ORLANDO JOS PENICELA Jr.

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APONTAMENTOS POLTICAS PBLICAS2 WEIMER, David; VINING, Aidan. Policy Analysis: Concepts and Practice. 4th edition.

LIMITES INTERVENO PBLICA. Em todos as sociedades, os bens so produzidos e alocados por via de uma combinao de escolhas individuais e colectivas. As escolhas individuais so predominantemente expressas com recurso ao mecanismo de mercado enquanto as escolhas colectivas so exercidas atravs das estruturas governamentais (Estado). Entretanto, o mecanismo de mercado e as escolhas individuais acarretam muitas vezes custos sociais e falham em promover o bem-estar social em resultado de situaes de ineficincia so as conhecidas falhas de mercado. Ao Estado (mecanismos de escolha colectiva), reconhecida a funo de corrector dessas deficincias derivadas das escolhas individuais. Entretanto, tal como o mecanismo de mercado (escolhas individuais), o Estado (escolhas colectivas) tambm falha em garantir o bem-estar social so as falhas do governo. Desta forma, o Analista de Polticas deve ser capaz de compreender no s as falhas de mercado mas tambm as falhas do governo. O Analista de Polticas deve ser cauteloso em advogar a interveno do Estado na esfera privada acima de tudo porque no se sabe como vai resultar essa interveno, mas tambm porque algumas falhas de mercado so simplesmente extremamente onerosas para serem corrigidas; e o alcance de algumas metas redistributivas pode ser extremamente oneroso (os custos podem exceder os benefcios)

Estudante do curso de Administrao Pblica na Universidade Eduardo Mondlane, Maputo, Moambique Ateno: Reconhecendo a superficialidade e falibilidade destes apontamentos, recomendo reiteradamente a Leitura integral da Bibliografia de referncia supramencionada.
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A teoria das falhas do governo ainda no est suficientemente desenvolvida para nos permitir a previsibilidade de consequenciais particulares de intervenes governamentais especficas. Falhas do Governo As falhas do governo podem ser percebidas como imperfeies da democracia, uma vez que elas derivam de problemas inerentes aos traos caractersticos deste sistema poltico nomeadamente: democracia directa, governo representativo, burocracia funcional, governo descentralizado. Vejamos agora como que cada um destes traos da democracia pode transportar falhas do governo.

1. Problemas Inerentes Democracia directa No curso da histria, vrios tem sido os mecanismos de adopo de escolhas sociais. Entretanto, em muitos pases, as monarquias e ditaduras nas quais as preferenciais de um reduzido nmero de pessoas dominavam as escolhas sociais, deram lugar a sistemas polticos com uma ampla base de participao. Trata-se de democracias de sufrgios adultos universais nas quais o voto funciona como um mecanismo de combinao de converso das preferenciais individuais em escolhas sociais. Ora, se de facto os mecanismos da democracia fossem perfeitos mecanismos de agregao de preferenciais individuais, ento o trabalho do analista de polticas seria muito mais fcil pois todas as questes e polticas importantes seriam ou por referendos ou pela eleio (voto) de representantes que seriam os tomadores de deciso. Porm, nas largas sociedades industriais contemporneas, mesmo com os progressos nas tecnologias de comunicao e consequente reduo dos custos logsticos do voto, o referendo torna-se apenas prtico para as questes mais importantes, tornando-se invivel para todas as decises. Mas, os mecanismos da democracia eleio (voto) e referendo padecem de uma ainda mais profunda imperfeio que os torna inviveis para revelao das escolhas e valores sociais o paradoxo do voto.
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O paradoxo do voto, traduz a manipulao dos processos e dos resultados eleitorais atravs do voto sofisticado. Em consequncia do paradoxo do voto, as escolhas sociais dependero no apenas das agendas mas tambm do nvel de envolvimento dos actores com o esquema do voto sofisticado. Ex: As eleies de 1956 na Finlndia. Se os Comunistas no tivessem votado sofisticadamente no primeiro turno (em favor do socialista Fagerholm), o conservador Paasikivi teria passado para o segundo turno para derrotar o seu candidato preferido Urho Kekkonen. Se os Comunistas tivessem votado normalmente, as eleies teriam trazido os resultados lgicos a vitria de Paasikivi (que era na verdade o candidato mais apoiado). Desta forma, pem-se em questo a interpretao comum de que os mecanismos democrticos (voto, referendo) resultam na expresso da vontade do povo. O paradoxo do voto foi pela primeira vez descoberto no sculo XVIII, pelo filsofo e matemtico francs Condorcet. A sua relevncia para o estudo das democracias era largamente desconhecida at que em 1951, Kenneth Arrow provou atravs do seu teorema geral de possibilidades que qualquer regra de voto que satisfaa as exigncias bsicas de justia, pode produzir resultados ilgicos. Mas quais so as implicaes do teorema de Arrow para a interpretao da democracia? a) Porque as preferncias intransitivas (incoerentes) podem resultar de qualquer esquema de voto justo, os actores que controlam a agenda tero uma grande oportunidade de manipular as escolhas sociais. b) A introduo de alternativas de polticas que geram intransitividade amide uma estratgia para votantes que iriam caso contrrio encarar uma escolha social indesejvel. William H. Riker formula uma importante generalizao em torno deste ponto: perdedores persistentes tm incentivos para introduzir novas questes numa tentativa de gerar ciclos de votao que ofeream uma oportunidade de derrotar as coligaes dominantes durante os perodos de desequilbrio poltico.

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Numa sociedade em que todas as questes de polticas pblicas fossem decididas por referendo, e as pessoas votassem de acordo com as suas reais preferenciais, as escolhas sociais resultantes seriam tanto ineficientes sob ponto de vista de Pareto como tambm distributivamente inequitativas. Mais do que isso, em democracias directas, e na ausncia de quaisquer constrangimentos de ordem valorativa ou moral a afectar as preferncias de voto, as minorias seriam sempre perdedoras resultando na ditadura da maioria. Essa ditadura pode ser reforada pela possibilidade a de se recorrer a estmulos de vria ordem (por vezes financeira) para afastar as preferncias minoritrias o drama das minorias com preferenciais intensas (o custo de algumas escolhas maioritrias incide sobre as minorias). Entretanto, se num sistema poltico democrtico os candidatos disputarem cargos por via de plataformas agregados de propostas de polticas nas mais importantes questes, um candidato que defendesse os interesses das minorias em todas as questes, chegaria a agregar para si os votos separados das vrias minorias e ganhar as eleies. Esse candidato, ganharia as eleies por mais que a maioria dos votantes se opusesse a pelo menos uma das suas polticas. A implicao desta constatao para a democracia de que sempre que as pessoas votam a um agregado de polticas no significa necessariamente que cada poltica desse agregado rene consenso ou representa a vontade da maioria.

Em concluso: O Paradoxo do voto, a possibilidade de minorias com preferncias intensas e o problema dos agregados de polticas so as principais evidncias da imperfeio e da imperfectibilidade da democracia como mecanismo de escolhas sociais.

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Democracia como um mecanismo vivel de escolhas sociais No obstante os problemas a ele inerentes, a democracia oferece algumas vantagens que a tornam prefervel em relao aos outros sistemas de escolhas sociais. Podemos destacar entre as vantagens as seguintes: A participao estimula o interesse dos cidados pela esfera pblica; A participao aumenta a vontade dos cidados de aceitar as escolhas sociais sobre as quais tiveram a oportunidade de ser ouvidos e votar. A democracia constitui uma barreira ao abuso do poder por permitir que o eleitorado reprove polticas onerosas e remova decisores impopulares. Embora no constitua garantia para se evitar erros, a democracia permite a correco destes.

2. Problemas Inerentes ao Governo Representativo Nas democracias modernas, a formulao e execuo de polticas pblicas uma atribuio dos representantes do eleitorado os servidores pblicos. Para compreendermos a aco destes actores, temos de identificar os factores que influenciam o seu comportamento: a) Os representantes tm seus prprios interesses privados. A aco, as escolhas bem como o comportamento dos servidores pblicos so determinadas pelas necessidades pessoais destes. As dinmicas do jogo democrtico, desde as alianas estratgicas at a financiamento das campanhas eleitorais, fazem com que uma vez no poder, os servidores pblicos ajam em funo dos seus interesses, sem nenhuma considerao em relao ao bem-estar comum. A corrupo poltica, pem em causa a confiana nos direitos de propriedade, levando a um oneroso comportamento adaptativo dos cidados. Mais do que isso, a corrupo poltica ameaa a legitimidade de todas as instituies do Estado. b) Os indivduos devem incorrer a custos para monitorar o comportamento dos seus representantes;

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c) Fraca disciplina partidria em relao comportamento individualista do representante. Mas quais as implicaes de tais comportamentos de representantes individualistas fracamente monitorados pelos seus constituintes? Ou seja, quais so os problemas do Governo Representativo? Rent-Seeking Num mundo onde poucas pessoas monitoram de facto os seus representantes, as poucas pessoas que o fazem, colhem uma disproporcional ateno dos representantes. Com base em promessas de apoio poltico e financeiro (para as campanhas), esses grupos colhem cada vez mais ateno tornando-se cada vez mais importantes para os representantes de tal forma que as polticas que estes formulam e adoptam tornam-se enviesadas: por um lado com benefcios concentrados para alguns grupos e custos difusos para a maioria e por outro com custos totais superiores aos benefcios totais. Com grupos poderosos envolvidos em alianas e redes polticas, ento est criado espao para rent-seeking. rent-seeking um comportamento pelo qual os actores polticos buscam extrair ganhos das situaes em que o governo intervm no mercado criando benefcios econmicos para os proprietrios de recursos ou factores de produo de uso alternativo. Entretanto, a acumulao de organizaes de rent-seeking (coligaes distributivas) pode ter efeitos adversos sobre o crescimento econmico na medida em que retira recursos da cadeia produtiva para a actividade de cartis e lobbies. Desta forma, quanto maior for a acumulao de riqueza pelas coligaes distributivas, mais lenta ser a taxa de crescimento econmico. Problemas de Representao Geogrfica: as legislaturas baseadas em crculos (eleitorais). Um problema adicional da escolha colectiva que decorre do governo representativo, levanta-se no comportamento das legislaturas onde cada um dos membros representa constituintes com preferncias heterogneas. Em decorrncia do voto maioritrio (no
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Parlamento/ Congresso), certas distribuies de preferncias podem resultar em escolhas sociais opostas s da maioria do eleitorado total. Um problema de escolhas sociais ainda maior o facto de em legislaturas democrticas, os representantes aplicarem seus esforos em defesa dos interesses dos seus constituintes e dos seus crculos eleitorais resultando no apoio dos representantes a polticas que no contribuem para o bem-estar nacional agregado. Horizontes Temporais encurtados: Ciclos eleitorais Por agirem de forma individualista e num ambiente de imperfeita monitoria pblica, os representantes induzidos pelos ciclos eleitorais, tendem a tomar frequentemente decises cujas consequncias se repercutem no futuro por muitos anos. Em outras palavras, os representantes tomam e adoptam decises ignorando exageradamente os custos e os benefcios que no ocorrero a curto prazo (decises mopes). O exemplo seria de um poltico que pretenda concorrer para a reeleio numa situao em que receia da vulnerabilidade da sua candidatura. Quanto mais ameaado ele se sentir, maiores sero as possibilidades de ele tomar decises mopes (com benefcios imediatos e visveis mas que ignoram os custos e benefcios a longo prazo).

Posicionamento em funo da Ateno Pblica: Por saberem que o pblico encontra grande parte da informao poltica atravs dos mdia (jornais, revistas, rdio, televiso), os representantes (polticos) importam-se bastante com a forma como as suas aces e posicionamentos so apresentados e reportados por estes canais de informao. Assim, os media acabam se tornando importantes vias de legitimao de polticas (busca de apoio dos mais diversos actores a uma proposta de poltica elaborada). Entretanto, uma agenda poltica fortemente influenciada pelos padres de cobertura mditica e publicidade poltica, no necessariamente consistente com o conceito de poltica pblica como busca racional de vias de melhoramento do bem-estar social. Por

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outro lado, uma agenda poltica orientada pelos mdia desencoraja a avaliao cuidadosa das alternativas.

3. Problemas Inerentes Burocracia Funcional O governo cria com frequncia agncias/organizaes financiadas por fundos pblicos e destinadas a lidar com as falhas de mercado percebidas. So exemplos dessas organizaes os tribunais, os exrcitos Entretanto, a prpria natureza dessas organizaes torna a sua monitoria difcil e a ineficincia mais provvel. Os executivos (polticos ou administrativos) afectos a essas organizaes, trabalham como agentes aos quais cabe salvaguardar nelas o interesse pblico definido pelo Estado. Portanto, h uma relao agente-principal entre os executivos e o Estado. Porm, na criao de arranjos organizacionais e institucionais que assegurem o controlo da conduta dos agentes (executivos pblicos) e a garantia do interesse pblico, o Estado incorre a um custo que se designa perdas de agncia. As perdas de agncia so inerentes a todas as organizaes tanto privadas como pblicas. Entretanto, trs factores tornam as perdas de agncia um problema relativamente mais grave nas organizaes/agencias pblicas em relao as agncias privadas: A dificuldade de medio dos outputs e do desempenho pblico; Ausncia de competio entre as agncias; Inflexibilidade dos sistemas de servios pblicos.

Por outro lado, a dificuldade de atribuir valor aos outputs pblicos (segurana nacional, lei e ordem, sade e segurana, ) torna igualmente difcil a medio do tamanho ptimo das agncias pblicas. A avaliao de outputs quando os objectivos so mltiplos e conflituantes, requer consenso sobre como que esses outputs deviam ser distribudos e em relao ao trade-off entre progresso numa rea e regresso numa outra. Tal consenso, raramente existe.

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Outro problema de escolhas sociais que decorre da burocracia, so os negativos efeitos da limitada competio entre as agncias pblicas sobre a eficincia destas. Contrariamente as firmas/organizaes privadas, as agncias pblicas no enfrentam competio directa e podem sobreviver mesmo operando ineficientemente. Como consequncia, elas no possuem incentivos adequados para a inovao. Esta fragilidade simultaneamente uma causa e uma consequncia da inflexibilidade das agncias pblicas.

4. Problemas Inerentes ao Governo Descentralizado Vrios argumentos do sustento as diversas formas de descentralizao, podendo destacar-se: A distribuio de autoridade entre os vrios ramos constitui um mecanismo de pesos e contra-pesos que torna o abuso de autoridade por qualquer oficial pblico, menos danosa e mais corrigvel, reduzindo as oportunidades de tirania maioritria. A atribuio de diferentes funes aos vrios nveis do governo, facilita a produo de bens pblicos a nveis de eficincia e combinando bens pblicos locais com as preferenciais locais; A descentralizao do poder aos nveis locais aproxima os cidados das decises pblicas tornando possvel que estes se pronunciem em relao as quantidades e qualidade dos bens pblicos. Entretanto, na perspectiva de alcanar estas prescries normativas ideais, os governos tornam-se no s descentralizados mas tambm complexos. Desta forma, a descentralizao tende a: Dificultar a implementao de polticas em resultado da crescente complexidade das dinmicas e relaes de poder nos diversos nveis de governo Originar Externalidades fiscais associadas ao fornecimento de bens pblicos.
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Alguns cidados pagam impostos acima da mdia de demandas de servios pblicos que eles submetem as estruturas pblicas. Por outro lado, outros cidados submetem demandas superiores em relao a sua contribuio fiscal. Assim, os governos (Estados/jurisdies) tendem a atrair os melhores contribuintes (que oferecem aos residentes locais externalidades fiscais positivas), repelindo ou excluindo os outros. Aparentemente, estes spillover so relevantes para a determinao do benefcio social lquido. Mas o que aconteceria se todos os Estados/jurisdies assim agissem? Os nveis de excluso grupos sociais relativamente desfavorecidos estariam insuportveis.

Nota: Os polticos enfrentam um trade-off entre descentralizar e o desafio de monitoria da aco dos rgos descentralizados (Rezende).

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