ESTO OS GOVERNOS CONSTRUINDO O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL?

Milton Cruz Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS mcruz@portoweb.com.br

O dilema e o desafio dos governos que tem por objetivo o bem comum da sociedade romper com a viso tradicional de desenvolvimento que assume como inevitvel o impacto social negativo da modernizao acelerada, como a perda de vidas no trnsito, a degradao ambiental, e a homogeneizao cultural.

RESUMO

Este estudo busca contribuir para a reflexo e a qualificao de processos de formulao de polticas pblicas praticados pelas Administraes Municipais, identificando obstculos para a utilizao de instrumentos inovadores de planejamento e gesto, e indicar algumas pistas para o desenvolvimento de contextos locais favorveis aplicao de mtodos participativos e concepes de desenvolvimento sustentvel. A pesquisa emprica, que fundamenta as concluses aqui apresentadas, foi realizada entre os anos de 2005 e 2009, em Municpios com populao entre 2,5 mil e 280 mil habitantes, localizados na Regio Metropolitana de Porto Alegre, estado do Rio Grande do Sul, extremo sul do Brasil. O referencial terico que orienta a anlise dos dados da pesquisa emprica utiliza os conceitos e definies do campo de estudos das Polticas Pblicas na perspectiva da investigao das instituies, estudo das organizaes locais (o bom governo), entendimento de como e por que os governos optam por determinadas aes, e a avaliao crtica de urbanistas e planejadores sobre o processo de planejamento urbano. A anlise dos processos de planejamento e gesto praticados nas Administraes Municipais, pelos governos locais de pequenos e mdios municpios, revela conflitos gerados pelo tensionamento entre mtodos e concepes tradicionais e experimentos inovadores, indicando a persistncia de contextos desfavorveis para a aplicao de prticas de gesto promotoras de arranjos institucionais indutores de desenvolvimento social sustentvel.

Palavras-chave: polticas pblicas, investimento pblico, gesto pblica, oramento participativo, governana local.
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Trabalho apresentado no XXVII Congresso Latinoamericano de Sociologia ALAS. Ciudades latinoamericanas en el nuevo milnio. Redes urbanas y servicios a la poblacin. Setembro 2009. Buenos Aires. Argentina.

ABSTRACT

This study seeks to contribute to reflection and qualification procedures for the formulation of public policies applied by the Municipal Administrations, identifying barriers to the use of innovative tools for planning and management, and give some clues to the development of local environments favorable to the implementation of participatory methods and concepts of sustainable development. The empirical research that supports the conclusions presented here was conducted between the years 2005 and 2009 in municipalities with a population of 2.5 thousand and 280 thousand inhabitants, located in the metropolitan area of Porto Alegre, Rio Grande do Sul, southern Brazil. The theoretical framework that guides the data analysis of empirical research uses the concepts and definitions of field studies in Public Policy from the perspective of research institutions, study of local organizations (the "good" government), understanding how and why governments choose certain actions, and critical evaluation of planners and policymakers about the process of urban planning. The analysis of planning processes and management practices on the municipal administrations, local governments of small and medium size municipalities, reveals conflicts generated by the tension between traditional concepts and methods and innovative experiments, indicating the persistence of unfavorable contexts for the application of management practices that promote institutional arrangements that induce social development.

Keywords: public policy, public investment, public management, participatory budgeting, local governance.

REFERENCIAL TERICO

O referencial terico desta pesquisa utiliza os conceitos e definies do campo de estudos das Polticas Pblicas na perspectiva da investigao das instituies, do bom governo, do entendimento de como e por que os governos optam por determinadas aes, e da avaliao crtica de urbanistas e planejadores sobre o processo de planejamento urbano (MURTA, 2005; ROLNIK, 2005; VILLANUEVA, 2004; SOUZA, 2003; FREY 2000; MARQUES, 1997; NYGAARD, 1998). Este um estudo da Poltica Pblica aplicada em contextos locais, com nfase para a anlise do processo de deciso dos governos na escolha dos atores que devem participar, dos temas que entram na agenda, e da metodologia de elaborao da poltica de planejamento da cidade. Na perspectiva de Claus Offe (1989), em A democracia contra o Estado do bem-estar?, se analisa a poltica de planejamento da cidade enquanto poltica pblica que busca construir bens pblicos2 para a sociedade urbana, esta enquanto coletividade portadora de interesses comuns, como o acesso a bens e servios de transporte, sade, educao, cultura, lazer e habitao. Investiga-se se as instituies envolvidas no processo de planejamento contribuem para a estabilidade e viabilidade do sistema poltico composto pelas trs componentes estruturais da sociedade contempornea: Estado de direito, a democracia representativa, e as polticas do bem-estar. Isto , se o governo eleito, membros do Executivo e do Legislativo, busca formular a poltica a partir de preocupaes com o bem-estar do cidado urbano, com o exerccio das funes urbanas (segurana e trnsito direito de ir e vir, preveno da irregularidade direito de moradia, etc.), ou com o exerccio do poder delegado pelo voto. Busca ainda estudar as relaes e tenses entre os componentes mercado e poltica pblica orientada para o bem-estar da sociedade urbana, como as situaes em que os interesses do mercado questionam as regulamentaes e os prazos legais definidos pela legislao urbana. Um questionamento similar aos argumentos neoconservadores para quem o Estado do bemestar um peso para a economia pela carga tributria excessiva, pelo dficit oramentrio que gera, pelo desestimulo ao investimento e ao trabalho, etc. As prticas dos atores polticos e gestores municipais podem orientar-se para a reproduo das relaes que dominam o campo da poltica de planejamento e organizao da cidade ou para a busca da transformao da lgica que produz a poltica pblica. Espera-se que as prticas transformadoras estejam orientadas para a construo do bem comum, para a incluso da diversidade de interesses existentes na sociedade urbana na poltica de planejamento municipal, e para a valorizao do potencial dos agentes do espao urbano de criar alternativas para os problemas da cidade. As prticas orientadas para a reproduo buscariam garantir o desenho da poltica pblica orientada pelos interesses privados e do mercado. Evans (2003) apresenta a ideia de que o desenvolvimento, nas sociedades em que as tecnologias e o conhecimento assumem destaque, deve basear-se na qualificao das instituies de governana. Evans (2003, p. 20-62) destaca a migrao das teorias sobre o desenvolvimento focadas no acmulo de capital (o fundamentalismo do capital) para a nfase em temas como as tecnologias, as ideias e as instituies. Nesta
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Para Claus Offe o bem pblico s existe se houver uma coletividade onde as pessoas se sintam pertencentes. OFFE, Claus. A democracia contra o Estado do bem-estar? In: Capitalismo desorganizado. Editora Brasiliense. 1989. Brasil. SP. Cap. 8. p. 269-317

perspectiva, passa-se a considerar a qualidade das instituies de governana um elemento-chave para fomentar o desenvolvimento. Ele cita as experincias do FMI que falharam em seus propsitos de fomentar o desenvolvimento na Amrica Latina por desconsiderarem as especificidades das instituies locais. A Argentina seria um caso exemplar de adoo das teses da monocultura institucional que se mostraram ineficazes. Evans defende a abertura de estratgias de desenvolvimento focadas nas instituies (HOFF e STIGLITZ, 2001) e na capacidade institucional (AMARTYA SEN, 2001). O desenvolvimento seria impulsionado por ideias e instituies. As ideias como bens que podem ser utilizados por diferentes agentes econmicos e que contribuem para o desenvolvimento. A qualidade das ideias e das instituies explicaria taxas diferenciais de desenvolvimento. Estas qualidades podem ser aferidas atravs da anlise do processo de planejamento e de gesto que os governos locais adotam para formular suas polticas pblicas. de se esperar que governos e instituies que investem em educao e capacitao, que mobilizam suas equipes tcnicas para a formulao de solues para os problemas da cidade, que buscam o aprimoramento do processo de tomada de deciso para a construo do bem pblico, e que valorizam as recomendaes dos diferentes campos da cincia, estejam agregando qualidade s polticas pblicas e ao espao pblico local. Neste enfoque o desenvolvimento visto como resultante da ao de atores econmicos e sociais que respondem a incentivos. Os arranjos institucionais modelam os incentivos para desenvolver ideias e tornam-se centrais na determinao da taxa de desenvolvimento (EVANS, 2003, p. 26). Em relao s ideias (ou conhecimento) bom lembrar a importncia que os pases da Comunidade Europia do para o conhecimento em seu planejamento estratgico de governo. Eles incorporaram o tema do conhecimento e da tecnologia de informtica nas metas dos governos da Comunidade3. No caso brasileiro importante resgatar o percurso de instituies como o futebol e o carnaval que de experincias e prticas vinculadas cultura das classes populares tornaram-se atividades dominadas por elites profissionais da indstria do turismo e do lazer, e que hoje tem participao significativa na economia e na formao da imagem do pas. Evans (2003) prope uma virada institucional que assuma novos pontos de partida, tanto na teoria quanto nas prticas de desenvolvimento, que superem propostas estreis como a de menos governo que tem conduzido governana ineficiente, atomizao dos cidados e paralisia poltica. Os exemplos da China, Vietn e Malsia revelam padres institucionais hbridos em relao ao ideal proposto pela monocultura institucional das Instituies de Financiamento Internacional e dos modelos angloamericanos. O novo ponto de partida pressupe que se assuma uma nova concepo de desenvolvimento. Um processo de escolha social com o envolvimento contnuo e deliberativo dos cidados na definio das prioridades econmicas. Instituies fortemente democrticas criariam melhores possibilidades de se fazer escolhas na formulao de polticas pblicas. Evans (2003) cita Amayarta Sen (1999, p. 291) para quem processos de participao devem ser compreendidos em si como partes constitutivas dos fins do desenvolvimento. As instituies deveriam promover debates e intercmbios pblicos, contribuir para a construo de fruns e regras organizacionais orientadas para a construo de consenso social, estes como elementos do
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Comisso Europia. Para uma Europa do Conhecimento: a Unio Europia e a sociedade da informao. Bruxelas. 2002. 23 p.

desenvolvimento. A instituio da escolha social teria capacidade institucional superior ao sistema tecnocrata de atribuio de valores. Evans (2003) prope a democracia deliberativa ou a governana fortalecida pela participao, ou seja, o processo de planejamento, a soluo de problemas e as estratgias sendo formulados atravs do envolvimento dos cidados que prope e alteram suas preferncias durante a interao em espaos pblicos caracterizados pela forte interao dos atores. Os processos deliberativos tradicionais como a participao nas eleies ou o exerccio dos direitos civis seriam fortalecidos pelos processos de escolha social que interferem na qualidade das polticas pblicas. Para isso, deveriam ser constitudas instituies deliberativas auto-sustentveis (aquelas que os indivduos acreditam valer a pena investir o seu tempo e esto decididos a apoiar o(s) partido(s) que as defendam), que se mostrem capazes de superar a oposio dos que dominam os processos de tomada de deciso. A governana fortalecida pela participao adquiriria fora e estabilidade poltica e contribuiria para a qualidade do desenvolvimento. Evans (2003) analisou as experincias de Porto Alegre (Brasil) e Kerala (ndia) que assumiram, respectivamente, o Oramento Participativo e a Descentralizao Democrtica em suas gestes, concluindo que um controle social mais eficaz sobre as despesas pblicas estimula o cidado a investir em bens coletivos, tornando estes sistemas participativos mais transparentes, com maior poder para priorizar o interesse pblico, menos vulnerveis em relao apatia e (acrescentaramos) s prticas clientelistas que atrelam os governos processos de negociao em que dominam interesses privados. A abordagem de Evans orienta a pesquisa na busca de espaos e prticas institucionais promotoras de uma governana com maior qualidade e legitimidade social na formulao de polticas pblicas capazes de resolver problemas da sociedade urbana, de produzir bens de interesse coletivo, e sujeitas ao controle social.

O PROCESSO DE PLANEJAMENTO E TOMADA DE DECISO EM MUNICPIOS DA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE

As concluses deste artigo resultam de pesquisas realizadas, entre os anos de 2005 e 2009, por este autor4, com a participao de alunos do Curso Superior em Gesto Pblica da Universidade de Caxias do Sul5, em Municpios com populao entre 2,5 mil e 280 mil habitantes localizados na Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) do estado do Rio Grande do Sul, localizado no extremo sul do Brasil (ver MAPA REGIO DA PESQUISA). A pesquisa investigou como os governos locais elaboram a poltica pblica, analisando processos de Planejamento Municipal atravs de informaes obtidas pelos alunos junto a gabinetes de prefeitos, secretarias municipais, Cmara de Vereadores, e atores da sociedade como empresrios do comrcio e moradores. A pesquisa tambm avaliou a opinio dos alunos (a grande maioria tcnicos de Prefeituras) sobre a participao dos atores no processo, as informaes e os instrumentos utilizados para o planejamento e a tomada de deciso, tendo como referncia as recomendaes da bibliografia utilizada no curso de planejamento territorial e gesto pblica da UCS. Os alunos buscaram informaes que permitiram identificar os pontos de estrangulamento, as potencialidades, o grau de articulao dos instrumentos utilizados pelas instituies locais e regionais, sua adequao s exigncias da legislao e ao desenvolvimento sustentvel, tendo como parmetro o referencial terico utilizado no curso (ver ANEXO 2). Investigou-se como os tcnicos e os governos municipais utilizam estes instrumentos e se as instituies (governo, vereadores, Conselhos Municipais, entidades da sociedade, etc.) realizam monitoramento e acompanhamento das polticas. Aps a coleta de informaes realizaram-se oficinas de trabalho em grupo com o objetivo de analisar e sistematizar o processo de planejamento e organizao praticado no territrio e na cidade, o que resultou em doze relatrios. O processo de planejamento e tomada de deciso foi reconstrudo a partir de seis relatrios finais selecionados (ver ANEXO 1). Apresentamos, a seguir, os processos de planejamento e tomada de deciso praticados pelos governos locais. So seis casos de Prefeituras Municipais da regio de Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul, um dos 27 estados da federao brasileira 6. O Caso 1 (Projeto de Desenvolvimento do Turismo Municipal) investigou e descreveu como se elaborou um dos projetos para o desenvolvimento do turismo em municpio com 280 mil habitantes. O estudo revelou que a prioridade do governo para o projeto atendeu a uma antiga solicitao do CDL Clube dos Diretores Lojistas, SINDILOJAS Sindicato dos Diretores Lojistas e da Associao Comercial, Industrial e de Servios, preocupados em ampliar as vendas do comrcio caladista na rea central, e a demanda por revitalizao de um local que se tornou moradia de mendigos e drogadidos. No Caso 2, Planejamento de Trnsito no Municpio, municpio de 40 mil habitantes, pesquisou-se o conhecimento da equipe tcnica local sobre a
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Professor da disciplina de planejamento e organizao da cidade da Universidade de Caxias do Sul. RS. Curso com durao de dois anos e meio que tem por objetivos formar e aperfeioar gestores pblicos, [...] e instrumentalizar os gestores pblicos para o exerccio de uma administrao mais eficiente, eficaz e efetiva. http://www.ucs.br/Curso Superior de Formao Especfica em Gesto Pblica. 16/3/09. 6 As unidades federativas do Brasil so entidades subnacionais autnomas dotadas de governo e constituio prprios que juntas formam a Repblica Federativa do Brasil. Atualmente o Brasil dividido poltica e administrativamente em 27 unidades federativas, sendo 26 estados e um distrito federal. http://pt.wikipedia.org/wiki/Unidades_federativas_do_Brasil. 16/06/09

realidade municipal, a legislao que organiza o Sistema Nacional de Trnsito, a atual concepo de trnsito e sua relao com as funes urbanas e o Plano Diretor, e a estrutura necessria para o municpio desenvolver a Poltica de Trnsito. No Caso 3, Plano Diretor como Instrumento de Planejamento Urbano e Rural, a pesquisa foi realizada em municpio de 12 mil habitantes que tem uma forte tradio cultural e identidade comunitria, e que possui Plano Diretor desde 1964. Apesar de o Plano Diretor ter 44 anos este nunca foi atualizado. O Caso 4, Plano Diretor como Instrumento de Regulao do Desenvolvimento e de Proteo Ambiental, a pesquisa foi realizada em municpio de 41 mil habitantes com Plano Diretor de 1955, em com graves problemas ambientais decorrentes do desenvolvimento da indstria do calado. O Caso 5, Plano Diretor e a Organizao do Mobilirio Urbano, a pesquisa foi realizada em municpio de 60 mil habitantes com Plano Diretor de 1973. O estudo focalizou a principal rua do municpio que tem quase quatro mil metros de extenso e cumpre a funo de plo comercial e de servios da cidade, e que atrai a populao dos municpios vizinhos. No Caso 6, O Plo Petroqumico do Sul e seus Impactos no Desenvolvimento da Regio, a pesquisa foi realizada no mesmo municpio de 60 mil habitantes (Caso 5), com Plano Diretor de 1973, e seu vizinho de 25 mil habitantes, onde se instalou o III Plo Petroqumico do pas entre 1976 e 1982. Municpios que, na poca, viveram grande expectativa de participarem de um surto de desenvolvimento gerado com a implantao do Plo (projeo do Conselho de Implantao do Plo Petroqumico do Sul CONPETRO).
MAPA REGIO DA PESQUISA Regio Metropolitana de Porto Alegre - RS

mapa regiao pesquisa jpeg (em anexo)

PRTICAS DE PLANEJAMENTO E GESTO DOMINANTES O cruzamento das informaes7 com as recomendaes da bibliografia utilizada no curso permite apresentar algumas concluses iniciais sobre as caractersticas do processo de planejamento e tomada de deciso que os governos locais implementam efetivamente. O modo como os governos locais conduzem o processo de planejamento e a execuo de projetos revela uma prtica de planejamento e gesto pblica que centraliza as decises no governo, desmobiliza e desconsidera recomendaes relevantes apresentadas pelas cincias relacionadas ao urbanismo e seus operadores (os tcnicos), e busca atender seletivamente a grupos de interesse da sociedade urbana. Uma prtica criticada por planejadores e urbanistas, e denominada de planejamento tradicional. Os gestores municipais continuam no integrando em sua prtica cotidiana de tomada de deciso o uso de instrumentos e estudos fundamentais para a organizao da cidade como o Plano Diretor, documentos de outras esferas governamentais (como os estudos sobre Desenvolvimento Regional e Logstica de Transporte), informaes sobre a circulao viria na rea central, diagnsticos sobre a degradao do centro; e as prticas participativas como a mobilizao das competncias tcnicas do municpio e a consulta a outros setores sociais que tem relao com a cidade. Uma prtica que atrofia o processo de formulao, da poltica pblica relacionada com a organizao da cidade, ao reduzir tanto o nmero de atores envolvidos no planejamento como os estudos que embasam a tomada de deciso. Prtica que no d garantias de resoluo dos problemas que se prope a resolver: como a degradao urbana e ambiental. A ausncia de um sistema de monitoramento das aes governamentais inviabiliza a anlise do impacto das decises tomadas pelo governo, pelos tcnicos, e instncias de participao, como os conselhos municipais, sobre as polticas pblicas. O estudo revelou o impacto da modernizao acelerada sobre uma estrutura urbana antiga com ruas estreitas, caladas irregulares, que tem gerado congestionamentos, stress, dificuldades no deslocamento de pedestres e ciclistas, e, principalmente, grande nmero de acidentes e mortes, que vem aumentando. As informaes e depoimentos apontam para a insuficincia de aes dos governos locais orientadas para a resoluo de conflitos gerados pelo rpido crescimento da frota de automveis e caminhes. Os gestores da cidade no conseguem atualizar, no mesmo ritmo do crescimento dos problemas, a infra-estrutura urbana, capacitar equipes tcnicas para a formulao de projetos e solues de problemas, e organizar espaos de participao efetiva da populao que possam contribuir para a mudana, por exemplo, do comportamento agressivo dos motoristas. O governo utiliza prticas que no articulam instituies e atores, nem mobilizam competncias com a qualidade exigida pelos problemas criados pela modernizao. Os tcnicos municipais assimilam mais rapidamente as novas concepes sobre trnsito, circulao viria e demais funes urbanas, que os membros dos governos. Surgem conflitos entre tcnicos municipais e governo que utiliza um estilo de autoridade que opera mais pela imposio normativa que pela construo do consenso. Ao fazer esta escolha, na conduo do processo de priorizao e tomada de deciso, o governo acaba desestimulando e desmobilizando os
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As informaes foram obtidas atravs de entrevistas, depoimentos, documentos, e sistematizadas em relatrios finais pelos tcnicos municipais, alunos do Curso Superior em Gesto Pblica da Universidade de Caxias do Sul.

formuladores e implementadores locais (tcnicos, especialistas), que acabam se desresponsabilizando pelos resultados da poltica pblica. A pesquisa revelou problemas como concentrao de atividades em certas partes da cidade, lugares vazios, convvio inadequado de atividades industriais e residenciais, focos de poluio industrial e esgoto urbano nos rios que cortam os municpios, uso de reas da mata ciliar para a agricultura, uso intensivo de agrotxicos, ausncia de regulamentao no espao rural e na zona de transio entre o campo e a cidade, surgimento de loteamos irregulares, e problemas de sinalizao viria. A pesar de alguns municpios terem uma forte tradio cultural e identidade comunitria a pesquisa revelou a falta de uma poltica de preservao do patrimnio histrico e cultural, de parcerias pblico-privadas para o desenvolvimento do turismo, a degradao de construes histricas e a tendncia padronizao cultural. As tentativas de reestruturao administrativa criando Departamentos de Planejamento, Desenvolvimento Econmico e de Meio Ambiente no tem resultado na qualificao das aes de planejamento urbano e rural e de preservao do meio ambiente. Como exemplo, podemos citar o caso de municpio que elaborou o Plano Diretor Ambiental, criou o Conselho do Meio Ambiente, a Semana do Meio Ambiente, a coleta seletiva, o disque-denncia, e parceria com Ministrio Pblico para monitoramento industrial. Apesar destas medidas, as ltimas amostras coletadas nos arroios mostram a persistncia de uma elevada quantidade de cromo e altos ndices de leos, graxas e bactrias no arroio que passa pela zona urbana. A estrutura administrativa tem sido utilizada, nos ltimos 50 anos, prioritariamente para a destinao de cargos aos membros dos governos, em detrimento dos interesses da sociedade urbana. Estas prticas tornaram anacrnicos tanto o Plano Diretor como a estrutura administrativa encarregada do planejamento e gesto de aes de desenvolvimento, ordenamento e proteo ambiental. Ao fazer esta escolha os governos contriburam para o desenvolvimento de conflitos urbanos e rurais que se acumulam, e no criaram alternativas para a preservao das relaes identitrias de culturas que formaram o espao urbano e rural. As expectativas de surtos de desenvolvimento geradas pela implantao de grandes projetos, como o Plo Petroqumico do Sul, no se confirmaram. Os impactos positivos esperados, decorrentes do crescimento significativo de receita, de possveis ganhos em planejamento e urbanizao da cidade e em organizao da administrao pblica, no se realizaram. Em um dos casos, o municpio ainda recebeu um acrscimo na sua demanda por servios de assistncia, sade e educao, ao receber um contingente significativo de populao de baixa renda, trabalhadores com baixa qualificao que foram absorvidos temporariamente na construo civil. Em outro, o pequeno municpio sofreu o impacto de ter de administrar um dos maiores PIBs municipais do estado, sem ter uma estrutura administrativa capacitada para tal, gerandose graves problemas de gesto, como indicam as denncias de m utilizao dos recursos pblicos pelos rgos municipais, e acusaes de prticas ilegais de utilizao de recursos pblicos nas campanhas eleitorais 8. A opinio dos tcnicos locais, coerente com as informaes contidas nos documentos, indica que a concepo e a prtica do planejamento que reduz o desenvolvimento ao aumento do PIB e da arrecadao, e se subordina ao mtodo de planejamento que centraliza informaes e decises decisivas em apenas uma das instncias federativas, teve um impacto negativo tanto no desenvolvimento do
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Opinio corrente entre os gestores dos municpios da regio que o municpio tem muito mais recursos que os municpios vizinhos e faz muito menos.

municpio como na imagem que gestores locais e populao tem sobre o futuro da cidade, e que ainda hoje no foi superado. Este processo de planejamento tecnocrtico tradicional se ope construo e disseminao de uma concepo de planejamento e gesto baseada na descentralizao das informaes e decises, e na interao entre tcnicos de diferentes esferas federativas. Interao que poderia ter incentivado a capacitao de planejadores e gestores locais, o aprimoramento da organizao de secretarias como as de planejamento, meio ambiente, e administrao, e, principalmente, a formao de uma nova cultura de planejamento e gesto. Cultura que se caracterizaria pela habilidade dos grupos tcnicos na formulao de polticas pblicas em contextos participativos e orientados para a resoluo de problemas complexos criados pela modernizao; e pelos gestores interessados e decididos a valorizar a boa tcnica e as formulaes do corpo tcnico das administraes municipais.

TENSES E CONFLITOS ENTRE POLTICOS E TCNICOS: A CARREIRA POLTICA CONTRA A BOA TCNICA A reconstruo do processo de planejamento implementado pelas administraes municipais identificou o conflito entre os operadores da poltica do governo e os operadores das polticas pblicas urbanas. Conflito que, parece, encontra explicao nas diferentes lgicas que regulam, de um lado, o campo da poltica e, de outro, o campo da burocracia 9 encarregada da administrao tcnica da esfera local do Estado. Destacamos que no partilhamos da concepo ingnua de que todos os polticos atropelam as recomendaes tcnicas e que nem todos tcnicos so operadores da boa tcnica10. O que a pesquisa constatou foi a tendncia dominante dos governos locais de pequenos e mdios municpios da RMPA em deixar de lado as boas prticas de gesto administrativa, oramentria, ambiental e urbana em favor das prioridades colocadas pelas suas bases de sustentao no governo, no legislativo e na sociedade. A anlise do mapa das idias montado a partir do discurso de militante poltico11, entrevistado por este autor, conduziu s seguintes concluses: o Partido Poltico tem falhado na coordenao dos operadores da poltica quando o objetivo implementar o programa do Partido; o exerccio da gesto pblica tem gerado acomodao s rotinas burocrticas que dificultam aes inovadoras e transformadoras de realidades sociais problemticas; o Partido opera como conjunto de grupos de interesse em disputa, com dificuldade para produzir consenso sobre o modo como implementar o projeto do partido; as lideranas do Partido, e os operadores da poltica como secretrios municipais e militantes polticos, tem como principal referencia para sua prtica a carreira poltica, enquanto projeto poltico pessoal, em detrimento do projeto do Partido como apresentado para a sociedade. A opinio dos tcnicos esta orientada para a defesa das funes administrativas a que correspondem seus cargos, e de instrumentos de planejamento e gesto como o
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Neste estudo a burocracia entendida como em Weber, isto , um saber profissional especializado e imprescindvel em uma economia de produo de bens em massa como a capitalista. WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Braslia. UNB. 1994. 422 p. 10 Boa tcnica aquela que se ajusta s recomendaes do referencial terico utilizado neste estudo. 11 Militante poltico de Partido localizado esquerda do espectro poltico, e conhecido pela implementao de experincias inovadoras em gesto local, como o Oramento Participativo.

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Plano Diretor, a Lei Orgnica, Planos Setoriais, etc. A justificao da boa tcnica em planejamento e gesto fortalecida quando prioriza o bem comum, o planejamento e a organizao de todo o territrio da cidade. E enfraquece quando se fundamenta em aes voltadas para grupos de interesse e regies privilegiadas da cidade. Esta prtica, do gestor pblico, que se orienta para a construo da carreira, agrava os conflitos existentes entre comunidades e retarda ou inviabiliza a resoluo dos problemas. Secretrios que no querem por em risco suas carreiras polticas, buscando minimizar as incompatibilidades e maximizar ganhos atravs de reconhecimentos do maior nmero possvel de eleitores, dificultam o funcionamento de um sistema de planejamento e gesto pblica que tenha como prioridade a organizao de maiorias dispostas a construir ambientes geradores de confiana, compromissos, acordos e solues negociadas para os problemas urbanos. Ento, se a prtica poltica est orientada para a construo da carreira, pensar o futuro da cidade torna-se uma questo secundria que s adquire prioridade durante a disputa eleitoral ou em momentos de grave crise.

PRTICA DE GOVERNO BASEADA NA TOMADA DE DECISO EM ESPAOS RESTRITOS A investigao do processo de planejamento praticado em municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre, luz das abordagens de Evans, Offe, Souza e Frey, permite afirmar que os espaos onde se tomam as decises e se realizam as prticas institucionais se assemelham a gabinetes de negociao onde ainda predomina a presena do interesse privado que buscam obter diferenciais vantajosos para a instalao e funcionamento de atividades no territrio urbano. Espaos onde loteadores, empreendedores imobilirios, indstrias e moradores negociam diretamente com o Prefeito condies mais favorveis para seus negcios e interesses. Este estilo de gesto tem como conseqncias o isolamento do Prefeito, a desmotivao e desresponsabilizao dos tcnicos, e a descrena da populao na possibilidade de implementao de projetos de interesse do conjunto da sociedade local. E o resultado na cidade so os loteamentos fora dos padres tcnicos (ausncia de reas verdes, praas, ruas estreitas, ausncia de esgoto, caladas estreitas, ocupao irregular de morros, nascentes e margens de arroios), indstrias operando fora das normas (poluindo o ar, arroios e o solo) e em reas residenciais, entre outros. E como resultado econmico deste processo de tomada de deciso tem-se, de um lado, o ganho privado com o relaxamento das obrigaes urbanas e, de outro, a publicizao dos custos sociais e ambientais gerados, que so assumidos pela Prefeitura. Esta flexibilizao seletiva garante diferenciais na obteno de lucro, para alguns setores, grupos ou indivduos, no uso do solo urbano e tem contribudo para a degradao do espao urbano e, consequentemente, da qualidade de vida na cidade. A presso sobre os governos locais pela flexibilizao da legislao e da fiscalizao municipal sobre atividades econmicas e o uso privado dos espaos urbanos permanente e mais organizada que a presso em defesa do interesse pblico, do bem comum. A valorizao destes espaos provoca o estreitamento da participao de tcnicos, conselhos municipais, entidades da sociedade, reduz a base de apoio das polticas de interesse coletivo, e resulta no aprisionamento do gestor local s rotinas de negociao de gabinetes. 11

Esta prtica tem inviabilizado a discusso sobre o futuro da cidade com entidades empresariais e de trabalhadores, ambientalistas, associaes de moradores, conselhos, e a cidadania. A ausncia de debate pblico sobre o planejamento e a organizao da cidade inibe a formulao, pelos atores individuais e coletivos, de opinies consistentes (aquelas que se mostram adequadas para abordar a complexidade de fenmenos como o da modernizao acelerada das cidades), prejudicando a qualidade das intervenes das instituies e seus representantes. E impe esfera pblica uma dinmica que subordina a opinio pblica ao enfoque dos setores do mercado que enxergam a cidade exclusivamente como o lugar de realizao de lucros. O processo poltico que elege representantes para deliberar sobre questes de interesse da sociedade local no d conta da complexidade dos problemas colocados pela modernizao da cidade. O eleitor no tem nenhum instrumento, disponibilizado pela sociedade democrtica contempornea como o caso do direito ao voto, para escolher um vereador que lhe de garantias mnimas sobre sua viso de desenvolvimento e seus compromissos com o bem comum. Os Legisladores no so obrigados a prestar contas ao pblico das suas opinies e posies sobre os temas urbanos, durante os quatros anos de exerccio de seus mandatos.

CONCLUSO Processos de planejamento e oramento participativo nas Administraes Municipais se confrontam com estas prticas institucionais tradicionais avessas participao e descentralizao das informaes e decises, e durante a implantao sofrem uma acomodao seletiva que exclui os elementos inovadores e incorpora as velhas prticas, atualizando-as. Sem uma opinio pblica e um eleitorado que passe a exigir mudana neste tipo comportamento de polticos e gestores, no se visualiza um horizonte favorvel para a utilizao de instrumentos e prticas de planejamento e gesto inovadores como o Plano Diretor Participativo, o Oramento Participativo, Planos Setoriais Integrados (mobilidade e acessibilidade urbana, preservao ambiental e cultural, regularizao de assentamentos precrios, gerao de renda e incluso digital), Audincias Pblicas, Referendos, articulao entre Executivo, Legislativo, Ministrio Pblico, Judicirio, entre outros. O estudo emprico mostrou que nossas cidades esto crescendo segundo uma lgica de ordenamento que no aquela recomendada pela cincia do urbanismo, pelos planejadores e pelos Planos Diretores12. Os governos no esto orientando suas aes e decises prioritariamente para a construo do desenvolvimento sustentvel das cidades, ainda que os discursos de campanha eleitoral e algumas iniciativas de reestruturao administrativa possam nos sugerir o contrrio.

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O Plano Diretor considerado pelos urbanistas como o principal instrumento para o planejamento do crescimento da cidade.

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BIBLIOGRAFIA ABERS, Rebecca. Do clientelismo cooperao: governos locais, polticas participativas e organizao da sociedade civil em Porto Alegre. In: Coleo Cadernos Cidade. Porto Alegre. V. 5, n. 7, p. 1 10. maio. 2000. AVRITZER, Leonardo. Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil. In: SANTOS, Boaventura de Souza (Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Civilizao Brasileira. RJ. 2002. BOURDIEU, Pierre. Segunda parte: A economia das prticas. In: A distino: crtica social do julgamento. EDUSP. SP. 2007. p. 95 239. Comisso Europia. Para uma Europa do Conhecimento: a Unio Europia e a sociedade da informao. Bruxelas. 2002. 23 p. COVRE, Maria de Lourdes Mazini. A fala dos homens. Anlise do pensamento tecnocrtico. 1964 -1981. Editora Brasiliense. SP. 1983. CRUZ, Milton. O impacto da participao social no processo de elaborao da Poltica de Planejamento Urbano de Porto Alegre. 2006. Dissertao de Mestrado. UFRGS. Porto Alegre. 192 p. DELGADO, Daniel Garcia. (Compilador). Introducin: Nuevos escenarios locales. El cambio del modelo de gestin. In: Hacia um nuevo modelo de gestin local. Municpio y sociedad em Argentina. Universidad Catlica de Crdoba. Buenos Aires. 1997. p. 13 40. EVANS, Peter. Alm da Monocultura Institucional: instituies, capacidades e o desenvolvimento deliberativo. Revista Sociologias. Teoria Sociolgica. n 9. UFRGS. Jan./Jun. 2003. p. 20 62. FACHIN, Roberto e CHANLAT, Alain (Orgs.). A problemtica do governo municipal na Amrica Latina e a necessidade de (re) inventar as prticas administrativas e polticas. Editora Sulina/Editora UFRGS. Porto Alegre. 1998. FEDOZZI, Luciano. Oramento Participativo: Reflexes sobre a experincia de Porto Alegre. Tomo Editorial. Porto Alegre. 2001. 3. Edio. FREY, Klaus. Polticas Pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no Brasil. In: Planejamento e Polticas Pblicas. IPEA. N 21. Junho. 2000. p. 211 259. www.ipea.gov.br/pub/ppp/ppp21/html. 2005. GRAZIA, Grazia de, e RIBEIRO, Ana Clara Torres. Experincias de Oramento Participativo no Brasil. Perodo de 1997 a 2000. Frum Nacional de Participao Popular. Editora Vozes. RJ. 2003.

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ANEXO 1 Relatrios de Pesquisa elaborados pelos alunos do Curso Superior em Gesto Pblica da Universidade de Caxias do Sul. Vale do Ca. Rio Grande do Sul. Brasil.

ASSMANN, Csar Luiz et al. O planejamento do municpio de Feliz e a proposta de melhoria. UCS. 2007. BERTINATTO, Carla et al. Plano Diretor do Municpio de Estncia Velha. UCS. 2007. GOULART, Carline et al. Estudo de Caso. A importncia do Planejamento Urbano em um Municpio perspectiva de crescimento com a implantao do Plo Petroqumico do Sul. UCS. 2007. MOYSS, Maria Cristina et al. Planejamento Urbano. UCS. 2007. OLIVEIRA, Cardeci Umpierre de, et al. Receptivo Turstico de Novo Hamburgo. UCS. 2007. ULLMANN, Alex Adriano et al. Planejamento de Trnsito no municpio. UCS. 2007

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ANEXO 2 Bibliografia utilizada na disciplina Planejamento Urbano e Organizao Territorial. Universidade de Caxias do Sul.

BRAGA, Roberto. Plano Diretor Municipal: trs questes para discusso. SP. UNESP. v.1, n.1,1995, p. 15-20. CORREA, Roberto Lobato. Regio e organizao espacial. So Paulo. tica. 2000. FERRARI, Celso. Curso de Planejamento Municipal Integrado. Urbanismo. So Paulo. Livraria Pioneira. 1998. FRENTE NACIONAL DE PREFEITOS. Espao Urbano. Consrcios Pblicos. Abril/Maio. 2005. GARCIA, Ronaldo Coutinho. Subsdios para organizar avaliaes da ao governamental. Texto para discusso n . 776. Diretoria do IPEA. Braslia. Janeiro. 2001. GONALVES, Maria Flora (org.). O Novo Brasil Urbano: impasses, dilemas, perspectivas. Porto Alegre. Mercado Aberto. 1995. GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Rumos 2015. Estudo sobre Desenvolvimento Regional e Logstica de Transporte no RS. Porto Alegre. 2004. Documento Sntese. MINISTRIO DAS CIDADES. 3 Conferncia Nacional das Cidades. Desenvolvimento Urbano com Participao Popular: avanando na Gesto Democrtica das Cidades. Braslia. Maio de 2007. MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano Nacional de Recursos Hdricos. Braslia. 2006. OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade, para compreender. Rio de Janeiro. IBAM/DUMA. 2001. PAULICS, Veronika, Org. 125 Dicas Idias para a ao municipal. So Paulo. Plis. 2000. 288p. (p. 23 30, 175 176, 185 186, 203 204). ROLNIK, Raquel, e Otilie Macedo Pinheiro (organizadores). Plano Diretor Participativo: guia para elaborao pelos municpios e cidados. Braslia. Ministrio das Cidades. 2005. 160 p. SOUZA, Marcelo Lopes de. ABC do Desenvolvimento Urbano. 2a. Ed. Rio de Janeiro. Bertrand Brasil. 2005.

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