. A reforma da Previdncia realizada em 1998 (Emenda Constitucional n.20) suprimiu parcialmente o legado da Constituio de 1988. Dentre o conjunto de medidas adotadas destacam-se: substituiu-se a comprovao do tempo de servio pelo tempo de contribuio; eliminou-se a aposentadoria proporcional; desvincularam-se o benefcio previdencirio e o salrio mnimo, para os benefcios acima do piso; e rebaixou-se o teto nominal dos benefcios. Por razes de espao, comentamos aqui apenas as mudanas introduzidas na idade mnima e no tempo de contribuio. Para os contrarreformistas, uma das distores do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) era a aposentadoria em idade considerada precoce. Essa crtica estava parcialmente correta. De fato, no houve consenso na ANC para introduzir o limite de idade (55 anos para aposentadoria). Sem a fixao da idade mnima, prevaleceu a aposentadoria por tempo de servio aos 35 anos para o homem e aos 30 anos para a mulher. Todavia, para corrigir esta distoro, a EC n. 20/98 proposta pelo Executivo preconizava regras draconianas de acesso: acumulavam idade mnima (65 anos para homens e de 60 anos para mulheres) mais tempo de contribuio (35 anos para homens e 30 anos para mulheres). Felizmente, no houve consenso em torno desse ponto no Congresso Nacional. Com o texto final aprovado, a partir de 1998 passaram a existir duas alternativas para a aposentadoria: a aposentadoria por idade 65 anos para homens e 60 anos para mulher, alm da exigncia de contribuio mnima por 15 anos; e a aposentadoria por tempo de contribuio 35/30 anos e idade mnima de 53/48 anos. Nesse caso, at que os contribuintes atinjam 65/60 anos, passou a incidir o chamado fator previdencirio,

criado posteriormente (1999), que suprime parcela expressiva do valor do benefcio, incentivando a postergao da aposentadoria. No caso da aposentadoria por idade, conseguiu-se transpor para o Brasil, padres semelhantes ou superiores aos existentes em pases desenvolvidos. A idade mnima de 65 anos no era adotada sequer em pases como a Blgica, Alemanha, Canad, Espanha, Frana e Portugal (60 anos) e os EUA (62 anos), por exemplo; e equivale ao parmetro seguido na Sucia, Alemanha, Finlndia e ustria (65 anos), por exemplo. A prpria Organizao Mundial de Sade (OMS) faz uma distino, ao definir a populao idosa, entre pases desenvolvidos (acima de 65 anos) e pases em desenvolvimento (acima de 60 anos) (FIBGE, 2002:9). No caso da aposentadoria por tempo de contribuio, passou-se a exigir a comprovao de 35 anos para os homens e de 30 anos para as mulheres. Esse patamar superior ao estabelecido, por exemplo, na Sucia (30 anos) e a Finlndia (30 a 39); e se aproxima do nvel vigente em outros: EUA (35 anos), Portugal (36), Alemanha (35 a 40) e Frana (37,5), dentre vrios. Nesse caso, at que os contribuintes atinjam 65/60 anos, passou a incidir o chamado fator previdencirio (criado em 1999) que suprime parcela do valor do benefcio e posterga o incio da aposentadoria. Assim, tanto a idade mnima (65 e 60 anos) quanto o tempo de contribuio (35 e 30 anos) so elevados em relao aos padres estabelecidos em pases desenvolvidos. A vigncia dessas regras mostra-se paradoxal, se consideramos que no h como demarcar qualquer equivalncia entre esses pases e o nosso contexto socioeconmico e demogrfico de capitalismo tardio. 2.5 O Dficit Nominal Zero Entre 2003 e 2010 no foi diferente. Em meados de 2005, o Ministrio da Fazenda reprisou os mesmos mantras apocalpticos para justificar o programa visando ao dficit nominal zero. Ocultaram, aos incautos, que o

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ajuste repousava sobre o que restou da Seguridade. Uma nica exceo, o economista Raul Veloso, foi direto ao ponto:
O supervit primrio acabou. (...) A nica sada seria cortar despesas constitucionalmente obrigatrias em bom portugus previdncia, sade, educao e assistncia social. (Folha de So Paulo, 2/9/ 2005)

Para completar, tiveram a ousadia de propor a ampliao da DRU dos atuais 20% para 40%. A tese do pas ingovernvel foi reeditada pela ortodoxia econmica que recomendou que todos os todos os esforos fossem concentrados na me de todas as reformas, que ser a previdenciria, sem a qual o pas ser invivel (sic) (Fabio Giambiagi, Valor, 18/10/2005). De forma correta, o programa do dficit nominal zero foi bombardeado pela ministra da Casa Civil, Dilma Roussef. Considerou-o uma simplificao grosseira. Comparou-o ao enxugamento de gelo, pois no atacava o problema central dos juros elevados. A ministra rebateu a falcia de que investimento bom, gasto corrente ruim. E apontou que, para o plano dar certo, seria ainda necessrio combinar com os russos: a imensa maioria da populao destituda, que demanda servios de sade, assistncia social, educao e proteo na velhice. 2.6 O Frum Nacional da Previdncia Social No incio de 2007 o Executivo federal instituiu o Frum Nacional da Previdncia Social (FNPS). De carter tripartite governo, empresrios e trabalhadores o Frum pretendia gerar consensos para a implantao de uma nova rodada de reformas da Seguridade Social. Essa iniciativa proporcionou outra oportunidade para que os setores conservadores tentassem concluir o servio que vem fazendo desde a Assembleia Nacional Constituinte. No debate proposto por esse segmento transparece uma construo ideolgica baseada em mitos e fatos parciais. Tentam comprovar inviabilidade financeira da Seguridade Social e fazer retroceder conquistas muitas das quais j efetivadas. Prevaleceu a viso de que a nature-

za da questo financeira da Previdncia Social decorreria exclusivamente de fatores endgenos ao prprio sistema: em sntese, o desequilbrio financeiro seria consequncia exclusiva do crescimento dos gastos com benefcios, reflexos da suposta generosidade do atual plano de benefcios (Tafner, 2007). Omitem que a natureza da questo do financiamento da Previdncia Social preponderantemente exgena. Est relacionada ao estreitamento das fontes de financiamento do sistema, consequncia das opes macroeconmicas adotadas nas ltimas dcadas que resultaram em baixo crescimento e estreitaram as bases de financiamento da Previdncia. Ressalta-se aqui que compreender a natureza da questo financeira do sistema previdencirio endgena ou exgena ponto crucial para definir os rumos do planejamento governamental. O diagnstico que privilegia a preponderncia dos fatores endgenos implica fazer reformas que cortem os gastos correntes. Entender que os fatores exgenos prevalecem aponta para a alternativa do desenvolvimento econmico. Conclui-se que a alternativa mais eficaz e justa para enfrentar a questo financeira da Previdncia crescimento da economia. Sem crescimento no h sadas civilizadas para a Previdncia Social nem para o pas (Fagnani, Henrique e Lcio, 2008). 2.7 Reforma Tributria e Seguridade Social Atualmente h um novo espectro de desconstruo da Seguridade Social. O projeto de Reforma Tributria que tramita no Congresso Nacional (PEC 233/08) (CESIT, 2008). Em termos sintticos, a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 233/2008 que trata da reforma tributria e se encontra em tramitao na Cmara dos Deputados, prev: A criao de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA-F), com a extino de quatro tributos federais: Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS); a contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS); a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a Importao e a Comercializao

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de Combustveis (CIDE); e a Contribuio Social do Salrio-educao; A extino da Contribuio Social do Lucro Lquido (CSLL), incorporada ao Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ); A destinao de percentuais da arrecadao do IVA-F e as do IR e IPI para as aes de governo antes atendidas pelas contribuies definindo a emenda 38,5% para seguridade social e 6% para o amparo ao trabalhador, e, enquanto no editada Lei Complementar, 2,5% para o ensino fundamental. A desonerao gradativa da folha de contribuio dos empregadores para previdncia social; A unificao nacional da legislao do Imposto sobre Circulao de Mercadoria e Servios (ICMS), eliminando-se a guerra fiscal;

dade Social (artigo 196 da Constituio Federal). Assim, afeta a sustentao dos gastos em setores como previdncia social (INSS urbano e Previdncia Rural), Assistncia Social, Sade, Seguro-Desemprego, gerao de emprego e capacitao profissional (Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT). Eliminar a vinculao constitucional de fontes de financiamento significa ampliar o poder discricionrio da rea econmica. A sociedade dar um cheque em branco para a ortodoxia econmica e coroar, sobre o manto da racionalidade do sistema tributrio, um longo processo de tentativas desses segmentos pela flexibilizao da gesto oramentria. Sabemos todos que nos momentos de aperto fiscal os gastos sociais so os mais penalizados. O debate continuar na prxima dcada. Seja qual for o Presidente eleito em outubro de 2010 a reforma da Previdncia Social e a Reforma Tributria voltaro ordem do dia. 3. Inconstitucionalidades Aparentes Em suma, a questo de fundo que os setores conservadores resistem em aceitar o que reza a Constituio. A mesma negativa tem sido praticada por todos os governos desde 1988. Optaram por desfigurar e descumprir princpios fundamentais da Organizao da Seguridade Social, do Oramento da Seguridade Social e dos mecanismos que asseguravam o controle social sobre os rumos das polticas de sade, previdncia e assistncia social (Conselho Nacional da Seguridade Social) Aps 22 anos, tenho a percepo da presena de um conjunto de inconstitucionalidades. Todavia, como disse, sendo economista, no tenho competncia tcnica para comprovar essa viso. Assim, o propsito desta parte do texto incentivar o debate entre juristas e constitucionalistas. 3.1 Organizao da Seguridade Social O Poder Pblico jamais Organizou a Seguridade Social como rezam os artigos 194, 201 e 59 (Disposies Transi-

O principal objetivo da PEC a simplificao da estrutura fiscal, extinguindo-se tributos e reduzindo-se cobranas cumulativas sobre um mesmo produto, em diversas etapas de produo e circulao da mercadoria. A simplificao da estrutura tributria alvissareira. Todavia, h dois pontos cruciais que gostaramos de assinalar. Em primeiro lugar, a ausncia de objetivos voltados para a justia fiscal, na medida em que a PEC no sinaliza a construo de um sistema tributrio progressivo, pautado pela tributao da renda e do patrimnio. Em segundo lugar, a ameaa latente de desmonte das bases de financiamento das polticas sociais conquistadas pela Constituio de 1988. Observe-se que por detrs da simplificao e racionalizao esconde-se o fim das vinculaes, a desonerao da folha de contribuio dos empregadores para previdncia social a extino de fontes de financiamento do Oramento da Seguridade Social (COFINS; PIS; Contribuio Social do Salrio-educao; e CSLL). A concretizao dessas mudanas sem a garantia constitucional de vinculao de recursos num patamar adequado para fazer frente aos gastos fragiliza o financiamento da educao e enterra o Oramento da Seguri-

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trias) da Carta de 1988 e, posteriormente, pela Lei Orgnica da Seguridade Social (Lei 8.212/1991) e pela Emenda Constitucional 20/1998. A Constituio de 1988 instituiu a Seguridade Social, integrada pelos setores da Sade, Previdncia e Assistncia Social e Seguro- Desemprego4:
Art. 194, A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinado a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.

Os projetos de lei relativos organizao da seguridade social e aos planos de custeio e de benefcio sero apresentados no prazo mximo de seis meses da promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter 6 meses para apreci-los. O pargrafo nico complementa: Aprovados pelo Congresso Nacional, os planos sero implantados progressivamente nos 18 meses seguintes.

O Pargrafo nico desse artigo explicita os princpios norteadores da ao do Poder Pblico na e Organizao da Seguridade Social:
Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V - equidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial, de trabalhadores, empresrios e aposentados.

Entretanto, esse artigo da Constituio Federal foi olimpicamente descumprido. O Executivo no observou os prazos e no formulou o Projeto de Lei de Organizao da Seguridade Social estabelecidos pela Constituio da Repblica. Em flagrante inconstitucionalidade, a postura do Executivo foi formular projetos de lei setoriais (sade, previdncia, assistncia social e seguro-desemprego), separados e desarticulados, fragmentando a seguridade social.5 Esta fragmentao da Seguridade Social no foi retificada pelo Congresso Nacional.6 Foi somente em 1991 (com trs anos de atraso) que a Lei Orgnica da Seguridade Social (Lei 8.212) procurou regulamentar a Organizao da Seguridade Social prevista no artigo 194 da CF estabelecendo que:
As aes nas reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social, conforme o disposto no Captulo II, do Ttulo VIII, da Constituio Federal, sero organizadas em Sistema Nacional de Seguridade Social, na forma desta Lei.

A Carta de 1988 estabeleceu prazos objetivos para o Poder Pblico organizar a Seguridade Social de acordo com os objetivos estabelecidos no Artigo 194. O art. 59 dos Atos das Disposies Constitucionais Provisrias claro nesse sentido:

O Artigo 6 institui o Conselho Nacional da Seguridade Social cujas competncias, expressas no Artigo 7, caminhavam claramente no sentido de cumprir o que determina o Artigo 194 da CF de 1988:

4- Embora no seja explicitado no artigo 194, a Seguridade Social tambm incorporava o Seguro-Desemprego, conforme determina Art. 201, IV. Da mesma forma o Artigo 239 determina que a arrecadao decorrente das contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS) e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASESP) passa a partir da promulgao desta Constituio, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o 3 deste artigo. Da mesma forma, como veremos, o Artigo 195 inclui o PIS/PASEP como fontes do Oramento da Seguridade Social vinculadas, constitucionalmente, ao financiamento dos setores que compem a Seguridade Social. 5- Analisando os projetos de regulamentao que tramitavam no Congresso Nacional em 1989, Azeredo (1990:12) constatou essa fragmentao nos seguintes termos: O que existe so dois projetos: um sobre previdncia, elaborado pelo ministrio da Previdncia, e outro sobre sade, preparado pelo ministrio da Sade. A seguridade social apenas mencionada em dois artigos do projeto sobre previdncia social, em que se reafirmam os preceitos constitucionais que definem a seguridade e estabelecem seus princpios gerais. A primeira observao a ser feita a respeito da proposta do Executivo que no h nenhuma preocupao em dar corpo ideia da seguridade social definida na Constituio. Os projetos nada mais so do que a tentativa de regulamentar de forma estanque apenas as reas de previdncia social e sade. 6- Para Teixeira (1991:32): O Congresso no apenas no ops grande resistncia, como at vem contribuindo para a descaracterizao da seguridade. Exemplo disto foi a incapacidade revelada de apresentar um projeto de lei orgnica da seguridade social, integrando suas diversas partes em um todo nico e coerente. Ao aceitar o carter fragmentrio dos projetos de regulamentao, em que previdncia, sade e assistncia social so tratadas em textos separados, o congresso no recupera a essncia do que ele mesmo havia criado, enquanto Constituinte, e colabora para o retrocesso a que hoje assistimos.

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Art. 7 Compete ao Conselho Nacional da Seguridade Social I - estabelecer as diretrizes gerais e as polticas de integrao entre as reas, observado o disposto no inciso VII do art. 194 da Constituio Federal; II - acompanhar e avaliar a gesto econmica, financeira e social dos recursos e o desempenho dos programas realizados, exigindo prestao de contas; III - apreciar e aprovar os termos dos convnios firmados entre a seguridade social e a rede bancria para a prestao dos servios; IV - aprovar e submeter ao Presidente da Repblica os programas anuais e plurianuais da Seguridade Social; V - aprovar e submeter ao rgo Central do Sistema de Planejamento Federal e de Oramentos a proposta oramentria anual da Seguridade Social; VI - estudar, debater e aprovar proposta de recomposio peridica dos valores dos benefcios e dos salrios-de-contribuio, a fim de garantir, de forma permanente, a preservao de seus valores reais; VII - zelar pelo fiel cumprimento do disposto nesta Lei e na legislao que rege a Seguridade Social, assim como pelo cumprimento de suas deliberaes; VIII - divulgar atravs do Dirio Oficial da Unio, todas as suas deliberaes; IX - elaborar o seu regimento interno.

Todavia, os Artigos 6 e 7 da Lei Orgnica da Seguridade Social (1991) jamais foram implantados. Observe-se que, posteriormente, a Emenda Constitucional 20/1998 manteve a obrigatoriedade do Poder Pblico na tarefa de Organizar a Seguridade Social (Artigo 194). Todavia, mais uma vez, esses dispositivos legais no saram do papel. Mais grave, como veremos mais frente, em 2001, o Conselho Nacional da Seguridade Social foi extinto pelo artigo 35 da Medida Provisria 002.216 - 037 de 2001 que revoga os artigos 6, 7 (entre outros) da Lei Orgnica da Seguridade Social (8.212, de 24 de julho de 1991) havia institudo. Portanto atravs de MP, acabou-se com o que reza o Pargrafo nico do artigo 194 da CF e o Poder Pblico deixou de ter responsabilidade de Organizar a Seguridade Social. Fica minha pergunta aos profissionais do direito: uma Medida Provisria tem fora legal para extirpar um dos ncleos centrais da Seguridade Social determinado pela Constituio da Repblica?

3.2 Organizao da Seguridade Social e Oramento da Seguridade Social Para financiar a Seguridade Social, a Constituio de 1988 introduziu o Oramento da Seguridade Social (Artigo 195), constitudo por um conjunto de fontes de recursos vinculadas ao financiamento dos setores da Sade, Previdncia Social, Assistncia Social e Seguro Desemprego (Artigo 201). A Organizao da Seguridade Social tm uma varivel financeira. Pelo Pargrafo nico do artigo 195, compete ao Poder Pblico organizar a Seguridade Social de acordo com um conjunto de objetivos, com destaque para a V equidade na forma de participao no custeio Ou seja, o ponto de partida do processo de elaborao do Oramento da Seguridade Social a elaborao dos planos de custeio dos setores da sade, assistncia social e previdncia social (INSS Rural e Urbano). Em outras palavras, As despesas previstas no Oramento da Seguridade Social deveriam resultar da consolidao dos planos de custeio dessas reas que integram a Seguridade Social. Observe-se o que reza o texto constitucional:
A proposta de Oramento da Seguridade Social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, pela previdncia social e pela assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus respectivos recursos. (art. 195, 2)

Como referido no tpico anterior, a Carta estabeleceu prazos objetivos para a organizao da seguridade social o que tambm inclua a elaborao conjunta pelos ministrios envolvidos dos planos de custeio e benefcios das reas de Sade, Previdncia e Assistncia Social (ver art. 59 dos ADP, acima mencionado). Essa determinao constitucional foi mantida pela Lei Orgnica da Seguridade Social (1991) e pela Emenda Constitucional 20/1998. Todavia, isso jamais foi cumprido. Todos os governos desde 1989 optaram pela fragmentao da gesto financeira e institucional da Seguridade Social.

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3.3 Oramento da Seguridade Social e a Lei Oramentria Anual A terceira aparente inconstitucionalidade que desde 1989 o Executivo Federal jamais apresentou o Oramento da Seguridade Social, rigorosamente como reza o artigo, 165. Pela Carta de 1988, o Oramento da Seguridade Social passou a ser parte da Lei Oramentria Anual. O Ttulo VI (Da tributao e do Oramento) institui como leis de iniciativa do Poder Executivo, o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. A Lei Oramentria Anual compreendia o Oramento Fiscal, o Oramento de Investimentos das Empresas Estatais e o Oramento da Seguridade Social. Portanto, anualmente o Executivo federal obrigado a apresentar essas trs peas que integravam Lei Oramentria Anual. Observe que o Oramento da Seguridade Social abrangia todas as entidades e rgos vinculados, dos setores que compem a Seguridade Social (art. 165, 5):
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. (...) 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Assim, com o Oramento da Seguridade Social, procurava-se assegurar fontes vinculadas de recursos para o financiamento da Seguridade Social e, ao mesmo tempo, garantir que esses recursos no fossem capturados pela rea econmica do governo e desviados para outras atividades prtica recorrente na histria da poltica social brasileira e, em particular, durante o regime militar. Esses objetivos seriam alcanados pelo Conselho Nacional da Seguridade Social (comentado mais adiante) e pelos artigos 165 (acima transcrito) e 166 da Constituio Federal, reproduzido a seguir:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58

Todavia, esses dispositivos nunca foram aplicados de acordo com, as reais motivaes dos constituintes. 3.4 Oramento da Seguridade Social Para financiar a Seguridade Social (sade, previdncia, assistncia e seguro-desemprego) a Constituio introduziu o Oramento da Seguridade Social (OSS), integralizado por fontes contributivas (INSS Urbano e Seguro-Desemprego) e por impostos gerais (INSS Rural, Assistncia Social e SUS) (art. 195), com destaque para: Recursos dos oramentos da Unio, do DF dos es, tados e dos municpios. Contribuies sobre a folha de salrios (Previdncia Urbana). Contribuio sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL).

Um dos argumentos em defesa do Oramento da Seguridade Social era que ele proporcionaria o maior controle social sobre recursos que financiavam as polticas sociais. Em tese, a consolidao dessas fontes e dos respectivos usos numa nica pea oramentria, sujeita ao acompanhamento do Congresso Nacional, proporcionaria maior transparncia e controle sobre o uso dos recursos destinados ao gasto social.

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O Oramento da Seguridade Social procurava garantir que os recursos no fossem capturados pela rea econmica do governo e desviados para outras atividades.
PIS-PASEP: 60% da arrecadao (fonte do seguro-desemprego) (art. 239). Contribuio sobre o Financiamento da Seguridade (COFINS). Receita dos concursos de prognsticos e loterias.

Destaque-se que a utilizao de fontes de financiamento que incidissem sobre o faturamento (COFINS) e o lucro das empresas (CSLL) era uma das bandeiras da agenda reformista explicitada, por exemplo, no documento do PMDB (1982). Essas duas fontes de financiamento foram criadas pela Constituio de 1988 para custear, sobretudo, os benefcios no contributivos (Sade, Assistncia Social e Previdncia Rural). A incluso de base de financiamento baseada no lucro e no faturamento tambm tem amparo no Pargrafo nico do artigo 195 (VI), segundo o qual compete ao Poder Pblico organizar a Seguridade Social, de acordo com um conjunto de objetivos, com destaque para a diversidade da base de financiamento Para compreender melhor o conjunto de fontes de financiamento que compe o Oramento da Seguridade Social, observe-se o que reza o artigo 195 da CF 1988 e as novas redaes dadas por leis posteriores que, no entanto, no alteram o seu ncleo fundamental:
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais: I do empregador, da empresa e da entidade a ela

equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognsticos. IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. 1 - As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios destinadas seguridade social constaro dos respectivos oramentos, no integrando o oramento da Unio. 2 - A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos. 3 - A pessoa jurdica em dbito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, no poder contratar com o Poder Pblico nem dele receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios. 4 - A lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a manuteno ou expanso da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I. 5 - Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. 6 - As contribuies sociais de que trata este artigo s podero ser exigidas aps decorridos noventa dias da data da publicao da lei que as houver institudo ou modificado, no se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, b. 7 - So isentas de contribuio para a seguridade social as entidades beneficentes de assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei. 8 O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei. 9 As contribuies sociais previstas no inciso I do caput deste artigo podero ter alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica, da utilizao intensiva de mo de obra, do porte da empresa ou da condio estrutural do mercado de trabalho. 10. A lei definir os critrios de transferncia de recursos para o sistema nico de sade e aes de assistncia social da Unio para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e dos Estados para os

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Municpios, observada a respectiva contrapartida de recursos. 11. vedada a concesso de remisso ou anistia das contribuies sociais de que tratam os incisos I, a, e II deste artigo, para dbitos em montante superior ao fixado em lei complementar. 12. A lei definir os setores de atividade econmica para os quais as contribuies incidentes na forma dos incisos I, b; e IV do caput, sero no-cumulativas. 13. Aplica-se o disposto no 12 inclusive na hiptese de substituio gradual, total ou parcial, da contribuio incidente na forma do inciso I, a, pela incidente sobre a receita ou o faturamento.

Quando os constituintes de 1988 instituram o OSS, sequer foram ousados. Apenas aprofundaram o padro clssico de fontes tripartites, introduzido pelo conservador Bismarck na Alemanha (1880) que, posteriormente, foi difundido em outros pases. No Brasil esse padro foi introduzido ao longo do Estado Novo e mantido at a dcada de 1980. A Constituio de 1988 apenas aperfeioou esse padro internacional.

Em outras palavras, o Oramento da Seguridade Social foi inspirado no padro universal clssico, baseado na contribuio tripartite (empregados, empregadores e impostos/governo): recursos dos empregados e empregadores (sobre a folha de salrios para a previdncia) e do governo (contribuies das empresas sobre o lucro, sobre o faturamento e sobre parte do PIS-Pasep, dentre outras), um conjunto de impostos gerais que financiam os benefcios no contributivos (INSS Rural, Assistncia Social e Sade) O quadro abaixo (IPEA 2005) mostra que ao instituirmos o OSS, no inventamos a roda. Para um conjunto de pases europeus a seguridade financiada, em mdia, por 38% da contribuio dos empregadores; 22% pela contribuio dos empregados; e 27% da contribuio do governo (impostos). Em alguns pases a participao relativa dos impostos, que financia os benefcios no contributivos, varia entre 40% e 64%.

Tabela 1 - Composio das Fontes de Financiamento da Seguridade Social - OCDE Pases

Alemanha ustria Blgica Dinamarca Espanha Finlndia Frana Grcia Irlanda Itlia Luxemburgo P. Baixos Portugal Reino Unido Sucia Europa dos 15

Composio das despesas - % Empregadores

36,9 37,1 49,5 9,1 52,7 37,7 45,9 38,2 25,0 43,2 24,6 29,1 35,9 30,2 39,7 38,3

Empregados
28,2 26,8 22,8 20,3 16,4 12,1 20,6 22,6 15,1 14,9 23,8 38,8 17,6 21,4 9,4 22,4

Impostos
32,5 35,3 25,3 63,9 26,6 43,1 30,6 29,1 58,3 39,8 47,1 14,2 38,7 47,1 46,7 35,8

Outras
2,4 0,8 2,4 6,7 4,0 7,1 2,9 10,1 1,6 2,1 4,5 17,9 7,8 1,3 4,2 3,5

Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

% PIB
29,5 28,7 26,7 28,8 20,1 25,2 29,7 26,4 14,1 25,2 21,0 27,4 22,7 26,8 32,3 27,3

Fonte: Eurostat.

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3.5 Captura de Recursos do Oramento da Seguridade Social Outra aparente inconstitucionalidade a recorrente captura dos recursos do Oramento da Seguridade Social para outras finalidades no previstas no artigo 194. Estudos de Gentil (2007) mostram que as contas do Oramento da Seguridade Social sempre foram superavitrias para todo o perodo 1989/2007. A autora destaque que os recursos excedentes foram utilizados para contribuir para pagar a conta financeira (de juros e amortizao da dvida pblica). Trabalho recente de Costa (2010) revela que em 2009, o supervit do sistema de Seguridade Social foi de R$ 32,6 bilhes. Porque os constituintes vincularam constitucionalmente recursos do OSS aos setores que compem a Seguridade Social? Para evitar uma prtica corrente na Ditadura Militar: a captura de fontes de financiamento do gasto social pela rea econmica do governo. Naquela poca, ao invs da poltica econmica financiar a poltica social, dava-se o inverso. Essa prtica da Ditadura Militar foi sofisticada e aprofundada pelos governos democrticos desde 1989. Diversas medidas foram adotadas de forma inconstitucional visando a capturar os recursos constitucionais vinculados ao Oramento da Seguridade Social para o financiamento de outros itens de gasto. Um caso exemplar do incio desse processo contnuo de desfigurao, ao arrepio da Carta Magna, pode ser percebido pela utilizao de recursos do Oramento da Seguridade Social, para pagar despesas com servidores inativos

da Unio em 1989. A previdncia do servidor pblico no integrava a seguridade social (ver artigo 194). Os pensionistas e segurados do servio pblico sempre foram pagos com recursos do Tesouro Nacional (rubrica Encargos Previdencirios da Unio, EPU). Apesar disso, em 1989, mais da metade da receita prevista como arrecadao da COFINS foi destinada ao pagamento dos inativos e pensionistas da Unio. Apenas uma pequena parcela da arrecadao dessa contribuio social foi destinada cobertura dos benefcios da previdncia social.7 Tratava-se de medida inconstitucional, denunciada pelos setores que lutaram pela seguridade social na ANC8. emblemtico que esse desvio de recursos foi admitido, pblica e impunemente, pelo ento ministro da Previdncia e Assistncia Social, Jder Barbalho, em entrevista concedida revista Veja, em meados de 1989:
O problema do dficit da previdncia social est sendo gerado por fatores externos previdncia social. Do Finsocial (COFINS), a que a Previdncia teria direito, s foi repassado 0,32%. O que a Secretaria de Planejamento argumenta que esse dinheiro foi repassado para outros setores do governo que compem o conjunto da seguridade social que abrange o ministrio da Sade e at mesmo os pensionistas da Unio. Alm disso, outra fonte de renda, a Contribuio Social sobre os Lucros das empresas, caiu com o Plano Vero, reduziu-se ao meio. De um total de trs bilhes, a Previdncia s recebeu 1,5 bilho de cruzados novos. Depois, a Previdncia tinha previsto em seu oramento uma aplicao de saldo de caixa que daria, mensalmente, 2,5 bilhes. Mas como no h caixa, e sim dficit de caixa, no foi possvel aplicar nada.

7- Azeredo (1990) ressalta essa malversao dos recursos do Cofins-Finsocial: Tambm no est sendo cumprido o preceito das Disposies Transitrias da Constituio (art. 56), que prev a incorporao seguridade de cinco dos seis dcimos percentuais correspondentes alquota de contribuies do Finsocial. A anlise da distribuio da receita deste Fundo no Oramento da Unio (...) mostra que mais da metade dos recursos est destinada ao custeio da despesa com inativos e pensionistas da Unio. Sem dvida, os Encargos Previdencirios da Unio (EPU) representam uma despesa de natureza previdenciria. No entanto, no se pode inclu-la no conceito de seguridade, na medida em que o regime de previdncia dos funcionrios pblicos da Unio no atende a um dos princpios bsicos da seguridade social, que diz respeito universalidade. Vale lembrar que a incluso do art. 56 nas Disposies Constitucionais Transitrias visava, exatamente, a criar um mecanismo que permitisse financiar a expanso da despesa com benefcios, prevista j para o ano de 1989. Cabe observar ainda que, em 1988, as despesas com EPU foram financiadas com recursos ordinrios do Tesouro e com receitas de Ttulos de responsabilidade do Tesouro Nacional. Em resumo, uma parcela substantiva do Finsocial est sendo subtrada indevidamente do custeio da seguridade social. 8- Em meados de 1989, o senador Almir Gabriel (PSDB-AC), que havia sido relator da proposta da Seguridade Social na ANC, por exemplo, denunciou a inconstitucionalidade da manobra nos seguintes termos: interessante, para o governo, que o dficit pblico aparea na Previdncia exatamente por este motivo: como no se pode aumentar a receita com impostos, o dficit da Previdncia um pretexto. Recursos que deveriam ter sido alocados no ministrio foram desviados para outros setores, para cobrir outros setores, para cobrir outros buracos de caixa. Alm de deixar de custear a mquina previdenciria, no arcando com as despesas administrativas e de pessoal, o governo est utilizando parte do Finsocial para pagar os segurados e pensionistas da Unio, que sempre foram pagos com recursos do Tesouro Nacional e no do IAPAS (Governo aumentar contribuies para sanear previdncia, Folha de S.Paulo, 17/5/1989).

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Perguntado pelo jornalista se seria tico transferir dinheiro da Previdncia para pagar pensionistas da Unio, como fez o ento ministro do Planejamento Joo Batista de Abreu, o ministro retrucou e voltou a admitir a inconstitucionalidade das aes do governo do qual fazia parte:
No vou discutir tica. No interessa o conflito meu com o Joo Batista. As conversas com ele tm sido amigveis. O grande problema do ministro do Planejamento que ele tem vrios dficits para administrar. Na hora que eu pedir para ele mandar o Finsocial para Previdncia, ele pode chegar e perguntar: Como que eu vou pagar os pensionistas da Unio? ` Isso porque o dficit da Previdncia resultado do dficit da Unio. Todo mundo deve ser pago com o dinheiro da seguridade social, mas a maior parte foi destinada ao pagamento dos pensionistas da Unio. (Um rombo federal. Entrevista com Jder Barbalho. Veja, 31/5/1989)

Outro falso argumento que h dficit sempre que a contribuio para a previdncia urbana for insuficiente para bancar os gastos com o INSS Urbano e o INSS Rural.
A verdade que no existe base tcnica para tais ilaes. Mais grave: no creio que exista base constitucional. Os princpios basilares da Constituio de 1988, no rezam que folha de salrio formal urbana (trabalhadores e empresas) seja responsvel pela cobertura dos gastos com a Previdncia Urbana e a Previdncia Rural. Ora, o INSS rural um benefcio no contributivo. Em 1988 os constituintes asseguram aos trabalhadores rurais o direito aposentadoria mediante a comprovao de tempo de trabalho. Foi uma medida de justia social para beneficiar trabalhadores rurais que entraram no mercado de trabalho a partir de dcada de 1940 e sempre foram marginalizados por polticas de proteo social. Houve naquele momento um pacto social para resgatar uma injustia histrica cometida contra esse segmento. Da a necessidade de instituir impostos gerais (como a CSLL e o COFINS) para financiar a Previdncia Rural. Por outro lado, a Carta de 1988 fixou uma contribuio com base muito limitada, absolutamente insuficiente para financiar os mais de 8 milhes de beneficirios diretos do INSS Rural. Observe o que reza o Inciso IV, Pargrafo 8 do artigo 195:
8 O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei.

Esse exemplo emblemtico de desvios e desfiguraes do final dos anos de 1980 teve prosseguimento em todos os governos posteriores at os dias atuais. 3.6 Previdncia: Dficit ou Manipulao Contbil? Com base no que foi dito anteriormente sobre a Organizao da Seguridade Social e sobre o Oramento da Seguridade Social, outro falso argumento que h dficit sempre que a contribuio dos empregados e empregadores para a previdncia social urbana for insuficiente para bancar os gastos com o INSS Urbano e o INSS Rural. Veja-se, por exemplo, que em recente entrevista imprensa, um ex-membro da rea econmica do governo, afirmou:
Essa discusso sobre se tem dficit ou no surrealista, quase uma picaretagem intelectual. (Marcos Lisboa, entrevista, O Estado de S. Paulo, 2/9/07).

Ainda sobre esse tema, outro especialista escreveu:

Discutir se a Previdncia tem dficit ou no, irrelevante. Estamos lidando com um problema real: o Brasil tem regras generosas de aposentadoria e h cada vez mais gente que recebe recursos do Estado, com idades precoces ou tendo feito contribuies escassas. Saber se a receita do imposto X deve ser do INSS ou do Tesouro no tem importncia nenhuma para efeitos do que estamos tratando. O problema real no contbil. (Fabio Giambiagi, Valor Econmico 4/7/07).

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Essa base de contribuio ainda mais restringida pelas isenes fiscais dadas ao agronegcio exportador (Emenda Constitucional 33). Em suma no se pode considerar a Previdncia Social apartada da Seguridade Social. Da mesma forma no se pode considerar excluir o financiamento da Previdncia Social (Rural e Urbana) do Oramento da Seguridade Social. Insisto, a Carta de 1988 contempla benefcios contributivos (INSS urbano e Seguro-Desemprego) e benefcios no contributivos (INSS Rural, Loas e SUS). Os primeiros so financiados pela folha de salrio formal urbana (trabalhadores e empresas) e pelo PIS/PASEP. Os segundos por impostos pr-existentes (Recursos de Prognsticos) e por outros criados pelos constituintes (CSLL e COFINS) para essa finalidade exclusiva Como vimos o Oramento da Seguridade Social sempre foi superavitrio desde 1989, a despeito da DRU e das renncias fiscais. Portanto, luz da Constituio da Repblica no h como se falar em dficit na Previdncia Social. Na verdade sobram recursos que so utilizados em finalidades no previstas na lei. verdade, todavia, que a redao dada ao artigo 201 pela reforma conservadora de 1998 (Emenda Constitucional 20) possibilita uma interpretao dbia:
Art. 201. A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atender, nos termos da lei, a: I cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada; II proteo maternidade, especialmente gestante; III proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio IV salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos segurados de baixa renda; V penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no 2.

ao Oramento da Seguridade Social. Assim a Previdncia Social (Urbana e Rural) deveriam observar critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuaria. uma redao ambgua, porque, como observado, no se pode afirmar que a Previdncia Rural tenha carter contributivo, dada sua reduzida base de financiamento. Alm disso, os incisos da nova redao do artigo 201 no h qualquer referncia ao INSS Rural. Se essa interpretao prevalecer, fica aqui outra questo aos especialistas do direito: no haveria uma fragrante oposio da nova redao do Artigo 201, dada pela EC 20/98, com os Artigos 194 e 195? 3.7 Forma de Apresentao dos Dados pelo MPAS Outra aparente inconstitucionalidade a forma de apresentao dos dados financeiros da Previdncia Social pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS, desde 1989. O MPAS no considera a Previdncia como integrante da Seguridade. Parte do princpio de que a folha de salrio do trabalhador urbano deve cobrir o gasto com o INSS urbano e do INSS rural. O resultado um rombo da Previdncia, em funo dos gastos do INSS rural na medida em que, atualmente, a Previdncia Urbana superavitria. Ora, insisto que os artigos 194 e 195 rezam que o INSS rural (no contributivo) deve ser coberto pelas receitas de impostos. Com base no critrio oficial, quem fala em Dficit da Previdncia comete o mesmo equvoco de sentenciar o rombo das contas do Legislativo, do Judicirio e das Foras Armadas (tambm financiadas por impostos). 3.8 Conselho Nacional da Seguridade Social Um dos argumentos em defesa do Oramento da Seguridade Social era que ele proporcionaria o maior controle social sobre recursos que financiavam as polticas sociais. Em tese, a consolidao dessas fontes e dos respectivos usos numa nica pea oramentria, sujeita ao acompanhamento do Congresso Nacional, proporcionaria maior transparncia e controle sobre o uso dos recursos destinados ao gasto social.

Essa nova redao do Artigo 201 procura excluir a Previdncia Social da Seguridade Social; e, mais especificamente, subtrair do financiamento do INSS rural as demais fontes de financiamento baseadas em impostos vinculadas

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O Oramento da Seguridade Social proporcionaria maior controle social sobre recursos que financiariam as polticas sociais.
Como sublinhei, com o Oramento da Seguridade Social procurava-se assegurar fontes vinculadas de recursos para o financiamento da seguridade social e, ao mesmo tempo, garantir que esses recursos no fossem capturados pela rea econmica do governo e desviados para outras atividades, prtica recorrente na histria da poltica social brasileira e, em particular, durante o regime militar. Esses objetivos seriam alcanados pelos artigos 165, 166, 194 e 195 da Constituio Federal. Todavia, o instrumento fundamental para assegurar o controle social sobre as fontes e usos dos recursos do Oramento da Seguridade Social era a instituio do Conselho Nacional da Seguridade Social. O pargrafo nico do artigo 194 da CF reza que compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...) VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados. Posteriormente, o artigo 5 da Lei Orgnica da Seguridade Social (Lei 008.212/1991), ao tratar da Organizao da Seguridade Social, estabelece que As aes nas reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social, conforme o disposto no Captulo II do Ttulo VIII da Constituio Federal sero organizadas em Sistema Nacional de Seguridade Social, na forma desta Lei. E o Artigo 6 institui o Conselho Nacional da Seguridade Social nos seguintes termos:

Art. 6 Fica institudo o Conselho Nacional da Seguridade Social, rgo superior de deliberao colegiada, com a participao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e de representantes da sociedade civil. 1 O Conselho Nacional da Seguridade Social ter dezessete membros e respectivos suplentes, sendo: a) 4 (quatro) representantes do Governo Federal, dentre os quais, 1(um) da rea de sade, 1(um) da rea de previdncia social e 1(um) da rea de assistncia social; b) 1 (um) representante dos governos estaduais e 1 (um) das prefeituras municipais; c) 6 (seis) representantes da sociedade civil, sendo 3 (trs) trabalhadores, dos quais pelo menos 1 (um) aposentado, e 3 (trs) empresrios; c) oito representantes da sociedade civil, sendo quatro trabalhadores, dos quais pelo menos dois aposentados, e quatro empresrios; d) 3 (trs) representantes dos conselhos setoriais, sendo um de cada rea da Seguridade Social, conforme disposto no Regimento do Conselho Nacional da Seguridade Social. d) 3 (trs) representantes membros dos conselhos setoriais, sendo um de cada rea da seguridade social, conforme disposto no Regimento do Conselho Nacional da Seguridade Social. 2 Os membros do Conselho Nacional da Seguridade Social sero nomeados pelo Presidente da Repblica. 3 O Conselho Nacional da Seguridade Social ser presidido por um dos seus integrantes, eleito entre seus membros, que ter mandato de 1 (um) ano, vedada a reeleio, e dispor de uma Secretaria-Executiva, que se articular com os conselhos setoriais de cada rea. 4 Os representantes dos trabalhadores, dos empresrios e respectivos suplentes sero indicados pelas centrais sindicais e confederaes nacionais e tero mandato de 2 (dois) anos, podendo ser reconduzidos uma nica vez. 5 As reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social organizar-se-o em conselhos setoriais, com representantes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e da sociedade civil. 6 O Conselho Nacional da Seguridade Social reunir-se- ordinariamente a cada bimestre, por convocao de seu presidente, ou, extraordinariamente, mediante convocao de seu presidente ou de um tero de seus membros, observado, em ambos os casos, o prazo de at 7 (sete) dias para realizao da reunio. 7 As reunies do Conselho Nacional da Seguridade Social sero iniciadas com a presena da maioria absoluta de seus membros, sendo exigida para deliberao a maioria simples dos votos. 8 Perder o lugar no Conselho Nacional da Seguridade Social o membro que no comparecer a 3 (trs) reunies consecutivas ou a 5 (cinco) interca-

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ladas, no ano, salvo se a ausncia ocorrer por motivo de fora maior, justificado por escrito ao Conselho, na forma estabelecida pelo seu regimento. 9 A vaga resultante da situao prevista no pargrafo anterior ser preenchida atravs de indicao da entidade representada, no prazo de 30 (trinta) dias. 10. As despesas porventura exigidas para o comparecimento s reunies do conselho constituiro nus das respectivas entidades representadas. 11. As ausncias ao trabalho dos representantes dos trabalhadores em atividade, decorrentes de sua participao no Conselho, sero abonadas, computando-se como jornada efetivamente trabalhada para todos os fins e efeitos legais.

Todos os governos, desde 1988, optaram por desfigurar e descumprir princpios fundamentais da Organizao da Seguridade Social.
Art. 8 As propostas oramentrias anuais ou plurianuais da Seguridade Social sero elaboradas por Comisso integrada por 3 (trs) representantes, sendo 1 (um) da rea da sade, 1 (um) da rea da previdncia social e 1 (um) da rea de assistncia social.

Por sua vez, o Artigo 7 estabelece as competncias do Conselho Nacional da Seguridade Social na Organizao da Seguridade Social e no Controle sobre a Execuo do Oramento da Seguridade Social:
Art. 7 Compete ao Conselho Nacional da Seguridade Social I - estabelecer as diretrizes gerais e as polticas de integrao entre as reas, observado o disposto no inciso VII do art. 194 da Constituio Federal; II - acompanhar e avaliar a gesto econmica, financeira e social dos recursos e o desempenho dos programas realizados, exigindo prestao de contas; III - apreciar e aprovar os termos dos convnios firmados entre a seguridade social e a rede bancria para a prestao dos servios; IV - aprovar e submeter ao Presidente da Repblica os programas anuais e plurianuais da Seguridade Social; V - aprovar e submeter ao rgo Central do Sistema de Planejamento Federal e de Oramentos a proposta oramentria anual da Seguridade Social; VI - estudar, debater e aprovar proposta de recomposio peridica dos valores dos benefcios e dos salrios-de-contribuio, a fim de garantir, de forma permanente, a preservao de seus valores reais; VII - zelar pelo fiel cumprimento do disposto nesta Lei e na legislao que rege a Seguridade Social, assim como pelo cumprimento de suas deliberaes; VIII - divulgar atravs do Dirio Oficial da Unio, todas as suas deliberaes; IX - elaborar o seu regimento interno.

Entretanto, o Conselho Nacional da Seguridade Social no foi institudo. Parte da Lei Orgnica da Seguridade Social (Lei 008.212/1991) foi revogada pela Lei n 8.619/1993 e pela Lei 9.032/ 1995. Posteriormente, a Emenda Constitucional no 20/1998 deu nova redao ao pargrafo nico do artigo 194 da CF de 1988, cuja redao passou a ser:
VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.

O Artigo 8 refora a determinao Constitucional de que as propostas oramentrias para as reas de sade, assistncia social e previdncia social fossem feitas de forma integrada e articuladas:

Todavia, em 2001, O Conselho Nacional da Seguridade foi extinto pelo artigo 35 da Medida Provisria 2.216 - 037 de 2001. Essa MP revoga os artigos 6, 7 (entre outros) da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991 que o havia institudo. Portanto atravs de MP um dos pilares da Seguridade Social previsto no texto Constitucional de 1998 e na Emenda Constitucional 20/1998 foi implodido. Fica minha pergunta aos Constitucionalistas: uma Medida Provisria tem fora legal para extirpar um dos ncleos centrais da Organizao da Seguridade Social determinado pela Constituio da Repblica?

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4. Concluses e Perspectivas Nas duas partes deste texto procurei ressaltar que a com a Constituio de 1988, o Brasil conseguiu construir um razovel sistema de proteo social, na contramo do neoliberalismo. Esse processo teve incio com o movimento social que emergiu no final dos anos 70, no bojo da luta pela redemocratizao do pas. Todavia, as classes dominantes jamais aceitaram tais avanos que, em ltima instncia, apenas asseguraram as bases para a construo de uma sociedade democrtica e justa. Na Assemblia Nacional Constituinte (ANC) usaram todos os meios disponveis para impedir essas conquistas. Desde ento investem e lograram xitos para retroceder a cidadania social recm conquistada. Nos ltimos 22 anos, no tocante Seguridade Social, a Constituio Cidad viveu um calvrio e sobreviveu mutilada e transfigurada. Todos os governos, desde 1988, optaram por desfigurar e descumprir princpios fundamen-

tais da Organizao da Seguridade Social, do Oramento da Seguridade Social e dos mecanismos que asseguravam o controle social sobre os rumos das polticas de sade, previdncia e assistncia social (Conselho Nacional da Seguridade Social) Aps mais de 20 anos de debates baseados em mitos e falsos argumentos, alimentados por amplos setores da mdia e do mercado, pergunto se a impetrao de Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADIN) no seria o caminho mais adequado a ser trilhado pelo movimento social e sindical? Sendo economista, no tenho competncia tcnica para responder a essa questo. O propsito deste texto incentivar o debate entre juristas e constitucionalistas. A contribuio desses profissionais fundamental neste momento, sobretudo pela perspectiva de novas tentativas de reformas e subtrao de direitos que certamente emergiro na prxima gesto de governo, seja qual for o vencedor.

REFERNCIAS
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a RTIGO
Financiamento da Seguridade Social: do Dficit da Previdncia ao Supervit da Seguridade
lvaro Luchiezi Jr.1 Osmar Rodrigues de Aquino Jr.2

1. Introduo O Governo Federal tem afirmado a existncia de um desequilbrio nas contas da Previdncia Social, que a faz fechar no vermelho a um longo perodo e que esse desequilbrio se torna cada vez maior ao passar dos anos e, dessa forma, fica impedido de realizar maiores investimentos. O polmico dficit da Previdncia Social ganha, assim, as manchetes dos noticirios e torna-se lugar comum no debate sobre a Previdncia Social. Em oposio, muitas entidades de classes e estudiosos do assunto propugnam pela inexistncia do dficit argumentando que os preceitos constitucionais definidores do

sistema da Seguridade Social, ao qual se integra a Previdncia Social, no so colocados em prtica, oramentria e financeiramente. Se o fossem, as contas da Seguridade Social e no unicamente da Previdncia Social so, de fato, superavitrias. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) inovou ao ampliar as bases de financiamento do sistema de Seguridade Social, acrescentando-lhe impostos pagos pela sociedade e contribuies sociais vinculadas, alm da tradicional fonte da folha de salrios. Este artigo analisa a questo da Seguridade Social luz dos preceitos constitucionais, argumentando que o propalado dficit da previdncia , de fato, inexistente se consi-

1- Economista, Gerente de Estudos Tcnicos do Sindifisco Nacional 2- Economista, Assessor de Estudos Tcnicos do Depto de Estudos Tcnicos do Sindifisco Nacional

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derada a concepo mais ampla do sistema de Seguridade Social. Para tanto, est dividido em seis sees. Alm desta introduo, a segunda apresenta um breve histrico da Seguridade Social no Brasil; a terceira tece consideraes sobre o seu financiamento; a quarta apresenta e critica o mecanismo de Desvinculao das Receitas da Unio (DRU); a quinta analisa do chamado dficit da Seguridade Social, mostrando por meio de argumentos e nmeros que se trata de uma abordagem que vai de encontro aos preceitos constitucionais, os quais, aplicados corretamente, resultariam em supervit; e a sexta tece concluses centradas no fato de que a ideia de que a Seguridade Social deficitria precisa ser revertida. 2. Seguridade Social no Brasil A Seguridade Social designa um conjunto integrado de aes do Estado e da sociedade voltadas a assegurar aos cidados os direitos relativos previdncia, assistncia social e sade. Ela inclui, tambm, a proteo ao trabalhador desempregado, via seguro-desemprego. A Seguridade Social deve estar baseada num sistema de medidas pblicas capaz de fazer frente s privaes econmicas e sociais a que esto sujeitos os cidados, e sem as quais seus rendimentos estariam ameaados em razo de enfermidade, maternidade, acidentes de trabalho, enfermidade profissional, emprego, invalidez, velhice e morte, assistncia mdica e apoio famlia e filhos3. Sobressai da que a Seguridade Social deve prever garantias contra contingncias sociais que ameacem a sobrevivncia do indivduo4. As aes de previdncia so asseguradas por um sistema de Previdncia Social Pblica constitudo em bases contributivas. As de assistncia social, no contributivas, destinam-se s camadas mais carentes da populao, ou seja, proteo a indivduos e grupos familiares em situao de risco, em especial velhice e invalidez. As de sade, tambm sem carter contributivo, so representadas pelo Sistema nico de Sade (SUS), extensivo toda a populao. As competncias administrativas e financeiras

das aes de previdncia e assistncia social e de sade cabem ao Ministrio da Previdncia Social, Ministrio da Fazenda e Ministrio da Sade, enquanto que a administrao do seguro-desemprego cabe ao Ministrio do Trabalho e Emprego. As bases legais do sistema de Seguridade Social repousam numa bem construda regulamentao infra-constitucional, regulamentando todos os aspectos que englobam a Seguridade Social: Previdncia Social; Assistncia Social; ateno sade; o Seguro-Desemprego e Abono Salarial. O conceito de Seguridade Social passou a fazer parte do vocabulrio brasileiro a partir da CF/88, sendo um dos maiores avanos, em termos de poltica social desde ento pois as trs polticas passaram a ser englobadas num mesmo sistema. A incorporao do conceito na Carta Magna surgiu da presso de diversos setores da sociedade organizada, especialmente trabalhadores, a partir da redemocratizao do pas, no incio da dcada de 1980. O sistema de proteo social previsto O artigo 194 da CF/88 estrutura-se a partir do princpio da universalidade da cobertura e atendimento, e da seletividade e distributividade na prestao de servios e benefcios. A universalidade diz respeito sade e previdncia rural, enquanto que a seletividade refere-se assistncia social. Universalidade significa que a proteo dever atingir a todos os cidados em todas as suas necessidades. Seletividade significa que cada servio que compe a Seguridade Social aplica-se a uma determinada necessidade, cabendo ao legislador selecionar aquelas aplicveis a cada situao. Desde a promulgao da CF/88, os sucessivos governos buscaram realizar alteraes na Previdncia Social. As mais significativas foram as Emendas Constitucionais n. 20 (EC 20/98), de dezembro de 1998 e n. 41, de dezembro de 2003 (EC 41/03). A EC 20/98 introduziu modificaes nos benefcios previdencirios, tanto do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) quanto do Regime Prprio da Previdncia Social (RPPS).

3- OIT. Conveno no. 102: Normas Mnimas da Seguridade Social. Genebra: OIT, 1952. 4- DIEESE. Previdncia Social brasileira: concepo constitucional e tentativas de desconstruo. Nota Tcnica no 51. So Paulo, set. 2007, p. 3

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Os critrios de correo dos benefcios tm sido bastante questionados quando comparados com a evoluo do salrio mnimo.
Para os trabalhadores do setor privado as principais mudanas relacionaram-se concesso de benefcios pela Previdncia Social. Vale ressaltar as seguintes: alterao da forma de aposentadoria, passando de tempo de servio para tempo de contribuio (35 anos para homens e 30 para mulheres); aposentadoria por idade para os homens aos 65 anos e mulheres aos 60; criao do Fator Previdencirio e o fim da aposentadoria proporcional. Em relao ao RPPS, foram implementadas as seguintes modificaes: incorporao do tempo de contribuio em substituio ao de tempo de servio (35 anos homem e 30 anos mulher); introduo do critrio de idade para a aposentadoria integral (60 anos homem e 55 mulher), com no mnimo 10 anos de efetivo exerccio no servio pblico e 5 anos no cargo em que ser aposentado; aposentadoria compulsria aos 70 anos com proventos proporcionais ao tempo de contribuio e no mais ao tempo de servio; introduo do clculo do valor da aposentadoria pela mdia das contribuies previdencirias, no mesmo molde do que ocorre no RGPS; a determinao de que apenas os servidores efetivos podem pertencer ao RPPS, entre outras. A EC 41/03 teve com principal objetivo o setor pblico, aprovada em tempo recorde, e apesar da forte oposio dos servidores pblicos, incluindo ao RPPS as seguintes medidas: carter contributivo e solidrio, inclusive dos aposentados mediante contribuio do ente pblico e dos servidores, ativos e inativos; teto para o valor da aposen-

tadoria do servidor pblico e contribuio incidente sobre o valor da aposentadoria, com alquota de 11%; a criao da Previdncia Complementar, de carter optativo, para o Servidor Pblico. Apesar das diversas reformas no sistema brasileiro de Seguridade Social brasileiro, em linhas gerais ele se mantm tal como previsto na CF/88. Algumas caractersticas fundamentais no se alteraram: cobertura universal e regime de repartio, pblico. Da forma como ele est hoje implementado ainda baixa a sua observncia dos princpios constitucionais. Por exemplo, h srios questionamentos quanto aplicao do princpio da arredutibilidade dos vencimentos - manuteno do poder de compra dos benefcios. Os critrios de correo dos benefcios tm sido bastante questionados quando comparados com a evoluo do salrio mnimo ou mesmo com o valor das contribuies ao sistema. A fim de permitir o controle social e a devida transparncia gerencial administrativa e financeira das contas da Seguridade Social, e assim cumprir o princpio constitucional da descentralizao administrativa e carter democrtico da Seguridade Social, a Lei n. 8.212/91 criou o Conselho Nacional de Seguridade Social (CNSS) que tinha entre outras atribuies aprovar o Oramento da Seguridade Social (OSS), submetendo-o aos rgos competentes. At o ano de 1998 o CNSS funcionou colegiadamente com a participao de representantes das trs esferas de governo e da sociedade civil. As reformas e tentativas de reformas colocadas em prtica ao final da dcada de 1990 tornaram o funcionamento CNSS invivel e ele terminou por ser extinto formalmente em 1999. Desde ento, os recursos da Seguridade Social passaram a ser utilizados para financiar os supervits primrios da Unio. Vaz e Martins5 indicam que em 1998 as contas do setor pblico tinham um dficit de 0,01% do PIB, passando a um supervit de 4,3% em 2006. Neste mesmo perodo a carga tributria dos tributos da Unio cresceu de 20,7% para 23,8% do PIB, sendo que as contribuies sociais sal-

5- VAZ, e MARTINS. Prticas Oramentrias a Esvaziar a Seguridade Social. In. Previdncia Social - Como Incluir os Excludos? Uma Agenda Voltada para O Desenvolvimento. So Paulo: LTr, 2008.

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taram de 9,9% para 13,4%, enquanto que os impostos e taxas caram de 8,3% para 7,9%. H, portanto, correlao explcita entre o aumento da carga tributria e o financiamento dos supervits primrios das contas do Governo Federal. E mais, estes recursos vieram no dos impostos e taxas, mas sim das contribuies sociais, leia-se, do financiamento do OSS via desvinculaes, a seguir analisadas. Em que pese a concepo universalista da Constituio garantindo a todos o direito de ingressar, mediante contribuio no RGPS, o direito aos benefcios assistenciais no caso de necessidade e sade, a Seguridade Social jamais foi operacionalizada. A previso constitucional ficou ainda mais enfraquecida diante da crise de financiamento do Estado dos anos 1990 somada ao fraco desempenho da nossa economia (baixas taxas de crescimento do PIB), que se fez acompanhar de altos nveis de desemprego e de informalizao de trabalho. Este contexto fortaleceu o discurso da necessidade de uma reforma da previdncia em lugar de um fortalecimento do mandado constitucional. Ocorreu, nos dizeres de Delgado6, um processo de desconstruo do sistema de seguridade social no Brasil, em oposio construo ocorrida com a CF/88. Este processo foi acompanhado de fortes desvios de recursos oramentrios que acabaram por concretizar uma falsa situao deficitria na Seguridade Social, o que justificou as reformas da Previdncia Social que se seguiram. 3. O Financiamento da Seguridade Social As fontes de financiamento de recursos para o Oramento da Seguridade esto explicitadas no artigo 195 da CF/88. Detalhadamente, as fontes de custeio para as despesas da seguridade social so as seguintes: Contribuies dos empregadores e trabalhadores para a Seguridade Social INSS, incidente sobre a folha de salrios; Contribuio para o financiamento da Seguridade

Social (COFINS), incidente sobre a receita e o faturamento das empresas; Contribuio Social Sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas (CSLL), incidente sobre o lucro das empresas; Receitas de concursos de prognsticos; do importador de bens ou servios do exterior

Alm destes, constituem tambm fonte de financiamento os recursos dos Oramentos Fiscais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, originrios, dentre outras fontes, da arrecadao de impostos e receitas patrimoniais, alm de outras receitas. Para financiar as aes da Seguridade Social, o art. 165 da CF/88 determina que a Lei Oramentria Anual (LOA) preveja o Oramento da Seguridade Social (OSS) englobando todos os rgos, da administrao direta e indireta, relacionados Seguridade Social. O inciso XI do art. 167 da CF/88, includo pela Emenda Constitucional n. 20, determina que as contribuies do empregador sobre a folha de salrio e aquelas do trabalhador sejam restritas ao pagamento de benefcios do RGPS do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). So, portanto, inconstitucionais quaisquer medidas que desviem recursos das fontes do INSS. 4. Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) A Emenda Constitucional de Reviso (ECR) n1/94, art. 71, instituiu o Fundo Social de Emergncia (FSE), vigente entre 1994 e 1995. Objetivando a reparao financeira da Unio e a estabilizao econmica, a ECR 1/94 transferiu recursos do OSS, com o intuito de equilibrar as contas pblicas. As principais fontes do fundo foram assim constitudas: I - Imposto de Renda (IR) e proventos de qualquer natureza incidentes na fonte sobre pagamentos efetuados pela Unio e/ou suas fundaes e autarquias; II Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR),

6- DELGADO, Guilherme C. Seguridade Social: origens e evoluo institucional. s.n., s.d.

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IR de qualquer natureza e Imposto sobre Operao Financeira (IOF); III Contribuio social sobre o lucro dos contribuintes; e IV 20% da receita de todos os impostos e contribuies arrecadados pela Unio (grifo nosso). Por este ltimo inciso ficou instituda, j em 1994, o que hoje se denomina DRU, segundo a qual 20% das receitas de impostos e contribuies no so destinados s despesas oramentrias, rgos ou fundos originalmente previstos. Seguiu-se ECR 1/94 a Emenda Constitucional n. 10 (EC 10), aprovada em maro de 1996. O FSE passou a chamar-se Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), vigorando at junho de 1997 e prorrogado at 1999 por meio da EC 17/97. Extinto em 1999, o FEF deu lugar Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), estabelecida pela EC n. 27/00, alterada pelas EC 42/03 e EC 56/07, esta ltima vigente at o ano de 2011. A contribuio de interveno no domnio econmico sobre combustveis (CIDE-Combustveis) foi includa junto a impostos e contribuies sujeitos desvinculao. A funo primordial da DRU a de formao de supervit primrio. As receitas desvinculadas servem para cobrir eventuais desajustes no Oramento Fiscal da Unio. Este mecanismo tem custado muito caro para a Seguridade Social, pois esses recursos que so transferidos para outros fins poderiam ser utilizados em maiores investimentos em sade, assistncia e previdncia social. A ttulo de ilustrao, o total geral de receitas desvinculadas do oramento da Unio entre 2006 e 2009 ultrapassou os R$ 330 bilhes a preos correntes. A Tabela 1 faz uma estimativa da DRU total e da incidente sobre as contribuies sociais para o perodo 200609. O item I apresenta o total de receitas, constitudas pelas receitas de impostos, de contribuies sociais e de contribuies econmicas. Para apurar a base de clculo da DRU preciso fazer as excluses previstas legalmente.

A DRU custa caro para a Seguridade Social. Estes recursos, transferidos para outros fins, poderiam ser utilizados em maiores investimentos em sade, assistncia e previdncia social.
Estas esto explicitadas no item II e so compostas7: das contribuies previdencirias para o RGPS (INSS), com base no inciso XI do art. 167 da Constituio; por analogia, a Contribuio para o Plano de Seguridade Social do Servidor; a receita de Contribuio para o Salrio-Educao, decorrente do disposto no 2 do art. 76 das Disposies Constitucionais Transitrias. Excluindo-se o item II do item I, obtm-se a base de clculo da DRU (item III) sobre a qual aplica-se o percentual de 20%, obtendo-se o item IV, que por sua vez, composto de 20% das receitas de impostos e de contribuies sociais e econmicas (discriminao do item IV). Os recursos da Seguridade Social desvinculados pela DRU so os seguintes8: a. Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social; b. Cota-Parte da Contribuio Sindical c. Contribuio sobre os Concursos de Prognsticos; d. Contribuies para os Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico; e. Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas; f. Contribuio sobre Movimentao Financeira ou Transmisso de Valores e de Crdito de Natureza Financeira (exclusive a parcela destinada ao Fun-

7- Conforme STN, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos 2009, p.7 8- Idem

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Tabela 1 - Desvinculao de Recursos da Unio - 2006-09. 2006

I. Total das Receitas I.1. Receita de Impostos I.2. Receita de Contribuies Sociais I.3. Receita de Contribuies Econmicas II. Excluses (Contribuies Sociais) II.1. INSS II.2. Salrio-Educao II.3. CPMF - Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza II.4. CPSS - Contribuio do Plano de Seguridade Social dos Servidores Pblicos III. Base de Clculo da DRU ( I - II ) IV. DRU ( III * 20% ) IV.1. Impostos ( I.1 * 20% ) IV.2. Contribuies Sociais [ ( I.2 - II) * 20%] IV.3. Contribuies Econmicas ( I.3 * 20% ) 486.583,51 165.843,67 309.862,03 10.877,81 142.851,46 122.466,38 6.930,35 8.547,25 4.907,48 343.732,06 68.746,41 33.168,73 33.402,11 2.175,56

2007
560.274,42 195.546,27 352.482,49 12.245,66 155.152,81 139.706,07 2.158,32 7.639,96 5.648,46 405.121,61 81.024,32 39.109,25 39.465,94 2.449,13

2008
630.551,58 248.659,45 370.822,04 11.070,09 170.338,35 160.848,60 2.611,28 250,29 6.628,18 460.213,22 92.042,64 49.731,89 40.096,74 2.214,02

2009
636.079,84 235.609,12 390.477,47 9.993,25 191.247,27 180.653,01 3.057,59 -22,80 7.559,48 444.832,57 88.966,51 47.121,82 39.846,04 1.998,65

Fonte: Balano Geral da Unio - 2006-09 a partir da metodologia empregada por DIAS, F Desvinculao das Receitas da Unio, Gastos Sociais e ., Ajustes Fiscais . Braslia: Senado Federal, 2008.

do de Combate e Erradicao da Pobreza). Os resultados da Tabela 1 indicam que no perodo 2006-09 o mecanismo da DRU desviou de suas vinculaes legais um total de R$ 330,8 bilhes dos quais R$ 152,8 foram de contribuies sociais que seriam destinadas Seguridade Social. Segundo estimativas de Gentil9, no perodo 20002005 foram desviados pela DRU, em valores correntes, R$ 104,27 bilhes, montante que supera, em todos os anos do perodo, os gastos com sade. Apenas com o mecanismo da DRU teria sido suficiente para gastar mais do que o dobro do que o Governo Federal gastou com sade nos seis primeiros anos da dcada, o que melhoraria consideravelmente o combalido sistema de sade pblica brasileiro. 5. O Falacioso Dficit da Seguridade Social Embora o Oramento da Seguridade Social tivesse sido elaborado pelo CNSS em seus primeiros anos de funcionamento, ele nunca chegou a se definir de forma autnoma, pois de fato referia-se ao financiamento e aos

benefcios da Previdncia Social. Aps determinao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2005 (Lei n 10.934, de 11/08/04), a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) passou a explicitar o montante de recursos desvinculados da seguridade social, mas permanece a falta de discriminao e clareza na divulgao dos dados da execuo oramentria. At 2002, as propostas de leis oramentrias encaminhadas pelo Poder Executivo e aprovadas pelo Congresso Nacional no tratavam das despesas e das receitas da seguridade social de forma separada do oramento fiscal. A Lei Oramentria, em cada ano, tratava de forma homognea as despesas e receitas das esferas fiscal e da seguridade social, num nico instrumento denominado oramento fiscal e da seguridade social. Em 2003, aps 15 anos de existncia na Constituio, o projeto e a lei oramentria aprovada trouxeram o montante das receitas e das despesas dos oramentos fiscal e da Seguridade Social separados. Contudo, essa apresentao limitou-se a uma estrutura formal de oramento, sem qualquer controle social.

9- GENTIL, D. A Poltica Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Anlise financeira do perodo 19902005. Tese de Doutorado. 2006, p. 47

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Tabela 2 - Resultado Primrio da Seguridade Social - 2006-08. Descrio

Receitas Primrias (A) 1. Contribuies sociais RGPS CSLL COFINS PIS/PASEP CPMF CPSS (1) Custeio das Penses Militares Concursos de Prognsticos 2. Receitas prprias dos rgos integrantes do oramento da seguridade social Sade Previdncia Assistncia Outras Seguridade 3. Taxas e outras receitas arrecadadas por rgos integrantes da Seguridade Social Despesas Primrias (B) 1. Principais benefcios da seguridade social Benefcios do Regime Geral da Previdncia Social Pagamento a servidores inativos da Unio, Ex-Territrios e FCDF Benefcios assistenciais LOAS/RMV Pagamento de seguro-desemprego e abono salarial Bolsa-Famlia 2. Salrios dos servidores ativos do oramento da seguridade social (1) Previdncia Social Sade Demais 3. Outras despesas de custeio e capital da seguridade social Cumprimento de precatrios e sentenas judiciais Benefcios a servidores pblicos Ministrio da Sade Demais Resultado (A - B)

Em R$ bilhes 2006
264,49 261,92 123,52 21,80 71,38 11,38 20,24 12,00 1,02 0,58 1,97 1,39 0,21 0,20 0,17 0,60 303,69 248,61 166,31 48,17 11,57 14,91 7,64 7,47 2,65 4,55 0,28 47,61 0,75 1,53 35,54 9,79 -39,20

2007
304,23 299,16 140,41 26,86 81,08 12,43 23,00 13,63 1,03 0,71 2,66 1,83 0,45 0,22 0,17 2,42 337,57 276,04 183,08 52,79 13,47 17,96 8,76 7,74 2,74 4,70 0,31 53,79 0,42 1,69 40,51 11,17 -33,34

2008
331,12 326,91 163,36 34,00 96,08 14,80 0,63 16,07 1,21 0,77 3,17 2,22 0,51 0,28 0,16 1,04 371,65 307,18 201,42 58,89 15,64 20,69 10,52 8,62 2,74 5,53 0,35 55,85 0,50 1,73 44,05 9,57 -40,52

Fonte: Secretaria de Oramento Federal Elaborao: Departamento de Estudos Tcnicos do Sindifisco Nacional Nota: (1) Considera a contribuio patronal paga pela Unio ao Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos.

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O resultado deficitrio da Seguridade Social , de fato, o resultado financeiro do RGPS. Das receitas lquidas subtraem-se as despesas com benefcios do INSS, conforme indicam os dados da Tabela 2. Nesta contabilidade (oficial) o resultado oramentrio da Seguridade Social ser sempre negativo. A contabilidade bem mais ampla

do que a divulgada mensalmente pelo Governo Federal. Considerado o conceito constitucional de Seguridade Social, o resultado contbil inverte o sinal: de negativo passa a positivo. Por esta tica, h diversas metodologias de clculo do Resultado da Seguridade Social. A metodologia proposta na tabela 3 por Gentil10 apropriada para

Tabela 3 - Resultado da Seguridade Social 2006-08

RECEITA(1) Contribuio para a Previdncia Social (CPS) COFINS CPMF CSLL Receita de Concursos e Prognsticos PIS/PASEP(2) TOTAL DA RECEITA DESPESA(3) Sade Previdncia(4) Assistncia Social Abono Salarial e Seguro Desemprego TOTAL DA DESPESA RECEITA - DESPESA RECEITA COM DRU(5)

Em R$ milhes 2006
123.520 92.235 32.081 28.070 1.536 14.537 291.979

2007
140.411 102.462 36.483 34.411 1.905 16.026 331.698

2008
163.355 120.801 1.147 43.969 2.047 18.959 350.278

40.577 164.554 21.554 14.910 241.595 50.384 16.692

40.215 181.445 24.653 17.956 264.269 67.429 29.171

44.552 198.893 28.660 22.282 294.387 55.891 18.506

Fonte:STN. Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos; MPS. Boletim Estatstico da Previdncia Social; MTE. Relatrio de Gesto do FAT Exerccio 2009; ANFIP. Anlise da Seguridade Social 2009 A partir da metodologia proposta por GENTIL, D. L. A Poltica Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Anlise financeira do perodo 19902005. p. 47 (1) Exclui a Cotribuio ao Plano de Seguridade Social do Servidor Pblico - CPSSS e a contribuio ao custeio de penses militares. (2) Inclui apenas 60% da receita com PIS PASEP. Os 40% restantes so destinados ao BNDES. (3) Despesa liquidada e paga por Funo, inclusive pessoal e dvida. Seguro-desemprego da funo seguridade social. Excludas as despesas com FAT. (4) Esto excluidos os gastos com inativos do RPPS civis e militares. (5) Clculo da Receita excluda a DRU segundo metodologia proposta por DIAS (vide Tabela 1). OBS: A Contribuo para a Previdncia Social no est sujeita DRU. Destina-se integralmente Previdncia.

10- GENTIL, D. Idem. A autora considerou como receitas os ingressos legalmente vinculados ao sistema de seguridade social e das despesas as liquidadas e pagas, utilizando-se a classificao por funo. A autora no inclui o RPPS dos servidores federais por ser um sistema que estabelece uma relao entre a administrao pblica e seus funcionrios, patrocinado por contribuies especficas de seus beneficirios (CPSSS) e pela contribuio patronal da Unio. Tambm no inclui nas receitas da seguridade social a prpria CPSSS, a contribuio ao custeio e penses de militares e nem as contribuies ao FGTS, FUNDESP FUNPEN e outras. ,

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exemplificar a discrepncia entre ambos os conceitos. No perodo 2006-08 a contabilidade oficial apresenta um dficit de R$ 113,06 bilhes em valores correntes (linha Resultado da Tabela 2). O resultado seria superavitrio, em R$ 64,4 bilhes (ltima linha da Tabela 3) se fosse considerado o conceito constitucional de Seguridade Social. A Tabela 3, baseada na metodologia proposta por Gentil11, reproduz apropriadamente as receitas e despesas da Seguridade Social. Observe-se que este saldo positivo mesmo considerando-se a DRU (duas ltimas linhas da tabela 3). Ele obtido deduzindo-se da receita o percentual de 20% da DRU incidente sobre as contribuies sociais destinadas Seguridade Social. Obtm-se, assim, um novo valor para as receita do qual se deduz a despesa, resultando no saldo superavitrio. O OSS, pelo seu verdadeiro conceito, o constitucional, e no aquele considerado pelo Governo Federal, de fato superavitrio mesmo no tendo sido concebido com este propsito. Afinal, ele deveria ser a fonte de recursos que, comprovadamente, existem e que, bem aplicados, seriam suficientes para gerarem servios de sade, de assistncia e previdncia social em quantidade e qualidade bastante superior do que aqueles efetivamente prestados sociedade brasileira que depende do sistema pblico de seguridade social. A lgica perversa de apresentar a seguridade social como deficitria repete-se Na proposta lei oramentria anual 2010 (PLOA 2010). O artigo 2 da Lei 12.214 de 26/01/2010 que estima a receita e a despesa do oramento da Unio para 2010, diz que a seguridade social ter uma receita de R$ 425,5 bilhes. As despesas projetadas so de R$ 465,9 bilhes (inciso II, art 3). A diferena de R$ 40,4 bilhes de acordo com o PLOA ser coberta pelo oramento fiscal.

6. Concluso A no implementao do OSS e a existncia do mecanismo da DRU justificam erroneamente que o sistema previdencirio brasileiro deficitrio e causador do dficit pblico. Se o OSS fosse implementado e a DRU eliminada no existiria dficit previdencirio, como na realidade no existe, e as tentativas de ajuste, com sucessivas reformas, no teriam sentido de existir. A presente anlise permite concluir que: a. O desequilbrio oramentrio est no oramento fiscal e no no oramento da seguridade social ou no oramento da previdncia social. b. A seguridade no recebe recursos do oramento fiscal, ao contrrio, parte substancialmente elevada de seus recursos financia o oramento fiscal. c. A poltica econmica utiliza-se dos recursos da Seguridade Social para assegurar a solvncia da dvida pblica e dar credibilidade ao regime de metas de inflao, precarizando servios essenciais sobrevivncia da populao O chamado dficit da Seguridade Social deve ser repensado urgentemente luz da Constituio. Caso contrrio, o brasileiro contribuinte e trabalhador continuar a ser penalizado com os maus servios prestados pelo sistema de seguridade social e com os parcos benefcios da aposentadoria, reduzidos que so pelo desprezvel fator previdencirio. O Oramento da Seguridade Social deve ser implementado imediatamente, j a partir do prximo ano fiscal de tal sorte que todos os recursos que so devidos Seguridade Social lhe sejam restitudos. Os clculos oramentrios que determinam o falacioso dficit da seguridade social devem ser revistos, incorporando apropriadamente os mandados constitucionais dos artigos 194 e 195.

11- GENTIL, idem. A metodologia de clculo nela empregada difere dos dados oficiais. Do lado das receitas, so computados os ingressos de recursos legalmente vinculados ao sistema de seguridade social, (...)l. Do lado das despesas, foram levantadas aquelas liquidadas e pagas, utilizando-se a classificao por funo (sade, assistncia social e previdncia), (...). Incluem-se nessas despesas por funo, gastos com pessoal, outros custeios e encargos da dvida (p.47)

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A reviso da forma de clculo do OSS propiciaria que dois princpios bsicos da Seguridade sejam atendidos: a sustentabilidade financeira intertemporal e a concesso de benefcios dignos. Sucessivos governos tm proposto reformas que seguem duas lgicas: as restries advindas do gargalo fiscal e as mudanas demogrficas e do mercado de trabalho. Ora, no se deve penalizar o cidado brasileiro com a prestao de servios de assistncia social, previdenciria e de sade de baixssima qualidade em favor dos supervits fiscais e consequente pagamento da dvida pblica. Abandonada esta lgica perversa, os saldos positivos do OSS, correta e apropriadamente administrados, seriam capazes de fazer frente s questes demogrficas e de mercado de trabalho. O pagamento de benefcios dignos ao beneficirios do RGPS fator de estmulo ao crescimento econmico, pois gera um crculo virtuoso na economia, impulsionando a demanda com reflexos positivos sobre a produo e o emprego.

Para que essa lgica financeira perversa seja afastada do caminho da Seguridade Social, o mecanismo da DRU no pode ser prorrogado para alm de 2011. Deve mesmo ser revisto antes disto, restituindo Seguridade Social os recursos constitucionais que lhe so devidos. Por fim, uma vez desfeita a lgica financeira perversa e re-estabelecido o equilbrio da Seguridade Social, algumas polticas pblicas, ainda no colocadas em prtica no Brasil, contribuiriam para maior sustentabilidade do sistema de Seguridade Social. Dentre elas, polticas distributivas que, por vias do aumento paulatino da renda per capita e familiar, ofeream o devido suporte financeiro ao estudo e treinamento dos mais jovens. Combinadas a elas, polticas educacionais que privilegiem a permanncia do estudante na escola em tempo integral e aumentem a escolaridade mdia do brasileiro. Estas polticas, bem calibradas, atuam como estmulo natural maior permanncia dos trabalhadores no mercado de trabalho, amenizando as disparidades existentes.

REFERNCIAS
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a RTIGO
As Contribuies Previdencirias, o Emprego e a Garantia de uma Aposentadoria de Base para Todos os Trabalhadores
Rosa Maria Marques1

1. Introduo A pertinncia ou no das contribuies de empregados e empregadores, calculadas sobre os salrios, entrou na agenda de discusso da sociedade brasileira desde o incio dos anos 1990, quando aqui o iderio neoliberal francamente encontrou eco. Nesse momento, ao lado das principais agncias internacionais, com destaque para o Banco Mundial e para o Fundo Monetrio Internacional, a mdia e alguns economistas e polticos brasileiros passaram a defender toda sorte de desregulamentaes a fim de que o mercado pudesse atuar livremente, o que, no seu entender, levaria a um equilbrio superior a qualquer arranjo que contasse com a participao do Estado. Isso se aplicaria para todas as esferas de atividade, nelas includas as polticas sociais.

No caso especfico do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), a proposta de substituio de parte ou do todo da contribuio social patronal decorre da idia dela ser obstculo contratao, sendo, portanto, entendida como a principal causa do trabalho informal e do desemprego. Essa compreenso dos determinantes do emprego e do mercado informal est claramente explcita na justificativa da proposta de reforma tributria encaminhada pelo executivo ao final de 2008. Antes disso, porm, foi contemplada nas propostas encaminhadas pelo ento presidente Fernando Collor, em 1991, quando a extino das contribuies sobre os salrios estava associada ao aumento da alquota da contribuio sobre o faturamento. Durante os cinco primeiros anos da dcada de 1990, vrios outras propostas que tinham o mesmo

1- Professora titular do Departamento de Economia e do Programa de Ps-graduao em Economia Poltica da PUCSP .

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fundamento foram apresentadas sociedade brasileira. Entre elas destacam-se: aquela que ficou conhecida por Projeto do Instituto Atlntico; a do Instituto Liberal; a da Federao Brasileira dos Bancos (FEBRABAN); a da Comisso executiva da reforma fiscal governo Itamar Franco; a da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP); a proposta de Roberto Macedo; a da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE) e a do Fundo Monetrio Internacional2. No incio do governo Lula, o Ministrio da Previdncia Social divulgou vrios estudos sobre alternativas ao financiamento do RGPS. Vrios deles retomavam o entendimento das contribuies patronais como obstculo ao emprego formal. Na Europa, principalmente nos pases onde o financiamento da aposentadoria sustentado largamente pelas contribuies sociais calculadas sobre o salrio, essa discusso comeou bastante antes, a partir da segunda metade dos anos 1970, quando ficou evidente que as taxas de desemprego iriam se manter elevadas e quando a crise de financiamento dos sistemas de proteo social teve incio. Um dos resultados de todos esses anos de discusso foi um razovel acmulo de artigos e relatrios de pesquisa, o que facilita a avaliao dos prs e os contras dessa proposta. O que de verdadeiro existe nessa argumentao? Quais seriam as implicaes e conseqncias da substituio da contribuio patronal pelo faturamento, no caso brasileiro? Mas, ao mesmo tempo, que possibilidades esta substituio poderia abrir, no plano terico? Essa proposta encontra paralelo na experincia de outros pases? Problematizar e responder a essas perguntas so os objetivos deste artigo. Este artigo est dividido em trs partes. Na primeira, so discutidos vrios aspectos relacionados proposta de substituio da contribuio patronal: a relao entre a contribuio patronal, os salrios, o emprego, a formalidade e o custo da fora de trabalho; a separao entre a contribuio paga pelo empregador e pelos trabalhado-

res, do ponto de vista jurdico e econmico; e a relao entre custo da mo de obra e a contribuio patronal, com destaque para as indevidas comparaes internacionais. A segunda parte do artigo faz um balano da literatura sobre as propostas de substituio ou complementao das contribuies calculadas sobre o salrio pela contribuio e pelo imposto sobre o valor adicionado, com nfase em seus argumentos e nas crticas recebidas. A ltima parte reservada, alm das principais concluses apresentadas anteriormente, para uma reflexo sobre uma aposentadoria de base financiada mediante impostos 2. A contribuio patronal em discussao 2.1 As contribuies sobre os salrios, o emprego, a informalidade e o custo da fora de trabalho3 A discusso sobre a adequao das contribuies sociais incidentes sobre o salrio teve incio, na Europa, nos pases onde elas financiam largamente a aposentadoria, quando se esgotava o padro de acumulao fundado no fordismo, o que levou as principais economias do mundo a entraram em crise nos anos 1973 / 1974. As reflexes sobre o tema, bem como suas propostas, tinham como eixo duas questes: a) de que forma poderia o sistema de contribuies se tornar mais equnime, mais favorvel ao emprego e melhor adaptado natureza e s modalidades dos diferentes benefcios sociais concedidos pela proteo social? b) quais tipos de recursos seriam mais adequados para o desenvolvimento e melhoria dos benefcios, para o enfretamento do envelhecimento da populao, do crescimento do volume e dos custos do risco doena e do desemprego? a. O exame da literatura permite se agrupar as crticas dirigidas s contribuies incidentes sobre o salrio segundo trs ngulos: b. no plano econmico a contribuio patronal entendida como um fator que onera o custo da

2- Para uma anlise detalhada das propostas apresentadas na primeira parte dos anos 1990, ver Mdici e Marques (1995). 3- Uma parte deste item foi baseada em MARQUES e EUZBY (2003), mas os dados foram atualizados.

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fora de trabalho e, por conseqncia, que prejudica as empresas e os pases na concorrncia internacional. Por isso, incentivaria a substituio dos trabalhadores pelas mquinas (processo de substituio capital trabalho) e penalizaria as empresas intensivas em fora de trabalho. Alm disso, quando a contribuio sujeita a teto, o que no o caso do Brasil, pesaria mais fortemente sobre o custo da mo de obra menos qualificada do que da qualificada. No pas, ainda, a contribuio patronal seria um dos fatores determinantes da ampla informalidade do mercado trabalho. c. no plano da justia social - as contribuies dos empregadores e dos empregados no consideram a capacidade contributiva real (MINISTERE DE LA SOLIDARITE NATIONALE. Rapport Maillet, 1982). no plano da racionalidade do financiamento da proteo social o uso da contribuio de empregados e empregadores, calculada sobre os salrios, adequado solidariedade inerente presente na proteo do tipo seguro, isto , quando esto associadas ao financiamento de benefcios que guardam uma certa relao com os salrios, como o caso da aposentadoria. Quando os benefcios no tm por objetivo compensar a perda de salrio (tais como benefcios s famlias, sade, renda concedida s pessoas idosas independentemente da durao e da renda da sua vida ativa ou mesmo valores pagos aos jovens procura do primeiro emprego), o financiamento atravs dos impostos seria mais adequado ausncia de qualquer ligao entre os benefcios pagos e as rendas profissionais de seus beneficirios. De acordo com esse ponto de vista, o financiamento do SUS, do Programa Bolsa Famlia e do benefcio de prestao continuada (BPC) da Assistncia Social (portadores de deficincia e idosos de baixa renda) no apresentaria nenhuma incompatibilidade entre fonte e natureza da despesa. O mesmo ocorreria em relao a maior parte dos benefcios pagos pelo RGPS a ttulo de aposentadoria. No caso das aposentadorias rurais, con-

tudo, essa compatibilidade no existiria nem quando foram financiados pelas contribuies de empregados e empregadores urbanos e nem quando a receita de outras contribuies passou a financi-los. Na medida em que o benefcio pago aos rurais (a ttulo de aposentadoria) constitui-se, na verdade, em uma renda de base e, para guardar uma relao adequada entre a receita e a natureza da despesa, este benefcio deveria ser pago mediante impostos. 2.2 A separao entre contribuio dos empregadores e dos empregados O princpio da participao dos empregadores e dos assalariados no financiamento da aposentadoria est presente desde os primeiros sistemas de seguro social. Ele figura, com destaque, nas recomendaes 67 e 69 adotadas em 1944 pela Conferncia Geral da OIT. Apesar de bem fundamentada no plano jurdico, do ponto de vista econmico a distino entre contribuies patronais e salariais aparece como ambgua. De um lado, pode-se entender que o conjunto dessas duas contribuies est a cargo (a eles pertencem) dos assalariados quando se considera que o empregador poderia aumentar o salrio lquido (deixando de recolher aos organismos de proteo social) sem que isso alterasse qualquer determinao de preos. Por outro lado, contudo, se pode considerar exatamente o contrrio, isto , que o empregador suporta a totalidade das contribuies, pois o que conta, do ponto de vista dos custos de produo, o custo total da mo de obra, pouco interessando a maneira como ele se reparte entre salrios diretos lquidos (efetivamente pagos aos assalariados) e contribuies sociais, sejam elas salariais ou patronais. Mas na medida que as contribuies relativas aos empregadores e aos trabalhadores - so pagas Previdncia Social para serem redistribudas aos assalariados em funo de critrios precisos, elas constituem salrio diferido e a determinao jurdica de sua repartio entre contribuio a cargo dos empregadores e contribuio a cargo dos assalariados , a esse olhar, artificial.

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2.3 O custo da mo de obra e as contribuies patronais: as comparaes esprias No Brasil, boa parte das propostas de reformulao das bases do financiamento do RGPS que apareceram na dcada dos 1990 argumentava que as alquotas aqui aplicadas eram elevadas em relao s praticadas em outros pases. Exemplos disso so encontrados nas propostas mencionadas na parte relativa introduo deste artigo. Contudo, as alquotas da contribuio patronal, incidentes sobre os salrios, no podem ser objeto de simples comparao internacional para se dizer se o custo da mo de obra maior ou menor em um determinado pas. Para que tal comparao seja adequada, preciso se levar em conta o salrio lquido e a participao do Estado no financiamento da aposentadoria e da proteo social em geral. Comparaes entre pases com nveis semelhantes de desenvolvimento econmico e social, como o caso da Unio Europia, mostram claramente que, onde os encar-

gos sociais so pesados, os salrios brutos so relativamente baixos. Este o caso da Frana, da Espanha ou da Sucia. Inversamente, na Dinamarca ou nos Pases Baixos, onde os encargos sociais so baixos, os salrios brutos so elevados. Isso se explica pelas diferenas de modalidades de financiamento da proteo social. Na Dinamarca, onde a proteo social financiada essencialmente por impostos, os salrios brutos so elevados, mas eles so fortemente taxados pelos impostos sobre a renda e sobre o consumo. J nos Pases Baixos, onde os salrios brutos so igualmente elevados, as contribuies sociais dos assalariados que so pesadas. As comparaes internacionais que se baseiam somente nos encargos sociais no tm, ento nenhuma significao. Do ponto de vista da competitividade das empresas, so os custos da mo de obra entendidos na sua totalidade (salrios brutos mais os encargos sociais patronais) que convm considerar e comparar (EUZEBY, 1999 e 2003). (Tabela 1 e Grfico 1).

Tabela 1 - Receitas relativas e Despesas da proteo social Unio Europia 2007

Pases
Alemanha ustria Blgica Dinamarca Espanha Finlndia Frana Grcia Irlanda Itlia Luxemburgo Pases Baixos Portugal Reino Unido Sucia Mdia UE 25 pases DE AT BE DK ES FI FR EL IE IT LU NL PT UK SE

Contribuies dos Empregadores

35,2P 37,7 49,7 11,5 48,0P 37,9 44,1P 35,5 26,1 40,9P 26,9 32,8P 31,2 35,8 40,3 38,5P

Contribuies dos Segurados

28,0P 27,2 21,3 20,9 15,3P 11,8 21,2P 22,8 15,5 15,8P 25 32,6P 15,2 10,0P 9,5P 20,0P

Financiamento Fiscal
35,0P 33,7 27,6 61,9 34,6P 43,2 31,4P 31,8 53,5 41,7P 43,4 21,7P 43,9 52,7P 47,3P 38,1P

Outras
1,8P 1,4 1,4 5,7 2,1P 7,1 3,3P 9,9 4,9 1,6P 4,7 12,9P 9,7 1,5P 2,9P 3,4P

Total
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Despesas (% do PIB)
29,4 28,8 29,7 30,1 20,8 26,7 31,5 24,2 18,2 26,4 21,9 28,2 24,7* 26,8 32,3 27,4

P = provisrio; * = 2004. Fonte: Eurostat. Elaborao prpria

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Grfico 1 - Custo da hora da mo de obra em euros para alguns pases da Unio Europia - 2006

3. Um balano da literatura sobre as propostas de substituio ou complementao da contribuio patronal calculada sobre o salrio a) Substituio pela contribuio sobre o valor adicionado Segundo GUBIAN (1997), a idia de contribuies sobre o valor adicionado, descartada no incio dos anos 1980, foi retomada, por diversas vezes, nas discusses sobre o financiamento da proteo social francesa. Embora essa alternativa no tenha sido at hoje implementada no pas, seus argumentos reaparecem recorrentemente. O uso do valor adicionado evocado como alternativa ao financiamento estritamente salarial na perspectiva de uma melhoria da situao do emprego. Considerando uma carga global idntica, a extenso da base seria acompanhada da diminuio da alquota sobre o salrio

e, assim, haveria uma transferncia de carga das empresas intensivas em mo de obra em direo quelas muito mecanizadas. A nova base seria neutra em relao aos fatores de produo, pois pesaria tanto sobre a utilizao do trabalho (salrios), como sobre o capital (amortizao). A adoo do valor adicionado suprimiria, ento, toda discriminao na escolha dos fatores de produo e realizaria uma maior equidade na repartio do financiamento da seguridade entre as empresas. O valor adicionado dessa contribuio no se confunde com a base de incidncia do imposto sobre o valor adicionado (TVA). Isso porque se refere to somente ao valor adicionado produzido pela empresa, quer dizer a diferena entre as receitas da atividade da empresa e o consumo intermedirio. A nova contribuio se aplicaria, ento, no somente sobre os salrios, mas tambm sobre os custos financeiros, as amortizaes e os lucros. Ela afetaria toda a produo e se aplicaria s exporta-

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es, aos bens estocados e s amortizaes. Diferentemente, a TVA no incide sobre as exportaes e sobre as amortizaes. O encargo da contribuio seria suportado pela empresa, enquanto que a TVA pesa diretamente sobre o consumidor. O impacto da contribuio sobre o valor adicionado sobre o emprego residiria na diminuio do custo do trabalho e no aumento do custo do capital. Dessa forma, as empresas seriam incentivadas a utilizar mais mo de obra e a fazerem uso, por mais tempo, de seus equipamentos. Dessa forma, elas reduziriam o investimento de substituio (homens por mquinas) e manteriam efetivos de trabalhadores mais numerosos. Segundo a simulao apresentada no Relatrio Ripert (Commissariat Gnral du Plan, 1977), uma diminuio de 10 pontos percentuais da contribuio patronal sobre os salrios, compensada pela criao de uma nova contribuio de 3,5% sobre o valor adicionado, com base em dados de 1977, resultaria na criao de 180.000 novos empregos, em seis anos. Vrios anos depois, a pedido do ento primeiro ministro Leonel Jospin, Manlivaud, foi examinada as conseqncias no curto, mdio e longo prazo de uma modificao de base das contribuies patronais. Entre outras importantes contribuies, o Relatrio Malinvaud estimou que uma reduo do custo da mo de obra em torno de 3% geraria, em 10 anos, 70.000 empregos. J uma reduo da contribuio patronal de 3%, compensada por uma contribuio sobre o valor adicionado da ordem de 2%, resultaria numa diminuio do custo da mo de obra de 1%, com pouco impacto sobre o emprego (MALINVAUD, 1998). Bossier e outros estimaram, para a Blgica, que a reduo linear de 1,3 ponto percentual, correspondente a uma reduo do custo da mo de obra de 1%, criaria 5.300 empregos no primeiro ano e 11.200 aps 5 anos. No caso da reduo levar em conta a intensidade do uso da fora

de trabalho, de forma que a diminuio variaria entre 0,06 a 2,57 pontos percentuais, a reduo do custo seria de 2,5 pontos nos setores intensivos de mo de obra e a criao do emprego se elevaria a 26.800 no fim do mesmo perodo (BOSSIER et alli, 19954). Os resultados dessas simulaes e de vrias outras que se acumulam na literatura mostram que os impactos estimados so diversos e incertos. As principais crticas aos modelos que estimam impactos significativos sobre o emprego da adoo da contribuio sobre o valor adicionado so: a. mantido o nvel de receitas idntico, a extenso da base das contribuies patronais para o conjunto do valor adicionado no resultaria em diminuio da contribuio global das empresas no financiamento da proteo social, mas provocaria a transferncia da carga das empresas intensivas em mo de obra para as empresas mais mecanizadas. b. os modelos supem que as empresas beneficirias da diminuio da carga iriam repassar essa vantagem a seus preos, o que deveria reduzir a inflao e melhorar o emprego devido ao efeito do crescimento do consumo. Essa suposio considerada muito otimista, pois h a probabilidade das empresas no repassarem a reduo do custo para os preos e, das outras, aumentarem os seus. c. setores de base que seriam penalizados, tais como o gs, a eletricidade e o refino do petrleo, provocariam inevitavelmente efeitos sobre os custos de produo do conjunto dos outros setores. d. os estudos no levam em conta os efeitos indiretos das variaes dos encargos sociais nos preos dos produtos intermedirios e nos bens de

4- O estudo realizado por Bossier testou a possibilidade da compensao da reduo da contribuio patronal de 1,3 ponto percentual atravs do aumento ou da criao de vrias alternativas, tais como o aumento de 1,5 ponto da TVA, que passaria de 20,5% para 22%; a introduo da taxa sobre o CO2 e a introduo da Contribuio Social Generalizada do tipo francs (mas com uma base mais ampla, pois englobaria os lucros das empresas) de 0,47%. Bossier testou, tambm, o impacto isolado da introduo dessas outras fontes de recursos. Os resultados das estimativas de impacto da reduo da contribuio patronal compensada pelo aumento ou pela introduo de outras fontes, do ponto de vista da luta contra o desemprego, mostraram que essa medida insuficiente e pouco eficaz.

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equipamento. Em outras palavras, os mecanismos considerados pelos modelos, especialmente quanto formao dos preos e aos fenmenos de substituio do capital e do trabalho, esto longe de estarem demonstrados empiricamente (MINISTERE DE LA SOLIDARITE NATIONALE, Rapport Maillet e Rapport Peskine, 1982 e MALINVAUD, op. cit). e. consideram que a reduo da carga das empresas beneficirias melhora sua competitividade e se traduz no aumento das exportaes, o que discutvel. A mo de obra no a nica condio da competitividade. A ela se soma a qualidade do produto, o cumprimento dos prazos, entre outras condies. f. no certo que uma diminuio do custo relativo do trabalho prolongue o tempo de utilizao dos equipamentos e, por isso, incerto seu efeito sobre o emprego. Assim se manifesta sobre este assunto o relatrio Malinvaud: Esto claramente em causa as decises de longo prazo dos empregadores, decises que dependem pouco das condies correntes de custo, mas muito das antecipaes quanto s condies futuras (Op. cit, p. 15) g. os investimentos seriam penalizados duas vezes: quando a contribuio repercutisse sobre os preos dos bens de equipamentos e quando a contribuio incidisse sobre sua amortizao, pois ela faz parte do valor adicionado. Tambm o lucro seria penalizado, enquanto componente do valor adicionado. Esses dois elementos, se desestimularem o investimento, podem ter conseqncias para a competitividade das empresas no mercado internacional. h. as simulaes limitam-se a medir as variaes setoriais dos encargos sociais que resultariam

i.

j.

de um financiamento sobre o valor adicionado. No se preocupam em estimar o impacto macroeconmico da transferncia de carga das empresas intensivas em mo de obra para as empresas mais mecanizadas, nem mesmo em verificar se as desigualdades das cargas sociais constituem um fator de desigualdade no desempenho econmico (DELEECK, 1978 e NEUBOURG e CASPERS, 1982). Os resultados de um estudo economtrico, sobre 50 setores da economia francesa, mostram que a relao contribuio patronal sobre o valor adicionado (indicador de desigualdade na repartio dos encargos sociais) no exerce influncia significativa nem sobre a rentabilidade, nem sobre a capacidade de autofinanciamento desses diferentes setores (EUZEBY, 1977). Um outro estudo francs destaca que o grupo de indstrias intensivas em mo de obra muito heterogneo, comportando empresas com baixos salrios, competitivas no mercado internacional ou no (Commissariat General du Plan, 1977). no plano prtico, sua aplicao apresenta dificuldades no desprezveis. O prprio Relatrio Chadelat, ao propor que a contribuio sobre o valor adicionado seja realizada de forma gradual, reconhece essas dificuldades. Tambm esse relatrio prope a excluso da administrao pblica, das associaes, das empresas familiares, das exploraes agrcolas, e das empresas com valor adicionado inferior a 3 milhes de francos (CHADELAT, 1997)5. Em outras palavras, a noo de valor adicionado no se aplica atividade de todos os empregadores. um equvoco pensar que a base valor adicionado mais favorvel que a base massa salarial para a regulao das finanas da proteo social.

5- O Relatrio Chadelat props, de fato, duas sugestes: introduo da contribuio do valor adicionado e uma modulao das taxas de contribuies patronais, calculada sobre o salrio, em funo da relao da massa salarial sobre o valor adicionado. Uma e outra seriam aplicadas sade e no aposentadoria. Euzeby destaca, afora outras observaes, a complexidade da implantao dessa segunda proposta (Euzeby, 2000).

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O valor adicionado mais sensvel que a massa salarial s flutuaes conjunturais.Alm disso, instvel e conhecido somente a posteriori, enquanto que os salrios constituem uma base relativamente estvel e fcil de ser percebida (MALINVAUD, op. cit., 1998). k. a dissociao entre a contribuio social patronal e o emprego de assalariados pode tornar essa contribuio um verdadeiro imposto fiscal. Na perspectiva de aporte de recursos de impostos para o financiamento da proteo social, convm perguntar quais so os benefcios que deveriam ser assim financiados e se a implantao de um encargo sobre o valor adicionado a melhor modalidade. Da mesma forma, convm reafirmar que nem sempre os encargos sociais incidentes sobre o salrio so injustificados. Somente quando a contribuio financia benefcios que no tm por objetivo compensar a perda da renda profissional se pode falar que consiste de um encargo injustificado sobre o emprego. Nesse caso, sua substituio por um financiamento com base em imposto aparece como a soluo mais lgica. Mas para as contribuies que financiam benefcios calculados em funo dos salrios, no h verdadeiramente razo para serem financiados por outra fonte que no a incidente sobre o salrio. As contribuies, de empregados e empregadores, integram o custo normal do trabalho, pois constituem salrio diferido. Esse conjunto de crticas e ponderaes justifica porque os poderes pblicos de diferentes pases no implantaram, aps tantos anos de debates e anlises, a contribuio e ou o imposto sobre o valor adicionado, em substituio contribuio patronal calculada sobre os salrios. As estratgias para enfrentar o envelhecimento da populao provocado pelo aumento da expectativa de vida e pela reduo da taxa de fertilidade tem sido, at o momento, largamente apoiada na ampliao da idade para a aposentadoria. No atual momento, quando

vrios pases da Unio Europia esto buscando alternativas para reduo de seu dficit pblico, a reforma dos sistemas de aposentadoria est novamente em alta, com nfase, mais uma vez, na ampliao da idade para a aposentadoria. Essa iniciativa tem recebido franco repdio da populao, cujo maior exemplo a manifestao realizada na Frana, em 27 de maio de 2010. b) Imposto sobre o valor adicionado Aparece como uma modalidade sedutora do ponto de vista da competitividade das empresas e do emprego, pois incide sobre as importaes, exonerando as exportaes. A substituio parcial da contribuio patronal sobre os salrios pelo aumento da TVA encorajaria, ento, as exportaes e tornaria menos competitivas as mercadorias fabricadas no estrangeiro, especialmente aquelas importadas de pases de baixos salrios. Apesar disso, a literatura aponta vrios problemas na sua utilizao: a. o primeiro deles que a TVA no incide sobre os investimentos e, por isso, no neutro ( diferena da contribuio sobre o valor adicionado) em relao utilizao dos fatores de produo. Desse ponto de vista, se pode considerar que a TVA tem efeitos anlogos queles das contribuies patronais sobre os assalariados. b. no plano do comrcio exterior, a diminuio da contribuio patronal compensada pela TVA apareceria como uma medida protecionista, com todos os riscos que isso envolve. c. Bossier estimou que um aumento de 1,5 pontos percentuais na TVA provocaria perda de 9.300 postos de trabalho, em cinco anos, na Blgica, devido combinao dos efeitos sobre os preos e sobre o volume da atividade (BOSSIER et alli, op. cit., 1995). d. a Comisso Europia estimou que a reduo da contribuio patronal em 1% em relao ao PIB, compensada por aumento da TVA teria efeito nulo na Comunidade Europia (Comission des Comunautes Europennes, 1993).

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4. Possibilidades abertas pelo financiamento mediante impostos e principais concluses A cobertura do risco velhice sempre foi extremamente reduzida no Brasil, apresentando taxa significativamente bastante inferior a os pases europeus e at mesmo de alguns da Amrica Latina (PINHEIRO, 2000). Esse baixo nvel de cobertura deve-se estrutura do mercado de trabalho brasileiro, praticamente dividido (com oscilaes a depender de ciclos econmicos de crescimento mais robustos) entre um mercado formal e um outro informal. As razes da informalidade so mltiplas, mas se pode dizer que ela est associada a um tipo particular de explorao, fundado na espoliao da mo de obra e no em ganhos de produtividade. Esse tipo de explorao permanece como um dos traos caracterstico da acumulao do capital no pas, mesmo depois da abolio da escravatura e da industrializao brasileira, com a entrada macia de capitais estrangeiros e com a concentrao da produo em grandes empresas. Essa realidade no apenas do Brasil, sendo um trao da Amrica Latina, com raras excees. O baixo grau de cobertura do RGPS constitui um grande desafio a ser enfrentado, de modo que qualquer agenda transformadora da realidade social brasileira deveria incluir propostas no sentido de ampliar essa cobertura. Mas para isso ser atingido no possvel se esperar que as aes fiscalizadoras do Estado brasileiro e outras aes acabem por formalizar todo o mercado de trabalho, processo que pode demorar um tempo demasiado. Nesse sentido, o financiamento da aposentadoria mediante impostos poderia ser um instrumento poderoso na concretizao da universalizao do risco velhice. Ocorre que o benefcio assim garantido estaria associado diretamente a um direito decorrente da cidadania, concedido a todos no momento de perda da capacidade ao trabalho. E o momento, isto , a idade em que isso ocorreria, seria fruto de negociao entre os vrios segmentos da sociedade. O benefcio garantido, por sua vez, perderia qualquer relao com o salrio anterior do beneficiado, constituindo-

-se, portanto, em uma renda de base6. O valor da renda de base seria, por sua vez, tambm fruto de acordo societal. Esse desenho ideal esboado acima corresponderia implantao de uma aposentadoria financiada completamente pelo Estado e garantidora de um valor considerado adequado para a velhice, tal como existe em alguns pases europeus. Mas no h nenhum exemplo histrico de implantao de uma aposentadoria de base universal em pas que tenha estruturado sua aposentadoria com base em contribuies calculadas sobre o salrio. As situaes existentes referem-se garantia de um valor para aqueles que comprovarem uma situao de renda extremamente baixa, como o caso do BPC, no Brasil, para idosos. A inexistncia de experincias anteriores no significa, contudo, que propostas nessa direo no pudessem ser encaminhadas, mas o grau de dificuldade para sua implantao seria mais elevado, principalmente porque implicaria comprometimento de recursos pblicos. Sua implantao no depende da extino do regime de aposentadoria contributivo (empregados e empregadores), mas certamente exigiria a redefinio do piso do benefcio. Mas a proposta de substituio da contribuio patronal no todo ou na parte por outra fonte de financiamento, tal como recorrentemente encaminhada no Brasil no guarda nenhuma relao com o desenho acima descrito. Trata-se de pura e simplesmente de reduzir o custo da mo de obra, entendendo que isso reduziria o desemprego e favoreceria a formalizao e a competitividade dos produtos brasileiros. Essa compreenso, contudo, apresenta uma srie de problemas: a) no consensual na teoria econmica. Por exemplo, os economistas de inspirao keynesiana atribuem expectativa de retorno do investimento a causa primeira da deciso do investimento, gerador de novos empregos; b) as simulaes de impacto dessa substituio apresentam resultados incertos; c) pases com competitividade expressiva tm elevado custo de mo de obra, tal como se v no Grfico 1, apresentado na primeira parte deste artigo.

6- Para uma discusso detalhada do conceito de aposentadoria (renda) de base, ver Marques e Euzby (2005)

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REFERNCIAS
BOSSIER, F et al. Variantes de rduction des cotisations . sociales employeurs et de modalits de financement alternatives. Bureau Federal du Plan, Bruxelles, dcembre. 1995. CHADELAT, J. F Cotisations patronales de Scurit So. ciale. Rapport du Premier Ministre. In: Liaisons Sociales n 79. Paris, Liaison Sociales, 1997. Commissariat Gnral du Plan. Assiette des charges sociales et industries de main-duvre. Rapport du Premier Ministre. Paris, Commissariat Gnral du Plan, 1977 ComMission des Comunautes Europennes. Croissance, comptitivit, emploi : les dfis et les pistes pour entrer dans le XXI sicle. Livre Blanc, Bruxelles, 1993. DELEECK, H. Un altro modo per finanziare la sicurezza sociale:contributi calcolati sur valore aggiunto. In Previdenza Sociale, n 1, 1978. Roma, 1978. EUZEBY, Alain. A propos des cotisations sociales patronales. In: Droit Social, avril, 1977. Paris, Editions Techniques et Economiques, 1977. EUZEBY, Alain. Faut-il supprimer les charges sociales ? In: Emploi et protection sociale. Cahiers franais, n 292, juillet / septembre, 1999. Paris, La documentation franaise, 1999. EUZEBY, Alain. Lallgement des cotisations sociales patronales : quels espoirs pour lemploi? In: Droit Social, n 4 avril, 2000. Paris, Editions Techniques et Economiques, 2000. EUZEBY, Alain. Prlvements obligatoires et protection sociale : les piges des comparaisons internationales. In: Droit Social, n 1 janvier, 2003. Paris, Editions Techniques et Economiques, 2003. GUBIAN, A Rformer lassiette des cotisations patronales: un dbat ancien toujours dactualit. In: Travail et Emploi. Paris, DARES, n 72, 3 / 1997. MDICI, Andr; MARQUES, Rosa Maria. Regulao e Previdncia Social no Brasil: evoluo e perspectivas. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social, n. 82, p. 57-114. 1995. MARQUES, R. M.; EUZBY, A. Discutindo alternativas de financiamento para o RGPS. In: MPS. Ministrio da Previdncia Social (Org.). Base de financiamento da previdncia social: alternativas e perspectivas. Braslia, maro de 2003 (Coleo Previdncia Social, v. 19). MARQUES, R. M.; EUZBY, A. Um regime nico de aposentadoria no Brasil: pontos para reflexo. Nova Economia, vol.15 no.3 Belo Horizonte Sept./Dec. 2005. MINISTERE DE LA SOLIDARITE NATIONALE. Rapport Maillet Elments de rflexion sur la rforme de lassiette des cotisations sociales. Paris, Ministre de la Solidarit Nationale, 1982. MINISTERE DE LA SOLIDARITE NATIONALE. Rapport Peskine Les charges sociales des entreprises et le financement de la protection sociale. Paris, Ministre de la Solidarit Nationale, 1982. MALINVAUD, E. Les cotisations sociales la charge des employeurs: analyse conomique. Rapport Edmond Malinvaud. Conseil dAnalyse conomique, La Documentation franaise, Paris, 1998. NEUBOURG, C de e CASPERS, H. Social financing: charges on the value added and other alternatives in the Netherlands. In: Cahiers Economiques de Bruxelles, n 93, premier trimestre 1982. Bruxelles, 1982. PINHEIRO, V. C. Aspectos sociais da Previdncia Social no Brasil: o desafio de aumentar a cobertura. In: Congresso Internacional de Tcnicas Atuariais e Gerenciamento Financeiro. Curitiba, AISS e MPAS, maio de 2000.

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a RTIGO
A Proposta de Reforma Tributria e seus Impactos na Arrecadao Previdenciria e no Mercado de Trabalho
Leonardo Alves Rangel1 Graziela Ansiliero2 Luis Henrique Paiva3 Matheus Stivali4 Edvaldo Duarte Barbosa5

1. Introduo A desonerao da contribuio patronal com base na folha de pagamentos est h vrios anos na pauta da discusso previdenciria e ganhou fora ultimamente com a proposta de reforma tributria - Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 233 de 2008. Os objetivos deste trabalho so apresentar os pontos da PEC 233 que tratam da desonerao da folha de pagamentos, avaliar, em termos gerais, a racionalidade de propostas desta cunha; verificar quais seriam os impactos de curto prazo de algumas destas propostas e sugerir o

que precisaria ocorrer no mercado formal de trabalho para compensar a desonerao. Aps esta introduo, a segunda seo trata das principais justificativas da desonerao a comear por um dos marcos iniciais da discusso (OCDE, 1994a e 1994b); A seo trs volta-se para simulaes de desonerao e seus impactos de curto prazo sobre a arrecadao. Trata-se de mensurar, ceteris paribus, quais seriam as perdas de arrecadao em alguns cenrios de desonerao, com base no desempenho do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) ao longo do ano de 2008. Esta mensurao permite avaliar, por sua vez, o que precisaria ocorrer no mercado

1- Tcnico do Planejamento e Pesquisa do Ipea lotados na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais. 2- Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental lotada no MPS. 3- Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental lotado no MDS. 4- Tcnico do Planejamento e Pesquisa do Ipea lotados na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais. 5- Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil lotado no MPS.

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de trabalho, em termos de aumento da formalidade e dos rendimentos, para compensar as perdas de arrecadao. Finalmente, na quarta e ltima seo, so apresentadas as principais concluses do trabalho. 2. As Justificativas da Desonerao 2.1 Tributao da Folha e a Teoria Econmica Tradicional A folha de pagamentos uma base importante para a tributao na maioria dos Estados modernos. Quase universalmente, os recursos arrecadados sobre esta base so direcionados para o financiamento de polticas sociais (sade, previdncia etc.), sejam estas universais ou no. Desta forma, pases com Estado de bem-estar mais desenvolvido apresentam uma maior participao dos tributos sobre folha, tanto em termos de participao na arrecadao total, quanto em termos de proporo do produto interno bruto (PIB). A teoria econmica tradicional prediz a gerao de ineficincias e desemprego causados por este tipo de tributao, uma vez que h dois salrios no mercado: o salrio lquido recebido pelo empregado e o salrio acrescido de tributos, pago pelo empregador. Neste contexto, a tributao sobre a folha de pagamentos apontada como responsvel pela elevao do custo do trabalho. No incio da dcada de 1990, com a elevao acentuada das taxas de desemprego na Europa, onde se concentram pases com Estados de bem-estar desenvolvidos, foi diagnosticado, no OECD Jobs Study (OCDE, 1994a e 1994b), que os elevados tributos sobre a folha de pagamentos eram um dos responsveis pelo mau funcionamento dos mercados de trabalho e, assim, pela elevao do desemprego. A proposta para conseguir a reduo do desemprego seria a reduo dos tributos sobre folha e a diminuio das polticas do Estado de bem-estar social. Esta interpretao do impacto dos tributos sobre folha de pagamento no mercado de trabalho considera, implicitamente, que a incidncia do imposto recai totalmente sobre o empregador, que enfrenta um preo (salrio) mais

alto do que o determinado pelo mercado. Entretanto, nada garante que esta suposio seja correta. O estudo da incidncia dos impostos um problema tradicional do campo da economia do setor pblico, que mostra que a incidncia efetiva dos impostos depende muito mais das elasticidades-preo de oferta e demanda do produto tributado do que da imposio legal da incidncia. No caso do mercado de trabalho, isto especialmente relevante, porquanto os encargos sobre folha resultaro em desemprego apenas quando no puderem ser repassados aos trabalhadores na forma de salrios mais baixos. Quando a incidncia do imposto sobre folha recair sobre os trabalhadores, a previso terica de que haver salrios menores em vez de desemprego. Neste contexto, o impacto dos impostos sobre folha de pagamento no mercado de trabalho tem sido estudado enquanto um problema de incidncia tributria. Se a incidncia maior sobre os empregados, uma possvel desonerao causaria elevao dos salrios; se a incidncia maior sobre os empregadores, a desonerao elevaria o nmero de empregos. 2.2 Desonerao da Contribuio Patronal, Mercado de Trabalho Brasileiro e Arrecadao Previdenciria No Brasil, com a elevao do desemprego e da informalidade durante a dcada de 1990, estruturou-se o argumento de que a base de arrecadao da Previdncia Social passava por um processo irreversvel de eroso, razo pela qual se deveriam buscar fontes alternativas. Em alguma medida associada a esta primeira justificativa, uma segunda foi desenvolvida, a de que o carter solidrio do RGPS deveria ser aplicado tambm s bases tributrias: a migrao de parte da contribuio previdenciria para a receita ou o faturamento poderia produzir mais justia ou solidariedade tributria. Finalmente, alguns pesquisadores sustentaram que o aumento das alquotas previdencirias nas ltimas dcadas seria diretamente responsvel pela crise de formalidade dos anos 1990. Da decorre que sua reduo poderia elevar a formalizao e, com isso, a

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arrecadao previdenciria. Em comum, os trs argumentos levaram em conta um fato estilizado sobre o mercado de trabalho ao longo dos anos 1990: vivia-se um perodo de crise do mercado formal de trabalho. Estas justificativas so apresentadas com algum detalhe no restante desta subseo. Ao longo dos anos 1990, at o incio dos anos 2000, uma srie de estudos acerca de mercado de trabalho (por exemplo, Neves et al., 2000; Cardoso, 2000; Neri, 2003) apontava, ainda que com diagnsticos muito distintos, para a eroso da principal base de financiamento da Previdncia Social, o emprego formal. Tais estudos apontaram para uma constante e preocupante queda da formalidade no mercado de trabalho. Os trabalhadores registrados (com carteira de trabalho assinada), que correspondiam a 53,7% do mercado de trabalho metropolitano em 1992, chegariam a 45,1% em 2002; enquanto isso, a soma dos trabalhadores sem carteira assinada e por conta prpria, que em 1992 era de 40,9% do mercado de trabalho metropolitano, chegou a 50,1% em 2002 (sempre mdias anuais de dados da PME).6 Tendo em vista que a partir de 1995 o valor da arrecadao previdenciria passou a ser insuficiente para cobrir as crescentes despesas com pagamento de benefcios, possvel perceber o quadro geral no qual reverberou, entre formuladores de polticas, legisladores e estudiosos do tema, a percepo da deteriorao do mercado de trabalho metropolitano. Uma das preocupaes passou a ser, como esperado, a busca por fontes alternativas de financiamento7. O primeiro argumento favorvel desonerao das contribuies sobre a folha de pagamento poderia ser assim entendido: a queda da formalidade no mercado de trabalho tida como elemento exgeno e vista, muitas vezes, como inexorvel minava a base de financiamento da

Previdncia Social, que teria que ser reconstruda valendo-se de outros tributos. Com certa frequncia, possvel encontrar um segundo argumento, associado ao primeiro: defende-se que os aumentos ocorridos nas alquotas previdencirias (que, no caso da contribuio patronal, variaram, ao longo das ltimas dcadas, de 3% para 20%) atingiram mais fortemente firmas e setores intensivos em mo de obra, desestimulando a gerao ou a formalizao de vnculos empregatcios (DONADON, p. 6, mimeo). Restaria ao governo buscar uma nova composio de financiamento [...] mais justa e mais equnime. Uma terceira linha de argumentao fez associao aparentemente mais clara, mas no necessariamente correta, sugerindo que a queda da formalidade no mercado de trabalho no seria um fenmeno externo ou inexorvel: ao contrrio, ela decorreria fundamentalmente da tributao previdenciria sobre a folha de salrios. Os trabalhos de Neri (2000; 2001; 2003; 2006) esto, provavelmente, entre os mais incisivos no estabelecimento de uma conexo entre a informalidade no mercado de trabalho e a tributao previdenciria. Segundo o autor, a estrutura de custos e benefcios associados legislao trabalhista e previdenciria leva informalidade como modalidade de evaso fiscal (2006, p. 20). Quer dizer, a conjuno do crescimento dos encargos fiscais com a percepo de um fraco tax-benefit linkage (nas palavras do autor, sem que correspondentes benefcios sociais fossem percebidos individualmente) levou deciso de empregadores e trabalhadores pela informalidade enquanto forma de evaso fiscal. A informalidade teria ento laos menos estreitos com o descumprimento dos direitos trabalhistas. Nas palavras de Neri (2001, p. 68), direitos trabalhistas so independentes do carter legal da relao de trabalho assumida. [...] as firmas hon-

6- Estudos posteriores (Paiva, 2003; Ramos e Ferreira, 2005; entre outros), avaliando dados da PNAD/IBGE para todo o pas, concluram que o fenmeno da crescente informalidade estava circunscrito s regies metropolitanas (justamente as cobertas pela PME/IBGE) e no encontrava correspondncia no Brasil no metropolitano. Neste, embora as taxas de formalizao continuassem inferiores s encontradas nas regies metropolitanas, a tendncia, inversamente detectada nestas regies, era de crescimento da formalidade. 7- Entende-se, assim, a alterao que a Emenda Constitucional (EC) no 41/2003 introduziu no Art. 195 da CF/1988, possibilitando a substituio parcial ou total da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios por contribuio especfica incidente sobre a receita ou faturamento, a ser aplicada de forma no cumulativa.

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ram por antecipao os direitos devidos, levando a uma alta efetividade [das] clusulas [trabalhistas] no setor informal do mercado de trabalho. Assim, a informalidade seria uma estratgia das empresas para diminurem os custos da mo de obra, sem, no entanto, acarretar prejuzos pecunirios aos funcionrios. Visto que o RGPS apresentou, durante algumas dcadas, aumento nas alquotas de contribuio previdenciria e, entre o final dos anos 1980 e meados dos anos 1990, o mercado de trabalho brasileiro teria sido marcado por uma queda na taxa de formalizao, o autor associou os dois fatos, enquadrando-os na chamada curva de Laffer. Neste caso, a queda da arrecadao (determinada pelo recuo nas taxas de formalizao) seria, em grande medida, funo da contnua elevao da contribuio previdenciria (trnsito entre os pontos A e B no Grfico 1). O autor supe que o crescimento da informalidade estaria relacionado ao fato de se estarmos no trecho descendente da curva de Laffer. Segundo esta hiptese, o progressivo aumento de alquotas teria impacto positivo sobre a arrecadao de tributos at um ponto determinado, a par-

tir do qual comearia a comprometer a arrecadao pela diminuio de sua base. Assim, o aumento das alquotas previdencirias teria, de incio, engendrado o aumento da arrecadao. Com o tempo, entretanto, causaria o aumento da informalidade e, por conseguinte, a queda na arrecadao de onde se poderia concluir que um recuo nas alquotas implicaria novo aumento da base de arrecadao (trabalho formal) e, consequentemente, aumento da arrecadao. Essa terceira linha de argumentao no menciona a substituio (total ou parcial) da contribuio patronal sobre a folha de pagamento por um tributo sobre a receita ou o faturamento. Espera-se que, na trajetria descendente da curva de Laffer, a reduo das alquotas conduziria, por si mesma, a um incremento da arrecadao. O argumento de que estaramos na trajetria descendente da curva de Laffer, ademais, considerou outra hiptese: a de que empregadores e trabalhadores do setor informal estariam dispostos e no encontrariam obstculos a migrar para o setor formal caso o custobenefcio da formalidade fosse menor.

Grfico 1 Curva de Laffer

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O ponto a destacar-se, portanto, que os diversos diagnstico que deram base ideia da desonerao da folha de pagamento no Brasil levam a propostas bastante diferentes: em um caso, parece ser fundamental que a desonerao seja acompanhada de mudanas tributrias que compensem a perda de arrecadao; em outro, os prprios efeitos positivos da desonerao sobre o mercado de trabalho proporcionariam esta compensao. 2.3 A PEC 233/2008 e sua Proposta de Desonerao8 Em fevereiro de 2008, o governo federal enviou ao Congresso Nacional Proposta de Emenda Constituio que altera o Sistema Tributrio Nacional, e afeta de maneira significativa o financiamento da seguridade social e, de modo particular, da previdncia social. Em tramitao na Cmara dos Deputados, a PEC 233/2008, vem se associar a outras duas medidas de iniciativa de Deputados Federais, todas motivadas em solucionar dois graves problemas do sistema tributrio nacional: a guerra fiscal e a complexidade de tributos. Em alguma medida, e a depender da regulamentao, investe contra o tamanho da carga tributria, pois, em seu Artigo 11, prope a desonerao da folha de salrios. No entanto, no define se haver compensao, o que implica, potencialmente, no agravamento das contas da previdncia. A definio do quanto e do como se vai haver compensao, por exemplo se faro as redues graduais das contribuies sobre a folha remetida a lei complementar. O quanto ser esta desonerao se encontra implcito, sendo explicitado na Exposio de Motivos. Concretamente, no artigo 11 se l que lei definir redues gradativas da alquota da contribuio do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada (...) incidente (...) sobre a folha de salrios9 a serem efetuadas do segundo ao sti-

mo ano subsequente ao da promulgao desta Emenda. J na Cartilha da Reforma-Tributaria se aponta que a principal medida de desonerao proposta a reduo de 20% para 14% da contribuio dos empregadores para a previdncia, a qual seria implementada ao ritmo de um ponto percentual por ano, a partir do segundo ano aps a aprovao da Reforma. Em termos gerais a Reforma Proposta implica nas seguintes mudanas: a) extino de 5 tributos federais, com a incorporao dos encargos da CSLL ao IRPJ e a criao de um imposto federal de valor agregado (IVA-F) em substituio Contribuio para o Pis, Cofins, CIDE-Combustveis e ao Salrio Educao ; b) padronizao da tributao do ICMS, com o emprego do princpio de destino e a uniformizao das alquotas, tornando nacional a poltica de desonerao da cesta bsica e de outros produtos de primeira necessidade ; c) desonerao da folha, tanto pelo fim do Salrio Educao como pela desonerao da contribuio patronal, determinada no Art. 11; d) desonerao das exportaes e dos investimentos, no mbito da criao do IVA e da uniformizao do ICMS. Este trabalho, no entanto, apenas se preocupar com os impactos de curto prazo da desonerao da folha de pagamentos no tocante ao resultado previdencirio. justamente sobre estes impactos que a seo seguinte tratar. 3. Simulaes de Desonerao: Impactos de Curto Prazo da Desonerao e Possveis Fontes Alternativas Conforme apresentado anteriormente, a PEC 233/2008 trata explicitamente da reduo da desonerao sobre a folha de pagamentos. O que tem impactos diretos no financiamento da Seguridade Social, mais especificamente do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). Esta seo apresentar os impactos de curto prazo de algumas possveis formas de desonerao da folha.

8 - O objetivo desta seo apenas apresentar a proposta da PEC 233/2008 no tocante a tributao sobre a folha de salrios. Para uma discusso mais aprofundada sobre a reforma tributria, cf. Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise, n 16, captulo de previdncia social (2008), ANFIP (2008), entre outros. 9- A redao recortada aqui proposta no se altera se baseada na CF como atualmente redigida como na nova redao do artigo 195.

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A parcela da arrecadao das contribuies de empregados e empregadores para o RGPS representou em 2008 cerca de dois teros da arrecadao lquida total deste regime. evidente, portanto, que a arrecadao do RGPS e seus resultados em termos da relao entre receitas e despesas guardam relao estreita com as contribuies diretas de segurados e empregadores. Neste sentido, o objetivo desta seo avaliar o impacto tributrio de curto prazo da desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamento de duas maneiras: uma desonerao linear (da forma como colocada na PEC 233/2008) e uma desonerao focalizada. Supe-se que estes impactos de curto prazo dos diferentes tipos de desonerao tero que ser compensados. Dessa maneira, so tambm avaliadas as possibilidades de compensao, em termos das consequncias positivas da desonerao sobre o mercado de trabalho (isto , formalizao ou aumento da remunerao, ou uma combinao dos dois)10. 3.1 Impactos de Curto Prazo da Desonerao Foram realizados dois exerccios de desonerao: i) desonerao linear; e ii) desonerao focalizada da alquota patronal sobre a folha. Suas caractersticas e os resultados so apresentados a seguir. 3.1.1 Clculo de Impacto da Reduo Linear da Alquota Patronal sobre a Arrecadao Lquida Entende-se por reduo linear da alquota patronal a desonerao que feita independentemente dos valores dos salrios dos trabalhadores. Foram considerados para o clculo de impacto apenas os segmentos de empregadores que seriam beneficiados pela reduo da alquota patronal. No se encontram neste grupo as empresas que atualmente j so contempladas por regimes diferenciados de contribuio ao RGPS, como aquelas vinculadas ao Simples, as entidades filantrpicas (das reas de sa-

de, educao e assistncia social), os empregadores rurais (pessoa fsica e jurdica), os clubes de futebol e os setores voltados exportao agrcola. Em relao a estes empregadores, resta considerar a contribuio relativa aos empregados, realizada normalmente e que integra a rubrica de receitas correntes. Aps a excluso dos montantes arrecadados em nome destes empregados vinculados a empresas em regimes especiais de contribuio, que no teriam ganho adicional com a desonerao, restaram apenas os valores recolhidos efetivamente pelas empresas e instituies sujeitas s regras gerais do RGPS. Uma desonerao dever afetar as contribuies patronais de 22,5% para instituies financeiras e de 20% para empresas em geral e demais instituies sobre remuneraes de empregados, trabalhadores avulsos e contribuintes individuais prestadores de servios a empresas. O resultado desta tentativa de mensurao de impacto consta da tabela 1. Este exerccio, com base na arrecadao verificada em 2008, mostra que o impacto de desonerao de cada ponto percentual representaria, naquele ano, uma queda na receita de R$ 4,14 bilhes. Assim, se a alquota fosse reduzida de 20% para 15%, 10% ou 5%, haveria uma necessidade de compensao da ordem de, respectivamente, R$ 20,70 bilhes, R$ 41,40 bilhes e R$ 62,11 bilhes para que o patamar de arrecadao se mantivesse o mesmo. Em um cenrio de desonerao total (alquota patronal de 0%), a compensao deveria ser de R$ 82,82 bilhes.11 Percebe-se tambm que para a situao hipottica de adoo imediata da desonerao que tratada na reforma tributria, a necessidade de compensao seria superior a R$ 24 bilhes, e que se no houvesse uma compensao imediata, o resultado das contas previdencirias observaria uma piora de mais de 68%. Os resultados das estimativas de impacto apontam para forte perda de arrecadao lquida para previdncia,

10- Para maiores detalhes sobre a base de dados e o tratamento feito para a realizao das diversas estimativas feitas, ver Rangel et al (2008 ?) 11- No caso das instituies financeiras, permaneceria o adicional de 2,5 p.p. de alquota patronal em relao s demais empresas e instituies.

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Tabela 1 - Arrecadao lquida, despesa e resultado previdencirio Impacto da desonerao da folha de pagamentos das empresas e rgos pblicos (reduo da alquota previdenciria patronal) 2008
Em R$ milhes correntes Alquota Patronal INSS
20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

Arrecadao Arrecadao Lquida

167.415,9 163.275,1 159.134,3 154.993,4 150.852,6 146.711,8 142.571,0 138.430,2 134.289,4 130.148,6 126.007,8 121.867,0 117.726,2 113.585,4 109.444,6 105.303,8 101.163,0 97.022,2 92.881,4 88.740,6 84.599,8

Perda de Arrecadao (R$)

(4.140,8) (8.281,6) (12.422,4) (16.563,2) (20.704,0) (24.844,8) (28.985,6) (33.126,4) (37.267,2) (41.408,0) (45.548,8) (49.689,6) (53.830,4) (57.971,2) (62.112,1) (66.252,9) (70.393,7) (74.534,5) (78.675,3) (82.816,1)

Perda de Arrecadao (%)

-2,5% -4,9% -7,4% -9,9% -12,4% -14,8% -17,3% -19,8% -22,3% -24,7% -27,2% -29,7% -32,2% -34,6% -37,1% -39,6% -42,0% -44,5% -47,0% -49,5%

Despesa Previdenciria
203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6

Resultado Previdencirio Resultado Previdencirio

(36.206,7) (40.347,5) (44.488,3) (48.629,2) (52.770,0) (56.910,8) (61.051,6) (65.192,4) (69.333,2) (73.474,0) (77.614,8) (81.755,6) (85.896,4) (90.037,2) (94.178,0) (98.318,8) (102.459,6) (106.600,4) (110.741,2) (114.882,0) (119.022,8)

Variao no Resultado
11,4% 22,9% 34,3% 45,7% 57,2% 68,6% 80,1% 91,5% 102,9% 114,4% 125,8% 137,2% 148,7% 160,1% 171,5% 183,0% 194,4% 205,9% 217,3% 228,7%

Fonte: INSS (fluxo de caixa ajustado pelo sistema Informar); Datamart/CNIS; BEPS; AEPS. Elaborao: SPS/MPS.

mesmo para pequenas redues de alquota, o que denota um alto custo para a desonerao linear. Devido a este relativo alto custo, surgiram propostas alternativas de desonerao, que so tratadas neste texto como desoneraes focalizadas. Na subseo seguinte, so feitas estimativas de impacto para este tipo de desonerao. 3.1.2 Clculo de Impacto de Redues Focalizadas da Alquota Patronal sobre a Arrecadao Lquida Desoneraes focalizadas da forma como so tratadas neste trabalho no so objeto da PEC 233/2008. Mas, optou-se por apresentar seus impactos, pois alm de serem

menos custosas em termos fiscais, tm a caracterstica de ampliarem a progressividade da contribuio patronal em folha de pagamentos. Nesta subseo, as desoneraes focalizadas so estimadas de duas formas: i) iseno da contribuio patronal sobre parcela de R$100,00 do rendimento de cada contribuinte empregado; e ii) desonerao (tanto da contribuio patronal quanto a do empregado) sobre o primeiro SM pago pelos empregadores aos seus empregados. A iseno da contribuio sobre uma parcela no valor de R$ 100,00 do rendimento mensal de cada contribuinte empregado corresponde a uma reduo de R$ 20,00 no

TRIBUTAO em revista

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Tabela 2 - Reduo da base de clculo da contribuio patronal (R$ 100,00 mensais por vnculo) cota patronal (empresas em geral, instituies financeiras e rgos pblicos) 2008
Em R$ milhes correntes

Desonerao Focalizada
Empregados Contribuintes Individuais Total

Perda de Arrecadao (R$) CP = 0%

5.224.548.165,9 498.164.380,0 5.722.712.545,9

Fonte: Fluxo de caixa do RGPS; Datamart/CNIS; Informar. Elaborao: SPS/MPS.

valor da contribuio patronal para cada empregado, o que gera um impacto fiscal de R$ 5,7 bilhes naturalmente excludos aqueles empregadores j contemplados por mecanismos especficos de contribuio previdenciria. Alternativamente, algumas propostas de desonerao tm sido desenhadas de modo a proporcionarem tambm algum efeito sobre a desigualdade de distribuio de rendimentos. A proposta predominante defende a desonerao das alquotas de contribuio apenas para o primeiro SM, tanto para o empregado quanto para o empregador. Para

seus defensores, esta proposta teria o mrito de garantir aos trabalhadores ganhos diretos com a desonerao12 A tabela 3 apresenta trs combinaes de alquotas patronais e de empregados. No caso mais extremo, as alquotas de contribuio sobre o primeiro SM seriam uniformizadas por meio da reduo para 4% para os empregados, ao passo que para os empregadores a alquota de contribuio sobre o primeiro SM seria de 15%. Esta proposta focalizada resultaria em uma perda de arrecadao previdenciria da ordem de R$ 13,0 bilhes, impacto similar quele observado para a desonerao linear de 3 p.p. da cota patronal incidente sobre a massa salarial atualmente sujeita s regras do RGPS.13 H ainda outra possibilidade de desonerao no explorada neste captulo. Trata-se de uma desonerao especfica para jovens entre 16 e 24 anos, ou, de forma mais abrangente, entre 16 e 29 anos. A justificativa que, em razo de a taxa de cobertura previdenciria para estes grupos etrios, principalmente entre 16 e 24 anos, ser inferior do conjunto da populao, a desonerao focalizada neste grupo poderia ter como resultado uma maior formalizao no mercado de trabalho e, consequentemente, ampliao da taxa de cobertura previdenciria destes grupos.14

Tabela 3 - Perda de arrecadao com a desonerao parcial do primeiro SM cota patronal (empresas em geral, instituies financeiras e rgos pblicos) e cota de empregados (total de segurados inscritos na categoria de empregados)* 2008
Desonerao Focalizada
Cota Patronal Empregados Contribuintes Individuais Cota dos Empregados Total

Perda de Arrecadao (R$) CP = 15/% e CE = 4%

5.728.209.430,09 5.306.181.730,98 422.027.699,1 7.243.622.560,6 12.971.831.990,64

CP = 18/% e CE = 4%
2.291.283.772,03 2.122.472.692,39 168.811.079,6 7.243.622.560,6 9.534.906.332,59

CP = 18/% e CE = 5%
2.291.283.772,03 2.122.472.692,39 168.811.079,6 5.708.439.381,2 7.999.723.153,19

Fonte: Fluxo de Caixa do RGPS; Datamart/CNIS; Informar. Elaborao: SPS/MPS. * No caso dos contribuintes individuais prestadores de servios a empresas ou equiparadas, apenas a alquota patronal varia, permanecendo em 11% a alquota devida pelo trabalhador. A reduo da alquota dos empregados foi atribuda a todos os empregados, mesmo queles cujos empregadores contribuem de forma diferenciada para a Previdncia Social.
12- Em que pese o risco de subdeclarao de rendimentos dos trabalhadores. 13- Ressalte-se que, nos dois ltimos exerccios, a alquota reduzida (ou zerada, no caso da desonerao da base para os primeiros R$ 100,00) seria aplicada apenas at os limites estabelecidos. Cada real que excedesse os limites definidos nas duas simulaes (1 SM ou R$ 100,00) seria tributado com base nas regras e alquotas vigentes atualmente. 14- Para maiores detalhes sobre a base de dados e o tratamento feito para a realizao das diversas estimativas feitas, ver Rangel et al (2008)

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TRIBUTAO em revista

3.2 Compensao da Perda de Curto Prazo por Meio da Massa Salarial Avalia-se, nesta subseo, em que escala deveria variar a massa salarial (por aumento do emprego formal ou aumento dos salrios) para que fossem compensadas as perdas de arrecadao que viriam com a desonerao da contribuio patronal, linear ou focalizada, sobre a folha de pagamentos. Um elemento a se considerar, neste caso, que os possveis efeitos benficos da desonerao da folha sobre o mercado de trabalho ocorreriam no mdio ou longo prazo, enquanto a perda ocorreria to logo fosse feita a desonerao. O exerccio proposto para esta subseo consiste em es-

timar a expanso necessria da massa salarial para contrabalanar a perda de arrecadao decorrente da reduo de cada ponto percentual da alquota patronal de contribuio previdenciria, para o caso de uma desonerao linear, ou a ampliao necessria da massa salarial para compensar as desoneraes focalizadas propostas anteriormente. Para tanto, buscou-se mensurar o montante de massa salarial que compensaria a perda inicial por meio de incremento nos recolhimentos da alquota de empregados, do SAT, das alquotas de exposio a agente nocivo, da taxa de administrao da arrecadao de terceiros (apenas da parcela oriunda de empresas em geral) e da alquota patronal.

Tabela 4 - Massa salarial de rgos do poder pblico e empresas no beneficiadas pelo Simples ou outras renncias da contribuio patronal valores em milhes de R$ correntes impacto da desonerao da folha de pagamentos (reduo linear da alquota previdenciria patronal) 2008*
Massa Salarial Alquota Patronal INSS
20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

Massa Salarial
387.285,9 401.566,0 416.866,3 433.300,0 450.998,0 470.112,1 490.819,1 513.327,0 537.881,4 564.774,7 594.357,6 627.055,1 663.386,2 703.992,4 749.675,3 801.450,4 860.623,7 928.902,6 1.008.564,3 1.102.713,9 1.215.699,2

Diferena em relao massa salarial verificada

(14.280,1) (29.580,4) (46.014,1) (63.712,1) (82.826,2) (103.533,2) (126.041,2) (150.595,5) (177.488,8) (207.071,7) (239.769,2) (276.100,3) (316.706,5) (362.389,4) (414.164,5) (473.337,8) (541.616,7) (621.278,4) (715.428,0) (828.413,3)

Var. % em relao massa salarial verificada

3,7% 7,6% 11,9% 16,5% 21,4% 26,7% 32,5% 38,9% 45,8% 53,5% 61,9% 71,3% 81,8% 93,6% 106,9% 122,2% 139,8% 160,4% 184,7% 213,9%

Fonte: INSS (fluxo de caixa ajustado pelo sistema Informar). Elaborao: SPS/MPS. * Inclusive os valores pagos a ttulo de dcimo terceiro salrio e adicional de frias, sobre os quais tambm incide contribuio previdenciria.

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Esse aumento da massa salarial, caso viesse a ocorrer, poderia ser resultado de pelo menos trs cenrios bsicos. Caso o emprego formal permanea constante, ou seja, caso a medida no produza impactos sobre a formalizao, as variaes na massa teriam que ocorrer unicamente em funo do aumento do rendimento mdio dos empregados j contribuintes. Outra possibilidade extrema que o ajuste venha a ocorrer fundamentalmente sobre o emprego formal, com aumento do nmero de contribuintes e estabilidade dos rendimentos. A hiptese intermediria que a medida, desde que gere os efeitos positivos esperados, provoque efeitos tanto sobre o emprego formal quanto sobre o rendimento.15 3.2.1 Compensao por Meio da Massa Salarial para Desonerao Linear Os resultados, para cada nvel de desonerao linear, com base nos 12 meses de 2008, esto expostos na tabela 4. Caso a alquota de contribuio patronal fosse reduzida sem que novas fontes de arrecadao fossem criadas, passando de 20% para 15%, 10% ou 5%, haveria uma

necessidade de crescimento imediato da massa salarial da ordem de, respectivamente, 21,4%, 53,5% e 106,9% para que o patamar de arrecadao se mantivesse o mesmo no acumulado do ano. Para o caso da reduo para 14% proposta pela reforma tributria, observa-se que a massa salarial deveria ser 26,7% superior a observada para compensar os efeitos da desonerao. Supondo-se que sejam mantidos fixos o rendimento mdio e a proporo de vnculos16 por nvel de alquota de contribuio dos empregados (8,0%, 9,0% e 11,0%), a quantidade de vnculos adicionais necessrios para cada grau de desonerao pode ser observada no Grfico 2. Observa-se que com a alquota patronal em 14%, o total de empregos formais deveria ser instantaneamente maior em mais de 4 milhes para compensar essa desonerao. Note-se que tanto o resultado para crescimento da formalizao, como o de elevao salarial com emprego constante para compensar a desonerao proposta significam forte crescimento em comparao ao que foi observado no ano de 2008.

Grfico 2 - Quantidade de Vnculos Formais Necessrios para Neutralizar o Impacto da Supresso de Cada Ponto Percentual da Alquota Previdenciria Patronal (Empresas em Geral, rgos do Poder Pblico e Instituies Financeiras) - 2008

15- Embora no parea razovel supor que a desonerao provocasse efeitos importantes na quantidade de pessoas empregadas em rgos do poder pblico vinculados ao RGPS, pode-se imaginar alguma variao no rendimento destes empregados. Por esta razo, nesta simulao foram consideradas as empresas em geral e os rgos do poder pblico.

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TRIBUTAO em revista

Tabela 5 - Massa salarial adicional para compensar uma desonerao focalizada (empresas em geral, rgos do poder pblico e instituies financeiras) 2008
Massa Salarial
Montante Atual (2006) Montante Necessrio para Neutralizar a Desonerao Cenrio I (Iseno Patronal para R$ 100,00) Cenrio II (1o. SM: Patronal 15% e Empregados 4%) Cenrio III (1o. SM: Patronal 18% e Empregados 4%) Cenrio IV (1o. SM: Patronal 18% e Empregados 5%)

Valores Correntes (R$)

387.285.882.072,7 407.111.635.520,4 434.817.676.390,7 421.202.351.650,4 415.466.892.385,0

Variao (%)
5,12% 12,27% 8,76% 7,28%

Fonte: Fluxo de caixa do RGPS; Datamart/CNIS; Informar. Elaborao: SPS/MPS.

3.2.2 Compensao por Meio da Massa Salarial para Desonerao Focalizada Como j colocado, a desonerao focalizada no esta prevista na proposta de reforma tributria encaminhada ao Congresso Nacional via PEC 233/2008. Trate-se de uma contribuio, ainda que marginal, deste trabalho para o debate sobre a desonerao da folha de pagamentos. Para a desonerao focalizada em R$ 100,00 por vnculo da contribuio patronal, sem que novas fontes de arrecadao fossem criadas, haveria uma necessidade de crescimento da massa de salrios da ordem de 5,12%, para que a arrecadao no se alterasse. Caso a necessidade de compensao se desse apenas pelo crescimento dos vnculos formais, supondo-se que sejam mantidos fixos o rendimento mdio e a proporo de vnculos por nvel de alquota de contribuio dos empregados, a quantidade mdia de novos vnculos necessrios para tal magnitude de desonerao da ordem de 1,24 milho (tabelas 5 e 6). Em se tratando da desonerao parcial focalizada sobre o primeiro SM de salrio pago, para as trs combinaes de alquotas utilizadas nas simulaes anteriores, a fim de que a arrecadao no se alterasse, a necessidade de crescimento da massa salarial se encontra na tabela 5. Para o caso da compensao ocorrer apenas pelo crescimento dos vnculos formais, sempre mantidos fixos o rendimento mdio e a proporo de vnculos por nvel de alquota de contribuio dos empregados, a quantidade

de vnculos adicionais necessrios pode ser observada na tabela 6. Deve-se ter em mente que as taxas de crescimento da massa salarial e do nmero de vnculos estimadas na tabela 6 so expressivas e dependero de aumento substancial na quantidade de vnculos empregatcios formais ou de aumento da remunerao dos empregados formais. Mas ainda assim, so inferiores na comparao com a necessidade de vnculos adicionais oriunda da proposta de desonerao da folha proposta na reforma tributria. Ademais, ainda que tais volumes de massa salarial sejam atingidos, a defasagem temporal entre a reduo da alquota e a recuperao da arrecadao em funo do tempo de resposta das variveis rendimento mdio e emprego formal produzir um aumento da necessidade de financiamento do RGPS no curto prazo. O confronto dos resultados obtidos com os registros da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) evidencia que para se neutralizarem os efeitos da desonerao apenas com os efeitos da prpria medida sobre o emprego formal ou sobre o rendimento dos empregados celetistas h que se ter um desempenho em patamar semelhante ao que recentemente tem se observado. Desempenho este bastante expressivo, mas cuja continuidade e sustentabilidade nos prximos anos ainda bastante questionvel. Concretamente, os dados da Rais, nos anos recentes, mostram crescimento da massa salarial anualizada de 7,7%, entre 2008 e 2007, e de 9,1% e 9,2%, para os dois anos

TRIBUTAO em revista

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Tabela 6 - Quantidade de vnculos formais necessrios para neutralizar o impacto da supresso desonerao focalizada (empresas em geral, rgos do poder pblico e instituies financeiras) 2008
Vnculos Adicionais
Total Atual (2006) Vnculos Adicionais para Neutralizar a Desonerao Cenrio I (Iseno Patronal para R$ 100,00) Cenrio II (1o. SM: Patronal 15% e Empregados 4%) Cenrio III (1o. SM: Patronal 18% e Empregados 4%) Cenrio IV (1o. SM: Patronal 18% e Empregados 5%)

Quantidade Mdia
21.838.372 1.239.050 2.970.593 2.119.677 1.761.228

Fonte: Fluxo de caixa do RGPS; Datamart/CNIS; Informar. Elaborao: SPS/MPS.

imediatamente anteriores.16 Por sua vez, o Cadastro de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho e Emprego (CAGED/MTE) tem registrado recordes sucessivos nos ltimos anos. Em 2008, o saldo anual foi de 1,45 milho de postos formais gerados. Embora os ltimos resultados tenham proporcionado uma reduo da necessidade de financiamento do RGPS no ano de 2008, no se pode dizer que esta seja uma tendncia sustentvel de longo prazo. Com efeito, em 2009 a necessidade de financiamento voltou a subir e as projees de longo prazo realizadas pela Secretaria de Polticas de Previdncia Social do MPS tambm indicam uma tendncia de crescimento para as prximas dcadas (Schwarzer et al., 2009). Caso uma desonerao da contribuio previdenciria sobre a folha de pagamentos seja feita sem compensao por meio de outras bases tributrias, h um claro risco de que esta situao se deteriore. 4. Concluses Invariavelmente, sempre que o crescimento econmico se mostra incapaz de absorver a crescente mo-de-obra que entra no mercado de trabalho ano a ano, o debate sobre o alto custo de contratao, especialmente os custos previdencirios, ganham fora no Brasil. Nos ltimos anos, alm dos motivos expostos neste trabalho que remontam aos anos da dcada de 1990, tambm h a discusso sobre a reforma tributria (PEC 233/2008) e o alvio da tributao sobre a folha de pagamentos.

Ora, na grande maioria dos pases com a mnima pretenso de Estado de Bem-Estar, o financiamento das polticas de seguridade social tem a participao das empresas, via tributo sobre a folha de salrios. No h motivos para ser diferente no Brasil. Neste contexto, este trabalho busca contribuir no imenso debate sobre a desonerao da tributao sobre a folha e a formalizao da mo-de-obra. Buscou-se calcular o impacto de curto prazo de duas formas de desonerao: linear e focalizada. Alm disso, apresentou a forma pela qual o mercado de trabalho deveria reagir via elevao da massa salarial e crescimento do emprego formal para compensar a diminuio da arrecadao. Os resultados encontrados mostram que os custos de curto prazo so grandes. Evidentemente, maiores para desonerao linear que para a focalizada. No campo das crticas ao tipo de desonerao proposta na PEC 233/2008, destaque-se que dado que j existem mecanismos de desonerao e simplificao tributria para muitas das micro e pequenas empresas do pas (Simples e Super Simples), a desonerao linear, que tratar de forma igual empresas fortemente estruturadas ou no, poder resultar apenas em alvio tributrio para as grandes empresas a um forte custo para o sistema previdencirio. Portanto, necessrio deixar explcito que qualquer proposta de desonerao previdenciria ter custos, e estes custos devero ser compensados. A desonerao linear pura e simples no parece ser mais vantajosa que

16- A referncia so os valores informados em dezembro de cada ano e atualizados segundo o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) a preos de dezembro de 2008.

82

TRIBUTAO em revista

a desonerao focalizada, que inclusive pode ter efeitos benficos sobre a renda do trabalhador. E mesmo que o mercado de trabalho consiga compensar a perda de arrecadao de curto prazo, no se pode deixar de observar a necessidade de sustentabilidade do sistema no longo prazo o que garantir a manuteno do atual contrato de solidariedade intergeneracional, base do nosso sistema de previdncia social. Por fim, entende-se que a reforma tributria nas bases que foi colocada com a PEC enviada ao Congresso Nacional trar grandes consequncias para toda a Segurida-

de Social brasileira, no que tange ao seu financiamento. Entretanto, no esteve no escopo deste trabalho tratar de tantas e delicadas questes como estas. Reconhece-se sim a necessidade de mais debates, mas a contribuio que este trabalho tentou oferecer foi o tamanho da compensao fiscal que a previdncia social dever receber, caso a desonerao acontea da forma como est colocada. Outrossim, se para tratar de desonerao, sua focalizao apresenta resultados fiscais menos intensos que a linear, e ainda pode trazer ganhos em termos de distribuio pessoal de renda.

REFERNCIAS
ANFIP. Revista de Seguridade Social. Braslia: ANFIP, n 95, abril-junho, 2008. CARDOSO, J. C. Desestruturao do mercado de trabalho Brasileiro e os limites do seu sistema pblico de emprego. Braslia: Ipea, 2000 (Textos para Discusso n 751). DONADON, J. A. Desonerao da folha de pagamento embutida da reforma fiscal. 2004, Mimeografado. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia: IPEA, Disoc, n 15 (captulo de previdncia social), maro, 2008. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia: IPEA, Disoc, n 16 (captulo de previdncia social), novembro, 2008. NERI, M. Direitos trabalhistas, encargos e informalidade. Revista Conjuntura Econmica, FGV, setembro, 2000. NERI, M. 40 milhes de trabalhadores sem previdncia social. Rio de Janeiro: FGV, Revista Conjuntura Econmica, junho, 2001. NERI, M. Cobertura previdenciria: diagnstico e propostas. Braslia: MPS, Coleo Previdncia Social, v. 18, 2003. NERI, M. Informalidade. Ensaios Econmicos EPGE, n 635. FGV, dezembro, 2006. NEVES, L., et al. Comportamento do PIB e gerao de empregos no Brasil: uma anlise para os anos recentes. MPS, Revista Conjuntura Social, v. 11, n. 2, 2000. OCDE. The OECD jobs study: facts, analysis, strategies. Paris: OECD, 1994a. OCDE. The OECD jobs study: evidence and explanations. Paris: OECD, 1994b. PAIVA, L. H. Revendo o crescimento da informalidade e de sua dimenso previdenciria luz dos dados da PNAD. In: Mercado de Trabalho: conjuntura e anlise n. 26. Rio de Janeiro: Ipea, 2003.

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a RTIGO
Tributao da folha salarial no exterior e no Brasil1
Andr Gonalves Digo de Lima2

1 Dos propsitos da pesquisa e seu objetivo A tributao incidente sobre a folha de pagamentos ou salrios alvo de constantes crticas3. Argumenta-se que a tributao gera uma srie de incentivos negativos aos empregadores para a contratao de novos funcionrios, sendo contrria, pois, gerao de emprego formal. Isto ocorreria porque se eleva o custo de contratao, havendo uma lacuna entre o valor pago a ttulo de salrio e o valor efetivamente despendido pelo empregador. Esta lacuna seria preenchida basicamente pelas contribuies para o financiamento da seguridade social (que inclui penses e seguros de toda sorte). Outro fator negativo levantado na discusso acerca da tributao sobre a folha de pagamentos diz respeito diminuio da competitividade causada pela tributao

sobre a folha. H um aumento no custo da mo de obra formalizada, o que tornaria o Brasil menos atrativo para investimentos produtivos. Diante deste cenrio, prope-se a anlise da tributao sobre a folha incidente em vrios pases, fazendo uma comparao com a tributao sobre a folha numa srie de pases, a saber, Alemanha, Canad, Frana, Reino Unido, Brasil e ndia, Eslovquia. Esta anlise comparativa ter como objetivo observar o comportamento da tributao sobre a folha em outros pases, bem como os principais benefcios que cada sistema entrega aos contribuintes. Foram escolhidos pases bastante distintos, com sistemas de civil Law e commom Law, federaes e pases unitrios, desenvolvidos e em desenvolvimento, alm de uma experincia que conta com o

1- Este artigo baseado em relatrio sobre o tema desenvolvido no contexto da pesquisa Reforma Tributria Eficincia, Simplificao, Transparncia e Sustentabilidade, realizada pelo NEF Ncleo de Estudos Fiscais da Fundao Getlio Vargas de So Paulo, sob a coordenao do Prof. Eurico Marcos Diniz de Santi e com o apoio do Sindifisco Nacional. O artigo contou com a orientao tcnica do Prof. Eurico de Santi. 2- Estudante de Direito e Pesquisador do NEF Ncleo de Estudos Fiscais da FGV-SP. 3- Neste sentido, observar os vrios trabalhos de Jos Pastore.

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TRIBUTAO em revista

sistema de flat tax (Eslovquia). Dessa forma, busca-se uma viso mais ampla a respeito do tema. Entretanto, importante observar que a tributao sobre a folha de pagamentos geralmente destina-se ao financiamento da previdncia social, tanto a parcela paga pelo empregado quanto a paga pelo empregador, sendo que parte do valor arrecadado pode financiar servios para quem no /foi contribuinte. No conceito de previdncia social inclui-se uma srie de benefcios como, por exemplo, seguro desemprego, auxlio maternidade, penses, aposentadorias etc. Neste sentido, no caber juzo de valor acerca de quais direitos e garantias deveriam ser implementados ou excludos. Apenas se demonstrar o que cada pas cobra e o que ele oferece. 2 Seguridade, Previdncia e Tributao no Canad As primeiras leis canadenses a respeito de seguridade social (penses para idosos, deficientes etc.) datam do incio do sculo passado. No pas h um sistema de penso universal para todos os cidados acima de 65 anos. As penses pagas para aqueles que no so contribuintes so financiadas totalmente pelo Estado, no havendo pagamento por parte do empregador ou do empregado. Assim, pode-se observar que no Canad no h financiamento direto da previdncia por parte de seus contribuintes para aqueles beneficirios que no contriburam. No haveria, pois, solidariedade nas contribuies para financiamento da seguridade social. Nos casos dos trabalhadores canadenses, tem-se que a contribuio de 4,95% de todos os ganhos da pessoa, sendo que o piso para contribuio de C$3.500 (cerca de US$ 4.060) e o teto de C$46.300 (US$ 53.700). Os trabalhadores com ganhos abaixo de C$ 3.500 so includos no plano de penso universal, financiado com fundos da Unio. J nos casos dos trabalhadores autnomos (profissionais liberais), tem-se que a alquota de 9,9% dos ganhos, dado as mesmas bases dos empregados. Os limites dos valores de ganhos so

reajustados anualmente, dado o crescimento mdio do salrio na indstria. Os empregadores, por sua vez, pagam 4,95% do total da folha de salrios. Os limites dos valores de ganhos so reajustados anualmente, dado o crescimento mdio do salrio na indstria. No Canad h a competncia para a cobrana de contribuies previdencirias tanto por parte da Unio, quanto por parte das Provncias. Neste sentido, tomaremos como exemplo as contribuies cobradas pela provncia de Quebec, pois esta a Provncia mais autnoma. J a ttulo de seguro sade e seguro maternidade, os contribuintes so todos os assalariados, incluindo os funcionrios pblicos (h cobertura praticamente para toda a populao). O seguro pode ser utilizado em outras provncias e at mesmo no exterior (atendidas algumas condies). Neste caso de Quebec, a alquota da contribuio para este fim de 0,484% dos rendimentos do empregado, sendo que o teto da base de clculo de C$62.000(US$71.900). As provncias de Alberta e British Columbia cobram prmios dos seguros. Ontrio cobra um prmio baseado nos rendimentos ganhos acima de um certo limite. As demais Provncias no cobram prmios para estes seguros. H tambm financiamento do governo federal. Este feito via transferncia condicionadas e sua fonte basicamente o oramento geral do Estado. Os profissionais liberais pagam, no caso de Quebec, 0,737% da renda tributvel para fins de financiamento dos seguros sade e maternidade. Nas demais Provncias h o mesmo sistema j descrito no pargrafo anterior. J o empregador paga 0,677% sobre a folha de pagamentos em Quebec. Nas demais provncias h uma variao de 1% a 4,5% de tributao sobre a folha de pagamentos. No caso de acidente de trabalho, o Canad tambm possui uma legislao que garante cobertura completa para praticamente todas as atividades, seja industrial,

TRIBUTAO em revista

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comercial, desportiva etc. Estas legislaes variam entre as Provncias, todavia os custos para segurar os acidentes de trabalhos so incorridos exclusivamente pelos empregadores, sendo que as alquotas variam de acordo com a Provncia e de acordo com a atividade desempenhada pelo profissional. Os valores recebidos pelos segurados variam de 75 a 90% dos ganhos, dependendo da provncia. Nos casos de perda de capacidade de trabalho parcial, o valor da penso varia de acordo com o grau de perda da capacidade. Os valores pagos tambm cobrem as penses para vivas(os), rfos e outros dependentes. No caso do seguro desemprego, tem-se a cobertura para todos os assalariados, inclusive funcionrios pblicos. H a excluso de cobertura para os profissionais liberais. O financiamento do seguro desemprego pago tanto pelos empregados quanto pelos empregadores. Os primeiros pagam s Provncias uma alquota de 1,73% dos ganhos (esta alquota tambm cobre os benefcios do seguro sade e maternidade, menos na Provncia de Quebec, em que a alquota de 1,38%). Os empregadores, por sua vez, pagam uma alquota de 2,42% sobre a folha de pagamentos (em todas as Provncias, menos em

Quebec, em que 1,93%). O teto mximo de ganhos para contribuies de C$42.300 (US$49.000). Abaixo segue uma tabela resumindo as alquotas cobradas no Canad: 3 Seguridade, Previdncia e Tributao na ndia As principais leis garantidoras de seguridade social da ndia foram criadas a partir da segunda metade do sculo passado, sendo que a lei garantidora do seguro contra acidentes de trabalho da dcada de 20. No h um sistema de seguridade universal na ndia. Esta s garantida para os trabalhadores de certos setores e que contribuem para os fundos que financiam os programas de seguridade. A despeito da existncia de sistemas de previdncia social na ndia, estes ainda so dbeis e insuficientes. A maior parte da arrecadao do sistema de previdncia indiano advm das contribuies dos trabalhadores formais e das contribuies incidentes sobre folhas de pagamento. Entretanto, apenas 7% dos trabalhadores indianos esto trabalhando na formalidade. Ademais, parte expressiva da populao indiana (inclusive aquela apta ao trabalho) est localizada nas regies rurais do pas, sendo desprovida de trabalho formal e, conse-

Tabela 1 Alquotas cobradas no Canad

CONTRIBUINTE
Empregado Profissional Liberal Empregador Empregado Profissional Liberal Empregador Empregador Empregado Profissional Liberal Empregador

ALQUOTA
4,95% 9,90% 4,95% 0,484% (Quebec) 0,737% (Quebec) 0,677% (Quebec) Varia de acordo com a provncia e a atividade do empregador 1,73% (1,38% em Quebec) No aplicvel 2,42% (1,93% em Quebec)

BASE DE CLCULO
Ganhos anuais Ganhos anuais Folha de salrio Ganhos anuais Ganhos anuais Folha de salrio * Ganhos anuais

TIPO
Aposentadoria Invalidez Viuvez

Seguro Sade Seguro Maternidade

Acidente de trabalho

Seguro desemprego Folha de salrio

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qentemente, de servios de seguridade social. Tratando de seguridade social, a ndia dispe de legislao prevendo aposentadoria, penses no caso de invalidez e para viuvez. So beneficiados por este sistema os empregados que recebem menos de 6.500 rpias por ms (US$153,3) em estabelecimentos com, no mnimo, 20 empregados ou relacionados em uma das 182 categorias de negcios relacionadas. H possibilidade de adeso a planos de seguridade voluntrios nos casos em que os ganhos do empregado superem 6.500 rpias. Relevante observar que h expressa excluso de profissionais liberais, agricultores e empregados de cooperativas com menos de 50 trabalhadores. Ademais, nos estados de Jammu e Kashmir no h cobertura de seguridade social. O financiamento destes servios previdencirios realizado por meio da cobrana de uma alquota de 12% sobre o salrio dos empregados dos estabelecimentos com menos de 20 funcionrios e que estejam cobertos pelo plano de previdncia. Alm desta alquota, temos que o empregador deve contribuir com 3,67% do valor da folha salarial mensal, mais 1,1% para financiar os custos administrativos do fundo que arrecadar os montantes. O empregador ainda onerado em 12,33% sobre a folha de pagamentos mensal para financiar os planos de penso. O governo, seja nacional ou sub-nacional, no contribui com nenhum valor, seja para o fundo de previdncia ou para os fundos de penso. A ndia tambm possui legislaes orientadas a garantir assistncia nos casos de doena ou maternidade. A lei que trata do seguro contra acidentes de trabalho de 1948, enquanto que a lei que disciplina a licena maternidade de 1961. Elas garantem, entre outras coisas, o pagamento de 1.000 rpias (US$23,6) no nascimento de um filho e um auxlio funeral de 3.000 rpias (US$71). Esto cobertos com seguro sade e licena maternidade aqueles que recebam at 10.000 rpias (US$235,8) por ms em estabelecimentos com, no m-

nimo, 20 trabalhadores (10 no caso de manufaturas). Entretanto, uma srie de Estados ainda no possui esta parte do sistema de previdncia, entre eles Manipur, Tripura, Sikkim e Mizoram. Ademais, so excludos os profissionais liberais, os trabalhadores sazonais, os agricultores e outros. As grvidas recebem assistncia por 2 meses aps o nascimento do beb. Umas das fontes de financiamento para esta parte da seguridade 1,75% dos rendimentos dos empregados cuja renda diria seja maior que 70 rpias (US$1,65). O empregador tambm contribui com 4,75% sobre a folha de pagamentos de todos os empregados. Ademais, como j exposto, o Estado contribui com 12,5% dos custos com assistncia mdica. Importante salientar que as contribuies a ttulo de financiamento do seguro sade e maternidade tambm financiam os seguro acidente de trabalho e o seguro desemprego. Eles podem ser utilizados por aqueles que ganham at 10.000 rpias por ms e trabalham em estabelecimentos com, no mnimo 10 empregados (10 no caso de manufaturas) que do direito a tal servio. O benefcio do seguro desemprego igual a 50% do salrio que serviu de base para a contribuio e ser pago por at 6 meses. Abaixo segue uma tabela resumindo as alquotas cobradas na ndia: 4 Seguridade, Previdncia e Tributao no Brasil As primeiras leis que tratam de seguridade social no Brasil datam no incio do sculo passado, entretanto foi a partir da promulgao da constituio de 1988 que leis mais abrangentes foram criadas, sendo seguidas pela criao ou majorao de contribuies para dar suporte financeiro s garantias e aos direitos criados. O sistema de previdncia brasileiro no universal em todos os aspectos, tendo o trabalhador (ou o empregador) que contribuir para a seguridade a fim de que haja a garantia para uma srie de situaes, como desemprego ou acidentes de trabalho.

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Tabela 2 Alquotas cobradas na ndia

CONTRIBUINTE
Empregado

ALQUOTA
12%

BASE DE CLCULO
Ganhos mensais

TIPO

Profissional Liberal

No tem previso legal

Aposentadoria Invalidez Viuvez

Empregador

17,60%

Folha de salrio

Empregado

1,75%

Ganhos anuais

Profissional Liberal

4,75%

Ganhos anuais

Seguro Sade Seguro Maternidade Acidente de trabalho Seguro desemprego

Governo

12,5 dos custos de assistncia mdica

Folha de salrio

No obstante, h alguns direitos universais como uma penso para idosos (a partir dos 65 anos) que no recebam outros benefcios da seguridade e se enquadrem nas especificaes do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). A seguridade social no Brasil financiada por uma srie de contribuies pagas tanto por empregados quanto empregadores cujas bases de clculo so os rendimentos dos funcionrios ou as folhas de salrios da empresas. Ademais, a seguridade tambm financiada por outras contribuies cuja base de clculo no onera a folha de pagamentos e, caso haja dficit, o governo federal arca com este. Quanto a penses para aposentadoria, invalidez e viuvez o sistema brasileiro cobre praticamente toda a populao, desde que esta tenha trabalho formalizado e contribua para a previdncia social, que define critrios e valores predeterminados. Deve-se observar que a previdncia brasileira existe em paralelo s previdncias do setor pblico e dos militares. Quanto alquota paga com base no salrio do empregado, temos que esta de 7,65% para salrios-de-contribuio de at R$800,45 (US$444,7), 8,65% para salrios-de-contribuio entre R$800,45 e R$900

(US$500), 9% para salrios-de-contribuio R$900,01 e R$1.334,07 (US$741,1) e 11% salrios-de-contribuio entre R$1.334,08 e 2.668,15 (US$1.482,3). Nos casos de profissionais liberais ou de segurados facultativos que optarem pela excluso do direito aposentadoria por tempo de contribuio, a alquota de 11%. Caso queiram o benefcio de aposentadoria a alquota de 20%. Entende-se por salrio-de-contribuio todos os rendimentos do trabalhador. Deve-se observar os limites mnimos e mximos das bases para contribuio. O mnimo de ganhos mensais para se tornar um contribuinte R$510 (US$280), que o valor do salrio mnimo no Brasil. O teto R$3416 (US$1.898). J o empregador deve contribuir com uma alquota de 20% sobre a folha de pagamentos. No obstante, micro e pequenos empresrios pagam um valor que pode variar de 3 a 8,25% sobre os valores declarados de receita bruta (notar que aqui se englobam tambm outros tributos, pois paga-se, com uma nica guia, vrios deles, como forma de simplificao) O segurado pela previdncia social no Brasil garante direito aposentadoria (65 anos para homens e 60 para mulheres, sendo 5 anos a menos nos casos de trabalha-

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TRIBUTAO em revista

dores rurais) com penses que variam entre 70 e 100% do valor do salrio-de-contribuio utilizado como base. J no caso de invalidez, o segurado tem direito a 100% da mdia dos ganhos (relativos aos salrios-de-contribuio) por tempo indefinido. O mesmo ocorre nos casos de penso por viuvez, sendo que todos os limites so de no mnimo R$510 e no mximo US$3.416. Deve-se observar tambm que no Brasil existe uma srie de contribuies setoriais cujo intuito o financiamento de programas de incentivos a determinadas reas cuja base de clculo a folha de pagamentos da empresa. Neste sentido, tem-se o SEBRAE (alquota de 0,3%), SESI, SESC, SEST (alquota mdia de 1,5$) e SENAI, SENAC, SENAT (com alquota mdia de 1%). No que diz respeito ao seguro contra acidentes de trabalho tem-se que no Brasil o financiamento se d por um adicional de 1 a 3% pagos pelos empregadores, dependendo do nvel de risco ao qual o empregado fica exposto. No caso de trabalhadores rurais h o pagamento de 0,1% sobre a venda dos produtos agrcolas. O seguro desemprego cobre tanto a invalidez temporria quanto a permanente, sem que haja limite de durao para o recebimento do benefcio. Tambm h no Brasil o seguro desemprego. Este Tabela 3 Alquotas cobradas no Brasil
CONTRIBUINTE
Empregador

financiado com recursos das contribuies previdencirias pagas por empregados e empregadores e possui um sistema particular para fazer com que o empregado poupe. O Fundo de Garantia por tempo de Servio (FGTS) um recolhimento compulsrio de 8% do salrio do empregado feito pelo empregador, a fim de que aquele faa poupana. Foi criado em meados da dcada de 60 e tinha como objetivo aumentar a poupana nacional e dar alguma garantia ao trabalhador em caso de demisso (visto que fora criado em um momento em que a estabilidade empregatcia no setor privado foi abolida no Brasil). O FGTS pode ser retirado (total ou parcialmente) em ocasies especiais, tais como perda de emprego sem justa causa, casamento, aposentadoria etc. Por fim, h a contribuio constitucional chamada de salrio-educao, cujo fim no propriamente o financiamento da seguridade social, mas sim o financiamento da educao bsica no Brasil. Entretanto, esta contribuio torna-se relevante para o estudo, pois sua alquota de 2,5% incide sobre a folha de salrios das empresas. Abaixo segue uma tabela resumindo as alquotas cobradas no Brasil:

ALQUOTA
20% (12% empregados domsticos) 8 a 11% (20% nos casos de profissionais liberais ou 11% em caso de renncia de aposentadoria 1 a 3%

BASE DE CLCULO
Folha de salrio Salrio-de-contribuio (rendimentos totais do empregado) Total das remuneraes pagas ou creditadas Um dia de trabalho por ano

TIPO
Aposentadoria Invalidez Viuvez Seguro Maternidade Seguro desemprego

Empregado

Empregador

Acidente de trabalho

Empregado

Um dia de trabalho por ano

Imposto sindical

Empregado

8%

Salrio

FGTS

Empregado

Em mdia 1,5%

Folha de salrio

Financiamento do sistema S

Empregador

2,50%

Folha de salrio

Salrio Educao

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5 Seguridade, Previdncia e Tributao na Frana As primeiras leis que tratam de seguridade social na Frana so do fim do sculo XIX e incio do sculo XX. No pas h um sistema universal de assistncia social para todos os residentes, dados determinados critrios. Tambm h sistemas de previdncia especficos para determinados setores, como agricultura, minerao etc. As fontes de recursos para financiamento da seguridade social na Frana advm tanto dos empregados e empregadores quanto do prprio governo, que pode faz-lo por meio de aporte direto de recursos ou de subsdios em determinadas reas. Para o financiamento da seguridade na parte que trata das penses por idade, invalidez e viuvez, se tem que o segurado deve contribuir com 6,65% do benefcio que ele ter direito (h casos especficos em que se pode chegar a pagar 11,37%). O teto para contribuio de 2.773 (US$4.078). Por sua vez, o empregador deve contribuir com 8,3% da folha de pagamentos (folha total das penses que os funcionrios tero direito). Alm deste percentual, ser acrescido 1,6% a ttulo de prmio para o seguro de vida (para os casos de viuvez). Na Frana, em geral, as penses por idade so pagas dada a idade mnima de 60 anos (recebimento do valor total da penso) mais, no mnimo, 160 pagamentos a previdncia (estes pagamentos so feitos trimestralmente e passveis de abatimentos dadas certas condies). Ressalta-se que os perodos em que o contribuinte no estava trabalhando (recebendo auxlio desemprego, sade etc.) contam para fins de pagamentos a previdncia. O benefcio mximo que pode ser recebido igual a 50% do valor usado como referncia para o pagamento da seguridade. Aqueles que possuem renda inferior a 7.720 (US$11.353) e tm idade acima de 65 anos (60 anos nos casos de certos tipos de invalidez) possuem direito a penso por idade. Da mesma forma, possuem direito aqueles que possuem algum tipo de invalidez (que

ser aferida para observncia de determinados critrios como a perda de at 2/3 da capacidade de trabalho em qualquer ocupao) e terceiros que possuem direito a penso por viuvez. Nestes ltimos casos, o valor mximo a ser recebido de at 50% do valor usado como referncia para a o pagamento da seguridade. No caso da seguridade, no que se refere a seguro sade e maternidade, tem-se que as fontes de recursos so provenientes tanto do governo, quanto dos empregados e empregadores. De maneira geral, os benefcios do seguro sade so de 50% da mdia dos ltimos 3 meses antes do incio da incapacidade. J no caso do benefcio maternidade, o valor de 100% da mdia dos ganhos dos antes meses anteriores ao parto. Os empregados contribuem com 0,75% dos ganhos brutos. Aposentados tambm contribuem, mas com 1,4% do valor da contribuio (so isentos aqueles que recebem penso, mas so de baixa renda) mais 2,4% dos rendimentos de previdncia privada, caso possuam. J os empregadores contribuem com 12,8% do valor da folha de pagamentos, mais 0,3% sobre a folha para o financiamento de programas de contribuio para fundos de assistncia. Alm disso, os empregadores ainda recolhem 0,13% sobre os lucros para o financiamento destes programas. O governo contribui com 12% de adicional sobre uma srie de operaes, como tributao sobre lcool, tabaco etc. O seguro contra acidentes de trabalho na Frana financiado totalmente pelo empregador. O prmio depende do grau de risco que o trabalho oferece, mas, em mdia, cerca de 2,26% da folha de pagamentos. O valor do benefcio recebido de 60% da mdia dos ganhos do ltimo ms trabalhado nos primeiros 28 dias, aps este perodo o valor passa a ser de 80% dos ganhos. No caso de invalidez total, o valor do benefcio de 100% do valor base para clculo da contribuio. Todos os custos mdicos so arcados por um fundo prprio para este fim e no h limite para os tratamentos. Nos casos de seguro desemprego, tem-se que o fi-

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TRIBUTAO em revista

nanciamento realizado tanto pelo empregado quanto pelo empregador. O segurado contribui com uma alquota de 2,4% sobre os ganhos usados como base para a contribuio. J o empregador deve contribuir com 4% sobre a folha de pagamentos (folha total das penses que os funcionrios tero direito). Ademais, ainda h um adicional de 0,15% sobre a mesma base para o financiamento de um fundo de garantia caso a empresa torne-se insolvente. Por fim, ainda h uma contribuio para financiamento de uma penso familiar para famlias que tenham ou adotem filhos. A contribuio feita por profissionais liberais e pelos empregadores, sendo que estes pagam 5,4% da renda e 5,4% da folha de pagamentos, respectivamente. 6 Seguridade, Previdncia e Tributao no Reino Unido As primeiras leis relativas seguridade social no Reino Unido datam no incio do sculo passado. No pas h um sistema de previdncia que contempla toda a populao. Entretanto, deve-se ressaltar que h vrias

excees e limitaes para a concesso dos benefcios, dado parmetros pr-estabelecidos. As fontes de recursos para os benefcios relativos penso por idade, invalidez, viuvez, seguro sade, maternidade, acidente de trabalho e desemprego so custeados com recursos dos empregos, empregadores e governo. Neste sentido, os empregados contribuem com uma alquota de 11% sobre os ganhos semanais, sendo o piso de 105 (US$219) e o teto de 770 (US$1.640). No obstante, mulheres casadas ou vivas contribuem com uma alquota diferenciada de 4,85% sobre a mesma base. H uma adicional de 1% sobre os ganhos semanais nos casos em que renda semanal ultrapasse 770. J contribuintes voluntrios do sistema de seguridade devem pagar uma contribuio fixa de 8,1 (US$17) por semana. Os profissionais liberais, por seu turno, devem pagar uma contribuio fixa no valor de 2,3, nos casos de casos de ganhos superiores 4.825 (US$10.052). Casos os ganhos superem 5.435 (US$11.323) haver ainda um adicional de 8% sobre os ganhos que ultrapassa-

Tabela 4 Alquotas cobradas na Frana

CONTRIBUINTE
Empregado Profissional Liberal Empregador Empregado Profissional Liberal Empregador Governo Empregador Empregado Profissional Liberal Empregador Profissional Liberal Empregador

ALQUOTA
6,65% No aplicvel 9,90% 0,75% (1,4% aposentados) No aplicvel 13,1% (Quebec) 12% 2,26% 2,40% No aplicvel 4% 5,40% 5,40%

BASE DE CLCULO
Ganhos que ter com o benefcio No aplicvel Folha de salrios (folha total das penses que os funcionrios tero direito) Rendimentos brutos No aplicvel Folha de salrio Adicional sobre tributos como cigarros, frmacos etc. Folha de salrio Ganhos que ter com o benefcio No aplicvel Folha de salrios (folha total das penses que os funcionrios tero direito) Rendimentos Folha de pagamentos

TIPO
Aposentadoria Invalidez Viuvez

Seguro Sade Seguro Maternidade

Acidente de trabalho

Seguro desemprego

Penso familiar

TRIBUTAO em revista

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rem este valor, sendo o teto de 40.040 (US$83.417). Ultrapassando-se o teto, ainda paga-se outro adicional de 1%. J o empregador deve contribuir com 12,8% sobre as folha de todos os funcionrios que recebam acima de 105 (US$219). Importante observar que 15% do valor das contribuies so destinadas ao Servio Nacional de Sade, com o intuito de financiar os custos dos tratamentos de sade da populao. As aposentadorias no Reino Unido so cedidas a homens com mais de 65 anos e mulheres com mais de 60 (h uma regra para que progressivamente as mulheres passem a se aposentar mais tarde, com 65 anos, assim como os homens, devendo haver a igualdade at 2020). O tempo de contribuio de at 44 anos, todavia h uma srie de regras que diminuem esse tempo, podendo ser diminudo, em certos casos, para 30 anos. Caso haja menos tempo de contribuio e o contribuinte atinja a idade para se aposentar, a penso ser diminuda, dado determinados critrios. H uma srie de outros benefcios para aposentadorias, como a aposentadoria para pessoas que nunca contriburam. O benefcio , no mximo, de 90.7 (US$189), todavia pode-se ter uma srie de adicionais, casos sejam atendidos certos critrios, como possuir dependentes ou postergar a aposentadoria. J o benefcio nos casos de invalidez de 84,5 (US$176) por semana, havendo possibilidade de adicionais dados certos critrios, como, por exemplo, dependentes. No caso de penso por viuvez, se tem que a penso , em geral, de 90,7, podendo variar dados certos critrios. J o seguro contra acidentes de trabalho cobre todos os empregados e profissionais liberais, com benefcios que variam de acordo o grau de invalidez causada pelo acidente. Nos casos de benefcios relativos a seguro sade e maternidade, tem-se que o empregador responsvel pelo pagamento nos casos de doena do empregado

(75,4 (US$157), havendo casos em que o empregador paga apenas partes dos custos). Nos casos de seguro maternidade, o empregador contribui com 8% dos custos (que variam se o seguro para o homem ou para a mulher, variando de 63,75 por semana a 117,18 por semana). Ressalta-se que os servios de sade so providos por servios pblicos ou por profissionais com contratos com o estado. 7 Seguridade, Previdncia e Tributao na Eslovquia As primeiras leis eslovacas acerca de seguridade social e previdncia datam do final do sculo XVIII e incio do sculo XIX, como o caso das relativas aposentadoria, invalidez, viuvez, maternidade e seguro sade. Na Eslovquia, parte dos valores pagos por empregadores e empregados so depositados diretamente em uma conta individual de cada segurado. Tambm h a possibilidade de haver o pagamento de custeio dos fundos de penso, sendo que tal cobrana s pode ser feita aos contribuintes voluntrios, com uma alquota mxima de 1% sobre o montante dos pagamentos mensais e 0,07% sobre a mdia mensal do valor lquido do patrimnio sob custeio do fundo. Relevante notar que o governo cobre qualquer tipo de dficit e aporta recursos para subsidiar os pagamentos para uma srie de situaes. Ele aporta valores que variam entre 18 e 70% para, por exemplo, penses de idosos que possuem crianas doentes. O valor mnimo para as contribuies previdncia de 8.100 koruna (aproximadamente 360 dlares). Entretanto, h a possibilidade de diminuio dos valores piso para as contribuies nos casos em que o contribuinte tenha algum tipo de invalidez que diminua sua capacidade de trabalho. A penso por idade na Eslovquia concedida aos homens a partir de 62 anos e para mulheres a partir dos 56 anos, sendo que a pessoa deve ter contribudo por, no mnimo, 10 anos. No obstante, a idade para concesso de aposentadoria das mulheres est sendo

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TRIBUTAO em revista

Tabela 5 Alquotas cobradas no Reino Unido

CONTRIBUINTE
Empregado Contribuintes voluntrios Empregador Profissional liberal Governo 8% Empregador 12,80%

ALQUOTA
11% (4,85% no caso se vivas e mulheres casadas). Adicional de 1% para ganhos acima de 770

BASE DE CLCULO
Ganhos semanais

TIPO

Montante fixo de 8,1 por semana Folha de salrios (funcionrios que ganham acima de 105 por semana)

Montante fixo de 2,3 para ganhos acima de 4.825. Alquota adicional de 8% para ganhos entre 5.435 e 40.040. Acima do teto adicional de 1% Cobre possveis dficits Total do custo (dados os limites)

Aposentadoria Invalidez Viuvez Acidente de trabalho Seguro desemprego

Seguro maternidade Seguro sade Seguro maternidade Seguro sade

Total dos custos, dado os limites estabelecidos (em certos casos h pagamento parcial) 92% Total do custo (dados os limites)

Governo

Em certos casos h o pagamento de pequena parcela dos custos do seguro sade

aumentada gradualmente at atingir o mesmo nvel da dos homens, ou seja, 62 anos. Para a seguridade relativa penso por idade, invalidez e viuvez, os empregados contribuem com uma alquota de 4% sobre os valores dos ganhos mensais cobertos, sendo que nenhum valor deposita em conta individual. No obstante, os contribuintes voluntrios contribuem com uma alquota de 18% sobre os ganhos individuais, sendo que metade (9%) depositada na conta individual. O empregador, por seu turno, contribui com uma alquota de 14% sobre a folha de pagamentos, sendo que 9% vai diretamente para as contas individuais dos empregados. Como j exposto, o governo arca com quaisquer dficits e aporta montantes para subsidiar alguma categorias e pessoas em determinadas situaes. O valor da penso por idade calculado utilizando-se a mdia dos ganhos durante o perodo de contribuio e h sistemas de aumento da aposentadoria para aquelas pessoas que optem por posterg-la. Neste sentido, a aposentadoria aumentada em 0,5% para cada ms que o contribuinte adia a aposentadoria. Para a aposentadoria por invalidez, aplicam-se as mesmas disposies acerca da penso por idade, no que

couber. J para os casos de penso por viuvez, tem-se que o valor da penso igual a 60% do valor da penso que recebida pelo de cujus. Para o financiamento das penses relativas a seguro sade e maternidade, tem-se que os empregados contribuem com uma alquota de 5,4% sobre os valores dos ganhos mensais cobertos. O profissional liberal, por sua vez, contribui com uma alquota de 18,4% sobre os ganhos declarados. J o empregador contribui com uma alquota de 11,4% sobre a folha de pagamentos coberta. Para ambos os benefcios h um perodo de carncia de quase 3 anos (2 anos antes da invalidez ou do nascimento do beb, mais 270 dias antes dos 2 anos). No obstante, no h carncia para o benefcio do seguro sade em geral. Relevante notar que os benefcios mdicos incluem desde simples tratamentos at internaes, tratamentos dentrios e vacinao. J o seguro contra acidentes de trabalho financiado totalmente pelo empregador, com uma alquota de 0,8% sobre a folha de pagamentos. Entretanto, o governo arca com qualquer dficit. No h carncia para o recebimento do benefcio. H uma lista, definida em lei, de 47 doenas ocupacionais que so cobertas pelo

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Tabela 6 Alquotas cobradas na Eslovquia

CONTRIBUINTE
Empregado Profissional Liberal Empregador Governo Empregado Profissional Liberal Empregador Governo Empregador Empregado 0,80% No se aplica 5,40% 18,40% 11,40%

ALQUOTA
4% 18% 14%

BASE DE CLCULO
Ganhos cobertos Ganhos cobertos Folha de pagamentos Qualquer dficit Ganhos cobertos Ganhos cobertos declarados Folha de pagamentos coberta Qualquer dficit Folha de pagamentos total

TIPO

Aposentadoria Invalidez Viuvez

Seguro Sade Seguro Maternidade

Acidente de trabalho Seguro desemprego

seguro contra acidentes de trabalho. Os valores recebidos variam entre 55% e 80%, dependendo se a invalidez temporria ou necessrio reabilitao, dos ganhos mdios dirios do empregado. No caso de invalidez permanente, os valores podem chegar a 80%, dependendo do grau de invalidez, a ser aferido por um perito mdico da Agncia de Seguridade Social. No caso de seguro desemprego, tem-se que este financiado pelo empregado com 1% sobre os ganhos cobertos, sendo que os contribuintes voluntrios pagam 2% de alquota sobre a mesma base. J o empregador contribui com 1% sobre a folha de pagamentos e o governo arca com qualquer dficit. O seguro no valor de 50% sobre os ganhos mdios do empregado, durante 6 meses. 8 Seguridade, Previdncia e Tributao na Alemanha As primeiras leis alems acerca de seguridade social e previdncia datam do final do sculo XVIII e incio do

sculo XIX, como o caso das relativas aposentadoria, invalidez, viuvez, maternidade e seguro sade. Aps a unificao alem acorrida em 1990, os sistemas de seguridade e previdncia continuaram existindo de forma apartada, havendo a consolidao apenas em 1992, por meio de uma lei nacional. No obstante, no foi possvel fazer a plena equivalncia, no que diz respeito previdncia, o que levou a criao de parmetros diferentes para os estados que pertenciam Alemanha Oriental. Sendo esse um sistema provisrio com vista a equacionar disparidades entre as duas Alemanhas, agora unidas, sero expostos apenas os dados relativos previdncia do lado ocidental. Assim como nos outros pases j pesquisados, a forma de financiamento da seguridade e previdncia alem se d majoritariamente por meio de tributao sobre a folha de pagamentos, variando apenas a cesta de benefcios que so concedidos para aqueles includos no sistema. Relevante notar que governo alemo aporta subs-

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dios especficos na previdncia para compensar os custos dos benefcios que no so relativos a benefcios oriundos dos pagamentos dos prmios. O valor mnimo para as contribuies previdncia de 400 euros (aproximadamente 588 dlares). H a possibilidade de diminuio das alquotas nos casos em que o contribuinte receba entre 401 e 800 euros por ms. A penso por idade na Alemanha concedida aos 65 anos de idade, podendo ser antecipada em determinados casos em que haja algum tipo de invalidez que diminua a capacidade de trabalho. Entretanto est havendo uma mudana gradual para que a idade mnima suba para 67 anos. Neste sentido, todas as pessoas nascidas aps 1694 s podero se aposentar aos 67 anos. Ademais, a partir de 2012 a penso integral s ser paga aos contribuintes que aportaram recursos por, no mnimo, 45 anos. Para a seguridade relativa penso por idade, invalidez e viuvez, os empregados contribuem com uma alquota de 9,95% sobre os valores dos ganhos mensais, havendo possibilidade de alquotas menores para quem recebe entre 401 e 800 euros. No obstante, os contribuintes voluntrios (autnomos) contribuem com uma alquota de 19,9% sobre os ganhos individuais. O empregador, por seu turno, contribui com uma alquota de 9,95% sobre a folha de pagamentos, todavia recolhe uma alquota de 15% sobre os ganhos nos casos em que empregue trabalhadores que recebem menos de 400 euros. O valor da penso por idade calculado utilizando-se uma srie de clculos que garantem pontos ao contribuinte, que os acumula durante os anos de contribuio. Alm disso, h a utilizao da mdia total dos valores das contribuies e de um fator previdencirio para os clculos do valor da penso. Para a aposentadoria por invalidez, aplicam-se as mesmas disposies acerca da penso por idade, no que couber. Todavia, o fator utilizado para o clculo dos benefcios pode mudar nos casos de invalides total ou

parcial. J para os casos de penso por viuvez, tem-se que o valor da penso tambm calculo de acordo com um fator previdencirio, mais os anos de contribuio e o valor esperado para a penso. Para o financiamento das penses relativas a seguro sade e maternidade, tem-se que os empregados contribuem com uma alquota mdia 7,9% (isto porque as alquotas podem variar) sobre os valores dos ganhos mensais, havendo um teto para as o pagamento de contribuies. Profissionais liberais no se enquadram nessa categoria para fins de previdncia, no havendo, pois, contribuio. J o empregador contribui com uma alquota de 7% sobre a folha de pagamentos coberta, tendo um teto para tais pagamentos. Ademais, o empregador pode pagar uma alquota majorada para 13%, nos casos em que o empregado receba menos de 400 euros por ms. No caso de seguro doena, o empregador deve pagar 100% do valor do salrio do empregado por seis meses. Aps esse perodo, um fundo previdencirio destinado para esse fim arca com 70% (sendo o limite 90%) dos ganhos brutos. Quanto ao seguro maternidade, tem-se que a mulher passa receber a mdia dos ganhos dos ltimos trs meses, sendo o incio dos pagamentos seis semanas antes da data esperada para o parto e durante as oito semanas subseqentes ao nascimento da criana. Um fundo previdencirio paga at 13 euros por dia, sendo que o restante arcado pelo empregador. J o seguro contra acidentes de trabalho financiado totalmente pelo empregador, com uma alquota mdia de 1,32% sobre a folha de pagamentos. As alquotas efetivas dependem do grau de risco que a atividade desempenhada gera. Entretanto, o governo subsidia esse sistema no que concerne aos acidentes de trabalho para agricultores. Nos casos de total invalidez, a penso equivalente a dois teros da mdia dos ganhos do ano anterior. Nos casos de invalidez parcial, h clculos para se estabelecer o valor da penso. No caso de seguro desemprego, tem-se que este

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Tabela 7 Alquotas cobradas na Alemanha

CONTRIBUINTE
Empregado Profissional Liberal Empregador Governo Empregado Profissional Liberal Empregador Governo Empregador Empregado Profissional Liberal Empregador 7% (Mdia)

ALQUOTA
9,95% 19,90% 9,95% (15% para ganhos inferiores a 400 euros)

BASE DE CLCULO
Ganhos Ganhos Folha de pagamentos

TIPO

Aposentadoria Invalidez Viuvez

Subsdio para compensar custos de benefcios no cobertos pelos prmios 7,9% (mdia) No aplicvel Folha de pagamentos coberta Ganhos cobertos

Seguro Sade Seguro Maternidade

Subsdio para compensar custos de benefcios no cobertor pelos prmios 1,325 1,655 3,30% 1,65% Seguro desemprego Folha de pagamentos total Acidente de trabalho

financiado pelo empregado com 1,65% sobre os ganhos cobertos, sendo que os contribuintes voluntrios pagam 3,3% de alquota sobre a mesma base. J o empregador contribui com 1,65% sobre a folha de pagamentos e o governo arca com qualquer dficit. O seguro no valor de 67% sobre os ganhos mdios do empregado se esse tiver filhos e 60%, caso no tenha. No h prazo para o seguro desemprego. 9 Consideraes finais Como observado, os pases analisados possuem sistemas de tributao sobre a folha de pagamentos semelhantes ao Brasil, tributando tanto o trabalhador quanto o empregador, alm de criar tributos especficos para custear determinados benefcios.

Outro elemento que pde ser observado que em alguns pases h programas que incentivam a postergao da aposentadoria, bem como a igualdade nos tratamentos de homens e mulheres. No se pode afirmar, a partir das informaes colhidas, que a tributao sobre a folha no Brasil excessivamente alta, pois necessrio que se observe, concomitantemente, todos os benefcios concedidos pelo sistema de seguridade social. Neste sentido, pode-se observar o caso da ndia. Neste pas a tributao sobre a folha de pagamentos baixa, mas, por outro lado, a cesta de servios oferecida sociedade bastante reduzida. Sendo assim, a discusso sobre o peso dos tributos sobre a folha passa tambm pelo modelo de Estado que se quer.

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a RTIGO
Uma Nova Forma de Financiamento da Previdncia Social
Luigi Nese 1

A importncia da Previdncia Social para o bem estar brasileiro significativa. Ela funciona como o maior distribuidor de renda do pas, atendendo a todas as classes sociais. Porm, seu crescente dficit (mdia de R$ 40 bilhes nos ltimos 5 anos) inviabiliza reajustes previdencirios suficientes para repor perdas passadas. Alm disso, o ciclo de vida mais longo promove o envelhecimento da populao brasileira, pressionando o oramento previdencirio com novos clientes que entram no sistema todos os anos. Para resolver esse impasse, a CNS/FESESP (Confederao Nacional de Servios / Federao de Servios do Estado de So Paulo), entra no debate com uma propos-

ta vivel, baseada em um estudo elaborado pela FGV/ SP: a substituio de recolhimento Patronal ao INSS por uma contribuio sobre Movimentao Financeira. a soluo apresentada pelo setor de servios, responsvel por 66% do PIB Nacional e por 35% dos empregos em 2009, e que cresce em mdia, mesmo em anos de crise, 2,5% ao ano. O objetivo desonerar o trabalho, eliminando as contribuies patronais sobre a Folha de Pagamento, como 20% de INSS, 2,5% Salrio Educao e 0,2% INCRA. a busca de uma alternativa capaz de gerar volume financeiro que ir comportar essa substituio dos recursos, sem ter um impacto negativo junto so-

1- Presidente da CNS-Confederao Nacional de Servios.

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Tabela 1 - Reflexo para a Economia

PIB EMPREGO IGPM IPC Demanda Total Elevao de 1,65% Aumento de 1,60% no nvel geral de emprego Reduo de 0,75% no IGPM Reduo de 0,45% no IPC Elevao de 1,77%

Fonte: Fundao Getulio Vargas Elaborao: Confederao Nacional de Servios - Departamento Econmico *Movimentao Financeira de 0,69%

ciedade: basta descontar 0,69% sobre a movimentao financeira. Esse tipo de imposto de fcil fiscalizao, pois feito diretamente na movimentao financeira bancria, permitindo que todos possam contribuir para a melhoraria da arrecadao da Previdncia Social. Os reflexos dessa mudana de base tributria so numericamente positivos em relao arrecadao do INSS. De acordo com o quadro abaixo: Conforme o quadro de estudo elaborado pela FGV/ SP, a implantao desta proposta de Contribuio Sobre Movimentao Financeira oferece vrios pontos positivos para todo o espectro social, num curto espao de tempo. Neste cenrio, observa-se um avano no PIB de 1,65% em razo da mudana da estrutura tributria. Esse crescimento do nvel de atividade econmica seria acompanhando por uma elevao de 1,60% no emprego. A substituio de tributos passa a incidir no so-

mente no setor formal da economia, mas tambm sobre a economia informal. O efeito multiplicador dessa expanso da base de arrecadao reduz a carga tributria, estimulando assim o crescimento econmico. Os ndices de inflao, por conseqncia, apresentam variaes negativas, tanto o IGPM 0,75% quanto o IPC 0,45%, visto que tanto o custo como a carga tributria sero reduzidos, proporcionando assim um maior flego. Cria-se uma alquota nica, o que torna mais fcil o seu clculo e fiscalizao. Em contrapartida, a CNS/FESESP prope que, para implantar o projeto, haja um aumento de 0,69% dos salrios de pessoas em contrato CLT. A finalidade no onerar o funcionrio com os encargos tributveis, quando o mesmo for sacar os recursos no banco. Veja quadro abaixo: Nos quadros abaixo, podemos realizar um comparativo utilizando os anos de 2009 e 2010:

Tabela 2 - Simulao da Contribuio Sobre Movimentao Financeira

R$
Salrio 2.000,00

Aumento de 0,69%
2.013,80

Mov. Financeira 0,69%

13,90

Elaborao: DEPEC - Departamento de Econmia - Conferderao Nacional de Servios

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Grfico 1 - Contribuio sobre Mov.Financeira (0,69%) X Recolhimento Empresa sobre Folha de Pgto ao INSS (20%) - 2009
Elaborao: Confederao Nacional de Servios - Departamento Econmico Fonte: INSS e Banco Central Dezembro - 2009 * Movimentao Financeira de 0,69%

Grfico 2 - Contribuio sobre Mov.Financeira (0,69%) X Recolhimento Empresa sobre Folha de Pgto ao INSS (20%) - 2010
Elaborao: Confederao Nacional de Servios - Departamento Econmico Fonte: INSS e Banco Central * Movimentao Financeira de 0,69% Julho - 2010

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No grfico nota-se que no perodo de 2009 h uma diferena negativa (-3,88) entre o modelo atual de arrecadao do INSS e a arrecadao da Contribuio Sobre Movimentao Financeira; j no perodo de 2010 essa diferena fica em 2,5% positiva para a arrecadao sobre movimentao financeira sobre INSS.

Vejamos no quadro abaixo o perodo de 2006 a 2008. Como podemos analisar atravs do grfico acima, caso fosse adotado a sistemtica proposta, a arrecadao da Previdncia Social teria um acrscimo de receita por parte do INSS e somente no ano de 2009 teramos um dficit de arrecadao.

Grfico 3 - Mov. Financeira X Recolhimento Empresa X Saldo do INSS - (2006 - 2008)

Elaborao: Confederao Nacional de Servios - Departamento Econmico Fonte: INSS e Banco Central Setembro - 2010 * Movimentao Financeira de 0,69%

Tabela 3 - % Variao entre arrecadao movimentao financeira X arrecadao INSS

Ano
2006 2007 2008 2009 2010*

Var %
0,9% 0,4% 2,2% -4,3% 0,5%

Elaborao: Confederao Nacional de Servios - Departamento Econmico 2010* (perodo de janeiro a agosto de 2010)

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Grfico 4 - Recolhimento Empresa ao INSS X Movimentao Financeira Simulada - (2000 2010)

Elaborao: Confederao Nacional de Servios - Departamento Econmico Fonte: INSS e Banco Central Setembro - 2010 *Movimentao Financeira de 0,69%

Vejamos agora num perodo mais prolongado de 2000 a 2010. Pelo grfico percebe-se na arrecadao simulada da Previdncia Social uma distribuio mais uniforme, eliminando picos de dezembro, beneficiando as empresas e a previdncia, com este fluxo dos recursos. Outro fator importante seria a reduo da inadimplncia e informalidade, pois cada empresa, profissional liberal ou cidado que tivesse sua conta bancria, estaria contribuindo para o sistema previdencirio. Haveria ento uma melhora no relacionamento entre empregado e empregador, eliminando sensivelmente as alternativas que so utilizadas para a reduo da carga tributria, resultando em aes como PLR, CLT Flex., Cooperativa PJs, Cota de benefcios, que so instrumentos legais, porm de difcil controle e implantao. importante ressaltar a causa dos reflexos positivos da implantao deste novo sistema de tributao, tanto no crescimento das atividades econmicas do pas

quanto na reduo de preos: trata-se da reduo das distores de preos e das ineficincias que surgem com a elevada tributao sobre mo-de-obra, que incide exclusivamente sobre a economia formal, onerando a produtividade. A reduo da carga tributria com a ampliao da base de contribuintes para a Previdncia Social, com a incluso de parte da economia informal e sonegadores, permite que seja obtida a mesma arrecadao num ambiente de maior prosperidade econmica.

REFERNCIAS
FGV. Fundo sobre a Carga Tributria no Setor de Servios e Impactos da Desonerao da Folha de Pagamentos na Economia Brasileira. So Paulo: FGV, 2009. CONFEDERAO NACIONAL DE SERVIOS. Departamento Econmico. SO PAULO, 2010.

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a RTIGO
A Desonerao da Folha e a Reforma Previdenciria
Floriano Jos Martins1

1. Princpios Tributrios Todos ns sabemos que o Estado precisa de dinheiro para pagar suas contas, e a principal fonte de recursos para efetuar despesas so os impostos. Nesse sentido, ns que fizemos parte do Estado, ao decidirmos tributar a ns mesmos, estamos decidindo sobre a maneira pelas quais os recursos exigidos para atender s necessidades sociais sero retirados de todas as nossas famlias e das empresas que possumos, e destinados a bens e servios pblicos. pensamento constante que os tributos deveriam impor o menor custo possvel sociedade e que o nus dos mesmos deveria ser distribudo da maneira mais igualitria, ou seja, o sistema tributrio deveria ser tanto eficiente quanto eqitativo.

Por ouro lado, o peso da carga tributria no deve ser impeditivo ao desenvolvimento social e econmico, portanto, deve ser compatvel com as riquezas produzidas em uma sociedade. No h no mundo civilizado critrios objetivos para estabelecer quando uma tributao est ou no de bom tamanho, ou seja, compatvel com as necessidades da populao e a quantidade dos servios prestados pelo Estado. Se compararmos com alguns pases, conforme estudo da Secretaria da Receita Federal do Brasil, com dados de 2008, verificamos que, enquanto o Brasil tem uma carga tributria de 34,4%, alguns pases tm carga menor, como o Japo (17,6%), Mxico (20,4%), Turquia (23,5%), Estados Unidos (26,9%), Irlanda (28,3%),

1- Vice Presidente para Assuntos de Seguridade Social ANFIP (Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil).

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TRIBUTAO em revista

Sua (29,4%), Canad (32,2%) e Espanha (33%). Porm, acima do Brasil, esto Reino Unido (35,7%), Alemanha (36,4%), Portugal (36,5%), Luxemburgo (38,3%), Hungria (40,1%), Noruega (42,1%), Frana (43,1%), Itlia (43,2%), Blgica (44,3%), Sucia (47,15) e Dinamarca (48,3%). Portanto, segundo o estudo, a carga tributria, em tese, mostra uma estreita ligao ao perfil de pases com maior ou menor grau de demanda social populao. Um sistema tributrio justo aquele que tributa menos a produo e mais a renda. Todo o sistema tributrio deve buscar um equilbrio social entre capital e trabalho e procurar diminuir a tributao sobre consumo e salrios, ampliando-se a tributao sobre o capital, especialmente a sua transmisso, as grandes fortunas e os ganhos financeiros. No Brasil, no to diferente dos demais pases, h discusso de toda ordem, em funo da alta carga tributria, do seu sistema tributrio e, talvez, muito mais sobre o retorno de seus benefcios. Entretanto, nos parece que a crtica de maior alcance advm dos agentes econmicos, deixando patente o efeito negativo que impede o desenvolvimento competitivo, e a eficcia das negociaes brasileiras, visando a sua integrao em blocos de comrcio. Por outro lado, no menos verdade, que na discusso, de nosso sistema tributrio, os maiores debates tem sido com os prprios segmentos econmicos, deixando de lado da discusso os demais setores envolvidos, ou seja, a grande massa da sociedade laborativa. At porque o debate travado mais sobre a tica econmica do que a social. Entretanto, nada ou muito pouco tributado em relao aos fabulosos lucros das grandes empresas, pois todo tipo de tributao recai sobre o preo final do produto, ou seja, em quem compra (na pessoa de carne e osso). Porm, seguindo alguns princpios de direito e de justia, at mesmo de igualdade, o princpio da Capacidade Contributiva existe, no somente para proteger

o cidado contra os abusos do poder do Estado, mas para a busca de uma tributao mais igualitria e mais justa. E este princpio, qualquer que seja ele, est intimamente ligado ao modelo de Estado: a forma de ser financiado, os servios pblicos que sero prestados, quem se utiliza dos servios pblicos, como se distribuem pela Federao a responsabilidade pelos servios e a repartio tributria, os setores sociais que respondero pelos tributos, o objeto da tributao, os incentivos tributrios, alm da prpria administrao tributria e sua hierarquizao. Portanto, definir sobre quem, direta ou indiretamente, recaem esses encargos correspondem opes polticas, que podem resultar em concentrao ou distribuio de renda, privilgio a setores e agentes econmicos, ampliar ou diminuir as desigualdades regionais, e ainda servir de instrumento para o desenvolvimento social e econmico. 2. A Seguridade Social e seus efeitos O processo constituinte, nascido em 1988, produziu grandes avanos no campo social. Entre eles, citamos o da Seguridade Social. Seu conceito: um conjunto de aes destinadas a assegurar direitos relativos sade, previdncia e assistncia social; os princpios e a identificao com a cidadania, com uniformidade, equidade e universalidade; e o seu Oramento prprio (o principal instrumento de efetivao desses direitos, com pluralidade de fontes de financiamento e programaes de despesas dos rgos responsveis pela prestao dessas funes pblicas). Da o financiamento dessas aes ser definido como um encargo da sociedade em seu conjunto e os riscos cobertos no como mera contrapartida de contribuio individual, mas como obrigaes assumidas pela Seguridade Pblica, enquanto instrumento de poltica social. Estudos sobre a anlise do Oramento da Seguridade Social, anualmente divulgado pela ANFIP (Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal

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do Brasil), revelam que a receita vem superando em todos os anos as despesas, saldos esses que podem ampliar as aes de todo o sistema de Seguridade Social. Somente em 2009 foram R$ 32,60 bilhes de supervit (Anfip, Anlise da Seguridade Social, 2009 www.anfip.org.br). Alis, a anlise das aes da Seguridade Social muito importante para a compreenso do papel dos principais programas da construo do mercado interno brasileiro na mobilidade social determinada pela reduo brutal da misria e no aumento significativo dos setores da classe mdia. Mesmo com seus recursos alocados para outros fins que no da Seguridade Social, alm da Desvinculao de Receitas da Unio DRU, instrumento que retira de sua receita vultosa quantia de recursos e que deveria fazer parte de seu oramento e das diversas renncias praticadas, com impacto direto nas receitas, suas aes tem superado em muito, inclusive para fazer face ao enfrentamento da crise. Assim, constata-se que o processo constituinte produziu grandes avanos no campo social. Mas, imprescindvel que esse processo seja mais transparente, principalmente quanto segregao dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, onde a sociedade possa analisar com mais detalhes os fluxos financeiros e de programaes de despesas entre esses oramentos. A defesa da Seguridade Social, do seu Oramento e a preservao de suas fontes exclusivas de financiamento dever de todas as entidades e setores organizados da nossa sociedade que lutam pelos direitos sociais, principalmente quanto proposta de Reforma Tributria, atualmente no congresso. Alm de no avanar rumo desejvel e necessria justia tributria, subtrai da Seguridade a exclusividade de parte de suas receitas e a pluralidade de suas fontes de financiamento, representadas pela existncia das contribuies sociais sobre o lucro e o faturamento. Implementar reformas que desconstituam a Seguridade pode ser o primeiro passo para a retomada do dis-

curso em defesa da necessria reforma da previdncia. Alis, a Reforma da Previdncia tornou-se uma questo recorrente e, portanto, considerada a salvao da ptria para muitos, independente dos sacrifcios necessrios determinada classe de trabalhadores, mesmo que seja a parcela do menor poder aquisitivo. 3. A desonerao da Folha de Salrios Dentro da proposta da Reforma Tributria (PEC 233) est inclusa a reduo da alquota de contribuio patronal Previdncia, que hoje de 20% sobre a folha de salrio. A alquota seria reduzida em um ponto percentual por ano a partir de 2010 e, em 2015, chegaria a 14%. Com isso, o governo abriria mo de cerca de R$ 24 bilhes e atenderia a uma reivindicao antiga dos empresrios. Sem entrar no mrito das outras rubricas, em face do espao, analisemos esta proposta, essncia deste artigo. Diversas e variadas opinies cercam o assunto e, pelo menos um ponto vem sendo questionado, por diversos especialistas, o que poder haver aumento da carga tributria, para compensar o que seria desonerado. A questo da flexibilidade da cota patronal previdenciria vem sendo motivo de intenso debate entre os tributaristas e em crculos empresariais e parlamentares, alm da presso das entidades de trabalhadores, os quais temem pelo futuro incerto de seus direitos previdencirios. A importncia dessa matria se justifica pela controvrsia em torno da relao que se estabelece entre a reduo de custo e a gerao de empregos, ou seja, at que ponto a desonerao da folha das empresas possibilitaria o crescimento do mercado formal e, conseqentemente, a recuperao da receita previdenciria, com a expanso da cobertura do sistema. Alis, no se tem bons exemplos, em outros pases, de que a reduo da alquota incidente da folha de salrio tenha resultado em aumento do nmero de

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empregos, simplesmente. Portanto, no existe consenso na experincia internacional de que a reduo dos custos trabalhistas implicar em aumento do empregos ou melhoria do desempenho da economia. O aumento de empregos, tal como aconteceu nos ltimos anos, gerando em torno de 13 milhes de carteiras assinadas, de 2004 a 2009, apesar da crise, foi em funo da aplicao do modelo de desenvolvimento social e econmico. Mesmo assim, o Brasil, seguindo a tendncia mundial, busca novas formas de financiamento da Previdncia Social, o que no deveria, pois, seu sistema de Seguridade Social foi sempre equilibrado. Alis, at o seu subsistema previdencirio contributivo urbano est superavitrio, o que demonstra, como sempre foi afirmado, por diversas especialistas, que basta que haja o crescimento da economia para que a previdncia possa ser equilibrada. Porm, preciso nessa discusso analisar os encargos que compe o custo da mo-de-obra, alm da contribuio previdenciria (22%), as outras contribuies sociais, tais como: FGTS (8%), Salrio-Educao (2,5%), INCRA (0,2% a 2,5%), todo o sistema S (5,8%), sem falar na remunerao paga diretamente ao trabalhador, como as frias, dcimo terceiro e descanso semanal. Discutir essas contribuies fundamental, para que tenhamos uma viso, no s de toda a onerao do custo da mo-de-obra, mas identificar quais delas so prioritrias para a sociedade como um todo e/ou que possam ter outras formas de receitas, para fazer face suas aes. Na esteira da Previdncia Social a Emenda Constitucional n 47, de 2005, alterou o pargrafo 9o, do art. 195 da CF, possibilitando a tributao diferenciada em razo de alguns critrios e com objetivo de desonerar a folha de pagamento:
9 As contribuies sociais previstas no inciso I do caput deste artigo podero ter alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da ativi-

dade econmica, da utilizao intensiva de mo-de-obra, do porte da empresa ou da condio estrutural do mercado de trabalho.

Com base neste dispositivo nasceram as Leis Complementares 123 e 128, o chamado Simples Nacional, onde foi significativo o nmero de adeso a esse sistema, totalizando hoje mais de trs (3) milhes de empresas, embora o impacto das receitas no tenha sido nas mesmas propores. Mesmo com o sucesso de adeso do sistema Simples, por demais arriscado sugerir que deva existir uma nica fonte de financiamento e aceitar a transferncia de impostos para atender as polticas sociais, o que pode, simplesmente, tornar invivel um dos mecanismos mais poderosos que possam existir para a reduo das disparidades. importante esclarecer que o elevado nvel de encargos sociais (se que existe) sobre a folha salarial devido necessidade de garantir um nvel de rendimentos, ao segurado, prximo ao auferido durante a vida laboral ativa, sem falar, claro, no redutor que o Fator Previdencirio produz. 4. Proposta de Faturamento Lquido interessante observar que proposta de reforma alguma analisa se o peso de salrios e encargos em relao ao PIB inadequado. As propostas continuam presas idia de que preciso dar mais estmulos aos empresrios para investir, sem considerar a fragilidade da demanda efetiva observada na economia. Talvez a mais consistente reforma fosse a de promover mudanas na tributao de renda e propriedade que diminuam a grande disparidade social que nos coloca entre um dos pases mais desiguais do mundo. Porm, dentro do atual modelo econmico brasileiro, exigir que as contribuies sobre a folha de salrios arquem com a integralidade das despesas com benefcios (previdencirios urbanos e rurais) oneram demasiadamente as obrigaes sociais das empresas e tornam o emprego formal desestimulador, pelo porte

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dos encargos de que se trata e pela desproporo entre a contribuio do empregado e a do contribuinte individual. Em pior situao estariam s empresas que se utilizam de mo-de-obra intensiva. Ampliando sua carga tributria, o modelo estaria induzindo reduo dos postos de trabalho e agravando ainda mais a situao da Previdncia. Por outro lado, mesmo com um saldo bastante positivo, a diversificao de fontes de financiamento da Seguridade Social (faturamento/receita, lucro lquido e folha de salrios), a cargo da empresa, determinada no texto constitucional est a exigir um processo contnuo e permanente de correlao entre as contribuies sociais derivadas nessas fontes, objetivando um equilbrio gradativo desses encargos, visando no prejudicar a necessria automao das empresas nem punir aquelas que utilizem intensivamente mo-de-obra. Evidentemente, um maior gerenciamento nas aes arrecadadoras, inibindo a evaso fiscal, tanto no setor informal, quanto no formal, fazendo com que todos os contribuintes em potencial se conscientizem, da chamada solidariedade contributiva, urgente e necessrio. Medidas que possibilitem o desenvolvimento sustentado, com crescimento econmico e social (como j dito), com poltica de pleno emprego, principalmente, dirigido infra-estrutura, sade, educao, saneamento bsico etc, so tambm prementes. Neste sentido, no bojo da atual discusso sobre desonerao da folha de salrios para o financiamento da Previdncia Social, sugerimos a Contribuio Social

sobre o Faturamento Lquido, entendido este como a diferena entre o Faturamento Bruto e o valor da folha de salrios que serve de base contribuio previdenciria. Essa proposta, caso implantada, permitiria no curso de um perodo no muito longo, fruto da experincia observada, caminhar paulatinamente no progressivo aumento da contribuio sobre o faturamento, diminuindo-se, ainda que proporcional o encargo sobre a folha de salrios, uma vez que dificilmente, poder-se-ia pensar na sua desonerao total. Nesta hiptese, haveria favorecimento formalizao da mo-de-obra, sem, entretanto, desestimular as empresas que investem em modernizao, objetivando melhoria dos nveis de competitividade. No mesmo sentido, poder-se-ia simular novos cenrios vinculando a outro tributo que venha substituir a COFINS/CSLL, sempre com o objetivo de incentivar o processo produtivo. O foco privilegiar as atividades econmicas intensivas em mo-de-obra, de tal maneira que o mercado formal seja preservado e intensificado e, para esse fim, evitar perdas de receita para o sistema. A referida proposta uma pequena colaborao, no sentido de provocar uma ampla discusso em torno do financiamento da Seguridade Social, da alta carga tributria, principalmente no atual modelo econmico, onde sua conseqncia o maior privilgio das empresas com maior suporte tecnolgico, maiores ganhos de escala, maiores lucros, e aquelas em que na composio final das receitas tm maior participao: as de origem financeira.

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a RTIGO
O Fator Previdencirio1
Celecino de Carvalho Filho2

O Brasil tem sido prdigo em no enfrentar seus problemas estruturais, de forma direta e aberta, razo pela qual continuamos registrando ndices inominveis de desigualdade socioeconmica e de baixa qualidade de vida. Na Previdncia Social no tem sido diferente. H dcadas, estudiosos apontam a aposentadoria por tempo de servio, atualmente aposentadoria por tempo de contribuio, como uma das principais distores do nosso sistema previdencirio. No sem razo, porque essa aposentadoria, a rigor, s atende a um dos princpios fundamentais que devem reger um regime de previdncia, que a contribuio. No atende ao primeiro de todos os princpios, a universalidade de acesso. Atualmente, cerca de 28% dos contribuintes tm direito a esse benefcio, porque os demais no completam o tempo de contribuio, dados o no registro da carteira de trabalho e a alta rotatividade da mo de obra. Fundamentalmente, em regra, os que obtm essa aposentadoria esto em plena capacidade laborativa, o que nega outro princpio basilar de qualquer regime previdencirio calcado na doutrina e na boa tcnica.
1- Adaptao de artigo publicado no blog Rumos do Brasil 2- Economista, Especialista em Seguridade Social e Educador Previdencirio

Ademais, o benefcio mais caro da previdncia, porque atende aos trabalhadores de maior renda, representando quase a metade (46,5%) das despesas com aposentadorias, e dos mais duradouros, porque a tnica dessa aposentadoria sua concesso precoce, tornando o Brasil campeo nessa matria. Pois bem, provavelmente consciente das distores irrefutveis da aposentadoria por tempo de contribuio, o governo (Executivo e Legislativo), em vez de enfrentar o problema, divulgando essas informaes exausto, discutindo-as com a sociedade, propondo solues baseadas na doutrina e na experincia internacional, opta por apresentar alternativas ilusrias que s criam mais resistncia a qualquer mudana no sentido de extirpar esse benefcio do conjunto de prestaes de seus regimes de previdncia. Primeiro, para ficar nas mais recentes, troca-se o termo servio por contribuio, para eliminar os chamados tempos fictcios; depois, inclui-se em reforma constitucional o limite de idade fixo, fazendo uma enorme confuso ao inverter o que recomenda a doutrina3, afirmando que, dessa forma, o problema dessa aposentadoria estaria resolvido.

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O Supremo Tribunal Federal derrubou essa tentativa, que seria apenas mais uma empulhao, porque em nada resolveria o problema, vez que o limite de idade proposto, alm de fixo, j correspondia idade de concesso dessa aposentadoria. Perdida essa batalha, que custou muito caro aos cofres pblicos no viesado processo de negociao com o Congresso Nacional, passou-se a buscar outros remendos, dificultando o acesso aposentadoria por tempo de contribuio4, cujo nico objetivo era reduzir a despesa. Assim surgiu a aberrao chamada Fator Previdencirio: tecnicamente, uma frmula que considera a idade, tempo de contribuio, alm da expectativa de sobrevida na data da concesso do benefcio. Na prtica, primeiro, foi uma resposta negativa do STF em manter o limite de idade proposto na Emenda Constitucional n. 20. Em segundo lugar, um forte redutor do valor dessa aposentadoria, de forma mais acentuada para as mulheres, mas com o falso discurso de bases doutrinrias e ainda o escrnio de utilizao contraditria de uma musa (gnero mais prejudicado) para dourar a plula de um esbulho de soluo. Os dados atuais no deixam dvida quanto essa chamada vitria para o Executivo: economizaram-se nesses 10 anos mais de 12 bilhes de reais. Perdeu-se, porm, alm de mais uma oportunidade de iniciar a soluo definitiva para essa distoro, a credibilidade do regime, frustrando expectativas, porque mudou a regra de concesso de um benefcio, que um insofismvel equvoco, mas que continua no rol dos benefcios oferecidos. A diferena que, se for solicitado observando-se apenas o tempo de contribuio, a reduo, normalmente, situa-se na casa dos trinta por cento, para os homens, e percentual de desconto ainda maior para as mulheres. A soluo que tenho proposto adotar-se um processo de transio, considerando a existncia do fator previdenci-

rio e a grande dificuldade poltica de extino pura e simples dessa aposentadoria. Esse um benefcio, fundamentalmente, da classe mdia, que tem enorme poder de presso. Os outros obstculos so o populismo do Executivo, nada de desgaste da imagem presidencial, e a fragilidade do Congresso Nacional, face aos seus lastimveis e corriqueiros desmandos. Entendo que a forma possvel de soluo desse problema transitar da aposentadoria por tempo de contribuio para a aposentadoria por idade, esse sim, um benefcio com total respaldo na doutrina e na boa tcnica previdencirias. Assim, proponho considerar a idade mdia de concesso da aposentadoria por tempo de contribuio, aos 53 anos, para o homem, e aos 48, para a mulher e, a cada ano, acrescentar-se mais um ano como limite de idade, at atingirem-se os limites de 65 e 60 anos, respectivamente, para o homem e para a mulher. Ao mesmo tempo, promover o desconto gradual do efeito do fator previdencirio, reduzindo-o proporcionalmente nesses doze anos de transio, at a sua extino. Dessa forma, ao atingirem-se os limites de idade de 65 anos, para o homem e 60, para a mulher, automaticamente, a aposentadoria por tempo de contribuio equiparar-se- aposentadoria por idade, ao mesmo tempo em que se extingue tambm o fator previdencirio. Idntica providncia deve ser adotada para o regime de previdncia dos servidores pblicos civis, ainda que no tenha o fator previdencirio. Com isso, encerra-se um triste captulo do rol das distores do nosso sistema previdencirio, cuja origem remonta ao Decreto de 1 de outubro de 1821, do Prncipe Regente Pedro de Alcntara, que concedia aposentadoria aos mestres e professores com 30 anos de servio. Esse prprio Decreto, j prevendo que muitos, apesar das dificuldades da poca, no perderiam a capacidade de trabalho e, no querendo se aposentar, teriam um abono de 25% de seu salrio, outra distoro, extinta em 1991.

3- Qualquer regime de previdncia baseado na doutrina clssica as pessoas s devem utilizar de benefcio quando perdem a capacidade de trabalho, na medida em que so atingidas pelos chamados riscos sociais: doena, invalidez, desemprego involuntrio, idade avanada e morte, alm de maternidade e recluso, tudo mediante contribuio. Assim, por exemplo, a aposentadoria por idade, sendo um benefcio programvel, s deve ser concedida se o segurado tiver um mnimo de contribuies vertidas ao seu regime de previdncia. 4- Duas das alternativas apresentadas como soluo para a aposentadoria por tempo de contribuio foram as frmulas 95, para o homem, e 85, para a mulher, que resultariam da soma da idade da pessoa com o seu tempo de contribuio, apenas mais uma tentativa de no enfrentamento da verdadeira questo: a imperiosa necessidade de extino dessa aposentadoria.

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qUESTES POLMICAS EM DIREITO TRIBUTRIO

Supremo Tribunal Federal confirma a inconstitucionalidade de contribuio previdenciria de inativos durante a EC n 20/1998
Natureza: rgo julgador: N do Processo: Relator: Matria: Recorrente: Requerido: Data da Deciso: Publicao: Texto da Deciso: Ao Direta de Inconstitucionalidade Plenrio do Supremo Tribunal Federal ADI 2189 e ADI 2158 Ministro Contribuio previdenciria: incidncia sobre proventos da inatividade e penses de servidores pblicos Inconstitucionalidade EC n 20/1998 Procuradoria Geral da Republica e Associao dos Magistrados Brasileiros Governador do Estado do Paran 15/09/2010 Aguardando publicao do inteiro teor do acrdo ADI 2189/PR - O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, rejeitou a preliminar de prejudicialidade, contra os votos dos Senhores Ministros Marco Aurlio, Ellen Gracie e Celso de Mello. No mrito, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, julgou procedente a ao direta. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Impedido o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio, 15.09.2010. ADI 2158/PR - O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, rejeitou a preliminar de prejudicialidade, contra os votos dos Senhores Ministros Marco Aurlio, Ellen Gracie e Celso de Mello. No mrito, por maioria e nos termos do voto do Relator, julgou procedente em parte a ao direta, contra os votos dos Senhores Ministros Marco Aurlio e Ayres Britto, que no declaravam a inconstitucionalidade do Decreto n 721/99. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Impedido o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Falou pela requerente o Dr. Alberto Pavie Ribeiro. Plenrio, 15.09.2010.

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O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que inconstitucional a lei, editada sob o amparo da Emenda Constitucional n 20/98, que prev a incidncia de contribuio previdenciria sobre os proventos dos servidores pblicos inativos e respectivos pensionistas. O Supremo Tribunal Federal julgou procedentes duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) que chegaram Corte h 10 anos, questionando a legislao do estado do Paran que instituiu contribuio previdenciria para inativos e pensionistas. A ADI 2189 foi ajuizada na Corte pela Procuradoria-Geral da Repblica para questionar expresses constantes da Lei 12.398/98, do Paran, que tratava da cobrana. Segundo a PGR, tais dispositivos, que determinaram expressamente o pagamento de contribuio previdenciria sobre proventos e penses de servidores do Estado do Paran, seriam inconstitucionais. A partir da Emenda Constitucional n 20/98, ficou vedada a instituio de cobrana previdenciria sobre proventos, aposentadorias e penses, argumentou a PGR. O plenrio do STF foi unnime na deciso de inconstitucionalidade de todos os dispositivos questionados pela PGR. A segunda ADI 2158, foi ajuizada no STF pela Associao dos Magistrados Brasileiros para questionar a mesma Lei 12.038/98, do Estado do Paran, e ainda o Decreto n 721/99, editado para regulamentar a lei. Os dispositivos questionados, segundo a Associao, teriam criado um servio autnomo, denominado Paran Previdncia, por meio do qual todos os magistrados, aposentados e pensionistas de magistrados, foram obrigados a contribuir para essa nova entidade previdenciria. Ambas as entidades, sustentaram a tese de que aps a redao dada pela EC n 20/98, passou a ser considerada inconstitucional a instituio da cobrana previdenciria em questo. Na ADI 2158, a deciso foi pela procedncia parcial, uma vez que dois dispositivos questionados no foram declarados inconstitucionais pelos Ministros do STF . O Ministro Jos Antonio Dias Toffoli decidiu aplicar, quanto a esses dois pontos especficos o artigo 69, inciso I, da Lei 12.398/98 e artigo 7 do Decreto 721/99 , a tcnica da declarao de inconstitucionalidade sem reduo de texto. Os ministros Marco Aurlio Mello e Carlos Ayres Britto divergiram do relator apenas quanto declarao de inconstitucionalidade do Decreto 721/99. Para os dois, no cabe

o controle de constitucionalidade de atos regulamentares, como o caso dessa norma. Ressalta-se que a vigncia das normas estavam suspensas desde o ajuizamento das aes, vez que foram concedidas cautelares que tiveram como efeito a suspenso das leis questionadas, at o julgamento final. Importante dizer que a Emenda Constitucional no 20/98 consolidou o novo modelo previdencirio com nfase no carter contributivo e na necessidade de equilbrio financeiro e atuarial, alterando significativamente a redao original dada ao art. 40 da Constituio Federal, modificando as regras da aposentadoria. Ela estabeleceu critrios e limitaes para a organizao dos regimes prprios de previdncia social para os servidores pblicos. Dentre as inovaes apresentadas pela EC 20/98 est a criao da contribuio obrigatria, custeada mediante as contribuies de todos os servidores ativos. Tais contribuies deveriam resguardar o equilbrio financeiro e atuarial do regime. O limite de valor para os proventos foi modificado, no podendo exceder, por ocasio de sua concesso, a remunerao referente ao cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso. Para clculo e concesso de beneficio foi vedada a incluso de parcelas remuneratrias especificas. A EC 20/98 manteve a reviso de proventos na mesma proporo e data que em houver modificao na remunerao dos servidores ativos. Todos os benefcios e vantagens concedidos aos servidores em atividade foram estendidos aos inativos. A partir da EC 20/98, o direito previdencirio transitou do carter universal/solidrio para o tributrio/compulsrio/ contributivo com clara demonstrao de inobservncia tradicional jurisprudncia firmada pelos tribunais de vedar essa exigncia de taxao aps o advento da aposentadoria. Assim, chega ao fim essa polmica surgida com a edio da EC n 20 e que desrespeitava os direitos dos servidores ativos e inativos, prevalecendo a justia.

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Alexandra Trentini Advogada Assessora de Diretoria Departamento de Estudos Tcnicos Sindifisco Nacional

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Lei Orgnica do Fisco

boa para a Sociedade essencial para o Brasil
Defender uma Lei Orgnica para a Receita Federal do Brasil signica defender uma moderna administrao tributria, previdenciria e aduaneira, garantindo mltiplas fontes de recursos para o nanciamento de polticas da Seguridade Social, objetivando uma reduo das desigualdades sociais e a continuidade do desenvolvimento econmico e social.

Benefcios para a Sociedade

Fim da Ingerncia na Receita Tratamento isonmico aos contribuintes Incentivo discusso da Justia Fiscal
Desde 2005, o SINDIFISCO NACIONAL (Sindicato dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil) tem defendido a aprovao de uma Lei Orgnica do Fisco LOF que garanta sociedade brasileira uma Receita Federal do Brasil (RFB) mais justa e transparente. A LOF um conjunto de normas que estabelece, entre outras medidas, autonomia tcnica e independncia RFB. Trata-se de um instrumento jurdico que assegura uma scalizao tributria moderna, independente e livre de presses externas.

programa de integrao e valorizao

Diretoria Executiva Nacional