INNOVACIN DE LA GESTIN PBLICA: ANLISIS Y PERPECTIVA

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OVACI DE LA GESTI PBLICA: A LISIS Y PERPECTIVA.

Roberto valos Aguilar Director del Centro de Estudios de Administracin Estatal y Municipal del I AP

Introduccin

El sector pblico ha sufrido una serie de transformaciones, como resultado de los debates en torno al grado
de participacin del Estado en las economas. El perfil de la administracin pblica tiene un matiz peculiar desde la dcada de los 80. El cambio y la innovacin de las prcticas administrativas en el aparato pblico, son los ejes rectores de la nueva visin de la administracin pblica. La administracin pblica va ms all de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso y resultado de las polticas pblicas (Lahera, 1994). Este artculo tiene como objetivo identificar algunos puntos que puedan contribuir a identificar los elementos necesarios para poder llevar a cabo la innovacin de la administracin pblica de cara al siglo XXI. El documento se compone de cuatro partes. En la primera, se hace un diagnstico de los cambios, su naturaleza y caractersticas que tienen en la gestin pblica en Mxico. En el segundo, se presentan las principales visiones de la nuevas formas de gestin pblica. La tercera, muestra las caractersticas mnimas necesarias para generar el cambio e innovar. La ltima parte, seala algunas reflexiones y recomendaciones en torno a las posibilidades y limitantes que tiene el papel de la nueva gestin pblica, en materia de innovacin. Advertencia Metodolgica Este documento est basado principalmente en referencias bibliogrficas tanto nacionales como extranjeras, el enfoque del artculo es bsicamente terico, y en algunos punto instrumental. El objetivo de ste es contribuir al debate terico en torno al papel que cumple las administracin pblica, haciendo nfasis en el cambio y la innovacin organizacional, con el fin de responder a las nuevas demandas administrativas y ciudadanas. I. El papel de la Administracin Pblica de cara al Siglo XXI: Es necesaria la Innovacin? La administracin pblica se encuentra en una encrucijada, por una parte, las nuevas tendencias obligan al Estado a disminuir su participacin en las economas nacionales (Estado Mnimo), por el otro; aumentar su eficacia y responsabilidad que le encomiendan las demandas ciudadanas, en especfico la atencin a las polticas sociales. Es decir, se parte de la premisa que un Estado mnimo es un imperativo en nuestros tiempos (entendindose a ste como poco interventor en la economa), el cual debe de ser lo suficientemente funcional y legtimo en las actividades que realiza. La primer cuestin tiene una relacin directa con el rumbo econmico de un pas, es decir, los Estados histricamente han asumido el papel de responsables del

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desarrollo, las nuevas tendencias apuntalan a una rectora o direccionalidad del mismo, ms que a una responsabilidad del propio desarrollo, ya que ste es generado a travs del sector productivo1. Precisamente, la funcionalidad del Estado es lo que est en debate en este primer punto. En otras palabras, el carcter estructural-funcionalista permite determinar el llamado perfil del Estado en su actividad administrativa. El segundo nivel de anlisis, se refiere al carcter adjetivo de la administracin pblica: eficiencia, eficacia, responsabilidad, disciplina y realismo. Estos valores son compartidos ampliamente por la cultura occidental, permitiendo darle validez y sustento ideolgico al liberalismo econmico. Muchas de estas categoras fueron terreno de la administracin privada, sin embargo, stas pasan a ser parte integral de las gestiones pblicas. El estudio de las polticas pblicas, tienen mucho que contribuir en la solucin de esta encrucijada, ya que stas son por definicin dinmicas. Por otra parte, es necesario identificar los cambios que afectan a los gobiernos para poder aproximarse a las variables organizacionales que inciden en la gestin pblica. La dcada de los 90, en la administracin pblica bien podramos denominarla como la era de la "incertidumbre institucionalizada". La incertidumbre institucionalizada abarca no solo a la incertidumbre (caracterstica de las organizaciones modernas) sino que sta se ha convertido en un referente obligado de la cuestin de lo pblico. Esto ha provocado la institucionalizacin de la incertidumbre. Es decir, la incertidumbre se ha convertido en un ingrediente dentro del proceso administrativo (Arellano, 1992). La incertidumbre es parte ya del acontecer cotidiano de las organizaciones. La incertidumbre en las organizaciones ha sido detonada por cuatro grandes cambios a nivel internacional, mismos que han transformado el perfil de los Estados: a. b. c. d. El triunfo del neoliberalismo como corriente ideolgica La cada de los regmenes comunistas La experiencia de los Ajustes Estructurales El ascenso de los movimientos Democrticos

a) El triunfo del neoliberalismo: El triunfo del llamado neoliberalismo en el proceso de instrumentacin y formulacin de polticas econmicas ha readecuado la correlacin de fuerzas. Con ello, los valores del liberalismo de occidente han triunfado sobre las dems corrientes econmicas. La adopcin y exportacin de las ideas del Estado mnimo ha provocado una relativa homogeneizacin de las economas capitalistas. La apertura de las fronteras ha provocado que las naciones flexibilicen y redefinan los lmites del control poltico sobre el flujo comercial. La conformacin de bloques comerciales ha provocado no solo el intercambio de bienes y servicios, sino el de ideas; stas no menos importantes que los anteriores. Existe una mxima en las tesis comerciales: a mayor apertura comercial, mayores las posibilidades de que los Estados transformen sus estructuras. De tal forma que, la administracin pblica no puede pasar por alto la necesidad de cambio en la llamada globalizacin de la economa. Esta ha acelerado el cambio organizacional, aunque con un referente ideolgico llamado neoliberalismo. b) La cada de los regmenes comunistas. Este acontecimiento ha mostrado un panorama novedoso en el campo de las relaciones internacionales, as como el papel que desempean las estructuras de poder de los Estados Nacin. La cada del comunismo es reforzada por el triunfo del neoliberalismo como idea fuerza. El debatido anlisis realizado por Fukuyama2, en el "fin de la historia" ha provocado un cambio en la concepcin ideolgica del estado. La tesis de Fukuyama radica en que la historia ha tenido como motor (siguiendo el anlisis de Hegel) la dialctica en el mundo de las ideas. Es decir, las ideas deben de estar en pugna para que stas permitan ser el motor de la historia. En este sentido, Fukuyama argumenta que si las ideas que sustentaban el comunismo (llmese marxismo en sus diferentes espectros), han sido derrocadas por la imperiosa realidad (liderada por el capitalismo), al acabar las ideas del comunismo, el capitalismo triunfa y as se llega a un fin de la historia, en el cul los valores occidentales han triunfado. Es decir, es la hora del capitalismo y liberalismo. El impacto que ha trado la cada del comunismo, ha provocado que la administracin de los Estados tenga como eje rector precisamente el triunfo "inevitable" del capitalismo, por
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lo que el Estado deja el paso al mercado, para no caer en las experiencias presentadas por el ex-bloque comunista. No obstante del anlisis hecho por Fukuyama, es importante mencionar que difcilmente podemos evaluar cul ha sido el impacto de la cada del comunismo, ya que an estamos en un perodo relativamente corto para hacer una evaluacin del mismo. El carcter de la administracin pblica, podr ir determinando las tendencias de esta situacin. 3 c) La Experiencia de los Ajustes Estructurales: En la dcada de los 804, vivimos la cada de las tesis que sustentaban que un Estado partcipe en la economa, poda generar el desarrollo. El modelo se agot y con ello se recurri a la implementacin del llamado ajuste estructural, no solo en Mxico sino en todos los pases en desarrollo5, como requisito para que el mercado sea funcional en los pases. El ajuste estructural6, presenta tres vertientes que afectan el funcionamiento de la administracin pblica: 1. Apertura Comercial 2. Saneamiento de las Finanzas Pblicas 3. Reestructuracin del sector paraestatal. Las tres vertientes han sido implementadas en Mxico. Los resultados son notorios. En el primer punto, tenemos que Mxico pas de ser una de las economas ms cerradas (cerradas al flujo comercial externo) en 1983, a una de las ms abiertas para principios de los noventa7. Las tasas de aranceles a la importacin se redujeron de un 100% a un mximo a un 11% en promedio. Con ello, la apertura comenz un camino que an no cesa. La apertura no slo se ha limitado al campo de los bienes y servicios, sino que a los flujos del mercado de dinero. La apertura comercial, oblig a las instituciones pblicas a readecuar mecanismos, el caso ms notorio es la reciente autonoma del Banco de Mxico respecto al Estado. En el caso del comercio estn las adecuaciones a la legislacin en materia de inversin extranjera. Para los 90, se hace claro el objetivo de lograr un mejoramiento del comercio nacional (Lustig, 1994). El saneamiento de las finanzas pblicas, ha provocado que los gastos del Estado hayan sufrido una serie de readecuaciones en el entorno macroeconmico. Las ms importantes comenzaron en la administracin del Presidente De la Madrid (1982-1988), cuando ste anunci la disminucin del gasto corriente en un 4% en promedio a principios de 1986. La disminucin del gasto pblico ha provocado que en ciertas reas de la sociedad se presente un impacto a veces no tan favorable para la comunidad. El principio de exclusin (del mercado) se ha concretizado en esta situacin. Por lo que se refiere a los ingresos pblicos, la administracin fiscal logr aumentar la base gravable, adecuar las tasas impositivas y ajustar el precio de las tarifas de los servicios pblicos, lo que ha ocasionado una disminucin gradual de los subsidios. La disminucin o cancelacin de subsidios dudosos ha generado un ahorro en el erario pblico, aunque distribuyndose el costo en los ingresos familiares. No es secreto alguno que en la dcada pasada y en la actual se detonen ms rpido los ndices de pobreza extrema. Por lo que se refiere a la reestructuracin del sector paraestatal, las entidades pblicas comenzaron a presenciar el fenmeno de las desincorporaciones. Estas se han dado en cuatro vertientes8: a. b. c. d. Transferencia Liquidacin Fusin Venta

Las ventas o tambin llamadas privatizaciones han sido considerables. De acuerdo a un reciente estudio hecho por la OCDE, Mxico ocupa el segundo lugar en materia de privatizaciones, por lo que respecta a ingresos brutos en relacin con el PIB en el mundo9. El proceso de desincorporaciones ha provocado una disminucin del sector paraestatal, de 1,155 empresas existentes en 1982, la cantidad se redujo a 217 en 199210. En el rubro de privatizaciones ha existido mucho debate en el tema, ya que las privatizaciones, no slo traen una transferencia de recursos, sino reacomodos de poder. Las privatizaciones han dado un matiz

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muy peculiar al rol de la administracin pblica, puesto que sta ha comenzado un proceso paralelo de reestructuracin. Las privatizaciones han impacto no solo al mbito federal, sino tambin a los gobiernos municipales. En ste ltimo espacio de gobierno, las privatizaciones de entidades pblicas han impactado a los gobiernos locales en dos sentidos: la tendencia creciente a privatizar algunos servicios pblicos11, y los reajustes financieros que presentan las haciendas pblicas locales. El ajuste estructural ha provocado una readecuacin de la administracin pblica. La dimensin del tamao del Estado (en cuanto a nmero de unidades administrativas) se ha visto reducido. Con esta serie de cambios, sera prudente preguntarse: Cul debe de ser el marco terico metodolgico necesario para explicar el papel del administrador pblico, en esta nueva dinmica, aunado a las creciente participacin ciudadana y demandas de mayores espacios polticos y de pluralidad? Sin duda alguna la eventual respuesta, demanda una posible solucin con alto rigor acadmico. As, el papel del Estado en cuanto a su participacin en la economa, vuelve a ponerse en la mesa de debate. d) El ascenso de los movimientos democrticos: La dcada de los aos 80 tambin se ha caracterizado por la llegada de la tercera ola democrtica en el mundo12. Efectivamente, en Amrica Latina (AL) se vivi un proceso de desmilitarizacin muchas veces acompaado por el ascenso de regmenes democrticos. Es la hora de la democracia. Los movimientos pro-democrticos han tenido un notable impacto en las gestiones pblicas de AL. Los funcionarios pblicos han aprendido que cualquier poltica pblica hecha al margen de la ciudadana, est altamente condicionada a su fracaso. Este hecho ha complejizado la formulacin de las polticas pblicas, puesto que la participacin de la ciudadana en los procesos decisorios requiere de canales de comunicacin institucionales. Esto se puede lograr a travs de la creacin de estructuras ad hoc, que sean flexibles, adaptable y con alto dinamismo participativo. En otras palabras, innovacin. Con los procesos de democratizacin en Mxico, se ha puesto de manifiesto tambin una crisis de legitimidad en las estructuras administrativas. A mayor democracia, mayores son los cambios que presentan la economa de un pas, puesto que la democracia no slo representa una redistribucin del poder poltico, sino que una readecuacin del poder econmico. Democracia y crecimiento econmico estn ampliamente ligadas. En Mxico, las gestiones pblicas han presenciado una interesante interaccin de diferentes agentes polticos. La llegada a las administraciones estatales y municipales de partidos de oposicin ha dinamizado la participacin ciudadana. Con ello, la funcin pblica ha adquirido un carcter ms plural, abierto y dinmico de la funcin pblica, al menos en el sentido electoral. Sin embargo, para la propia funcionalidad de la gestin pblica, se requiere de un proceso democratizacin ms all del sufragio. La administracin pblica ha tenido un cambio considerable en la ltima dcada, en gran medida los cambios han obedecido tanto a variables endgenas como exgenas. Con ello, el perfil de la administracin pblica, necesariamente ha provocado una redefinicin de su estructura como funcionamiento para hacer frente a los retos que anteriormente mencionamos. Ante los cuatro cambios sucedidos a nivel mundial, queda de manifiesto la necesidad de innovar las gestiones pblicas. Con ello, se presenta como anlisis tentativo la revisin tanto de las estructuras administrativas, como de la funcin y operacin de las mismas. Dos planos diferentes aunque con un mismo objetivo. II. Hacia nuevas formas de Gestin Publica en Mxico? El cambio organizacional es una de las caractersticas que ha ido definiendo a nuestra era. El estudio de las organizaciones pblicas y su presencia ante la sociedad ha adquirido un renovado inters. En especial en aquellos pases que son ms vulnerables a los cambios internacionales. El cambio y la complejidad organizacional, -no sera aventurado afirmarlo- es signo de nuestros tiempos. Desde diversas pticas se habla de la modernizacin de la administracin pblica, con la premisa del conflicto inherente en las organizaciones. Sin embargo, es necesario determinar cuales son los puntos referenciales que originan el cambio. A juicio de

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Cabrero (1995), se puede tener como punto de partida, tres categoras de anlisis: la eficiencia, eficacia y la legitimidad. 1) La eficiencia demanda el uso racional de los recursos materiales y financieros, su prudente y ms ptima colocacin en las economas bajo criterios cuantificables y claramente expresos. En la administracin pblica, la eficiencia se demanda en los niveles operativos. Cabrero, seala que la eficiencia, requiere de una modernizacin de la tecnologa administrativa a nivel operativo13. En este sentido, el cambio organizacional tiene como criterios los procesos decisorios bajo canones cuantificables, claros y explcitos. La inmediata resolucin de los procesos administrativos surge en este nivel jerrquico, por lo que su principal preocupacin es la maximizacin de los recursos disponibles. La maximizacin de los recursos es una de las partes fundamentales en las teoras econmicas de la democracia, tal es el caso de los anlisis de Schumpeter, Downs, entre otros14. La situacin es ms demandante en nuestros das puesto que la crisis econmica, obliga a un uso adecuado de los recursos, haciendo que los criterios eficientistas tengan altas posibilidades de subordinar a otros. En este sentido, los funcionarios de este nivel jerrquico requieren de tcnicas administrativas claras y de impacto inmediato. As, la instrumentacin de las mismas tiene como referente temporal, el corto plazo. 2) La Eficacia, est dedicada al nivel medio de la administracin pblica. Aqu, la preocupacin radica en la funcionalidad y calidad del aparato pblico. La eficacia es eje sustantivo del cambio organizacional. Las tcnicas administrativas y su eventual modernizacin estn enfocadas a su funcionalidad. La eficacia demanda que los procesos administrativos respondan a los objetivos de la propia organizacin. Dentro de los estudios que ms se han destacado en este punto, estn los elaborados por Nioche (1982) y Pettigrew (1979). Ambos autores, bajo pticas diferentes, hacen especial nfasis en el proceso administrativo, su necesidad de ser funcional y sobre todo, la importancia del factor humano en la funcin de las organizaciones. La importancia del factor humano en el mbito de la eficacia es muy peculiar, puesto que comprende la coordinacin entre el nivel operativo y estratgico de las organizaciones. La coordinacin se desarrolla en dos vertientes: la parte meramente administrativa y la parte poltica. En la primera, el criterio estriba en la lgica interna de la organizacin, en el segundo, la dimensin poltica subyace en la organizacin y su entorno, en este caso la estructura poltica que dio origen a la organizacin y que afecta en sus insumos bajo una perspectiva sistmica. 3) La Legitimidad Esta comprende varias vertientes. En primera instancia, la capacidad de respuesta de la organizacin como un todo ante un medio ambiente turbulento, no exento de las vicisitudes polticoideolgicas. La legitimidad, en la lgica organizacional, tiene sus races en los trabajos del socilogo alemn Weber, aunque su extensin va ms all de la mera expresin metodolgica Weberiana. Es decir, el medio ambiente y su relacin con la organizacin es el puente en el que la legitimidad se sustenta. La legitimidad, tampoco se limita a las teoras de la democracia y su voto, si no ms bien al accionar cotidiano que la organizacin pblica hace frente a su sociedad. La crisis de legitimidad es una caracterstica que impera en las organizaciones pblicas. Con ella, los organismos de la administracin pblica, han tenido una limitacin muy importante en sus gestiones. Tal vez no sea reiterativo sealar que Claus Offe (1990), haya sido uno de los tantos exponentes en mencionar esto como caracterstica del Estado Benefactor, o tal vez como lo seala Bell, es parte de las contradicciones culturales del capitalismo en el Estado de Bienestar. Los individuos preocupados por la legitimidad -a decir de Cabrero- se localizan en el ms alto nivel jerrquico de las gestiones pblicas: el llamado funcionario estratega. Estos servidores son los que en su mayora se rigen ms bajo canones de camarillas de poder y han tenido experiencias electorales. La eficiencia y la eficacia son criterios tpicos del sistema tecnocrtico (Garca Pelayo, 1988). Los sistemas administrativos -bajo el enfoque tecnocrtico- responden a la produccin de bienes y servicios. En cambio, el enfoque poltico, corresponde a los sistemas administrativos necesarios para equilibrar o legitimar la distribucin de costos y beneficios15. Las dos visiones, tienen sus peculiaridades y fines, aunque si se busca

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una innovacin integral de las organizaciones, se deben de incluir ambos enfoques. En este sentido, surge la idea del llamado funcionario estratega. El funcionario estratega busca trazar los puentes ms apropiados entre el medio ambiente y la organizacin, es decir la funcionalidad, va ms all de las propias estructuras administrativas de la organizacin. La preocupacin estriba en la direccionalidad de la organizacin, por ello las actividades del funcionario estratega son ms las de un catalizador del cambio16. El reconocimiento de que el origen de los cambios en el sector pblico nace de la ciudadana, mas no del funcionario, es un prerrequisito necesario. En este sentido, el cambio se gesta en la poblacin para ser catalizado en las estructuras administrativas, a travs del funcionario estratega. As, podemos afirmar que cuando la legitimidad se encuentra amenazada, sta tiene como referente tanto la percepcin del contexto como la propia dinmica organizacional dentro de la modernizacin administrativa. Los cambios organizacionales entre los funcionarios estrategas, se fundamentan en la propia vida de la organizacin, es decir, la supervivencia es uno de los principales motivos del cambio en este nivel jerrquico (Cabrero, 1995). La supervivencia de la organizacin estriba es producto de dos aspectos: Complejidad e innovacin. En la complejidad, se puede destacar al menos dos vertientes: al interior de la organizacin y al exterior. Para el funcionario estratega su objetivo de anlisis se localiza en la complejidad al exterior. Los procesos de democratizacin han mostrado y sintetizado esta situacin en la dcada de los 90. No hay aparato pblico que goce de una mayor aura legitimadora que las democracias, an cuando el accionar de la administracin pblica deje mucho que desear. El simple hecho de que un gobierno sea democrtico tiene a priori mayor legitimidad an sin saber su capacidad gestora. Cabe sealar que la complejidad al interior de la organizacin, nicamente se localiza entre los funcionarios, coordinadores y operativos. Cabrero seala que es muy importante distinguir el origen y las formas en las que se da el cambio organizacional en dichos niveles. Una de las formas de gestin que mayor auge ha ocupado en los ltimos aos en Mxico es el denominado uso de las polticas pblicas. Las polticas pblicas son las ciencia ms acabada de la ciencia poltica y de los enfoques de la administracin pblica. Es el puente entre el eterno divorcio de la ciencia poltica y la administracin pblica. El uso de las polticas pblicas permite coordinar el trabajo entre los tres niveles de funcionarios gubernamentales. Es decir, los operativos, los coordinadores y los estrategas. Por otra parte, el uso de las polticas pblicas permiten minimizar la problemtica existente dentro de las propias organizaciones adems de que permite definir cual es su origen, su instrumentacin, su control y eventual evaluacin. En la gestin pblica las formas y usos de la poltica pblica varan de acuerdo a la dinmica interna de la organizacin, tanto como al medio ambiente. Tal vez sea interesante sealar, la necesidad de identificar qu instrumentos utiliza el gobierno al momento de implementar una poltica pblica. Peters (1993), seala que uno de los vacos existentes en el estudio de la poltica pblica es precisamente la identificacin de los instrumentos del gobierno. Su estudio podra identificar los mecanismos de respuesta que cuentan los gobiernos ante determinadas situaciones. Para la dcada de los noventa se ha desarrollado el denominado concepto de buena gobernabilidad, el cul est ampliamente ligado a la actividad que realizan los funcionarios. La buena gobernabilidad comprende las siguientes caractersticas. La responsabilidad17 del funcionario pblico en el uso eficiente, eficaz y legtimo de los recursos del estado. La responsabilidad tambin comprende reformas en la administracin pblica, donde el factor humano se convierte en el centro de anlisis mismo. La responsabilidad de la gestin pblica est estrechamente ligada a los procesos de democratizacin, que

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emanan de la gente y lo ejercen a travs del funcionario. Es muy probable que la responsabilidad haya surgido a raz de las experiencias de los estados interventores en las economas. A mayor volumen del estado, mayores son los riesgos de perder la responsabilidad. No hay que olvidar que una de las crisis que sufri el Estado Benefactor fue precisamente en el "sobre cargado" (over loaded) del aparato pblico18. En este sentido, la responsabilidad en el servicio pblico va ms all del mero uso de recursos financieros, sino en la eficaz respuesta de los mismos a las demandas del electorado19. La burocracia (en sentido weberiano) adquiere un cambio ante las nuevas formas de gestin pblica. La economa, al ser la ciencia social ms desarrollada, ha buscado respuestas en las formas como se dan los procesos administrativos. El xito de las mismas ha sido en el uso racional de modelos cuantitativos, la explicacin del comportamiento organizacional y la identificacin de intereses en la instrumentacin de polticas pblicas. La gestin pblica abarca tres problemticas (Nioche, 1982): La institucional, la organizacin y los procesos de accin. Por lo que se refiere a la institucional, sta se localiza dentro del sistema administrativo. La cual comprende dos vertientes, lo normativo y lo positivo. En el primero estamos hablando del derecho administrativo, y en el segundo nos estamos refiriendo a la ciencia administrativa. El terreno del deber ser y del ser, respectivamente. Por lo que respecta a la problemtica de la organizacin, en el mbito normativo se encuentra la gestin y en al mbito positivo, la sociologa de las organizaciones. Ests ltimas han adquirido un elevado inters entre los estudiosos de la administracin pblica, ya que las formas intrnsecas de organizacin dentro de las unidades administrativas han logrado crear un proceso administrativo paralelo al existente en la administracin pblica. Es decir, la sociologa de la organizacin va ms all de la perspectiva institucional. Algunos autores inclusive han logrado desarrollar conceptos tales como la antropologa organizacional. En cuanto a los procesos de accin se refiere nos encontramos con dos perspectivas: la ciencias de las polticas pblicas y el anlisis de las polticas pblicas. Es decir, dentro del proceso y sistema administrativo el uso de las polticas pblicas se localiza en los procesos de accin organizacionales. Esta situacin ha modificado indudablemente el perfil y funcionamiento de la administracin pblica. Por lo que el cambio e innovacin de las organizaciones representan una amalgama de posibilidades. Es muy importante sealar que el uso de las polticas pblicas requiere de una serie de elementos de anlisis. Estas abarcan desde su gestacin hasta el impacto de las mismas, pasando por las instancias de decisin tanto institucionales como informales (relaciones polticas), como el sistema administrativo en el cual se encuentre el sistema poltico. Nioche seala, que dentro de los elementos de anlisis de polticas pblicas se encuentran la evaluacin de las polticas, la investigacin en la productividad de la propia administracin pblica y la desregulacin necesaria para utilizar nuevos mtodos en las ciencias sociales. En ste ltimo punto, se encuentra la encrucijada de Estado mnimo pero altamente funcional. La desregulacin o desreglamentacin20 comprende la capacidad de respuesta funcional en el proceso administrativo, la flexibilidad en las categoras organizacionales y el uso adecuado de recursos tcnicosadministrativos necesarios. Al hablar de flexibilidad forzosamente se desarrolla una pugna ente la racionalidad de los procesos burocrticos con la flexibilidad en la innovacin, es decir, nos encontramos ante la crtica de las teoras organizacionales que consideraban racional el uso de los sistemas administrativos21, por lo que la no racionalidad se convierte en un novedoso enfoque de la teora de la organizacin de la administracin pblica. Esta situacin ha sido un debate aejo. Por un lado se encuentra la racionalidad propia del sistema burocrtico versus al sistema organizacional paralelo a ste. Sin duda alguna, la racionalidad encuentra su lmite y alcance en el propio recurso humano dentro de las estructuras funcionales administrativas. Uno de los primeros autores que critic la racionalidad en las organizaciones fue el Alemn Habermas (198).

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Este autor comienza haciendo una revisin de las teoras del mundo moderno. Su teora es conocida como la crtica de la racionalidad teleolgica22. Su visin ha sido exitosa en el estudio de las organizaciones. En especial, lo referente a la crtica en la rigidez existente en el proceso administrativo, cuando se parte de la idea de simplificar y adecuar las ciencias administrativas bajo trminos racionales, cuando en las lgicas de poder y autoridad, la racionalidad no encuentra un espacio explicativo de las acciones administrativas. Este punto es lo que lleva a que la racionalidad e irracionalidad son inseparables en la Teora de la Organizacin (Arellano, 1992). Es decir, ambos, racionalidad e irracionalidad aunque opuestos, son complementarios en las teoras actuales de la organizacin. Tal vez el ejemplo ms ilustrativo sea la Teora del Caos y Agency. Con la llegada de la visin de Habermas, se han desarrollado las llamadas crisis de teoras y la llegada de paradigmas, la crisis de los mismos -se seala- explican a las organizaciones actuales23. Es decir, la realidad ha rebasado cualquier marco terico referencial y explicativo. Para la gestin pblica, esta situacin no est exenta. As, las nuevas formas de gestin deben de reconocer la crisis de los paradigmas anteriormente mencionados, por lo que las formas en cmo estas se instrumental, forzosamente debern de partir del debate modernidad-posmodernidad desarrollado por Habermas. En sntesis, las alternativas que se gesten en la funcin pblica debern de ser reconocidas como inacabables. Es un proceso de constante revisin y adecuacin, para explicar los principios sustantivos que conforman la administracin pblica. No hay que olvidar que el proceso administrativo es por definicin cambiante. III. Caractersticas mnimas para generar el cambio en la Gestin Pblica A lo largo del documento se ha sealado las formas existentes en la gestin pblica, sin embargo, estas requieren de ciertos requisitos mnimos necesarios para gestar el cambio. Es decir, surge la pregunta obligada, qu se requiere para lograr el cambio organizacional?, cuando y cmo hacerlo? El cambio puede ser definido no slo por la adecuacin de nuevos esquemas administrativos, sino por el reconocimiento de que las estructuras administrativas actuales son inoperantes. La Teora del Caos (autoorganizacin: caos-orden), es un ejemplo de un orden no racional dentro de una percepcin racionalinstrumental clsica. Este paradigma, requiere mayor profundidad de anlisis para explicar el comportamiento organizacional de la administracin pblica mexicana. En Mxico, pocos autores han tratado a la teora del caos como una posible explicacin a la gestin pblica. La ausencia de estudios, responden tanto a factores internos como externos. El limitado conocimiento de estos nuevos paradigmas (tal como es la Teora del Caos), sin embargo, presenta una veta de investigacin interesante que puede contribuir al mejor conocimiento de las organizaciones de la gestin pblica24. Partiendo de lo anterior es necesario comenzar por reconocer en qu estado o grado, se encuentra la gestin pblica en Mxico. Para ello el anlisis del aparato pblico y de su marco de actuacin es determinante. El marco de actuacin de la administracin pblica, no se limita al proceso administrativo sino que incluye la llamada reforma del estado. De hecho, el cambio administrativo para que sea exitoso debe de ser producto de la reforma del Estado. El estudio por definicin ser temporal. Esta tiene como vertiente la revisin del perfil de la administracin pblica, tanto en sus insumos como en su proceso y en su resultado. Es necesario considerar los lmites de accin de la actividad pblica y de la actividad privada. Para ello, hemos dividido en varias fases la gestacin del cambio organizacional en la administracin pblica. a) El origen del cambio. En este primer punto se requiere reconocer con claridad, cual es el origen que provoca un desajuste en la actividad pblica. Para ello, se sugieren siete criterios de anlisis25. El primer criterio es el del realismo, el cual comprende una clara identificacin del origen del cambio. En segundo trmino, tenemos la selectividad, la cual hace nfasis en la seleccin y depuracin del origen del cambio. El nfasis en los resultados (eventuales) permite identificar las tendencias de la gestin pblica (aunque no su

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origen), as como la necesidad de incluir mayor pragmatismo en las mismas. El cuarto criterio, se refiere al reconocimiento de la heterogeneidad. La diversidad es punto de partida imprescindible en la identificacin del cambio, este se acenta con la llamada globalizacin de la economa. El quinto criterio es el de la autonoma y descentralizacin con responsabilidad. En ste, se reconoce que el cambio no slo tiene su origen en la propia gestin pblica, sino que tambin dentro de las esferas sociales, cualquiera que sea el mbito territorial en el que se encuentre inmerso. El sexto criterio es de la flexibilidad, en el cual no slo se requiere ser flexible en los procesos administrativos, sino en la identificacin y reconocimiento del cambio. El ltimo criterio, es el de la transparencia. Este permite incrementar la eficacia y la eficiencia en la gestin pblica, tal y como lo seala Cabrero. La flexibilidad tiene una connotacin especial en la administracin pblica mexicana, puesto que una de las caractersticas que presenta la administracin pblica mexicana es la rigidez en sus procesos. b) Canalizacin del cambio. Teniendo como marco terico el enfoque de sistemas, la canalizacin del cambio se ubica en la llamada "caja negra" o procesador del sistema. Es decir, nos encontramos dentro del proceso decisorio de la administracin pblica. La canalizacin del cambio puede desarrollarse a travs del funcionario estratega26. Este funcionario "tipo" es el catalizador entre el contexto y la organizacin, con el auxilio del funcionario coordinador, la canalizacin del cambio puede encontrar los canales institucionales necesarios para su ptima locacin. La flexibilidad y el realismo son criterios necesarios en esta fase. Uno de los ejemplos que mayormente ilustran la necesidad de canalizar el cambio en la nueva gestin pblica, lo ejemplifica la participacin ciudadana. Las comunidades han comenzado a demandar una mayor responsabilidad de los funcionarios en el accionar pblico. En este punto es necesario determinar la forma cmo se debe abordar la relacin gobierno- sociedad. Es decir, bajo qu parmetros estudiarla en el proceso de la canalizacin del cambio. Uno de los modelos ms usados ha sido el de la interdisciplinariedad (Mainzer, 1994). Este concepto ha permitido que la administracin pblica sea vista como una disciplina integral, no exclusiva ni definitiva, aunque no sea del todo comprehensivo. Es decir, la propia disciplina por su definicin reconoce la necesidad del cambio. La forma en la que se canaliza ste requiere precisamente de la interdisciplinariedad. Los crculos acadmicos han identificado esta situacin, aunque entre los funcionarios, an se rigen por criterios ms rgidos y estructurados. Dentro de esta canalizacin del cambio nos encontramos con la necesidad de encontrar un esquema metodolgico que incorpore por lo menos seis criterios. El propsito, la validez, el impacto (comprobacin de la teora), impacto-causalidad, importancia y desarrollo de la misma. Estos criterios no son excluyentes, ni definitivos pero son los mnimos necesarios para este punto en la gestacin del cambio. c) Instrumentacin del cambio Una vez localizada la canalizacin del cambio, se requiere implementar el mismo. Para ello, se requiere definir el enfoque pblico institucional del proceso gerencial. La gerencia representa el punto nodal y eje rector de la implementacin del cambio (Cabrero, 1995). Diversas caractersticas pueden definir el proceso gerencial: 1. Regularidad. Esta se refiere al sentido de la recurrencia y de la tarea o funcin desarrollada. 2. Ciclos de actividad. Son las rutinas y subrutinas y las expectativas en la forma como se dan las actividades que enmarcan el proceso gerencial. 3. Interaccin. La gente, con su particular lectura de la tarea o funcin, la misin de la organizacin, la agenda personal y el medio ambiente, que juntos vienen a desarrollar sus respectivas tareas y funciones. 4. Resultado orientado. Algunos resultados y/o productos se identifican con el proceso gerencial, por ejemplo, la documentacin presupuestal, la accin de personal, la regulacin, entre otros. En la instrumentacin del cambio se requiere la formalizacin de las polticas pblicas en cuanto a sus iniciativas se refiere. No hay que olvidar que el cambio tiene mucho de iniciativa. En la instrumentacin se requiere que el proceso de toma de decisiones sea orientado bajo criterios eficientistas, con la coordinacin y estrategia de la propia misin organizacional. Las decisiones, al ser orientadas bajo un criterio de eficiencia, requieren ser cuantificadas bajo la identificacin de objetivos precisos.

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En un proceso ex-post de la instrumentacin del cambio se requiere un proceso de consulta rutinario, respecto a la calidad de la gestin pblica. Es decir, el aparato pblico requiere operar e instrumentar el cambio con el pleno equilibrio y reconocimiento de las demandas sociales. d) Hacia la innovacin. El cambio, no se limita a una serie de adopcin de polticas o tareas diversas, sino que requiere que estas superen a las que actualmente existen. La innovacin comprende aspectos tales como, una mejora en la coordinacin tanto entre las unidades administrativas a nivel horizontal y vertical. La coordinacin permite una mejora en la jerarquizacin de la gestin pblica. Otro punto (dentro de la innovacin) es la descentralizacin y desconcentracin. Para el caso mexicano, ambas polticas han adquirido mayor relevancia desde la dcada de los ochenta. Ambas polticas responden tanto a criterios administrativos como poltico-institucionales. En los primeros, se encuentra el fortalecimiento de las gestiones locales con una elevada participacin ciudadana (Lahera, 1994). El fortalecimiento regional incluye cuatro grandes vertientes: a. b. c. d. Fortalecimiento de la gestin pblica Fortalecimiento de los servicios pblicos Fortalecimiento de las finanzas locales. Fomento en la participacin ciudadana.

Los cuatro puntos anteriores sirven como ejes rectores en las polticas de descentralizacin y desconcentracin. Para el caso mexicano la innovacin, se ha concentrado en el mbito financiero. Tal es el caso del llamado federalismo fiscal27. Tal vez no sea reiterativo sealar, que el fortalecimiento de las gestiones pblicas locales es el punto de partida en la innovacin. Para ello, se requiere delegar mayores facultades, funciones y tecnologas administrativas. En Mxico, han comenzado a gestarse gobiernos locales innovadores, estos definidos por su adaptabilidad, flexibilidad y ptimo funcionamiento en el servicio pblico. En el proceso de la innovacin, se requiere un mejoramiento en la gestin de los recursos humanos. Para ello son tres las lneas de accin: Capacitacin, remuneracin y relaciones laborales. Por lo que se refiere a la capacitacin, las tcnicas gerenciales permiten innovar el perfil de la actividad pblica, as como fortalecer sus cuadros estratgicos, coordinadores y operativos. Sin embargo, para lograr una ptima capacitacin se requiere de un diagnstico integral y sistematizado del quehacer tpico del funcionario. En cuanto a las remuneraciones se refiere, ha sido un problema aejo la falta de sueldos y salarios ptimos para el personal pblico. Como se dijo anteriormente, la experiencia de los ajustes estructurales tuvieron un impacto negativo en el gasto pblico, sobre todo en el gasto corriente. Para lograr una ptima remuneracin no slo se requiere incrementar el ingreso personal sino que diferencie y catalogue el desempeo de las actividades en el sector pblico. El contexto en el que se encuentra inmerso nuestro pas, obliga a un replanteamiento de este punto. Por ltimo, las relaciones laborales, requieren un mejoramiento en los sistemas de informacin existentes. En nuestra dcada el uso y la importancia de la informacin sern determinantes en el desempeo de la gestin pblica. En este punto en particular, se requiere una poltica integral para su mejoramiento. Dentro de las caractersticas mnimas sealadas en la innovacin, es importante reconocer que la innovacin es un medio para mejorar el desarrollo de la administracin pblica, es decir, el desarrollo es el fin a alcanzar en las innovaciones administrativas (Ospina, 1993). IV. Hacia una Gestin Pblica innovadora: Recomendaciones y Reflexiones Finales A lo largo de este documento se han sealado diversas aristas de anlisis en torno al papel de la gestin pblica. Dentro de las aproximaciones necesarias para realizar un modelo efectivo decisional, se requieren adaptar cinco opciones tipo, segn (Clayton, 1993):

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a) Decisin gerencial autnoma. En este tipo de decisin el administrador requiere resolver el problema sin la consulta del pblico. Este tipo de decisiones mayormente se realizan, a nivel operativo. b) Decisin modificada de la autonoma gerencial. En este segundo tipo, se busca que el administrador localice la informacin necesaria de los segmentos del pblico, se informe de ideas y sugerencias, para que la decisin tomada refleje la influencia del grupo. Este segundo tipo es comn dentro de los niveles coordinadores. c) Consulta pblica segmentada. El administrador comparte el problema en forma separada con segmentos del pblico, tambin obtiene ideas y sugerencias. d) Consulta pblica unitaria. El administrador comparte el problemas con el pblico, como un grupo nico. e) Decisin pblica. En este tipo de decisiones el administrador comparte el problema con el pblico en su conjunto. As, el administrador y la comunidad buscan alcanzar un acuerdo en las soluciones. Este tipo de decisiones son comunes en el nivel estratgico. Las cinco modalidades presentadas en el proceso decisorio son importantes ante la nueva gestin pblica. Identificar la forma en la que el proceso decisorio se lleva a cabo permite y fomenta el desarrollo de instrumentos administrativos, peculiarmente necesarios en la nueva gestin. La gestin pblica innovadora debe de reconocer cuatro niveles de profundidad28. Segn Cabrero y Arellano, los niveles de innovacin son: 1. Funcional. ste se refiere al mejoramiento del proceso administrativo y de la mejora en el uso de los recursos. 2. Estructural. sta se refiere a las reformas administrativas, que incluyen nuevas estructuras y formas organizacionales. 3. Comportamental. ste se refiere a las nuevas actitudes y valores. Es el reconocimiento de la tendencia al conflicto. 4. Relacional. ste se refiere a nuevas formas de relacin: organizacin-sociedad. Aqu se destacan las formas de interlocucin de la organizacin con su entorno. Los cuatro niveles de innovacin, permiten identificar en que grado se logra mejorar la gestin pblica, con la adopcin de modelos decisionales. COME TARIOS FI ALES A lo largo del artculo se han presentado una serie de puntos de anlisis en torno a la innovacin de la gestin pblica. El tema permite estudiarlo desde distintas pticas, como se seala a continuacin: 1. El reconocimiento del papel que tiene la administracin pblica ante los nuevos retos. 2. La importancia de la internacionalizacin de la economa, la cual ha propiciado una reestructuracin de los Estados. 3. Los anlisis que ha desarrollado la teora de la organizacin, para explicar las formas de gestin pblica existentes. 4. La necesidad de identificar las caractersticas mnimas necesarias para generar el cambio en la gestin pblica. Con ello, haciendo nfasis en los cambios internos y externos. 5. La conceptualizacin peculiarmente necesaria de la innovacin como medio para alcanzar el desarrollo organizacional del sector pblico. V. Conclusiones

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Despus de la lectura de este documento, podemos sealar diversos puntos necesarios a considerar en materia de innovacin y cambio en las organizaciones pblicas. El papel de la administracin pblica, ha sufrido una serie de transformaciones a nivel mundial. Las principales causas han sido: el triunfo del neoliberalismo, la cada de los regmenes comunistas, la experiencia en los ajustes estructurales y el ascenso de los movimientos democrticos. Las cuatro vertientes, han transformado la concepcin y funcionalidad de la administracin pblica. El proceso tiene mayor impacto en aquellos pases que presentan estructuras administrativas rgidas que impiden el flujo de cambios organizacionales. Hay que dejar muy en claro que las cuatro causas arriba sealadas son bajo una perspectiva meramente internacional. A estas habra que aadirles las causas internas. Dicho anlisis sera propsito de otro estudio. Las nuevas vertientes en las que la administracin pblica mexicana ha comenzado a presentar, se deben a diversos factores. En este documento, el objetivo ha sido relacionarlos con el impacto internacional. Estamos aun en un proceso de gestacin de estas vertientes administrativas, dado el factor tiempo ser necesario en un futuro hacer una evaluacin y anlisis de impacto de las formas como empiezan a operar las polticas pblicas en Mxico. Podemos sealar, a priori, que las tendencias apuntalan a un tipo de servidor pblico ms estratega que procesador de demandas (bajo la perspectiva del "Enfoque de sistemas"). Es decir, el funcionario pblico se ha convertido, ms que en un generados de cambio en el catalizador del mismo, dados los espacios que incrementalmente la ciudadana ha ido adquiriendo en los procesos de la gestin pblica. Es decir, nos estamos acercando ms a una gestin pblica, que a una gestin gubernamental. Nuevamente, el debate entre los lmites de lo privado y lo pblico est presente. Los servidores pblicos en Mxico enfrentan retos ms complejos. La responsabilidad (accountability) ha dejado de ser una moda administrativa, para convertirse en una demanda ms, tanto interna como externa. Para poder enfrentar y tener un mejor acercamiento de lo que hoy en da es la funcin de la administracin pblica, es necesario, aunque no suficiente, reconocer los paradigmas de la administracin pblica, teoras como la del caos y modernidad-posmodernidad se han convertido en referencias obligadas. El cambio organizacional en la administracin pblica, y la eventual innovacin es multi-causal. Las etapas del cambio; origen, canalizacin, instrumentacin e innovacin tienen caractersticas peculiares que no necesariamente llevan un seguimiento racional. Es decir, cada fase requiere de anlisis especficos para abordar su estudio. Las etapas demandan un conocimiento multidisciplinario como lo hemos visto a lo largo del documento, las polticas pblicas pueden ser un acercamiento adecuado, aunque no la panacea. En este sentido, estamos. parafraseando a Umberto Eco ante una "Obra Abierta". Las perspectivas de la gestin pblica estn an por escribirse. Los puntos no son definitivos, hacerlo as implicara negar la misma dinmica del cambio, la cual slo podr identificarse y lograrse en el sector pblico, a travs de la identificacin de las reas que lo requieran. Sin embargo, el cambio e innovacin de la gestin pblica es un proyecto an inacabado. Tal vez sea un reflejo del debate de la modernidad-posmodernidad.
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25 Estos criterios son desarrollados por Lahera (1994). 26 Este anteriormente sealado. 27 Para mayor profundidad de este tema vase Reflexiones y alternativas sobre federalismo fiscal en Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal No. 48,49 y 50. INAP, Mxico, 1995. 28 Cabrero y Arellano (1993), Anlisis de innovaciones exitosas en organizaciones pblicas. Una propuesta metodolgica, en Gestin y Poltica Pblica, vol. II, No. 1, enero-junio, pp. 59-86, CIDE, Mxico.

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