Politicaspublicas y Pueblosindigenas

ANGELA MEENTZEN
Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina

Los casos de Mxico, Guatemala, Ecuador, Per y Bolivia
(Ttulo original en alemn: STAATLICHE INDIGENA-POLITIK IN LATEINAMERIKA IM
VERGLEICH - MEXIKO, GUATEMALA, EKUADOR, PERU UND BOLIVIEN )

DRA. ANGELA MEENTZEN E-mail: angelam@snafu.de
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ECUADOR (a partir del 01.09.2007) Av. Rep. de El Salvador 361 y Mosc Edf. Aseguradora del Sur Piso 7 - Quito Telf: 00593-2-2269763 E-mail: kasecu@kas.org.ec Web: www.kas.de/ecuador
ISBN: 978-9972-2639-6-5 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2007-06617 Impreso en el Per Primera edicin, agosto de 2007 1000 ejemplares
IMPRENTA: Pasaje Mara Auxiliadora 155 - Lima 5 - Per Telf: 0051-1-424-8104 / 332-3229 E-mail: tareagrafica@terra.com.pe El presente estudio que se publica es de exclusiva responsabilidad de su autora y las opiniones vertidas no expresan necesariamente el pensamiento de la Fundacin Konrad Adenauer. Prohibida su reproduccin total o parcial del contenido sin permiso del editor.
ndice
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1.1. Rol histrico del Estado en Amrica Latina 1.2. Hacia un nuevo rol del Estado en Amrica Latina
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1.3. Convenios internacionales vigentes sobre los derechos de los pueblos indgenas 34 1.4. Debate internacional sobre los derechos de los pueblos indgenas 37 1.5. Convenios internacionales sobre los derechos indgenas y su influencia en las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina 1.6. Los movimientos indgenas y el Estado en Amrica Latina
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2.1. Aproximacin y visin panormica 2.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico 2.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico desde el ao 2000 2.4. Resumen y conclusiones
47 50 58 71
3.1. Aproximacin y visin panormica 3.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas
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81 3.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala desde el ao 2000 89 3.4. Resumen y conclusiones 97
en Guatemala
4.1. Aproximacin y visin panormica 4.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Ecuador 4.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Ecuador desde el ao 2000 4.4. Resumen y conclusiones
105 108 118 126
5.1. Aproximacin y visin panormica 5.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en el Per 5.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en el Per desde el ao 2000 5.4. Resumen y conclusiones
131 135 152 161
6.1. Aproximacin y visin panormica 6.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Bolivia 6.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Bolivia desde el ao 2000 6.4. Resumen y conclusiones
167 170 186 193
7. RESULTADOS Y CONCLUSIONES DEL ESTUDIO

7.1. Hacia una poltica pblica articulada y coherente para los pueblos indgenas 7.2. Semejanzas entre las polticas pblicas materia de estudio 7.3. Diferencias entre las polticas pblicas materia de estudio 7.4. Conclusiones generales
197 201 205 211 215 231
Prlogo
Hoy en da, y a diferencia de las dcadas pasadas, los pueblos indgenas de Amrica Latina desean participar con mucha mayor intensidad en los acontecimientos polticos, sociales y econmicos de sus pases. Mientras tanto, estas reivindicaciones indgenas independientemente de si se trata de poblacin mayoritaria o minoritaria son presentadas con un grado de autoconfianza notablemente mayor. Esto no slo plantea desafos a los indgenas, sino tambin en igual medida a las estructuras polticas de los pases democrticos, que no suelen estar preparadas para ello. aaaaaa Mientras tanto, hace mucho que las demandas por derechos especficos y acciones especiales de los pueblos indgenas han dejado de menospreciarse como irrelevante poltica de intereses de algunos pueblos indgenas grandes o pequeos, que en otros tiempos eran mayormente ignoradas como minoras tnicas excluidas. Tanto la explotacin de los recursos naturales de los bosques tropicales, como la amenaza a la diversidad cultural a nivel mundial debido a la creciente industrializacin y homogenizacin, son reconocidas como problemas globales urgentes, que superan ampliamente los intereses especficos de pueblos individuales. El hecho de que muchos pueblos luchan desesperadamente por su mera supervivencia y por el reconocimiento de sus derechos ambientales, culturales, polticos, econmicos y sus derechos humanos y ciudadanos universales, ha puesto aun ms de manifiesto la urgencia de una nueva actitud frente a la diversidad cultural, la pobreza, la exclusin y la destruccin del medio ambiente. Las luchas de los pueblos indgenas los cuales en Amrica Latina son adems los ms pobres entre los pobres han ido adquiriendo una creciente importancia simblica y estratgica. Incluso se
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Prlogo
observa que en algunos pases (como Mxico o Ecuador) las agrupaciones indgenas estn a la cabeza de los movimientos sociales. Aaaaaaaaaaaaa En efecto, los estados nacionales de Amrica Latina tampoco albergan ya las mismas aspiraciones de asimilar a los pueblos indgenas rurales, como an suceda en la llamada dcada perdida de los aos 80, y ms bien estn dispuestos a tomar nuevas medidas polticas a favor de las minoras indgenas o los asuntos indgenas. Las nuevas polticas pblicas para pueblos indgenas reconocen el derecho a la diversidad cultural. En distintos pases de Amrica Latina, el Estado multitnico incluso ha pasado a formar parte de la Constitucin. Esta nueva tendencia va de la mano con una corriente que propone reducir las dimensiones del Estado a un mnimo, transferir las responsabilidades estatales a las propias organizaciones indgenas y contener los procesos de migracin hacia Aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaaaaaaaaa las ciudades. La Fundacin Konrad Adenauer (KAS) contribuye a este desarrollo a travs de un nuevo programa regional: en 2006 - en el marco de sus actividades de poltica de desarrollo en Amrica Latina - ha dado inicio al Programa Regional Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina (PPI). Este nuevo programa comprende a Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Per. En todos estos pases resulta de gran importancia el conducir a las agrupaciones polticas indgenas hacia una democratizacin Aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaaaa constructiva. Ya en los aos 80 y 90, se llevaron a cabo en Ecuador, Per - y sobre todo en Bolivia - una serie de intervenciones en el marco de los programas de ayuda estructural de tipo social de aquella poca. Por ejemplo, se dio apoyo a medidas generadoras de ingresos para las mujeres de comunidades indgenas en las reas rurales bolivianas (pequea produccin artesanal, agricultura, trabajo social), y a un proyecto conjunto con las fuerzas armadas bolivianas para obras de infraestructura en el altiplano entre La Paz y el Lago Titicaca. Aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaa aaaaaaaa Esto demuestra que la temtica indgena no es nueva para la Fundacin Konrad Adenauer. Sin embargo, ni en la KAS ni en toda la cooperacin alemana para el desarrollo exista en ese entonces una estrategia coordinada transnacional. En los pases individuales, los grupos destinatarios indgenas formaban parte de las medidas de desarrollo implementadas, pero todava no se contaba con una lnea de accin especfica para la participacin de los grupos indgenas de la poblacin en el desarrollo poltico, econmico y social. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Por este motivo, la Fundacin Konrad Adenauer se esfuerza actualmente por incrementar la participacin de los pueblos indgenas en los procesos polticos y lograr una mayor representacin poltica a travs de delegados, concejales y parlamentarios a nivel comunal y nacional. Tambin aboga por extender las facultades de los representantes indgenas para que logren hacer mejor uso de los instrumentos polticos y administrativos, e intenta fortalecer las redes constituidas por actores indgenas, partidos polticos y ONG. Por ltimo, promueve la vinculacin con los temas del estado de derecho, poniendo especial nfasis en los temas y las problemticas de derecho constitucional, y en la creacin de conciencia en el entorno poltico clsico con respecto a la urgencia y trascendencia de la aaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa temtica. Por lo tanto, en contraste con las actividades anteriores, el nuevo programa regional PPI constituye un conjunto de medidas orientadas especficamente a temas polticos. Incluye en especial la dimensin poltica de la lucha contra la pobreza, pues, como mencionamos al inicio, la exclusin que ha marginado durante siglos a las etnias indgenas de la participacin poltica y econmica, las ha mantenido tambin tanto hoy como ayer entre los grupos poblacionales ms afectados que el promedio Aaaaaa aaaaaAAAAAAAAAAa por la pobreza y la extrema pobreza. Tal como describimos anteriormente, hoy en da se perciben tendencias positivas tanto a nivel internacional como crecientemente a nivel nacional que promueven los derechos indgenas y la concesin oficial de ttulos de propiedad a los pueblos indgenas sobre los recursos que siempre utilizaron. Sin embargo, todava queda un largo camino por recorrer para alcanzar una ciudadana en igualdad de condiciones, pero a la vez con un estatus especial, y para instituir polticas pblicas coherentes para los pueblos indgenas. Hasta la fecha existe confusin y falta de unanimidad sobre las estrategias ms exitosas para inducir a los gobiernos y aparatos estatales a implementar en forma eficiente las medidas que propicien una ciudadana indgena con igualdad de derechos, y al mismo tiempo con derechos especiales y respeto por sus mltiples y diversas identidades culturales propias. Entre los objetivos an pendientes estn entre otros la estructuracin del estado de derecho, la mejora de la situacin legal, la superacin de la marginacin poltica, econmica, social y cultural, e incluso la implementacin de las aspiraciones a la autodeterminacin a nivel local. Por este motivo, la Fundacin Konrad Adenauer decidi encomendar a la Dra. Angela Meentzen sociloga y antroploga social, adems
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Prlogo
de especialista en temas indgenas la elaboracin de un estudio comparativo del estado actual de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en los pases del PPI. Tal encargo resultaba lgico adems porque Angela Meentzen ya haba prestado su apoyo al nuevo programa regional de la Fundacin en calidad de experta externa durante el pasado ao y medio. El presente trabajo se basa en sus diversas estadas de campo de varias AaaaaAa semanas en Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Per. La Fundacin Konrad Adenauer agradece encarecidamente a Angela Meentzen por esta cooperacin, muy cordial desde el punto de vista personal y sobresaliente en trminos profesionales. Sin su ayuda y apoyo no hubiese sido posible lograr el exitoso lanzamiento del nuevo programa regional. Este estudio contribuir a orientar tambin el trabajo futuro del programa. Contiene valiosas evaluaciones, conclusiones y recomendaciones para la accin, que pasarn a formar parte de las labores por realizar del Programa Regional Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina. AaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
DR. BERTHOLD WEIG

(a partir del 01.09.07)
Directores del Programa Regional Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina
Representante de la KAS - Ecuador
Representante de la KAS - Per
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Introduccin
Desde hace ya varias dcadas, los pueblos indgenas vienen adquiriendo cada vez mayor protagonismo como actores polticos, ya no slo en defensa de sus propios intereses, sino tambin como alternativa poltica para la sociedad en su conjunto. La participacin poltica indgena involucra hoy temas centrales como la diversidad cultural y la imagen de nacin y de la sociedad en general, el impacto del modelo de desarrollo predominante, el rol del Estado, las identidades individuales y colectivas, el medio ambiente, la orientacin de la poltica econmica y social, las prioridades en la lucha contra la pobreza, la igualdad de derechos para todos, la concesin de derechos especiales y colectivos a los pueblos indgenas, as como la eliminacin de todo tipo de discriminacin y la interaccin intercultural, 2 entre otros. Esta tendencia a cuestionar el status quo ha llevado a pensar a algunos que la democracia podra estar en peligro. En cualquier caso, se trata de la emergencia de nuevos actores polticos, visibles pblicamente, y de una ampliacin de la participacin poltica hacia la mayora de poblacin. El aprovechamiento efectivo de este potencial para consolidar
En este estudio se utiliza el trmino pueblo indgena recogiendo el debate internacional entre las organizaciones indgenas y el sistema de Naciones Unidas, vale decir, la demanda por ser reconocidos como pueblos. Dado que en cada pas se utilizan diferentes trminos como campesinos, pueblos originarios, nativos, mayas, etc., este trmino busca englobar todas estas denominaciones. AA En algunos casos se cuestiona todo el sistema poltico. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Introduccin
y ampliar la democracia depende en lo fundamental de la manera en que los diversos estados latinoamericanos manejen la situacin. AAAAAAAA Por qu irrumpen los pueblos y actores indgenas cada vez ms en el escenario poltico? Porque sus espacios, sus formas de vida y organizacin afrontan amenazas e invasiones crecientes. En siglos pasados, en muchos pases latinoamericanos sobre todo en la regin andina y amaznica el Estado ha tenido una presencia muy escasa en las regiones ms apartadas y de difcil acceso, muchas de ellas pobladas mayoritariamente por indgenas y en las cuales se establecieron diversas formas de autogobierno de facto. Estas sociedades indgenas paralelas pueden explicarse tambin por el pasado colonial. El poder colonial espaol conform las llamadas Repblicas de Indios, que contaban con sus propios derechos y obligaciones. Al mismo tiempo, las nuevas generaciones indgenas han podido acceder a un mayor nivel educativo que sus antepasados y, por lo tanto, estn en mejores condiciones de organizarse y articular sus demandas. Ya no estn dispuestos a someterse silenciosamente a una poltica que privilegia a las minoras. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En el siglo XXI, el modelo econmico predominante se basa en la explotacin y exportacin de recursos naturales, muchos de los cuales se encuentran en territorios indgenas particularmente apartados. Estas regiones, poco interesantes en el pasado para fines agrcolas, han cobrado hoy mucha mayor importancia debido a sus riquezas minerales, al petrleo, al gas o a la madera. Por ello, estos espacios vitales de los pueblos indgenas ya no son slo invadidos por grandes terratenientes o colonos pobres de otras regiones del pas, sino tambin por la empresa privada pequea, mediana y transnacional. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaA El conflicto social latente en torno a los territorios indgenas y la explotacin intensiva de los recursos naturales plantean desafos inditos al Estado latinoamericano. No ser posible continuar con la promocin unilateral de la inversin extranjera, ni tampoco con las polticas y servicios pblicos que favorecen slo a los quintiles poblacionales ms privilegiados, como sucede en muchos pases. AAAAAAAAAAAAAAAAAA En la medida en que el Estado se esfuerza por incrementar su presencia en las regiones ms apartadas y fronterizas, surge la necesidad de redefinir la relacin entre ste y la autogestin indgena en las comunidades y pueblos de estos territorios. De pronto resulta indispensable reconocer oficialmente una serie de instancias y formas organizativas de facto, de
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larga historia en las comunidades y pueblos indgenas. Por otro lado, la reforma del Estado trae consigo una serie de redefiniciones fundamentales respecto a su propio rol y forma organizativa, que implican una mayor atencin a la diversidad cultural y a los derechos indgenas a todo nivel. Esto supone un profundo cambio en las formas de pensar y una bsqueda de nuevas modalidades de consenso social, que slo sern posibles a travs de un renovado dilogo intercultural.3 AAAAAAAAAAAAAAA Por su parte, la masiva migracin indgena hacia las ciudades e incluso al extranjero ha generado un panorama totalmente distinto. Las elites indgenas asumen un rol cada vez ms protagnico como actores polticos en los centros mismos de poder. La mayora pobre que vive en las reas urbanas mantiene una fuerte vinculacin tanto social como econmica y cultural con sus comunidades de origen, lo que hace que las prcticas socioculturales de estos pueblos se reproduzcan tambin en este nuevo contexto. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaAAAAAAAAA En todo el continente, la pobreza es mucho ms notoria (a veces exponencialmente) en el caso de los pueblos indgenas que entre la poblacin no indgena. En las ltimas dcadas, el avance en la lucha contra la pobreza ha sido muy escaso, incluso en trminos generales. Todos los gobiernos de los pases de este estudio se han comprometido al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, de las Naciones Unidas, a travs 4 de la lucha contra la pobreza. Sin embargo, estos esfuerzos ya no suelen financiarse a travs de crditos otorgados por la banca internacional, sino a travs de la exportacin de materias primas. Y es precisamente esta exportacin la que causa perjuicios a los pueblos indgenas y la que
En este sentido, Rigoberta Mench habla de la necesidad de un nuevo pacto social entre los pueblos indgenas y las sociedades nacionales. Pero este pacto social recin podra darse cuando se hayan establecido condiciones de una mayor igualdad entre los interlocutores (Mench 2007). AaaaaaaAA Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, de la ONU son ocho: 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre 2. Lograr la enseanza primaria universal 3. Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer 4. Reducir la mortalidad infantil 5. Mejorar la salud materna 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente 8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo. Cada objetivo cuenta con sus metas y plazos respectivos. Los gobiernos se han comprometido a documentar los avances en el logro de cada uno de estos objetivos, lo que ha permitido poner mayor atencin poltica y profesional en la calidad y efectividad de la lucha contra la pobreza, as como en la situacin de los pobres en pases y regiones especficas. Sin embargo, los ODM no hacen referencia explcita a los pueblos indgenas. AA
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Introduccin
amenaza su existencia. La poltica social y la lucha contra la pobreza no distinguen, mayormente, entre la masa de pobres en general y los grupos poblacionales especficos. AAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Es notoria la demanda de una mayor atencin a los derechos especficos de los pueblos indgenas y de nuevas polticas pblicas mucho ms adecuadas a la diversidad cultural de los pases y sus ciudadanos. Si bien una poltica as sera mucho ms eficiente y exitosa, y contara con una mayor aceptacin, lo ms probable es que sta colisione con aspectos fundamentales de las actuales polticas de Estado. Mientras la poltica econmica va en una direccin, la poltica social con frecuencia se inclina por una opcin distinta, sobre todo debido a la presin poltica de los movimientos sociales. Sin embargo, es posible que los pueblos indgenas se beneficien con la explotacin y exportacin de los recursos naturales? Es al menos factible que los estados latinoamericanos sobrevivan hoy en da sin la exportacin de dichos recursos? Es necesario destruir primero las condiciones de vida de los pueblos indgenas para luego otorgarles un trato especial? AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaA En la actualidad, las polticas pblicas para los pueblos indgenas de los diferentes pases latinoamericanos resultan inseparables de la presin que los movimientos indgenas ejercen sobre los gobiernos y el aparato estatal. Con ello, el propio Estado se ha convertido en el escenario de lucha de diversos grupos de inters. Los movimientos indgenas hoy en da no slo combinan la protesta con la participacin constructiva en la formulacin de polticas, sino tambin aspiran a participar polticamente de forma directa y a beneficiarse del Estado en tanto empleador. Las condiciones de desigualdad para estas negociaciones han llevado en algunos pases a la creacin de cierto tipo de instancias estatales indgenas paralelas, en las que slo se emplea a personal indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Como se ha podido constatar a lo largo de este estudio, en el pasado 5 hubo muchas crticas dirigidas al indigenismo y a las polticas pblicas de integracin de los pueblos indgenas como iniciativas dirigidas a abolir
Por indigenismo nos referimos aqu a los enfoques histricos del debate acadmico y de la poltica indgena estatal antes del nuevo milenio, que sern explicados con mayor detalle en el transcurso del presente estudio. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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implcitamente a los pueblos indgenas. Desde mediados de los aos 70, muchos acadmicos y profesionales especializados dejaron de trabajar para el Estado y empezaron a colaborar directamente con organizaciones indgenas u organizaciones no gubernamentales (ONG). La autoorganizacin fue vista como una mejor alternativa frente a la poltica pblica, con lo que se dej de reivindicar los servicios pblicos ausentes y se opt por reemplazarlos por las prestaciones laborales de las propias comunidades indgenas. No obstante, el modelo de la autoorganizacin indgena est llegando paulatinamente a sus lmites (dependencia de la cooperacin internacional, conflictos de intereses entre lderes indgenas, demandas 6 extremadamente exigentes y diversas, etc. ). AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaa Por lo tanto, hoy se plantea nuevamente la pregunta sobre el rol del Estado y su relacin con los pueblos indgenas, pero de una forma diferente. Tras el debilitamiento general del Estado y su ausencia de las regiones y de aspectos importantes de la poltica, cabe preguntarse si el indigenismo fue realmente tan malo como ha sido descrito a menudo. Se puede decir que la ausencia de polticas pblicas es mejor que una poltica afectada por concepciones cambiantes y con un grado variable de participacin directa? Por cierto, las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina resultan hoy en da inconcebibles e incomprensibles sin una interaccin con las comunidades, organizaciones y pueblos indgenas directamente involucrados. No obstante, las experiencias y expectativas acumuladas por los movimientos indgenas respecto al Estado son a menudo ambivalentes. No existen perspectivas unificadas en cuanto al rol del Estado y la explotacin de los recursos naturales, y las posiciones asumidas por las organizaciones frente al Estado pueden ser caracterizadas por falta de claridad y divergencia de opiniones, lo cual no deja de causar malentendidos entre las partes. AAAAAAAAAAAAAA En Amrica Latina, toda poltica social corre el peligro de ser sometida a la manipulacin poltica y al abuso. En el caso de los pueblos indgenas, una injerencia estatal demasiado directa puede resultar igualmente perjudicial para sus formas especficas de vida y organizacin que la
Una variante mucho menos frecuente consista en la creacin de servicios ofrecidos por organizaciones indgenas y su transferencia posterior a las instituciones estatales, o en una implementacin o continuacin de dichos servicios en forma coordinada entre ambos. AAAAAAAAAAAAAAAAA
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Introduccin
total ausencia del Estado. Algunos enfoques y acciones generales de las polticas pblicas pueden causar mucho dao a los pueblos indgenas. Fuera de la imperiosa necesidad de impedir que el Estado opte por polticas nocivas para los pueblos indgenas, se trata sobre todo de dilucidar cmo podra utilizarse la accin del Estado en beneficio de los indgenas. Las organizaciones indgenas no estn en condiciones de hacer frente por s solas a la arremetida de las empresas privadas, ni tampoco de lograr por s mismas el reconocimiento oficial de los derechos histricos que hasta ahora ejercieron de modo informal. Necesitan de aliados para ello. Las culturas y formas de vida indgenas han cambiado permanentemente a lo largo del siglo XX, tanto de modo voluntario como apremiadas por la fuerza. Por lo tanto, la disyuntiva entre el apoyo organizativo a los pueblos indgenas, por un lado, o el impulso de polticas pblicas para los pueblos indgenas, por el otro, ha perdido vigencia. Tampoco resulta ya pertinente elegir entre dos opciones: la integracin de las sociedades indgenas o su desarrollo y progreso autnomo. Ambas alternativas podran darse simultneamente, dado que se puede lograr mucho ms a travs de la interaccin, siempre y cuando ambas partes estn interesadas en una mejora real del intercambio cultural. Las organizaciones indgenas demandan tanto la igualdad de derechos como derechos especiales y no verse obligadas a elegir entre unos derechos y otros. AAAAAAAAAAAAAAAaaaaA A nivel de la poltica social existe consenso general en el que el asistencialismo debera ser reemplazado por los derechos ciudadanos, el bienestar y la cohesin social (Arriaga, CEPAL 2006). El Estado latinoamericano se enfrenta hoy al desafo de responder de mejor manera ante las demandas y expectativas de sus ciudadanas y ciudadanos. Ms all de garantizar los derechos ciudadanos generales a los pueblos indgenas, en muchos casos no se asigna la importancia debida a sus derechos especiales. Las medidas estatales de aplicacin general no suelen complementarse con medidas particulares adecuadas a los territorios y culturas de los pueblos indgenas. Las polticas pblicas contemporneas tienden a orientarse hacia la lucha contra la pobreza con medidas y recetas para todos, en lugar de orientarse hacia los pueblos indgenas con esfuerzos especiales para garantizar sus derechos ciudadanos en igualdad de condiciones, as como sus derechos especficos respetando su lengua y cultura propias. Al mismo tiempo, alrededor del tema de la explotacin de los recursos naturales no existen hasta ahora conceptos sostenibles que otorguen especial atencin
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a los intereses de los pueblos y comunidades indgenas. El presente estudio se adhiere al alegato de muchos otros autores en pro de una mayor priorizacin y continuidad de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en el siglo XXI. En ese sentido, esboza una visin panormica de los enfoques aplicados hasta la fecha como fundamento para una reorientacin futura. Los dos Decenios Internacionales de los Pueblos Indgenas instituidos por las Naciones Unidas (1995-2004 y 2005-2014) ofrecen un marco internacional apropiado, sobre todo para las mejoras cualitativas. El presente estudio recopila y compara las polticas pblicas para los pueblos indgenas (desde mediados del siglo XX) en cinco pases de Amrica Latina.7 Bajo el trmino polticas pblicas se entiende en Amrica Latina una intervencin o un conjunto de medidas estratgicas, continuas y coherentes procedente de las entidades pblicas que han sido formuladas explcitamente a travs de procedimientos establecidos y que implican un determinado grado de obligatoriedad. Puede tratarse de una intervencin o de una serie de acciones estratgicas de uno o varios poderes del Estado o sus respectivas instancias, con participacin de la ciudadana. Su objetivo es transformar la realidad para el beneficio de la poblacin o de un determinado grupo de ciudadanos y ciudadanas, en un sentido especfico. En otras palabras, se trata de un acuerdo oficial formulado explcitamente sobre procedimientos que resultan vinculantes. Dicho acuerdo incluye una interpretacin consensual de un conjunto de condiciones marco, dadas por la propia situacin o el entorno institucional (diagnstico), que se refieren a problemas o necesidades concretas. Tambin comprende una definicin de objetivos y una estrategia general basada en los medios y recursos disponibles. Para una intervencin estatal dirigida, se requieren pautas generales que orienten las medidas a fin de lograr una respuesta pertinente ante las necesidades y problemas identificados. Asimismo, una poltica pblica puede incluir un plan de accin para la implementacin concreta de las pautas generales de la misma, en el cual se determinan las reas priorizadas, los objetivos, las estrategias de implementacin, las acciones, los resultados, la divisin de tareas y funciones,
La seleccin de los pases corresponde al Programa Regional Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina de la Fundacin Konrad Adenauer. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Introduccin
los presupuestos y cronogramas, los indicadores, etc. Se trata del resultado de complejos procesos de interaccin entre los actores polticos a lo largo de perodos prolongados (BID 2006, p. 15). AAAAAAAAAAAAAAAA Existen polticas pblicas de distinto rango y vigencia. A menudo, una poltica pblica nacional forma parte del acervo jurdico (ya sea por estar incluida en la Constitucin o porque fue promulgada como ley) y, por lo tanto, debe ser cumplida por todos los gobiernos y poderes del Estado. Suelen tener una vigencia de mediano a largo plazo, y con frecuencia son ilimitadas en el tiempo. Sin embargo, no es raro en Amrica Latina que las polticas pblicas sean propias de un gobierno, promulgadas por el presidente respectivo y su gabinete, por lo que no suelen sobrevivir a dicho perodo presidencial. Tales polticas pueden referirse a uno o varios de los poderes del Estado. Tambin a nivel regional o local es posible que los gobiernos locales dispongan, por ejemplo, de documentos propios sobre polticas de este tipo.8 En la presente investigacin se distingue sobre todo entre polticas pblicas coordinadas entre todas o varias de las instancias pblicas de uno o todos los poderes del Estado; polticas transversales, que toman en cuenta conceptos y procedimientos obligatorios para todas o la mayora de las entidades estatales; y polticas sectoriales, que rigen principalmente para una o varias dependencias seleccionadas en el mbito de un mismo sector pblico (poltica educativa, poltica de salud, poltica agraria, etc.). En todos los casos puede tratarse de una poltica nacional de mediano a largo plazo o de una poltica gubernamental de corto plazo. El estudio incluye una revisin crtica de las condiciones histricas de orden poltico, social, institucional y financiero para la formulacin de polticas pblicas coherentes dirigidas hacia los pueblos indgenas, con lo cual busca contribuir a identificar elementos que permitan aprender del pasado y mirar hacia el futuro. Se trata de mejorar el nivel general de conocimiento sobre estos procesos, los cuales a pesar de sus aspectos comunes exhiben tambin notorias diferencias. En estos casos, los enfoques de poltica sectorial slo son tomados en cuenta de forma referencial.
Una poltica institucional o el plan de trabajo institucional de una sola instancia o dependencia pblica no son considerados en esta investigacin como una poltica de Estado. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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La investigacin se centra en cinco pases, dos de ellos en Mesoamrica (Mxico y Guatemala) y tres en la regin andina (Ecuador, Per y Bolivia). Se trata de pases con una considerable poblacin indgena y una gran diversidad de pueblos y culturas. Estudios anteriores han demostrado que otros pases con una poblacin indgena relativamente reducida tienden a estar ms dispuestos a concederles derechos especiales que los pases con un gran porcentaje de poblacin indgena (CEPAL 2006). Queda pendiente an la comparacin sistemtica de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en todos los pases de Amrica Latina. Existen ya estudios interesantes sobre las reformas constitucionales y jurdicas relevantes (por ejemplo, Van Cott 2002/Cletus Bari 2003), las reformas del Estado y la temtica de la diversidad cultural (Assies et al. 1999), y para el tema de la descentralizacin del Estado y las repercusiones sobre las organizaciones indgenas a nivel local (Assies 2003). La implementacin de la educacin bilinge intercultural ya ha sido sistemticamente documentada, investigada y comparada (Lpez 2005/Lpez/ Rojas 2006/Abram 2006), y constituye un ejemplo para investigaciones sistemticas an pendientes sobre otros aspectos de las polticas pblicas para los pueblos indgenas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA La presente investigacin tuvo que limitarse a una revisin comparativa de cinco pases sin posibilidad de evaluar experiencias concretas. Si bien ocasionalmente se alude a enfoques sociopolticos de ndole general, el anlisis se centr en enfoques polticos particulares dirigidos a pueblos indgenas y la diversidad cultural. En ese sentido, no se trata sino de un primer aporte de una serie de otros pasos necesarios brevemente esbozados al final del estudio. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Entre los objetivos planteados para esta investigacin cabe mencionar los siguientes: AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
Reconstruccin y documentacin de los enfoques de polticas pblicas para los pueblos indgenas en los cinco pases estudiados, y comparacin de los mismos (discursos, conceptos, prioridades, instrumentos, marco jurdico, instancias, aspectos financieros); AAAAAAAAAAAAAAAAA Vinculacin de los procesos polticos generales con las polticas pblicas para los pueblos indgenas; AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaA Identificacin de los procesos de interaccin entre actores indgenas, gobiernos, instituciones estatales y la sociedad en general, y su impacto sobre las polticas pblicas para los pueblos indgenas; AAAAAAAAA 21
Introduccin
Contribucin al debate sobre el nuevo rol del Estado, la relevancia y la futura orientacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas. A
Una parte importante de la investigacin consisti en la recopilacin de material en los cinco pases comprendidos en el estudio. Por ello, se dio prioridad a la bsqueda de documentos y datos, y a la elaboracin de una bibliografa actualizada. En otro momento se realizaron entrevistas con actores importantes, en las que se recogen experiencias personales en relacin a la aplicacin de las polticas. Las entrevistas nos serviran de ayuda y orientacin para la documentacin y para la evaluacin de los procesos y los contextos polticos. Una ltima parte del trabajo consisti en la participacin en eventos relacionados con el tema. Sin embargo, el trabajo no pretende ser exhaustivo, dado los pocos das de permanencia, para el acopio de material y las entrevistas, en cada uno de los cinco pases del mbito de estudio. Las polticas pblicas para los pueblos indgenas tambin se aplican a nivel local en las regiones rurales apartadas, y se relacionan directamente con los procesos de descentralizacin y las polticas de los gobiernos locales y regionales. En el marco de la presente investigacin, slo se pudieron tomar en cuenta los enfoques polticos del Estado a nivel nacional, con excepcin de algunas referencias generales a los procesos de descentralizacin. Un tema importante para estudios futuros es el de la relacin entre los territorios indgenas, las instituciones, las autoridades, las organizaciones y la administracin estatal territorial a nivel local. Si bien en muchos pases las agencias de cooperacin internacional han jugado un papel importante, la investigacin se centra en los presupuestos nacionales. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Para la apreciacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas se dise una plantilla de indicadores aplicada a cada uno de los cinco
Esta limitacin tiene sobre todo motivos prcticos. Es ms factible determinar el lugar real que ocupan las polticas pblicas para los pueblos indgenas del Estado y su grado de institucionalizacin a travs de los enfoques polticos, los documentos y los presupuestos nacionales. Con ello no se pretende subestimar el importante rol de la cooperacin internacional, sobre todo en relacin con la educacin bilinge intercultural, los diversos fondos para indgenas de importante envergadura y en el caso de Bolivia tambin la orientacin de los enfoques de las polticas pblicas integrales del Estado. Al mismo tiempo, tambin la cooperacin internacional se ve confrontada con el dilema de la contradiccin entre los modelos de desarrollo y la relativamente escasa prioridad otorgada a los pueblos indgenas en comparacin con otros gastos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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pases. As, a diferencia de otros estudios, el anlisis no se centr en los aspectos conceptuales, sino en los factores que inciden en la priorizacin de las polticas pblicas y en aqullos que nos permiten percibir el grado de institucionalizacin de las mismas. Para ello, se tomaron en cuenta los siguientes indicadores: aaaaaaaaaaaaaaaaaaaiiaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
1. Prioridad, enfoques de justificacin y lugar que ocupan las polticas
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pblicas para los pueblos indgenas en los discursos polticos oficiales: Mencin explcita S o no? aaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Institucionalizacin de la temtica a nivel social y poltico: Est o no presente en la agenda poltica? Se llevan a cabo o no debates entre los distintos sectores sociales sobre este tema? AAAAAAAAAAAAAAA Fue posible una traduccin de la agenda poltica a polticas pblicas para los pueblos indgenas? S o no? El tema aparece slo en la agenda poltica o ha pasado a formar parte de las polticas pblicas del Estado? Existe o no una poltica pblica nacional para los pueblos indgenas (estrategia, plan de accin)? Existe o no una poltica pblica articulada del gobierno para los pueblos indgenas (estrategia, plan de accin)? Existen o no polticas sectoriales para los pueblos indgenas? Alternativamente: Relevancia y enfoques en la poltica social en general y su orientacin a la poblacin pobre y/o indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Existencia de instancias estatales especializadas en polticas pblicas para los pueblos indgenas y sus condiciones de funcionamiento. AAaaaaaA Existencia de dependencias especializadas en los derechos indgenas e interculturalidad en la poltica sectorial. AAAaAAAAAAAAAAAAAA
La introduccin es seguida por los captulos sobre el nuevo rol del Estado en Amrica Latina, los convenios internacionales sobre los derechos de los pueblos indgenas, el debate internacional actual, la influencia de ambos sobre las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina, y para los movimientos indgenas y el Estado. AAAAAAAAAA Los cinco captulos dedicados a los diferentes pases constituyen el ncleo del presente estudio y contienen, respectivamente, una aproximacin y un reconocimiento comparativo del panorama de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en los pases del estudio, seguidos por los antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas desde la Convencin Interamericana de Ptzcuaro, en 1940, hasta fines del siglo pasado, y una descripcin de las polticas pblicas para los pueblos
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Introduccin
indgenas entre 2000 y 2006. Para ello se han tomado en cuenta los procesos polticos de la interaccin entre las organizaciones indgenas y el Estado, con una reconstruccin cronolgica de las medidas especiales para pueblos indgenas, una recopilacin de los cambios esenciales en el marco jurdico (que no aspira a ser exhaustiva), as como referencias a la orientacin de las polticas sociales en general y a la descentralizacin del Estado. Cada captulo sobre alguno de los pases termina con una serie de conclusiones y un resumen de los resultados obtenidos de la aplicacin de la plantilla de criterios ya mencionados. El ltimo captulo sintetiza los resultados ms importantes de la comparacin entre los pases y esboza algunos pasos que se estiman necesarios para el futuro. AAAAAAAAA
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EL ESTADO EN AMRICA LATINA Y LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS
1.1. Rol histrico del Estado en Amrica Latina En gran medida gracias al informe sobre la democracia en Amrica 10 Latina del PNUD (2004), se viene debatiendo intensamente sobre las particularidades del Estado en los pases latinoamericanos en comparacin con los pases desarrollados del Norte. Por un lado, se comparten criterios en torno a las dificultades y deficiencias de los estados latinoamericanos de hoy en da, e incluso en considerar que luego de la independencia en Amrica Latina se fundan Estados que an se encuentran en bsqueda de una Nacin. Pero, por otro lado, existen opiniones muy diversas sobre las causas de la extrema desigualdad que impera en el continente en comparacin con otras regiones del mundo, y sobre el rol que ha jugado en ello el legado colonial en la regin. Algunos autores subrayan que el Estado latinoamericano ha contribuido histricamente en forma determinante a la discriminacin, la exclusin y el empobrecimiento de gran parte de la poblacin (Cotler 2004), y que en ello reside precisamente la gran diferencia con los estados del Norte, los cuales siguen siendo percibidos como modelo. Mientras que los pases del Norte construyeron sus sistemas polticos, sus instituciones y su capitalismo en tiempos de expansin econmica con la ayuda de la colonizacin de continentes enteros, el proceso de constitucin de los estados latinoamericanos se da recin tardamente bajo el peso del legado colonial. Las nuevas elites criollas y blancas discriminaron a las dems razas inferiores durante un perodo mucho ms
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD 2004. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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El Estado en Amrica Latina y los derechos de los pueblos indgenas
largo y de forma mucho ms sistemtica que en Europa. Debido a las largas luchas sociales en el viejo continente, las elites dominantes se vieron forzadas a conceder mucho antes derechos ciudadanos a los dems sectores de la poblacin, incluso a las llamadas clases peligrosas (Cotler, ibd.). En Amrica Latina, luego de la independencia del poder colonial en el siglo XIX, se reproduce como herencia la doble estructura de una Repblica de Indios y una Repblica de Criollos, no slo en la realidad sino tambin en la mentalidad de la poblacin. Se estableci una alianza entre criollos y blancos, los que identificados con los poderes coloniales asumieron tanto sus valores como sus instituciones. Esta alianza reforz las prcticas racistas y la discriminacin tnica frente a la mayora de la poblacin, que constituyen la base para la forma especfica de desarrollo capitalista que se dio en Amrica Latina. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa Desde la independencia se llev a cabo en los estados recin constituidos un proceso de colonizacin interna, que se expresa con la conquista de las tierras del interior y el despojo o la expulsin de la poblacin mayoritaria, indgena y negra de estas regiones, la cual sera luego explotada y forzada al pago de tributos. Incluso, pasada la mitad del siglo XX, las nuevas elites blancas y criollas siguieron negando a las razas inferiores el acceso a los derechos ciudadanos fundamentales y otras prestaciones bsicas del Estado. El resultado no fue slo una extrema desigualdad, sino tambin la internalizacin histrica de la subordinacin por parte de los oprimidos, que se percibe incluso hoy en da. Este proceso tuvo lugar en toda la regin, con distinto grado de intensidad y variantes en la manifestacin del dualismo y la polarizacin social, y con diferencias en la incidencia del centralismo poltico del Estado y el grado de desarrollo del capitalismo en Amrica Latina. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA Incluso en la actualidad, ya en el siglo XXI, el acceso de la mayora de la poblacin al ejercicio de los derechos ciudadanos y la consolidacin del estado de derecho siguen estando pendientes en Amrica Latina. Al mismo tiempo, las tensiones sociales y tnicas subsisten con diferente intensidad debido a la extrema desigualdad imperante. En todos los pases del mbito de estudio, la gran mayora de la poblacin indgena sigue viviendo muy por debajo del umbral de la pobreza, un hecho que se considera una consecuencia directa de los procesos de colonizacin interna que tuvieron lugar luego de la independencia. Paradjicamente, esta
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situacin no ha mejorado, ni bajo los regmenes democrticos ni bajo los de corte autoritario, ni bajo las polticas econmicas ortodoxas ni bajo las de tipo heterodoxo. Por el contrario, estas condiciones se han reforzado aun ms. Este proceso histrico ha causado que la mayora de la poblacin pierda en gran medida la confianza en el Estado, en los sistemas polticos e incluso en la democracia. El Estado es percibido ms bien como un ente de consolidacin de las desigualdades socioculturales y econmicas, que como el defensor del bienestar de las mayoras o el interlocutor de los ms necesitados. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA A lo largo del siglo XX, el desarrollo del Estado se caracteriz por una larga sucesin de fases contrarias que se fueron reemplazando unas a otras, con la correspondiente inestabilidad, si bien las dimensiones de esta ltima variaban segn el pas (Vellinga 1997/Nohlen 2004/ODonnell 2003/Cotler 2004, entre otros). Desde los aos 30, se impuso en la regin un modelo de desarrollo centrado en el Estado con la sustitucin de importaciones, la industrializacin y el desarrollo hacia adentro. En los aos 80, el consenso de Washington trajo consigo un vuelco hacia un modelo orientado al mercado y la exportacin, con una drstica reduccin del aparato estatal y sus prestaciones sociales, as como despidos en masa. Con ello se perdieron capacidades profesionales y tcnicas esenciales, necesarias para la definicin y estructuracin de polticas. De este modo, el Estado nunca estuvo en condiciones y ahora menos que nunca de reducir las desigualdades y revertir la exclusin social, econmica y poltica de los ms pobres entre los pobres (una buena parte de ellos indgenas). La pobreza aument y captur a una parte de las clases medias. El Estado perdi su capacidad de conduccin poltica y de planificacin, y por consiguiente, la capacidad de asumir gran parte de las funciones bajo su responsabilidad como la educacin, la salud y la seguridad. AAAAAAAAA Desde mediados de los aos 90 existe un nuevo modelo, conocido como modelo poltico pluralista orientado al mercado (Nohlen 2004). Este modelo reconoce como fundamental la necesidad de contar con un Estado moderno y eficiente, que asuma funciones de regulacin y redistribucin. Mientras tanto, existe un amplio consenso en el sentido de que el mercado debe contar con la presencia del Estado para regular la competencia y proteger el medio ambiente, la diversidad biolgica y cultural, las condiciones laborales, a los consumidores, etc. Para el cumplimiento
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eficiente de estas funciones, se aspira a modernizar las capacidades administrativas del Estado y superar los absurdos procesos burocrticos. Sin embargo, en muchos sentidos este modelo otorga prioridad a un concepto de eficiencia que prescribe las mismas recetas para todos, a pesar de que la evaluacin de experiencias pasadas en innumerables estudios ha demostrado hasta la saciedad cun escasos son los resultados que se pueden lograr de este modo. AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Las numerosas transiciones polticas en el transcurso del siglo XX han generado un fuerte desequilibrio entre las condiciones macro, desfavorables a la democracia, y las instituciones y sistemas democrticos (Nohlen 2004), con graves consecuencias para la relacin entre el Estado y la sociedad en Amrica Latina. En muchos pases de la regin se viene implementando procesos de reforma del Estado, pero de momento se trata slo del ensayo de modelos distintos a nivel regional, sin que en la derecha ni en la izquierda exista consenso sobre criterios esenciales. Por otro lado, tambin existe una fuerte controversia en torno a la necesidad de imponer reformas con el objetivo de restablecer la fuerza, la autoridad, la eficiencia y las capacidades necesarias del Estado para la planificacin institucional en los distintos mbitos econmicos y sociales. Sin embargo, cada caso individual depende en gran medida de las respectivas relaciones de poder entre los grupos organizados al interior y al exterior de los gobiernos. Se perciben dos tendencias bsicas: por un lado est la llamada refundacin del Estado y la Nacin, con un cuestionamiento fundamental de todo el sistema poltico, incluido el estado de derecho. Esta corriente es seguida actualmente por los gobiernos de Venezuela, Bolivia y Ecuador. Por otro lado, en pases como Per, Mxico y Guatemala se viene optando por la lenta imposicin de reformas parciales, respetando en gran medida las constituciones existentes y las normas de un estado de derecho democrtico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En la mayora de los pases que han formado parte de esta investigacin con excepcin de Mxico el retiro del Estado ha dejado un vaco institucional y poltico, que fue llenado en la mayora de los casos por la llamada sociedad civil (grupos de autoayuda, incluyendo a organizaciones indgenas, ONG, movimientos sociales, etc.). AAAAAAAAA
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1.2. Hacia un nuevo rol del Estado en Amrica Latina En el actual milenio, los movimientos indgenas estn ms presentes que en el pasado en el escenario poltico latinoamericano, como nuevos actores de variable influencia, pero que articulan sus demandas de forma muy clara. Este hecho, simbolizado sobre todo por la asuncin al poder del presidente Evo Morales en Bolivia, ha llevado a muchos observadores y polticos a pensar que no slo el sistema democrtico y el estado de derecho podran verse amenazados en los pases de alta poblacin indgena, sino que el cuestionamiento que esta tendencia expresa podra alcanzar incluso al modelo de desarrollo, basado en la explotacin y exportacin de materias primas, en su totalidad. A ello se agrega el empobrecimiento de amplios sectores de la poblacin, que afecta en forma desproporcionada a los pueblos indgenas. Si las demandas indgenas no son acogidas y atendidas de modo constructivo, y si no fuera posible intermediar en los conflictos de intereses en torno a los recursos naturales y hallar soluciones aceptables para todos los involucrados, surgirn inevitablemente conflictos sociales lgidos. En realidad se trata de una controversia sobre bienes, valores y consecuencias, extremadamente dispar: por un lado, las ganancias de algunos, y por el otro, la subsistencia de pueblos y sociedades enteras, con la consecuente amenaza para la diversidad cultural y biolgica, y la supervivencia de las personas desde el punto de vista fsico y cultural. A principios del nuevo milenio, el Estado est de vuelta en Amrica Latina. Pero, qu papel debe jugar dicho Estado hoy en da, qu modelos debe seguir, qu funciones debe asumir para que las polticas pblicas lleguen a la mayora de la poblacin indgena, tanto en las reas rurales apartadas como en las metrpolis? Qu rol resultara aceptable, por un lado, para la sociedad en general y, por otro, para comunidades y pueblos indgenas con sus propias y diversas cosmovisiones, culturas, lenguas, etc. para alcanzar un xito sostenible? Si bien estas interrogantes no se plantean por primera vez, stas han vuelto a surgir de una forma totalmente AAAAAAAAAAAAAAAAAA nueva, desde una perspectiva actual. En el pasado han surgido muchas denuncias contra las polticas 11 del Estado para indgenas y el indigenismo en los crculos acadmicos. Aparte de las crticas aplicables a las polticas sociales en general como el paternalismo, asistencialismo, clientelismo, cooptacin poltica, etc.
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al indigenismo se le enrostra una tendencia a la integracin forzada de los pueblos indgenas a la cultura dominante y con ello, su abolicin implcita, sin dejar de reconocer ampliamente sus buenas intenciones. Paralelamente a ello se dio prioridad a la alternativa del apoyo a las organizaciones propias de las comunidades indgenas. De este modo se pretenda impedir un tutelaje impuesto por terceros sobre los pueblos indgenas, y que los afectados mismos aprendieran a defender con xito sus propios intereses. No obstante, este enfoque nos lleva a la siguiente encrucijada: o bien se cuenta con organizaciones propias o bien con instancias estatales; o bien se propugna la integracin de los pueblos indgenas o bien se favorece el desarrollo de sus sociedades, culturas y prcticas sociales. aaaaaaaaaa El presente estudio parte de la idea de que todas estas opciones son necesarias: tanto las polticas pblicas para los pueblos indgenas como la promocin de las organizaciones y la autogestin indgena. Una integracin de los pueblos indgenas no tendra por qu implicar necesariamente su desaparicin. Paralelamente a la integracin, puede fomentarse un desarrollo autodeterminado de las comunidades y sociedades indgenas en sus propios territorios. Aaaaaaaaa aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa El arte radicara justamente en pasar de la confrontacin a la cooperacin constructiva, evitando caer en el paternalismo, el tutelaje y la excesiva injerencia de las instancias estatales, y evitando tambin debilitar las organizaciones por medio de la cooptacin o la manipulacin poltica. El objetivo a lograr debera ser limitar la dependencia del Estado por parte de las organizaciones y comunidades, al ampliar el uso de los servicios pblicos que como ciudadanos y ciudadanas les corresponden. Para ello se requiere que los pueblos y las comunidades indgenas logren distinguir entre la agenda estatal y la agenda propia, en el sentido que recomienda un futuro desarrollo autodeterminado de las sociedades indgenas. Ha quedado claro en el pasado que no es tarea fcil lograr un equilibrio adecuado entre la cooperacin con el Estado y la aspiracin al autogobierno.
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El indigenismo fue una corriente acadmica y poltica que aspiraba a proteger a los indios, pero no es de por s un movimiento indgena. Como corriente intelectual en la literatura, las artes y las ciencias sociales, el indigenismo pas por diversas etapas de teora y prctica en relacin con el cambio de las condiciones de vida socioeconmicas y culturales de la poblacin indgena, que tambin tuvieron influencia sobre las polticas pblicas para pueblos indgenas (Stavenhagen 2000). AAAAAAAAA
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La mayora de la poblacin indgena demanda una mayor presencia del Estado y no lo contrario. Incluso, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas seala que recae en el Estado la responsabilidad de proteger los derechos individuales (sobre todo de las mujeres y nios), tambin al interior de las comunidades y los territorios indgenas.12 Se trata de buscar la coexistencia pacfica entre las diferentes culturas, lenguas y sistemas de valores, y de propiciar una apertura social y tambin poltica en relacin a concepciones y a un dilogo intercultural en igualdad de derechos. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Por su parte, los representantes o las representantes de las organizaciones indgenas a menudo han preferido reemplazar los servicios del Estado por servicios propios. Si bien es cierto que hace ya un buen tiempo a la protesta se le ha unido tambin la propuesta en la formulacin de normas y lineamientos de polticas, las organizaciones siguen manifestando una gran desconfianza frente al Estado. Si pasamos revista a las polticas pblicas para los pueblos indgenas de los ltimos decenios, enaaaaaaa contraremos que tal desconfianza resulta de hecho justificada. Sin duda, la consolidacin de la democracia en Amrica Latina requiere que el Estado asuma el papel de garante de la igualdad de todos los ciudadanos y las ciudadanas ante la ley, del reconocimiento y cumplimiento de los derechos especiales, de la implementacin de medidas especficas dirigidas a promover la participacin de los pueblos indgenas en la sociedad y la poltica, del dilogo con las organizaciones indgenas, de la lucha contra la pobreza y la exclusin, de la proteccin de los derechos colectivos de propiedad y uso de la tierra, del libre florecimiento de la identidad cultural de los pueblos indgenas, etc. No en vano se discute cada vez con mayor frecuencia y vehemencia sobre el tema del rol del Estado en los conflictos de intereses sobre las tierras y los recursos naturales, entre las empresas privadas (compaas petroleras, mineras y madereras) y las comunidades indgenas. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Sin embargo, con ello no estamos abogando por una restriccin de los derechos a la autodeterminacin y al autogobierno de los pueblos indgenas dentro de sus propias comunidades y territorios. aaa
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Al Estado moderno se le exige un rol de garante del bienestar general, de protector de los sectores sociales excluidos, de justo distribuidor de los recursos hasta ahora repartidos de un modo inmensamente desigual, y de intermediario en los conflictos de intereses entre las empresas privadas y los grupos poblacionales afectados. Esto viene aparejado con una nueva conciencia de que los intereses indgenas en el sentido de la conservacin de la diversidad cultural y biolgica son tambin intereses nacionales, que entran en conflicto con la inversin privada y extranjera cuando se trata de la explotacin de recursos naturales. La bsqueda sistemtica de alternativas y frmulas de solucin en este mbito est an pendiente. Mientras tanto, surgen interrogantes sobre qu tipo de polticas pblicas podran revertir con mayor xito la extrema discriminacin de los pueblos indgenas, o sobre cmo se podra lograr una mayor inclusin de los ms pobres entre los pobres, de los ms excluidos, que en muchos pases son los indgenas. Tal inclusin tendra que ser dirigida y sistemtica, y abarcar los aspectos econmicos, sociales, polticos y culturales. Slo as sera posible superar la enorme desigualdad y el alto grado de insatisfaccin de amplios sectores poblacionales, afianzar el ejercicio de la democracia en general y extenderla a una multitud de actores. aaaaaaaaaaaaaaaaa En realidad, desde los aos 90 se observa en Amrica Latina un cambio de tendencias que representa una clara ruptura con el pasado (Degregori 1999/Gros 2000). Si bien tanto las derechas como las izquierdas latinoamericanas durante mucho tiempo vieron a los pueblos indgenas como retrgrados o predijeron su desaparicin con su integracin a la era moderna (Stavenhagen 1972), recin al iniciarse el Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas (19952004) se observa una revaloracin de la diversidad cultural y ecolgica y no slo en la agenda internacional. Por lo tanto, hace mucho que las demandas de derechos especficos y acciones a favor de los pueblos indgenas han dejado de menospreciarse como poltica irrelevante de algunos grupos grandes o pequeos, a los que antes se haba ignorado y agrupado en gran medida bajo la etiqueta de minoras tnicas excluidas. aaaaaaaaaaaaaaaaa Crecientemente, tanto la explotacin de los recursos naturales de las selvas tropicales, como la amenaza contra la diversidad cultural a nivel mundial, debido a la creciente industrializacin y homogenizacin, son reconocidas como problemas globales urgentes que superan por mucho
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los intereses particulares de pueblos especficos. Al iniciarse el nuevo milenio, regiones enteras se debaten en estados de emergencia, y muchos de sus pueblos luchan simplemente por la supervivencia o por el reconocimiento de sus derechos polticos, econmicos, culturales y ecolgicos, como derechos humanos y ciudadanos universales, y tambin por la obtencin de derechos colectivos especiales. Ello ha puesto de manifiesto aun ms la urgencia de manejar desde la cotidianidad, la interculturalidad, la pobreza, la exclusin y el medio ambiente de una forma distinta. Las luchas de los pueblos indgenas han adquirido una creciente trascendencia simblica y estratgica a nivel mundial. En algunos pases (como Mxico y Ecuador), los movimientos indgenas (como el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, EZLN, en Mxico o Pachakutik, en Ecuador) han llegado a liderar las corrientes crticas a la globalizacin, y es ms, en Bolivia alcanzaron el poder con Evo Morales. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa De hecho, los estados nacionales latinoamericanos ya no pretenden seguir el mismo concepto de asimilacin de la poblacin rural indgena como hasta la dcada perdida de los aos 80, e incluso estn dispuestos a tomar nuevas medidas polticas en favor de las minoras indgenas o las cuestiones indgenas. Diversos autores han hecho alusin a esta tendencia en por ahora siete pases latinoamericanos, cuyas Constituciones reconocen la diversidad cultural y tnica de sus estados, as como los derechos indgenas especficos (Assies, Van der Haar y Hoekema 1999/Gregor Bari 2002/Van Cott 2003, entre otros). Sin embargo, esta nueva tendencia positiva se vio acompaada por una tendencia mundial negativa de polticas neoliberales, con un Estado fuertemente reducido y de transferencia de las responsabilidades pblicas a las propias organizaciones indgenas o a organizaciones no gubernamentales. La promulgacin de leyes y artculos constitucionales sobre el reconocimiento de los derechos indgenas tuvo mayor xito all donde los movimientos indgenas lograron vincular sus demandas con los intereses de las elites nacionales y forjar alianzas, de modo que determinados candidatos a la presidencia, congresistas u otros representantes del gobierno se convirtieron en sus aliados y voceros (Van Cott 2006). Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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1.3. Convenios internacionales vigentes sobre los derechos de los pueblos indgenas Las polticas pblicas para los pueblos indgenas deben orientarse necesariamente en los convenios internacionales sobre los derechos de los pueblos indgenas, sobre la lucha contra el racismo, la discriminacin y la pobreza. Por lo tanto, en el presente captulo haremos referencia a una serie de convenios internacionales actualmente vigentes, as como a otros que an son objeto de debate. AAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El Convenio 169 de la OIT sobre los pueblos indgenas y tribales del ao 1989, que reemplaz al Convenio 107 del ao 1957,13 es hasta hoy el nico acuerdo internacional promulgado y vinculante, en el que se reconoce el derecho de la poblacin indgena a ser objeto de consultas, mas no el derecho a su autodeterminacin. Hasta la fecha, este Convenio de la OIT ha sido ratificado por la mayora pero no por todos los estados latinoamericanos. Sin embargo, entre los pases que s lo ratificaron, el Convenio est an pendiente de ser insertado en la legislacin nacional. La Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW, por su sigla en ingls) de 1981 y el protocolo opcional de la CEDAW del ao 2000 que permite a las Naciones Unidas realizar investigaciones de los casos denunciados, son importantes sobre todo para las mujeres indgenas, aunque no estn dirigidos especialmente a los pueblos indgenas. Lo mismo sucede con la 14 nueva Convencin sobre la Diversidad Cultural, emitida por UNESCO el ao 2005. Aun as, ambos instrumentos tienen carcter vinculante. aA La Declaracin de Durban (Sudfrica), suscrita en la Conferencia Mundial de las Naciones Unidas contra el Racismo el 2001,15 tambin
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Todos los pases del mbito de estudio han ratificado el Convenio 169 de la OIT. En el Per, por ejemplo, el Convenio 107 de la OIT pudo servir de base para la promulgacin de la primera ley de comunidades indgenas en la regin amaznica de 1974, denominada Ley de Comunidades Nativas. Convencin sobre la Proteccin y la Promocin de la Diversidad de las Expresiones Culturales, emitida por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) el ao 2005. aaAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Informe de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, Documento ONU A/CONF.189/12, Durban, Sudfrica 2001. A
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contiene un Plan de Accin con una seccin sobre pueblos indgenas, sin embargo, sus recomendaciones no tienen carcter vinculante. En la Declaracin de Durban se hace un llamado a la formulacin e implementacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas, a la creacin de instancias pblicas especiales que acten contra la discriminacin y el racismo, y al fomento y la proteccin de los derechos humanos de las vctimas del racismo y la discriminacin. Adems, se insta a mejorar el acceso de los indgenas al empleo, la produccin, la capacitacin y formacin profesional, as como a otros servicios. Entre otros, se mencionan expresamente las polticas pblicas y los programas para las mujeres y nios indgenas, diseados conjuntamente con su participacin. aaAAAAAA El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966 fue ratificado por los cinco pases del presente estudio, pero a pesar de tener carcter vinculante apenas se aplica.16 aaAAAAAAA Como ya se ha mencionado, falta an lograr un consenso internacional sobre la orientacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas. A propsito de este tema existen tambin dos acuerdos inter17 nacionales: la Declaracin de Brasilia (Fondo Indgena 2004) y el Programa de Accin para el Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo (ONU 2005 Documento A/60/270). Lamentablemente, ninguno de los dos es vinculante, ni son muy conocidos. aaAAAAAAAA En la Declaracin de Brasilia se mencionan algunos cambios importantes en las polticas pblicas para los pueblos indgenas de los ltimos aos, entre ellos la creacin de instancias estatales especializadas, as como la bsqueda de una mayor atencin a la diversidad cultural y a las particularidades de cada pueblo en las polticas pblicas en general. Por otro lado, se procura una mayor y mejor definicin de polticas pblicas explcitas para los pueblos indgenas, con un carcter continuo e integral
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El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales fue ratificado por Ecuador en 1969, por Per en 1978, por Mxico en 1981, por Bolivia en 1982 y por Guatemala en 1988. AA La Declaracin de Brasilia fue suscrita el 24 de noviembre de 2004, en el marco de la Primera Reunin Intergubernamental sobre Institucionalidad y Polticas Pblicas orientadas a Pueblos Indgenas en Brasilia, por los representantes de gobierno de 13 pases latinoamericanos y dos europeos, entre ellos todos los cinco pases del presente estudio. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAA
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que alcance a todos los sectores estatales, y que se apoye en un fondo especial para los pueblos indgenas, y en la incorporacin de nuevos conceptos, estrategias, procedimientos y mtodos, adecuados a la realidad especfica de cada pueblo. AaAAAAAAAaaAAAAAAAAaaAAAAAAAAaaaaaaaaA La Declaracin presenta las siguientes propuestas para las futuras polticas pblicas dirigidas a pueblos indgenas: el objetivo debe ser la institucionalizacin de una poltica de Estado para los pueblos indgenas en todos los pases, con una perspectiva de largo plazo y con visin estratgica, y no sujeta a modificaciones derivadas del cambio de ministros o de gobierno. Deben intensificarse los esfuerzos realizados hasta hoy para la formulacin de polticas pblicas en forma conjunta con los pueblos indgenas. Otras propuestas se refieren a una mayor jerarqua y un mejor equipamiento de las instancias especializadas en polticas pblicas para los pueblos indgenas, con el objetivo de ampliar su influencia a todo el aparato del Estado y mejorar las capacidades de ste para responder de forma ms adecuada y oportuna ante las necesidades, las demandas y las propuestas de los pueblos indgenas. Los asuntos indgenas deben estar ms presentes en la coordinacin interinstitucional e integrarse sistemticamente de forma horizontal. AaAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Para ello se estima que es necesario un cambio de perspectivas. El fortalecimiento de las capacidades estatales especficamente orientadas a la implementacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas, debera ir de la mano con una reorientacin del conjunto de polticas de todas las instituciones estatales que las encamine hacia la priorizacin de las necesidades y los intereses de los pueblos indgenas. Otras propuestas se refieren al fortalecimiento de las instituciones especiales encargadas de los asuntos indgenas en los respectivos ministerios y sectores; la visibilizacin y rendicin de cuentas sobre los gastos previstos y realizados en favor de los pueblos indgenas en los presupuestos de todas las instancias estatales; la flexibilizacin y adecuacin de los servicios del Estado en funcin de la diversidad de los pueblos indgenas y de la diversidad cultural del pas; la inclusin de los intereses indgenas para una mejor adecuacin cultural de las polticas pblicas, a fin de superar los obstculos existentes en el acceso a los recursos, bienes y servicios, y optimizar sus alcances. Se subraya expresamente la necesidad de una mayor participacin de los pueblos indgenas en el diseo de las polticas del Estado, con la ayuda de instancias
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de dilogo y mejores condiciones para que los representantes indgenas tomen parte en dichos foros y mesas de dilogo. Con ello, nadie pone en duda actualmente el hecho de que los pueblos indgenas deben ser los protagonistas absolutos y actores de sus propios asuntos. Una mejora de las capacidades para la implementacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas sera indispensable para garantizar la aplicacin de las leyes y normas ya promulgadas sobre derechos indgenas, y para incluir los convenios internacionales de modo ms sistemtico en la legislacin de los distintos pases. AaAAAAAAAaaAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
1.4. Debate internacional sobre los derechos de los pueblos indgenas En las Naciones Unidas (ONU) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA) se debate ya desde hace dcadas sobre los acuerdos y convenios 18 internacionales en torno a los derechos especiales de los pueblos indgenas. A pesar de que la Asamblea General de la ONU declar el ao 1993 como el primer Ao Internacional de los Pueblos Indgenas, y que luego se estableciera el Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas 19 (1995-2004), las negociaciones en Ginebra, Nueva York y Washington
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Los primeros instrumentos internacionales especialmente importantes para los pueblos indgenas aunque no estuvieran especficamente dirigidos a ellos se promulgaron en 1948, 1960, 1965 y 1968: la Subcomisin de la Comisin de Derechos Humanos encargada de la Prevencin de la Discriminacin y la Proteccin de Minoras logr que ya en 1948 se promulgara la Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio. En 1960 se suscribi la Declaracin sobre la Concesin de la Independencia a los Pases y Pueblos Coloniales (Resolucin 1514). Contiene la primera definicin del derecho a la autodeterminacin, que luego se retom en los siguientes convenios: en 1968 la ONU promulg los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. En 1966, la UNESCO por primera vez reconoci oficialmente a los pueblos indgenas y sus culturas, pero al poco tiempo declar que el concepto pueblos slo se refera a los estados y no a las poblaciones carentes de estado propio. En 1965, la ONU promulg la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial. AAA La meta principal del Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo fue el fortalecimiento de la cooperacin internacional para la solucin de los problemas que confrontan los pueblos indgenas en esferas tales como los derechos humanos, el medio ambiente, el desarrollo, la educacin y la salud. El tema elegido para este Decenio fue: "Los pueblos indgenas: la colaboracin en accin". aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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mostraron pocos avances. Durante aos desde su nombramiento en 1971, la ONU contaba con slo un Embajador Especial para los Derechos Indgenas. En 1982 se instal finalmente un Grupo Internacional de Trabajo 20 AAAAAAAAAAA para los Derechos Indgenas con sede en Ginebra. Recin veinte aos despus hacia fines del primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas, de la ONU se estableci en 2002 el Foro Permanente para los Asuntos Indgenas, una entidad internacional cuya creacin haba sido reclamada por las organizaciones indgenas desde 1993. Dicho Foro es un organismo asesor del Consejo Econmico y 21 Social de la ONU (ECOSOC), con sede en Nueva York. Est compuesto por representantes indgenas de todo el mundo y ejerce influencia sobre 22 todo en el sistema de las Naciones Unidas, por lo que pudo lograr que el Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas de la ONU contara con una fase de continuacin: el Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas (2005-2014). Con ello se alcanz implementar al menos uno de los objetivos del primer decenio, cuyos otros resultados fueron ms bien modestos, probablemente porque no se pudo realizar ninguna conferencia internacional de la ONU sobre los derechos de los pueblos indgenas.23AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaAA El camino recorrido hasta la aprobacin de los dos Decenios Internacionales de los Pueblos Indgenas por parte de la ONU dur varias
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El Grupo de Trabajo tena el mandato de investigar temas relacionados con la proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas. Los expertos ninguno de ascendencia indgena fueron nombrados por la ONU. Poco despus se estableci un fondo para el financiamiento de la participacin de representantes indgenas en las sesiones del Grupo de Trabajo. Consejo Econmico y Social, vinculado directamente con la Asamblea General de las Naciones Unidas. Los objetivos del Foro Permanente para los Asuntos Indgenas de la ONU son los siguientes: aaa Examinar la agenda del Consejo Econmico y Social de la ONU ECOSOC relativas al desarrollo econmico y social, la cultura, el medio ambiente, la educacin, la salud y los derechos humanos, y sus repercusiones para los pueblos indgenas; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Prestar asesoramiento especializado sobre las cuestiones indgenas al ECOSOC, as como a todas las agencias y organismos de las Naciones Unidas; AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaA Difundir las medidas relacionadas con las cuestiones indgenas y coordinar su integracin dentro de todo el sistema de las Naciones Unidas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaA El Foro se compone de 16 expertos y expertas independientes, de los cuales 8 son propuestos por las organizaciones indgenas y los otros 8 por los gobiernos. El Foro sesiona durante 10 das al ao en Nueva York o en Ginebra, segn sea el caso. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Informe de Evaluacin del Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo 1995 2004, Mxico, mayo de 2006. AAAAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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dcadas, durante las cuales ocuparon un lugar preponderante los debates sobre los derechos colectivos y los derechos especiales de los indgenas. La Declaracin Internacional de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que data de 1948, ao de su fundacin, se concentra esencialmente en los derechos individuales. En ese sentido, si bien se nombra expresamente el derecho a la autodeterminacin para los pueblos colonizados que fueron expulsados de sus territorios, ste no se aplica a aquellas poblaciones que fueron colonizadas internamente dentro de estados nacionales reconocidos, y que, por lo tanto, reclaman su derecho a la autodeterminacin en territorios delimitados al interior de dichos estados. Estos pueblos argumentan sobre todo que ya haban habitado los territorios en cuestin antes de la colonizacin y mucho antes de la fundacin de los estados nacionales modernos. Las injusticias histricas que alegan se refieren a la opresin, explotacin y expulsin dentro de sus propios pases, y a una falta de participacin en la fundacin y el ordenamiento territorial de los estados modernos, procesos que por principio tuvieron lugar sin consideracin alguna de los territorios habitados por los pueblos indgenas. A En 1971 se realiz el primer encuentro internacional de antroplogos progresistas en Barbados, en el Caribe (Conferencia de Barbados I). En dicho encuentro, el discurso predominante de la izquierda de aquellos das, de orientacin netamente clasista y dirigida en contra de la explotacin econmica de los pueblos indgenas, fue complementado por demandas relativas al derecho a la autodeterminacin y el desarrollo de sus culturas. La Declaracin de Barbados I es un documento histrico debido a su enfoque conceptual que combina aspectos econmicos y culturales. Denuncia el colonialismo interno frente a los pueblos indgenas dentro de las sociedades postcoloniales en los estados existentes, as como el paternalismo de las sectas religiosas y los misioneros. A estos ltimos se les responsabiliz que a pesar de llevar a cabo estudios sobre pueblos exticos de localizacin remota no haban abogado por una mejora de las condiciones de vida de los mismos. Adems, se les culp de haber puesto en peligro a menudo la supervivencia cultural de los pueblos afectados a travs del proselitismo misionero y la conversin obligada, y de haber trado consigo enfermedades que entraaban un grave peligro directo para la supervivencia de las personas y pueblos. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaA
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En la Conferencia de Barbados II, el segundo encuentro internacional realizado en 1977, participaron no slo los antroplogos de la primera reunin sino tambin 20 dirigentes indgenas (un total de 34 personas). La Declaracin de Barbados II demanda entre otros puntos la participacin de delegados y delegadas indgenas en el sistema de las Naciones Unidas, que se inici ese mismo ao con la invitacin de este grupo a una conferencia internacional de ONG sobre la Discriminacin de los Pueblos Indgenas del Continente Americano en la sede de la ONU, en Ginebra. En 1981 se realiz otra reunin internacional de la ONU sobre Los pueblos indgenas y la tierra, que finaliz con el acuerdo de crear el ya mencionado Grupo de Trabajo especial para pueblos indgenas. Hasta hoy, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas existe slo en una versin aprobada por el Consejo de Derechos Humanos en 2006. Acerca de la Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de la OEA, se viene negociando hace veinte aos sin que haya sido aprobada an. A lo largo de muchas dcadas, no ha sido posible llegar a una aceptacin de los derechos colectivos que demandan los movimientos indgenas, ni al reconocimiento de sus derechos a la autodeterminacin y a contar con un territorio propio como pueblos. A fines de 2006 se tuvo que postergar, a nivel de la Asamblea General, un nuevo intento por aprobar la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de tal manera que an queda pendiente su aprobacin al ms alto nivel de la ONU. Como principales argumentos en contra de su aprobacin se mencionaron, entre otros, la falta de criterios para determinar qu grupos poblacionales pueden considerarse como pueblos con derecho a la autodeterminacin. En este sentido resulta interesante que en el debate ya no se rechazaran de plano los derechos colectivos. La Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas puede considerarse como un complemento de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, aludiendo en ese caso a los derechos colectivos. Por otro lado, al igual que la Declaracin Universal de Derechos Humanos (individuales), carecera de carcter vinculante. El proyecto de declaracin que se encuentra actualmente en debate intenta establecer un equilibrio entre los derechos individuales y los colectivos, as como entre los derechos generales y los especiales de las poblaciones indgenas. All el derecho a la autodeter40
minacin de los pueblos indgenas se restringe a territorios claramente delimitados dentro de los estados nacionales, sin derecho a una escisin en estados independientes. La declaracin no incluye un derecho explcito a territorios propios, aunque s un derecho a la proteccin de los territorios y ttulos de propiedad ya reconocidos oficialmente. Al mismo tiempo, se reconoce no slo el derecho a la autodeterminacin al interior de las comunidades o los territorios propios, sino tambin la responsabilidad del Estado respecto de la proteccin de los derechos individuales de los ciudadanos indgenas, en especial de las mujeres y los nios, tambin al interior de sus propias comunidades. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA La Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas prescribe claros mbitos de responsabilidad para los Estados, que dan por sentado el nuevo rol de los mismos en lo referente a la proteccin, intermediacin y redistribucin. Entre otros, se mencionan, por ejemplo, los siguientes: AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
la prevencin de todo tipo de amenaza a las culturas e identidades indgenas; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA la proteccin frente a todo tipo de intento por parte de terceros de ocupar tierras, territorios o recursos indgenas, o de explotarlos sin consentimiento expreso bajo condiciones libres e informadas; AAAAAAAA la realizacin sistemtica de consultas y la cooperacin cordial con los pueblos indgenas (para consentimientos previos con respecto a modificaciones de las normas legales o acciones administrativas bajo condiciones libres e informadas); AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA la salvaguardia del derecho al trabajo y la proteccin frente a condiciones laborales, formas de pago o trato discriminatorio o irrespetuoso; el pago de indemnizaciones justas a las comunidades indgenas en el caso de una prdida involuntaria de las bases de su supervivencia (en la misma medida y por el mismo valor); AAAAAAAAAAAAAAAAAAA la proteccin especial de las mujeres indgenas contra toda forma de violencia y discriminacin; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA la implementacin de medidas especiales para pueblos indgenas, sobre todo hacia la atencin de los requerimientos de las mujeres indgenas y tambin de los nios, jvenes y ancianos. AAAAAAAAAAAAAAAA
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1.5. Convenios internacionales sobre los derechos indgenas y su influencia en las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina Sin tener como referencia el Convenio 169 de la OIT y las distintas convenciones y acuerdos de la ONU contra la discriminacin (CEDAW, Durban, etc.), la modificacin de las legislaciones nacionales y las Constituciones en muchos pases apenas habra sido posible. No hay que olvidar que hasta el da de hoy se carece de instrumentos para una clara orientacin internacional de las polticas pblicas para los pueblos indgenas, comparables, por ejemplo, a la Agenda 21 en el mbito del medio ambiente, o a la Plataforma de Accin de Beijing en lo referente a las polticas de gnero y de la mujer. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa La falta de consenso respecto a los derechos especiales de los pueblos indgenas, y los conceptos y enfoques relacionados con ellos, han influido tambin durante dcadas sobre la carencia de resoluciones internacionales ms concretas, que pudieran orientar la implementacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas por los distintos estados nacionales. A diferencia de las polticas medioambientales y de gnero, que tienen como fundamento planes de accin internacional, surgidos de amplias negociaciones en las respectivas conferencias internacionales, no han existido elementos de orientacin similares para los enfoques utilizados en las polticas pblicas para los pueblos indgenas. Un claro ejemplo de esto fueron los resultados bastante exiguos del Primer Decenio de los Pueblos Indgenas, que hicieron necesaria la promulgacin de un Segundo 24 Decenio. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa En 2005 se present ante el Foro Internacional para Asuntos Indgenas de la ONU, el ya mencionado Programa de Accin para la implementacin del Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas. Sin embargo, debido a la escasa participacin internacional en su elaboracin, dicho plan resulta poco conocido incluso dentro del sistema de las Naciones Unidas. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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Vase para ello el Informe de Evaluacin del Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas del Mundo, Pacto de Pedregal, Mxico, mayo de 2006. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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A diferencia de la Agenda 21 o de la Plataforma de Accin de Beijing, no se alude explcitamente a los estados nacionales como los principales responsables en la implementacin de este Programa de Accin. Ms bien, se comparte esta responsabilidad con las organizaciones indgenas, el sistema de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales, e incluso, con la sociedad civil y la empresa privada. aaaaaaa El Programa de Accin contiene propuestas para los cinco objetivos del Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas, con seis temas prioritarios: cultura, educacin, salud, derechos humanos, medio ambiente y desarrollo econmico y social. Entre otras medidas, se menciona la participacin de los pueblos indgenas en la formulacin de polticas y normas legales, en la utilizacin de recursos y en el desarrollo de programas y proyectos. Tambin se prev la redefinicin de la poltica de desarrollo en beneficio de procedimientos y formas respetuosas, equitativas y culturalmente adecuadas a la diversidad cultural y lingstica de los pueblos indgenas. Entre los objetivos, destaca la promocin explcita de polticas, programas y proyectos especficos para el desarrollo de los pueblos indgenas, en especial, de las mujeres, nios y jvenes indgenas. Otro objetivo importante est referido a las medidas de vigilancia y acompaamiento de las acciones de los Estados, y del cumplimiento de los compromisos adquiridos por stos en trminos de la transparencia y la rendicin de cuentas claras a nivel internacional, regional y nacional. aaa Lamentablemente, el Programa de Accin es hoy por hoy slo letra muerta. Las estrategias y procedimientos para la formulacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas siguen siendo materia de controversia. Cada pas latinoamericano y cada nuevo gobierno emprende, con mayor o menor nfasis, un camino propio, y los alcances, los espacios y reglas de juego para la participacin de los respectivos movimientos indgenas, en el diseo de las polticas nacionales, siguen siendo distintos y subordinados a una multiplicidad de factores. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaa En cuanto a las organizaciones internacionales, la situacin es similar. Si bien muchas de ellas han formulado o actualizado sus polticas institucionales en cooperacin con representantes indgenas, en la implementacin operativa en gran medida carecen de orientacin. Tambin estn muy lejos de priorizar debidamente la temtica, o de asesorar a las organizaciones indgenas, por un lado, y a los gobiernos, por el otro, en el
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dilogo para el diseo e implementacin de polticas. Asimismo, debido al pasado poco democrtico de muchos pases, numerosas ONG que apoyan desde hace aos a las organizaciones indgenas en aspectos tcnicos y sociales carecen de experiencia cuando se trata de asesorar en lineamientos de poltica a las instituciones pblicas y los gobiernos, o cuando se trata de apoyar a los movimientos en sus negociaciones con el Estado, o de manejar su propia participacin en los foros de dilogo. Aaaaaaaaaaa
1.6. Los movimientos indgenas y el Estado en Amrica Latina Las estrategias elegidas por las organizaciones indgenas frente al Estado son, a simple vista, contradictorias y dismiles, al igual que las de la sociedad civil de toda Amrica Latina. Se diferencian no slo por pas sino tambin al interior de cada pas. Abarcan desde la resistencia armada de los Zapatistas hasta las alianzas con representantes del gobierno en Oaxaca, Mxico; desde bloqueos de carreteras, huelgas, marchas desde las tierras bajas al altiplano en Bolivia, hasta el copamiento de algn ministerio por las organizaciones ms influyentes; desde la denuncia pblica de instancias estatales (en todos los pases) hasta la participacin en mesas de dilogo con instituciones del Estado (Ecuador, Per, Guatemala), o en la elaboracin de proyectos de ley y planes de accin a nivel local, regional o nacional, o en la creacin de redes del personal indgena de instituciones pblicas o de estrategias para la indigenizacin del aparato del Estado (Guatemala). Las experiencias acumuladas en el trato con instituciones estatales frecuentemente negativas han generado una notoria desconfianza con relacin al Estado. La escasa relacin y frustraciones respecto al aparato estatal, as como las deficiencias de la democracia y del estado de derecho, y la preeminencia de culturas polticas autoritarias, han impedido una mayor comprensin y valoracin de los procesos de negociacin democrticos. En un escenario as, las organizaciones indgenas tienden a suplir algunas de las funciones del Estado por iniciativas propias, por ejemplo, frente a la defensa de sus derechos o la negociacin con interlocutores e intereses distintos. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Algunos proyectos de las organizaciones e instituciones indgenas compiten frente a las agencias de cooperacin internacional con pro44
yectos y programas del Estado. Por lo tanto, resulta comprensible que los representantes indgenas no hayan abogado necesariamente por mayores recursos financieros ni humanos para las entidades pblicas o por la implementacin de polticas dirigidas a los pueblos indgenas. La mayora sigue reclamando exclusivamente la autodeterminacin y el financiamiento directo de sus propias organizaciones, y rechazando todo tipo de apoyo a intermediarios. En Bolivia existen propuestas del movimiento indgena para una reforma constitucional, segn las cuales la ciudadana indgena estara eximida del pago de impuestos, por un lado, pero por otro lado sera responsable de autogobernar las regiones rurales nicamente con recursos propios, como si se tratase de promover la ausencia futura del Estado de las zonas rurales. Recin desde principios de los aos 90 del siglo pasado, se dejan or algunas voces indgenas que demandan ms presencia del Estado y mayor calidad de los servicios pblicos, y que participan directamente en la formulacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas. Los primeros pasos en esa direccin han surgido sobre todo en Guatemala y en Ecuador, e incipientemente en el Per. aaaaaaaaaa Al mismo tiempo se observa cierta tendencia hacia la cooptacin poltica a travs del clientelismo de las elites respectivas, y a la absorcin y anexin de los grupos de intereses indgenas en favor de intereses personales, lo que lleva a la rpida degeneracin de cualquier iniciativa, incluso de aqullas que inicialmente parecan prometedoras. Hasta ahora, las organizaciones indgenas han seguido la tendencia a suplir los servicios del Estado, a nivel local o regional, con sus propios medios o con la ayuda de donaciones, a administrarlos en forma autnoma a menudo con xito y a sustituir funciones del Estado, como la defensa o la negociacin, por acciones propias. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa A pesar de la evolucin positiva del reconocimiento de los derechos indgenas antes descrita, a nivel internacional y nacional, y la transferencia oficial de algunos recursos a los pueblos indgenas, sus organizaciones tienen an por delante una larga lucha para lograr una ciudadana con igualdad de derechos y derechos especiales, y polticas pblicas coherentes para los pueblos indgenas y la diversidad cultural. Hasta la fecha no existe ni claridad ni unanimidad respecto a cules seran las estrategias ms exitosas para convencer a los gobiernos e instancias pblicas de que implementen con eficiencia medidas en favor de una ciudadana
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indgena con igualdad ante la ley, y con derechos especiales en salvaguarda de la diversidad tnica inherente a la identidad indgena. La construccin de un estado de derecho, la mejora del ordenamiento jurdico, la superacin de la exclusin poltica, econmica, social y cultural, e incluso el reconocimiento de las aspiraciones a la autodeterminacin y autonoma a nivel local, no son sino algunas de las metas pendientes. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Por otro lado, los propios representantes indgenas de Amrica Latina han criticado una y otra vez la falta de polticas pblicas para los pueblos indgenas, acompaadas de recursos suficientes.25 Aun as, los movimientos indgenas no parecen haber superado todava su desconfianza como para abogar en forma consecuente por la institucionalizacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas y la adecuada asignacin de recursos financieros a las instancias estatales correspondientes. Tambin se observan dudas sobre el rol de los movimientos indgenas en los procesos de democratizacin, externos e internos, y en relacin a los modelos de participacin y ciudadana a los que aspiran.dfksdkfdkfldkslfkdslfksdlkfkfs
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Como por ejemplo, en la declaracin del Consejo de Organizaciones y Naciones Indgenas del Continente (CONIC) del ao 2000: En Amrica Latina no existe hoy en da ninguna poltica pblica para ms de 4 millones de indgenas. (Serpaj 30.10.2000). aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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POLTICAS PBLICAS PARA LOS PUEBLOS INDGENAS EN MXICO
2.1. Aproximacin y visin panormica Mxico es el nico pas del presente estudio que cuenta con polticas pblicas para los pueblos indgenas dignas de ese nombre, y que desde 2001 fueron incluidas en la Constitucin. Por muchas razones, la experiencia mexicana no es del todo comparable con la de los otros pases del estudio. Se trata del pas ms grande, moderno y rico de ellos, dispone de cuantiosos ingresos petroleros y de una ubicacin geopoltica especial, en directa vecindad con los Estados Unidos. Tiene una poblacin mucho mayor (ms de 100 millones de habitantes), y es el nico de los pases del estudio compuesto por 32 estados federados, los Estados Unidos Mexicanos. Si bien en el ao 2000 la poblacin indgena de Mxico representaba oficialmente alrededor del 12% del total, en cifras absolutas se trata de aproximadamente 12,7 millones de personas. Con ello, los pueblos indgenas mexicanos constituyen en cifras absolutas la poblacin indgena ms numerosa de todos los pases del estudio, aunque en trminos de proporcionalidad respecto de la poblacin total, los dems pases cuentan con porcentajes mayores (con excepcin del caso de Ecuador, en el que las cifras oficiales hablan de un controversial 6,4%). A pesar del federalismo, los pueblos indgenas de Mxico no han logrado hasta ahora contar con regiones o territorios propios y autnomos. aAAAAAAAAAAAAAAAA Si bien Mxico no forma parte de los pases latinoamericanos con mayor gasto social en comparacin con el PBI, se encuentra en un rango medio y, por lo tanto, mantiene un gasto social per cpita muy superior a los dems pases del presente estudio.26 Por otro lado, el indigenismo mexicano tiene una larga historia y diversas vertientes polticas e ideolgico-
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Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico
culturales. En Mxico, el concepto del indigenismo no slo se refiere a una corriente intelectual,27 sino tambin a toda una etapa de polticas pblicas para los pueblos indgenas (Stavenhagen 2000). Adems, la influencia acadmica de antroplogos y cientficos sociales conocidos sobrepasa las fronteras de Mxico y se extiende al resto del continente. La larga era del 28 PRI en el gobierno a pesar de sus inconveniencias para la democracia trajo consigo una relativa continuidad de polticas indigenistas explcitas. Mxico ha contado con polticas pblicas indigenistas desde 1936, de modo ininterrumpido. Asimismo, Mxico es sede del Instituto Indigenista Interamericano (I.I.I.) de la OEA desde 1940, que en determinados momentos ha promovido polticas indigenistas a nivel continental. Diversos gobiernos mexicanos impulsaron polticas pblicas para los pueblos indgenas de otros pases con el apoyo de fondos internacionales del 29 I.I.I. y aportando ocasionalmente hasta el 90% de todos sus recursos. A su vez, el indigenismo oficial mexicano fue influenciado por el enfoque internacional de la poltica del I.I.I., luego de que, en los aos 70, la poltica nacional indigenista y el Instituto Nacional Indigenista, INI, entraron en crisis. Mxico fue el primer pas latinoamericano en suscribir el
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Los gastos sociales per cpita en Mxico entre 1997 y 2001 fueron de US $ 402. Si bien este importe no llega a ser ni un cuarto del gasto en Argentina o Uruguay durante el mismo perodo, s equivale a ms del doble del gasto social en el Per y representa ms de cuatro veces el gasto social en Guatemala (datos de CEPAL citados en ASIES 2003). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El indigenismo del siglo XX en Mxico est muy vinculado con la revolucin mexicana de 1910 y el nacionalismo. El indigenismo era una corriente acadmica y poltica para la proteccin de los indios, pero no un movimiento indgena propio. Si bien muchos indigenistas provenan de provincias, la mayora no se identificaba a s misma como indgena. Ms bien, se dedicaban a investigar las culturas y condiciones de vida de los indgenas. Por lo tanto, la poltica indigenista fue considerada como de los no indgenas para los indgenas, o en otras palabras, de los intelectuales a favor de la poblacin indgena rural pobre con un cierto rasgo paternalista. Aun as, en perspectiva retrospectiva el indigenismo tuvo varios efectos positivos: por ejemplo, contribuy a la toma de conciencia de los pueblos indgenas y les ofreci proteccin, en especial frente a la descarada explotacin por parte de las elites locales poderosas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA El PRI (Partido Revolucionario Institucional) y su partido antecesor estuvieron en el gobierno de Mxico durante ms de 70 aos y se convirtieron en un partido del Estado. AAAAAAAaaaaaaaaA Desde fines de los aos 80, el I.I.I. se encuentra en una aguda crisis financiera y se limita en gran medida a ser un centro de documentacin y a la publicacin de la revista especializada Amrica Indgena. La fase ms activa del I.I.I. sobre el tema de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina fue documentada con un Plan Quinquenal de Accin Indigenista Interamericano 1977-1982, pero ste al parecer no fue seguido por otros (www.indigenista.org). AAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Convenio 169 de la OIT, el mismo ao de su promulgacin (1989), aunque tal hecho no tuvo mayores implicancias. AAAAAAAAAAAAAAaaaaaA En relacin con las reformas legislativas para los pueblos indgenas, Mxico se situaba en 2004 en el sexto lugar, por las reformas en el 30 estado de Oaxaca, y en el undcimo, por su legislacin a nivel nacional, por lo que era superado por los pases andinos. Desde entonces, en Mxico se han llevado a cabo numerosas reformas legislativas para el reconocimiento de los derechos indgenas (Aldaz, Lima 2007). AAAAAAAAAAaaaaaA Mxico es adems uno de los pases de Amrica Latina que cuenta con una cultura institucional relativamente slida y estable, y un alto nivel profesional en la administracin pblica. Con ello, el pas fija estndares en gran medida inalcanzables para los dems pases del estudio, y aporta una experiencia especialmente importante en cuanto a fases, conceptos, xitos y fracasos de los enfoques de las polticas pblicas para las comunidades y pueblos indgenas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA A principios de 1994, Mxico fue uno de los primeros pases latinoamericanos en ser incluido en un Tratado de Libre Comercio, el TLC con los Estados Unidos y Canad; ello trajo consigo la implementacin de un modelo de desarrollo neoliberal a expensas de los pequeos campesinos y la poblacin indgena rural. Por esta razn, y a pesar de dcadas de polticas pblicas indigenistas en Mxico, el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) convoc a un levantamiento armado en Chiapas a fin de llamar la atencin, una vez ms, sobre la problemtica 31 indgena. Sera recin a partir de ese momento que el tema adquiere relevancia para el conjunto de la sociedad mexicana. Ya no se trataba slo de las condiciones de vida concretas en las regiones apartadas, o de las consecuencias directas del Tratado de Libre Comercio, sino de la identidad del pas como Estado multitnico, con una gran diversidad cultural, lingstica y biolgica. A ello se suma el cuestionamiento del modelo de desarrollo basado predominantemente en el mercado, el libre comercio y la explotacin de materias primas, con implicancias directas sobre todo para
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Segn la Compilacin de Legislacin sobre Asuntos Indgenas, Mxico (BID 2004). aaaaaaaaaaaaaa El levantamiento de Chiapas fue seguido poco despus por una de las mayores crisis econmicas del pas (fines de 1994). AaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAAAaa
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la poblacin indgena en mayor desventaja. Asimismo, tambin entra en debate el proceso de democratizacin del pas y la demanda por mayores espacios para la participacin poltica de los sectores sociales excluidos. A
2.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico En 1936, durante el gobierno de Lzaro Crdenas (presidente de 1934 a 1940) se cre la primera instancia estatal encargada del tema indgena, el Departamento de Asuntos Indgenas (DAI), una dependencia de la Presidencia que tuvo por objetivo la mexicanizacin del indio a travs de 32 la reduccin de la pobreza y el fomento de la educacin. Los indios deban integrarse a una nacin homognea, con un idioma oficial del pas. Ya entonces se cre un consejo directivo compuesto por representantes de las diferentes autoridades federales de Mxico, el mismo que busc el apoyo de las autoridades indgenas tradicionales. Su personal estaba constituido principalmente por antroplogos mexicanos. AAAAAAAAAAAA En 1940, el DAI fue transferido a la Secretara de Educacin Pblica (SEP), con lo cual perdi su autonoma y su amplio radio de accin, para concentrarse slo en el tema educativo. En los aos 50, el DAI se convirti en el Departamento de Educacin Indgena (DEI), y dcadas
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Los dos principales pilares ideolgicos de la revolucin mexicana (1910) estuvieron directamente vinculados con el nacionalismo y el indigenismo: se trataba de una defensa de los valores mexicanos y de la cultura nacional mexicana frente al extranjero. Al principio del siglo XX, el indigenismo como ideologa nacional reconoca que la mayora de la poblacin del pas estaba compuesta por pueblos indgenas con lenguas propias y culturas prehispnicas, y que se era el origen del Mxico de los mestizos. Con la mexicanizacin del indio, esta parte de la poblacin deba integrarse lo ms rpidamente posible a la nacin mexicana: primero con la ayuda de una educacin formal en idioma espaol, y ms adelante mediante la educacin bilinge con el apoyo del Instituto Lingstico de Verano (ILV). El indigenismo fue criticado debido a su poltica de asimilacin, que a mediano plazo poda significar implcitamente la abolicin de los pueblos indgenas y sus culturas. Durante ciertas fases, la variante de izquierda del indigenismo se basaba en forma tcita en que la desaparicin de las culturas indgenas deba ser un requisito para la superacin de la explotacin econmica y la pobreza de los indgenas. Otra crtica del indigenismo como poltica de Estado se refiere al control y a la manipulacin de corte poltico e ideolgico de los pueblos indgenas por el eterno partido de gobierno PRI (Stavenhagen 2000). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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despus, en la Direccin General de Educacin Indgena (DGEI) al interior de la Secretara de Educacin Pblica, dependencia existente hasta el da de hoy (Nolasco 2003). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA En forma paralela, se cre a fines de 1948 el Instituto Nacional 33 Indigenista (INI), que sirvi de modelo a muchos otros pases y tuvo una historia institucional inusualmente larga: el INI existi durante 55 aos y recin fue disuelto en 2003, ao en que fue reemplazado por un nuevo organismo estatal: la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos 34 Indgenas, CDI. Si bien a lo largo de dcadas el INI tuvo que adecuarse a los enfoques polticos de los distintos gobiernos mexicanos, tambin desarroll conceptos propios muy caractersticos, animando un intenso debate acadmico entre conocidos antroplogos. Entre 1948 y 2003, el INI tuvo un total de once directores y una directora, entre ellos incluso un ecuatoriano, pero slo dos indgenas. Muchos antroplogos de prestigio laboraron y publicaron sus trabajos en el INI. AAAAAAAAAAAAAAAaaA Desde su creacin, el INI fue ante todo un instituto de investigacin, que contaba con un consejo consultivo asesor, con representacin de las instancias estatales de desarrollo rural (Secretara de Agricultura, Banco Agrario, etc.) y, sobre todo, de universidades, facultades de antropologa y museos de todo el pas (Masferrer 1988).35 Entre las principales funciones del INI figuraban la investigacin cientfica sobre las condiciones de vida de las comunidades y pueblos indgenas, el fomento de acciones especficas del Estado, la asesora a otras instancias estatales, as como la promocin y proteccin de las culturas y artesanas populares en la capital y en otras ciudades de numerosa poblacin indgena. AaAAA En base a la ley de creacin del INI se establecieron oficinas zonales, los llamados Centros Coordinadores, en las regiones indgenas ms importantes del pas. De este modo, desde su fundacin, en el INI se dio prioridad a un enfoque poltico integral y de coordinacin con otras
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La ley de creacin del INI fue publicada el 4.12.1948. aaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA A la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI) se refiere en mayor detalle el punto 2.3. AAAAAAAaAAAAAAAaAAAAAAAaAAAAAAAaAAAAAAAAAAAaaaaaaaAAAA Entre las instituciones figuran las siguientes: Instituto Nacional de Antropologa e Historia, INAH, Universidad Nacional Autnoma, Instituto Politcnico Nacional, Sociedad Mexicana de Antropologa.
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instancias pblicas. En muchas zonas apartadas, los Centros Coordinadores del INI fueron en realidad las nicas instancias estatales presentes en tales lugares. Por lo tanto, se convirtieron en un punto de contacto de mltiples instituciones pblicas, pero que aparentemente tendan a perderse en una maraa de proyectos y medidas de muy diversa ndole. No obstante, varios autores subrayan que los Centros Coordinadores del INI contribuyeron en gran medida a la toma de conciencia en las comunidades indgenas. Por ello, no pareciera casual que el primer Centro Coordinador del INI fuese abierto en 1940 en Chiapas, donde ms de medio siglo despus en 1994 tuviera lugar el sonado levantamiento armado del EZLN (Aldaz 2007). AAaAaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En 1994, el INI estaba representado en 23 estados con 96 centros, contaba con un hospital de medicina occidental y tradicional indgena en la ciudad de Puebla, as como con 15 estaciones regionales de radio, 3 centros de capacitacin y 1.134 albergues para 58.000 estudiantes indgenas. El INI empleaba en ese entonces a 4.691 colaboradores, 955 de ellos en la capital del pas (INI 1994). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA A lo largo de su historia, los enfoques conceptuales y polticos de la poltica pblica para los pueblos indgenas de Mxico atravesaron por distintas fases, al igual que la organizacin, las competencias y las funciones del INI. En las fases iniciales, los aspectos culturales especficos fueron desplazados en gran medida por los temas educativos y la lucha contra la pobreza. Entre 1948 y 1970, el rol de las polticas pblicas para los pueblos indgenas de Mxico fue caracterizado dependiendo de la perspectiva como modernizador de culturas indgenas sin intervenciones fundamentales de transformacin (Nolasco 2003), o como poltica de destruccin de la identidad cultural y tnica de los pueblos indgenas (Stavenhagen 2000: 76). AaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No obstante, la mayora de autores coinciden en considerar que la simple presencia del INI en las regiones indgenas y apartadas del pas sobre todo en sus primeras dcadas ha cumplido un rol protector por parte del gobierno nacional frente a los grupos de poder y autoridades locales, incluyendo alcaldes, funcionarios pblicos, gobiernos locales, el aparato judicial y los gobernadores estatales (Stavenhagen 2000/Nolasco 2003/Aldaz 2007). Se afirma que estas instancias ya no tuvieron tanta facilidad como antes para explotar a la poblacin indgena. Adems, se deca
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que, desde la perspectiva de las comunidades indgenas, el INI era un canal de comunicacin con el gobierno federal, que aport mayor justicia, mayor comunicacin con el mundo exterior y servicios pblicos parcialmente mejorados (salud, vivienda, educacin). Sin embargo, al mismo tiempo el INI habra servido como rgano de control poltico del gobierno federal en las regiones indgenas (Nolasco 2003). El INI fue aprovechado por el PRI durante dcadas para institucionalizar los contactos polticos con las comunidades indgenas en distintos lugares del pas. AAAAA Una caracterstica fundamental de la poltica del INI habra sido la carencia de un enfoque cultural para las polticas del Estado frente a los pueblos indgenas. En el mejor de los casos, las formas de expresin cultural se presentaban como curiosidades folclricas para los turistas o se exhiban en los museos nacionales. El fomento de la artesana indgena responda principalmente a intereses econmicos y no culturales. De este modo, se propici la decadencia y desaparicin de gran parte de las culturas indgenas (Stavenhagen 2000). AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA A lo largo de su historia, el INI fue pasando de una instancia a otra: de la Presidencia a la Secretara de Educacin Pblica, de sta a la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y luego nuevamente a la Secretara de Educacin Pblica, etc. Cada una de estas mudanzas institucionales corresponda a su vez a una visin distinta de las funciones del INI: stas variaban entre enfoques netamente sectoriales, sobre todo del sector educacin, hasta enfoques ms integrales de un mbito social. Adems, hubo fluctuaciones entre fases de integracin mediante la hispanizacin y la alfabetizacin, y otras caracterizadas por una atencin especial a la educacin bilinge intercultural; entre fases de lucha general contra la pobreza sin programas especiales, con una tendencia a la superacin de las diferencias culturales como requisito para vencer la pobreza (Martnez 2007); y otras con atencin y promocin explcita de las especificidades culturales y paralelamente con la lucha contra la pobreza. AA En 1968 se produjo una ruptura con la orientacin de satisfaccin de las necesidades bsicas y la tendencia paternalista del INI. Hasta los aos 70, los representantes indgenas no haban participado en los debates sobre polticas pblicas para los pueblos indgenas (Stavenhagen 2000: 79). Sin embargo, a partir de los aos 70 los representantes indgenas empezaron a cuestionar al INI y a demandar el reconocimiento de sus
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derechos, tanto los de ndole comn como los especiales, sobre todo los derechos laborales de los maestros bilinges, el derecho a la propiedad de la tierra y la presencia indgena al interior del INI con intelectuales y polticos propios. Se formaron organizaciones indgenas, como el Consejo Nacional de Pueblos Indgenas (CNPI) y muchas otras. De este modo, surge una serie de interlocutores polticos del INI con diversas demandas, entre ellas la participacin directa. Se gest la llamada poltica del etno-desarrollo como alternativa a la desaparicin de las culturas de los pueblos indgenas y en la bsqueda de modelos de desarrollo alternativo. El enfoque del etno-desarrollo propugna la efectiva participacin y representacin indgena en los procesos polticos, el autogobierno de las comunidades indgenas y la utilizacin autodeterminada de sus propios recursos culturales (Stavenhagen 2000). AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA 36 En 1986 se crearon por decreto presidencial nuevos foros de dilogo con los representantes indgenas. Se trataba de Comits de Plani37 ficacin Participativa de proyectos en las aldeas. Este proceso dio un nuevo impulso a la participacin poltica de las organizaciones indgenas. Al mismo tiempo, se decret la participacin indgena en el INI y se cre un Consejo Nacional de Comunidades Indgenas del INI integrado por 27 miembros. Con estas medidas, el INI cambi nuevamente de rumbo hacia el llamado indigenismo participativo, que reemplaz a la poltica oficial de integracin a la nacin mexicana. Tanto en el INI como en la seccin 38 para la educacin indgena de la Secretara de Educacin Pblica, por primera vez varios puestos directivos fueron ocupados por intelectuales y polticos indgenas, y la educacin bilinge intercultural por fin se convirti en norma. Las culturas populares fueron equiparadas con las culturas de las elites. La agenda se vi marcada por un nuevo pacto social que inclua a la poblacin indgena en la dinmica nacional de desarrollo, partiendo desde sus propias demandas y reivindicaciones. El indigenismo participativo segua una estrategia de cuatro puntos: AAAAAAAAAAAAAAAA
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Decreto Presidencial del 10.6.1986, promulgado por el presidente Miguel de la Madrid. AAAAAAA Comits Comunitarios de Planeacin COCOPLAS. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Direccin General de Educacin Indgena, DGEI. AAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina a) b) c) d)
Respeto a las concepciones indgenas del desarrollo; AAAAAAAAAA Fomento de la participacin indgena en diferentes instancias estatales; A Participacin en todos los niveles; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Transferencia de los programas del INI a las regiones indgenas. AAA
No obstante, por ese entonces el INI ya haba perdido en gran medida la aceptacin como autoridad moral, protector, defensor y vocero, y slo era visto como representante del gobierno nacional con la misin de imponer la poltica oficial. Se produjeron repetidas tomas de locales del INI por organizaciones indgenas. Con ello, la institucin y su poltica se convirtieron en un campo de batalla y en un espacio a conquistar. Tambin los antroplogos comenzaron a cuestionar los conceptos del INI desde una perspectiva marxista, as como la poltica de integracin en general. AA Aparte de las diversas tendencias marxistas ms difundidas exista tambin un grupo ms pequeo de antroplogos de orientacin ms bien tnico-cultural,39 apoyados por los acontecimientos, los procesos y los debates internacionales ya descritos en el captulo introductorio, en relacin a los convenios internacionales. El debate acadmico fue documentado sobre todo a nivel internacional: en 1980 se celebr el VIII Congreso Internacional Indigenista del Instituto Indigenista Interamericano, que se aboc en gran medida a la autocrtica del indigenismo. Una nueva visin de la situacin de la poblacin indgena otorgaba igual atencin a la pobreza econmica y a las especificidades tnicas y culturales, para vincular ambos aspectos en lugar de plantearlos como alternativas excluyentes. En 1989, Mxico suscribi el Convenio 169 de la OIT, aunque ste no fue implementado en mucho tiempo y fue muy poco conocido entre los representantes indgenas. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAa Sin embargo, a nivel nacional predominaba otra imagen en la poltica oficial del INI: se empez a considerar a los indgenas tan slo como habitantes de regiones marginadas y atrasadas, tan igual que cualquier
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Entre los participantes y signatarios de la Declaracin de Barbados se hallaban varios mexicanos muy conocidos, como por ejemplo, Guillermo Bonfil Batalla, Gonzalo Aguirre Beltrn, Lourdes Arizpe, entre otros. Para mayores detalles sobre ambas Declaraciones de Barbados y los debates correspondientes, consultar la siguiente pgina web: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA AAAAAAAAAA http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/nuant/cont/7/pr/pr8.pdf.
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campesino pobre no indgena. La respuesta poltica fue una lucha general contra la pobreza acompaada por procesos de desarrollo integral a nivel local y regional, sin mayor atencin por especificidades tnicas o culturales.40 Ms all de ello, el INI se concentr en las zonas rurales, sin tomar en cuenta la migracin indgena a las ciudades. Estos temas fueron asumidos crecientemente por la Secretara de Gobernacin (SG) o la Procuradura General de la Repblica (PGR). Dado que el INI en tanto instancia subordinada no tena facultades de coordinacin interinstitucional, iba perdiendo importancia: la concepcin oficial giraba nuevamente en torno a aspectos econmicos generales y no alrededor de aspectos culturales y lingsticos especficos, por lo que una instancia especial resultaba innecesaria. Al mismo tiempo, el gobierno no lograba impedir las tomas de los locales del INI y los Centros Coordinadores por organizaciones indgenas, ni cooptar a nuevos dirigentes indgenas. stos comenzaron a dirigirse directamente al Congreso, a las secretaras (ministerios) e instancias del gobierno federal, o a representantes del presidente. De esta manera, el INI haba dejado de responder a los intereses polticos nacionales y tambin a los intereses de los indgenas. El modelo institucional y el indigenismo aparecan como obsoletos e incapaces de adecuar y continuar las polticas pblicas para los pueblos indgenas dentro de las nuevas condiciones, con o sin indgenas en los puestos importantes. AAAAAAAAAAAAAA A principios de los aos 90 surge nuevamente una tendencia contraria, esta vez debido a la campaa internacional 500 aos del descubrimiento de Amrica (nombre oficial) o 500 aos de resistencia indgena (lema de las organizaciones indgenas), que atrajo mucha atencin sobre los pueblos indgenas y la diversidad cultural como un valor de la humanidad. Antes de terminar el ao central de las celebraciones
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Un autor del INI resumi desde una perspectiva interna las diferentes tendencias conceptuales del indigenismo estatal mexicano a lo largo de las primeras cuatro dcadas: aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa 1) Reconocimiento de la temtica indgena como un problema nacional importante; AAAAAAAAA 2) Intento de solucin del problema mediante la integracin nacional; AAAAAAAAAAAAAAAA 3) Respeto, conservacin y fomento de los grupos indgenas actuales, con nfasis en los aspectos positivos de las culturas prehispnicas sobrevivientes; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA 4) Mejora de las condiciones de vida; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA 5) Intento de encontrar una solucin integral (econmica, de salud, cultural...). AAAAAAAAAAA (Germn, INI 1988)
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oficiales (1992), se modific el artculo 4 de la Constitucin mexicana, que a partir de entonces reconoce oficialmente el carcter multicultural de la nacin mexicana. AAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Tambin los acadmicos perdieron inters en el INI, criticando sobre todo el carcter corporativo de la poltica pblica para los pueblos indgenas (con instrucciones verticales del gobierno nacional, para cuya implementacin se pretenda movilizar a las comunidades indgenas de regiones apartadas). Ms bien, optaron por fomentar directamente los procesos de organizacin indgenas y dar la palabra a los propios representantes indgenas. El punto ms lgido de la emergencia de las organizaciones indgenas en la escena poltica fue el levantamiento del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en Chiapas, en 1994. Debido a la crisis econmica de los aos siguientes, el gobierno de Zedillo (19942000) pasa por recortar drsticamente el presupuesto del INI poco despus de la rebelin, sin que las negociaciones con el EZLN y otras organizaciones encontraran solucin durante este perodo. AAAAAAAAaaaaa Pero el discurso oficial cambi, y en 1996 se habl por primera vez de una nueva relacin entre el Estado y los pueblos indgenas aludiendo al etno-desarrollo, y de una nueva sensibilidad de la sociedad y del Estado mexicano frente a los asuntos indgenas. Se estableci una actitud autocrtica, y se lleg a la conclusin de que las polticas pblicas anteriores haban sido insuficientes y no haban logrado resolver los problemas histricos de los pueblos indgenas. Ahora se tratara de fortalecer su desarrollo propio y de reconocer los legtimos derechos de los pueblos indgenas. Se volvi a poner sobre el tapete la necesidad de un nuevo pacto social. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Un intento de implementar esta nueva orientacin fue el dilogo directo, sin intermediarios, entre las organizaciones indgenas y el Estado en una Instancia Consultiva Mexicana, ICM, en la que participaban los representantes de 50 instituciones estatales y delegados de organizaciones indgenas. La ICM se reuna en la Secretara de Relaciones Exteriores, debido a la coyuntura del Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas. El objetivo de la ICM era el diseo de una estrategia y un plan de accin: el Programa Nacional de Atencin a Regiones Prioritarias y Servicios Inmediatos. Con ello se trataba de demostrar que las regiones indgenas necesitan un trato especial, adecuado al entorno
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demogrfico, lingstico, social, jurdico y cultural. Adems, se pretenda probar que las acciones mejor coordinadas entre las comunidades y organizaciones indgenas por un lado y las instituciones estatales por el otro podran aportar una nueva forma de integracin de los pueblos indgenas en los procesos de desarrollo. Por primera vez, predomin la percepcin de los indgenas como actores por el Estado y la sociedad en general. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
2.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico desde el ao 2000 Los momentos polticos clave de los aos 90 fueron: la campaa internacional de 1992 de los 500 aos del descubrimiento de Amrica, llamados tambin los 500 aos de resistencia indgena, y el levantamiento del EZLN a principios de 1994. Durante el perodo legislativo 1994-2000 se llevaron a cabo en San Andrs las negociaciones con el EZLN y otras organizaciones, para las cuales el gobierno design una comisin especial de negociacin.41 Al mismo tiempo, se presentaron ante el Congreso tres iniciativas para una reforma constitucional a favor de los derechos y las culturas indgenas, dos de ellas por parte de partidos polticos y una del gobierno, sin que se llegara a un consenso. AAAAAAAAAAAAAAAAA Por lo tanto, el tema indgena ya se encontraba en la agenda poltica cuando el PRI perdi las elecciones generales en el ao 2000, un hecho que es percibido en general como indicador de un proceso de democratizacin del sistema poltico mexicano y que despert grandes expectativas. 42 El recin elegido presidente Fox (PAN) prometi negociar con los zapatistas y solucionar el problema de Chiapas. A fin de fundamentar su voluntad poltica de tomar en cuenta las demandas de los indgenas, Fox acogi adems las propuestas de reforma de la Constitucin planteadas por la 43 comisin de negociacin con los zapatistas en Chiapas y las present ante el Congreso el 5 de diciembre de 2000, como una iniciativa del gobierno.
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Comisin de Concordia y Participacin para Chiapas, COCOPA. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Partido Accin Nacional. AAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Despus de tres meses de debates, el Congreso promulg finalmente su propia versin de los nuevos artculos 1, 2, 4, 18 y 115 de la Constitucin, publicados oficialmente en agosto de 2001.44 En ese momento, los zapatistas responsabilizaron al gobierno de Fox de no haber cumplido con los ofrecimientos hechos en San Andrs y suspendieron todas las negociaciones. Aparte de los avances logrados por la reforma constitucional de 2001, sta tambin trajo una serie de retrocesos, especialmente en relacin con los derechos colectivos y la personera jurdica colectiva de los pueblos indgenas (Aldaz 2007: 37), lo que implica el incumplimiento de demandas centrales no slo para el movimiento indgena mexicano sino tambin del internacional. Otra crtica se refiere a que si bien se cambiaron algunos artculos aislados de la Constitucin el texto constitucional completo no refleja el carcter pluricultural de la nacin mexicana en su conjunto (Aldaz, ibd.). De este modo, tampoco se institucionalizaron debidamente el derecho a la autodeterminacin a nivel comunal y regional, ni la representacin poltica y participacin de los pueblos indgenas. AA Un problema grave de la reforma constitucional de 2001 fue la anulacin del reconocimiento de la personera jurdica de las comunidades indgenas como entidades de derecho pblico y su conversin en simples entidades de inters pblico. Esto repercuti directamente sobre el derecho a la propiedad colectiva de la tierra y el acceso a los recursos naturales, que a partir de esa fecha ya no contaron con garantas constitucionales: hoy en da, simplemente se otorga un trato preferencial a los indgenas, lo cual plantea una situacin legal confusa. El gobierno de Fox que se haba comprometido a respetar los acuerdos de San Andrs fue
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La posicin de los zapatistas sobre este tema es explicada en la pgina web http://www.ezln.org/ faqs/la_ley_cocopa.htm. Segn se indica all, el proyecto de ley fue elaborado en diciembre de 1996 por parlamentarios de los cuatro partidos PRI, PAN, PRD y PT, supuestamente sin participacin de los zapatistas. El proyecto de ley habra respetado los primeros acuerdos de San Andrs con el EZLN de febrero de 1996, entre ellos, el derecho a la autonoma incluyente y la naturaleza distinta de los pueblos indgenas, sin que ello signifique renunciar a su identidad mexicana ni romper la unidad nacional. Tambin habran figurado el respeto de los derechos humanos y sobre todo de los derechos de las mujeres indgenas, el derecho a ser escuchados y atendidos en todas las decisiones que ataen directamente a los pueblos indgenas, el respeto y la promocin de las culturas indgenas, y el derecho a representacin en ambas cmaras del Poder Legislativo. AaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Segn figura en el Diario Oficial de la Federacin del 14.8.2001. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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abandonado en este punto por su propio partido, que haba sido coautor de gran parte de los cambios introducidos a la versin de la COCOPA (Glvez 2007). AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Un aspecto positivo de la reforma constitucional de 2001 es la obligatoriedad de los tres poderes del Estado de aprobar los presupuestos y ejecutar las acciones necesarias para el reconocimiento, la justicia y el desarrollo con los pueblos indgenas, como expresin de una nacin pluricultural (Aldaz 2007: 39). En otras palabras, se trata de la obligacin de implementar polticas pblicas para los pueblos indgenas. Sin embargo, uno de los problemas radica en que en Mxico cada estado federado cuenta con su propia Constitucin, y slo 16 de los 24 estados con un alto porcentaje de poblacin indgena reconocen la diversidad cultural. En contraste, las Constituciones de algunos estados incluso superan a la Constitucin nacional en temas referidos a derechos indgenas: por ejemplo, la Constitucin de Oaxaca reconoce explcitamente el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la autodeterminacin (Aldaz 2007: 41). A Un paso adicional del gobierno de Fox fue la implementacin de una poltica propia para los pueblos indgenas, denominada Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006. Segn se afirmaba, las experiencias histricas del indigenismo en Mxico han demostrado que las iniciativas mal distribuidas, descoordinadas e incompletas de las instituciones pblicas en las regiones indgenas no haban sido capaces de revertir las causas estructurales de las precarias condiciones de vida de la poblacin. Por lo tanto, uno de los principales desafos consistira en dotarse de un enfoque transversal que garantice la presencia de objetivos comunes y una estrecha coordinacin interinstitucional, y tenga como principio fundamental el respeto de la diversidad tnica y cultural. En ese sentido, se aspiraba a fortalecer la presencia del Estado en las regiones indgenas, y a optimizar los recursos financieros y humanos asignados a la lucha contra la pobreza y la exclusin. A fin de poner en marcha la poltica para los pueblos indgenas del gobierno de Fox, se requera de una definicin compartida a nivel interinstitucional en relacin a planes de accin, plazos de ejecucin y prioridades. Esta definicin deba ser lograda a travs de un consenso entre las diversas instituciones estatales y los pueblos indgenas involucrados (Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006). AAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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La importancia del tema dentro de la escena poltica fue subrayada por el presidente Fox en su mensaje introductorio a la poltica de gobierno, que recalca la necesidad de una nueva relacin entre el Estado, los pueblos indgenas y la sociedad en general, ...reconociendo a los pueblos indgenas como interlocutores y co-responsables en la toma de decisiones... (ibd.). Tambin se afirma que los requisitos bsicos para una poltica de este tipo pasan por un trato respetuoso a los indgenas como personas de igual valor, por un dilogo entre culturas que respete las diferencias y por el respeto del carcter pluritnico y pluricultural del pas en todas las acciones del Estado. Por este motivo, se considera necesario llevar a cabo reformas constitucionales, a fin de garantizar la participacin de los indgenas en todos los niveles, encauzar la atencin pblica hacia el tema y hacer realidad la asignacin de recursos del conjunto de instituciones que integran el Ejecutivo Federal. AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaA Un primer paso para la reforma institucional se llev a cabo en 2001, con la reapertura de una dependencia de asuntos indgenas en la Presidencia de la Repblica (adicional al INI). Como titular de esta nueva Oficina de Representacin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (ORDPI), se nombr a una empresaria indgena del entorno personal de 45 AAAAAAA Fox. Tambin el INI tena por entonces un director indgena.46 Entre otras, las funciones de la ORDPI consistan en identificar los problemas sin resolver, tanto antiguos como recientes, asegurar la participacin de todas las instituciones estatales pertinentes y elaborar una poltica nacional de gobierno para los pueblos indgenas integrada y coordinada (CDI 2005). En primer lugar, la ORDPI tom contacto con las
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Se trata de Xochitl Glvez, del pueblo indgena ah-uh de Deugauthza, Tepatecpec, estado de Hidalgo. Como titular de la ORDPI y ms adelante directora de la CDI, la Sra. Glvez atrajo gran atencin en los medios de comunicacin por su comportamiento poco convencional y su lenguaje soez, y demostr ser extraordinariamente dinmica y eficiente en la coordinacin con otras instancias estatales y en la canalizacin de ingentes sumas de dinero. Xochitl Glvez adems tuvo xito en reunir en torno a ella a un equipo de cientficos mexicanos de reconocido prestigio, que lograron otorgar un alto nivel a esta fase de transicin del abandono del indigenismo histrico. Algunos de los resultados ms interesantes figuran en la pgina web de la CDI (www.cdi.gob.mx). aaAAAAAAAAAAAA Luego de la disolucin del INI, Huberto Aldaz Hernndez, del pueblo indgena ayuk jai, estado de Oaxaca, se convirti en diputado federal del partido de gobierno de Fox, el PAN (Partido Accin Nacional).
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instancias estatales del gobierno federal ya existentes, y los respectivos gobiernos de los estados federados que tenan a cargo polticas indgenas. Adems recogi informacin sobre la situacin de los pueblos indgenas en Mxico y se desarrollaron estudios sobre el tema. Los resultados de los foros de dilogo con las organizaciones indgenas, que se realizaron a fines de los aos 90 en diversos lugares del pas, tambin fueron recopilados y procesados sistemticamente (CDI 2005). AAAAAAAAAAAAAAAaA Conjuntamente con el INI, la ORDPI llev a cabo un proceso nacional de consulta y un estudio sobre las polticas pblicas para los pueblos indgenas y la situacin del INI. Los resultados del proceso de consulta para el diseo de polticas pblicas para los pueblos indgenas y la reforma del INI, fueron presentados el 30 de septiembre de 2002 ante la Comisin 47 de Asuntos Indgenas de la Cmara del Senado del Congreso en Mxico D.F. Entre los resultados del proceso de consulta figuraba la demanda por la llamada reconstitucin y reafirmacin de los pueblos indgenas sobre la base de su identidad y sus instituciones actuales. Con este fin, el 41% de los encuestados solicitaba el fomento de las lenguas indgenas, una reforma para la adecuacin de la educacin a la realidad bilinge intercultural de los pueblos indgenas, as como la promocin de la reproduccin y el fortalecimiento de las culturas indgenas. Un 24% de los encuestados planteaba una importante demanda para el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Entre otras reivindicaciones figuraba tambin la necesidad de contar con un programa de comunicacin de amplio alcance en los medios, a fin de poder difundir informacin sobre culturas indgenas dirigida al conjunto de la sociedad mexicana, y sensibilizar a los funcionarios pblicos y autoridades sobre la necesidad de respetar la diversidad cultural del pas. AAAAAAAaaaaaaA
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En la Consulta Nacional sobre Pueblos Indgenas, Polticas Pblicas y Reforma Institucional se organizaron un total de 1.231 foros con 51.072 personas participantes (entre ellos, un 93 % de indgenas); 2.166 autoridades comunales y organizaciones rurales presentaron 20.313 propuestas. El 29% de stas se refera directamente a los pueblos indgenas, el 40% a los enfoques polticos del Estado y el 18% a la reforma institucional del INI. Otro 13% de las propuestas estaba dirigido a la nueva relacin entre el Estado y los pueblos indgenas, y al tema del rol de las consultas como mecanismo democrtico indito para esta nueva relacin. aaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Asimismo, el proceso de consulta puso en evidencia una percepcin crtica de la poblacin indgena respecto del Estado y sus tres poderes, los que son considerados como jerrquicos, discriminatorios, opresores y excluyentes, muy alejados de las expectativas de las organizaciones y los representantes de las comunidades, sin mayor relacin con Mxico, entendido como una nacin pluricultural, y sin ningn respeto por las diferencias culturales. Frente a ello, se demanda el dilogo con las autoridades tradicionales legitimadas por sus pueblos, una relacin participativa e igualitaria entre el Estado y los pueblos indgenas con responsabilidades compartidas, y el reconocimiento de las organizaciones indgenas como sujetos de derecho. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa Los resultados del estudio sobre la reforma institucional del INI fueron resumidos en diez argumentos principales. Se afirmaba, por ejemplo, que el INI no haba logrado coordinar las medidas estatales para los pueblos indgenas de forma suficientemente sostenible, que su mbito de accin y sus competencias haban sido demasiado reducidas, que muchas instituciones no haban coordinado de manera apropiada con el INI. Dado que el INI era la nica autoridad federal en muchas regiones del pas, tenda a reemplazar a otras instituciones pblicas de diversas formas y en distintos lugares, con el riesgo de duplicidad de competencias, con escasos fondos y un limitado conocimiento tcnico especializado. A pesar de la creciente demanda de las organizaciones indgenas, el presupuesto del INI fue reducido constantemente.48 Las distintas y numerosas necesidades de un sector social tan diverso como los indgenas no podan ser cubiertas por una sola institucin. Slo una estrecha cooperacin entre distintas entidades estatales podra solucionar este problema. Con la reforma constitucional de 2001 se haba creado un nuevo marco jurdico que impona respuestas muy distintas a las del pasado. La necesidad de una coordinacin interinstitucional sera aun mucho ms acentuada en el futuro. El INI no dispona ni de suficientes competencias, ni de una estructura adecuada para atender los derechos indgenas a la participacin y la consulta (INI 2002).
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Entre 1995 y 2000, el presupuesto del INI ya slo representaba un promedio de 100.000 dlares norteamericanos por ao (INI, Memoria 1995-2000). Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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En consecuencia, el Senado cre un grupo permanente de trabajo el 15 de diciembre de 2002, que durante varios meses se ocup intensamente de analizar los diferentes proyectos de ley para la llamada reforma 49 del INI y la creacin de una nueva instancia. Resulta interesante que varios de estos proyectos de ley fueran presentados por la bancada del PRI, es decir, por el partido que durante dcadas enteras de gobierno haba auspiciado al INI. En este sentido, es perfectamente posible hablar de una poltica pblica nacional para los pueblos indgenas en Mxico, aunque el presidente Fox haya puesto fin a la etapa del indigenismo oficial y haya diseado e implementado una poltica de gobierno muy propia. AAAAAA Algunos de los argumentos decisivos en la disolucin del INI aprobada por el Congreso aludan a la indispensable modernizacin de la administracin pblica, a la necesidad de lograr una mayor aceptacin por parte de los pueblos indgenas y de contar con un personal experimentado y de alta calificacin profesional, a la priorizacin de los intereses de las comunidades y los pueblos indgenas frente a los propios intereses partidarios del gobierno, entre otros. La dependencia del INI respecto a la SEDESOL naca del supuesto de que el desarrollo de los pueblos indgenas era una cuestin de lucha contra la pobreza y de impulso de programas sociales. El indigenismo de transicin deba reubicarse terica, metodolgica y estratgicamente. La poltica pblica para pueblos indgenas exiga nuevos objetivos y nuevas formas de intervencin. La sociedad mexicana y los pueblos indgenas demandaban una institucin capaz de asumir con responsabilidad y capacidad suficientes la coordinacin y orientacin de las acciones del Estado para la atencin de los derechos y el desarrollo integral de los pueblos indgenas. Adems, debera responder adecuadamente ante sus demandas y utilizar los recursos pblicos de manera responsable y eficiente (Conferencia Parlamentaria 2002). AAAAAAAaaaaaA A fines de 2002, la Cmara de Senadores promulg la ley de creacin de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
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Este interesante debate fue documentado en la Gaceta Parlamentaria del Senado del 14.12.2002, No. 87. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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(CDI), la que fue ratificada el 30 de abril de 2003 por la segunda cmara (de Diputados) del Parlamento mexicano. Con ello se disolvieron tanto el INI como la ORDPI, y se estableci una nueva instancia. De este modo, el gobierno de Fox sepult ms de 50 aos de indigenismo estatal en Mxico. Desde entonces, la poltica pblica para los pueblos indgenas en Mxico ya no se denomina oficialmente indigenismo. Desde el cambio de siglo se asume formalmente el concepto de pueblos indgenas.A La ley de creacin de la Comisin Nacional para el Desarrollo de 50 los Pueblos Indgenas (CDI) se public el 21 de mayo de 2003, y entr en vigor el 5 de julio de 2003. La CDI fue fundada como una instancia estatal descentralizada e independiente, con personalidad jurdica propia, con presupuesto y bienes propios, y con autonoma de accin en todos los 51 niveles. Con ello, desde su inicio, sus funciones y competencias son mucho ms amplias que las del INI. La ley de creacin define a la CDI como una instancia estatal que debe ser consultada obligatoriamente por todas las dems autoridades federales cuando emprendan acciones relacionadas con los pueblos indgenas. De este modo, la CDI tiene la potestad de exigir la rendicin de cuentas y la presentacin de informes peridicos a otras autoridades. Todas las instancias y autoridades federales estn obligadas a incluir en sus presupuestos una partida especial para los pueblos indgenas. La CDI tiene la misin de asesorar a las autoridades federales en la definicin de los criterios, los lineamientos y las prioridades correspondientes, y de establecer un sistema de consultas con las comunidades y los pueblos indgenas, a fin de garantizar la participacin de estos ltimos en la planificacin de las polticas y los programas del Estado en todas las instancias federales. Esto se estima necesario, dado que la diversidad cultural impide contar con respuestas estatales nicas, siendo necesario por ello la implementacin de respuestas estatales diferenciadas. Es indispensable tomar en cuenta elementos adicionales para estar en condiciones de aplicar
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En el Diario Oficial de la Federacin en Mxico. aaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El texto de la ley de creacin de la CDI dice literalmente: ...organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal, no sectorizado, con personalidad jurdica, con patrimonio propio, con autonoma operativa, tcnica, presupuestal y administrativa... (Art. 1 de la Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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enfoques diferenciados en las polticas pblicas, y responder as de mejor manera al entorno y las necesidades reales de cada lugar. AAAAAAAaaA Entre las principales tareas de la CDI figuran tambin la coordinacin con las autoridades pblicas a nivel federal y estatal, y con los gobiernos comunales en las regiones indgenas, as como la capacitacin especializada de los empleados estatales para una mejor cooperacin con las comunidades, las organizaciones y los pueblos indgenas. En este sentido, el principio del enfoque articulado, la coherencia y la complementariedad de todas las medidas estatales adquiere prioridad, a fin de evitar la duplicidad de acciones e incrementar la eficacia. La CDI es tambin responsable del seguimiento, la supervisin y la evaluacin de las polticas pblicas para pueblos indgenas.52AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Se estima que para una poltica pblica para los pueblos indgenas articulada y sostenible es indispensable contar con la participacin activa de los involucrados. Por lo tanto, la promocin y el fortalecimiento de las capacidades de los pueblos y comunidades son considerados un aspecto prioritario. La estructura de la CDI se compone de una Junta de Gobierno, una Direccin General y un Consejo Consultivo. La Junta de Gobierno est conformada por los representantes de todas las autoridades federales 53 relevantes, es dirigida por la Secretara de Gobernacin y sesiona cuatro veces por ao. La Direccin General de la CDI slo tiene derecho a voz en la Junta de Gobierno, mas no derecho a voto. La Junta de Gobierno determina los criterios, las prioridades y los objetivos de la CDI, aprueba el presupuesto y los planes anuales. El Consejo Consultivo tiene las tareas de analizar y evaluar la poltica, los programas y los proyectos de las instancias estatales, as como de elaborar propuestas para la CDI y la Junta de Gobierno. Se compone de 180 miembros, entre ellos 123 representantes indgenas, 6 representantes de instituciones acadmicas, 12 representantes
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Segn el Art. 2 de la Ley CDI, sta tiene el objetivo de orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones pblicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos indgenas... Tambin est facultada para impulsar la integralidad y transversalidad de las polticas... (Informe CDI 2003-2005: 461). AAAAAAAAAAaaAA Entre stas tenemos: Gobernacin; Hacienda y Crdito Pblico; Economa; Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; Comunicaciones y Transportes; la Funcin Pblica; Educacin Pblica; Salud; Trabajo y Previsin Social; la Reforma Agraria; Turismo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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de otras organizaciones sociales, 7 delegados de las comisiones de asuntos indgenas de ambas cmaras del Congreso y 32 representantes de las autoridades federales. El Consejo Consultivo sesiona igualmente cuatro veces por ao (una vez por trimestre). Los 12 grupos de trabajo del Consejo 54 Consultivo, agrupados alrededor de temas prioritarios, se renen todas las veces que lo estimen necesario. El Consejo Consultivo elige a su propio presidente o presidenta por un perodo de un ao, y normalmente se trata de una persona de origen indgena. AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaA La CDI asumi a una buena parte del personal (2.600 personas) y toda la infraestructura del INI, aunque el equipo de la ORDPI (40 personas) ocup un lugar preferencial dentro de la nueva estructura institucional (Glvez 2007). La titular de la ORDPI asumi el cargo de directora de la CDI, y el director del INI se convirti en diputado del partido de gobierno (PAN) en el Congreso. La ORDPI contaba con un equipo nuevo y altamente calificado de profesionales reconocidos. El INI haba perdido el apoyo de profesionales de este nivel, que haban ido saliendo del INI a lo largo de los aos. Al establecer la CDI sobre la base de los remanentes del antiguo INI, surgi una serie de problemas de diversa ndole. Por un lado, los colaboradores de muchos aos del INI encontraban difcil aceptar la nueva lgica institucional y poltica. Por otro, existan enormes diferencias entre los salarios de los empleados heredados del INI (que llevaban largo tiempo en sus puestos) y los de la ORDPI, una situacin que ha resultado insostenible y que ha llevado a ms de una huelga general del antiguo sindicato del INI en la CDI. Finalmente, se haban presentado graves problemas con fondos rotativos del INI a nivel local: no se haba cumplido con devolver los prstamos y se opt por cerrar estos fondos (Glvez 2007/Bonfil 2007). AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaA La CDI ha asumido 24 delegaciones del INI en los estados federados y 110 Centros Coordinadores, as como 20 estaciones de radio,
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Se formaron los siguientes grupos de trabajo: desarrollo econmico sustentable; infraestructura comunitaria y urbana; red de comunicaciones; medio ambiente y recursos naturales; salud, nutricin y medicina tradicional; vigencia de derechos y autonoma; participacin y representacin de pueblos indgenas; tierras y territorios; educacin intercultural; desarrollo cultural; equidad y gnero; indgenas migrantes nacionales e internacionales; indgenas urbanos. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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hospitales, etc. En este sentido, surgi la crtica de que el INI haba prometido transferir esta infraestructura a las organizaciones indgenas a fines de los 90, cosa que finalmente no hizo. Ahora, la CDI se habra apartado nuevamente del objetivo de la transferencia a las organizaciones indgenas. Por otro lado, al igual que en el caso del INI, la nueva instancia tampoco dispone de estadsticas o cifras confiables sobre la cantidad de colaboradores indgenas que trabajan o trabajaban en la CDI. AAAAAAAA En su fase inicial hasta el ao 2007, la estructura interna de la CDI ha sido muy compleja en todos sus niveles debido a la intencin de garantizar la participacin y conferirle a la vez un carcter transversal. Al mismo nivel que la Unidad de Planeacin y Consulta se constituyeron una gran Unidad de Coordinacin y Enlace con otras instancias estatales, y una Direccin General de Asuntos Jurdicos. Les siguen en un nivel inferior otras dependencias propias de la CDI encargadas de la ejecucin de programas y proyectos especiales.55 En ese nivel existen adems una Direccin de Concertacin Social y Atencin Ciudadana, una Direccin de Comunicacin Intercultural, una Direccin General de Infraestructura Bsica, una Unidad de Coordinacin General con las Delegaciones, una Direccin de Recursos Humanos y Organizacin, etc. AAAAAAAaaaaaA A pesar de contar con una directora mujer y un importante programa productivo para mujeres indgenas, no se instituy, por ejemplo, una unidad para asuntos de gnero. Si bien se cre una Direccin de Fortalecimiento de Capacidades de los Indgenas, a cargo sobre todo de la capacitacin y asesora tcnica, otras unidades tambin ofertan acciones de capacitacin sin que la coordinacin entre todas ellas funcione del todo correctamente. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA En los tres primeros aos de su existencia entre 2003 y 2006 la CDI elabor documentos notables y administr un presupuesto creciente.
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Entre los proyectos especiales de la CDI existen muchos que ya eran implementados tambin por el INI, como por ejemplo, los Albergues Escolares Indgenas, los Fondos Regionales Indgenas (fondos rotatorios para comunidades indgenas), la Excarcelacin de los Presos Indgenas. A stos se agregaron proyectos nuevos como el Fondo para el Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas (PROFODECI), la Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI), y proyectos de agroecologa y ecoturismo, para slo nombrar algunos. AaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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La pgina web de la CDI dispone de mltiples estudios, estadsticas, documentos, informes de trabajo, estados financieros, textos de ley, etc. Entre 2001 y 2005 se elaboraron 86 peritajes jurdicos y se asesor a 23 estados federados en asuntos de reforma constitucional. A nivel federal, se respaldaron numerosas reformas legales, entre ellas la promulgacin de la ley contra la discriminacin lingstica, la creacin del Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI), y la ley contra toda forma de discri56 minacin que da lugar a la fundacin del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (CONAPRED). Sin embargo, esta ltima instancia no se dedica slo a casos que involucran a la poblacin indgena, sino a la discriminacin de cualquier naturaleza. Otras reformas se refieren a leyes para la educacin, la salud, la planificacin, el desarrollo social, la sociedad civil, los servicios sociales, etc. En el mbito de la administracin de justicia se reformaron el derecho penal y el derecho civil, a fin de otorgar un trato especial a los acusados y sentenciados indgenas (CDI 2005: 70-80). Si bien la CDI no logra an ser aceptada por todas las organizaciones indgenas, s ha logrado generar inters y expectativa entre algunos sectores de la poblacin indgena. Los primeros informes de trabajo publicados por la CDI no slo incluyen las labores propias de la institucin sino tambin las acciones realizadas por las autoridades federales en beneficio de los indgenas e incluso, la informacin relativa a los respectivos presupuestos. En el presente estudio, Mxico es el nico pas que ha logrado un efecto transversal comprobable para las polticas pblicas de los pueblos indgenas, en todos los sectores estatales. No obstante, la influencia ejercida por la CDI sobre el conjunto de autoridades es sumamente dismil, sobre todo en relacin con las polticas econmicas y financieras, mbito en el que encuentra mucha resistencia. La direccin de la CDI invierte recursos especialmente dirigidos a la sensibilizacin del personal directivo y la plana mayor del Estado. En este sentido, se afirma que hubo gran confusin en torno a los modelos de desarrollo y la temtica cultural, problema que slo podra ser resuelto a lo largo de procesos de mayor duracin (Glvez 2007). AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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La Ley Federal Para Prevenir y Eliminar la Discriminacin se promulg el 11.6.2003. AAAAAAAAA
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Asimismo, se ha instalado un sistema de consultas a travs de la pgina web. La tarea primordial de los Centros Coordinadores es la de identificar los problemas principales de las comunidades indgenas a nivel local, a fin de canalizar programas y proyectos pblicos orientados a la solucin de los mismos. Junto a los sectores involucrados, la CDI recopila informaciones precisas y las transmite a todo el aparato estatal (CDI 2005), que luego se encarga de dar una respuesta adecuada a las necesidades identificadas. AAAAAiAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA La voluntad poltica y la prioridad otorgada al tema indgena durante el gobierno de Fox se expresan tambin en el creciente presupuesto destinado a las polticas pblicas para los pueblos indgenas. Segn los datos oficiales, el gasto pblico en el ao 2000 era equivalente a unos 12 millones de dlares norteamericanos. Para el ao 2004, slo el presupuesto de la CDI llegaba a unos 19 millones de dlares norteamericanos, y en el ao 2006, a unos 21 millones de dlares norteamericanos. El ao 2004 se publicaron los gastos de todas las autoridades federales, monto que ascenda a unos 30 millones de dlares norteamericanos, mientras que en 2006 llegaran a los 44,5 millones de dlares norteamericanos (CDI 2006). Sin embargo, el mayor salto financiero tuvo lugar en 2002, con la creacin del Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indgenas - Fondo Indgena, al interior de la SEDESOL. Al fundarse la CDI, dicho programa se convierte en el Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI), y es administrado directamente por la CDI en estrecha coordinacin con las autoridades pblicas encargadas de la electricidad y el abastecimiento de 57 agua y saneamiento. Entre 2003 y 2006 se fij un presupuesto que ascenda a un total de 100 millones de dlares norteamericanos, destinado a medidas conjuntas de infraestructura con los gobiernos estatales y comunales, los que tambin deban contribuir con aportes financieros. La Comisin Federal de Electricidad (CFE) se comprometi adicionalmente a aportar hasta el 30% de los fondos necesarios para las medidas de
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Vase para ello el informe CDI-PIBAI 2003-2006: p. 77. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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electrificacin. Entre 2005 y 2006 se suscribieron amplios acuerdos entre la CDI, la CFE y los diversos gobiernos estatales para la ejecucin del AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA PIBAI. La implementacin del PIBAI vuelve a poner sobre el tapete el problema de la duplicidad de competencias al interior del Estado, asunto que haba servido de argumento para el cierre del INI. Ante la pregunta sobre por qu se habra requerido de la creacin de la CDI para este tipo de obras de infraestructura que en realidad corresponden al mbito de otras autoridades estatales- la respuesta fue que en las instancias en cuestin habran surgido divergencias de opinin y un mal manejo del tema de la descentralizacin. Adems, muchas de las acciones de infraestructura a nivel local seran demasiado costosas para los gobiernos comunales ms aislados. Sin embargo, stos no siempre tendran la capacidad de convencer a otras instancias superiores (supraordinadas) de invertir en regiones apartadas (Glvez 2007). Los representantes indgenas habran acogido con entusiasmo la posibilidad de contar con la ayuda del PIBAI para incluir el tema indgena en general frente a las autoridades de los estados y comunas. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
2.4. Resumen y conclusiones Si bien en Mxico no existen muchas organizaciones indgenas nacionales, el pas s cuenta con muchas agrupaciones y organizaciones a nivel local y regional, entre ellas una serie de asociaciones de maestros bilinges. El levantamiento del EZLN y las acciones de otras organizaciones han contribuido de modo conjunto a que se ample el escenario poltico para los pueblos indgenas, y se actualice y se mantenga el tema indgena en la agenda poltica. Incluso despus de la crisis econmica de la segunda mitad de los aos 90 la que dio lugar a una crisis poltica que an se mantiene- fue posible retomar la relativa alta prioridad asignada a las polticas pblicas para los pueblos indgenas. En el contexto de las transformaciones polticas de gran envergadura, la prioridad de la agenda indgena no parece haber sufrido merma hasta fines del ao 2006, por el contrario, aparentemente se ha fortalecido. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA
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Desde que se inici el nuevo milenio, Mxico es el nico pas de este estudio que cuenta con una poltica nacional para los pueblos indgenas a nivel del Gobierno Federal, por mandato explcito de la Constitucin a partir de 2001. De este modo, parecera estar garantizada una traduccin de los temas de la agenda poltica en intervenciones polticas concretas. A nivel institucional, Mxico ha iniciado una modernizacin y adecuacin a los acuerdos internacionales de las instancias encargadas de las polticas pblicas para los pueblos indgenas y contra la discriminacin. Por otra parte, no slo se han incrementado sistemticamente y se han hecho ms visibles los gastos del Estado dirigidos a los pueblos indgenas, sino que adems se ha creado un fondo especial destinado a obras de infraestructura en zonas particularmente apartadas, con numerosa poblacin indgena. Asimismo, Mxico ha llevado a cabo mltiples reformas legales para su adecuacin a las normas internacionales y para la institucionalizacin sistemtica de las polticas indgenas en todos los niveles del Estado: no slo el Poder Ejecutivo, tambin el aparato judicial y el Parlamento fueron incluidos en la implementacin de las polticas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaA El ejemplo mexicano muestra tambin lo compleja que resulta la definicin de conceptos adecuados respecto de las polticas pblicas para los pueblos indgenas: Cmo superar un enfoque paternalista, sin por ello reducir la responsabilidad del Estado? Cmo llevar a la prctica las consultas y la participacin activa de los pueblos indgenas en el diseo y ejecucin de las acciones estatales, sin que stos deban asumir toda la responsabilidad y sin caer en una actitud tutelar? De qu manera puede inducirse a otras instituciones estatales a compartir la responsabilidad en la ejecucin de medidas especiales para los pueblos indgenas, y hacerlo de forma culturalmente adecuada? Cul sera el modo ms eficiente de establecer una coordinacin interinstitucional? Desde una perspectiva internacional, la denominacin oficial de la CDI que incluye la frase desarrollo de los pueblos indgenas transmite una imagen paternalista y de desarrollo dependiente. En realidad, con ello se deseaba subrayar el cambio de una poltica para los pueblos indgenas que responda sobre todo a los intereses del gobierno o del partido, hacia una poltica formulada e implementada conjuntamente con los pueblos indgenas, en beneficio de ellos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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Paradjicamente, una gran parte de las inversiones financieras de la poltica del presidente Fox fue destinada a obras de infraestructura en zonas apartadas, las cuales no slo favorecen a las comunidades indgenas sino a la poblacin en general del lugar. Las obras de infraestructura sin duda logran mejorar las condiciones de vida de sus beneficiarios y forman parte de la responsabilidad del Estado, pero tambin pueden facilitar e incrementar la colonizacin de regiones remotas, o la invasin por empresas privadas de territorios indgenas. AAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA Aunque a primera vista el monto del presupuesto nacional mexicano invertido en las polticas pblicas para los pueblos indgenas (sin contar la cooperacin internacional) parezca enorme, sobre todo si lo comparamos con la inversin de otros pases, en realidad cuando se piensa en los 12,7 millones de indgenas que tiene Mxico slo representa al ao unos pocos dlares norteamericanos per cpita. Por lo dems, las inversiones pblicas a nivel federal dirigidas a los pueblos indgenas no han mantenido siempre el mismo nivel y tienden a aumentar poco antes de las elecciones presidenciales. AAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Una fortaleza excepcional de las nuevas polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico desde 2001, la constituye el elevado nivel profesional de su personal y su equipo de conduccin altamente calificado, con remuneraciones que llegan a ser en promedio diez veces ms altas que los referentes de los dems pases del presente estudio. Sin embargo, no existe informacin estadstica sobre el porcentaje de personal indgena. Lamentablemente, el cambio de gobierno de Fox a Caldern trajo consigo modificaciones esenciales, a pesar de tratarse de presidentes del mismo partido (PAN). Es posible que la agenda poltica a favor de los pueblos indgenas en Mxico haya sufrido deterioro debido a la polarizacin poltica entre el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) y el PAN, luego de la derrota electoral del PRD en 2006. AAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaA En 2007 con la presidencia de Caldern se produjo un cambio de direccin en la CDI, y con ello se impusieron modificaciones polticas fundamentales: se reemplaz a todas las personas de la plana directiva y a todo el equipo tcnico que provena de la ORDPI. Incluso, muchos empleados de larga trayectoria de niveles intermedios cercanos al PRI o al PRD estn siendo sustituidos por miembros del PAN, los que no necesariamente cuentan con la experiencia laboral y la calificacin necesarias.
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El nuevo director de la CDI es un mestizo y miembro del partido de gobierno, hombre de confianza del actual presidente Caldern y ex representante de la COCOPA en Chiapas. El gobierno de Caldern an no ha AAAA presentado una nueva poltica pblica para los pueblos indgenas.58 El Relator Especial de la ONU sobre Derechos Humanos de los Indgenas, Rodolfo Stavenhagen, recopil algunas buenas prcticas y tambin crticas de las polticas pblicas para los pueblos indgenas de Mxico. Al observar las polticas en su propio pas, concluye que ms all de los avances en las polticas a nivel nacional se pueden observar progresos notables sobre todo en algunos de los estados federados,59 debido a que la controvertida reforma constitucional de 2001 ha ampliado las competencias de los estados federados en materia de derechos indgenas. Algunos de ellos sobre todo Nayarit, Campeche y Quintana Roo han implementado desde entonces reformas constitucionales y legales de mayor alcance que las de nivel nacional mediante leyes especiales para los derechos, la cultura y la organizacin de los pueblos indgenas de acuerdo a las recomendaciones explcitas del Relator Especial (Stavenhagen 2007). Las buenas prcticas identificadas por Stavenhagen sobre todo en la administracin de justicia se refieren a la consideracin de los requerimientos especficos de los pueblos indgenas, como por ejemplo, la participacin ms extendida de intrpretes y traductores bilinges en los juzgados. El gobierno federal ha iniciado un programa para la capacitacin de defensores bilinges, y en Oaxaca los estudiantes de la Universidad Benito Jurez aparentemente trabajan ya como defensores de oficio bilinges. En Chiapas se reporta la creacin en 2005 de una instancia especial la Fiscala de Justicia Indgena en la que se emplean abogados indgenas con una formacin especializada para defender los derechos indgenas. En Quertaro, la fiscala ha instalado una oficina especial mvil para asuntos indgenas. Diversos estados entre ellos Mxico, Michoacn y Puebla han iniciado programas de formacin especializada para traductores e intrpretes de idiomas indgenas en asuntos jurdicos. AAAAAAAAAAAA
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Se termin la redaccin del presente estudio en julio de 2007. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Estos progresos no pudieron ser tomados en cuenta en el marco del presente estudio. AAAAAAAA
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Gracias a las recomendaciones del Relator Especial de las Naciones Unidas, segn las cuales deban institucionalizarse los derechos indgenas en el sistema judicial, se crearon nuevos juzgados indgenas a nivel local los llamados Juzgados de Paz y Reconciliacin en los estados federados de Campeche, Chiapas, Hidalgo, Puebla, Quintana Roo y San Luis Potos. Se componen de miembros de las comunidades indgenas y al parecer cuentan con mandato oficial para negociar y emitir fallos sobre casos de derecho civil y familiar, y sobre delitos penales menores en base al derecho consuetudinario indgena. AAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA La CDI ha realizado estudios sobre la justicia indgena y su compatibilidad con la legislacin nacional y los derechos humanos, que 60 representan grandes aportes sobre el tema. Se analizaron cientos de actas judiciales sobre diversos fallos a fin de descubrir y corregir irregularidades. Adems, la CDI ha iniciado un anlisis estadstico sobre los reclusos indgenas en las crceles nacionales. En los estados federados de Hidalgo, Michoacn y Oaxaca se han lanzado iniciativas similares (Stavenhagen 2007). AAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA La Secretara de Educacin Pblica (SEP) parece haber seguido la recomendacin del Relator Especial de destinar mayores recursos financieros a la educacin bilinge intercultural, y as ampliar su oferta ms all de la educacin preescolar y primaria, extendindola a la educacin secundaria. Varias escuelas secundarias interculturales en las comunidades indgenas de Chiapas, Oaxaca y Tabasco han elaborado sus propios planes de estudios y empleado a maestros especialmente capacitados. Se fundaron ocho universidades interculturales en las regiones indgenas de Chiapas, Guerrero, Mxico, Michoacn, Puebla, Quintana Roo, Tabasco y Veracruz. El recientemente fundado Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, responsable de implementar la ley sobre los derechos lingsticos de los pueblos indgena del ao 2003, promueve el uso de las lenguas indgenas en la esfera pblica (Stavenhagen 2007). AAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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Vase para ello el informe de la CDI (Mxico 2006): La vigencia de los derechos indgenas en Mxico, accesible bajo: http://cdi.gob.mx/derechos/vigencia_libro/vigencia_derechos_indigenas_ mexico.pdf AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Sin embargo, la nueva Constitucin mexicana del ao 2001 sigue siendo blanco de muchas crticas de los pueblos y organizaciones indgenas. A pesar de los esfuerzos de la CDI, la ltima reforma constitucional parece haber llevado ms bien a una disminucin de los servicios del gobierno federal nacional en materia de asuntos indgenas. La legislacin y los tribunales agrarios se consideran obsoletos, y los derechos de propiedad de la tierra y del medio ambiente no toman en cuenta apropiadamente a los pueblos indgenas (se pone como ejemplo la Reserva de la Biosfera Montes Azules). Los grandes proyectos de desarrollo siguen amenazando las formas de vida indgena, como por ejemplo, el proyecto de la represa La Parota. La situacin en Chiapas ha llegado a un impase, y las transgresiones de las fuerzas de seguridad y los paramilitares estn generando gran preocupacin a nivel nacional e internacional, al igual que los ltimos acontecimientos en el estado de Oaxaca entre 2006 y 2007 (Stavenhagen 2007). AAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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POLTICAS PBLICAS PARA LOS PUEBLOS INDGENAS EN GUATEMALA
3.1. Aproximacin y visin panormica En Guatemala, las polticas para la poblacin indgena tienen una historia muy ambigua y contradictoria, ya que el Estado actu al mismo tiempo como protector y como amenaza directa o incluso como exterminador de la poblacin indgena. La imagen negativa del rol del Estado vinculada con los militares, la represin, el menosprecio de los derechos humanos y la destruccin de los smbolos indgenas, as como la persecucin de organizaciones y autoridades indgenas recin se viene modificando lentamente. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Al igual que el proceso de democratizacin en s, las polticas pblicas para los pueblos indgenas en condiciones democrticas tienen una historia relativamente breve en Guatemala. El actual sistema poltico democrtico as como las instituciones, especialmente en la administracin pblica, deben considerarse todava precarios e inestables. En muchos aspectos, Guatemala es una especie de polo opuesto a Mxico. Mientras que en Mxico existe una administracin pblica relativamente eficiente y transparente, en Guatemala ocurre exactamente lo contrario: La institucionalizacin del sistema poltico se encuentra muy poco desarrollada; el aparato burocrtico del Estado todava funciona como en los viejos tiempos (es decir, exhibe tendencias autoritarias, es dbil, corrupto, inaccesible, inflexible, inestable, monotnico, centralista, excluyente, etc.; Mildr/Flores 2002); los ingresos fiscales incluso pasados diez aos desde los Acuerdos de Paz - no alcanzan todava el nivel all acordado del 12% del PBI, y se encuentran en un escaso 10%. La cultura poltica generalmente no contempla las prestaciones de servicios para los pobres, pero
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Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala
menos an los servicios para la poblacin indgena, la cual contina siendo sistemticamente excluida. A pesar de los profundos cambios producidos desde mediados de los aos 80 a nivel poltico, la cultura poltica de Guatemala se caracteriza por estructuras autoritarias, racismo y discriminacin de los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La calidad de los servicios pblicos es escasa, no existen una planificacin y coordinacin conjuntas y hasta hace poco tiempo casi no se haba previsto la implementacin de medidas transversales, ni a nivel poltico oficial ni en la prctica de los ministerios sectoriales (ASIES 2003). Especialmente inquietante resulta, sin embargo, el anlisis del presupuesto estatal, que indica que sobre todo la adjudicacin del gasto pblico a las regiones era an en el ao 2000 casi inversamente proporcional a la distribucin de la poblacin indgena. Como en muchos pases latinoamericanos, los gastos pblicos se concentran en la capital, en la que vive solamente un 12% de la poblacin indgena, mientras que para otras regiones, donde la poblacin indgena alcanza hasta un 90%, se planific menos del 1% del presupuesto nacional (COMG/FLACSO 2004). Si bien existen algunos programas especficos para los pueblos indgenas y un fondo indgena especial (FODIGUA), esto no ha llevado a un incremento de los fondos sociales dirigidos a los pobres en general. Por otro lado, de hecho los fondos sociales generales son mucho mayores que los especficos para pueblos indgenas: aparentemente, ms del doble de dinero llega a la poblacin pobre pero no indgena en zonas rurales que a la poblacin indgena misma. AAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Al mismo tiempo, Guatemala es uno de los pases del continente de diferencias ms marcadas, con una de las tasas de pobreza ms altas, incluyendo una presencia indgena proporcionalmente alta y uno de los ms bajos ndices de desarrollo humano en la regin.61 El proceso de descentralizacin de la administracin pblica comenz recin en el ao 2002 y 62 todava se encuentra en su fase inicial: an no existe una carrera profesio-
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El ndice de desarrollo humano de Guatemala oscil entre los aos 2000 y 2006 en alrededor de 118-120, y el ndice de pobreza en el mismo perodo ascendi a ms del 50% (PNUD). AAAAAAA El proceso de descentralizacin se inici mediante tres leyes (Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Ley General de Descentralizacin y Cdigo Municipal) y dos reglamentos (Reglamento de la
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nal, formal y regular para los empleados pblicos, la rotacin y el cambio de personal en las instancias pblicas es enorme y es sumamente difcil contar con una memoria institucional y medidas, proyectos y programas continuos, un hecho que dificulta mucho la reconstruccin de polticas en el pasado. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Algunas instituciones pblicas, entre ellas especialmente las llamadas Secretaras Presidenciales, pueden ser instaladas y cerradas por los 63 respectivos presidentes. Al no contar con apoyo parlamentario, en el sentido estricto slo podran implementar la correspondiente poltica gubernamental y no una poltica pblica nacional de mediano o largo plazo. Sin embargo, desde el retorno a la democracia muchas secretaras han podido sobrevivir a varios cambios presidenciales. Las funciones de estas instancias del entorno directo de los presidentes a menudo se traslapan parcialmente con las funciones de los ministerios y entes pblicos sectoriales. Eso tambin es cierto para la mayor parte de las instituciones especializadas en asuntos indgenas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Segn las cifras oficiales del ao 2002, en Guatemala la proporcin indgena de la poblacin total asciende solamente al 40% 42%.64 En cifras absolutas, se trata de aproximadamente 4,4 millones de personas de un total de 11,2 millones de guatemaltecos, anque generalmente se parte de una subvaloracin en comparacin con la poblacin indgena real, la cual muy probablemente constituya la mayora de la poblacin de Guatemala. Los garfunas componen adicionalmente un 0,4% y los xincas otro 0,7% de la poblacin, anque ellos mismos no se identifican como pueblos indgenas. Oficialmente se reconocen 22 pueblos indgenas que
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Ley General de Descentralizacin, Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo), todos los cuales fueron aprobados en el ao 2002. AaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA El artculo 15 de la Ley del Organismo Ejecutivo otorga al presidente amplias competencias para la creacin de instancias de alto rango, las Secretaras Presidenciales, por medio de Decretos Presidenciales. Y a pesar de que en el artculo 8 se prohbe expresamente la superposicin de funciones en la implementacin de programas, proyectos y otras funciones, esto es casi imposible de evitar en la prctica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA De acuerdo a las cifras de la estadstica nacional de poblacin (Censo de Poblacin, Instituto Nacional de Estadstica - INE, Guatemala 2002), la segunda cifra incluye junto con los mayas tambin a los xincas y garfunas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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cuentan con su propio idioma, los cuales sin embargo representan solamente el 81% de la poblacin indgena total (PNUD 2005: 63). Segn estas cifras, un 30% de los mayas no habla espaol hasta hoy en da. Muchos pueblos son relativamente pequeos y en cada municipio con poblacin indgena se hablan varios idiomas mayas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Puede decirse que Guatemala constituye un caso especialmente 65 curioso, ya que con ayuda internacional cuenta con algo parecido a una poltica nacional oficial para los pueblos indgenas. Sin embargo, al mismo tiempo, la implementacin de esta poltica encuentra relativamente poco apoyo en la poblacin y a nivel poltico en general, y poca prioridad en la agenda poltica. El inestable y desordenado panorama institucional pblico, su escaso respaldo legal y su bajo nivel de sostenibilidad, as como el posicionamiento poco claro del movimiento indgena, han llevado a que hasta el da de hoy Guatemala no cuente con una institucin pblica principal responsable de coordinar las polticas a favor de los pueblos indgenas. En su lugar se form una especie de red de mini-instancias pblicas, responsables de la formulacin e implementacin de diferentes partes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas contenidas en los Acuerdos de Paz, cuya lgica y coherencia entre s es sumamente difcil de comprender. Por ese motivo se dificulta una orientacin sistemtica de los procesos en curso y las visiones de futuro, as como una actualizacin e implementacin coherente de las polticas pblicas para los pueblos indgenas. En realidad, desde el regreso de Guatemala a la paz y a la democracia, dichas polticas an no cuentan con una agenda nacional propia, y no se observa mayor entusiasmo respecto de su implementacin o su reciente repriorizacin. Hasta el ao 2005, los recursos humanos y financieros destinados a las polticas pblicas para los pueblos indgenas AAAAAAAAAAAAaaaaaaaAAAAAAAAA fueron realmente escasos. En comparacin con Mxico, donde recin desde fines de los 70 se ha logrado que por lo menos una pequea parte de las polticas pblicas para los pueblos indgenas sea codiseada por elites indgenas (particular-
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En los Acuerdos de Paz de 1966 participaron en forma decisiva tanto las Naciones Unidas como los gobiernos de los pases centroamericanos vecinos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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mente en el mbito de la educacin bilinge), en Guatemala predomina la visin de que las polticas pblicas para los pueblos indgenas deberan ser implementadas casi exclusivamente por elites indgenas para asegurar su AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA credibilidad. Por consiguiente, una gran parte de la poca literatura relacionada con las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala fue tambin producida por esta elite indgena. Este fenmeno especfico tiende a ser explicado por la desintegracin de los movimientos indgenas y la relativa debilidad de las organizaciones indgenas, las cuales todava no se han repuesto realmente de las persecuciones, los asesinatos, exilios, retornos, etc. Sin embargo, una parte de esta elite indgena en las instituciones pblicas se ha alejado expresamente de otras tendencias de la sociedad civil, considerablemente ms crticas con respecto al Estado, y ha apostado por una transformacin del Estado desde adentro, ocupando puestos clave en diversos sectores estatales. Por otro lado, una serie de instituciones pblicas con personal exclusivamente indgena tienden a formar enclaves dentro de la administracin del Estado, donde llevan una existencia aislada y corren el riesgo de ser en gran medida ignoradas por las grandes instituciones pblicas, as como por la mayor parte de la poblacin indgena y tambin por los principales protagonistas polticos del pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA
3.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala Durante la revolucin de 1944 a 1954, se cre en 1945 el Instituto Indigenista en Guatemala el cual aplicaba el enfoque de la integracin del indio a la Nacin, pero tuvo corta vida. Se organiz un Seminario de integracin social con el fin de elaborar el fundamento legal y terico de la poltica indigenista del Estado. La Constitucin de 1945 estableca en el artculo 4 al idioma espaol como el nico idioma oficial nacional. Adems, se introdujo el derecho al voto slo para los alfabetos. El artculo 83 de la Constitucin de 1945 permita por primera vez la aprobacin oficial de leyes y reglamentos para grupos indgenas, acorde con sus prcticas, costumbres y usos. Se formul el primer programa pblico de educacin
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para regiones rurales (Programa Socioeducativo Rural) y programas para la hispanizacin. Poco tiempo despus, el Instituto Lingstico de Verano (ILV) comenz tambin en Guatemala con la investigacin de las lenguas AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA indgenas. En el ao 1952, bajo el gobierno del presidente Arbenz, se aprob una reforma agraria con la expropiacin de grandes terratenientes y la distribucin de tierras a los campesinos pobres y a las comunidades indgenas. Este hecho motiv una masiva contraofensiva: Un golpe militar en el ao 1954, que cont con el apoyo de las empresas multinacionales norteamericanas, hizo retroceder decenios al pas y comenz una fase de conflictos armados internos que dur 36 aos. La dictadura dej un terreno frtil para el movimiento guerrillero de los aos 60. El trabajo indgena forzado en los latifundios era fomentado por el Estado y por los militares hasta la dcada de los 70. Sin embargo, las Constituciones de 1956 y 1965 mantuvieron artculos por los cuales el presidente tena derecho a ordenar medidas pblicas para la proteccin de la poblacin indgena (PNUD 2005: 39). AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaA La Constitucin de 1956 reconoci por primera vez el derecho a la elegibilidad (no as el derecho al voto) de analfabetos para puestos a nivel comunal. El artculo 110 de la Constitucin de 1956 indicaba que se declara de inters pblico el fomento de una poltica integral para promover el desarrollo de la cultura y el mejoramiento econmico y social de los grupos indgenas (PNUD 2005: 40). AAAAAAAAAAAAAAAaaaA La teora de desarrollo de la CEPAL de los aos 60 postulaba la integracin de las comunidades indgenas y de los campesinos en los crculos econmicos nacionales y la activacin econmica mediante una dinamizacin del mercado interno. Dicha teora tambin influy en la doctrina para la seguridad nacional de las dictaduras militares en Guatemala. Este enfoque desarrollista fue considerado como alternativa para la lucha de clases de la guerrilla latinoamericana y se mantuvo para evitar el viraje de los pequeos campesinos y de los indgenas hacia la izquierda. Los militares, responsables de la defensa nacional, implementaron para este fin campaas de alfabetizacin en idioma espaol, as como las llamadas campaas de higiene. En los aos 60 tambin se cre una de las primeras instancias pblicas para el fomento de la integracin econmica de las
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comunidades campesinas, el Servicio de Fomento Econmico Indgena (SFEI). No contamos con ms informacin sobre esta instancia (PNUD 2005). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaA Paralelamente a estos acontecimientos, se produjeron reiteradas masacres de comunidades indgenas en el marco de la lucha antiguerrillera. La Constitucin de 1965 introdujo finalmente el derecho a voto tambin para analfabetos y, a partir de fines de la dcada del 70, los indgenas ocuparon cada vez ms puestos entre las autoridades locales. Al terremoto de 1976 le sigui una segunda ola de luchas guerrilleras, las cuales fueron derrotadas a principios de los aos 80 de forma sangrienta mediante la poltica de la tierra quemada: 600 comunidades fueron arrasadas y 200.000 indgenas asesinados, hechos calificados como genocidio por la Comisin de Esclarecimiento Histrico (CEH) y motivados indudablemente por racismo. an as, los militares se vieron obligados a reactivar los esfuerzos polticos para la inclusin de la poblacin indgena en el AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA proyecto nacional. 66 En 1982 se tom distancia de la corriente de ladinizacin del indgena y se reconoci la diversidad tnica del pas. Uno de los 14 puntos del gobierno de Ros Montt mencionaba la necesidad de crear bases para la participacin de diferentes grupos tnicos. Diez representantes de diversos grupos lingsticos fueron admitidos en un Consejo de Estado, un hecho hasta entonces completamente impensable. Sin embargo, este paso fue acompaado por la creacin de unidades paramilitares en las zonas rurales, las cuales entre otras medidas represivas introdujeron una vez ms el trabajo forzado a nivel local. En 1984 se fund el Programa Nacional de Educacin Bilinge (PRONEBI). AAAAAAAAAAAAAAAaaaaA El proceso de democratizacin retorn a Guatemala recin despus de ms de 30 aos con el primer gobierno elegido democrticamente de Vinicio Cerezo Arvalo (1986-1990). La Constitucin de 1985 reconoci por primera vez de forma expresa que los mayas forman parte de Guatemala, y por primera vez tambin se habl claramente de la responsabilidad del Estado de proteger a las comunidades indgenas, sus
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En Guatemala a los mestizos se les denomina ladinos. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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tierras y sus cooperativas (PNUD 2005). En 1986 se fund asimismo una institucin oficial para idiomas mayas (Academia de Lenguas Mayas de Guatemala - ALMG). En 1991 se cre el Consejo de las Organizaciones Mayas de Guatemala (COMG), una red de organizaciones indgenas muy diversas. Este Consejo se sigue manteniendo activo en la bsqueda de la inclusin de las exigencias especficas de los pueblos indgenas en las polticas pblicas, y de una nueva estructuracin del pas como un Estado multitnico. En el ao 1994 se refund el Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco, FODIGUA, como interlocutor para el Fondo Indgena internacional, del cual ya se hablaba en los aos 40. En 1995, PRONEBI se convirti en la primera Direccin General para la Educacin Bilinge en el Ministerio de Educacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El dilogo poltico interno sobre la insercin diferenciada de los pueblos indgenas en la nacin guatemalteca se vio fuertemente marcado por el debate internacional y su influencia en el contexto de esta apertura democrtica. La aprobacin del Convenio 169 de la OIT, el premio Nobel para Rigoberta Mench, la campaa de los 500 aos del descubrimiento de Amrica, el Primer Decenio Internacional de las Naciones Unidas para los Pueblos Indgenas (1995-2004), as como la participacin de las Naciones Unidas y los pases vecinos de la regin en las negociaciones de paz en Mxico, colocaron este tema tambin en la agenda de Guatemala y posibilitaron la consideracin explcita de la temtica indgena en los Acuerdos de Paz de diciembre de 1996. Sin embargo, qued demostrado que el rol considerable de las organizaciones internacionales durante la elaboracin de los Acuerdos de Paz si bien abri un espacio poltico para el tema indgena dej detrs una agenda poltica muy poco 67 institucionalizada en la propia Guatemala. De hecho, la posicin crtica de
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Muchas organizaciones indgenas criticaron que no se les ofreci la posibilidad de participar directamente en las negociaciones de paz, y que su participacin tuvo lugar solamente a travs de agrupaciones de las organizaciones de la sociedad civil. No se realizaron consultas directas a las comunidades indgenas y a sus representantes. Plant (1999) seala que la participacin indirecta de la Coordinacin de Organizaciones del Pueblo Maya de Guatemala (COPMAGUA) a travs de la Asamblea de la Sociedad Civil efectivamente proporcion la posibilidad de proponer un texto durante las conversaciones de paz, el cual represent la base del documento aprobado posteriormente (p. 81). Sin embargo, no se incluyeron en el documento final los derechos colectivos tales como la autonoma
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la poblacin y de la sociedad civil organizada frente al Estado llev a que los Acuerdos de Paz no fueran realmente un motivo de regocijo popular, 68 y a que su potencial no fuera en verdad aprovechado por largo tiempo. Sin embargo, se puede decir que exista un consenso general en cuanto a que los Acuerdos de Paz de 1996 deban entenderse como poltica nacional. Para formalizar este consenso, en 2005 fue promulgada una Ley Marco por el Congreso, la cual declara a los Acuerdos de Paz como parte oficial 69 de la poltica nacional del Estado. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA Por consiguiente, el acuerdo parcial sobre la identidad indgena y los derechos indgenas (Acuerdo sobre Identidad y Derechos Indgenas AIDPI)70 de 1995, en conjunto con otras partes de los Acuerdos de Paz (especialmente las referentes al desarrollo socioeconmico y los derechos sobre las tierras), adquirieron validez como las primeras polticas oficiales para los pueblos indgenas del pas. En ellas se reconocen tres pueblos indgenas explcitamente como tales: los mayas, los xincas y los garfunas, los cuales reciben el derecho a un tratamiento poltico especial, anque esta vez no como minoras sino como pueblos del mismo valor. Se propone la definicin de la Nacin guatemalteca como pluricultural,
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y la autodeterminacin, derechos colectivos de propiedad de la tierra, etc., puesto que no se pensaba que iba a ser posible lograr un consenso en torno a ellos (Warren 1999). Los otros participantes en el proceso de pacificacin ya en ese momento consideraron que el documento aprobado era de un alcance demasiado avanzado para la sociedad guatemalteca en general, y la historia les dara la razn. A Edilberto Torres Rivas escribe al respecto: No fue celebrado por los grupos indgenas, la izquierda lo ignor, no ha sido reconocido en su valor textual, no ha sido utilizado como una herramienta legal que facilita el seguimiento. Ntese pues que, en unos casos, hay incumplimiento, en otros, inopia (Torres 2007: 18). Al parecer, la Declaracin de COPMAGUA sobre las Negociaciones de Paz del 2 de mayo de 1995, que describe claramente al convenio como una importante herramienta en la lucha por los derechos indgenas, y llama a todas las organizaciones indgenas a reclamar la implementacin de los acuerdos por parte del Estado, fue una excepcin. AAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaA La Ley Marco para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz (Decreto No. 52-2005) respalda legalmente una vez ms la fundacin de un Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz (CNAP), el cual ya haba sido instalado en el ao 2004 por el presidente Berger. Este consejo se compone de miembros honorarios de todos los partidos polticos, as como de la Unin Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) como participantes directos de los Acuerdos de Paz y de las organizaciones de la sociedad civil (indgenas, mujeres, sindicatos, organizaciones campesinas, instituciones acadmicas y de derechos humanos y asociaciones empresariales). A stos cabe agregar a los tres poderes estatales y SEPAZ (Secretara Presidencial de la Paz) como instancias pblicas coordinadoras para la implementacin de los Acuerdos de Paz. En 2004 fue aprobada una Ley que crea un Impuesto de Apoyo a los Acuerdos de Paz extraordinario y temporal. AAAAAAAAAAAAAAaaaaA Esta seccin de los Acuerdos de Paz ya haba sido firmada el 31.3.1995 en Mxico. Aaaaaaaaaaaaaa
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multitnica y multilinge mediante una nueva Constitucin. La diferencia cultural ya no se considera ms un motivo para la restriccin de los derechos ciudadanos. El derecho a la autodefinicin como miembro de un pueblo indgena se reconoce explcitamente. AAAAAAAAAAAAAAAA El artculo 58 del AIDPI reconoce expresamente el derecho a diferentes identidades culturales. Ms all de ello, se acenta en la introduccin que todas las medidas que ataen directamente a los pueblos indgenas debern ser negociadas directamente por ellos y con ellos. El acuerdo intercede a favor de la educacin, la ampliacin y el fortalecimiento de las estructuras, posibilidades, condiciones y garantas para la participacin de los pueblos indgenas, y seala que las Naciones Unidas han tomado nota del deseo de los pueblos indgenas de controlar sus propias instituciones y estilos de vida. Se exhorta a las organizaciones de defensa de los derechos humanos a interceder especialmente por los derechos indgenas. El Relator Especial de la ONU para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas destaca con razn el hecho de que los Acuerdos de Paz no solamente contienen polticas para los pueblos indgenas, sino tambin un completo plan de accin (Stavenhagen 2007), an cuando no se AAAAAAAAAAAA establezca ningn marco financiero o temporal. El AIDPI compromete al Estado a fundar diferentes organismos responsables de polticas especiales a favor de los pueblos indgenas, entre los cuales algunas se nombran especficamente: la DEMI (Defensora de la Mujer Indgena), una universidad maya y otros centros de formacin profesional para la educacin superior, as como un Consejo Nacional de Educacin Maya. Sin embargo, no se menciona ninguna institucin central responsable para el acuerdo indgena y por consiguiente para las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala. Se crea un organismo coordinador para la implementacin de todos los Acuerdos 71 de Paz, la Secretara de la Paz (SEPAZ). AAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Algunos autores (por ejemplo, Plant 1999) informan sobre esto, indicando que el movimiento indgena habra rechazado en aquel entonces una instancia competente para el AIDPI, con el temor de que todos los asuntos indgenas pudieran ser estacionados all. En vista del precario rol del Estado en Guatemala y las escasas capacidades para la coordinacin interinstitucional y enfoques transversales, esta sospecha es comprensible. Otros (citados por la GTZ en 2004) sin embargo, presumen que las
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El AIDPI incluye una serie de recomendaciones para llevar a cabo una reforma constitucional y legislativa sistemtica, que eliminara todas las normas discriminatorias y definiera la discriminacin como delito. El gobierno se comprometi a iniciar el proceso hacia una reforma constitucional, que definiera a Guatemala como una Nacin pluricultural, mul72 titnica y multilinge. Para este fin se cre una comisin paritaria, la cual elabor el correspondiente proyecto constitucional. Este proyecto no slo deba ser aprobado por el Congreso sino tambin ratificado por referndum. El Congreso acord la Reforma Constitucional en el ao 1999, tres aos despus de la firma de los Acuerdos de Paz. Pero la participacin electoral en el referndum para la nueva Constitucin fue extremadamente baja, e inclusive la mayora de los electores indgenas votaron en contra de la reforma constitucional, un hecho inesperado que fue explicado de diversas maneras (Plant 1999/Casaus 2000/Warren 2002).73 AAAAAAA
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luchas internas por el poder dentro del movimiento indgena habran desembocado en el rechazo de una instancia central coordinadora para las polticas indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Segn los Acuerdos de Paz, la nueva Constitucin deba garantizar explcitamente la promocin de la participacin indgena en todos los niveles; los mecanismos de consulta obligatorios con los pueblos maya, garfuna y xinca en el caso de medidas legislativas o administrativas para los mismos; la creacin de consejos consultivos u otros foros de dilogo entre las instituciones pblicas y los pueblos indgenas; el apoyo expreso a instituciones indgenas encargadas de asuntos de los pueblos indgenas; el mejoramiento del libre acceso indgena a cargos pblicos y la promocin de su nombramiento a nivel local, regional y nacional para puestos cuyo trabajo concierne ms directamente a sus intereses o cuya actividad se circunscribe a reas predominantemente indgenas, por slo mencionar algunos. Adems se recomendaron reformas concretas de los artculos 143 y 66 relacionados con el reconocimiento y la proteccin de las diferentes prcticas culturales de los diversos pueblos indgenas. Tal como pudo comprobarse ms adelante, no sera posible lograr un consenso con una reforma constitucional de este tipo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaAAAAA Warren (2002) indica ante todo el desmoronamiento del movimiento maya a causa de la persecucin, el exterminio y la difcil nueva fundacin de organizaciones indgenas. Ms all de ello, Plant (1999) menciona los temores de una sociedad con mayora indgena frente a las posibles consecuencias divisionistas de una exagerada identidad poltica a travs del apoyo a los privilegios indgenas. Segn este autor, la extrema pobreza y la carencia de ttulos de propiedad sobre las tierras en beneficio de los pueblos indgenas en Guatemala llevaron adems a que tambin para muchos pueblos indgenas la lucha por la supervivencia fuera ms importante que los temas relacionados con la autonoma local o el desarrollo comunal. La migracin masiva hacia las ciudades habra trado como consecuencia una dinmica totalmente nueva de la integracin indgena en el mercado, la cual habra resultado en intereses completamente diferentes. Casas (2000) investiga los diferentes argumentos para el rechazo de la reforma constitucional. Entre otros, seala el discurso sobre los mismos derechos para todos, el cual se contrapuso con xito a los supuestos privilegios indgenas, como si todos partieran del mismo punto y como si esta igualdad de derechos fuera realmente posible de implementar en un pas tan desigual como Guatemala. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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El referndum perdido de la reforma constitucional actu como un fuerte freno para la implementacin de todos los Acuerdos de Paz. Los mayores avances se lograron de manera ms inmediata en el rea de los derechos lingsticos y culturales en el sector educativo, los cuales ya haban sido introducidos con la Constitucin de 1985. Se cre una Direccin General para la Educacin Bilinge Intercultural en el Ministerio de Educacin, con la cual la Educacin Bilinge Intercultural ha alcanzado aproximadamente a una cuarta parte de los escolares mayas. Segn los informes, las aulas de los maestros bilinges a diferencia de las clases normales de escuela primaria estn completamente repletas (ASIES 2003). En 1996, el mismo ao de la suscripcin de los Acuerdos de Paz, Guatemala ratific el Convenio 169 de la OIT. A partir de 1997 se crearon una serie de los organismos recomendados en los Acuerdos de Paz, entre ellos diversas comisiones paritarias con un perodo de funcionamiento fijo y con tareas muy concretas. A stas pertenecan cuatro comisiones especiales, las cuales se instalaron ya en 1997: una para la reforma educativa, otra para el reconocimiento oficial de las lenguas indgenas de Guatemala, una tercera para la preparacin de la reforma constitucional y jurdica, y una cuarta para los derechos territoriales de los pueblos indgenas. Cada una de las comisiones contaba con un perodo fijo de funcionamiento, su composicin fue en parte controvertida y sus xitos fueron sumamente dispares dependiendo de sus tareas y finalidad. AAAAAAA Pocos avances se lograron en relacin con la distribucin de tierras y la titulacin legal de la propiedad de las tierras en beneficio de las comunidades indgenas en Guatemala. Este aspecto estaba incluido en parte en el AIDPI, pero fundamentalmente en otra parte de los Acuerdos de Paz relacionada con aspectos socioeconmicos y la situacin agraria, documento que recin pudo firmarse en mayo de 1996. All se conceda prioridad al saneamiento legal de la posesin de tierras, la explotacin de los recursos naturales, el mejoramiento de la proteccin legal de las comunidades indgenas, la titulacin de sus tierras y la compensacin en casos de litigios y reclamos sobre la propiedad de tierras. Se instal un Fondo de Tierras que funciona con muchas dificultades. AAAAAAAA En los siguientes aos 1998 y 1999 se crearon por decreto presidencial dos organismos importantes sin perodos fijos de funcionamiento, los cuales han sobrevivido hasta hoy en da: una Procuradura
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de Derechos Indgenas dentro de la Procuradura de Derechos Humanos en 1998, y la Defensora de las Mujeres Indgenas contra la violencia y la discriminacin, DEMI, como institucin estatal autnoma en 1999. A En 1997 se fund la Secretara de la Paz (SEPAZ), la nica institucin nueva creada por una ley del Congreso para coordinar la implementacin de los Acuerdos de Paz, anque slo se le asign un perodo de funcionamiento de cuatro aos hasta 2001. En consecuencia, el presidente Berger tuvo que asegurar la prolongacin de las bases jurdicas de SEPAZ una vez ms solamente por decreto presidencial en el ao 2001, debido a su reducido apoyo poltico en el Congreso.74 AAAAAAA
3.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Guatemala desde el ao 2000 Desde el inicio del nuevo milenio, Guatemala tuvo dos gobiernos: el gobierno del presidente Alfonso Portillo (2000-2003) y el del presidente Oscar Berger (2004-2007). El primero de ambos debi luchar contra una fase de extendido escepticismo frente al proceso democrtico en general, y frente a la capacidad de implementar los Acuerdos de Paz en particular. El segundo gobierno, por el contrario, a pesar de su reducida bancada parlamentaria, inici un nuevo proceso ms realista para la implementacin de los Acuerdos de Paz. Este importante paso poltico fue decidi75 do luego de un informe evaluativo devastador de las Naciones Unidas, en el cual se manifestaba que luego de casi diez aos se haba implementado slo el 59% de las resoluciones relacionadas con medidas pblicas, slo el 8% de las relacionadas con la creacin de instituciones y slo el 33% de las reformas legales. Se constat adems que el clima de conflicto entre las elites daba la impresin de una disolucin de los acuerdos. AAAAAA El gobierno de Portillo (2000-2003) inici su perodo con un programa gubernamental exigente que contaba con cinco puntos centrales,
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El partido gobernante Gran Alianza Nacional (GANA) obtuvo solamente 47 de un total de 158 escaos. Estas verificaciones estn incluidas en el Informe Final de MINUGUA de agosto de 2004. AAAAA
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entre ellos y en primer lugar la implementacin de los Acuerdos de Paz, seguida por la descentralizacin de la administracin pblica y el fortalecimiento de los gobiernos municipales, una reforma tributaria, la lucha contra la pobreza, la igualdad de oportunidades para las mujeres y la lucha contra la impunidad y la corrupcin. Portillo nombr a varios expertos profesionales indgenas para dirigir diferentes instituciones pblicas, entre ellas a la primera ministra indgena en la historia de Guatemala para el Ministerio de Cultura. El gobierno de Portillo tambin design a una serie de representantes de la sociedad civil como titulares de puestos directivos en organismos pblicos incluyendo la Secretara Presidencial de la Mujer (SEPREM). Por primera vez se elabor una Poltica Nacional de Promocin y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas, PNPDMG, con un plan de accin para el perodo 2001-2006, el cual fue continuado por el gobierno de Berger y sigue siendo implementado. AAAAAAAAAAAAAaaaA Sin embargo, muy pronto aparecieron los primeros fuertes contratiempos. Luego de que el Congreso aprobara en julio de 2001 el paquete de reformas tributarias, las asociaciones empresariales reaccionaron con una demanda ante el Tribunal Constitucional y convocaron a una huelga general en alianza con las pequeas y medianas empresas. El gobierno de Portillo termin con una imagen especialmente deteriorada a causa de los conflictos sociales, la crisis econmica, una mala gestin del gobierno, la corrupcin, as como un aumento considerable de la tasa general de delincuencia y del crimen organizado. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En febrero de 2002, el Relator Especial de la ONU para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas, Rodolfo Stavenhagen, visit Guatemala y dej una serie de recomendaciones, especialmente en relacin con los Acuerdos de Paz y el AIDPI. En respuesta a una de sus recomendaciones, el gobierno de Portillo cre la Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los Pueblos Indgenas (CODISRA), una instancia que emplea solamente a personal indgena, al igual que la DEMI. De esta forma se deseaba evitar ante todo el uso poltico de estos organismos por parte del partido gobernante. AAAAAAAAAAAAAA Sobre la base de las recomendaciones del Relator Especial, en 2003 se convirti adems a la Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural en el Viceministerio de Educacin Intercultural Bilinge del Ministerio de Educacin. Mediante una nueva ley para las lenguas
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nacionales se reconoci oficialmente a las lenguas maya, garfuna y xinca, promoviendo su uso en la administracin pblica. El 12 de octubre de 2003, el gobierno se comprometi en la Declaracin de Iximche a dar mayor prioridad a las polticas pblicas para los pueblos indgenas. En el 77 2004 se promulg un Acuerdo Gubernamental relativo a la enseanza intercultural bilinge, que inclua los correspondientes programas y estudios. an durante la campaa electoral, y de acuerdo a las recomendaciones del Relator Especial para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas, la nueva coalicin gubernamental GANA prometi seguir promoviendo especialmente la lucha contra el racismo y la discriminacin. En el ao 2004, el nuevo gobierno del presidente Berger incluy entre sus objetivos polticos principales tambin la implementacin de los Acuerdos de Paz. Por primera vez, el Estado reconoci oficialmente la exclusin social y la discriminacin de la poblacin AAAAAAAAAAAAAAAAAA indgena ocurridas hasta el momento. Ms all de ello, y como hecho indito en la historia de Guatemala, se implementaron diversos programas de lucha contra la pobreza, destacndose entre ellos el plan Guate Solidaria Rural, en el cual se aplicaron por primera vez explcitamente criterios de pobreza a las zonas rurales, anque sin indicadores indgenas. Varias polticas con enfoques transversales para otras instituciones pblicas tambin contienen aspectos relevantes para los pueblos indgenas, entre ellos la Poltica Nacional para el Desarrollo Social y la Poblacin, la Poltica Nacional de la Mujer y la Poltica Nacional del Medioambiente. Una gran parte de estas polticas provenan de gobiernos anteriores y fueron continuadas, pero al constituir enfoques ms bien excepcionales, resultan difciles de implementar sin amplias reformas del aparato estatal. AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaa El gobierno de Berger nombr a Rigoberta Mench como Embajadora de la Paz y constituy adems en el ao 2005 un nuevo Consejo Asesor sobre Pueblos Indgenas y Pluri e Interculturalidad del Gobierno de la Repblica, al cual tambin perteneca Rigoberta Mench
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Se trata del Decreto No. 19-2003. AAAAAaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Se trata del Acuerdo Gubernamental No. 22-2004. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA
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junto con otras personalidades indgenas. Sin embargo, este Consejo pronto desapareci sin dejar mayor rastro. Los miembros del Consejo renunciaron a sus cargos honorarios debido a una falta de recursos y de competencias, y por su participacin en la campaa electoral de 2007 en algunos AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA casos. Muchos puestos de confianza (anque menos que en el gobierno de Portillo) en instituciones pblicas relacionadas con la temtica indgena son ocupados por profesionales indgenas (en algunos casos por los mismos, en algunos casos por otros). Entre ellos estn tambin los puestos titulares en el Ministerio de Cultura y Deportes, el Viceministerio de Educacin Bilinge, la Direccin de SEPAZ, la Direccin de FODIGUA, las posiciones de los nuevos comisionados de CODISRA, las Direcciones de DEMI y del Programa Nacional de Resarcimiento (PNR), el cual fue fundado en 2004 por recomendacin del Relator Especial de las Naciones Unidas para indemnizar a las vctimas de las violaciones a los derechos humanos durante las luchas armadas internas. Ya en 2003 los funcionarios indgenas de diversas instituciones pblicas haban creado una instancia de coordinacin no oficial, la Coordinadora Interinstitucional Indgena 78 del Estado (Acevedo 2006). En el ao 2005, luego de tres seminarios de esta Coordinadora Interinstitucional bajo la direccin de SEPAZ, se public 79 una Agenda Pblica hacia los Pueblos Indgenas 2005-2012, la cual apareci en la pgina web de la instancia estatal de planificacin SEGEPLAN, con lo cual fue oficialmente reconocida. AAAAAAAAaA La Agenda Pblica hacia los Pueblos Indgenas hace un planteamiento estratgico para orientar las acciones priorizadas por un colectivo de instituciones del Estado, en base a las demandas sociales, econmicas
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Entre los fundadores se encontraban las y los colaboradoras/es de la Academia de Lenguas Mayas (ALM), el Ministerio de Cultura y Deportes, el Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco (FODIGUA), la Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo a los Pueblos Indgenas (CODISRA). Con el tiempo, la instancia se ampli a representantes de ms de 16 instituciones pblicas, los cuales consideraban que su tarea consista en apoyar a cada uno de los gobiernos a implementar los acuerdos relacionados con las polticas indgenas del Estado, apuntando a instituir una poltica pblica nacional que sobrepasara el mbito de un simple enfoque de poltica gubernamental (Acevedo 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAA Agenda Pblica hacia los Pueblos Indgenas en el Marco de los Acuerdos de Paz, 2005-2012.AAA
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y culturales de los pueblos indgenas, en el marco de los Acuerdos de Paz (Presentacin, p. 2). Contiene ejes estratgicos y lineamientos de trabajo para polticas pblicas, para una reforma del Estado, para la lucha contra la discriminacin y el racismo y para un presupuesto nacional. Las partes ms importantes de esta Agenda incluyen la formulacin de una poltica de Estado real y articulada en base a la Nacin guatemalteca pluricultural, multitnica y multilinge, la cual contribuye a la mejor aplicacin de los Acuerdos de Paz y a la transformacin y el fortalecimiento del Estado y del aparato judicial tambin a nivel institucional. Asimismo, aspira a transformar y fortalecer el Estado para que institucionalmente refleje la composicin multitnica, pluricultural y multilinge del pas, de tal forma que responda al desarrollo integral de los Pueblos Maya, Garfuna y Xinka (dem). Los principales lineamientos de trabajo junto con sus respectivos niveles estratgicos, objetivos, acciones, cronologa y responsabilidades incluyen la creacin de un organismo pblico responsable de la asesora, coordinacin y monitoreo de polticas pblicas a favor de los pueblos indgenas al ms alto nivel jerrquico, la formulacin e implementacin de polticas pblicas integrales, la participacin indgena en todos los niveles pblicos, as como una estrategia para la redistribucin del presupuesto nacional dando prioridad a las polticas pblicas para los pueblos indgenas. La Agenda contiene a nivel conceptual una consideracin adecuada y apropiada de la diversidad cultural y lingstica en las instituciones pblicas (Poltica de Pertinencia Cultural),80 y al mismo tiempo toma en cuenta iguales derechos para todos y derechos especiales tnicos y culturales. De esta forma postula la adaptacin de todas las medidas a cada una de las condiciones culturales especficas, as como la orientacin de todas las intervenciones hacia el fomento, la revalorizacin y la revitaliza-
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El enfoque de pertinencia cultural busca que los servicios pblicos sean conceptualizados, organizados e implementados tomando como referentes los valores de la cosmovisin de los pueblos... Cuando se brindan servicios pblicos con pertinencia cultural se debe apuntar a reproducir y reforzar los valores de la cosmovisin que se practican, o a recuperar aqullos que por razones sociales, polticas, econmicas o histricas dejaron de practicarse o no se han alcanzado... Para la aplicacin del enfoque de pertinencia cultural en los servicios pblicos deben contemplarse tres dimensiones, la conceptualizacin, la organizacin y la implementacin del servicio... (Agenda Pblica, p. 7) AAA
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cin de la cosmovisin indgena del mundo, sus valores y sus percepciones. Los servicios pblicos, por lo tanto, deben implementarse en base al siste81 ma de valores de cada una de las culturas indgenas. Cabe destacar que en este contexto no se nombra el derecho a consulta del Convenio 169 de la OIT. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAA El gobierno de Berger invit adems a otros Relatores Especiales de las Naciones Unidas, los cuales presentaron sus recomendaciones. En julio de 2002 estuvo de visita en Guatemala el Relator Especial contra el 82 Racismo y la Discriminacin de las Naciones Unidas. En septiembre de 2004 visit el pas la Relatora Especial para los Derechos de las Mujeres de la Comisin Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH).83 En febrero de 2005 se recibi la visita del Relator Especial para la Alimentacin de las Naciones Unidas.84 Todos dejaron al pas recomendaciones que ponen en primer plano una reactivacin de los Acuerdos de Paz, una mayor orientacin hacia polticas sociales, as como medidas especiales para la poblacin indgena ms pobre y discriminada. AAAAAAAAaaA Luego de la aprobacin de la Ley de los Acuerdos de Paz por el Congreso en el ao 2005, se produjo la reestructuracin del fondo indgena FODIGUA con dos reformas legales de 2005 y 2006. Estas reformas se implementaron despus de diversas acusaciones de corrupcin interna, con el fin de rehabilitar la institucin y lograr una mayor orientacin hacia la implementacin de los Acuerdos de Paz. AAAAAAAAAAAAAAAAA A fin del ao 2005 se cre un registro de tierras con la Ley de Catastro Nacional, as como una institucin estatal responsable, el Registro de Informacin Catastral, RIC. Este registro debe instalarse en siete departamentos en el norte y este del pas, con ayuda de un crdito del Banco Mundial de 62.000 millones de dlares norteamericanos. Durante la fase
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Entre ellos se encuentra el respeto a la vida, el respeto a los ancianos, el apoyo mutuo, el consenso y la complementariedad. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Dr. Dou Dou Dine, Relator Especial sobre las Formas Contemporneas del Racismo, la Discriminacin y Xenofobia y Formas Conexas de Intolerancia. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Susana Villarn, Relatora Especial para los Derechos de las Mujeres de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, CIDH. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Jean Ziegler, Relator Especial para el Derecho a la Alimentacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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preliminar de este proyecto se llevaron a cabo una serie de consultas en comunidades indgenas. Como resultado se observ una posicin ambivalente frente al registro, debido al temor frente a un no reconocimiento de sus derechos territoriales histricos y a una eventual legalizacin de los despojos de sus tierras ocurridos en el pasado. Un Plan de Participacin Indgena (PPI) elaborado en base a las consultas contiene consejos sobre 85 cmo evitar estos riesgos en el registro de tierras. AAAAAAAAAaaaaa En el ao 2005 se cre una mesa de dilogo sobre la distribucin de tierras y el desarrollo rural integral. La Mesa Intersectorial de Dilogo y Participacin de la Poltica de Desarrollo Rural Integral (MDPDRI) elabor una propuesta para una poltica de desarrollo rural y un conjunto de derechos de propiedad de la tierra (Cdigo Agrario), la cual contena el saneamiento de la propiedad de las tierras sin uso, as como la posibilidad de la expropiacin. Ante tal hecho, la influyente asociacin empresarial CACIF (Comit de Asociaciones Comerciales, Industriales y Financieras) se retir de la mesa de dilogo en agosto de 2006 y exigi la suspensin del debate sobre este tema ante la Corte Suprema de Justicia y en el Congreso. En consecuencia, se interrumpi la mesa de dilogo y el gobierno aprob su propia versin de la poltica para el desarrollo rural,86 sin incluir las demandas ms importantes de las organizaciones campesinas y de los pueblos indgenas. La versin aprobada slo expresa como objetivo el instalar mecanismos de acceso a los medios de produccin, especialmente en el campo, mediante arrendamiento o alquiler, excluyendo especficamente toda forma de expropiacin. AAAAAAAAAAAAAAAAA En el ao 2006 tambin se produjo un debate intenso en relacin con el reconocimiento oficial de los sistemas de justicia indgena. Una jueza indgena de la Corte Suprema de Justicia influy en un dictamen fundamental, el cual indica que un acusado no puede ser juzgado y condenado dos veces por el mismo delito en ambos sistemas jurdicos. Este fallo de la Corte Suprema de Justicia en Guatemala se convirti en un precedente. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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Plan de Participacin del Proyecto de Administracin de Tierras, Fase II. Registro de Informacin Catastral, Gobierno de Guatemala 2006. aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Poltica de Desarrollo Rural Integral, Gobierno de Guatemala, septiembre de 2006. AAAAAAAAAA
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A partir de marzo de 2006, en el dcimo aniversario de la firma de los Acuerdos de Paz, se realizaron diversas marchas indgenas de protesta en la capital Guatemala. El gobierno de Berger reaccion iniciando el Proceso Nacional de Dilogo relativo al gasto social y la lucha contra la pobreza, con el objetivo de aprobar un Acuerdo Nacional para la Implementacin del Gasto Social para la Reduccin de la Pobreza en el ltimo ao de su gobierno. AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaA En el marco de este proceso de dilogo se conform tambin una Mesa Indgena nacional, cuyas conclusiones fueron publicadas por el gobierno en noviembre de 2006. Esta mesa de dilogo fue utilizada por el grupo de coordinacin de funcionarios indgenas en instituciones pblicas junto con los/las representantes indgenas de organizaciones no gubernamentales para un mayor nivel de concrecin de las recomendaciones ya existentes con miras a un gasto social ms focalizado hacia los pueblos indgenas y su inclusin. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Los resultados de la mesa de dilogo subrayaron la necesidad de que todas las instituciones pblicas presentaran en el futuro presupuestos especficos desglosados por pueblo indgena, y de que por lo menos un 60% del presupuesto de las instituciones que tienen como funcin principal la ejecucin productiva y de infraestructura fsica, fuera utilizado tambin para inversiones y no solamente para la burocracia interna. Adems, se abog por que el enfoque de gnero y la pertinencia cultural de las polticas se establezcan sistemticamente en todas las instituciones pblicas, y por que se introduzca una cuota del 30% de personal indgena en las instituciones pblicas, por slo nombrar algunas de las propuestas. Para las instituciones especiales para asuntos indgenas se exigieron ampliacioAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA nes presupuestarias concretas.87 Desde su fundacin, CODISRA ha realizado a travs de varios aos un amplio proceso de consultas para formular una Poltica Pblica para una Convivencia Armnica y la Eliminacin del Racismo en Guatemala, la cual fue presentada oficialmente por el gobierno de Berger el 12 de
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Las demandas incluan un aumento de los presupuestos para FODIGUA de 48,71%, para DIGEBI de 70% y para DEMI de 50%, para nombrar solamente algunos ejemplos. AAAAAAAAAAAAAA
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octubre de 2006 para ser implementada desde principios de 2007 (IWGIA 2007). Para el ao 2007 se acord un documento sobre Mecanismos para la Integracin de los Pueblos Indgenas en el Organismo Ejecutivo,88 con el objetivo de emplear a 300 nuevos funcionarios indgenas en las instituciones del Estado. Durante el ao 2006 ya se haba contratado a un total de aproximadamente 150 profesionales indgenas en niveles medios y altos en cinco instituciones pblicas con programas especiales para pueblos indgenas, 269 en los niveles bajos y 9 como auxiliares.89 AAAA
3.4. Resumen y conclusiones Hasta hace muy poco no haba existido una poltica pblica nacional coherente y articulada de mediano o largo plazo, ni tampoco una poltica gubernamental para los pueblos indgenas. En su lugar se contaba sin embargo con los Acuerdos de Paz, los que entretanto fueron respaldados como poltica oficial mediante una ley en 2005. Dos partes de los mismos, el Acuerdo sobre la Identidad y Derechos Indgenas (AIDPI), y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, pueden ser considerados desde entonces como poltica pblica para los pueblos indgenas. Sin embargo, si bien estos acuerdos ya dieron lugar a la creacin de varias instituciones pblicas especializadas y dependencias en distintos ministerios encargados de polticas pblicas para los pueblos indgenas, an no constituyen de forma sistemtica una estrategia nacional coherente y articulada, o un plan de accin realista con plazos y recursos definidos. Los discursos oficiales en torno a los derechos indgenas son hasta el momento relativamente cautos y, anque existen debates pblicos sobre el tema, stos se llevan a cabo ms bien en un segundo plano y todava no cuentan con
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Mecanismos de Inclusin de los Pueblos Indgenas en el Organismo Ejecutivo, gobierno de Guatemala, 2007. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Adems se ofrecieron cursos de formacin avanzada a 200 profesionales expertos y 38 directivos en diferentes instancias pblicas sobre el tema procedimientos debidamente adaptados de acuerdo a la cultura y a la lengua, en estrecha colaboracin con el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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legitimacin social. En este contexto resultan interesantes los esfuerzos de coordinacin no formalizada de funcionarios indgenas en diferentes instituciones pblicas, que han logrado mover piezas importantes sin hacer mucho ruido y cuyo ejemplo es nico en la presente comparacin entre AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA pases. En Guatemala, el tema de los derechos especiales para la amplia poblacin indgena todava provoca muchos temores en la poblacin en general desde la guerra civil interna. Al igual que en otros pases pero en variantes ms recientes y pequeas, algunos ministerios cuentan con polticas sectoriales especiales, sobre todo en los Ministerios de Educacin y de Cultura. Adicionalmente existen una serie de instituciones pblicas especializadas para tareas especficas, como la lucha contra la violencia hacia mujeres indgenas (DEMI), la discriminacin y el racismo contra la poblacin indgena (CODISRA), un fondo indgena especial (FODIGUA) y la Academia de Lenguas Mayas. Cada uno de estos organismos tiene sus propias estrategias institucionales y sus planes de accin sin responder explcitamente a polticas pblicas gubernamentales o nacionales. Una excepcin la constituye el tema de discriminacin y racismo, para el cual por primera vez se formularon una poltica y un plan de accin nacionales explcitos y aprobados oficialmente como resultado de un largo proceso de 90 consultas. Habr que esperar para comprobar si en el futuro dicha poltica ser respetada como poltica pblica nacional de mediano o largo plazo. En otras palabras, se ver con el tiempo si los futuros gobiernos adoptan esta poltica y qu importancia le asignan. AAAAAAAAAAAAAAAA Desde el ao 2005, la nueva prioridad de los Acuerdos de Paz ha dado tambin un impulso importante a las polticas pblicas para los pueblos indgenas, a pesar del modesto apoyo de la ciudadana. De esta forma se reconocieron y sealaron los principales problemas relacionados con las condiciones necesarias para contar con polticas pblicas para los pueblos indgenas coherentes, articuladas y sostenibles, las cuales fueron
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La poltica pblica antidiscriminatoria Poltica para la Construccin de la Convivencia Armnica y la Eliminacin del Racismo en Guatemala, que incluye un plan de accin, se aprob con objetivos de corto, mediano y largo plazo como una poltica pblica nacional, y por lo tanto, deber ser adoptada tambin por futuros gobiernos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaAA
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incluso aceptadas al ms alto nivel: Se requiere de un documento actualizado, explcito y aplicable para las polticas pblicas para los pueblos indgenas, de una institucin estatal coordinadora de dichas polticas, de recursos humanos y financieros suficientes del presupuesto nacional, de la integracin transversal de procedimientos y mtodos de trabajo culturalmente adecuados e interculturales, etc. Ahora solamente falta crear estas condiciones mediante la implementacin de las medidas correspondientes. Todo este proceso fue relativamente lento y esforzado, y su continuidad y concrecin no estn de ninguna forma garantizadas, ya que a fines de 2007 habr nuevas elecciones y todo depender de la voluntad poltica del nuevo gobierno que asuma el cargo a partir de 2008. AAA En este contexto, resulta importante hacer referencia a opiniones de la elite indgena directamente involucrada en el proceso de la mayanizacin del Estado. Segn algunos, el Estado dbil no est en condiciones de reaccionar ante las demandas histricas de los pueblos indgenas perjudicados, debido a su falta de presencia a nivel nacional y a los escasos recursos financieros e institucionales. La inclusin de los pueblos indgenas requiere de una institucionalizacin de los procesos y un fortalecimiento de los mecanismos para la consolidacin de la democracia. stos a su vez supondran una nueva educacin, una nueva forma de administrar justicia, una nueva Constitucin, una nueva cultura poltica, nuevos modelos de desarrollo, nuevas formas organizativas de la administracin pblica y nuevos procesos de toma de decisiones polticas. Una nueva valoracin de la transformacin fundamental del aparato estatal, as como de las experiencias con la participacin indgena en instituciones pblicas, llevan en la actualidad a un lento cambio en la percepcin indgena del Estado como enemigo, hacia el Estado como instrumento necesario para el desarrollo. La mayanizacin del Estado se lograra mediante modificaciones fundamentales de las estructuras internas con la apertura de nuevos departamentos, as como con la definicin de nuevas normas legales y nuevos principios polticos desde una perspectiva multicultural o hasta intercultural. En la actualidad se estara produciendo un perodo transitorio an sin completar desde una poltica cultural homogeneizadora de una Nacin hacia una poltica del reconocimiento de la diversidad cultural y de la promocin de la interculturalidad. Se tratara de una parte de la reconfiguracin del Estado, en concordancia con los Acuerdos de Paz y espe99
cialmente con el acuerdo AIDPI sobre los derechos y la identidad indgenas (Acevedo 2006). AaAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Sin embargo, el problema de la escasa prioridad otorgada a las polticas pblicas para los pueblos indgenas en la agenda nacional en Guatemala an contina. La agenda actual est dominada por la delincuencia comn y el crimen organizado, y la incapacidad del Estado para proteger la integridad fsica de sus ciudadanos. Estos temas tienen mucha mayor prioridad que la lucha contra la pobreza, la reforma del Estado o las polticas pblicas para los pueblos indgenas. Sin embargo, la candidatura de Rigoberta Mench para la presidencia de Guatemala ha causado revuelo por lo menos a nivel simblico. Su lema de campaa electoral, la reforma del Estado, contina siendo sin embargo relativamente incomprensible para los guatemaltecos corrientes. Pero tambin Rigoberta Mench se expresa muy cuidadosamente en pblico sobre medidas especiales para los pueblos indgenas, ya que como se demostr en el pasado ni siquiera la AAAAAAAAAAAA poblacin indgena las apoya sistemticamente. En el perodo transitorio hacia un Estado multinacional (Cojti 2005), los debates sobre medidas especiales para los pueblos indgenas ocurren tambin al interior de las grandes instituciones pblicas que cuentan con ministros indgenas, como el Ministerio de Cultura o el Ministerio de Educacin. Al igual que la opinin pblica, muchos funcionarios pblicos tambin consideran estas medidas como privilegios para indgenas a costa del ciudadano promedio y de la igualdad de oportunidades. Las percepciones de los directivos con poder de decisin varan entre los multiculturalistas, los interculturalistas, los partidarios abiertos de una mayanizacin y los que todava se pronuncian a favor de una Nacin guatemalteca homognea. Segn estas versiones, la mayora de los ministros y funcionarios de alto nivel de los sectores estatales relacionados con la economa y la seguridad mantienen an un enfoque muy conservador o recin estaran considerando un cambio de posicin. La influencia del movimiento maya dentro de las instituciones pblicas se limitara en la actualidad todava a individuos, a personas determinadas y a su influencia sobre procesos institucionales especficos, los cuales se manejan adems desde un nivel superior, sin transformar en forma duradera las estructuras jerrquicas de las burocracias estatales (Acevedo 2006). AAAAAAA
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Otros intelectuales de origen maya con amplia experiencia poltica tienen una opinin an ms crtica: Segn ellos, la elite indgena en las instituciones pblicas representa de modo insuficiente las demandas por una participacin poltica y por derechos ciudadanos colectivos de los indgenas. En una democracia liberal no se tratara ya de reivindicar el reconocimiento de los pueblos indgenas como protagonistas polticos. Aparte de la dimensin poltica de los derechos colectivos, se alega que en Guatemala se discute muy poco el tema de la dimensin econmica de la pobreza y el acceso desigual a la distribucin de recursos y de riqueza. Luego de ms de 20 aos desde la transicin hacia la democracia, todava no se puede hablar de una consolidacin de las condiciones democrticas. Por lo tanto, el Estado en Guatemala sera un Estado fallido, fracasado. La crisis estatal sera una de las causas ms importantes para la pobreza, la ingobernabilidad y la falta de pluralismo democrtico del pas. Lamentablemente, la cultura poltica de los pueblos indgenas estara tambin muy poco desarrollada, ya que la lucha por la supervivencia opacara todos los dems aspectos de la vida. Por lo tanto, surge el cuestionamiento de hasta qu punto los pueblos indgenas estaran en condiciones de cambiar el Estado guatemalteco desde sus cimientos (Quem Chay 2006). AAA Un gran problema adicional lo constituye la limitada eficacia de las mini-instituciones especiales actuales, muchas de las cuales definen su propia identidad ms como ONG subversivas dentro del aparato administrativo enemigo (el Estado guatemalteco) en lugar de dedicarse a implementar polticas pblicas reales a favor de los pueblos indgenas. Aparte de la escasez de recursos financieros, otros problemas son el bajo nivel tcnico y la insuficiente experiencia de los nuevos empleados pblicos indgenas respecto del funcionamiento del aparato estatal. El rechazo por principio del empleo de profesionales no indgenas especializados lleva en este caso a una discriminacin en el sentido opuesto, cuya utilidad no queda realmente clara. La reivindicacin del derecho a aprender de las experiencias y las equivocaciones propias de la elite indgena entre s retarda el proceso y trae consigo el riesgo de producir ejemplos negativos, los cuales podran llevar en el futuro a serios reveses y tendencias contrarias. Ms all de esto, no est comprobado que la actuacin de una elite indgena por s sola podra verdaderamente lograr ms ventajas para la mayora de la poblacin indgena que la cooperacin con otros sectores de la poblacin y el dilogo intercultural con el conjunto de la sociedad. AaA
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A pesar de lo limitado de los presupuestos, algunas instituciones pblicas para los pueblos indgenas no estaban realmente en condiciones de administrar y distribuir ni siquiera estos fondos escasos. Y cuando al mismo tiempo se deben administrar proyectos internacionales de mayor envergadura, es posible que sobrevenga ocasionalmente un colapso. Vistas desde fuera, las instituciones pblicas en las cuales slo trabaja personal indgena no han dado buen resultado, y las posibilidades de que estas instituciones ejerzan influencia sobre otros grandes ministerios con colaboradores y colaboradoras en su mayora no indgenas pueden considerarse an como limitadas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Sin embargo, segn diversas fuentes, el presupuesto para las instituciones pblicas indgenas fue aumentado significativamente entre los aos 2004 y 2006: En el caso del fondo indgena FODIGUA, el presupuesto se habra triplicado en este perodo (de una cifra aproximada de un poco ms de 1 milln de dlares norteamericanos en el ao 2004 a 2 millones en 2005 y a algo menos de 3 millones de dlares norteamericanos en el ao 2006).91 En comparacin, el fondo social FONAPAZ dispuso en el ao 2004 de un volumen presupuestal 90 veces mayor que el de FODIGUA, una relacin que se habra reducido hasta el ao 2006 a 25:1.92 Sin embargo, ciertas acusaciones de corrupcin contra FODIGUA en el pasado tambin influyeron en esta fuerte desproporcin, la cual hizo necesaria una reestructuracin interna y una temporal reduccin radical de fondos. En comparacin con el total de fondos disponibles para la implementacin de los Acuerdos de Paz (sin el presupuesto de SEPAZ) de 5,6 millones de dlares norteamericanos en el ao 2004 y de casi 4 millones de dlares norteamericanos en el ao 2005, el presupuesto de FODIGUA fue equivalente por lo menos a un quinto del total de los fon-
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Todas las cifras citadas en dlares norteamericanos corresponden a clculos propios, en base a los datos todava no publicados por cada una de las instituciones sobre gastos realmente efectuados (asignacin ejecutada en comparacin con la asignacin inicial aprobada y los presupuestos girados como asignacin pagada). Se trata, por lo tanto, de informacin todava no disponible pblicamente. Se agradece el aporte respectivo de Luis Ochoa. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa FONAPAZ dispona en 2004 de un presupuesto 90 veces mayor que el Fondo Indgena (con 92 millones de dlares norteamericanos), en 2005 su presupuesto era 30 veces mayor (con 61 millones de dlares norteamericanos) y en 2006 todava 25 veces mayor (con 75 millones de dlares norteamericanos) ante un Fondo Indgena considerablemente aumentado (clculos propios con apoyo de Luis Ochoa).
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dos de los Acuerdos de Paz en el ao 2004 y a la mitad en el ao 2005, por lo cual puede considerarse realmente respetable en vista de los fondos ms bien limitados. Al parecer, el presupuesto para la implementacin de los Acuerdos de Paz pudo incrementarse mucho ms en el ao 2006 a 93 ms del triple que en 2005. Otro presupuesto que se indica haber cua94 druplicado entre 2004 y 2006 fue el de CODISRA. El presupuesto para la Educacin Bilinge Intercultural fue reportado haber aumentado de slo 25 millones de dlares norteamericanos en el ao 2004 a aproximadamente 35 millones de dlares norteamericanos en 2006. Recin luego de finalizar las elecciones de 2007 y realizarse el cambio de gobierno en el ao 2008 podr observarse si se mantiene esta tendencia a incrementar el presupuesto especial para los pueblos indgenas y reorientar la poltica social general hacia una priorizacin de dichos pueblos, o si se trataba solamente de una tctica electoral pasajera. AAAAAaaaaAAAAAAAAaaaaaaaaaA A diferencia de lo que ocurre en Mxico, la Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo CODISRA emplea en Guatemala nicamente a personal indgena (de casi todos los pueblos), y se ocupa slo de la discriminacin de los mayas, xincas y garfunas. De esta manera, dicha institucin difiere de otros pases, en los cuales tambin se toman en consideracin otras formas de discriminacin (por gnero, opcin sexual, estatus social, religin, etc.) para implementar las resoluciones de la Conferencia de las Naciones Unidas contra la Discriminacin y el Racismo, realizada en Durban en 2001. Hasta el momento, CODISRA asume una especie de funcin sustitutiva debido a la falta de una institucin pblica coordinadora de polticas pblicas para los pueblos indgenas a nivel AAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA nacional. Despus de una visita de seguimiento en 2006 a su anterior misin oficial de 2002, el Relator Especial para los Derechos Indgenas de las
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El presupuesto de SEPAZ aument, de acuerdo a datos no publicados hasta el momento, de 4 millones de dlares norteamericanos en el ao 2005 a 13,6 millones de dlares norteamericanos en el ao 2006 (clculos propios). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En este caso de trata de un incremento de escasos 350.000 dlares norteamericanos en el ao 2004 a 1,26 millones de dlares norteamericanos en el ao 2006 (clculos propios segn datos an no publicados por CODISRA). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Naciones Unidas constat una mayor sensibilidad de los empleados pblicos sobre la necesidad de una mayor prioridad de los derechos indgenas. Recomend una vez ms la comprobacin sistemtica y explcita de los avances ya alcanzados para los pueblos indgenas con la implementacin de los Acuerdos de Paz hasta el momento y los pasos necesarios para su culminacin. Consider positivo el cumplimiento de la decisin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del ao 2004 sobre la indemnizacin a las vctimas y los familiares afectados por la masacre mili95 tar del Plan de Snchez, as como las disculpas oficiales. Adems destac favorablemente el hecho de que, tal como fue previsto en los Acuerdos de Paz, la discriminacin racial en Guatemala es ahora considerada un delito, y que en los aos anteriores hubo varias condenas en casos de discriminacin racial. Tambin alab la campaa pblica programada para 2007 para la superacin del racismo y la discriminacin, planificada por la Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo CODISRA con el apoyo de las Naciones Unidas (ACNUDH-Guatemala). Recalc positivamente el fortalecimiento de la Defensora de la Mujer Indgena, A DEMI, con fondos provenientes de la cooperacin internacional. La implementacin de los Acuerdos de Paz, y entre ellos especialmente el convenio relacionado con la identidad y los derechos indgenas (AIDPI), peligrara sin embargo a causa del deficiente apoyo institucional y el reducido presupuesto nacional. El sistema judicial necesitara apoyo urgente con el fin de sancionar casos de violaciones a los derechos humanos principalmente contra mujeres indgenas, y para legalizar el derecho consuetudinario indgena. Observ adems, que los principales culpables de las atrocidades pasadas se encuentran todava impunes y que recin habr justicia en Guatemala cuando los culpables sean castigados (Stavenhagen 2007). AAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAaaaaaaaaaaaaa
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La masacre del Plan de Snchez de 250 mayas sucedi en una aldea en el departamento de Baja Verapaz en julio de 1982, bajo el gobierno de Ros Montt, como parte de la estrategia militar de tierra quemada y de la lucha anti-guerrillera. Sin embargo, se trata solamente de una de las tantas masacres que, como es sabido el da de hoy, fueron planeadas a sangre fra y perpetradas por los militares contra la poblacin maya. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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POLTICAS PBLICAS PARA LOS PUEBLOS INDGENAS EN ECUADOR
4.1. Aproximacin y visin panormica Existe muy poca documentacin sobre las polticas pblicas para los pueblos indgenas del Ecuador, sobre todo a partir del siglo XX. Por esta razn no fue posible hallar referencias sobre una filial ecuatoriana del Instituto Indigenista Interamericano (I.I.I.), a pesar de ser probable que haya existido.96 Desde principios del siglo XX, Ecuador fue en muchos casos el primer pas de la regin en otorgar amplios derechos civiles, como el voto universal o el derecho a la propiedad de la tierra, a la poblacin indgena y pequeos campesinos. Al igual que en Bolivia, tambin en Ecuador se produjeron una y otra vez golpes de Estado y largos perodos de gobiernos militares. Asimismo, existieron por temporadas una suerte de pactos entre organizaciones campesinas y militares, incluso hasta principios del siglo XXI. Muchos gobiernos, tanto civiles como militares, estuvieron dispuestos a reunirse y negociar con representantes de organizaciones indgenas. Pese a ello, el pas carece de un autntico dilogo intercultural al ms alto nivel poltico. A pesar de los grandes adelantos en relacin a los derechos colectivos indgenas reconocidos en la Constitucin de 1998, no existe obligacin constitucional alguna para el establecimiento de polticas pblicas para los pueblos indgenas, ni para la inclusin sistemtica 97 de las disposiciones constitucionales en la legislacin nacional. AAAAAA
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En vez de ello, s hay indicios de que existi un instituto indigenista privado, el cual promovi principalmente el folclor. AAAAAAAAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Para una evaluacin mucho ms detallada de los derechos indgenas en la Constitucin ecuatoriana de 1998, vase: van Cott, 2002. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaA
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Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Ecuador
En comparacin con Mxico, en Ecuador no se habra seguido una poltica explcita de ecuatorizacin, ni tampoco se cre una institucin estatal responsable de promover el ideal nacional del mestizo (Maldonado 2006). Al igual que en los otros pases del mbito de estudio, en el caso ecuatoriano tampoco existi una tendencia nica en las polticas pblicas para los pueblos indgenas. Slo de tanto en tanto, especialmente en los aos 30, 50 y 80, se tomaron medidas especiales en favor de los pueblos indgenas (Iturralde 1984). En otros perodos, especialmente durante los aos 70, los asuntos indgenas fueron totalmente ignorados o incluidos junto a otros aspectos como los derechos de propiedad de las tierras, el desarrollo rural y la educacin. El reconocimiento del alto porcentaje indgena con idiomas y culturas propios de la poblacin ecuatoriana como componente bsico de la Nacin, no fue una constante a nivel oficial, aunque se produjo con mayor frecuencia que en otros pases. No obstante, el indigenismo oficial ecuatoriano tambin sirvi en parte para que los militares controlaran revueltas y movimientos sociales. Por otro lado, al igual que en otros pases, el indigenismo asumi una funcin modernizadora, que fue utilizada por algunos gobiernos populistas para la creacin de alianzas entre trabajadores, campesinos y terratenientes frente a la oligarqua tradicional (Iturralde 1984). AAAAAAAAAAAAAA Asimismo, el proceso de democratizacin fue varias veces interrumpido, razn por la cual hasta el da de hoy el sistema poltico democrtico de Ecuador no es del todo estable. Desde el retorno a la democracia en 1978, slo algunos de los 13 presidentes democrticamente elegidos entre ellos ex militares pudieron completar su mandato oficial.98 La protesta popular masiva es un rasgo caracterstico del sistema poltico ecuatoriano y ha llevado a la destitucin de muchos presidentes (Len 2001). Este hecho, entre otros, impidi durante dcadas la implementacin de polticas pblicas coherentes de mediano plazo. Por ello, a pesar de ser un protagonista poltico indiscutible con gran influencia en la agenda poltica, el movimiento indgena ecuatoriano no ha sido capaz de transformar tal influencia en polticas pblicas explcitas y sostenibles. AAAA
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Una de las causas de la inestabilidad poltica en Ecuador es la rivalidad entre la elite econmica de Guayaquil y la elite poltica de Quito. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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En Ecuador, al igual que en Per, resulta indispensable diferenciar entre la costa, la regin andina y las tierras bajas de la amazona, ya que los diversos pisos ecolgicos no slo han generado culturas indgenas bastante diferentes, sino tambin formas organizativas y enfoques polticos estatales muy heterogneos. Asimismo, en Ecuador se ha producido desde los aos 50 una migracin del campo hacia la ciudad, y tambin de una regin geogrfica y ecolgica hacia otra. AAAAAAAAAAAAAAAA La falta de polticas pblicas definidas que regulen la minera e hidrocarburos, afecta de modo directo y drstico los derechos de los pueblos indgenas. Los extensos yacimientos petroleros y minerales se encuentran por lo general en zonas apartadas, en medio de territorio amaznico o en valles andinos colindantes, habitadas sobre todo por pueblos indgenas. Exactamente all, donde se explotan hoy en da el petrleo y las minas, viven los ms pobres entre los pobres de Ecuador, en condiciones de vida que muy raramente mejoran. Por el contrario, estas condiciones de vida han sido destruidas o se han pauperizado de manera constante, debido a la destruccin o contaminacin masiva del medio ambiente. Estos daos ecolgicos, especialmente en el bosque amaznico, resultan irreversibles. Algo semejante sucede en la zona andina, donde el envenenamiento de los suelos y los ros han transformado en inhabitables territorios enteros. AAiAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaAA Ecuador no tiene un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamrica, y el Estado mantiene una relacin tensa con diferentes empresas petroleras multinacionales y estadounidenses, a las cuales se les ha retirado concesiones ya otorgadas, hecho que ha dado lugar a diversos procesos judiciales. Al mismo tiempo, las negociaciones directas entre empresas petroleras internacionales y comunidades indgenas son frecuentes. En muchos casos, comunidades vecinas no han podido ponerse de acuerdo en relacin a la forma de manejar la situacin con las grandes empresas. Mientras que algunas cooperan con ellas, otras rechazan radicalmente la explotacin de las riquezas naturales de sus territorios. Es especialmente dramtica la situacin de algunos pueblos pequeos en aislamiento voluntario, cuyos territorios situados en las fronteras con Colombia y Per han sido invadidos por madereros y trabajadores de grandes empresas petroleras. AAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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La poblacin total de Ecuador se calcula en 13,7 millones de habitantes. Las estadsticas oficiales para el ao 2001 indican solamente un 6,83% de poblacin indgena, basndose en la autoidentificacin de los habitantes. Dado que los mtodos del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos de Ecuador (INEC) se ponen en duda, los clculos en torno al porcentaje de la poblacin indgena oscilan, dependiendo de la fuente, entre un 10% y un 30% (Stavenhagen 2006), vale decir, entre un milln y 99 medio, y ms de cuatro millones de habitantes. Segn las cifras oficiales, un 12,1% de la poblacin indgena reconocida vive en las grandes ciudades: Quito y Guayaquil. Al igual que en los otros pases del estudio, la poblacin indgena es especialmente pobre y discriminada. El analfabetismo es tres veces mayor entre la poblacin indgena que en el promedio de la poblacin. Una cifra cercana al 90% de la poblacin indgena slo tiene acceso a servicios bsicos muy deficientes. La poltica social de Ecuador prev el levantamiento de datos especficos sobre el impacto que tienen los programas sociales para la poblacin en general, sobre los pueblos indgenas. De acuerdo a estas cifras oficiales, el acceso indgena a los programas sociales no especficamente dirigidos a ellos es mayor que el de 100 otros sectores sociales del pas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
4.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Ecuador Desde el punto de vista de algunos autores, durante el siglo XX Ecuador ha dado mayor cabida a la poblacin indgena en el sistema poltico que otros pases latinoamericanos (Len 2001), aunque para otros ocurri lo contrario (Guerrero 1997). Especialmente las dcadas posteriores a la re-
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Para la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador, CONAIE, la poblacin indgena ecuatoriana en el ao 2001 ascenda a un poco ms de 4 millones. En cambio, la instancia estatal CODENPE (Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador) utiliza la cifra oficial de 1.103.957 habitantes indgenas para el ao 2001 (Garcs 2006). AAAAAAAAAAAAAAAA Al menos as lo sostiene el representante del Frente Social, la instancia pblica coordinadora de la poltica social en Ecuador (Salazar 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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forma agraria, a partir de los aos 60, se pueden considerar como una fase de apertura tnica (Len 2001). Otros indican, sin embargo, que desde 1930 surge la tendencia de enfatizar la igualdad de derechos para todos y ocultar las diferencias culturales detrs de la pantalla de la condicin econmica, convirtiendo a todos en campesinos (Iturralde 1984). Otra opinin seala que el sistema poltico en Ecuador fue construido en base a la exclusin de la poblacin indgena (Guerrero 2007). aAAAAAAAAAAA En los aos 20 se fundaron partidos comunistas y socialistas tanto en Ecuador como en el conjunto de pases de la regin andina, los cuales influyeron en el movimiento sindical. En el ao 1937 se aprobaron las primeras leyes para las comunidades campesinas en las tierras bajas (Ley de Comunas), as como en la regin andina (Ley de Comunidades Campesinas) (Iturralde 1984). De esta forma se promovi la fundacin de comunidades y de sindicatos campesinos, con el objetivo de fomentar un reconocimiento oficial. Uno de los primeros y pocos sindicatos que se autodenomin indgena fue creado en el ao 1944 en la regin andina del Ecuador: la Federacin Ecuatoriana de Indios, FEI (Maldonado 2006). A En el ao 1958, pocos aos despus de la reforma agraria boliviana de 1952, se fund el Instituto Nacional de Colonizacin (de la Amazona), afirmando que la regin amaznica estaba muy poco habitada. En realidad, al igual que en otros pases andinos, se trataba de la llamada estrategia de ampliacin de las fronteras agrcolas y de impedir la migracin masiva desde los Andes hacia las grandes ciudades. Aaaaa Ya durante los aos 40, la organizacin Dolores Cacuango haba organizado escuelas rurales para nios indgenas (Garcs 2006). En los aos 50 y 60, y bajo la influencia de los indigenistas interamericanos, se fundaron escuelas rurales y se crearon nuevos programas de educacin (Iturralde 1984). En esos tiempos, el sistema educativo se encontraba en su mayor parte en manos de misioneros, entre ellos los fundamentalistas evanglicos del Instituto Lingstico de Verano (ILV), que operaban en Ecuador desde 1952, y las misiones amaznicas catlicas, especialmente los salesianos. Luego de la revolucin cubana y con el apoyo de la Alianza para el Progreso, el gobierno militar de Velasco Ibarra cre, en 1960, el Departamento de Planeamiento Integral de la Educacin, en el Ministerio de Educacin y Cultura. Esta instancia era responsable de la educacin en las regiones rurales y de repartir desayunos, tiles escolares y zapatos
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a los nios de las comunidades campesinas. En el ao 1963 ya exista un primer plan integral para la educacin (Moya 1984). AAAAAAAAAAA En el ao 1964 se llev a cabo la primera reforma agraria en Ecuador, casi simultneamente con la de Per. sta estaba destinada ante todo a poblar la regin amaznica y por consiguiente, tuvo consecuencias muy negativas para los pueblos indgenas de la Amazona, mientras que en la regin andina se distribuyeron las tierras de los latifundistas entre las comunidades indgenas y los pequeos campesinos pobres. Luego se llev a cabo otra reforma agraria en el ao 1973 y se promulg una Ley de Fomento Agrario para la modernizacin del mbito rural en el ao 1979. Estas reformas agrarias colocaron en un primer plano la distribucin de tierras, y la acompaaron con una nueva legislacin laboral y de seguridad social. Por lo dems, las leyes agrarias de los aos 60 no contemplaron ningn tratamiento especial para las comunidades indgenas. A Las primeras organizaciones indgenas en la regin amaznica fueron fundadas con el apoyo de los misioneros: En el ao 1960 se cre con respaldo de los salesianos la Federacin de Centros Jbaros, que ms tarde se transformara en la legendaria Federacin de Centros Shuar y opondra tenaz resistencia a la colonizacin de la regin amaznica. En el ao 1972 surgi la Confederacin de los Pueblos de Nacionalidad Kichua del Ecuador, ECUARUNARI, una organizacin de quichuas procedentes de los Andes, respaldada entre otros, por telogos de la liberacin de la iglesia catlica. En el ao 1984 se fund la Federacin Nacional de Indgenas Evanglicos (FEINE) con el apoyo del Instituto Lingstico de Verano (ILV). Durante los aos 60 y 70, el desarrollo rural en toda la zona andina se caracteriz por los enfoques de desarrollo comunitario con la ayuda para la autoayuda, la educacin popular de Paulo Freire en la educacin de adultos y la alfabetizacin, as como el Desarrollo Rural Integrado (DRI). Estos proyectos se implementaron principalmente en la regin andina ecuatoriana. En el ao 1961 se lanz la Campaa Nacional de Integracin del Campesino (CNIC) a travs de la Misin Andina del Ecuador (MAE), con el objetivo de mejorar las condiciones de vida en las comunidades campesinas. Al parecer, el trabajo de la MAE estuvo marcado por las corrientes indigenistas procedentes de Mxico. Adems, dispona de fondos comparativamente amplios del presupuesto nacional y logr despertar tambin el inters de las Naciones Unidas. Sin embargo, dej de funcionar en el ao 1975 (Moya 1984). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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En el ao 1980 se cre la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (CONFENIAE), una organizacin con fuerte nfasis en reivindicaciones territoriales y el respeto a las culturas e identidades propias. En esto se diferenciaba esencialmente de las demandas netamente econmicas de los sindicatos campesinos andinos. En 1986 se cre la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE), que reuni a todas las organizaciones indgenas. Las principales reivindicaciones de la CONAIE consistan en el reconocimiento del Estado como plurinacional, de la educacin intercultural bilinge y la legalizacin de la propiedad colectiva de las tierras comunales indgenas. A En 1974 surgieron los primeros planteamientos para proyectos y programas especficos del Estado en regiones densamente pobladas por indgenas (alfabetizacin, creacin de reas protegidas en la Amazona). 101 Sin embargo, a pesar de que se presentaron diversos proyectos de ley, no pudieron ser aprobados (Iturralde 1984). AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA En 1984, hacia el fin del perodo de gobierno presidido original102 mente por Jaime Rolds, la Oficina de Asuntos Indgenas, perteneciente al Ministerio de Bienestar Social, organiz un seminario en cooperacin con el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) para iniciar un proceso para la formulacin de polticas pblicas para los pueblos ind103 genas, coherentes, slidas e integrales. En l participaron no solamente representantes de todos los ministerios y organizaciones indgenas ms importantes, sino tambin invitados acadmicos.104 Luego de que el vicepresidente Len Rolds pronunciara un discurso de introduccin, se crearon tres grupos de trabajo para los temas justicia, desarrollo social y econmico, y educacin y cultura. El seminario concluy con 40 recomendaciones, entre ellas, la de formar una instancia coordinadora inter-
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Entre ellos, por ejemplo, un proyecto de ley para grupos tnicos (Ley de Garantas a los Grupos tnicos). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El presidente Jaime Rolds falleci en el ao 1981 y fue sucedido por su vicepresidente Osvaldo Hurtado. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Vase la documentacin sobre el seminario Poltica Estatal y Poblacin Indgena, p. 6 (Quito 1984). Como ponentes fueron invitados Guillermo Bonfil Batalla de Mxico, Tristan Platt, Diego Iturralde y Ruth Moya, y sus contribuciones fueron publicadas tambin (ibd.). AAAAAAAAAAAAAAAAA
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institucional a favor de polticas pblicas integrales para los pueblos indgenas, que contara con la participacin permanente de los sectores indgenas 105y la rescisin del acuerdo bilateral con el ILV. Junto con la recomendacin de dar un carcter coherente e integral a las polticas pblicas para pueblos indgenas, se sugiri una doble estrategia: Por un lado, la inclusin expresa de la poblacin indgena en todas las medidas para los sectores marginales del pas, y en segundo lugar, medidas especiales para atender las demandas especficas de los pueblos indgenas.106 En ese respecto, deban tomarse en consideracin ante todo tres elementos: a) el acceso a la tierra y el reconocimiento de territorios legados histricamente, como requisito bsico para la expansin y el desarrollo de las culturas indgenas; b) el respeto por las formas de organizacin social de los pueblos indgenas; c) el acceso a la satisfaccin de las necesidades bsicas.107El seminario fue documentado en forma de libro. Lamentablemente este seminario no parece haber contado con medidas adicionales de seguimiento, probablemente a causa del cambio de gobierno. AAAAAAAAAAAAA Una excepcin fue la educacin intercultural bilinge. En 1983 se orden oficialmente por decreto ministerial la educacin intercultural bilinge para todas las regiones con poblacin indgena, y se reform el correspondiente artculo 27 de la Constitucin. En el ao 1988 se modi108 fic el reglamento de la Ley Nacional de Educacin y se cre la Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge (DINEIB) en el Ministerio de Educacin y Cultura. En 1992 se ampli la educacin intercultural bilinge, posiblemente bajo la influencia de la campaa internacional 500 aos de resistencia indgena o 500 aos del descubrimiento de Amrica (dependiendo del punto de vista), convirtindola en un sistema 109 de enseanza paralelo: Una ley transform a la Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge en una entidad estatal separada, con presupuesto y administracin propios, responsable de la educacin indgena. En 1993 se introdujo oficialmente la educacin intercultural
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Recomendacin 34, ibd., p. 484. Recomendaciones 2 y 3, ibd., p. 481. Recomendacin 4, ibd. Se trata del Decreto Ejecutivo 203 del 15.11.1988. Se refiere a la Ley No. 150 del 15.4.1992.
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bilinge con un plan integral de estudios para todos los cursos de la 110 educacin preescolar y la escuela primaria. En el ao 1996 y en el marco de una reforma del plan de estudios, se estableci la educacin intercultural como tema transversal para la totalidad del sistema de enseanza, aunque no se puso en prctica (Garcs 2006: 123). En 1998 se fortalecieron las competencias de la DINEIB una vez ms a travs de su incor111 poracin explcita en la Constitucin. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaA Hasta fines de los aos 70, los gobiernos ecuatorianos al igual que los gobiernos de otros pases del continente siguieron polticas de sustitucin de las importaciones con el fomento de las industrias nacionales. El aparato estatal se fortaleci y se transform en un importante empleador. Durante los aos 80 comenzaron los cambios de orientacin poltica de los gobiernos de Jaime Rolds (1979-81), Osvaldo Hurtado (1982-84), Len Febres Cordero (1984-88) y Rodrigo Borja (1988-92), que trajeron consigo las primeras medidas de ajuste estructural acompaadas por programas sociales para amortiguar las consecuencias para la poblacin de este proceso de transformacin econmica y poltica. En el ao 1989 se cre 112 una dependencia para asuntos indgenas en la Defensora del Pueblo (Maldonado 2007). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Durante los aos 90 se impuso la corriente neoliberal en la poltica econmica de los gobiernos de todas las tendencias polticas Sixto Durn Balln (1992-1996), Abdal Bucarm (1996-1997), Fabin Alarcn (1997-1998) y Jamil Mahuad (1998-2000) muchas veces a pesar de promesas electorales en sentido contrario, y se redujo sistemticamente el aparato estatal. Este proceso se deterior rpidamente debido a corrupcin y el desconocimiento del estado de derecho, lo cual influy en forma decisiva en la profunda crisis poltica del pas hasta la actualidad. Al mismo tiempo se produjo en 1995 el conflicto fronterizo con el Per. Aprovechando esta oportunidad, algunos militares se apropiaron personalmente de una parte de las concesiones mineras en la zona fronteriza con el Per.
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De esta forma tambin se implement un "Modelo del Sistema de Educacin Intercultural Bilinge MOSEIB; (Garcs 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Se trata de los artculos No. 62, 66, 69, 84. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Direccin Nacional de Pueblos Indgenas de la Defensora del Pueblo, DINAPIN. AAAAAAAAAA
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Una gran parte de la banca privada otorg crditos, bajo presin poltica, a empresas fantasmas, lo cual desemboc en una crisis que abarc al 70% de la banca privada y llev al colapso de la economa nacional. Las consecuencias consistieron en un aumento de la desocupacin y la pobreza hasta abarcar un 60% de la poblacin, y de la inestabilidad poltica e institucional con cambios sucesivos de gobiernos, hecho que a su vez trajo consigo un cambio constante de ministros y de polticas e instituciones pblicas. A no ser por algunas excepciones, casi no existieron enfoques polticos nacionales coherentes y articulados, ni siquiera en forma de polticas gubernamentales de corto plazo. con pocas excepciones. Aa En ese entonces, todava no se haba superado la crisis de los partidos polticos y las posiciones ideolgicas, la fuerte influencia de los intereses privados de las empresas sobre la administracin estatal y el poder judicial, la fragmentacin de las representaciones polticas en el Congreso, as como los conflictos permanentes entre los diferentes poderes estatales. Tanto la presin poltica como la extorsin y la corrupcin estaban muy difundidas. No se cumplan las leyes existentes, lo cual fue uno de los aspectos ms difciles de esta crisis. Los cargos importantes se confirmaban muchas veces luego de finalizado el plazo establecido por la ley. Se bloquearon otras leyes significativas, o se implementaron por medios deshonestos (compra de parlamentarios). Todo esto tuvo como resultado un clima de profunda desconfianza frente a la administracin pblica y los diferentes poderes estatales. Y a pesar de producirse en forma pacfica, las permanentes protestas sociales aportaban a la imprevisibilidad en general. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Al caer el muro de Berln, la izquierda ecuatoriana tambin entr en crisis y el movimiento sindical perdi direccionalidad. En este contexto, el movimiento indgena se convirti temporalmente incluso en el lder de los crticos de la globalizacin. En 1990 se realiz un gran levantamiento de la CONAIE, con una marcha hacia la capital Quito que termin por legitimar definitivamente al movimiento indgena como importante protagonista poltico en Ecuador. Se ocup la iglesia de Santo Domingo en Quito y se paraliz a todo el pas durante dos semanas, interrumpiendo el suministro de alimentos a las ciudades. Entre las demandas ms importantes estaba la adjudicacin de ttulos de propiedad de tierras a las comunidades campesinas, solicitada haca 20 aos y que se haba retrasado por la
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corrupcin en el Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin, IERAC. Este levantamiento fue terminado con un dilogo con el gobierno. Si bien no se logr la firma de un acuerdo nacional relativo a los derechos territoriales indgenas, por lo menos se distribuyeron legalmente 1.115.000 hectreas de tierras entre tres nacionalidades (Maldonado 2006). AAAAAAAAAA Poco tiempo despus, en el ao 1992, se llev a cabo la campaa ya mencionada de 500 aos del descubrimiento de Amrica, la que tambin condujo a un apoyo internacional para la CONAIE. Ya en el ao 1990 se haba celebrado en Quito un congreso indgena internacional, que tuvo como resultado la tan conocida resolucin para la contracampaa titulada 500 aos de resistencia indgena (Alb 2002). AAAAAAAAAAA Pero el contragolpe poltico no demor en llegar en 1994, en forma de una nueva ley agraria presentada por el gobierno de Sixto Durn 113 Balln y aprobada por el Congreso. Esta ley suprimi la reforma agraria y al ente estatal responsable de la misma, IERAC, y posibilit la venta de las tierras de propiedad colectiva con la ayuda de un nuevo Instituto de Desarrollo Agropecuario. Estas medidas intensificaron los conflictos sociales. A travs de bloqueos constantes y marchas de protesta, el movimiento indgena consigui finalmente varias modificaciones de esta nueva ley agraria en el Congreso. Luego de este xito poltico, la CONAIE fund en 1995 el movimiento Pachakutik, el cual particip por primera vez en las elecciones del ao 1996. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA Al mismo tiempo, entre los aos 1995 y 1997, se otorgaron nueve contratos petroleros y concesiones nuevos a empresas multinacionales en la Amazona. Una gran parte de estas concesiones se superpona a las hectreas de tierra distribuidas poco tiempo antes a las tres nacionalidades indgenas. Los contratos petroleros contemplaban una fase de cuatro aos para la exploracin, seguida por otros dos a cuatro aos de explotacin. Tambin se aprob la construccin de un oleoducto para crudo pesado desde la cuenca amaznica hasta la costa, con el fin de duplicar la produccin de petrleo. Y ste se aprob a pesar de las consecuencias sociales y ecolgicas negativas, especialmente para los pueblos indge-
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Ley de Desarrollo Agrario.
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nas amaznicos. En realidad, la produccin de petrleo slo se pudo aumentar en un 30% hasta el ao 2006. Por motivo de las condiciones de propiedad no aclaradas y de la resistencia de las comunidades indgenas afectadas, aparentemente slo en un caso de los nueve contratos petroleros se pudo iniciar la explotacin. Existe muy poca informacin verificable con relacin a la situacin de los dems contratos. AAAAaaaaaaaAA Los ingresos procedentes de la exportacin de petrleo representan la mayor parte de los ingresos del presupuesto estatal de Ecuador. Un mecanismo para la utilizacin de los ingresos estatales procedentes del petrleo destinaba un 10% a un fondo petrolero para amortiguar los bajos precios del petrleo, solamente un 20% para gastos sociales y 70% para la recompra de papeles de deuda de Ecuador. El efecto perverso de este mecanismo buscaba amortizar el dficit presupuestario con las deudas propias, y casi triplic el costo de los papeles de deuda. Al mismo tiempo, muchos problemas sociales quedaron sin solucionar. AAAAA A pesar de la importancia estratgica de los yacimientos petrolferos, Ecuador tampoco cuenta con polticas pblicas para la utilizacin de los recursos naturales del subsuelo. Muchas de las funciones pblicas del Ministerio de Energa y Minas fueron privatizadas, lo que debilit la capacidad de funcionamiento del sector y, por consiguiente, tambin del Estado. La empresa petrolera estatal, Petroecuador, se encuentra en ruinas y no est en condiciones de implementar exploraciones o explotaciones propias. Las refineras nacionales no fueron modernizadas ni tampoco se busc a nuevos inversores extranjeros. Simultneamente, muchos afectados entablaron juicios contra Petroecuador para ser indemnizados por la destruccin del medio ambiente y daos a la salud. AAAAAAAAAAA Varias empresas petroleras entablaron juicios contra el Servicio de Rentas Internas (SRI), responsable de la recaudacin de impuestos, a causa del aumento del impuesto al valor agregado, con resultados contradictorios: algunas sentencias fueron contrarias a Ecuador en la primera instancia, y el Estado present recursos de apelacin. Desde ese momento, muchas reconocidas empresas internacionales se retiraron del pas y fueron sustituidas por empresas menos conocidas con capacidades menores. El gobierno de Abdal Bucarm fue prematuramente depuesto por corrupcin. En un acto de desesperacin para evitar su destitucin y la oposicin del movimiento indgena, Bucarm cre a principios de 1997
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un Ministerio de Asuntos Indgenas y nombr como ministro al entonces vicepresidente de la CONAIE, con la esperanza de neutralizar de esta forma al movimiento indgena nacional. En realidad, esta medida produjo enormes conflictos internos en la CONAIE. Simultneamente tambin surgieron alianzas de la CONAIE con otros movimientos urbanos (Coordinadora de Movimientos Sociales) y los as llamados parlamentos populares, en los que se debata sobre una reforma constitucional. Por consiguiente, no fue posible neutralizar en su totalidad la influencia poltica de la CONAIE (Maldonado 2006). El gobierno de Bucarm fue seguido por un corto gobierno de transicin de Fabin Alarcn (1997-1998), el cual reemplaz el Ministerio de Asuntos Indgenas por un Consejo de Pueblos Indgenas y Negros, de acuerdo a lo exigido por los respectivos movimientos.114 Este Consejo estaba compuesto por representantes de diversas organizaciones (Maldonado 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Durante el gobierno de transicin de Alarcn se produjeron varios pasos significativos: Pachakutik consigui disponer del 10% de los diputados en la Asamblea Constituyente y asumir su direccin, as como formar importantes alianzas con otros sectores. La reforma constitucional de 1998 reconoci por primera vez el carcter pluricultural y multitnico de Ecuador. Desde entonces no ha sido posible aprobar en el Congreso la correspondiente legislacin. Finalmente, Ecuador tambin firm el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en 1998, como ltimo pas de la comparacin efectuada en este estudio. La CONAIE se vea a s misma en este contexto como mediadora entre el Estado y la poblacin indgena, y aspiraba a crear un Estado a la imagen de la sociedad civil. Los representantes indgenas proponan crear instituciones propias paralelas dentro de la estructura oficial del Estado, percibido ms bien como enemigo. En 1998 se eligi como presidente al ex alcalde de los demcrata-cristianos de Quito, Jamil Mahuad. Mahuad firm los convenios de paz con el Per y goz al comienzo de gran prestigio. Durante su primer ao de gobierno cre el Consejo de Desarrollo de las
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Se trataba del Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador CONPLADEIN, una instancia precursora del CODENPE. AAAAAAAAAAAAAAAA
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Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, CODENPE, mediante un decreto presidencial, luego de que las organizaciones de los afroecuatorianos demandaran contar con una instancia propia. AAAAAAAAAAAAAA En el ao 1999, la coincidencia entre diferentes factores ocasion una de las crisis econmicas ms grandes del pas. La disminucin de los precios del petrleo, la catstrofe natural de El Nio y la crisis financiera asitica produjeron el colapso de los bancos, el congelamiento de los ahorros de todos los ciudadanos, as como la utilizacin de ms de un tercio del presupuesto nacional para salvar a los bancos. A pesar del cierre de los bancos, se estima que aproximadamente 8 mil millones de dlares norteamericanos salieron del pas de la noche a la maana. El resultado fue una prdida total de confianza en el gobierno, una tasa de inflacin del 60% y una devaluacin de la moneda nacional de un 260% (Maldonado 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
4.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Ecuador desde el ao 2000 Entre los aos 2000 y 2007 Ecuador ya tuvo cuatro presidentes. En comparacin con la inestabilidad poltica general, las instituciones responsables de las polticas pblicas para los pueblos indgenas se mantuvieron relativamente estables. El CODENPE sobrevivi a todos los cambios de gobierno e incluso consigui aumentar considerablemente su presupuesto. La Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge (DINEIB) se mantuvo como entidad estatal independiente. Adicionalmente se cre una dependencia para la educacin intercultural bilinge en el Ministerio de Educacin. En 2002 se estableci asimismo un nuevo departamento en el Ministerio de Salud Pblica para la salud de los pueblos indgenas, la Direccin Nacional de Salud Indgena (DINASI). Tambin en otros ministerios sectoriales se crearon diversos departamentos para
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Gustavo Noboa (2000-2003), Lucio Gutirrez (2003-2005), Alfredo Palacio (2005-2007) y Rafael Correa (2007-). AaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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asuntos indgenas, entre ellos en el Ministerio de Bienestar Social y en la Presidencia, pero con la tarea explcita de implementar pequeos proyectos. En el ao 2002 se fund el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (FODEPI), como proyecto sucesor del fondo PRODEPINE, con el Banco Mundial y el FIDA (Fondo Internacional de 116 Desarrollo Agrcola). Sin embargo, debe tomarse en cuenta que slo fue posible crear todas estas instancias por decreto presidencial (Maldonado 2006). En realidad se puede afirmar que todos los gobiernos eran conscientes de la importancia del movimiento indgena como protagonista poltico y por lo tanto, algunos estuvieron dispuestos tambin a recoger informacin sistemtica relacionada con la situacin de los pueblos indgenas en Ecuador y defender su creciente inclusin, al menos en forma retrica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El siglo XXI comenz en Ecuador el 15 de enero de 2000, con un levantamiento del movimiento indgena y otros movimientos sociales. El 21 de enero se realiz una marcha hacia Quito con la ocupacin del Parlamento, la Corte Suprema de Justicia y el Palacio de Gobierno. Esta vez no se buscaba la dimisin de un presidente sino el establecimiento de los llamados parlamentos populares a nivel local, regional y nacional, como estructura de poder alternativa para las instituciones oficiales ya existentes. Se ocuparon edificios administrativos y gubernamentales en todas las regiones del pas, se efectuaron prolongados bloqueos de vas de comunicacin y se llev a cabo una huelga general en cooperacin con los sindicatos urbanos, sobre todo en la industria petrolera. AAAAAAA Un grupo de oficiales del ejrcito, bajo el mando de Lucio Gutirrez, se neg a disparar contra los rebeldes y se uni a ellos. El mismo 21 de enero se cre una Junta de Salvacin Nacional, a la que pertenecan Lucio Gutirrez y Antonio Vargas de la CONAIE. Se depuso al presidente Jamil Mahuad y se entreg el gobierno al vicepresidente Gustavo Noboa (2000-2003). Se introdujo el dlar norteamericano como moneda
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PRODEPINE (Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador) fue un fondo especial con un total de 50 millones de dlares norteamericanos creado con apoyo del Banco Mundial y FIDA. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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nacional, con el fin de aportar a la estabilizacin macroeconmica y bajar las tasas de inflacin. Para esta operacin se fij un tipo de cambio controvertido hasta el da de hoy, lo cual condujo a un alza enorme del costo de vida y transform al pas de la noche a la maana en uno de los ms caros para la inversin extranjera. Desde ese momento, la economa con un crecimiento negativo se sostiene en su mayor parte gracias a los altos precios del petrleo, las remesas de los migrantes y el lavado de dinero procedente del narcotrfico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA A pesar de que el levantamiento del ao 2000 no logr ningn cambio poltico profundo, s result en un nuevo rol poltico del movimiento indgena: ste se convirti de un movimiento particular en una fuerza poltica relevante para el conjunto de la sociedad, constituyndose en el aspecto ms notable de los acontecimientos en Ecuador a comien117 zos del siglo XXI. Esto lo expresa claramente el eslogan poltico nada slo para los indios. Al mismo tiempo, el movimiento indgena todava no contaba con un proyecto poltico para el conjunto de sociedad (Maldonado 2006) y por consiguiente, no fue capaz de aprovechar a cabalidad este momento histrico. En los siguientes meses se produjeron disensos entre las bases de la CONAIE, que esperaban la solucin a sus problemas especficos, y los lderes, los cuales se alejaban cada vez ms de la agenda indgena y se concentraban ante todo en su propia carrera poltica (Maldonado 2006). En otoo de 2002, Lucio Gutirrez, aquel oficial que se haba unido al levantamiento en el ao 2000, se present a las elecciones al frente del Partido Sociedad Patritica 21 de enero, fundado por l mismo en alianza con Pachakutik, y sali ganador. En l se concentraron las esperanzas de reformas sociales y de un alejamiento de la poltica de ajustes estructurales. Sin embargo, el limitado espacio econmico para las reformas, as como las normas de las instituciones financieras internacionales hicieron que Gutirrez moderara las expectativas. Frente a las instituciones financieras declar en forma reiterada que deseaba cumplir con todas las obligaciones. Dos ministros indgenas ingresaron al Consejo de Ministros en 2003,118 aunque luego de 8 meses se retiraron del gobierno junto con
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Esta evolucin es comparable con el desarrollo de los movimientos indgenas y cocaleros en Bolivia. Luis Macas y Nina Paccari de la CONAIE. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Pachakutik. La alianza electoral entre el movimiento indgena y las fuerzas armadas no produjo ningn programa de gobierno en conjunto, sino sencillamente el consenso relativo a un Estado plurinacional. Luego del retiro de Pachakutik, el gobierno de Gutirrez desarroll una serie de estrategias para debilitar al movimiento indgena, y comenz a implementar una poltica paternalista y clientelista en las comunidades indgenas por medio de donaciones de vveres, herramientas, etc. Los indgenas eran presentados pblicamente como pobres, ignorantes y abandonados, a fin de debilitar la imagen del movimiento indgena ante la opinin pblica. En el ao 2005, los movimientos sociales urbanos 119 fueron los que ms incrementaron su influencia poltica con una fuerte crtica al sistema poltico en general, y sobre todo al desprecio de Lucio Gutirrez por las normas democrticas fundamentales: Gutirrez haba reemplazado incluso a los titulares de la Corte Suprema de Justicia con sus seguidores. Las organizaciones indgenas participaron poco esta vez, principalmente por la propia participacin en el gobierno y por divisiones internas, promovidas adems por la poltica de cooptacin de Gutirrez. El 20 de abril de 2005, luego de una semana de manifestaciones, las Fuerzas Armadas y la polica retiraron su apoyo al presidente. Una vez ms el gobierno tuvo que ser asumido por un vicepresidente, en este caso por Alfredo Palacio, hasta principios de 2007. Durante este tiempo, Palacio intent negociar un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamrica en el ao 2006. En marzo de 2006 se realiz una marcha de protesta de las organizaciones indgenas andinas y amaznicas con bloqueos de las vas de comunicacin en protesta contra el Tratado de Libre Comercio planeado. En abril de 2007, el Relator Especial para los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas, Rodolfo Stavenhagen, visit Ecuador invitado por el gobierno de Palacio. AAAAAAAAAAAAAAA Luego de varios meses de debates internos que se extendieron desde abril hasta agosto de 2006, la CONAIE decidi finalmente presentar a su dirigente Luis Macas como candidato para la presidencia, en lugar
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Este movimiento fue insultado pblicamente por Gutirrez, quien los llam forajidos, apodo que adoptaron en forma irnica como descripcin de s mismos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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de apoyar al candidato Rafael Correa en la campaa electoral. Sin embargo, Luis Macas recibi solamente el 2,19% de los votos, con lo cual qued en sexto lugar de un total de 15 candidatos. De esta forma la CONAIE perdi una gran parte de su influencia poltica, as como su capacidad de crear alianzas con otros movimientos sociales. AAAAAAAAAAAAAA A pesar de la participacin temporal de Pachakutik en el gobierno y de diversos ministros indgenas, no fue posible definir polticas pblicas para los pueblos indgenas que merezcan ese nombre. Si bien el CODENPE cuenta con una autonoma institucional y con un presupuesto propio que asciende a la cifra impresionante de unos 12 millones de dlares norteamericanos anuales,120funciona principalmente en base a proyectos para las organizaciones indgenas. El directorio del CODENPE, con representantes de cada una de las 14 nacionalidades indgenas, tiene adems la facultad de proponer al director o la directora, que luego son simplemente confirmados por el presidente. Pero estas condiciones institucionales favorables hasta ahora no han podido ser utilizadas de una forma poltica realmente efectiva por causa, en primer lugar, de la inestabilidad poltica, y en segundo lugar, por la falta de una perspectiva ms poltica del movimiento indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaAA En 2006, el CODENPE public un documento que se titula engaosamente Las polticas pblicas [para los pueblos indgenas] del 121 CODENPE.... En realidad se trata slo de una simple estrategia institucional, en la que se describe el estatus jurdico del CODENPE, su estructura interna y sus objetivos institucionales. El documento refleja una concepcin muy limitada de las polticas pblicas para los pueblos indgenas: se trata de un enfoque de indgenas para indgenas y entre indgenas. En todo caso, no constituye ni una orientacin conceptual de las polticas pblicas para pueblos indgenas ni tampoco una estrategia para influenciar a otras instituciones pblicas o proponer otros principios y proce-
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En 1998, el presupuesto proveniente de fondos nacionales del CODENPE se limitaba a la reducida cantidad de US$ 120.000 (Maldonado 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Las polticas pblicas del CODENPE y su sistema de Monitoreo y Evaluacin, AECI, Embajada de Espaa en Ecuador, FORMIA, Proyecto de Fortalecimiento de los Municipios Indgenas Alternativos en el Ecuador y CODENPE, Quito 2006. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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dimientos polticos. Los proyectos y programas se limitan al reconocimiento de las organizaciones indgenas, a cursos de formacin especializada para alcaldes indgenas y a una serie de proyectos en zonas rurales relativos a la produccin y la infraestructura, as como a iniciativas para la medicina tradicional y la artesana. El directorio del CODENPE cuenta con 17 representantes de diferentes nacionalidades, pero ni un solo representante de instituciones pblicas. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA La denominacin nacionalidad adquiri un nuevo significado en Ecuador con la creacin del CODENPE en 1998. Segn ste, una nacionalidad puede constar de varios pueblos diferentes, los cuales cuentan con races compartidas, tales como un territorio o un idioma en comn, autoridades propias, formas organizativas y prcticas sociales, cada una de las cuales es diferente a las de otras nacionalidades. En el marco de amplios procesos de consultas, el CODENPE identific junto con las organizaciones indgenas a 14 pueblos indgenas que tenan derecho a un lugar en el directorio del CODENPE. De esta forma tambin se contrarrestaba el principio segn el cual todos los presidentes de las organizaciones indgenas tienen derecho a un lugar en el directorio del CODENPE, para lograr que la institucin no se transformara en el juguete de las organizaciones indgenas. Pero tambin se trataba de asegurar la influencia de la CONAIE en el CODENPE, as como de varios representantes quichuas, para impedir el peso excesivo de los muchos pueblos indgenas 122 pequeos de la regin amaznica en el directorio del CODENPE. Con este fin se invent un sistema electoral complicado para la representacin de las nacionalidades. Sin embargo, durante la ltima fase del gobierno de Gutirrez se descart este principio, y el Directorio se ampli para incorporar a todos aquellos representantes que reclamaron un puesto. Desde ese momento, el CODENPE corre el riesgo de quedar indefenso frente a los conflictos internos de las organizaciones indgenas y a merced de las concepciones de algunos lderes, que luchan entre s por los proyectos y podran degradar a la institucin convirtindola en una especie de botn.
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Vase van Cott 2002, que ofrece informacin mucho ms detallada al respecto. SAAAAAAAAAAA
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Un buen ejemplo para este tipo de politizacin de proyectos y fondos indgenas es la crtica de la CONAIE al ya mencionado Fondo Indgena del Banco Mundial, del FIDA y del Estado ecuatoriano, cuya segunda fase fue rechazada con el argumento del imperialismo de los bancos internacionales. El proyecto PRODEPINE (Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador) fue criticado con argumentos de que divida a las organizaciones indgenas, creaba nuevas organizaciones artificiales, implementaba proyectos de manera clientelista con organizaciones no gubernamentales que si bien utilizaban la frmula del desarrollo con identidad, en realidad sencillamente llevaban a cabo proyectos de cooperacin para el desarrollo y de lucha contra la pobreza. Sin embargo, este fondo indgena haba sido administrado por funcionarios indgenas, y gracias a esta ayuda haba sido posible disponer por primera vez de cantidades mayores de dinero (50 millones de dlares norteamericanos) para implementar proyectos directamente administrados por las organizaciones indgenas de base, las que pudieron definir, solicitar e 123 implementar para este fin sus propias propuestas. Este fondo haba sido especialmente importante durante el perodo inicial del CODENPE, cuando esta institucin contaba slo con un pequeo presupuesto propio de aproximadamente 120.000 dlares norteamericanos (Maldonado 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaAaaaaaaaaaaaaaaA Mientras tanto, el peligro de extincin no solamente amenaza a los pueblos indgenas que viven en aislamiento voluntario. Muchas comunidades indgenas se enfrentan a la interrogante de cmo actuar ante las empresas mineras y petroleras sin contar con ningn tipo de apoyo estatal. El vaco poltico es tal que las empresas petroleras elaboraron un reglamen-
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A pesar de la solicitud para su prolongacin presentada por el CODENPE, y en base a las protestas polticas de la direccin de CONAIE de aquel entonces, el proyecto PROPEDINE se cerr a fines de 2004, luego de cuatro aos de haber fomentado iniciativas indgenas con sus 247 contrapartes en 19 provincias, 108 cantones y 434 parroquias rurales (CODENPE 2006). Este supuesto ejemplo de malas prcticas dificult la creacin de fondos similares en otros pases, debido a la poca disposicin de los gobiernos nacionales de solicitar este tipo de crditos para los pueblos indgenas, y la falta de unidad entre los dirigentes indgenas con respecto a la instalacin e implementacin de tales fondos. Sin embargo, entre la poblacin indgena de base, este tipo de proyectos y fondos fueron recibidos con frecuencia muy favorablemente. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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to para el derecho a consultas, de acuerdo al Convenio 169 de la OIT, el que fue aceptado por el Ministerio de Energa y Minas y aprobado como decreto ministerial. En l se restringe considerablemente el derecho al consentimiento y a la consulta voluntaria anticipada. Hasta este momento no existe ninguna norma jurdica para consultas. AAAAAAAAAaaaaaaA En noviembre de 2006, poco antes de finalizar el gobierno del presidente Palacio, se realiz otro seminario nacional sobre polticas pblicas para los pueblos indgenas con representantes de instituciones 124 pblicas y organizaciones indgenas, esta vez no por iniciativa estatal sino convocado por ex-funcionarios indgenas en conjunto con las organizaciones indgenas. Durante la presentacin de los enfoques de las polticas pblicas financieras, econmicas y sociales, as como de otros sectores pblicos, se hizo evidente que entretanto se recogen datos en Ecuador sobre la situacin de los pueblos indgenas y las consecuencias de los programas sociales para los mismos. Sin embargo, los programas sociales se dirigen en forma igual a todos los pobres en general, sin tomar especialmente en cuenta a los pueblos indgenas y sin adaptar los programas a criterios culturales especficos. Sencillamente no se plantea la interrogante sobre si los pueblos indgenas deben ser promovidos o no en su desarrollo. Muchos altos funcionarios del gobierno de Palacio, entre ellos varios ministros, desfilaron como ponentes en el seminario y demostraron su disposicin a mantener un dilogo directo con los representantes indgenas. Ninguno de ellos expres dudas en relacin a los derechos indgenas, ni siquiera los derechos colectivos. El discurso poltico indgena es generalmente conocido y no es cuestionado por lo menos en pblico. A pesar de ello, todava no se produce un dilogo intercultural. Los objeti-
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El seminario Polticas Pblicas para Pueblos Indgenas en el Ecuador del Siglo XXI fue organizado por la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas en noviembre de 2006, con el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer en la Universidad Andina. En este evento participaron 250 hombres y mujeres representantes de organizaciones locales, regionales y nacionales, quienes ya haban elaborado recomendaciones para polticas pblicas para los pueblos indgenas en diversos seminarios en sus regiones. Se reunieron con representantes del Gabinete Social, el Ministerio de Bienestar Social, la Corte Suprema de Justicia, el Frente Social (la instancia institucional coordinadora de la poltica social), el Ministerio de Economa y Finanzas, el Ministerio de Defensa Nacional, etc. Cada uno present su concepto de polticas pblicas para los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAaaaA
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vos institucionales de los organismos pblicos no se basan en un consenso social intercultural ni se complementan entre s, un hecho que es vlido hoy en da para todas las polticas pblicas en Ecuador. A pesar de su Constitucin, la cual reconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas, no existe hasta el da de hoy una poltica explcita para implementar estos derechos. AAaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
4.4. Resumen y conclusiones A fines de los aos 90, con el nuevo marco institucional y financiero para las polticas pblicas para los pueblos indgenas, as como a inicios del ao 2000 con la participacin de Pachakutik en el gobierno, comenz una fase prometedora, que sin embargo no pudo satisfacer las intenciones y expectativas originales. A pesar de la alta prioridad de la temtica indgena en la agenda ecuatoriana, no existen hasta ahora en el pas polticas pblicas articuladas para los pueblos indgenas de mediano o largo plazo. Es ms, a la fecha ningn gobierno ha formulado una poltica pblica explcita para los pueblos indgenas y, de forma similar que en Bolivia, las diferentes iniciativas han respondido hasta ahora ms que nada al clientelismo poltico, a los intentos de una cooptacin poltica dirigida al debilitamiento de las organizaciones indgenas y no a un serio inters en la temtica. AA La implementacin de medidas especficas a favor de los pueblos indgenas depende en su mayor parte de la voluntad poltica de cada uno de los gobiernos y de determinados ministros. Los constantes cambios de gobierno han trado consigo constantes modificaciones o la anulacin de los esfuerzos de las gestiones anteriores. Est pendiente un inventario sistemtico de las diferentes polticas en distintas instituciones pblicas, y hasta ahora no se lleva a cabo una coordinacin interinstitucional sobre polticas pblicas para los pueblos indgenas. La creacin de instancias especiales, desde el Ministerio de Asuntos Indgenas como regalo electoral populista, hasta instituciones estatales indgenas paralelas, como es el caso del CODENPE para polticas pblicas especiales para los pueblos indgenas y la DINEIB para la educacin intercultural bilinge, han conducido hasta hoy solamente a la formulacin de estrategias y planes de accin institucionales. A la fecha no existe una institucin estatal encargada de
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coordinar una poltica contra la discriminacin y el racismo. En la actua125 lidad, muy pocos ministerios cuentan con departamentos para asuntos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por otro lado, la institucin especializada para pueblos indgenas no posee la suficiente transparencia ni las competencias polticas y tcnicas para coordinar las diferentes instituciones pblicas entre s y para orientar la poltica de los gobiernos en general. De esta forma, su funcin se reduce a la implementacin de proyectos y a la administracin de las demandas de los lderes indgenas en el directorio. La falta de mecanismos institucionalizados de coordinacin con otras dependencias pblicas favorece adems una especie de existencia en un nicho separado para el CODENPE y la DINEIB. Esto sucede a pesar de la participacin directa de las organizaciones indgenas en los consejos directivos de estas instituciones y sus mejores condiciones financieras y capacidades administrativas, al menos en comparacin con Guatemala. Tambin en este caso, la oposicin al empleo de personal no indgena con conocimientos especializados conlleva el riesgo de crear una clase de discriminacin a la inversa, cuya utilidad real no salta a la vista. Los salarios bajos en Ecuador son poco atractivos para personal indgena altamente calificado y para profesionales no indgenas, los cuales trabajan preferentemente en el sector privado o en el extranjero. Al igual que en otros pases, hay una alta rotacin entre los funcionarios pblicos, quienes adems se encuentran poco informados en relacin a los enfoques de las polticas pblicas, orientaciones, experiencias, etc. AAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA Sin embargo, en el caso de la educacin bilinge se realiz una cooperacin seria, tcnica y cientfica con instituciones acadmicas y con diferentes ONG, las cuales han educado por ms de ocho aos a profesionales indgenas. No han existido iniciativas comparables en otros sectores estatales del Ecuador. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA Ecuador ratific relativamente tarde el Convenio 169 de la OIT. Al igual que para el cumplimiento de la Constitucin, tampoco existe
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Como ejemplo tenemos al Ministerio de Bienestar Social. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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hasta ahora una legislacin adaptada a este convenio en forma sistemtica. Por lo tanto, la sensacin es de mucho discurso y poco contenido. Una experta ecuatoriana supone que, en el caso de una redistribucin seria y una poltica pblica real y sistemtica en beneficio de los pueblos indgenas, poco quedara de la alta visibilidad del tema indgena en los discursos polticos en Ecuador, y la resistencia se hara ms evidente (Moya 2006). En la poltica social por lo menos se ha iniciado un proceso de recoleccin sistemtica de datos sobre los pueblos indgenas, para una nueva orientacin de las polticas sociales con prioridad para los pueblos indgenas. Sin embargo, en los debates oficiales del pasado no hubo un consenso en cuanto a si era preferible realizar programas especiales para los pueblos indgenas o una lucha contra la pobreza en general. A pesar de la participacin en el pasado reciente de diversos representantes indgenas como ministros de Estado o en otros puestos importantes en la administracin pblica y en fondos especiales para los pueblos indgenas, con recursos financieros relativamente considerables, al parecer las organizaciones indgenas ms grandes siguen percibiendo al Estado ms como botn que como un instrumento necesario para la implementacin de los derechos indgenas y las relaciones interculturales en el Estado y en la sociedad (Maldonado 2006). O segn las palabras del coordinador para la poltica social del gobierno de transicin del presidente Palacio: No siempre la participacin de las organizaciones indgenas en las polticas pblicas fue informada o bien orientada, y los funcionarios indgenas (por ejemplo, en la educacin intercultural bilinge) a veces no contaron con el apoyo de las organizaciones indgenas en la formulacin e implementacin de las polticas (Salazar 2006: p. 60). AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaA En Ecuador existe aparentemente una mayor libertad de accin para polticas pblicas para los pueblos indgenas que en los otros pases de este estudio. Sin embargo, sta no se utiliza en forma sistemtica. Debido a los constantes cambios de gobierno, se presenta un problema de legitimacin del Estado y de los gobiernos, lo que lleva a que un compromiso con las polticas pblicas parezca poco atractivo, mal retribuido y poco exitoso. AAAAaaaAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Ecuador no es un pas pobre y cuenta con considerables ingresos petroleros para el presupuesto estatal, los cuales reemplazan cada vez ms a los crditos del extranjero.126 Por consiguiente, las instituciones
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especiales como el CODENPE disponen entretanto de un considerable presupuesto propio,127 aun sin los grandes fondos indgenas de donantes internacionales. Al mismo tiempo, los gastos pblicos para el sector social ascienden a un monto mucho mayor que los gastos especiales para los pueblos indgenas. En el ao electoral 2006, los gastos sociales de Ecuador supuestamente se triplicaron, pero del presupuesto total para la educacin se gast menos del 5% en la educacin intercultural bilinge, y en el sector salud no se cont con ningn presupuesto especfico para los pueblos indgenas (Salazar 2006). Poco se toman en cuenta los rpidos cambios en las condiciones de vida de la mayora de la poblacin indgena, la cual migra del campo a la ciudad o al extranjero. Al igual que antes, predominan ante todo los conceptos de desarrollo rural, los que muchas veces no constituyen una alternativa real y econmica para los pequeos campesinos indgenas con muy pocas tierras (Maldonado 2007). AAAAaaaaaa Por otro lado, las organizaciones indgenas cuentan con pocos conocimientos sobre cmo funciona el aparato estatal y no siempre logran diferenciar entre demandas propias y polticas pblicas para los pueblos indgenas. La relacin entre organizaciones indgenas e instituciones pblicas no es muy clara, los respectivos mbitos de accin no estn claramente delimitados y las responsabilidades poco definidas. En Ecuador prevalece la idea de que las organizaciones indgenas deben negociar directamente a nivel poltico con los gobiernos y con el Estado para lograr el respeto a sus derechos. El rol de las instituciones especiales como el CODENPE es reducido a una ayuda tcnica para la implementacin de determinadas acciones especficas ya negociadas. La necesidad de una coordinacin directa y permanente con diversas instituciones pblicas y
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Recin ahora se est dando inicio a un debate relacionado con posibles alternativas que sustituyan la explotacin petrolera como fuente de ingresos presupuestarios, con el fin de no daar aun ms a los pueblos indgenas y al medio ambiente. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Tomando en cuenta un presupuesto anual del CODENPE con US$ 12 millones en el ao 2006 (sin cooperacin internacional), para un total aproximado de hasta 4 millones de habitantes indgenas, las sumas invertidas pueden compararse de todas formas con las de Mxico, aun cuando los sueldos de los empleados pblicos en Ecuador son diez veces menores a los de Mxico. De un presupuesto de US$ 900 millones para la educacin en el ao 2006, se pusieron a disposicin solamente US$ 41 millones para la educacin intercultural bilinge (Salazar 2006). aaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
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sus representantes en un espacio institucionalizado, como por ejemplo el directorio del CODENPE, al parecer no fue considerada necesaria hasta el momento. Se dira que muchos lderes indgenas sienten el temor de ser puestos bajo la tutela del CODENPE o ser sustituidos por este organismo. AAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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POLTICAS PBLICAS PARA LOS PUEBLOS INDGENAS EN PER
5.1. Aproximacin y visin panormica Per y Mxico tienen en comn un discurso poltico oficial de integracin a la cultura dominante que tiende a ocultar las especificidades socioculturales indgenas y las diferencias tnicas. Al igual que en Mxico, tambin en el Per el mestizo fue el modelo a seguir durante largo tiempo. Desde mediados del siglo XX, el indgena que llega a la ciudad se denomina cholo, un trmino comn en toda la regin andina y al cual muchas veces, al igual que al mestizo, se le atribuye una completa desindianizacin. En efecto, el cholo peruano personifica, al igual que en Bolivia y en Ecuador, la presencia indgena en la ciudad,128 solamente que las cholas paceas en Bolivia desarrollaron su propio traje tpico, mientras que los cholos en el Per tanto hombres como mujeres adaptaron completamente su vestimenta al estilo occidental. AAAAAAAAAAAAAAAAAAa Sin embargo, todos los cholos andinos comparten una caracterstica: mantienen tambin en la ciudad las redes familiares y sociales con sus regiones originarias rurales, sus prcticas culturales y sistemas de valores, y el uso de su idioma materno entre s. No obstante, esto ocurre en el Per de una forma mucho ms encubierta que en Bolivia y Ecuador. Los cholos peruanos son en todo momento capaces de asumir o descartar los smbolos de su identidad indgena de acuerdo a cada contexto, o de encarnar el papel de mestizos en la ciudad y de indgenas en el campo,
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Ver las reflexiones de De La Cadena 2006 en torno al debate de Anbal Quijano y Jos Mara Arguedas sobre cholos, mestizos e indios. AAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Polticas pblicas para los pueblos indgenas en el Per
alternativamente. Se trata de una estrategia de ampliacin de identidades y no de un abandono o negacin total de la identidad indgena. AAAA El Per se compone de tres regiones geogrficas sumamente diferentes: la franja desrtica de la costa representa solamente un 11,7%, las tierras altas andinas un 28,3% y la cuenca tropical del Amazonas casi un 60% del pas. Hasta el ao 1940, dos terceras partes de la poblacin peruana vivan en regiones rurales, la mayora en la zona andina. Desde ese entonces se ha producido una migracin masiva de la poblacin desde 129 los Andes hacia la costa y hacia la zona amaznica. En comparacin con los pases vecinos, esta migracin no slo fue mucho ms extendida, sino que se produjo de una zona climtica a otra, y atravesando grandes distancias. El hecho de que la capital peruana se encuentre en la costa y no en los Andes como en los pases vecinos es tambin considerado por muchos como un factor determinante para la supuesta desindianizacin masiva en el Per. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Hasta los comienzos de los aos 90, la proporcin entre la poblacin rural y la poblacin urbana fue invertida por completo dos terceras partes de la poblacin viven ahora en las ciudades del desierto en la costa. De esta forma, la regin geogrfica ms pequea del Per es actualmente la ms densamente poblada, y el aparato Estatal contina siendo muy centralizado y concentrado en la ciudad capital Lima. AAAAAAAAaA Hasta hoy en da no han existido en el Per polticas pblicas coherentes, articuladas y continuas para los pueblos indgenas. Este hecho se debe entre otras razones a que, en comparacin con los pases vecinos, el rol poltico de los movimientos indgenas ha sido hasta ahora menor, y 130 no es posible realmente comparar su influencia con los de Bolivia y Ecuador.
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Al igual que en Ecuador y Bolivia, en el Per tambin se promovi la colonizacin dirigida de la Amazona por el Estado, lo que facilit el cultivo intensivo de la hoja de coca. AAAaaaaaaaaAAAAA Sobre este punto se ha discutido ampliamente citando diversos argumentos que son mencionados en mayor detalle en otras partes de este captulo. Muchos acadmicos opinan que no existen en el Per movimientos indgenas si se les compara con Ecuador y Bolivia (Pajuelo 2006, Urrutia 2006). Esta opinin es rechazada vehementemente por lderes indgenas andinos y amaznicos del Per. Sin embargo, en comparacin con Bolivia y Ecuador, no existe una elite indgena visible. Quien en el Per tiene la posibilidad de aprender un oficio y migrar a la ciudad, generalmente abandona los smbolos visibles de su identidad tnica. AaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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A diferencia de lo que sucede en estos dos pases vecinos, el tema indgena no forma parte de la agenda poltica nacional. Sin embargo, a pesar de ello, el Per se encontraba en el tercer lugar entre los pases con legislacin indgena en Amrica Latina al inicio del siglo XXI (BID 2004). A Las sangrientas experiencias con la guerra civil interna y el movimiento Sendero Luminoso, que costaron la vida a 70.000 personas, un 75% de ellas indgenas (especialmente quechua y ashninka),131 aumentaron la sensibilidad general frente al tema (Trapnell/Neira 2006). Sin embargo, prcticamente no forma parte del discurso poltico nacional. En los crculos acadmicos el debate gira actualmente alrededor de la relevancia de la interculturalidad para la sociedad en su conjunto. Este tema ha reemplazado al antiguo debate indigenista sobre los pueblos indgenas y su integracin a la cultura dominante o su etno-desarrollo. Y si bien el debate actual presupone el respeto a los derechos indgenas, stos no aparecen en primer plano. AAAAAAAAaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA A causa de las grandes distancias y la inaccesibilidad de muchas regiones, el Estado peruano no est presente en gran parte del territorio nacional, o su presencia se reduce a puestos militares y escuelas. En regiones apartadas, en realidad es muy frecuente la autodeterminacin de los pueblos indgenas, la cual sin embargo no siempre es oficialmente reconocida en forma explcita. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No obstante, el Per es un caso especial cuando se trata de polticas sectoriales especficas para pueblos indgenas: Si se le compara con los
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A diferencia de lo que ocurri en Guatemala, estos muertos no son el resultado de una poltica directamente orientada a la exterminacin por parte de los militares contra la poblacin indgena peruana, sino el resultado de la reaccin a los ataques de Sendero Luminoso. No obstante, en la primera mitad de los aos 80 tambin se produjo en el Per bajo asesoramiento militar argentino y especialmente en los Andes centrales una fase especialmente brutal de represin en la lucha contra Sendero Luminoso, con torturas y desaparecidos. Durante la segunda mitad de los aos 80 y en los aos 90, los militares peruanos aparecan crecientemente como liberadores (por ejemplo, en la regin amaznica en el caso de la esclavizacin de los ashninkas por parte de Sendero Luminoso) o como combatientes junto con los Comits de Autodefensa o los ronderos de las comunidades campesinas y nativas. Ms de la mitad de las muertes fueron causadas por el mismo Sendero Luminoso, de acuerdo a los datos de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin, las otras por los militares. Muchos de los combatientes de Sendero Luminoso eran estudiantes, procedentes de comunidades quechuas. Por el contrario, muchas vctimas eran civiles inocentes aprisionados entre dos frentes. AAAAAAAAAAA
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otros cuatro pases de esta investigacin, el Per puede ser considerado un pas pionero en la educacin intercultural bilinge, la propiedad colectiva de tierras y el reconocimiento oficial de las comunidades campesinas con personera jurdica propia. En el caso de la educacin intercultural bilinge en la Amazona, el Estado depende de la cooperacin directa con las organizaciones indgenas. Por lo tanto, existe desde hace varias dcadas una gestin compartida entre el Ministerio de Educacin y las organizaciones indgenas amaznicas sobre este tema, y la participacin indgena es muy real. Se trata ms bien de una cooperacin intercultural entre profesionales de origen indgena y no indgena, y no de un programa predominantemente indgena, como en algunos otros pases del estudio. AAAAAAA El Per es adems el pas con la mayor diversidad cultural y tnica entre todos los pases de este estudio comparativo. Se cuentan ms de 70 diferentes pueblos y 52 grupos lingsticos, a cada uno de los cuales pertenecen varios pueblos. A ello deben agregarse grandes diferencias dentro de una misma familia lingstica, especialmente entre los pueblos quechuas procedentes de diferentes regiones, los cuales si bien son todos quechua-hablantes exhiben rasgos distintos segn cada regin y compiten entre s por causas histricas (Montoya 2006). Lo mismo se aplica a las mltiples formas de adaptacin a condiciones ambientales y climticas especficas en los valles y en las montaas, en la agricultura y en la ganadera, con su respectiva gran diversidad de prcticas culturales y de referentes espirituales entre los quechuas, que determinan sus identidades ante todo locales. Paralelamente, el proceso de modernizacin avanza a diferentes ritmos en las diversas regiones del pas (Matos Mar 1976). A En el pasado, casi no existan datos estadsticos en el Per sobre los pueblos indgenas, pues slo se registraba a las comunidades oficialmente 132 reconocidas. Por encargo del Banco Mundial, en el ao 2005 se realiz finalmente una investigacin para determinar las cifras de la poblacin indgena en base a las estadsticas existentes, y se lleg al siguiente resultado: Entre el 25% y el 48% de los hogares en Per se autodenominan
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El ltimo censo poblacional de 2005 no recoga ningn dato sobre este tema, el anterior de 1993 diferenciaba solamente entre ciudad y campo, y slo registraba la poblacin de las comunidades rurales oficialmente reconocidas. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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indgenas, dependiendo de cada variable. Por lo tanto, en una poblacin total de 26 millones de peruanos se tratara de entre 6,5 y 12,5 millones de personas indgenas. De esta forma, el Per pertenece, junto con Mxico, a los pases de este estudio que poseen la mayor poblacin indgena en nmeros absolutos. El estudio mencionado tambin permiti estimar por primera vez a la poblacin indgena urbana: 36% de la poblacin urbana en la costa y 50-57% de la poblacin en las ciudades andinas se auto134 denomina indgena (Trivelli 2005 a). De este modo fue posible dar visibilidad por primera vez a los niveles de pobreza ms pronunciados de la poblacin indgena en el Per, evidencia que hasta entonces haba sido sistemticamente ocultada: la pobreza afecta a ms del doble de los hogares indgenas en comparacin con hogares no indgenas, y la extrema po135 breza a ms del triple (Trivelli 2005 a). AAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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5.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en el Per Algunos autores opinan que en el Per no se produjo una integracin de los indios sino, por el contrario, una conquista lenta e inadvertida de la costa por indgenas y mestizos de los Andes. Esta andinizacin de Lima y alrededores a travs de migrantes quechuas y aymaras procedentes de la regin andina transform fundamentalmente y para siempre a la capital, que hasta ese momento se caracterizaba por un pasado colonial y los valo136 res y formas de vida de una clase alta criolla (Golte/Adams 1990). Este
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En el censo nacional de 2001 se diferenciaba entre un total de cinco indicadores: lengua materna indgena, autoidentificacin como indgena; ambas opciones juntas; uso del idioma indgena en la vida diaria; padres, abuelos o pareja con idioma materno indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El 77% de los hogares indgenas es quechua, el 11% aymara, el 3,3% proviene de la regin amaznica, el 9% ya no habla ningn idioma indgena. La regin del sur andino, conocida tambin como la mancha india, muestra una mayor presencia de quechuas y aymaras; en el norte del pas, la presencia indgena es mucho menor (Trivelli 2005). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA Si bien entre 1990 y 2001 se observ una tendencia a la reduccin de la brecha entre hogares indgenas y no indgenas, perversamente esto no ocurri por el progreso de los indgenas, sino debido al empobrecimiento en los hogares no indgenas (Trivelli 2005). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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proceso de mezcla con la poblacin urbana fue comparado con el caballo de Troya: Se expresa ante todo en la influencia y penetracin directa inadvertida a escondidas de las prcticas y costumbres de la mayora de la poblacin de Lima y otras grandes ciudades de la costa, as como en identidades y prcticas indgenas encubiertas en las ciudades, las cuales han ido cambiando y evolucionando con el correr del tiempo. Como ya se mencion, los cholos en el Per estn acostumbrados a dejar atrs sus smbolos tnicos y culturales cuando se encuentran lejos de sus lugares de origen, y a retomarlos nuevamente a su regreso. En realidad se trata de una estrategia de resistencia contra la discriminacin y exclusin diferente a las empleadas en Ecuador y Bolivia donde surgieron elites indgenas visibles. En el Per recin comienza un cambio en los valores hacia una mayor reivindicacin tnica y cultural, bajo la influencia del proceso de globalizacin y la bsqueda de identidades propias y especficas. Los movimientos indgenas internacionales y la crisis de los sindicatos campesinos tambin contribuyeron a una revaloracin de la propia identidad cultural, al igual que el turismo en su variante comercial y el turismo ecolgico, el cual es a menudo organizado por o con comunidades indgenas. Sin embargo, el reconocimiento oficial de muchos derechos ciudadanos de la poblacin indgena fue muy tardo en el Per, aunque una gran parte estuvo ya vigente de facto mucho tiempo antes de obtener el reconocimiento legal y oficial (especialmente la ocupacin y el uso de las tierras de las haciendas). Hasta fines de los aos 60 del siglo XX se dio un proceso sumamente contradictorio de reconocimiento, abolicin y nuevo reconocimiento de derechos ciudadanos indgenas.137El trabajo gratuito
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En todas partes de Lima surgieron clubes de provincianos, generalmente con el nombre del departamento, de una poblacin especfica o de una caracterstica especial del paisaje (como el nombre de la cima visible de una montaa o un lago, por ejemplo Brisas del Titicaca en vez de Club Aymara). Se abolieron repetidamente los derechos ya concedidos y se reintrodujeron las obligaciones ya suprimidas, como los tributos obligatorios y los trabajos forzados en las haciendas. Desde la perspectiva de los derechos ciudadanos modernos, la iniciativa contenida en la Constitucin de 1920 en relacin al primer derecho de proteccin de los indgenas en el Per fue sumamente controvertida: Por la declaracin de la intransferibilidad de las tierras de las comunidades, se obtuvo la proteccin contra las invasiones de los latifundistas a costa de la limitacin de la igualdad de derechos de los indgenas en comparacin con la poblacin no indgena. De todas formas, la mayor parte de las comunidades campesinas reconocidas en la regin andina corresponda a las zonas de repliegue y no a territorios
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obligatorio y la servidumbre en las haciendas peruanas fueron legales mucho ms tiempo que en los pases vecinos hasta fines de los aos 60 (hasta la reforma agraria de 1969). Los analfabetos obtuvieron el derecho a voto recin con la Constitucin de 1979. Hasta el da de hoy, millones de personas en regiones especialmente aisladas no estn en condiciones de ejercer plenamente sus derechos ciudadanos, ya que no poseen ni un certificado de nacimiento ni documentos de identidad, y tienen poco o ningn acceso a la educacin e informacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En el Per, al igual que en Mxico, las primeras instituciones pblicas para el tema indgena fueron los museos estatales como el Instituto de Antropologa y Arqueologa en los aos 40. En 1945 se fund tambin en el Per una dependencia del Instituto Indigenista Interamericano, I.I.I. (De la Cadena 2006). Sin embargo, y contrariamente a lo sucedido en Mxico, el apoyo estatal para la investigacin cientfica antropolgica disminuy de tal manera en los aos 60 que slo fue posible continuarla con fondos internacionales. El enfoque histrico y cultural de los indigenistas a principios de las dcadas del 40 y del 50 fue suplantado por un enfoque puramente econmico utilizado tanto por la izquierda como por la derecha. Los conceptos conservadores transformaban a la poblacin rural indgena en agricultores, granjeros o mestizos urbanos, mientras que los conceptos de la izquierda los convertan en trabajadores agrcolas, pequeaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa os campesinos o agricultores de subsistencia.138 Desde la dcada del 50 surgieron los primeros sindicatos campesinos, especialmente en las haciendas de caa de azcar en la costa, y se
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originales indgenas, por lo que se trataba de tierras poco frtiles o alejadas y de poco inters para las haciendas. Sin embargo, hasta el da de hoy en el Per actual los derechos comunales a la titulacin colectiva de sus tierras son un mecanismo de defensa sumamente importante para las comunidades campesinas (andinas) y nativas (amaznicas). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA De la Cadena (2006) tambin describe a los indigenistas latinoamericanos como indo-americanistas con una posicin anti-imperialista, tomando como ejemplo su conexin a travs del Instituto Indigenista Interamericano, especialmente con Mxico y los Estados Unidos de Norteamrica. Muchos de ellos provenan de las provincias, eran abogados o arquelogos y conocan bien sus lugares de origen (descubrimientos arqueolgicos, folclor, documentos coloniales, lenguas indgenas y formas de vida, etc.). Entre los indigenistas ms conocidos en Per se encontraban Julio C. Tello, un arquelogo de principios de los aos 20 con un ttulo de la Universidad de Harvard, y Luis E. Valcrcel, Director del Museo Nacional de Arqueologa, Antropologa e Historia del Per, fundado en Lima en 1930.
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llevaron a cabo tomas de tierras en diferentes partes del pas. En los aos 50 se crearon las primeras escuelas pblicas en algunas comunidades nativas de la regin amaznica, de acuerdo al convenio con el ILV (Instituto Lingstico de Verano). AaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA Las primeras reformas agrarias parciales se implementaron bajo el 139 gobierno militar de Prez Godoy en los aos 1962 y 1963, con una reforma agraria especial para el valle La Convencin-Lares cerca de Cusco. En mayo de 1964, el gobierno democrticamente elegido de Belande (1963-1968) llev a cabo la primera reforma agraria nacional, continuada en 1969 y de forma mucho ms firme por otro gobierno militar, el de Velasco Alvarado (1968-1975). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El primer perodo de Belande nombr a Jos Mara Arguedas140 como presidente de la Comisin Nacional de Cultura, fundada en 1962 por los militares, cuya prioridad se centraba en el apoyo a la poblacin indgena. No obstante, la orientacin de la poltica oficial de Belande se concentraba, al igual que en Mxico, ms bien en utilizar las culturas indgenas antiguas ms desarrolladas con fines polticos en vez de promover a la poblacin indgena contempornea. La reforma agraria de 1964 ofreci a los empobrecidos pequeos campesinos andinos la colonizacin de las tierras amaznicas como alternativa a la migracin hacia Lima. En los aos 60 surgieron los primeros grandes conflictos por tierras entre los pobladores andinos y amaznicos. La adjudicacin duplicada de ttulos de tierras en las zonas de colonizacin llev varias veces a luchas violentas, las cuales eran favorecidas directamente por la poltica pblica de colonizacin.
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La primera reforma agraria fue aprobada mediante la Ley de Bases de Reforma Agraria. AAAAAAA Jos Mara Arguedas (1911-1969) es un conocido escritor y antroplogo peruano, de origen quechua de Andahuaylas, autor de "Todas las Sangres, "El Zorro de Arriba y el Zorro de Abajo, etc. De la Cadena (2006) describe a Arguedas como un autor peruano "controvertido, que se perciba a s mismo como un intelectual no indgena y como un individuo quechua, como antroplogo y como escritor. En los aos 60 rompi las fronteras de las ciencias en la sociologa y en la antropologa en el Per describindose a s mismo como un hombre civilizado, que contina siendo en el fondo un indgena peruano (cita de Arguedas en Dorfman 1970, citada a su vez por De la Cadena 2006). De esta forma cuestionaba radicalmente el concepto nacional del mestizo como civilizado en contraste con el indgena como un ser de poco valor y poca inteligencia. Vase tambin De la Cadena (2006) respecto del debate entre Jos Mara Arguedas y Anbal Quijano sobre la identidad de los cholos. A
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Bajo la influencia de los partidos de izquierda, muchas federaciones campesinas locales y regionales se organizaron tomando como modelo los sindicatos urbanos, sin diferenciar entre quechuas, aymaras o mestizos. Entre 1956 y 1964, alrededor de 300.000 campesinos en los Andes centrales y del sur participaron en ocupaciones de tierras. Para ello recibieron un amplio apoyo de los sindicatos, partidos polticos de izquierda, grupos religiosos y asociaciones de maestros y estudiantes, los cuales se opusieron al Estado considerndolo el representante de los latifundistas o de los grandes capitales. Se fundaron las primeras federaciones regionales de comunidades de Junn, Pasco y Huancavelica, as como tambin de Cusco y Puno (Matos Mar 1976) con demandas por la propiedad de la tierra. Slo en la cuenca amaznica surgieron en los aos 70 organizaciones de comunidades nativas que presentaban tambin demandas culturales junto con las econmicas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Paradjicamente, las polticas pblicas ms consecuentes para los pueblos indgenas que en gran parte mantienen vigencia hasta el da de hoy no fueron implementadas en condiciones democrticas, sino durante el gobierno militar del General Velasco con su as llamado tercer camino, que se inspir en la revolucin cubana de 1959 pero a la vez tom distan141 cia frente al socialismo. La reforma agraria de Velasco inclua, por ejemplo, la abolicin de los latifundios y todo tipo de tenencia antisocial de tierras, la creacin de empresas agrcolas asociativas y de cooperativas agrcolas estatales, la reconstruccin o el fortalecimiento y reconocimiento de las comunidades campesinas en los Andes y el fomento de la agroindustria en el campo. AAAaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA El as llamado Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social (SINAMOS) estaba a cargo tanto de la movilizacin como del control de 142 la poblacin indgena rural. Durante los aos 70, el Estado se transform tambin en el Per en un importante empleador. El Ministerio de Agricultura abri su propia Direccin General para Comunidades Campesi-
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La reforma agraria de Velasco fue aprobada con la Ley No. 17716 del 24 de junio de 1969. AaAAAA Durante la primera fase del gobierno revolucionario de los militares, un cartel de SINAMOS haca propaganda con el lema SINAMOS eres t (Ansin 1986). AaAAAAAaaAAAAAAaaAAAAA
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nas. All se elaboraron proyectos de ley para el reconocimiento de los derechos colectivos de tenencia de la tierra y de autogobierno comunal en las regiones andinas y amaznicas. En sus aspectos centrales, dos leyes sumamente significativas para las comunidades andinas y amaznicas tie143 nen validez hasta el da de hoy (Chirif 2006). AAAAAAAaaaaaaaaaaaaA En el marco de la reforma de educacin del General Velasco, ya 144 en 1972 se institucionaliz la Poltica Nacional para la Educacin Bilinge, la cual en aquel entonces todava no inclua explcitamente el concepto de interculturalidad y estaba dirigida solamente a poblacin con idiomas maternos indgenas. Esta limitacin se conserv tambin en los siguientes documentos de poltica de educacin bilinge de 1989 y 1991, aunque ampliando la oferta de la escuela primaria a todos los niveles del sistema de educacin. A pesar de una prioridad para la educacin bilinge variada segn el rgimen o perodo, es posible afirmar que desde entonces la educacin bilinge ha sido institucionalizada como poltica pblica en el Per, y ha logrado sobrevivir a los posteriores cambios de gobierno. AaAAA En el ao 1972, la Comisin Nacional de Cultura se transform en el Instituto Nacional de Cultura (INC). La primera fase del gobierno de Velasco hasta 1975 cont con la participacin de reconocidos acadmicos, con lo que se logr un alto nivel de calidad en el plano poltico, cuyos efectos se observan hasta la actualidad.145El discurso de Velasco fue nacionalista, aunque sin considerar seriamente a las culturas indgenas como fundamento para la unidad de la Nacin peruana.146 Pero en las polticas pblicas de educacin, cultura y agricultura se desarrollaron enfoques interesantes para los pueblos indgenas, los cuales no necesariamente re-
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La primera ley para comunidades nativas en la Amazona, Ley de Comunidades Nativas, D.L. 20653 de 1974, y la correspondiente ley para comunidades campesinas en la zona andina, Ley de Comunidades Campesinas de 1974, las cuales no han sido derogadas a pesar de haber sido modificadas en varias oportunidades. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Poltica Nacional de Educacin Bilinge, PNEB. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El SINAMOS fue disuelto en 1978 por el presidente del gobierno militar Morales Bermdez, con lo cual se abandon la poltica de movilizacin desde arriba. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En forma similar a Mxico, el gobierno de Velasco utilizaba ante todo smbolos de culturas indgenas desaparecidas o de hroes, como por ejemplo con el Plan Inca (plan gubernamental) y el reconocimiento oficial de Tpac Amaru como hroe nacional. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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presentaban un esfuerzo coordinado y concertado147(Ansin 1986). Ms all de ello, la poltica oficial inclua un enfoque participativo de administracin conjunta o cogestin (Ansin, ibd.), el cual contrariamente al indigenismo participativo de Mxico no se limitaba a la poblacin indgena rural. No slo se trataba de un sistema cooperativo estatal guiado por el modelo del koljs (explotacin agrcola colectiva) del Este europeo con participacin de los trabajadores rurales, sino tambin de la cogestin en la industria, con la participacin de los trabajadores urbanos en una forma jurdica de la propiedad social. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Velasco intent utilizar un discurso cercano al pueblo para reducir la brecha entre el pueblo y los militares y legitimar a su dictadura ante la sociedad. Su modelo de desarrollo con una participacin controlada por el Estado desemboc en la creacin de sindicatos oficiales paralelos, entre ellos una central sindical nacional (Confederacin de Trabajadores de la 148 Revolucin Peruana - CTRP) y un sindicato de trabajadores rurales (Confederacin Nacional Agraria - CNA) que representaba ante todo a los trabajadores del campo en cooperativas estatales. Esta ltima fue organizada de forma paralela a la Confederacin Campesina del Per (CCP) que funcionaba desde 1946, la cual representaba principalmente a las comunidades campesinas en los Andes del sur,149 as como a diversas otras organizaciones ya existentes en la regin andina y la costa. AAAAAAAaaA La movilizacin oficial desde arriba no impidi, a pesar de la dictadura de Velasco, el surgimiento de incontables organizaciones a nivel local e independientes del gobierno. Por el contrario: La reforma agraria y
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En el Ministerio de Educacin, al cual estaba adscrito el Instituto Nacional de Cultura (INC), en SINAMOS y en el Ministerio de Agricultura trabajaban intelectuales de prestigio. SINAMOS desarroll un discurso diferente al del Ministerio de Educacin y del Ministerio de Agricultura. La Casa de la Cultura del Per se transform en 1972 en el INC y estaba previsto que deba evolucionar lentamente hacia un Ministerio de Cultura. Sin embargo, a mediados de 1976 se retir la conocida directora del INC, lo que signific prcticamente el fin de la poltica cultural, a pesar de que el INC sobrevive hasta hoy en da. aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaAA sta fue organizada en paralelo a la central obrera principal, la Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP). AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA La CNA fue abolida oficialmente por el presidente Morales Bermdez. No obstante, subsiste hasta hoy en forma independiente del gobierno, aunque en forma modificada. La CCP exista en esos tiempos en todo el sur andino, y la Federacin Departamental de Campesinos de Piura (FEDECAP) predominaba en el norte del pas (Garca Sayn 1982). AAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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las polticas pblicas para los pueblos indgenas por primera vez visibles fortalecieron en gran medida la auto-organizacin de la poblacin indgena rural, la cual sbitamente encontr un interlocutor para sus demandas. En la regin andina, la CCP luch durante aos contra las cooperativas estatales y en pro de la distribucin de tierras a las comunidades. Nunca antes haba sido posible entablar relaciones directas con el Estado peruano y con la sociedad sin mediacin de los latifundistas (Garca Sayn 1982). En la cuenca amaznica se fundaron diferentes organizaciones, las cuales tambin se hicieron notar pblicamente por primera vez hacia fines de la dcada de los 70 con el registro oficial de sus comunidades nativas con ttulos colectivos de tierras en el Ministerio de Agricultura y en el Registro Pblico. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Junto con la reforma agraria y la ya nombrada reforma de la educacin, la revolucin de Velasco tuvo ante todo efectos simblicos, entre otros con la declaracin de Tpac Amaru como hroe nacional del pueblo y el retiro del cuadro del conquistador espaol Pizarro del Palacio de Gobierno. El concepto del indio, en aquel momento fuertemente devaluado, fue reemplazado por los conceptos de campesino para los pequeos agricultores en los Andes y nativo para los pobladores originarios de las tierras amaznicas, a fin de iniciar una revaloracin y superar la discriminacin. Estas denominaciones impuestas desde arriba fueron adoptadas tan rpido por la propia poblacin que probablemente ya habran sido usadas con anterioridad. Se consideraba que contenan una menor carga histrica y expresaban menos desprecio. El concepto del indio estaba tan unido a la servidumbre, los trabajos forzados y la falta de propiedad de tierras, y por consiguiente, al escaso valor y los maltratos, que nadie quera autodenominarse como tal. AAAAAAaaaaaaaaaAA Particularmente interesante resulta la descripcin de aquella poca en retrospectiva por acadmicos directamente involucrados (Chirif 2006; Varese 2006). Junto con la influencia de los movimientos sindicales de izquierda, en ese momento exista solamente el Convenio 107 de la OIT, con una tendencia abierta de integracin a la cultura dominante y una dbil defensa de los derechos indgenas a la tenencia de tierras y al uso de los bosques tropicales naturales. En aquel entonces en la regin amaznica slo existan unas pocas organizaciones indgenas. Los conceptos
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desarrollados hoy en da sobre pueblos indgenas, territorios, autodeterminacin, derechos de propiedad intelectual, etc. todava no se conocan en esa poca. AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA A principios de la dcada del 70, en el Per resultaba prioritario asegurar y consolidar los derechos a la propiedad de la tierra: En la Amazona, especialmente en las zonas de colonizacin con invasiones provenientes de todas partes, se trataba de asegurar legalmente las tierras de comunidades nativas frente a la invasin por parte de terceros. Sin embargo, en este contexto se utiliz inicialmente un modelo andino tambin para la regin amaznica, de acuerdo al cual cada comunidad tena derecho a una cantidad limitada de hectreas150segn la cantidad de familias. En 1978 se revis una vez ms la ley de 1974151para comunidades nativas con el fin de adaptarla a las condiciones especficas de la Amazona. La 152 ley de 1978 es vlida hasta la actualidad y posibilita la concesin de ttulos de tierras con un nmero mucho mayor de hectreas a una comunidad nativa que en la regin andina. De hecho, varias comunidades nativas colindantes pueden crear territorios enteros en la Amazona, a travs del reconocimiento de varios ttulos de propiedad colectivos colindantes entre s, aun sin el reconocimiento oficial del derecho a territorios y al autogobierno de los mismos.153 En casos excepcionales fue posible incluso registrar bajo un solo ttulo de propiedad las tierras de varias comunidades nati154 vas que se extienden sobre cientos de miles de hectreas. Hasta fines del siglo XX se otorgaron ttulos de propiedad por ms de diez millones de
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De acuerdo al modelo para comunidades andinas, establecido en la Ley de Comunidades Campesinas. El D.L. 10654 de 1974 para comunidades nativas garantizaba la proteccin estatal para la integridad territorial de las comunidades nativas y reconoca oficialmente los tres derechos en relacin con la intransferibilidad a terceros, los cuales anteriormente aparecan slo en la Constitucin (inembargables, imprescriptibles, inalienables). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaAA El D.L. 22175 de 1978 contena un nuevo artculo 11, que declara al Estado dueo de todas las tierras clasificadas como zonas de bosque amaznico. En el caso de una coincidencia con los territorios de comunidades nativas, el Estado les confa estos territorios con el apoyo de un contrato de uso exclusivo (Garca 1999). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA El derecho a territorios y su autogobierno no es reconocido oficialmente en el Per hasta hoy en da, aunque s es reconocido el autogobierno de las comunidades nativas y campesinas. AAAAAAAAA Chirif menciona el ejemplo de los matss, que cuentan con un slo ttulo de propiedad colectiva con 400.000 hectreas para diez comunidades nativas (Chirif 2006). AAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaA
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hectreas para comunidades nativas en base a la legislacin de la poca de Velasco, incluyendo dos millones de hectreas para reservas comunales, una categora de rea natural protegida con la participacin de la poblacin all establecida (hay solicitudes pendientes para 2,5 millones de hectreas ms). Tambin se concedieron dos millones de hectreas como territorios naturales para pueblos indgenas en aislamiento voluntario AAAAAAaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA (Chirif 2006). Durante la poca de Velasco se repartieron considerablemente menos hectreas de terreno a comunidades campesinas en los Andes que en la Amazona, ya que las haciendas de mayor extensin y productividad fueron inicialmente administradas por cooperativas estatales o asociaciones de trabajadores agrcolas, y recin en los aos 80 fueron lentamente repartidas a los antiguos trabajadores de las haciendas y a las comunidades campesinas. Sin embargo, no existe ninguna informacin confiable sobre el total de hectreas distribuidas a comunidades campesinas en los Andes, tanto en el marco de las diferentes reformas agrarias como posteriormente. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En comparacin con el gobierno de Velasco, otros gobiernos democrticos han tomado relativamente pocas medidas a favor de los pueblos indgenas peruanos. Las frecuentes interrupciones del proceso democrtico en el Per entre 1968 y 1980 a causa de golpes militares, y entre 1990 y 2000 por el autogolpe de Fujimori en 1992, as como la guerra civil entre 1980 y 1992, han contribuido a la militarizacin de regiones indgenas apartadas y zonas de frontera, en las cuales casi no haba presencia del Estado hasta ese momento. Por consiguiente, a pesar del fuerte estmulo durante los aos 60 y 70 al movimiento indgena, las posibilidades para los ciudadanos y movimientos indgenas de gozar de sus derechos ciudadanos y participar polticamente fueron sumamente restringidas hasta fines del siglo XX. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA A fines de la dcada del 70 se inici un proceso de democratizacin con elecciones para una Asamblea Constituyente y la aprobacin de una nueva Constitucin en 1979. En dicha Constitucin se reconocieron por primera vez los idiomas quechua y aymara como idiomas oficiales del pas, as como el derecho a traduccin al idioma materno en el sistema judicial. La Constitucin respald adems la legislacin para las comunidades campesinas y nativas del gobierno de Velasco. AAAAAAAAAA
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En 1980 fue elegido nuevamente Fernando Belande como presidente. Su gobierno de 1980 a 1985 devolvi los medios de comunicacin expropiados por Velasco a sus antiguos dueos. La poltica agraria de Belande se concentr en la promocin estatal de la colonizacin de la Amazona y en la disolucin de las cooperativas agrarias en las zonas andinas y su distribucin a los trabajadores del campo o a las comunidades campesinas colindantes. La cultura poltica y el Instituto Nacional de Cultura (INC) sobrevivieron, aunque con mucho menor peso que antes. El Instituto Indigenista Peruano155 fue transferido al Ministerio de Trabajo, pero continu su existencia como una dependencia pequea, que se limit a realizar estudios y a tomar algunas medidas para la coordinacin del Convenio 107 de la OIT. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA A partir de 1980 se produjeron tanto la legalizacin de organizaciones indgenas ya existentes como tambin la creacin de nuevas: A nivel nacional se crearon y reconocieron oficialmente las dos centrales ms grandes de la regin amaznica de las organizaciones de comunidades nativas, la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)156y la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP).157Ambas organizaciones pusieron mayor nfasis en el reconocimiento de su identidad indgena y sus derechos culturales especiales que AAAAAAAAAAAAAAAaaaAAa los sindicatos campesinos andinos. En el norte del Per, en Chota (Cajamarca), una regin andina con pequeos propietarios individuales de tierras no agrupados en comunidades campesinas, surgieron en 1976 las organizaciones de las rondas campesinas 158 o ronderos, las cuales fueron oficialmente reconocidas en 1986. Otras dos nuevas organizaciones andinas fueron fundadas no como sindicatos sino como ONG: la Asociacin de Defensa y Desarrollo
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Como instancia de coordinacin con el Instituto Indigenista Interamericano, I.I.I., en Mxico. AAAAA Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana, AIDESEP, fundada en 1980 y reconocida legalmente en 1985. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per, CONAP, fundada en 1987. AAAAAaaaa En realidad se trata de una especie de grupos campesinos de autodefensa creados para protegerse del robo de ganado. Durante los aos 80 tambin jugaron un papel importante en la lucha contra Sendero Luminoso. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaA
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de las Comunidades Andinas del Per (ADECAP),159 una organizacin de comunidades campesinas andinas de la regin andina central de 160 Huancavelica y Huancayo, y Chirapaq, una red de mujeres provenientes 161 de los Andes y de la zona amaznica. En Puno surgi aparte del sindicato CCP una nueva organizacin de los aymaras, la Unin de Comunidades Aymaras (UNCA),162 la cual no solamente defiende reivindicaciones econmicas sino tambin culturales. Ms all de esto existe una diversidad de organizaciones a nivel local y regional en los Andes y en la Amazona. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Con las elecciones y el regreso a la democracia en 1979, surgi en Ayacucho el movimiento armado y de orientacin maosta Sendero Luminoso, el cual hizo su aparicin pblica quemando urnas electorales en diversas provincias de los Andes centrales. Sin embargo, no se le dio importancia en la capital Lima hasta mediados de 1982. Recin en 1983 alcanz gran notoriedad luego de graves atentados a una fbrica de Bayer en Lima, a un local perteneciente al partido de gobierno Accin Popular 163 (AP) y a un local de la Confederacin General de Trabajadores de Per (CGTP), la central obrera principal. La reaccin fue una estrategia militar de guerra sucia, con torturas, masacres y desaparecidos en las tierras andinas (Favre 1987). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La colonizacin dirigida por el Estado en la regin amaznica haba conducido al aumento del cultivo de coca y al narcotrfico, que utiliz la guerra civil para sus propios fines. El gobierno de Belande formul un Plan de Desarrollo del Trapecio Andino para los Andes del sur. De esta forma el Estado deba invertir ms en esta regin. En mayo de 1983 se llevaron a cabo por primera vez elecciones municipales, las cuales no pudieron realizarse en algunas provincias de Ayacucho y Huancavelica por causa del boicot de Sendero Luminoso. AAAAAAAAAAAAAAAAA
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Asociacin de Defensa y Desarrollo de las Comunidades Andinas del Per, ADECAP, fundada en noviembre de 1985. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Chirapaq fue fundada en 1986 por mujeres quechuas provenientes de Ayacucho. AAAAAAAAAA Taller Permanente de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas impulsado por Chirapaq. AAAAA Unin de Comunidades Aymaras, fundada en 1985. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Accin Popular, AP, el partido de gobierno de Fernando Belande. AAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Las elecciones de 1985 fueron ganadas por el APRA y Alan Garca. El gobierno de Alan Garca (1985-1990) disolvi las ltimas cooperativas agrarias en las zonas ganaderas de los Andes del sur y distribuy un milln de hectreas de tierras en Puno entre los trabajadores de las ex-cooperativas agrarias y las comunidades campesinas colindantes. El gobierno intent adems hacer ms visible la presencia del Estado por medio de una serie de consultas pblicas, los llamados rimanakuys (en quechua dialoguemos) para la poblacin indgena rural en diferentes regiones andinas y amaznicas. Los interesantes resultados, si bien fueron documentados en forma escrita, no tuvieron consecuencias visibles a nivel poltico. En 1987 se aprob una nueva ley para la delimitacin y el reco164 nocimiento legal de derechos colectivos a la tierra para las comunidades a fin de encontrar una solucin especial contra la duplicacin de ttulos de propiedad. En 1988 se aprob una ley para la descentralizacin del aparato estatal, que divida al Per en once regiones, en las cuales deban crearse parlamentos regionales. Sin embargo, este proceso fue recin comenzado a fines del gobierno de Alan Garca en el ao 1990 y fue anulado 165 AAAAA por Alberto Fujimori luego de su autogolpe en abril de 1992. En el ao 1990 fue elegido Alberto Fujimori (1990-2000), quien forj una alianza con los militares en el marco de la lucha contra Sendero Luminoso y llev a cabo un golpe de Estado contra su propio gobierno en 1992. Contrariamente a sus promesas electorales, implement una poltica drstica de ajustes estructurales, los cuales fueron iniciados relativamente tarde en el Per en comparacin con sus pases vecinos. En 1992 fue apresado Abimael Guzmn, el jefe mximo de Sendero Luminoso, con la mayor parte de sus lderes, con lo cual la guerra civil lleg prcticamente a su fin. El retorno de los desplazados y el esclarecimiento del destino de los asesinados y desaparecidos duraron ms de una dcada. AAAAA
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Se trata de la Ley de Deslinde y Titulacin de Territorio Comunal, Decreto Ley 24657. Otra ley, el Decreto Ley 838, posibilitaba la adjudicacin de tierras a las comunidades por parte del Estado sin pago en regiones especialmente pobres o afectadas por la violencia. AAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaA El gobierno de Fujimori cre nuevas instancias regionales, los CTAR (Consejos Transitorios de Administracin Regional), y nombr a los presidentes de estas instancias (en su mayor parte militares).AA
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La poltica de educacin del gobierno de Fujimori fue tan contradictoria como todo su perodo de gobierno. En 1991 se aprob una nueva poltica quinquenal (1991-1996) para la educacin intercultural bilinge, la Poltica Nacional de Educacin Intercultural y Educacin Bilinge Intercultural (PEIEB), la cual ampliaba el principio de la interculturalidad a todo el sistema de educacin y reconoca oficialmente las diferentes culturas y lenguas del pas. En 1996 y poco tiempo antes del vencimiento de esta poltica, se cerr la Direccin Nacional de Educacin Intercultural 166 167 y se redujo a una unidad de la Direccin Nacional de Educacin Bsica (Trapnell/Neira 2006). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA A pesar del autogolpe de Fujimori, se redact una nueva Constitucin en 1993, que se mantiene vigente hasta el da de hoy. Per firm el Convenio 169 de la OIT recin en 1994, despus de la aprobacin de la nueva Constitucin, de tal manera que este Convenio no fue tomado en cuenta, y desde entonces la legislacin nacional tampoco ha sido adaptada en forma sistemtica al Convenio. Sin embargo, la Constitucin de 1993 reconoce y protege la pluralidad cultural y tnica de la Nacin, as como el derecho fundamental a la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas y a la identidad tnica y cultural de todas las personas (artculo 2, prrafo 19 y artculo 89). Reconoce y define a los pueblos indgenas como pueblos originarios que tienen derechos anteriores a la formacin del Estado peruano, mantienen una cultura propia, un espacio territorial y se autoreconocen como tales. Entre stos se incluye a los pueblos en aislamiento voluntario o no contactados. La denominacin indgenas comprende y puede emplearse como sinnimo de originarios, tradicionales, tnicos, ancestrales, nativos u otros vocablos.... (artculo 89). Tambin se reconoce expresamente el derecho de las comunidades legalmente reconocidas a la autonoma en su organizacin, en el trabajo comunal, en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en lo econmico y administrativo... (artculo 89). Las
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Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural, DIGEBIL. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA Unidad Nacional de Educacin Bilinge, UNEBI. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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autoridades elegidas por las comunidades y las rondas campesinas tienen la potestad de ejercer oficialmente el derecho consuetudinario dentro de su territorio o de las comunidades, mientras que ste respete los derechos fundamentales de cada individuo y se coordine regularmente con los jueces de paz u otras instancias jurdicas. Se reconocen todas las lenguas indgenas como idiomas oficiales de los correspondientes espacios territoriales de los pueblos referidos y se fomenta expresamente la educacin intercultural bilinge. Mediante una resolucin especial se dictamina la elaboracin de un mapa detallando el patrimonio cultural lingstico, las familias lingsticas y los idiomas peruanos. aAAAAAAAAAAAAAAAA Sin embargo, no se reconoce el derecho a territorios. Los derechos de las comunidades indgenas andinas y amaznicas siguen vigentes, a pesar de varios intentos contrarios. No obstante, se anul una clusula crucial relativa a la inviolabilidad de las comunidades campesinas de la 169 Constitucin anterior de 1979, la cual haba declarado las tierras colectivas no slo como intransferibles sino tambin como imprescriptibles.170 Asimismo, los recursos naturales se mantienen en poder del Estado, el cual puede continuar otorgando concesiones a empresas privadas para la explotacin de hidrocarburos a pesar de los ttulos colectivos de las comunidades, dado que el subsuelo sigue perteneciendo al Estado. AAaaaaA
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Una especie de grupos de autodefensa de pequeos campesinos y ganaderos andinos del norte de Cajamarca contra ladrones de ganado (abigeos) y para administrar justicia nivel local. AaAAAA Literalmente inalienables, imprescriptibles, inembargables e inexpropiables. AAAAAAAAAAAA Esta modificacin resultara fatal ms adelante, cuando en el ao 1997 se aprob una nueva ley, el Decreto Ley 26845 de Titulacin de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, con nuevos reglamentos para la adjudicacin de ttulos de propiedad de tierras (comparable con la abolicin de los derechos especiales de los ejidos en Mxico en 1992, con el objetivo de aumentar las inversiones agrcolas). Por medio de este Decreto Ley 26845 se autoriza a las comunidades campesinas en la vertiente occidental de los Andes, localizadas por debajo de los 2.500 metros de altura, a decidir y hacer las gestiones correspondientes para la privatizacin y la parcelacin de sus tierras colectivas y su venta mediante una simple reunin comunal. De esta forma podran establecerse grandes proyectos, como por ejemplo, el proyecto de irrigacin de Olmos en la costa norte en terrenos de propiedad de comunidades campesinas. La privatizacin y el mercado para la compra de tierras fueron all expresamente fomentados. En la ltima parte de la ley se modifica adems el artculo 2 del Decreto Ley 24657 de Deslinde y Titulacin del Territorio Comunal, por lo dems an vlido. De esta forma podra utilizarse la Ley de Titulacin de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa tambin para todas las comunidades campesinas andinas. El resultado es una legislacin contradictoria, libre a cualquier interpretacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Durante el gobierno de Fujimori, la pequea dependencia encargada de asuntos indgenas fue trasladada en 1998 del Ministerio de Trabajo al entonces nuevo Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH), creado dos aos antes. En el PROMUDEH se le dio el nombre de Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI). Las funciones de la SETAI incluan la formulacin de polticas, la coordinacin y el apoyo, la identificacin participativa de los intereses de las comunidades indgenas, as como la coordinacin y formulacin de proyectos. El Consejo Consultivo de la SETAI estaba conformado por dos representantes indgenas amaznicos y dos andinos. Dado que la SETAI no contaba con presupuesto propio, no estaba en condiciones de actuar fuera de la capital Lima. AAAAAAAAaaaaaaaaaaa La relacin con las instituciones pblicas durante los aos 90 se caracteriz ante todo por la mala calidad de los servicios estatales en las regiones rurales, un trato despectivo y discriminatorio por parte de los empleados pblicos o militares, y un desinters general por la situacin de los pueblos indgenas, los cuales se sintieron utilizados como masa electoral. Las elecciones de 1995 fueron controladas y manipuladas por los militares a favor de la reeleccin de Fujimori, sobre todo en las regiones alejadas. A pesar de ello se dieron mltiples relaciones directas durante los aos 90 entre organizaciones indgenas e instituciones pblicas, que iban desde la protesta con el bloqueo de vas de comunicacin y huelgas pasando por juicios contra elites locales, hasta la negociacin de propuestas. Continuamente se formaban comisiones de representantes locales y regionales para viajar a Lima y negociar sobre temas especficos de cada una de las regiones (por ejemplo, con el Ministerio del Interior, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Educacin, Ministerio de Energa y Minas o la Comisin Nacional del Medio Ambiente). La voluntad para negociar o el mero establecimiento de contacto con cada ministerio en la capital dependan en general de la disposicin individual del responsable respectivo y eran, por lo tanto, muy variables. En algunas regiones, las organizaciones se dedicaron con xito al tema del empleo de personal indgena en instituciones pblicas, especialmente en el rea de la educacin intercultural bilinge en el Ministerio de Educacin. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaA En general, las acciones del Estado se limitaron a medidas individuales, en el mejor de los casos a ayuda de emergencia luego de
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conflictos armados, a favor de los desplazados, los deudos, las vctimas del hambre, los enfermos o los afectados por las epidemias. En el peor de los casos, la corrupcin y el desconocimiento de los funcionarios estatales llev al agravamiento de conflictos, como por ejemplo, a travs de la duplicacin de ttulos de propiedad a comunidades nativas y colonos andinos, las concesiones a empresas privadas de tierras ya reconocidas a comunidades indgenas o en reas naturales protegidas, el condicionamiento poltico de ayudas alimentarias u otros servicios pblicos, etc. AAA En los Andes peruanos, los smbolos indgenas son utilizados con mayor frecuencia por mestizos provincianos que por la poblacin indgena. De esta forma, por ejemplo, el chullo (el gorro andino que cubre las orejas, introducido por los espaoles) se convirti en el smbolo del partido FRENATRACA en los Andes del sur, fundado y liderado por antiguos latifundistas y comerciantes. Esto sucede ms que nada para de171 mostrar a los dems partidos polticos y a los centralistas costeos un supuesto apoyo masivo de la poblacin rural a los polticos de provincias. Tambin otros polticos provincianos mestizos, como por ejemplo el primer vicepresidente y parlamentario del partido de Fujimori, Mximo San Romn, esperaban obtener muchos votos para su propia candidatura con el impulso a la creacin de una organizacin nacional indgena, la Conferencia Permanente de los Pueblos Indgenas del Per (COPPIP). Tanto la COPPIP como la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas 172 por la Minera (CONACAMI) fueron reconocidas oficialmente en el ao 1998. AAaAAAAaaaaaaAAaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Se refiere a la elite poltica de la capital Lima, as como al sistema poltico peruano orientado y concentrado en Lima. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa En el correr de pocos aos, la CONACAMI aument su radio de accin para incluir tambin temas de culturas, idiomas e identidades tnicas (Montoya 2006). AAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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5.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en el Per desde el ao 2000 El gobierno autoritario de Fujimori termin abruptamente en noviembre del ao 2000 con la huda de ste al Japn luego de graves escndalos de corrupcin y violaciones de derechos humanos. El nuevo gobierno de transicin fue encomendado al entonces presidente del Congreso, Valentn Paniagua, quien slo estuvo en el poder durante siete meses desde no173 viembre de 2000 hasta fines de julio de 2001. Prez de Cuellar presidi un gabinete ministerial altamente calificado del gobierno de transicin, cuyas funciones principales fueron la organizacin de elecciones democrticas tanto presidenciales como parlamentarias y la constitucin de un sistema de lucha contra la corrupcin. La estrategia del gobierno de 174 transicin consista en dialogar con la sociedad civil porque se careca del tiempo, de la legitimacin por medio de elecciones y de las mayoras necesarias en un Parlamento todava ocupado por fujimoristas como para poder lograr cambios reales. AaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA Un paso fundamental del gobierno de Paniagua consisti en el nombramiento de una Comisin de la Verdad (CVR), encargada de esclarecer los acontecimientos durante la lucha armada de Sendero Luminoso. Una zona particularmente afectada por la crisis en la regin amaznica central mereci la particular atencin del gobierno de transicin. Una Comisin de Emergencia Ashninka, fundada en 1993 con el apoyo de las 175 confederaciones indgenas ARPI y AIDESEP, no slo fue recibida por
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Prez de Cuellar fue Secretario General de las Naciones Unidas de 1982 hasta 1992. AAAAAAAA Esta estrategia fue tambin denominada como concertacin como muro de contencin. AAAA La asociacin regional ARPI (Asociacin Regional de Pueblos Indgenas de la Selva Peruana) pertenece a la asociacin nacional AIDESEP, y representa a una regin en la cual hasta hoy subsisten remanentes de grupos armados de Sendero Luminoso, que en los aos 90 esclavizaron a comunidades enteras del pueblo ashninca y las expulsaron de sus tierras. La regin amaznica central es accesible con cierta facilidad desde la capital Lima, y por lo tanto, representa un foco de conflictos especialmente explosivo entre miembros de Sendero Luminoso, narcotraficantes, militares, colonos, empresas madereras, gasferas y petroleras, y las comunidades indgenas. Las principales demandas de la Comisin Interministerial se referan a la pacificacin de la regin y la erradicacin de Sendero Luminoso; el reconocimiento oficial y la indemnizacin de los familiares de los integrantes de los comits de autodefensa de las comunidades que cayeron en la guerra civil; la garanta legal de la propiedad de tierras, sobre todo de las comunidades desplazadas por la guerra civil que deseaban retornar a sus
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seis diferentes ministros, sino incluso por el propio presidente. Como resultado de este encuentro se cre una comisin ad-hoc especial de ministros y una mesa de dilogo para las comunidades nativas de la regin de la Amazona central,176 con el fin de analizar los temas propuestos con representantes de los sectores estatales responsables. Este nuevo y repentino espacio de negociacin entre las organizaciones indgenas y las instituciones estatales tuvo una gran trascendencia en toda la regin amaznica, mucho ms all de la selva central. AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA A pesar de estructuras estatales dbiles e inadecuadas y la carencia de recursos financieros, en esta nueva mesa de dilogo participaron intensamente organizaciones indgenas, ONG cercanas y organizaciones internacionales, y fue subvencionada con el trabajo voluntario de las organizaciones y algunos fondos de la cooperacin internacional. Ocho grupos de trabajo sobre temas prioritarios definidos conjuntamente trabajaron en estrecha colaboracin, junto con los altos asesores de los ministros de la Comisin Especial Multisectorial. Un plan de accin con objetivos, acciones, responsables y un cronograma sobre los distintos te177 mas priorizados fue formulado en forma participativa y negociada con todos los participantes. AAaaaaaAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Todava durante el gobierno de transicin, algunas instituciones estatales comenzaron a implementar el plan de accin. Para ello crearon nuevas dependencias y asignaron recursos financieros, o planificaron re-
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reas de origen; el control del dao medioambiental causado por las empresas madereras, el narcotrfico y los colonos andinos; el reconocimiento de las reservas forestales y naturales administradas por las comunidades; y mejoras en la educacin intercultural bilinge. AAAAAAAAAAAaaaaaaaA Comisin Especial Multisectorial y Mesa de Dilogo para Comunidades Nativas. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaa Entre los temas figuraban el reconocimiento jurdico de las comunidades nativas y la titulacin de sus tierras colectivas; la ampliacin de la educacin intercultural bilinge a la enseanza preescolar y secundaria, as como a los cursos especializados de formacin docente; la creacin de un sistema de salud intercultural y la ampliacin de los servicios estatales en el sector salud hasta las regiones apartadas del territorio amaznico; la pacificacin y la seguridad para las comunidades nativas en zonas de guerra civil, de conflictos por tierras e invasiones por parte de empresas, colonos, narcotraficantes, terroristas, delincuentes, etc.; las normas para la administracin participativa y vigilancia de las reas naturales protegidas; el reconocimiento de las reservas comunales de las comunidades indgenas; el apoyo a formas sostenibles de explotacin de recursos naturales de los bosques tropicales por parte de las comunidades nativas, medidas especiales para la proteccin de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario, y del conocimiento colectivo de los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAA
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ursos adicionales para el siguiente presupuesto. En este contexto se hizo notoria la falta de una instancia estatal para polticas pblicas para los pueblos indgenas, responsable de coordinar la implementacin del plan de accin y los procesos de negociacin. En el ao 2000, durante el gobierno de transicin del presidente Paniagua, se restableci la Direccin Nacional de Educacin Bilinge Intercultural (DINEBI) (Trapnell/Neira 178 2006). Otro resultado de los procesos de dilogo consisti en el inicio de la participacin activa de las organizaciones y comunidades nativas en la AAAAAAAAAaaaA administracin de las reservas de bosques naturales.179 El 27 de julio de 2001, un da antes del cambio de mando, se public el Plan de Accin para Asuntos Prioritarios de la Mesa de Dilogo y Cooperacin para las Comunidades Nativas en el diario oficial El Peruano. Tambin se instal por decreto supremo la mesa de dilogo permanente para las comunidades nativas de la Amazona bajo la presidencia de la ministra del Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano, con la expectativa de que el recin elegido gobierno de Toledo (2001-2006) mantuviera activa a esta instancia. El Congreso que se constituy en 2001 cont por primera vez con parlamentarios indgenas, que 180 se autodenominaban como tales. AaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAAAAAAAAA La asuncin del mando del presidente Toledo en julio de 2001 (2001-2006) se realiz en una solemne ceremonia en Machu Picchu, cerca al Cusco, en la cual la primera dama Eliane Karp de origen belga pronunci un discurso en quechua vestida con una tenida moderna con diseos inca. Al mismo tiempo, los presidentes de los cinco pases andinos firmaron en Cusco la Declaracin de Machu Picchu, que hace un llamado al reconocimiento de la diversidad cultural como importante recurso para todos los pases, as como al fomento y la proteccin de la igualdad
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Se elabor una Poltica Nacional de Lenguas y Culturas en la Educacin, pero sta nunca obtuvo reconocimiento oficial. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En el Per existen diferentes modalidades jurdicas para las reas naturales protegidas en bosques tropicales, entre ellas las reservas comunales, zonas reservadas, parques nacionales, etc. AAAAAAA Por primera vez, el Congreso en Lima contaba con una parlamentaria vestida con polleras (el traje tpico andino para la mujer): Paulina Arpasi es aymara de Puno y ex secretaria de la Federacin Departamental Campesina de Puno (FDCP). Adems es miembro del partido del entonces presidente Alejando Toledo Per Posible. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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de derechos y los derechos especiales de los pueblos indgenas. Tambin proclama la intencin de acelerar la promulgacin de la Declaracin Americana de Derechos Indgenas en la OEA, y la instalacin de un grupo de trabajo en la Comunidad Andina de Naciones para los derechos de los pueblos indgenas con participacin de representantes indgenas. Lamentablemente, este acto pblico no fue seguido ni en el Per ni en la OEA por una poltica seria para los pueblos indgenas. El gobierno de Toledo nunca formul una poltica pblica oficial para los pueblos indgenas, ni tampoco tom conocimiento oficialmente del plan de accin para la regin amaznica central, promulgado apenas un mes atrs. AA La mesa nacional de dilogo para la regin amaznica, creada por ley durante el gobierno de transicin y abierta a una amplia participacin, nunca fue convocada. En lugar de ello, en noviembre de 2001 poco despus de asumir su mandato el gobierno de Toledo instituy por decreto supremo una especie de consejo asesor paritario, la Comisin Nacio181 nal de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (CONAPA). Hasta el ao 2003, esta comisin slo haba sesionado tres veces sin llegar a ponerse de acuerdo sobre decisiones importantes (IWGIA 2002/2003). La presidencia de la comisin no fue asumida por una ministra sino por la esposa del presidente Toledo, Eliane Karp, la cual sin embargo no poda ejercer ningn cargo oficial ni contar con funcionarios o un presupuesto propio, segn las leyes peruanas vigentes en ese momento. Despus de que el presidente Toledo estableciera especficamente por decreto el Despacho de la Primera Dama, la CONAPA se constituy de hecho en una suerte de apndice de dicho despacho.182 AAAaaaaaaaaAAAAAAAAAAA Como integrantes de la CONAPA se nombr a algunos pocos representantes de organizaciones indgenas nacionales andinas y amaznicas,183 delegados de instituciones estatales y algunos acadmicos. Sin
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Decreto Supremo DS 111-2001-PCM. aaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El Despacho de la Primera Dama fue abolido por el presidente Alan Garca inmediatamente despus de asumir el mando en 2006. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Mientras que la CCP y la CNA nunca participaron directamente en esta instancia de dilogo, la CONACAMI, AIDESEP, COPPIP y varias otras organizaciones de base s estuvieron representadas en la CONAPA por invitacin del gobierno. A fin de legitimar a la CONAPA, Eliane Karp propuso
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embargo, la CONAPA no contaba con ninguna competencia de ejecucin y al no tener presupuesto propio se basaba en la colaboracin voluntaria ad honorem. Al mismo tiempo, la nica instancia estatal oficial la ya mencionada Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI) fue disuelta al crearse la CONAPA, y un proyecto administrado por la SETAI con fondos del Banco Mundial (el Proyecto de Desarrollo para los Pueblos Indgenas y Afroperuanos - PDPIA) fue anexado a la CONAPA junto con 184 un crdito de 5 millones de dlares norteamericanos. Luego de que algunas organizaciones protestaran por sospechas de corrupcin y una falta de competencias de implementacin, el proyecto fue finalizado anticipadamente por el Banco Mundial. AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA En general, a partir del ao 2000 las organizaciones indgenas a nivel nacional han iniciado una etapa ms activa. Despus del fracaso de una iniciativa de la CONAPA para una reforma constitucional, la COPPIP llev a cabo en 2003 una serie de campaas para la inclusin de los derechos indgenas en la Constitucin y para la creacin de una institucin pblica encargada de la coordinacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas. Adems, la COPPIP organiz consultas a nivel nacional a delegados de las organizaciones indgenas en todas las regiones del pas. Se estableci un Foro Indgena en el Congreso con la entrega de propuestas para cambios constitucionales y una ley de creacin de una instancia descentralizada para las polticas pblicas para los pueblos indgenas. Por primera vez, tanto las organizaciones andinas como las amaznicas se identificaron conjuntamente como indgenas. Tambin se propuso un pro185 yecto de ley para la proteccin de los pueblos en aislamiento voluntario.
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la eleccin de representantes indgenas a travs de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Sin embargo, la Defensora del Pueblo se pronunci en el sentido de que la ONPE no tena competencia para supervisar elecciones internas dentro de las organizaciones de la sociedad civil. En la prctica, este proyecto fue administrado con notable intransparencia por asesores sin especializacin en asuntos indgenas pero con lealtad absoluta a la esposa de Toledo. A causa de mltiples denuncias se abri un proceso de investigacin en el Congreso y se entabl una demanda judicial contra todos los involucrados, con resultados todava pendientes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA En el Per viven 14 pueblos indgenas en aislamiento voluntario oficialmente reconocidos. Sus espacios de refugio en las zonas fronterizas con pases vecinos son invadidos crecientemente por empresas petroleras, gasferas y madereras. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaAA
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En enero de 2002, el Ministerio de Salud cre por primera vez un Instituto Nacional de Medicina Tradicional,186 el cual en julio de 2004 187 fue rebautizado como Centro Nacional de Salud Intercultural (CENSI). Una comisin extraordinaria del Ministerio de Salud para la regin amaznica la Comisin Nacional para la Salud Amaznica recibi el encargo de preparar un plan de accin para la atencin de salud de los pueblos indgenas en la Amazona.188 AAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaA En noviembre de 2002, el gobierno de Toledo emprendi un nuevo intento de descentralizar el Estado mediante la promulgacin de nuevas 189 leyes. La ley de descentralizacin tambin reconoce la interculturalidad y contiene varios artculos sobre la educacin intercultural bilinge (EIB). Incluye la superacin de toda forma de exclusin y discriminacin, la participacin de las comunidades indgenas y la educacin escolar con principios interculturales. Por primera vez se realizaron no slo elecciones municipales sino tambin regionales, para las cuales se aplic la nueva cuota prescrita por ley de un 15% de representantes indgenas en todas las listas electorales. Sin embargo, esta cuota gener confusin, desunin y competencia entre las organizaciones indgenas, puesto que los lderes de una misma organizacin aparecan al mismo tiempo como candidatos en diferentes listas electorales de partidos rivales. Tambin la descentralizacin en total fue percibida como un proceso de arriba hacia abajo y se dejaron or muchas crticas porque la participacin poltica indgena slo era favorecida en forma condicionada. AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaA En julio de 2002 se realiz una marcha nacional organizada por la CONACAMI en contra de la explotacin minera (de oro, plata, zinc y otros metales). Ms de 3.000 comunidades se encuentran afectadas por las repercusiones directas tanto sociales como ecolgicas de la explo-
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Instituto Nacional de Medicina Tradicional, INMETRA. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Entre las tareas del CENSI estn la formulacin de propuestas polticas y estratgicas para una salud intercultural, la promocin, la coordinacin y el apoyo a acciones especiales para los pueblos indgenas, con el fin de superar la brecha entre la atencin de la salud para la poblacin indgena y no indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El nombre oficial es Plan Integral de Salud para Poblaciones Indgenas Amaznicas del Per. AAAA En 2002 se promulgaron las siguientes leyes: la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (LMGE). Esta ltima, sin embargo, no hace ninguna referencia a la interculturalidad. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaA
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190 tacin minera, sin que se las haya consultado debidamente. El presidente Toledo prometi establecer un foro de dilogo entre el Estado, las empresas mineras y las comunidades, pero nunca cumpli con esta promesa (IWGIA 2002/2003). AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA 191 En 2003 se promulg una nueva Ley General de Educacin, cuyo artculo 20 proclama la educacin intercultural bilinge para todo el sistema educativo, con educacin intercultural para todos y educacin bilinge para los hablantes de idiomas indgenas como lengua materna (Trapnell/Neira 2006). AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA El 4 de septiembre de 2001, la Comisin de la Verdad (CVR) fue rebautizada por el gobierno de Toledo como Comisin de la Verdad y la Reconciliacin. El informe de la CVR fue presentado pblicamente a mediados de 2003, con lo cual se hizo palpable la profunda divisin entre el Per oficial y la vida real en las comunidades indgenas. El resultado de la lucha armada interna entre 1980 y 2000 fue de casi 70.000 muertos, de los cuales el 75% eran quechuas y ashnincas. A Sendero Luminoso se le asignaba la responsabilidad del 54% de las vctimas. Los militares fueron acusados de haber atentado sistemticamente contra los derechos humanos y de haber violado a las mujeres, con lo cual habran cometido delitos de lesa humanidad. El informe de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin incluye una serie de recomendaciones detalladas de tipo poltico e institucional, que representan un marco de referencia importante para una poltica pblica para los pueblos indgenas en el Per.192AAA La creacin de una institucin encargada de polticas pblicas para los pueblos indgenas forma parte de las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin. En febrero de 2004 se instal
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Segn datos del Ministerio de Agricultura (Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural - PETT), en 1999 existan 1.267 comunidades nativas en la cuenca amaznica, y en el ao 2001 se estableci que haba 5.826 comunidades campesinas en las zonas altoandinas. AAAAAAAAAAA Ley General de Educacin, LGE, No. 28044 del 28.7.2003. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Las recomendaciones incluyen el reconocimiento y la integracin de los derechos de las comunidades y los pueblos indgenas en la legislacin nacional y la creacin de una institucin estatal encargada de coordinar polticas pblicas articuladas para los pueblos indgenas; el reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas en la Constitucin; la interculturalidad como poltica oficial del Estado; el reconocimiento del derecho a contar con sistemas judiciales indgenas, con respeto de los derechos humanos y un mejor acceso al Poder Judicial oficial. AAAA
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una comisin multisectorial para la implementacin de las acciones y la poltica pblica de la paz, las indemnizaciones colectivas y la reconciliacin nacional. Sin embargo, debido a la escasez de fondos y la poca presencia de las recomendaciones de la CVR en la agenda pblica, esta comisin no dio muchos frutos. Un resultado importante fue la fundacin de una instancia para la indemnizacin de las vctimas de la guerra civil, pero esta ltima tambin careca de recursos financieros. AAAAAAAAAaaaaaaaA Despus del descrdito de la CONAPA bajo la conduccin de Eliane Karp, el proyecto de ley para la creacin de una institucin encargada de la coordinacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas preparado ya en 2001 por las organizaciones indgenas fue finalmente asumido por el presidente Toledo en julio de 2004 y presentado al Congreso. La ley de creacin del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA), autnomo con rango ministerial, fue promulgada el 16 de diciembre de 2004. El INDEPA estaba adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros como organismo pblico descentralizado (OPD), con un estatuto jurdico y un presupuesto 193 propios. Desde esa posicin, el INDEPA deba ejercer influencia sobre todo el aparato estatal. Sin embargo, la creacin del INDEPA tuvo lugar en el ltimo ao de gobierno del presidente Toledo, con una escasa capacidad de accin debido a la falta de estructuras y a su dotacin de funcionarios acusados de ser profesionalmente incompetentes y polticamente 194 corruptos, que provenan del entorno personal directo de Eliane Karp.A
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El INDEPA es responsable de formular y coordinar polticas pblicas a favor de los pueblos andinos, amaznicos y afroperuanos. La creacin por ley del INDEPA debera haber facilitado una cierta continuidad institucional. No obstante, la ley promulgada no mantiene la paridad propuesta originalmente entre representantes indgenas y del Estado en el directorio del INDEPA. aAAAAA AIDESEP haba presentado un reclamo constitucional contra la competencia atribuida a CONAPA de la responsabilidad estatal por la proteccin de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario, puesto que no se trataba de una instancia estatal formal. El INDEPA reemplaz entonces a la CONAPA en este rol y asumi con ello la conduccin de un Comit de Coordinacin Interinstitucional en el Ministerio de Energa y Minas, que se haba instalado todava durante el gobierno de Paniagua. En agosto de 2005 se introdujo un nuevo mecanismo para la eleccin de los nueve representantes indgenas al directorio del INDEPA. A mediados de diciembre fueron presentadas las personas recin elegidas, de las cuales no todas representaban a organizaciones de base. En 2006 se promulg una nueva Ley 28736, para la proteccin de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario en las fronteras con Ecuador, Brasil, Colombia y Bolivia. All el Estado se compromete a medidas ms explcitas y asume la responsabilidad por la supervivencia de estos pueblos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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A fines de 2005 se promulg una nueva ley del medio ambiente, que nombra explcitamente a los pueblos indgenas y prev en su artculo 70 la consideracin de los derechos indgenas en el proceso del reordenamiento territorial segn criterios ambientales. Aparte de ello, se menciona expresamente la participacin e integracin de las comunidades indgenas en la gestin del medio ambiente. AAAAAAAAAaaaaaaaaaA En la campaa electoral de 2006, un ex militar particip como 196 candidato, con un discurso a la vez indigenista y nacionalista. Logr ganar para s mismo el apoyo de una gran parte de los electores pobres e indgenas, sobre todo de los Andes del sur que rechazan a todos los partidos tradicionales en seal de protesta. La persona de Ollanta Humala refleja todas las contradicciones en la relacin entre los militares y la poblacin indgena en el Per. Sin embargo, su discurso radical atemoriz a la mayora de la poblacin, y Alan Garca con el APRA volvi a ganar un proceso electoral aunque ajustadamente y en segunda vuelta con lo cual asumi la presidencia a fines de julio de 2006. AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA Las elecciones municipales de noviembre de 2006 ratificaron nuevamente la separacin entre el sistema poltico centralista en Lima y 197 en el interior, donde perdieron todos los partidos polticos tradicionales. Kuska Per, en alianza con Qatun Tarpuy dos nuevos partidos de reciente fundacin que representan a los campesinos cocaleros ganaron las elecciones en las zonas cocaleras, en cinco distritos de la regin Apurmac y en dos provincias en Huanta y La Mar en la regin Ayacucho.198 El 9 de
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Ley General del Ambiente, No. 28611. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ollanta Humala es un militar en retiro, cuyo padre y hermano tambin son activistas polticos con un discurso nacionalista. Sobre Ollanta Humala mismo pende la sospecha de haber violado los derechos humanos en los aos 80 al ser comandante de una base militar amaznica, y de ser responsable por varias muertes y desaparecidos. Encabez un levantamiento de las Fuerzas Armadas contra el gobierno de Alberto Fujimori el 29.12.2000, justamente en el momento en que el asesor de este ltimo Vladimiro Montesinos hua del pas. Montesinos afirm posteriormente que se trataba slo de una maniobra de distraccin, a fin de desviar la atencin pblica de su fuga. AAAAAAAAAAAAAAAA El partido de gobierno APRA perdi 9 de los 12 gobiernos regionales, y Ollanta Humala no pudo ganar para s ni uno de los distritos electorales, tampoco en las regiones en las que haba obtenido la mayora de votos en las elecciones nacionales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Kuska Per se define como un partido pluralista con un componente indgena, que aboga por la defensa de la hoja de coca. El lder de Kuska Per, Nelson Palomino, ha anunciado desde ya su inters en volver a ser candidato en las elecciones presidenciales del ao 2011 (IWGIA 2007). AAAAAAAA
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agosto de 2006 se promulg una nueva ley contra la discriminacin, que 199 incrementa las penas por el delito de discriminacin. AAAAAAAAAA
5.4. Resumen y conclusiones En el caso del Per, la presencia de la temtica indgena a nivel del Estado es menos clara que en otros pases del presente estudio. No resulta fcil decidir si se trata de una exclusin poltica consciente y sistemtica del tema por polticos dominantes y elites tradicionales, o si ms bien se trata de una falta de atencin inconsciente debido a la escasa prioridad que se le asigna en la agenda poltica. Aparte de la ya mencionada poltica sectorial del Estado en la educacin intercultural bilinge, las medidas para el reconocimiento de los derechos de propiedad colectivos y el autogobierno de las comunidades indgenas andinas y amaznicas podran interpretarse como una poltica sectorial de largo plazo del Estado con especial consideracin de los pueblos indgenas. Sin embargo, la falta de una poltica agraria coherente y del levantamiento estadstico sistemtico en el Per sin duda no se debe slo a dificultades tcnicas y financieras. AAAAAAAAAAAAAAAa Una presin relativamente escasa por parte de los afectados, la capacidad an limitada de las organizaciones indgenas para forjar alianzas con otros sectores sociales de mayor influencia, y la ms bien reducida participacin poltica en el Per han contribuido a la poca visibilidad de los pueblos indgenas en la agenda nacional. A pesar del informe de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin, con indicaciones concretas para una poltica pblica para los pueblos indgenas, todava no ha sido posible hasta la fecha colocar el tema en la agenda poltica y mantenerlo all. Polticas pblicas coherentes y articuladas para los pueblos indgenas de mediana duracin que trasciendan los cambios de gobierno con documentos polticos, estrategias y planes de accin explcitos y oficiales, nunca han
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La Ley 28867 establece una pena por discriminacin que fue incrementada de dos a tres aos, y hasta a cuatro aos cuando existe el ejercicio de violencia fsica o psicolgica, o cuando el acto es cometido por un funcionario pblico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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existido en el Per. Bajo ninguno de los gobiernos peruanos hasta la actualidad se ha formulado una poltica de gobierno para los pueblos indgenas, ni siquiera durante el gobierno del presidente Toledo, a pesar del inters manifestado por su esposa Eliane Karp en la materia. Tampoco el Acuerdo Nacional 200 de todas las fuerzas polticas del pas hace referencia alguna a los pueblos indgenas, y fue formulado y promulgado sin ninguna participacin de las organizaciones indgenas. AAAAAAAAaaaaaA La nueva institucin para las polticas pblicas para los pueblos indgenas, INDEPA, fue fundada por ley, lo cual implica que eran favorables las condiciones formales para su rol de coordinacin de las polticas pblicas para pueblos indgenas. Sin embargo, debido al escaso grado de conocimiento general en el Per, la relevancia y las funciones de esta nueva institucin nunca fueron bien comprendidas. Por este motivo, no se ha llegado a establecer hasta ahora una estrategia institucional para el INDEPA, ni se ha llevado a cabo un proceso participativo de formulacin de un AAAAAAAAaA documento de poltica nacional para pueblos indgenas.201 No obstante, como ha quedado demostrado por la perspectiva histrica, la legislacin formal y la poltica oficial van muy a la zaga de la realidad. En las regiones apartadas del Per ya se haba implementado de facto aquello que en otros lugares fue necesario obtener formalmente por ley, despus de largas luchas. Debido a las grandes distancias, las difciles condiciones geogrficas del pas y la escasa presencia del Estado, al parecer hasta fines del siglo XX a nivel poltico no hubo ninguna necesidad de llegar al esclarecimiento formal de la coexistencia de las sociedades indgenas paralelas frente al sistema poltico oficial. Al mismo tiempo, la legis-
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El Acuerdo Nacional fue elaborado durante el proceso de democratizacin despus de la dictadura de Fujimori y fue publicado el 22.07.2002. Participaron en l todos los grandes partidos polticos, el gobierno de Toledo, las asociaciones de empresarios, los sindicatos, las iglesias y la mesa de dilogo de lucha contra la pobreza. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa En 2007 fue revocado el estatus independiente del INDEPA como organismo pblico descentralizado (OPD), lo mismo que su rango ministerial, a travs de una nueva ley del Congreso para la reforma del Estado. La ley slo mantuvo a 26 de los 67 OPD existentes, y todos los dems fueron convertidos en dependencias de diferentes ministerios. El INDEPA fue integrado al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), y con ello perdi gran parte de su espacio de accin. El primer director del INDEPA bajo el gobierno del APRA un miembro del comit central del partido con influencia cambi de puesto inmediatamente despus de este hecho. AAAAAAAsssssssssssssssssssssssssssssA
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lacin especfica para comunidades indgenas con derechos de propiedad colectiva, autogobierno interno y reconocimiento oficial proporcionaba un marco jurdico mnimo desde mediados de los aos 70 que en muchos otros pases no exista, y cuya ausencia hubiera podido incentivar una mayor movilizacin poltica de los afectados tambin en el Per. Otra caracterstica especial del Per reside en que ya no existen latifundios en los Andes y la regin amaznica, como s persisten en muchos otros pases de este estudio. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Por otro lado, aparentemente existe en muchos lugares del Per un proceso de integracin de la poblacin indgena mucho ms avanzado que en los pases andinos vecinos. Un indicio para ello es la falta de una elite indgena de alta visibilidad. Quien en el Per obtiene acceso a una plaza de estudios no se identifica a s mismo pblicamente como indgena. Al mismo tiempo subsiste en el pas el potencial enorme y atemorizante de un resentimiento muy extendido, que en la vida cotidiana pasa ms bien desapercibido, pero que slo necesita de un pretexto o una ocasin para explotar en forma inesperada. A diferencia de los pases andinos vecinos, el Per no cuenta con ninguna tradicin de movilizacin poltica con el objetivo de deponer a un gobierno. Las protestas populares peruanas responden siempre a intereses muy concretos de grupos especficos. Sin embargo, las protestas se hacen cada vez ms violentas, y slo las terribles experiencias de las luchas sangrientas en torno a Sendero Luminoso parecen mantener a raya una extrema radicalizacin de las posiciones y un mayor potencial de violencia. Pero tampoco los sucesos de la guerra interna fueron vividos por todos los pueblos indgenas del Per con la misma intensidad. Muchos de ellos no tienen ninguna experiencia directa con conflictos armados internos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El captulo de Sendero Luminoso (1980-1992) ha dejado heridas profundas en la sociedad peruana que perduran hasta hoy: la muerte, la violencia, la destruccin de las redes sociales, la paralizacin, el temor, el fanatismo poltico, la autocensura, la desconfianza y el aislamiento son experiencias difciles de superar. El fenmeno de Sendero Luminoso tambin es seal de un enorme potencial de violencia debido a la interiorizacin de la opresin, la subordinacin y la vergenza por parte de la mayora de la poblacin con races indgenas. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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La necesidad de una reglamentacin formal de la convivencia entre las sociedades paralelas oficiales y no oficiales, que se mantienen en el Per desde los tiempos coloniales, ha surgido de modo cada vez ms apremiante en los ltimos diez aos. Las clases medias y altas urbanas recin han entrado hace poco a debatir sobre la necesidad de la interculturalidad y la superacin de las desigualdades, ms all de ciertos grupos de izquierda y movimientos sociales. Muchos de sus miembros apenas conocen su propio pas fuera de Lima. Por lo tanto, no estn necesariamente en contra de medidas especiales para indgenas, ni tienen una actitud tan negativa frente a las demandas de derechos especiales como muchas veces se supone. Pero sus problemas son otros, ms bien comparables con los de los habitantes de otras metrpolis del mundo. AAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Ha habido en el Per en tiempos pasados un encubrimiento consciente del tema, y se ha impedido intencionalmente la existencia de polticas pblicas para los pueblos indgenas con medidas especiales? Si bien no es posible responder con un no inequvoco a esta pregunta, tampoco puede generalizarse este planteamiento. Por qu no existen prcticamente en el Per los intelectuales indgenas o una burguesa indgena, que lleven con orgullo el traje tpico en pblico, hablen lenguas indgenas o echen una correspondiente mirada crtica a la cultura y la sociedad urbanas dominantes? Podra esto tener algo que ver con la apertura relativamente mayor de la sociedad peruana, ms diversa que otras, frente a lo diferente, la falta de convencionalismos y el reconocimiento de la integracin econmica? O ms bien al revs, fue en el Per an ms difcil que en otros pases conseguir incluso un puesto de trabajo como descendiente de una comunidad indgena, aunque fuera como trabajador no calificado, sin integrarse lo ms rpidamente posible a la sociedad dominante? Es especialmente difcil la vida en las comunidades indgenas peruanas debido al control social intensivo y las sanciones en algunos pueblos, o existe una agresin mayor en el contacto intercultural? stas son preguntas que en el Per sin duda no se pueden responder del mismo modo para todos los pueblos indgenas y que van a suscitar debates durante mucho tiempo. La diversidad del Per es tan grande en todos los sentidos no slo desde el punto de vista cultural y tnico que tambin las estrategias individuales y colectivas tienen que ser necesariamente diversas. Al contrario de lo que ocurre en Guatemala, donde es menos sensible enfocar derechos cultura164
les que econmicos, aparentemente en Per es mucho ms fcil articular intereses comunes a travs de demandas econmicas que a travs de reivindicaciones culturales. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Al igual que en los dems pases de este estudio, con la excepcin de Mxico, en el Per hay muy pocas organizaciones institucionalizadas de tipo poltico, social y estatal. Tambin en el Per el Estado est sumamente debilitado y goza de muy poco prestigio, no slo por los bajos salarios sino por el hecho de que hoy en da los profesionales bien calificados prefieren buscar empleo en el extranjero que poner en juego su reputacin aceptando un puesto en una institucin estatal. Actualmente, slo se encuentra (con algunas excepciones) en las instituciones estatales a expertos peruanos con altas calificaciones como asesores a corto plazo y con honorarios internacionales. Tampoco en el Per existe una carrera profesional como funcionario estatal, y la rotacin y el cambio de personal en todos los niveles con cada cambio de gobierno o de ministro son tan frecuentes que es difcil garantizar la continuidad de las polticas. An no se ha planteado una cuota para funcionarios estatales de ascendencia indgena. A pesar de la falta de polticas pblicas intersectoriales para los pueblos indgenas, la educacin intercultural bilinge (EIB) se ha convertido en una poltica pblica sectorial que ha logrado sobrevivir a muchos gobiernos, aunque no siempre con la misma intensidad. Por un lado, la educacin primaria ha facilitado la migracin y el ascenso social a muchas jvenes generaciones peruanas que han crecido en comunidades indgenas. Por otro lado, a diferencia de lo que ocurre en la regin amaznica, la educacin intercultural bilinge no ha logrado una plena aceptacin en las zonas andinas, ni entre los padres ni entre los docentes. Al interior del Ministerio de Educacin, incluso despus de ms de 30 aos, la EIB sigue siendo percibida como una especie de reserva indgena, y tanto los maestros como los alumnos de la regin andina se refieren a ella de manera despectiva, porque la EIB es vista como un obstculo para el desarrollo de los nios. Tambin en el caso de una poltica pblica intercultural bilinge, la implementacin depende hasta hoy en gran medida de ONG y proyectos de la cooperacin internacional, y an no se financia por completo con el presupuesto nacional. Incluso despus de tres dcadas de EIB, la implementacin no se encuentra bien institucionalizada, est dispersa y es discontinua, y lleva una existencia marginal como medida especial dentro
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del sistema educativo en general. De este modo, en el sistema educativo peruano la EIB no constituye una opcin que contribuya al respeto y fortalecimiento de la diversidad cultural y lingstica. Bajo el actual gobierno de Alan Garca, los nuevos intentos de reforma educativa vuelven a cuestionar el trato especial para docentes y alumnos indgenas bilinges.A Entre 1968 y 2003, el gasto total para la educacin se situaba por debajo del 4% del PBI, y a veces incluso por debajo del 1%. El quinto de alumnos peruanos de mayores ingresos sigue recibiendo 326 dlares norteamericanos anuales por alumno de primaria, es decir, 96% ms que el quinto ms pobre. El gasto pblico para la EIB slo representa una fraccin del gasto educativo total y es difcil obtener datos transparentes (Trapnell/Neira 2006). Lo mismo se aplica a las medidas especiales para pueblos indgenas, los cuales no aparecen por separado en los datos estadsticos. Hasta ahora, muy pocos ministerios cuentan con dependencias especiales para asuntos indgenas. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Actualmente existen en el Per una serie de conflictos que afectan a los pueblos indgenas. Entre stos figuran los siguientes: AAAaA
Conflictos con empresas internacionales y nacionales en zonas ricas en recursos naturales (minas, petrleo, gas natural, oro y yacimientos minerales, bosques con maderas finas); AAAAAAAAAAAAAAAAAAA Conflictos en zonas militarizadas en las regiones fronterizas o geogrficamente aisladas, muchas de las cuales son utilizadas como zonas de repliegue por la mafia del narcotrfico, contrabandistas u organizaciones armadas como Sendero Luminoso; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Conflictos por la tierra, los cuales a menudo dan lugar a enfrentamientos violentos debido a la escasa presencia de instituciones y servicios estatales, y a la corrupcin imperante; AAAAAAAAAAAAAAAAAaA Conflictos en torno a recursos naturales amenazados por la deforestacin ilegal masiva, la migracin, el turismo masivo, la caza y la contaminacin; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Riesgo de expulsin, homicidio y contagio con enfermedades mortales para los pueblos en aislamiento voluntario en la regin amaznica; A Conflictos por el acceso a reservas de agua, los cuales han aumentado considerablemente en los ltimos aos. AAAAAAAAAAAAAAAaaA
Hasta ahora, el Estado peruano se ha mantenido mayormente ausente de la solucin de estos conflictos. AAaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAA
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POLTICAS PBLICAS PARA LOS PUEBLOS INDGENAS EN BOLIVIA
6.1. Aproximacin y visin panormica Bolivia y Ecuador tienen aspectos histricos en comn, entre ellos, una apertura relativamente temprana a los derechos indgenas y un proceso de democratizacin con continuas interrupciones. Bolivia fue afectada por el trnsito entre democracias y dictaduras, y el cambio entre distintos mode202 los de desarrollo, en fases de alrededor de unos 15 aos de duracin. El notorio rol poltico de los militares llev temporalmente a pactos con los campesinos. En ambos pases se observan sucesivos derrocamientos de presidentes a travs de golpes militares o protestas sociales, sin que tampoco en Bolivia haya sido posible hasta el da de hoy estabilizar un sistema poltico democrtico basado en instituciones slidas y funcionales. En ambos pases, tal situacin se debe entre otras razones a la disputa entre regiones y elites, entre la regin andina y las tierras bajas en Bolivia, o entre la regin andina y la costa en Ecuador. Tambin tienen en comn una fuerte dependencia a la explotacin y la exportacin de recursos naturales, slo que Bolivia cuenta con menos petrleo que Ecuador, aunque posee en su lugar gas natural, plata, oro, cobre, etc. Asimismo, en Bolivia las reservas energticas, especialmente los yacimientos de petrleo y gas natural, se encuentran en gran parte asentados en territorios indgenas de la cuenca amaznica y en el Chaco boliviano. Si bien en Bolivia se construyeron los oleoductos o gasoductos para la exportacin a Brasil y
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Informacin aportada por Xavier Alb en entrevista personal el ao 2006. AAAAAAAAAAAAAA
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Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Bolivia
Argentina a travs de tierras bajas (evitando as el macizo andino), no se pudo evitar el perjuicio social y ambiental a la poblacin asentada en dichas zonas. Durante dcadas, muchos aymaras y quechuas bolivianos trabajaron como mineros, logrando as un sustento de esta actividad. En cambio, en el caso de la explotacin del gas y el petrleo, la poblacin directamente afectada logra muy poco beneficio de esta actividad, por lo que debe soportar un extremo empobrecimiento y un deterioro adicional de sus condiciones de vida. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaa Una importante diferencia con la experiencia ecuatoriana la constituye la revolucin boliviana de 1952, con la nacionalizacin de la industria minera, el derecho universal al voto y la primera reforma agraria de los pases andinos en 1953. A la apertura democrtica de los aos 50 le seguiran 18 aos de dictaduras militares, que revocaran, al menos temporalmente, parte de los derechos ya obtenidos. AAAAAAAaaaaaaa Sobre todo el movimiento obrero, a travs de su central sindical la COB (Central Obrera Boliviana), encabez por dcadas (1964-1982) la oposicin a las dictaduras militares. Recin en los aos 70 surge en las zonas rurales un movimiento sindical independiente, el mismo que se adhiere a la COB. Al igual que en Ecuador, los movimientos indgenas recibieron una fuerte influencia de los partidos polticos de izquierda, que se expresa en la lucha de clases y en el uso del trmino campesino, sin distinguir entre quechuas, aymaras u otros. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaA Durante dcadas Bolivia se convirti en una especie de laboratorio para experimentos polticos y modelos de desarrollo, con cambios permanentes en cuanto a fases, corrientes ideolgicas, modelos econmicos y formas organizativas. Estos cambios constantes provocaron un estado de intranquilidad y permanente inestabilidad, lo que llev al pas ms de una vez a puntos realmente lmites. De esta forma, Bolivia vivi tanto una nacionalizacin radical en los aos 50 como una privatizacin igualmente radical en los 80 y los 90, la que hoy es nuevamente sustituida por otra nacionalizacin del rgimen de Evo Morales. El modelo organizativo del fondo social de emergencia sirvi de referencia en Bolivia para el diseo de la ley de participacin popular para la descentralizacin del Estado. Este mismo modelo tambin sirvi de base para el proceso de descentralizacin en Guatemala. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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A diferencia de Ecuador, donde ha sido imposible formular polticas pblicas explcitas, en Bolivia stas fueron formuladas e incluso implementadas por algunos gobiernos; no obstante, en cada ocasin tuvieron corta existencia o fueron sustituidas poco tiempo despus por otras de sentido contrario. Sin embargo, no todos los gobiernos contaron con polticas pblicas para los pueblos indgenas y al igual que en los otros pases de este estudio Bolivia tampoco mantuvo una tendencia uniforme sobre el particular, ms bien se observa en el caso boliviano un ir y venir entre una atencin especial a la diversidad cultural y una lucha contra la pobreza en general, que tomaba en cuenta solamente aspectos econmicos (Calla 2003). AAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Segn cifras oficiales del ao 2001, la poblacin boliviana asciende aproximadamente a 9,6 millones de habitantes, 62% de los cuales se reconoce como miembro de un pueblo indgena. En otras palabras, poco menos de 6 millones de personas se identifican a s mismas como guaranes, quechuas, aymaras, etc. Bolivia cuenta con 36 diferentes pueblos indgenas, 30 de ellos en las tierras bajas. De acuerdo a los resultados del censo del ao 2001, 30,7% se identifican como quechuas, 25,2% como aymaras y 17% como miembros de los pueblos amaznicos de las tierras bajas y de los asentados en el Chaco boliviano. AAAAAAAAAAAAAAa Lo excepcional en el caso de Bolivia es que se parte de una sobrevaloracin de la poblacin indgena en trminos de cifras oficiales. El censo de 2001 no ofreca ninguna opcin para una autoidentificacin como mestizo,203 los censados tuvieron que optar entre una identidad como blancos o la pertenencia a un pueblo indgena. Asimismo, segn cifras
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Para ello, vase el debate relacionado con mtodos de encuesta y censos poblacionales en Bolivia, entre otros en Alb 2006 c), Molina/Alb 2006 y Zuazo 2006. En Bolivia tampoco se pregunt a las personas si se consideraban indgenas, sino se les ofreca opciones con los nombres especficos de los pueblos ms importantes, es decir, quechua, aymara, ayoreode, etc. Alb opina que adems la opcin mestizo no debiera mezclarse con los nombres de los diferentes pueblos indgenas como alternativas para una misma pregunta, ya que muchos podran considerarse tanto mestizos como quechuas, por ejemplo, por lo cual no deberan sentirse obligados a decidirse por solamente una de ambas opciones. Otros autores, como Zuazo, sostienen que la ausencia total de la opcin mestizo llev a una distorsin del censo en general, y de esa forma a la sobrevaloracin de la autoidentificacin como indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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oficiales, en el ao 2002 el 62% de la poblacin viva en situacin de pobreza y el 34% en situacin de extrema pobreza. En las zonas rurales, sta ltima se eleva hasta el 60% de la poblacin (INE 2003/2004). La coincidencia entre la pobreza y la poblacin indgena es muy clara en el caso boliviano. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA En el caso del gobierno de Evo Morales en Bolivia se plantea la interrogante sobre si su gobierno har ms por los pueblos indgenas de Bolivia que otros gobiernos. Hasta el momento, slo existe un Plan 204 Nacional de Desarrollo que postula el concepto indgena de la buena vida desde una perspectiva cosmocntrica, para contraponerla a la anterior poltica neoliberal y su visin mundial etnocntrica de origen occidental. El presidente Evo Morales califica su poltica general de gobierno como indgena, razn por la cual ya no seran necesarios organismos especiales para la implementacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas, ni tampoco polticas especficas para los mismos. Aaaaaaaaaaaaa
6.2. Antecedentes de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Bolivia En el ao 1940 deba establecerse la sede central del Instituto Indigenista Interamericano (I.I.I.) en Bolivia, luego de la aprobacin de la Convencin de Ptzcuaro, en Mxico. Sin embargo, esto fue impedido por los sucesivos golpes militares en Bolivia, por lo que el I.I.I. se estableci finalmente en Mxico (Alb 2006 c). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En 1945 se organiz en Bolivia un Congreso Indgena que cont con la participacin de representantes de haciendas y comunidades campesinas de toda la regin andina, pertenecientes al MNR (Movimiento Nacional Revolucionario). En este evento se discutieron diversos planteamientos frente al problema indio y propuestas para una reforma agraria en Bolivia (Alb 1999). Por aquel entonces, el 4,5% de los propietarios
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Plan Nacional de Desarrollo, PND, "Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien" 2006-2010. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaAaA
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era dueo del 70% de las tierras cultivables (Calla 2003). Luego de meses de levantamientos de quechuas y aymaras en el altiplano, el gobierno de Vctor Paz Estenssoro, del MNR, de orientacin nacionalista e integracionista, aprob finalmente una reforma agraria, en un primer momento, a travs del decreto presidencial del 2 de agosto de 1953, y varios aos ms tarde, el 29 de octubre de 1956, por medio de una ley.205AAAAAAA Los aspectos ms importantes de la reforma agraria se referan a la expropiacin de los latifundios, la devolucin de tierras a las comunidades campesinas, la abolicin de la servidumbre y los trabajos forzados, el fomento de la productividad y del comercio en la industria agraria, la proteccin de las reservas naturales y la colonizacin de la cuenca amaznica para evitar la migracin a las ciudades. Sin embargo, la reforma agraria prcticamente no tuvo repercusiones en las tierras bajas bolivianas: En primer lugar, porque por ese entonces el Estado no estaba presente en dicha regin, y en segundo lugar, porque all no existan an movimientos sociales con demandas semejantes (Muoz 2000). Adems, es muy probable que gran parte de los latifundios en las tierras bajas se originaran recin a partir de mediados de los aos 50, debido a la ocupacin de grandes territorios de propiedad estatal. Como ya se dijo, tambin form parte de la reforma agraria la promocin de la colonizacin de las tierras bajas supuestamente despobladas por campesinos andinos. Los gobiernos de Ecuador y Per seguiran este modelo poco tiempo despus, en los aos 60. En 1952 se cre la filial boliviana del I.I.I., el Instituto Indigenista Boliviano (posiblemente en el Ministerio de Agricultura), para llevar a cabo estudios para la solucin de los problemas indgenas. AAAAAAAAAA Una institucin realmente influyente en los aos 50 fue la Central Obrera Boliviana (COB), a la que pertenecan sobre todo los sindicatos de los trabajadores mineros y su central, la Federacin Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia (FSTMB). En realidad, en el caso de los mineros se trataba nuevamente de indgenas quechuas y aymaras, que en el movimiento sindical eran considerados en general como trabajadores, para
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Decreto Ley N 3464. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
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distinguirlos de los campesinos asentados en las zonas rurales, sin contemplacin alguna de su origen tnico. Entre 1952 y 1956, los sindicatos mineros contaban con sus propias milicias armadas. La reestructuracin del sector minero supona el desarme previo de estas milicias. De modo represivo y violento, el gobierno militar se encarg de lograr este objetivo en los aos 60. De este perodo data la famosa biografa de Domitila Barrios 206 de Chungara, miembro del Comit de Amas de Casa de la mina Siglo XX. Poco despus de la nacionalizacin de las minas, estas empresas entran en crisis. Hasta 1964, el gobierno del MNR haba otorgado 237.000 ttulos de propiedad, correspondientes a 5,7 millones de hectreas, principalmente a antiguos peones de las haciendas (Alb 1999). En el ao 1964, el MNR sell un pacto con los militares a causa de la fuerte oposicin de los sindicatos de trabajadores mineros, el que sin embargo concluy en un golpe de Estado que fue seguido por 18 aos de gobiernos militares. El general Barrientos, quien asumi el poder en 1964, provena de Cochabamba y hablaba quechua. Foment la educacin escolar en el campo, la adjudicacin de ttulos de propiedad de las tierras y la colonizacin de las tierras bajas. Adicionalmente, prometi implementar medidas de infraestructura en las zonas rurales. De esta forma se crea el pacto entre militares y campesinos (Alb, ibd.), el cual tiempo despus se transformara en parte de la estrategia antiguerrilla para neutralizar la presencia del Che Guevara en Bolivia (1967-1968). Desde el punto de vista de las organizaciones campesinas andinas leales al gobierno, los militares gobernaban como una especie de hermano mayor y eran generalmente tolerados debido al pacto (Muoz 2000). AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaA Por un corto periodo a principios de los aos 70, una corriente izquierdista entre los militares asumi el gobierno con Juan Jos Torres como presidente (1970-1971). Muy rpidamente fue reemplazado por el militar conservador Hugo Banzer (1971-1979). En 1971 se celebr tambin un congreso campesino en Potos, en donde se eligi al independiente Genaro Flores como presidente de la CNTCB (Confederacin Nacional de Trabajadores Campesinos de Bolivia). Inmediatamente despus del gol-
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El libro fue publicado bajo el ttulo Si me permiten hablar de Noema Viezzer. AAAAAAAAAAAA
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pe de Estado de Hugo Banzer, Flores y sus seguidores fueron objeto de persecucin poltica, por lo que tuvieron que continuar su trabajo en forma clandestina durante los siguientes aos (Alb 1999). AAAAAAAaaaaaA Durante la dcada de los 70, al igual que en otros pases de la regin, en Bolivia se expandi el aparato estatal y se multiplic el nmero de empresas militares poco rentables, a pesar del incremento de precios de los recursos naturales durante la dcada. A comienzos de los aos 80, la sucesin de gobiernos militares lleg a su fin, sobre todo debido a su propia incapacidad, a la corrupcin y a su vinculacin con el narcotrfico, y no debido a la protesta popular (Muoz 2000). AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaA Desde los aos 70 se constata el retorno del indio (Alb 1971), pues junto al discurso de la lucha de clases tambin hacen su reaparicin en la poltica las tendencias tnicas. Ricardo Calla divide este proceso en dos fases: la primera fase (de 1973 hasta 1985) tuvo lugar principalmente dentro del movimiento sindical, y la segunda (a partir de 1985) gener un movimiento mucho ms amplio, que sobrepas la esfera sindical y alcanz las calles, protestando masivamente en respuesta a la nueva poltica del neoliberalismo. AAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA Hasta el da de hoy, una de las organizaciones de trabajadores campesinos ms importantes es la Central Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB),207que surge en la dcada del 70 co208 mo una corriente autnoma y clandestina del movimiento sindical andino. Como organizacin fue oficialmente reconocida recin a fines de 1979, durante el proceso de democratizacin, luego de la creacin de sindicatos campesinos en toda la regin andina durante los aos 70. Bajo la influencia de la corriente del llamado katarismo, 209 la CSUTCB agreg un dis-
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La Central Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia fue constituida el 26.06.1979, bajo los auspicios de la COB. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Hasta ese momento, los sindicatos rurales se atenan al pacto entre campesinos y militares del MNR de 1964. AAAAiiAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En Bolivia se desarrollaron tendencias ideolgicas independientes dentro del movimiento indgena: El llamado indianismo se inclinaba hacia una idealizacin de las culturas pre-hispnicas, rechazaba dogmticamente toda forma de lucha de clases y cualquier otra que no fuera una forma de proceder netamente cultural, y sostena que la temtica tnica deba ser la nica temtica central de Bolivia (Calla 2003). La organizacin respectiva es el Movimiento Indio Tupaj Katari (MITKA). El katarismo (denominado as en honor a Tupaj Katari, la figura histrica del levantamiento
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curso tnico a la lucha de clases, con la reivindicacin de la diversidad tnica y de las llamadas nacionalidades o naciones. El katarismo coincidi en la COB con diferentes tendencias de la izquierda clsica (anarquistas, marxistas, comunistas, etc.), defensoras de la lucha de clases. De esto surgi la llamada alianza de trabajadores y campesinos, la cual apelaba al origen indgena de la mayora de los trabajadores para oponerse al pacto con los militares. Surgi entonces el concepto de originario (culturas originarias, pueblos originarios, etc.), el cual es utilizado en Bolivia en lugar del trmino indgena, pero que tambin coloca en primer plano el aspecto tnico. Sin embargo, la terminologa utilizada por la CSUTCB se refera solamente a los campesinos andinos, dada la reducida presencia de los pueblos amaznicos en la organizacin por lo que este lenguaje no se modific. Del movimiento de los kataristas, una especie de elite aymara y quechua junto con intelectuales no indgenas, surgi tambin el Movimiento Revolucionario Tupac Katari (MRTK) liderado por Genaro Flores, el dirigente de la CSUTCB, ya mencionado anteriormente. AAAAAAAAa La decadencia de las minas dio lugar ya a principios de la dcada de los 80 a extensos sembros de coca en las tierras bajas, cultivados por migrantes aymaras y quechuas llegados de la regin andina. En 1978 y 1979 se vivieron, una vez ms, procesos democrticos con elecciones sin un claro ganador. Despus de la designacin del presidente del Senado por el Parlamento, ste fue reemplazado slo tres meses despus por un nuevo golpe militar. En 1980 se realizaron nuevas elecciones, a las que sigui nuevamente otro golpe militar. Hernn Siles Suazo y su coalicin electoral la UDP (Unidad Democrtica y Popular), quienes haban ganado las elecciones de 1980, pudieron recin gobernar dos aos despus, a partir de 1982. Con Hernn Siles Suazo volvi al poder por primera vez, desde principios de los aos 60 un gobierno democrticamente elegido. Sin embargo, en 1984 se pretendi derrocarlo nuevamente en un intento fallido de golpe militar. El caos institucional general, la crisis econmica
aymara de 1780 a 1781 contra el poder colonial) una la lucha de clases con la diversidad cultural. La organizacin misma se titula Movimiento Revolucionario Tupaj Katari (MRTK) (Alb 1999).
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con hiperinflacin y sobreendeudamiento, herencia de la mala gestin de las dictaduras militares, junto a la falta de una mayora parlamentaria, dejaron muy poco espacio para reformas polticas sostenibles en un perodo de gobierno de apenas tres aos de duracin. Una medida importante fue el primer intento de descentralizacin del pas a travs de la aproba210 cin de la ley para los gobiernos municipales, en el ao 1985. AAAA Desde los aos 60 se haba intensificado la produccin de coca por la colonizacin de las tierras bajas dirigida por el Estado. Durante los 80, los Estados Unidos de Norteamrica apoyaron programas de erradicacin de cultivos de coca, especialmente en la regin de Chapare-Chimor, con movilizaciones militares frecuentes. En 1988 se aprob la Ley Antidrogas 1008, sin diferenciar entre coca y cocana y justificando la intervencin militar en la guerra contra las drogas. Los aproximadamente 300.000 colonos quechuas y aymaras del Chapare constituyen entonces el movimiento sindical de los productores de hoja de coca para resistirse a los despliegues militares, afirmando que la coca no es cocana. Este movimiento, el cual tampoco incluye reivindicaciones tnicas, se adhiere 211 tanto a la CSUTCB como a la COB. AAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Entre 1984 y 1989 gobern nuevamente el MNR con Vctor Paz Estenssoro, completando el giro hacia el neoliberalismo. Hacia fines de su perodo de gobierno se aprob, por primera vez, una legislacin en la cual se menciona explcitamente la necesidad del reconocimiento de los territorios para pueblos indgenas de las tierras bajas.212AAAAAAaaaaaaaaaAA El MRTK se convirti en 1980 en un partido poltico y particip en las elecciones junto con otro partido de izquierda, el PRIN (Partido Revolucionario de la Izquierda Nacionalista), que contaba con Juan Lechn, lder de la COB, como candidato presidencial. Lechn retir su candidatura poco antes de las elecciones, lo que constituira una primera expe-
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Ley Orgnica de Municipalidades. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA El movimiento cocalero particip por primera vez en 1995 en las elecciones municipales y en 1997 en las elecciones nacionales, y cont con diversos alcaldes y parlamentarios (Alb 1999). AAAAA La Ley R.S. 205862 de 1989 declara: ...la necesidad nacional y social del reconocimiento, asignacin y tenencia de reas territoriales a favor de grupos silvcolas y comunidades indgenas originarias del Oriente y la Amazona boliviana, para garantizar su sobrevivencia y pleno desarrollo socioeconmico.
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riencia negativa con alianzas polticas entre sectores indgenas y no indgenas. Otro lder de la CSUTCB y del MRTK, Vctor Hugo Crdenas, llegara diez aos ms tarde a ser el primer vicepresidente indgena, luego de haberse presentado en otras dos oportunidades como candidato. A En 1981 se fund la Central Indgena del Oriente Boliviano, CIDOB, con el apoyo de un grupo comprometido de antroplogos y de ONG, que haban apoyado anteriormente en el Per la fundacin de varias organizaciones indgenas amaznicas durante los aos 70. Independientemente, en 1982 surgi la Asamblea del Pueblo Guaran, APG, la cual se uni ms adelante a la CIDOB. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa 213 En 1987 se reconoci legalmente la medicina tradicional. A fines de la dcada de los 80 se constituy el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu, CONAMAQ, por iniciativa de una elite de intelectuales aymaras de La Paz, que tom distancia del movimiento sindical campesino para restaurar las formas andinas de organizacin (Alb 2002). En 1989 result ganador de las elecciones el gobierno de Jaime Paz AAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA (1989-1993). En 1990 se organiz la famosa marcha de 34 das por el Territorio y la Dignidad, de la Coordinadora de los Pueblos Indgenas del Beni (CPIB), desde las tierras bajas hasta la sede del gobierno en La Paz, la cual modificara para siempre el debate sobre los pueblos indgenas y su presencia visible como actores polticos en Bolivia. Con esta marcha se inici una dcada especialmente activa en las polticas pblicas para los pueblos indgenas, como reaccin a las permanentes invasiones de las tierras bajas en las que viven los pueblos indgenas dedicados a la caza y la recoleccin. Muchos pueblos de las tierras bajas no son del todo sedentarios y no viven slo de la agricultura. Por lo tanto, al igual que en otros pases de la cuenca amaznica, dependen de territorios mucho ms extensos para asegurar su supervivencia. Por primera vez, con la llegada de la marcha procedente de las tierras bajas a La Paz, se logr formar alianzas entre las
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Con el apoyo de dos leyes: Reglamento del Ejercicio de la Prctica de la Medicina Tradicional Boliviana - Resolucin Ministerial No. 0231 (1987) y la Ley del Instituto de Medicina Tradicional Kallawaya Ley No. 0928 (1987). AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA
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organizaciones de las tierras bajas, las de la regin andina y la elite indgena urbana (Alb 2002). Desde ese momento ya no es posible hablar en Bolivia sobre los pueblos originarios sin incluir a los pueblos de las tierras bajas. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA La marcha tuvo diversas repercusiones estratgicas inmediatas y tambin efectos indirectos, los que coincidieron con la campaa internacional de los 500 aos del descubrimiento de Amrica o 500 aos de resistencia indgena. La campaa motiv, entre otros pasos, la creacin del Fondo Indgena internacional. En 1990, el gobierno de Jaime Paz firm el Convenio 169 de la OIT (como el segundo pas del continente luego de Mxico). Bolivia es el nico pas de este estudio que posee una ley independiente (Ley N 1257) para la implementacin del convenio, que permiti que fuera incluido formalmente en la legislacin nacional. Poco a poco se fue trabajando en forma sistemtica en la adecuacin de toda la legislacin nacional al Convenio 169 de la OIT. Con anterioridad a 1990, no se utilizaba el trmino pueblo indgena en la legislacin boliviana. Se hablaba slo de campesinos. Desde la firma del Convenio 169 de la OIT se lograron grandes cambios en Bolivia. Entre 1991 y 1993, las organizaciones de las tierras bajas y altas trabajaron conjuntamente un proyecto de ley para una nueva Ley Indgena, la cual si bien nunca fue aprobada contribuy a una sensibilizacin mutua y recproca sobre la diversidad cultural del pas (Alb 1999). AAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA En el ao 1990, el Instituto Indigenista Boliviano fue transformado en una institucin independiente, adscrita al Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios. Entre 1990 y 1993 se aprobaron una serie de leyes para el reconocimiento de territorios de los pueblos de las tierras bajas.214En 1993 se inaugur la sede del nuevo Fondo Indgena internacioAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA nal, en La Paz.215
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En 1990 se aprobaron tres leyes (Decretos Supremos N 22609, 22610 y 22611) para el reconocimiento de los territorios Sirion, Territorio Indgena Parque Nacional Isidoro Scure, Territorio Indgena Multitnico y Territorio Indgena Chimn. En 1992 se aprobaron cuatro leyes (Decretos Supremos N 23108, 23100, 23111 y 23112) para el reconocimiento de los territorios Araona, Piln Lajas, Yuqu y Chiquitano Uno (Lomero). Adems, en 1992 se aprob la Ley del Medio Ambiente N 1333, la cual prevea la participacin indgena en la administracin y el uso sostenible de las reas naturales
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En 1992, la educacin intercultural bilinge fue reconocida ofi216 cialmente en Bolivia. Desde el retorno a la democracia en 1982 durante el gobierno de Siles Suazo, diversos programas de la cooperacin internacional apoyaron la alfabetizacin y la formacin escolar rural. En 1994 se aprob la Ley 1565 de la Reforma Educativa, con una Poltica de Educacin Intercultural Bilinge que fue reforzada por la reforma constitucional de 1994. La reforma educativa se inici en 1996 con la educacin intercultural bilinge en 350 escuelas rurales, es decir, aproximadamente el 15% de todas las escuelas. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA A fines de la dcada de los 80 surge un interesante fenmeno poltico con la fundacin de dos partidos aymaras urbanos: el CONDEPA (Conciencia de Patria) y la UCS (Unin Cvica Solidaridad). Ambos fueron fundados por migrantes aymaras en La Paz. El barrio de los migrantes llamado El Alto, convertido hoy en una ciudad densamente poblada, jug un papel importante en este proceso. Ambos partidos lograron colocar varios alcaldes en La Paz, as como varios parlamentarios. El CONDEPA fue fundado por el conocido msico de folclor y moderador radial Compadre Palenque, junto con su locutora Cholita Remedios, la cual se convertira en la primera parlamentaria con polleras. El CONDEPA gan no solamente las elecciones municipales en La Paz sino tambin varios escaos en el Parlamento. El movimiento de los llamados Cholos Paceos retom el enfoque del katarismo, el cual se haba identificado antes slo con las zonas rurales (Calla 2003). De esta forma, el enfoque tnico en Bolivia a partir de 1989 se ampli tambin a la poblacin indgena urbana. A principios de los aos 90, la UCS con el cervecero Max Fernndez como candidato presidencial obtuvo un impacto poltico de tal magnitud que Gonzalo Snchez de Lozada, del MNR, consideraba posible incluso una
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protegidas del Estado. En 1993 se aprob el Decreto Supremo 23500 para el reconocimiento del territorio Weenhayek (mataco). AAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Se trata de la Ley 1468 para la creacin del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe, Fondo Indgena, con sede en La Paz, Bolivia. AAAAAAAAAAAAAAAA De acuerdo al Decreto Supremo 23036, 20 aos luego de la introduccin oficial de la educacin bilinge en el Per. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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segunda vuelta electoral entre la UCS y el MNR, en 1993 (Calla 2003). De esta forma apareci definitivamente en la escena poltica una elite tnica urbana. AAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Desde mediados de los 80 hasta el ao 2000 sobrevinieron varias 217 reformas neoliberales hasta la finalizacin del experimento neoliberal. La as llamada primera fase de reformas neoliberales constaba de una reforma tributaria, la reduccin de la inflacin, el cierre de las minas estatales con despidos masivos de trabajadores, la apertura de las fronteras, la liberalizacin comercial y la desregulacin del mercado laboral. Dicha fase fue implementada por el gobierno del MNR, de Paz Estenssoro, y por el siguiente gobierno, del MIR, de Jaime Paz Zamora. AAAAAAaaaaaaaAA La segunda y la tercera fase de las reformas neoliberales se atribuyen al gobierno de Snchez de Lozada. La segunda fase consisti en la privatizacin de seis de las empresas pblicas ms importantes: la empresa elctrica, las telecomunicaciones, la lnea area Lloyd Areo Boliviano, LAB, la empresa de ferrocarriles, una empresa minera y una petrolera. Esta fase fue seguida por una crisis de la pequea empresa y por el desempleo masivo, con lo que el 83% de la fuerza laboral pas al sector informal.A La tercera fase inclua las reformas constitucionales de 1994, con el reconocimiento de la diversidad tnica del pas, los derechos de los pueblos indgenas, nuevos distritos electorales y modalidades para el Congreso, una reforma judicial con la creacin de un Tribunal Constitucional, una Corte Suprema de Justicia para el nombramiento de jueces, AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa as como una Defensora del Pueblo.218 La presencia indgena como protagonista de la escena poltica boliviana alcanz su punto ms alto entre los aos 1993 y 1997, con la participacin indgena en el primer gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada.
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La Ley 21060 del 29.08.1984 puso fin oficialmente al capitalismo del Estado e introdujo la liberalizacin del mercado (Muoz 2000). Fue acompaada por grandes crditos del FMI y del Banco Mundial y otros bancos internacionales, seguidos por diversos convenios para la financiacin, flexibilizacin y refinanciacin de las deudas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En este contexto, Van Cott (2002) subraya el hecho de que esta reforma constitucional no cont con una Asamblea Constituyente, y analiza mucho ms detalladamente los resultados de la reforma desde la perspectiva de los derechos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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Por primera vez en la historia boliviana, un aymara se convirti en vice219 presidente, y se formul una poltica pblica para los pueblos indgenas como respuesta a las protestas masivas y como forma de compensacin por los ajustes estructurales ya implementados. El gobierno conservador de Snchez de Lozada se basaba en una alianza con pequeos partidos ms bien izquierdistas, como el MRTKL (Movimiento Revolucionario Tupaj Katari de Liberacin), surgido del MRTK, del MBL (Movimiento Bolivia Libre) y de la UCS (Unin Cvica Solidaridad), los cuales compartan un discurso poltico influenciado por el katarismo. AAAAAAaaAA La poltica de gobierno se hizo pblica en 1994 con el Plan General de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica (PGDES). En l se combinaban reformas econmicas con la privatizacin de empresas pblicas, medidas para la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, el desarrollo humano, polticas para el medio ambiente y para el reconocimiento de la diversidad cultural, y se postulaba el fortalecimiento de la 220 democracia con la participacin popular a nivel local. AAAAAAAaaaaA Vctor Hugo Crdenas defini el discurso del gobierno sobre la participacin indgena y sorprendi con el uso novedoso de smbolos indgenas: discursos oficiales con partes en idiomas indgenas, la participacin de su esposa Lidia Katari en traje tradicional en todos los eventos oficiales, la visita de locales pblicos que discriminaban a clientes indgenas, etc., todo lo que antes hubiera resultado impensable. AAAAAAAAa Como vicepresidente, Crdenas era al mismo tiempo presidente del Congreso, y desde esa posicin influy en la reforma constitucional
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Vctor Hugo Crdenas del MRTK. Alb (2002) informa que el MNR present a Crdenas como candidato, luego de que una empresa publicitaria de opinin constatara con diversos focus groups que sera necesario un candidato indgena como complemento de Goni (apodo para Gonzalo Snchez de Lozada) para poder ganar las elecciones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Entre las reformas legislativas ms importantes del gobierno de Snchez de Lozada estn la reforma constitucional de 1994 junto con una reforma judicial; la descentralizacin de la administracin pblica con la Ley de Participacin Popular y Descentralizacin; la Ley Agraria de 1996, con la cual se reconocieron oficialmente los primeros territorios indgenas en las tierras bajas y una campaa para el respaldo legal de los ttulos colectivos de tierras de las comunidades campesinas; la reforma educativa con la ampliacin de la educacin intercultural bilinge; la reforma social y de las pensiones jubilatorias; la reforma del Poder Ejecutivo, etc. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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de 1994. Por primera vez se reconoci oficialmente a Bolivia como un Estado multitnico con diversidad cultural. Se estableci firmemente la educacin intercultural bilinge en la Constitucin. Asimismo, formaban parte de la nueva Constitucin de 1994, entre otros, el primer reconocimiento legal de las comunidades y pueblos indgenas, la utilizacin de fondos del presupuesto pblico para la creacin de nuevos municipios indgenas en el marco del proceso de descentralizacin y los ttulos de propiedad para territorios indgenas (tierras comunitarias de origen - TCO) en las tierras bajas. La nueva Ley Agraria del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), destinada a implementar este nuevo derecho a territorios indgenas, se aprob en 1986 y condujo efectivamente a la creacin de TCO oficialmente reconocidas 221 en las tierras bajas. De esta forma, Bolivia es el nico pas de este estudio en el que se han reconocido legalmente los territorios indgenas. AaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA Con la reforma del Estado se crearon tres super-ministerios.222 En el nico ministerio del mbito social el Ministerio de Desarrollo Humano se fund una instancia para polticas pblicas para los pueblos indgenas, la Subsecretara de Asuntos tnicos (SAE), en manos del partido MRTKL de Vctor Hugo Crdenas. La SAE a su vez perteneca a la 223 nueva Secretara de Asuntos tnicos, de Gnero y Generacionales del Ministerio de Desarrollo Humano. En 1996, la SAE aparentemente negoci con la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), que representa a los pueblos de las tierras bajas, una Plataforma Estratgica
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La Ley Agraria del INRA prev adems aclarar dentro de un perodo de diez aos a quin pertenece un total de 107 millones de hectreas de tierras en las tierras bajas. Luego de ocho aos (2005) fue posible aclarar las condiciones de propiedad de solamente 14 millones de hectreas, 37 millones de hectreas se encontraban en proceso de ser aclaradas, 6,9 millones de hectreas haban obtenido un ttulo de propiedad, 3,2 millones de hectreas se encontraban en proceso de obtencin de dicho ttulo y en espera de la Resolucin Final de Saneamiento, y 3,8 millones de hectreas se haban declarado como tierras estatales. Las organizaciones indgenas haban solicitado 216 Tierras Comunitarias de Origen (TCO), 54 en las tierras bajas y 162 en los Andes. En las tierras bajas se haba solicitado 24,2 millones de hectreas, de las cuales hasta 2005 se haban adjudicado 5,4 millones de hectreas. En las tierras altas se trataba de 12 millones de hectreas solicitadas, de las cuales solamente se haban titulado 188.103 (Datos del INRA, citados en IWGIA 2006). AAaaaaaaaAAAaaaaaaaaaaaA Se trata de los siguientes: Ministerio de Desarrollo Humano, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Ministerio de Desarrollo Econmico. AAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA La Secretara Nacional de Asuntos tnicos, de Gnero y Generacionales se divide en tres subsecretaras, una para cada tema. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA
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para el Apoyo al Desarrollo Indgena, la que se transform en una suerte 224 de poltica gubernamental. Lamentablemente, esta fase fue muy poco documentada. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Si bien al comienzo del gobierno de Snchez de Lozada los superministerios estuvieron a cargo de miembros del partido gobernante MNR, una gran parte de otros cargos fueron ocupados por personal independiente especializado, que no perteneca necesariamente a los partidos de gobierno. En aqul entonces, una gran cantidad de personal proveniente de las ONG ingres a instituciones pblicas, fortaleciendo las capacidades para formular propuestas y polticas. Sin embargo, las tensiones entre expertos y polticos no se hicieron esperar, y poco a poco, el gobierno cedi frente a la presin poltica de los partidos. Un resultado fue el nombramiento de un miembro de la UCS como Ministro de Desarrollo Sostenible, pues se requeran los votos de su partido en el Parlamento para la aprobacin de las reformas. Esta decisin poltica llev al traslado de las responsabilidades para el proceso de descentralizacin (participacin popular) del Ministerio de Desarrollo Sostenible al Ministerio de Desarrollo Humano, donde tambin se ubicaba la nueva SAE (Muoz 2000). AA Un problema importante de los nuevos super-ministerios estribaba en la confusin general en cuanto a la divisin de las competencias (Muoz, ibd.), por lo que esta nueva estructura no sobrevivi al cambio de gobierno. Esta extensa y permanente reestructuracin del aparato estatal disminuy considerablemente las capacidades de implementacin de las polticas. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa En general, el proceso de descentralizacin y, en especial, la Ley de Participacin Popular recibieron una atencin mucho mayor que las polticas pblicas para los pueblos indgenas de parte del gobierno de Snchez de Lozada, como por ejemplo, la creacin de territorios indgenas en las tierras bajas (TCO). Por primera vez desde el retorno a la de-
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A causa de las muchas reformas estatales y los traslados de las instituciones pblicas de un ministerio a otro, la memoria institucional de las entidades pblicas bolivianas es extremadamente corta, por lo que las investigaciones relativas al pasado inmediato se convierten en la maldicin de Ssifo. Lo mismo se aplica a la documentacin relacionada con asignaciones de fondos provenientes del presupuesto nacional. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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mocracia en 1982, se inici un intento serio de superar el centralismo en la administracin pblica y la concentracin del sistema poltico en la regin andina, sin una adecuada presencia del Estado en las tierras bajas. Luego de la crisis minera en las zonas andinas, los centros econmicos se haban reubicado en las tierras bajas con la explotacin de gas y el petrleo, as como la crianza de ganado y la industria agrcola, sin que el aparato estatal se hubiera adecuado a estos cambios de forma sistemtica.225 AAAAAA La Ley de Participacin Popular tambin traa consigo la intencin de transferir las competencias polticas del Estado hacia los niveles locales y municipales, debilitando al mismo tiempo a las elites del poder local. En efecto, esta reforma deba cambiar fundamentalmente el panorama poltico de Bolivia. Entre los aspectos positivos para los pueblos indgenas se encontraban: la introduccin del reconocimiento jurdico de las comunidades campesinas (ayllus) y de su propiedad colectiva de tierras, 226 lo cual a diferencia de Ecuador y Per no haba ocurrido an en Bolivia; la posibilidad de fundar nuevos distritos o sub-distritos indgenas en base a patrones indgenas de asentamiento, as como la posibilidad de tener acceso a fondos pblicos y participar en los procesos de planificacin sobre su destino y utilizacin, o bien de canalizar fondos directos provenientes de otras fuentes. Pero la propiedad colectiva de tierras de los ayllus en la regin andina no se agrupa en territorios. La agricultura andina se basa principalmente en el acceso a tierras en diferentes pisos ecolgicos para evitar el riesgo climtico y permitir la diversificacin de los productos. En ese sentido, se asemeja a una aglomeracin de islas dispersas. Por lo tanto, y a consecuencia de la no existencia de territorios continuos en la regin andina, en muchos casos no pudieron crearse distritos o sub-distritos indge227 nas que contaran con alcaldes tambin indgenas (Calla 2003). AAAAA
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En forma similar a Ecuador, la inestabilidad poltica en Bolivia en las ltimas dcadas resulta de la competencia entre las elites polticas de los territorios andinos y las elites econmicas de las tierras bajas. Sin embargo, hasta 2002 se encontraba pendiente todava el reconocimiento de aproximadamente el 70% de los ayllus como comunidades campesinas (Calla 2003). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Sin embargo, una parte del movimiento indgena actual en Bolivia exige tambin el reconocimiento de territorios en zonas andinas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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La resistencia de las elites agrarias contra la nueva ley no se hizo esperar. Ya en 1995, un ao luego de la aprobacin de la Ley de Participacin Popular, se promulg una nueva ley para la descentralizacin del Estado (Ley de Descentralizacin), la cual acab con gran parte del avance obtenido (Assies 2002), debido a un fortalecimiento adicional del nivel regional frente al gobierno central y los gobiernos municipales. El fortalecimiento de los prefectos como mxima autoridad a nivel regional los cuales en muchos casos son los terratenientes o empresarios agrcolas ms importantes hizo posible que las elites en provincias consolidaran nuevamente sus posiciones de poder. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA Diversos autores critican el proceso de descentralizacin desde el punto de vista de la participacin poltica de los pueblos indgenas, entre otras razones, porque la cantidad de alcaldes y concejales indgenas a nivel local no aument en forma continua (Assies 2002/Calla 2003/Ayo 2004, etc.). AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA Las organizaciones indgenas criticaron que los territorios con poblacin indgena no se tomaran en cuenta en la definicin territorial de los municipios. Las comunidades o territorios indgenas se encuentran frecuentemente divididos entre diversos distritos y, por consiguiente, las organizaciones indgenas se ven obligadas a participar simultneamente en los procesos de planificacin de diferentes distritos (Assies 2002/ Camargo Manuel 2005/Yampara 2005). Fuera de ello, a travs del aumento de la presencia estatal surge una estructura paralela que competa con las autoridades indgenas tradicionales en las regiones rurales, cuando en el pasado no se haba interferido con ellas. Se critic la divisin poco clara de competencias entre el autogobierno indgena y las nuevas estructuras pblicas a nivel local, y la subordinacin de las organizaciones y autoridades indgenas a los gobiernos municipales. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA En resumen, el primer gobierno de Snchez de Lozada inici una intensa fase de transformacin, con las mayores reformas jurdicas y estatales del pas desde la Revolucin Nacional de 1952. Esta amplia poltica reformista que inclua medidas especiales explcitas para los pueblos indgenas fue, sin embargo, muy contradictoria en s misma y dej en Bolivia una situacin poltica inestable. Por un lado, los pueblos indgenas se beneficiaron con importantes avances en cuanto a polticas pblicas.
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Pero, por otro lado, las condiciones generales para la poblacin indgena empeoraron debido a la privatizacin y a la poltica de hidrocarburos. A En 1997 gan nuevamente las elecciones el ex dictador Hugo Banzer con una coalicin multipartidaria. Su gobierno sustituy una vez ms el enfoque de participacin, desarrollo humano y diversidad tnica y cultural del gobierno de Snchez de Lozada, por la lucha contra la pobreza en general, y una poltica social basada en conceptos exclusivamente econmicos, en combinacin con el ya conocido paternalismo (Calla 2003). En lugar de un programa de gobierno se implement un dilogo nacional, el cual finaliz con un plan de accin bajo el lema Para vivir mejor.228 Las grandes organizaciones indgenas como la CIDOB y los sindicatos como la CSUTCB y la COB participaron muy poco de este dilogo, a causa de crisis internas y la falta de credibilidad de Banzer. AAAA El gobierno de Banzer reorganiz una vez ms todo el aparato estatal y cre un nuevo Ministerio de Planificacin y Desarrollo Sostenible. A ste perteneca el nuevo Viceministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (VAIPO) a cargo del MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionaria), el cual existi entre 1997 y 2000 (Alb 2002). A pesar de que las polticas indgenas haban pasado a una instancia de mayor jerarqua, todo parece indicar que la SAE pudo alcanzar mucho ms para los pueblos indgenas que el nuevo VAIPO. Diferentes interlocutores describieron las polticas indgenas de Banzer y del MIR como clientelismo y cooptacin poltica de representantes. Con el apoyo de la cooperacin danesa DANIDA, se formul una poltica gubernamental para el desa229 rrollo indgena y originario con identidad, la cual deba ser coordinada por el VAIPO. Todas las instituciones pblicas deban plegarse a la implementacin del principio de participacin indgena y tomar en consideracin los derechos colectivos indgenas (de acuerdo a la legislacin nacional ya vigente), entre ellos, el derecho al desarrollo autodeterminado y a la libre eleccin de sus instituciones, organizaciones y tradiciones, de su cultura, idioma y lugar de residencia de acuerdo a sus costumbres y valores indgenas, etc. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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Para vivir mejor, Plan Operativo de Accin 1997-2002. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Poltica Nacional Indgena y Originaria de Desarrollo con Identidad. AAAAAAAAAAAAAAAA
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6.3. Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Bolivia desde el ao 2000 Poco tiempo despus de entregar el gobierno a su vicepresidente Jorge Quiroga Ramrez, Banzer cae enfermo y fallece en el ao 2000. Quiroga llev a trmino el mandato de Banzer hasta el ao 2001, a pesar de la crisis y las protestas masivas. En abril de 2000, la famosa Guerra del Agua en Cochabamba, con intensas protestas contra la privatizacin del agua potable, culmina con la re-estatizacin de las empresas de suministro de agua. Con el fin de apaciguar los movimientos sociales, se funda el Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indgenas y Originarios (MACPIO), y sus puestos se reparten como si fuera un botn entre los lderes indgenas de diversas organizaciones. De esta forma se fusion el antiguo Ministerio de Desarrollo Rural con la dependencia para la promocin de los derechos indgenas. El antiguo VAIPO se transform entre los aos 2000 y 2002 en el Viceministerio de Asuntos Indgenas y Originarios (VAIO). Entre las funciones del VAIO se encontraba la promocin de la poltica para el desarrollo integral de los pueblos indgenas y originarios.230 AaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En el ao 2000 se aprobaron las leyes para el reconocimiento oficial de las lenguas indgenas 231 y para el dilogo nacional destinado a esclarecer la situacin de la tenencia de tierras en zonas rurales y entregar ttulos de tierras a las comunidades indgenas, ley que fue declarada como priori232 233 dad nacional. En el ao 2001 se introdujo por decreto un seguro bsico
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Contena aspectos como la inclusin en la economa, la sociedad y el sistema judicial, conservando igualmente el respeto por los valores culturales e identidades indgenas, la garanta del cumplimiento de la legislacin nacional y de los acuerdos internacionales relacionados con los derechos indgenas, el respeto frente al derecho indgena colectivo de propiedad de tierras y territorios en base al concepto de desarrollo con identidad. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa El Decreto Supremo 25894 reconoce oficialmente los siguientes idiomas indgenas: aymara, araona, ayoreo, baar, besiro, canichana, cavineo, cayubaba, chcobo, chimn, esse ejja, guaran, guaraswe (pauserna), guarayo, itonama, leco, machineri, mojeo, trinitario, mojeo ignaciano, more, mosetn, movima, pacawuara, quechua, reyesano, sirion, tacana, tapiet, toronoma, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracar. AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ley del Dilogo Nacional, Decreto Supremo 2235. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Decreto Supremo 26330. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
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de salud para los miembros de la CIDOB y de la CSUTCB, medida considerada populista y sin mayor perspectiva. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaA En el ao 2002 nuevamente es elegido como presidente Gonzalo Snchez de Lozada, aunque esta vez sin un vicepresidente indgena. El Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indgenas y Originarios (MACPIO) se transform en el Ministerio de Asuntos Campesinos, Indgenas, de Gnero y Generacionales (MACIGG), basado en la ex 234 Secretara del super-Ministerio de Desarrollo Humano de los aos 90. El VAIO se transform en VAI, Viceministerio de Asuntos Indgenas, dentro del MACIGG. Sobre este nuevo viceministerio se ha dicho que sirvi, una vez ms, de botn para las grandes centrales indgenas, las cuales se dividieron los puestos entre ellas en base a cuotas negociadas. Sin embargo, los constantes cambios institucionales y polticos hicieron imposible cualquier asomo de continuidad en los enfoques y programas polticos. La conquista de las instancias polticas por parte de los lderes indgenas dificult aun ms una orientacin profesional del trabajo. Cada cambio en la direccin de las centrales indgenas conduca a una renovada presin poltica sobre la instancia estatal y al correspondiente cambio de personal, lo que ocurra con creciente frecuencia. El VAI no se encontraba en condiciones de coordinar adecuadamente los muchos y diferentes proyectos de los donantes internacionales o de influir sobre otras instituciones pblicas. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA El segundo perodo de gobierno de Snchez de Lozada sera de corta duracin. La llamada Guerra del Gas lo llevara a su destitucin en octubre de 2003. Snchez de Lozada haba tratado de exportar el gas recientemente descubierto en Bolivia a un precio nueve veces menor que el precio nacional. El dinero de las exportaciones se necesitaba urgentemente para superar una nueva crisis financiera en Bolivia, causada entre otros factores por la devaluacin de las monedas en Argentina y Brasil, la disminucin de las exportaciones bolivianas, demasiado caras para
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El Ministerio de Asuntos Campesinos, Indgenas, de Gnero y Generacionales fue creado con la misma lgica conceptual que la Secretara de Asuntos tnicos, de Gnero y Generacionales en el Ministerio de Desarrollo Humano durante el primer gobierno de Snchez de Lozada. AAAAAAAA
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ambos pases, la reduccin de las remesas provenientes de Argentina de 700.000 migrantes bolivianos, y la disminucin de la produccin de la hoja de coca en un 70% entre 1998 y 2002. AAAAAaAAAaaaaaaaaaaaA A esto se agregaron los altos costos de las reformas, especialmente de la reforma de las jubilaciones, as como la crisis bancaria en Bolivia (IWGIA 2005). Las devaluaciones en los pases vecinos repercutieron tambin sobre el encarecimiento de las deudas bolivianas, las cuales haban sido fijadas en dlares norteamericanos. La amplia privatizacin de las empresas estatales y su entrega a firmas transnacionales, trajo consigo una reduccin drstica en los ingresos tributarios provenientes de la explotacin de los recursos naturales, que cayeron de un 70% a un 12%. Si bien Bolivia haba recibido una condonacin de sus deudas pblicas bilaterales, al mismo tiempo las deudas pblicas multilaterales haban crecido nuevamente al 26% del PBI. La principal fuga de excedentes se produca a travs del control del 80% de los ingresos provenientes del petrleo y el gas en manos de empresas extranjeras, las que supuestamente pagaban slo una dcima parte de los impuestos adeudados al fisco (IWGIA 2005). Por ejemplo, la empresa espaola Repsol contaba con 22 concesiones, 17 de las cuales se sobreponan con territorios indgenas (Tierras Comunitarias de Origen - TCO) en la regin amaznica y en el Chaco boliviano. A esto se agregaban las repercusiones de la construccin de un gasoducto de ms de 3000 km de largo, desde Bolivia hasta Brasil, y de otro gasoducto que atravesaba 24 comunidades indgenas de los chiquitanos y los ayoreode, en el Chaco. Hasta el ao 2004, 11 de las 18 empresas internacionales no haban declarado ningn excedente para los cuatro aos anteriores. Las consecuencias se tradujeron en un aumento impositivo para la poblacin en general, una mayor deuda externa y un incremento de la depenAAAAAAAAA dencia a la cooperacin internacional (IWGIA 2005). Con la ayuda de las fuerzas armadas se sofocaron una serie de levantamientos entre febrero y octubre de 2003, dejando un balance total de 67 muertos y varios cientos de heridos. Snchez de Lozada debi huir precipitadamente del pas, frente a lo cual el Congreso inici un proceso judicial contra l y sus ministros, debido a una desproporcionada y brutal represin. El gobierno fue transferido a su vicepresidente, Carlos Mesa, el cual consigui aprobar en el Congreso una nueva reforma constitucional, en febrero de 2004. De este modo se hicieron posibles otros pasos im188
portantes, entre ellos la implementacin de una Asamblea Constituyente, los plebiscitos obligatorios y la participacin poltica directa de las organizaciones de base en las decisiones polticas, sin mediacin de partidos polticos. En enero de 2004 se fund la Unidad de Educacin Intercultural Bilinge en el Ministerio de Educacin y Culturas.235AAAAAAAAaaA Un primer plebiscito sobre la poltica energtica, del 18 de julio de 2004, impidi un golpe de Estado y contribuy a la despolarizacin del pas. Con un 60% de participacin electoral, la mayora absoluta se declar a favor de la renacionalizacin de los recursos minerales e hidrocarburos de Bolivia. El gobierno de Carlos Mesa se vio confrontado con varios ultimtum para la implementacin de la llamada Agenda de Octubre, de parte de enardecidos movimientos sociales. Sin embargo, su gobierno fue demasiado dbil como para renegociar exitosamente con las empresas internacionales, por lo que se mantuvieron los planes para la exportacin del gas natural. La oposicin exigi a continuacin un dilogo que concluy en el llamado Pacto de Unidad, de setiembre de 2004. Se trataba de una instancia coordinadora basada en 40 organizaciones indgenas a nivel nacional, la que convoc a una Asamblea Constitucional con un total de 258 delegados, entre ellos representantes directamente elegidos de las organizaciones indgenas. Se elabor adems un proyecto de ley para la explotacin de los recursos naturales. Una gran parte de las recomendaciones de las organizaciones indgenas fue adoptada por el Congreso (Cmara de Diputados), que a su vez debati un proyecto de ley para la nacionalizacin de los recursos naturales, la modificacin obligatoria de los contratos con las empresas privadas, el fomento de la industrializacin del pas y las consultas previas y a tiempo, respetando la autonoma de las organizaciones indgenas. La propuesta tambin prevea una participacin indgena en las ganancias generadas con la ayuda de los fondos nacionales indgenas, los que deban ser administrados en conjunto por el Estado y las organizaciones indgenas. Adems se propuso un fondo para indemnizaciones por daos sociales o ambientales, as como la
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Con la Resolucin Ministerial N 14/04 aaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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prohibicin de la adjudicacin de concesiones en zonas ecolgicas protegidas, la participacin social en el monitoreo del medio ambiente, procedimientos claros para la expropiacin tomando en cuenta los derechos indgenas, etc. Sin embargo, este proyecto de ley no logr obtener mayora en el Congreso. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA El 5 de diciembre de 2004 se llevaron a cabo elecciones municipales con nuevas reglas de juego, entre ellas una cuota del 50% para mujeres en todas las listas. El ministerio a cargo de los asuntos indgenas cambi nuevamente de nombre y se convirti en el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios - MAIPO. Finalmente, la presin ejercida sobre Carlos Mesa fue demasiado fuerte y dimiti en junio de 2005. Un gobierno de transicin a cargo del Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Eduardo Rodrguez, organiz las nuevas elecciones nacionales del 18 de diciembre de 2005. Evo Morales y lvaro Garca Linera del MAS (Movimiento al Socialismo) ganaron con el 53,7% de los votos. Por primera vez en aos se eligi a un gobierno con una alta aceptacin entre la poblacin. Evo Morales comenz su perodo en el ao 2006 con la Agenda de Octubre y prometi la nacionalizacin de los recursos energticos, la convocatoria a una Asamblea Constituyente, as como tierras y territorios para los pueblos indgenas de acuerdo a una gestin sostenible de las reservas naturales. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaA En el ao 2006 se perfeccion el proyecto de ley del Pacto de Unidad para la Asamblea Constituyente, con 68 distritos electorales, 10 legisladores indgenas de las tierras bajas directamente elegidos y procedentes de distritos electorales especiales, as como 16 legisladores indgenas procedentes de zonas andinas elegidos de acuerdo al principio comunitario del consenso. Sin embargo, la mayora de los legisladores del MAS aprob una ley de Asamblea Constituyente sin distritos indgenas especiales con el pretexto del gobierno indgena. La ley impone una aprobacin de las modificaciones constitucionales con una mayora de dos tercios, es decir, 170 votos, aunque esta norma fuera luego cuestionada por Evo Morales por la falta de aliados suficientes para garantizar semejante votacin. En las elecciones para la Asamblea Constituyente del 1 de julio de 2006, el partido de gobierno MAS obtuvo el 50,7% de los escaos, es decir, 137 legisladores de un total de 255, provenientes de 70 distritos electorales y 9 regiones (departamentos). Finalmente, la participacin de
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las organizaciones indgenas en alianza con el MAS permiti la eleccin de cuatro legisladores indgenas procedentes de las tierras bajas: dos chiquitanos, un mojeo y un guaran. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Luego de varios intentos durante su primer ao, el gobierno de Evo Morales renegoci con xito los contratos de gas y petrleo con un proceso que culmin, el 1 de mayo de 2006, en la Ley de Nacionalizacin 236 de la Explotacin de los Recursos Hidrocarburferos. Con participacin de organizaciones indgenas se presentaron propuestas para la reglamentacin de la ley, entre ellas, una para el manejo ecolgicamente sostenible y otra para las consultas previas a la explotacin de recursos naturales en las regiones con poblacin indgena. Se cre un impuesto directo a la explotacin de los recursos hidrocarburferos (Impuesto Directo a los Hidrocarburos, IDH) y, en diciembre de 2006, se estableci la creacin un fondo especial financiado con el IDH, el Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indgenas, Originarios y Comunidades Campesinas FDPPIOYCC. AAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Poco despus de asumir el poder, el presidente Morales disolvi sorpresivamente el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios, MAIPO, con el argumento de que los pueblos indgenas ya estaban en el gobierno y, por lo tanto, ya no eran necesarias instituciones especiales de defensa de sus derechos. Extraoficialmente se ha dicho que el motivo real para esta medida sera evitar la presin de las diversas organizaciones indgenas en pugna por ocupar puestos y controlar el botn. A fin de acabar con este riesgo potencial, el gobierno de Evo Morales decidi la disolucin total del ministerio. En su lugar fue creado el nuevo Ministerio del Agua. AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA La poltica social del gobierno de Morales se concentra en el apoyo a la Misin Milagro y la ayuda mdica cubana alrededor de centros quirrgicos oftalmolgicos dotados de moderna tecnologa al servicio de unos 50.000 bolivianos, en la ampliacin del Seguro Universal MaternoInfantil (SUMI), la alfabetizacin en regiones rurales, etc. Por medio del
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Por medio del Decreto Supremo 28701. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
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programa Bono Juancito Pinto se reparten 30 dlares norteamericanos para cada estudiante pobre, con el fin de revertir la desercin escolar a nivel de la educacin primaria. Este bono es financiado a travs de un fondo especial de 30 millones de dlares norteamericanos proveniente de los hidrocarburos (IWGIA 2007). La nueva Reforma de la Educacin no toma en cuenta las anteriores reformas educativas o los avances ya alcanzados en campo de la educacin intercultural bilinge. En este sentido, y debido a constantes cambios ministeriales y presuntos casos de corrupcin, el futuro de las polticas pblicas en general se torna incierto. AAAAAAAA El 30 de octubre de 2006 se inici la quinta marcha indgena desde las tierras bajas hacia la sede del gobierno en La Paz, en demanda de una nueva ley agraria. El motivo fue el vencimiento del perodo de 10 aos de la ley del INRA para el saneamiento de la tenencia de tierras y el otorgamiento de ttulos de propiedad colectiva, exonerada de impuestos, a las comunidades y pueblos indgenas. Los indgenas de las tierras bajas elaboraron y presentaron un nuevo proyecto de ley de reforma agraria integral, la Ley de Reconduccin Comunitaria. AAAAAAAaaaaaaaAA Mientras se efectuaba la marcha, este proyecto de ley fue debatido en el Congreso y aprobado en la Cmara de Diputados con la mayora del MAS. Sin embargo, en el Senado donde la oposicin tiene la mayora se efectuaron modificaciones y se opuso resistencia. Cuando la marcha lleg a Palacio de Gobierno el 28 de noviembre, tras casi un mes, la ley fue aprobada esa misma noche por el Senado en una accin rpida y encubierta. Para este fin, el gobierno trajo en avin y en secreto a varios diputados suplentes, los cuales sorprendieron a la oposicin con su aceptacin del proyecto de ley. Esta nueva ley agraria posibilita la expropiacin de tierras no cultivadas y su reparto entre comunidades campesinas y territorios con ttulos de propiedad colectiva. Asimismo, el presidente obtiene la facultad de otorgar directamente ttulos de propiedad a las comunidades campesinas, en el caso que las autoridades locales o regionales se nieguen a hacerlo.237AAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
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Al mismo tiempo, no pueden preverse las consecuencias ecolgicas negativas de esta ley en la cuenca amaznica, en la que los bosques y reas naturales sin cultivar son absolutamente necesarios. AAA
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6.4. Resumen y conclusiones Bolivia es el pas latinoamericano que posee la ms amplia legislacin sobre derechos indgenas y explotacin de recursos energticos. Sin embargo, las leyes no suelen cumplirse, razn por la cual muchas de ellas existen slo en papel. Desde 1990, el movimiento indgena se ha convertido en un visible protagonista poltico, y con ello los derechos indgenas han logrado una alta prioridad en la agenda poltica nacional. Incluso de modo parcial ha sido posible plasmar una agenda indgena en polticas de gobierno de algunos regmenes gubernamentales. Pero en la mayora de los casos, estas polticas slo fueron posibles gracias al apoyo explcito, tcnico y financiero de donantes internacionales, entre ellos especialmente de DANIDA. Sin embargo, no fue posible desarrollar polticas pblicas nacionales, articuladas y continuas para los pueblos indgenas, y las diferentes polticas gubernamentales slo se implementaron parcialmente. Hasta la asuncin al poder de Evo Morales y a pesar de contar con una ley nacional para la implementacin del Convenio 169 de la OIT, no existan normas claras en relacin con las consultas a la poblacin afectada, sobre todo en el caso de la explotacin de reservas naturales en territorios indgenas. No obstante, hoy en da Bolivia es el nico pas en el que se ha intentado armonizar la explotacin de los recursos naturales con los derechos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA En Bolivia, al igual que en Ecuador, es imposible ignorar la tendencia al clientelismo y la cooptacin de los lderes indgenas en detrimento del movimiento indgena como protagonista poltico. Por lo tanto, las experiencias con instituciones pblicas especiales fueron contradictorias. Entre 1990 y 2006, seis diferentes instancias de seis distintos ministerios estuvieron al frente de las polticas para los pueblos indgenas sin que ninguna de ellas sobreviviera ms all de tres aos. La frecuente y radical reorganizacin de los ministerios y de todo el aparato estatal, y la continua renovacin del personal afectaron constantemente la calidad profesional y las posibilidades reales de implementacin de estas polticas. Slo pocos gobiernos tomaron en serio la necesidad de una poltica articulada para los pueblos indgenas. Al parecer, a mayor jerarqua de las instituciones, menor seriedad en los enfoques polticos, mayor cooptacin de lderes indgenas y mayores las aspiraciones de algunos lderes indgenas por
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hacerse del botn. Si bien esto no ocurra al principio, sobre todo desde el cambio de milenio se fue imponiendo tambin en Bolivia la tendencia a sostener que los organismos pblicos a cargo de las polticas pblicas para los pueblos indgenas deban contratar slo a personal indgena. A La inestabilidad poltica en general, el constante ir y venir entre un sector y otro, y los cambios continuos de enfoque han generado un vaco en relacin a documentos polticos concretos, planes de accin e instituciones responsables de polticas pblicas articuladas para los pueblos indgenas, hecho que contradice la prioridad que la jerarqua poltica declara otorgar al tema. Paradjicamente, el gobierno de Evo Morales no cuenta hasta ahora con enfoques coherentes de polticas pblicas para los pueblos indgenas, a pesar de los notables cambios en las condiciones estructurales. Sin un organismo coordinador, su gobierno tendr serias dificultades para implementar una poltica articulada y coherente al servicio de los pueblos indgenas de Bolivia, a pesar de las importantes modificaciones legales, de la retrica oficial y los abundantes recursos financieros provenientes de las exportaciones de gas natural. La nacionalizacin de los recursos hidrocarburferos no garantiza de por s su menor explotacin o que se consulte ms a los pueblos indgenas involucrados o directamente afectados. Por otro lado, la decisin de cerrar el Ministerio de Asuntos Indgenas para evitar que las organizaciones indgenas lo tomen por asalto, resulta entendible. Tambin en otros pases se ha podido comprobar que los ministerios no son los organismos ms adecuados para cumplir este rol, y que lo ms conveniente es encargar la coordinacin interinstitucional de las polticas pblicas para los pueblos indgenas a entidades en lo posible ms autnomas y flexibles. Ahora slo cabe esperar y observar si se crear o no en Bolivia una instancia coordinadora de este tipo, ms funcional y de composicin pluricultural. AAAAAAAAAAAAAAAAA Al mismo tiempo, todava no est claro si se promulgar realmente una nueva Constitucin para Bolivia, y cul ser el camino elegido: Asamblea Constituyente o plebiscito. Sea como fuere, siempre existir el peligro de retroceder en los avances alcanzados en legislaciones anteriores en cuanto a derechos indgenas. Asimismo, algunas propuestas de las organizaciones indgenas para la nueva Constitucin no lograrn el consenso del conjunto de la sociedad, ni tampoco podrn ser consideradas democrticas. Tienden a exagerar las demandas en torno a derechos especiales en
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desmedro del principio de la igualdad de derechos y promover el aislamiento de los pueblos indgenas frente al resto de la poblacin boliviana, en lugar de adoptar enfoques ms orientados a la interculturalidad. AAAAA Al igual que en el pasado, Bolivia se encuentra hoy muy lejos de contar con polticas pblicas nacionales para los pueblos indgenas, de mediano y largo plazo. La responsabilidad de esta situacin recae en parte en los propios lderes y las elites indgenas, que en el transcurso del tiempo se fueron alejando de sus valores fundamentales para priorizar intereses particulares. Al igual que en los otros pases, muchos de ellos slo poseen una limitada experiencia en cuanto a polticas pblicas y confunden a menudo las reivindicaciones de participacin con el rol y la responsabilidad que tienen las instituciones pblicas. El problema de entender qu podra ser realmente una poltica pblica para los pueblos indgenas, digna de tal nombre, tambin ha contribuido a la crisis de estas polticas en Bolivia. AAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Sin embargo, hasta la toma de posesin de Evo Morales en forma similar a lo sucedido en el Per se produjeron avances en la implementacin de polticas sectoriales. En Bolivia, los derechos indgenas fueron tomados en cuenta en determinadas reas y sectores, sobre todo con el respaldo legal de los ttulos de propiedad de tierras y territorios (TCO), en la participacin popular con participacin indgena, en la gestin y el monitoreo ambiental tambin con participacin indgena, y en la poltica educativa. En el ao 2003 se contaba con una educacin intercultural bilinge en el 22% de las escuelas de educacin primaria del pas, aunque no para todos los grados escolares. Entre 1990 y 2002, el presupuesto para la educacin se increment de forma significativa. Dada la difcil situacin de la administracin pblica, debido a las permanentes reformas del aparato estatal, es prcticamente imposible obtener cifras confiables sobre el presupuesto nacional para la educacin intercultural bilinge (Nucinkis 2006). Lo mismo ocurre en el caso de las asignaciones del presupuesto pblico dirigidas a las polticas pblicas para los pueblos indgenas que, a pesar de considerables esfuerzos, no pudieron ser reconstruidas de forma confiable. Aparentemente se gastan muchos millones de dlares norteamericanos para diversos programas y fondos especiales dirigidos a los pueblos indgenas, pero no provienen del presupuesto pblico nacional sino ms bien de la cooperacin internacional. Este hecho ha generado una
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dependencia nociva de todo el aparato estatal, y de los enfoques conceptuales y polticos de las polticas pblicas para los pueblos indgenas de la cooperacin internacional. Esto lleva a su vez a una falta de institucionalizacin de prioridades, de polticas y programas en la sociedad boliviana, en la cultura poltica nacional y en el aparato estatal. A causa de ello, el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (MAIPO), al final slo lograba funcionar con la ayuda de consultores externos debido a lo escaso de su personal capacitado (MAIPO/BM 2005; DANIDA 2005). En resumen, puede afirmarse que en el caso boliviano existieron en el pasado muchas polticas sectoriales especficas para los pueblos indgenas en las reas del medio ambiente, el sistema judicial, la educacin intercultural bilinge, la salud, etc. Bolivia cuenta, adems, con la peculiaridad de dar absoluta prioridad al concepto indgena de una buena vida, incluso en la orientacin del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Evo Morales. No es posible otorgar mayor importancia al tema en el discurso oficial. A esto se agrega el coraje de implementar por ley medidas sumamente crticas, como la expropiacin de los latifundios y la consulta previa a las comunidades indgenas ante la explotacin de los recursos naturales en sus territorios, algo que an no es posible ver en otros pases. Habr que esperar y observar si el discurso oficial y la nueva legislacin llegan a plasmarse en polticas pblicas coherentes y articuladas para beneficio de los pueblos indgenas, con estrategias nacionales y planes de accin explcitos, a mediano y largo plazo. Al mismo tiempo, ser interesante ver si en el futuro los cuantiosos recursos financieros puestos a disposicin de los gobiernos locales y regionales, luego de la nacionalizacin de los recursos energticos, se utilizarn para mejorar las condiciones de vida y afianzar los derechos colectivos de los pueblos indgenas. AAAA
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RESULTADOS Y CONCLUSIONES DEL ESTUDIO
7.1. Hacia una poltica pblica articulada y coherente para los pueblos indgenas Una poltica pblica nacional para los pueblos indgenas formulada explcitamente, slo es posible encontrarla en uno de los cinco pases del presente estudio: en Mxico. En el otro extremo se ubica el Per, en el que encontramos, hasta el da de hoy, un retraso en cuanto a experiencias con polticas pblicas para los pueblos indgenas. Por su parte, Guatemala cuenta con los Acuerdos de Paz y el AIDPI como marco de referencia oficial, con orientaciones estratgicas para las polticas pblicas dirigidas a los pueblos indgenas, de mediano y largo plazo. Sin embargo, an falta la formulacin explcita de una versin actual de una poltica nacional para los pueblos indgenas, realista y viable. Slo en los casos de Mxico y Bolivia algunos gobiernos han contado con una poltica de Estado articulada dirigida a los pueblos indgenas, pero en todo caso, se trata de excepciones. Ms frecuentes son, en los pases materia de estudio, las polticas pblicas sectoriales para los pueblos indgenas, con distintos nfasis, no articuladas entre s, parciales y dispersas. En cuanto a instituciones especialmente encargadas del diseo y la coordinacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas, en la actualidad slo existen en Mxico, Ecuador y Per, mientras que Mxico y Guatemala cuentan con organismos especializados en la lucha contra la discriminacin y el racismo. En lo referente a los presupuestos pblicos nacionales, hasta ahora slo en Mxico y Ecuador se asignan montos considerables a medidas especialmente dirigidas a los pueblos indgenas. Actualmente en Guatemala se percibe una mejora en ese sentido. Sin embargo, en la prctica, los montos designados
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para tal fin en estos pases no guardan proporcin alguna con las dimensiones reales de la poblacin indgena. En los casos de Bolivia y Per es muy difcil determinar qu monto del presupuesto pblico ha sido asignado hasta la fecha a medidas de este tipo, sin embargo, se puede inferir que se trata de montos relativamente pequeos, mucho menores que en los dems pases del estudio. Slo Bolivia cuenta con una poltica energtica y agraria que toma en cuenta explcitamente a los pueblos indgenas. Y entre todos los pases del estudio, nicamente Bolivia y Ecuador han reconocido territorios indgenas en la regin amaznica. a El llamado a una mayor presencia del Estado y al impulso de polticas pblicas en beneficio de los pueblos indgenas y su entorno ambiental, para la preservacin y revaloracin social de la diversidad cultural, para la superacin de toda forma de discriminacin y racismo, y para la promocin de un dilogo intercultural real y sincero, no parte de una visin romntica e idealizante de los pueblos indgenas, sino ms bien de un anlisis nuevo, desde una perspectiva actual: la globalizacin trae consigo procesos de cambio en la produccin, en la toma de decisiones polticas, sociales y culturales, que llevan no slo a una nueva definicin de identidades socioculturales, sino tambin a procesos de reforma del Estado y una nueva orientacin de la poltica econmica, social, energtica, etc. (Assies 2002). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Estos cambios demandan una reorientacin fundamental de la accin pblica, que va mucho ms all de un par de proyectos especiales para algunas comunidades indgenas de regiones apartadas, y tambin mucho ms all de polticas sectoriales dispersas. Aparte de los enfoques especficos orientados a la poblacin indgena ya existentes en algunos sectores de la administracin pblica, lo que se necesita es sobre todo una perspectiva integral y coherente, un enfoque continuo de mediano y largo plazo que promueva polticas de Estado que trasciendan a gobiernos sucesivos. En este sentido, es indispensable ejercer influencia sobre la totalidad de los enfoques polticos y en los distintos sectores de la administracin pblica, a fin de armonizar las condiciones del marco general con las medidas especiales concretas. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa El presente estudio ha podido comprobar que en la actualidad, aparte de las interrogantes bsicas sobre la prioridad de polticas pblicas
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especficas para los pueblos indgenas, y las dificultades que atraviesan las polticas sociales en Amrica Latina en general, los siguientes aspectos han pasado a cobrar especial importancia: AAAAAAAAAAAAAAAA
Una imagen transformada de la propia nacin como multitnica con diversidad cultural y lingstica, que se plasma sistemticamente para el conjunto de la sociedad en enfoques y polticas a todos los niveles; aa La inclusin explcita de grupos sociales antes excluidos, en todos los niveles de la vida pblica, incluida la participacin poltica; AAAAA Los cambios estratgicos en el ordenamiento jurdico y social (de las condiciones a nivel macro), como la posibilidad de expropiar latifundios y proteger la biosfera y los recursos mineros y energticos de una explotacin intensiva e irracional a manos de intereses pblicos o privados; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA La reglamentacin y el control de empresas dedicadas a la explotacin de materias primas, el derecho a consulta antes de las fases de exploracin y explotacin de materias primas por parte de las empresas cuando se trata de tierras indgenas, la intermediacin entre las empresas y las comunidades indgenas afectadas, y la prevencin o intermediacin, en general, frente a conflictos sociales y ambientales de cualquier ndole; A El reconocimiento y la garanta a la igualdad de derechos para los indgenas, un mayor acceso a servicios y recursos y, a la vez, medidas compensatorias frente a desventajas de naturaleza particular (por ejemplo: exoneracin de multa por no votar en las elecciones); AAAAAA El reconocimiento y la garanta de las identidades y los derechos indgenas, entre ellos, el derecho a la propiedad colectiva de tierras, la autodeterminacin, a contar con autoridades y sistemas de administracin de justicia propios, etc.; AAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaA El reconocimiento y la adecuacin de todas las acciones estatales a la diversidad cultural y lingstica del pas y dirigidas al conjunto de la sociedad; AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Las consultas sistemticas y la participacin de las comunidades y representantes indgenas en todos los niveles, sobre todo cuando se trata de acciones que los afectan de modo directo; AAAAAAAAAAAAAAA El dilogo poltico intercultural y la educacin intercultural para todos; La reorientacin de la poltica social hacia la focalizacin de la poblacin en mayor desventaja, y sobre todo hacia los pueblos indgenas; A Las acciones coherentes para revertir toda forma de discriminacin y racismo, y la penalizacin de los mismos; AAAAAAAAAAAAAAA 199
La planificacin e implementacin conjunta de polticas y acciones especiales entre el Estado, las comunidades y las organizaciones indgenas, por ejemplo, en la educacin intercultural bilinge, en la administracin de reservas forestales y reas naturales protegidas, entre otros; A La apertura del Poder Judicial oficial hacia un mayor respecto a los valores y las normas interculturales; AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaA Los acuerdos para la coexistencia de autoridades y la divisin de funciones y responsabilidades entre los pueblos indgenas e instancias estatales.
Este listado, que no pretende ser exhaustivo, muestra cun amplios y complejos son en la actualidad los mbitos de accin de polticas pblicas articuladas y continuas para los pueblos indgenas. Es posible establecer polticas de este tipo sin participacin indgena en el gobierno? Esta pregunta resuena mucho ms fuerte a la luz de la comparacin de cinco pases latinoamericanos con una numerosa poblacin indgena, en los que las polticas pblicas dirigidas a dicha poblacin an se encuentran en etapas iniciales, pero en los que la emergencia de los pueblos indgenas como actores polticos ha impulsado grandes cambios. Al mismo tiempo, surge la pregunta sobre si una participacin indgena en el gobierno garantizara necesariamente la existencia de una consistente poltica pblica para los pueblos indgenas. En todo caso, est comprobado que dar prioridad absoluta al tema a nivel de los discursos polticos como, por ejemplo, a travs de un plan nacional basado en conceptos indgenas no basta para solucionar los problemas. Sin la formulacin e implementacin de polticas pblicas explcitas para los pueblos indgenas, no queda asegurada su vigencia, y por lo tanto, tampoco queda garantizado el mejoramiento de las condiciones de vida para la poblacin indgena. AaaA En los siguientes acpites se identificarn, primero, las semejanzas entre los cinco pases estudiados en cuanto a polticas pblicas para los pueblos indgenas. Luego, se analizarn las principales diferencias entre los pases estudiados con relacin a las mismas polticas. Finalmente, se presentarn algunas conclusiones generales y pasos pendientes para lograr mayor profundidad en el tema y evaluar en mejores condiciones las experiencias en curso, con el fin de poder orientar de manera ms apropiada las polticas pblicas para los pueblos indgenas en el futuro. AAaaaaaaaaaA
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7.2. Semejanzas entre las polticas pblicas materia de estudio Todos los pases del presente estudio han suscrito los acuerdos y convenios internacionales ms relevantes al tema indgena, entre ellos, el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, Bolivia es el nico pas con una ley especial para implementar el Convenio 169 de la OIT y asegurar su inclusin en las polticas y la legislacin nacional. Bolivia cuenta con la legislacin de mayor alcance respecto de los derechos colectivos indgenas. Asimismo, Bolivia ha reconocido legalmente el derecho de los pueblos indgenas a ser consultados previamente a la explotacin de recursos naturales en sus territorios, por parte de terceros. AAAAAAAAAAAAAA Todos los pases con la excepcin de Guatemala han llevado a cabo reformas constitucionales en los aos 90, reconociendo su carcter de estados multitnicos con diversidad cultural y lingstica. Se observa una tendencia hacia el reconocimiento oficial de las lenguas indgenas, sin embargo, esto no asegura necesariamente cambios en la prctica. AAAA En todos los pases del estudio, slo en el sector educacin la interculturalidad se asoma como un enfoque poltico oficial. La educacin intercultural bilinge ha sido oficialmente reconocida y est presente en todos los pases estudiados, aunque con diferentes resultados. AAAAAA La propiedad colectiva de la tierra ha sido reconocida oficialmente en casi todos los pases, con excepcin de Guatemala. En algunos pases (Mxico y Per), los derechos de propiedad colectiva han sido restringidos nuevamente a principios de los aos 90 slo para favorecer la inversin privada. En Bolivia, los derechos de propiedad colectiva han sido ampliados en las tierras bajas hasta abarcar territorios; asimismo, han sido ampliadas las causales de expropiacin de latifundios. Por su parte, la Constitucin ecuatoriana reconoce el derecho a la propiedad de territorios y de hecho ya existen territorios indgenas, por ejemplo, en la cuenca baja del Amazonas, aunque an no se ha dado la legislacin respectiva. A En todos los pases, el Estado ha implementado polticas sectoriales con medidas especiales para los pueblos indgenas sobre todo en los mbitos de educacin y propiedad de la tierra y a menudo a travs de fondos indgenas pblicos, de mayor o menor envergadura. Mucho menos frecuentes han sido los esfuerzos serios de adecuacin de los enfoques polticos generales a la diversidad cultural del pas, por un lado, y a las
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particularidades socioculturales de cada pueblo indgena, por el otro. Llama la atencin de modo especial la carencia de una poltica agraria coherente en casi todos los pases del mbito de estudio. El sector agrario, en general, ha perdido importancia y las polticas agrarias con incentivos para la inversin privada han tenido ms bien efectos negativos para los pueblos indgenas. Casi todos los pueblos indgenas han sido siempre productores agrarios, sin embargo, los derechos de propiedad colectivos por s solos no bastan para mejorar de forma sostenible sus condiciones de vida futuras. En todos los pases del estudio, hasta el da de hoy, no se han logrado superar las dificultades que impiden llevar los alcances de las polticas y servicios pblicos hasta las regiones ms apartadas. Cuando las dificultades de acceso y cobertura se combinan con diferencias culturales y lingsticas, la accin del Estado tiende a concentrarse en las grandes ciudades y a dejar la demanda no cubierta a los gobiernos municipales y regionales, con procesos de descentralizacin ms o menos avanzados. Si bien el presente estudio se centra sobre todo en el nivel poltico nacional, se puede afirmar, en base a otros estudios, que las polticas a nivel local pueden ser un buen complemento pero no un sustituto de las polticas pblicas nacionales (Assies 2002, entre otros). Esto se aplica sobre todo a los pases que no tienen un sistema federal, que representan la gran mayora del estudio (todos los pases con excepcin de Mxico). En los pases andinos, las dictaduras militares no han llevado a cabo polticas de exterminio de la poblacin indgena comparables con lo sucedido en Guatemala, donde la guerra civil acab muy rpidamente con los sindicatos rurales, que fueron el blanco de una implacable persecucin poltica. AAAAA A la fecha, en ninguno de los cinco pases existen polticas que promueven de modo sistemtico el dilogo intercultural. Lo mismo se puede decir (con excepcin del caso de Bolivia) de los enfoques articulados que deberan orientar la regulacin de la explotacin de recursos naturales y la inversin privada, nacional o extranjera, en armona con el inters comn de la sostenibilidad ambiental y la diversidad cultural, y con los intereses concretos de la poblacin directamente afectada. Todos los pases han instalado alguna vez foros de dilogo entre representantes indgenas y el Estado, pero han sido transitorios o coyunturales. AAAAAAAAAAAA Sobre todo en los pases andinos, pero tambin en Guatemala, existen problemas relativos a la superposicin de las concesiones estatales
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a empresas privadas para la explotacin de bosques y recursos naturales, sobre tierras y territorios indgenas de propiedad colectiva. En Bolivia queda an pendiente evaluar la viabilidad de la nueva legislacin agraria y de hidrocarburos. En todos los pases se carece, hasta el da de hoy, de registros de propiedad y catastros confiables, a fin de evitar la superposicin de ttulos de propiedad y concesiones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ninguno de los consejos consultivos voluntarios de alto nivel con representantes indgenas, como la CONAPA en el Per o la Comisin Asesora de la Presidencia en Guatemala, ha tenido mayor xito hasta ahora, dado que no se les han asignado competencias claras ni personal ni recursos suficientes. No han podido responder a sus propias expectativas de suplir la ausencia del Estado con un organismo especializado en la materia. Por lo tanto, las instancias de este tipo bien podran considerarse como intentos ms o menos bien intencionados de funcionarios del ms alto nivel, en su afn por demostrar una voluntad poltica positiva, pero sinposibilidades de un consenso mayor. AAAAAAAAAAAAaAaaaaaaA Los enfoques culturalistas de los aos 40 y 50 de los crculos acadmicos de Estados Unidos, que influyeron fuertemente al Instituto Indigenista Interamericano (I.I.I.) y sus filiales nacionales, fueron desplazados en todos los pases del estudio despus de la revolucin cubana (1959) por ideologas de izquierda, centradas en la denuncia de la explotacin econmica, y la demanda del derecho a la tierra y los derechos laborales. Por aquel entonces se crean sindicatos rurales, sin diferenciar entre los trabajadores agrcolas en general y las comunidades indgenas. Estas nuevas organizaciones contaron con el apoyo, entre otros, de los partidos comunistas y organizaciones de tendencias socialistas fundados a partir de los aos 20 y 30 del siglo XX. Desde entonces, las culturas indgenas fueron relegadas a los museos estatales y a la preocupacin de los arquelogos y antroplogos, o aprovechadas simplemente para el comercio de la artesana, el folclor o el turismo. AAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaA Si pasamos revista a lo sucedido en las ltimas dcadas en nuestro mbito de estudio, observaremos especialmente en los crculos acadmicos de toda Amrica Latina la presencia de una tendencia bastante maniquea, poco flexible en el anlisis sin comprensin de las aspiraciones, a veces ambivalentes, de los pueblos indgenas por obtener un mayor acceso a la sociedad urbana dominante, sin abandonar por ello sus propias
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culturas indgenas. En estos crculos acadmicos, la poltica de integracin en la sociedad nacional slo poda significar implcitamente la renuncia a la identidad indgena, como si cada individuo hombre o mujer estuviera obligado a optar tan slo por una identidad: optar por ser indgena o mestizo. Del mismo modo, se planteaba una supuesta disyuntiva entre las demandas econmicas vinculadas a la propiedad individual o colectiva de la tierra, y las demandas relacionadas a la identidad cultural y al desarrollo de las culturas indgenas. Estas anteojeras conceptuales, ampliamente difundidas, llevaron al surgimiento de un extrao fenmeno caracterizado por constantes giros conceptuales en la orientacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas, de las ltimas dcadas. AAAAAaaaaaaaaaaaaA Hoy en da, pareciera que este temperamento de opciones excluyentes se mantiene en plano poltico. La novedad pareciera ser: optar por una lucha general contra la pobreza o, alternativamente, por medidas especiales para los pueblos indgenas, como si estuviera comprobado que no es posible avanzar en ambos terrenos a la vez y hacerlo, adems, de un modo culturalmente adecuado. Todas las polticas pblicas estudiadas en cada uno de los cinco pases han oscilado entre fases con o sin polticas especiales para los pueblos indgenas. Incluso, la poltica social dirigida a todos ha beneficiado y sigue beneficiando, en muchos pases, sobre todo a los quintiles poblacionales en mejor situacin que los indgenas y asentados en lugares menos apartados. Por supuesto, tambin es posible (como sucede en Ecuador) que los programas sociales, en general, beneficien acaso por casualidad a la poblacin indgena, o incluso sean ms utilizados por sta que por la poblacin no indgena, aun sin basarse en sistemas de valores, idiomas y prcticas sociales indgenas. Sin embargo, esto sucede de forma fortuita y ms bien de modo excepcional. Asimismo, se observa la oposicin entre las instituciones estatales de coordinacin interinstitucional de polticas pblicas y las dependencias especializadas de los distintos sectores ministeriales, cuando en realidad se trata justamente de la coordinacin y cooperacin entre ambas instancias. AAAAAaaaaaA
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7.3. Diferencias entre las polticas pblicas materia de estudio Tal como ya se dijo, con excepcin de Mxico ningn otro pas del estudio cuenta con una poltica pblica nacional para los pueblos indgenas, de largo plazo. En Guatemala se ha llegado a implementar una poltica nacional contra la discriminacin tnica y el racismo contra los pueblos indgenas. Sin embargo, an no se han formulado polticas pblicas articuladas para los pueblos indgenas de Guatemala en base a los Acuerdos de Paz. AA Desde el nuevo milenio, Mxico cuenta con una poltica del gobierno de Fox para los pueblos indgenas y el nuevo gobierno de Caldern est obligado constitucionalmente a formular otra. En el Per y Ecuador, ningn gobierno ha contado hasta ahora con una poltica pblica oficial para los pueblos indgenas. En Bolivia, por lo menos uno o incluso varios gobiernos en el pasado han formulado polticas pblicas para los pueblos indgenas, pero, debido a los constantes cambios de gobierno, no fueron del todo implementadas y mucho menos documentadas oficialmente. A En Mxico, Guatemala y Per se han promulgado leyes contra la discriminacin como delito penal, pero slo en Mxico y Guatemala existen organismos estatales responsables para prevenir y combatir este delito. Sin embargo, la institucin correspondiente en Mxico no se ocupa exclusivamente de la discriminacin contra la poblacin indgena, sino tambin de todas las formas de discriminacin. Por lo tanto, tiene un carcter por completo distinto que la institucin guatemalteca, en la que adems trabaja slo personal indgena. aaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Slo Mxico y Bolivia cuentan hasta ahora con una poltica energtica oficial. En Ecuador, Per y Guatemala existe gran confusin al respecto, situacin que perjudica a los pueblos indgenas. Slo Mxico ha elaborado ya los reglamentos oficiales sobre consultas a los pueblos indgenas (segn el Convenio 169 de la OIT) para todas las polticas y medidas que los involucran directamente. Ecuador, Per y Guatemala no cuentan con reglamentos oficiales para las consultas de acuerdo al Convenio 169 de la OIT. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA De los tres organismos especiales a cargo de la coordinacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas en Mxico, Ecuador y Per, actualmente slo la CDI de Mxico funciona como tal. En cuanto a recursos financieros asignados del presupuesto nacional, slo la CDI me205
xicana y el CODENPE ecuatoriano cuentan con fondos considerables. Sin embargo, en el caso del CODENPE slo se llevan a cabo proyectos y programas con organizaciones indgenas, por lo que la poltica institucional del CODENPE no puede ser considerada como una poltica pblica articulada para los pueblos indgenas. Hasta la fecha, el CODENPE no tiene mayor influencia sobre otras instituciones pblicas de Ecuador. En Bolivia, en el pasado han existido hasta seis diferentes organismos oficiales encargados de asuntos indgenas, pero ninguno de ellos sobrevivi ms de tres aos. El gobierno de Evo Morales ha disuelto la ltima versin del Ministerio de Asuntos Indgenas (MAIPO), puesto que se haba convertido en un instrumento de abusos por ambos lados (para la cooptacin poltica de los dirigentes indgenas desde el gobierno, por un lado, o como botn de las organizaciones indgenas, por el otro). En Guatemala hasta ahora no se ha fundado ninguna institucin responsable de la coordinacin de polticas pblicas nacionales para los pueblos indgenas, y en el Per se procedi a trasladar y debilitar el organismo respectivo al poco tiempo de su creacin: A pesar de haber sido creado por ley, el INDEPA perdi su rango ministerial y su autonoma institucional despus de slo dos aos, y fue reducido a rango de dependencia del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, incluso antes de que pudiera siquiera comenzar su trabajo en serio y se procediera a la legitimacin de esta instancia. A En Guatemala y Ecuador, los organismos especializados emplean casi exclusivamente a personal indgena. Lo mismo sucedi durante un tiempo (poco despus del cambio de milenio) en Bolivia. Sin embargo, el copamiento de entidades estatales por organizaciones o elites indgenas, y su existencia paralela como instituciones exclusivamente indgenas frente a otros organismos estatales, da la impresin de no ser una respuesta adecuada y ms bien de constituir una suerte de enclave sin mayor influencia poltica. Una cooperacin intercultural e interinstitucional resulta en este sentido mucho ms prometedora. La articulacin en redes de funcionarios indgenas de diferentes instituciones del Estado, como sucede en Guatemala, parece ser un modelo mucho ms interesante. AAAAAAA No se encontraron datos sobre el nmero y la proporcin del personal indgena y no indgena en los organismos especiales de Mxico y Per. Hasta ahora, slo en Guatemala se han establecido cuotas para el personal indgena en la administracin pblica. Sin embargo, en este caso
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se trata de una poltica del gobierno actual, que posiblemente no sobreviva al cambio de gobierno en 2008. AAAAAaaAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA Hasta ahora, slo en Mxico se procede a una rendicin de cuentas oficial y sistemtica de la inversin pblica dirigida a los pueblos indgenas, en todas las dependencias del gobierno federal, conforme lo establece la ley de creacin de la CDI. En Ecuador existe informacin detallada del mbito social, pero sta parece ser ms bien resultado del inters personal de algunos funcionarios con cargos de decisin y no producto de una poltica sistemtica. Aparte de los datos generales sobre la pobreza de los pueblos indgenas en relacin a la poblacin en general, se registra tambin la manera en la que los programas sociales y de la lucha contra la pobreza en general (no dirigidos a la poblacin indgena en especial) son aprovechados y aceptados por los indgenas, y si estos programas llegan a ellos o no. En los otros tres pases, no existe un registro sistemtico de la inversin pblica para los pueblos indgenas. En el caso de Bolivia, ni siquiera se pudieron reconstruir, en base a fuentes confiables, los presupuestos pblicos de las instancias especializadas. En Guatemala se viene luchando actualmente para obligar a todas las instituciones estatales a documentar y visibilizar sus gastos dirigidos a los pueblos indgenas de forma separada. En el Per este tema ni siquiera ha sido tratado. AA Desde el inicio del nuevo milenio, los gobiernos de tres de los cinco pases (Mxico, Guatemala y Ecuador) han invitado al Relator Especial de las Naciones Unidas para los Derechos Indgenas a una visita oficial. De esta manera se ha logrado contar con recomendaciones concretas para la implementacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas. Es posible solicitar apoyo de las Naciones Unidas para la implementacin de programas especiales destinados a llevar a la prctica tales recomendaciones. Cuanto ms grande es el organismo encargado de las polticas para los pueblos indgenas, mayor la desconfianza que merecen las intenciones polticas de los gobiernos que lo crean. Al menos, esto es aplicable a las breves experiencias de los ministerios de asuntos indgenas en Ecuador y en Bolivia, que fracasaron en ambos casos. Ms bien, muchos factores apuntan a que el modelo de la CDI mexicana fue seleccionado y diseado con mucho cuidado, y parecera ser el ms adecuado para influir sobre otras instancias estatales. Se trata de un organismo autnomo lo ms verstil y flexible posible, con capacidad de influencia sobre las polticas pblicas
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de otras instituciones, pero sin pretensin de reemplazarlas. El modelo prev la participacin de representantes indgenas en el diseo de polticas, conjuntamente con representantes de las instituciones estatales pertinentes, el asesoramiento de estas entidades en la implementacin de polticas y medidas especiales para los pueblos indgenas, y en la adecuacin de las acciones en general a la diversidad cultural del pas y las particularidades lingsticas y culturales de la poblacin indgena. AAAAAAAAAAAA Ecuador y Bolivia son hasta el momento los nicos dos pases con participacin indgena en el gobierno, en uno o varios casos. En Guatemala, Mxico, Ecuador y Bolivia se ha nombrado, en el pasado, a representantes indgenas como ministros y/o funcionarios estatales de alto nivel. En Guatemala se ha presentado por primera vez una candidata indgena a la presidencia. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA No en todos los pases se reconoce la personera jurdica de las comunidades indgenas, como sucede en Ecuador y Per. En Bolivia, las comunidades indgenas recin fueron reconocidas oficialmente en los aos 90, y en Mxico este reconocimiento fue posteriormente restringido. Los discursos oficiales y no oficiales sobre las polticas pblicas para los pueblos indgenas difieren considerablemente, dependiendo de los distintos pases. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA En Mxico, el discurso oficial enfoca una nueva relacin entre el Estado, la sociedad y los pueblos indgenas, as como el desarrollo de los pueblos indgenas. El lenguaje internacional sobre los pueblos indgenas ha sido incorporado al discurso oficial y legal desde 2001. AAAAA En Guatemala, el discurso oficial se concentra sobre todo en la nacin pluricultural, multitnica y multilinge, la superacin de la discriminacin tnica y el racismo contra los pueblos maya, xinca y garfuna, reconocidos oficialmente en 1996, as como en los derechos culturales. El concepto de pueblos indgenas se utiliza a pesar de no haber sido introducido oficialmente hasta ahora. De manera no oficial, se habla de la mayanizacin del Estado, de un Estado multinacional, de polticas pblicas, en general, culturalmente adecuadas y de la visibilizacin en todos los ministerios de los presupuestos pblicos especficos dirigidos a los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
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En Ecuador no existe en la actualidad ningn discurso oficial aparte de los planteamientos del CODENPE sobre pueblos y nacionalidades, sobre los que aparentemente no existe un consenso oficial a nivel de todo el aparato estatal. El trmino pueblos indgenas se utiliza tanto en forma oficial como no oficial, pero su uso todava no parece estar muy extendido. Se reivindica el llamado Estado plurinacional, las nacionalidades y las polticas pblicas culturalmente adecuadas en todos los niveles, y tambin la implementacin de los derechos especiales colectivos y la proteccin de comunidades y pueblos contra la destruccin de las condiciones de vida indgena generada por la explotacin de los recursos naturales. Mientras el movimiento Pachakutik participaba en el gobierno, el lema oficial era: Nada slo para los indios. AAAAAAAAAAAAAAA En el Per, el discurso sobre pueblos indgenas aparece recin a nivel legal en la Constitucin de 1993, con el reconocimiento de la pluralidad cultural y tnica de la nacin, pero en general, es relativamente raro y nuevo a nivel oficial, sobre todo en referencia a la regin andina. Su uso recin se va extendiendo poco a poco a nivel no oficial en las organizaciones amaznicas y andinas, ms all de su uso oficial por la recientemente creada instancia especial, el INDEPA. Se sigue hablando ms de campesinos (o ronderos en Cajamarca) en los Andes y de nativos (pueblos originarios) en la regin amaznica, as como de colonos cuando se trata de los migrantes indgenas andinos asentados en la Amazona. Recin a principios del milenio, el debate entre las organizaciones andinas y amaznicas sobre las reformas constitucionales contribuy a una primera identificacin comn con el concepto de pueblos indgenas, despus de que el gobierno de Toledo ya lo usara en el discurso oficial. Por lo dems, no existe desde entonces un discurso oficial en el Per sobre polticas pblicas para los pueblos indgenas, el mismo que brilla por su ausencia. El gobierno del APRA, con el presidente Garca, ha pasado nuevamente a la lucha contra la pobreza en general y al fomento de la exportacin de productos agrcolas andinos (con el programa especial Sierra Exportadora). En este caso, se trata de una poltica de incentivos para la inversin en la produccin agraria y la modernizacin de la misma, incluso en los ltimos tiempos se toma ms en cuenta los productos tpicamente andinos, como por ejemplo, variedades nativas de la papa, con el fin de explorar nuevos mercados internacionales e incrementar los ingresos de los pequeos productores
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indgenas andinos. Sin embargo, por omisin se desaprovecha una buena ocasin para revalorar los conocimientos y los productos indgenas, dado que este propsito al parecer no forma parte del discurso oficial. AAAA El discurso acadmico se refiere sobre todo al dilogo intercultural, el cual sin embargo no es priorizado por las organizaciones indgenas. Muchos representantes indgenas creen que, priorizando la interculturalidad, los derechos indgenas pasan a un segundo plano, y que dicho dilogo los mantiene en posicin de desventaja frente a otros interlocutores. Sus principales demandas tienen que ver con los derechos indgenas individuales y colectivos, la proteccin de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario, la proteccin frente a la destruccin de sus condiciones de vida y el medio ambiente por la explotacin de los recursos naturales en la Amazona (explotacin de petrleo, gas y madera) y en los Andes (oro, plata, cobre, cristal de roca, silicio, carbn mineral, etc.), y la participacin en la gestin de las reservas forestales y reas naturales protegidas. La poltica energtica del gobierno de Alan Garca, as como los grandes proyectos de infraestructura resultan peligrosos desde la perspectiva indgena. Por el momento, no se tiene la intencin de proceder a una consulta previa con los afectados. Un nuevo y controvertido fondo voluntario de solidaridad de las empresas mineras, establecido en 2006, no es administrado por el Estado, y por lo tanto, probablemente no podr utilizarse como fondo especial para los pueblos indgenas. AAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaA En Bolivia, el nuevo discurso oficial plasmado en el Plan de Gobierno de Evo Morales predica el concepto indgena de una buena vida para todos. Se distingue entre una cosmovisin indgena y una perspectiva no indgena. Sin embargo, este discurso a nivel macro an no se traduce en polticas pblicas articuladas para los pueblos indgenas, ni en un plan de accin que comprometa a todo el aparato estatal en acciones concretas en favor de los pueblos indgenas, debidamente presupuestado. Desde la suscripcin del Convenio 169 de la OIT, los pueblos indgenas han sido incorporados al lenguaje oficial. En forma no oficial se sigue hablando de pueblos originarios para referirse a los pueblos indgenas de las tierras bajas. En los pases andinos se sigue hablando de campesinos y colonos. En el caso de Bolivia, gran parte de los colonos andinos asentados en tierras bajas la constituyen los llamados cocaleros. Puede tratarse de mestizos, quechuas, aymaras o de otro pueblo originario. El discurso
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boliviano no oficial es tan diverso que no puede ser resumido en pocas pginas. Enfatiza sobre todo los derechos colectivos, territorios en las tierras altas y bajas, pero no slo en relacin al derecho de propiedad, sino como unidades administrativas del Estado con derecho al autogobierno y a la administracin de recursos pblicos. Algunos plantean que los territorios indgenas deberan tener un estatus equivalente al de los gobiernos municipales. Tambin se reivindica la participacin poltica, las cuotas, la eleccin por consenso segn el derecho consuetudinario, la participacin en la gestin de las reservas forestales y reas naturales protegidas, etc. A
7.4. Conclusiones generales Hoy en da, se requieren por diversas razones polticas pblicas coherentes para los pueblos indgenas, con un carcter permanente y alcances que vayan ms all de la lucha contra la pobreza en general. Entre otros motivos, porque el actual proceso de reforma del Estado demanda una nueva definicin de la Nacin y de la sociedad nacional de cara a la diversidad cultural del pas y a dinmicas de desarrollo diferenciadas y no uniformes. Otra razn es el propsito de ampliar y consolidar la democracia a travs de una mayor atencin a los derechos ciudadanos por parte del Estado. De lo que se trata es de la igualdad de derechos para todos y del reconocimiento de derechos especiales, de identidades individuales y colectivas. Se requiere, entonces, un nuevo rol del Estado como intermediario, regulador, negociador y protector de los sectores sociales en desventaja, y tambin como promotor y garante de condiciones bsicas para el libre desarrollo de las sociedades y culturas indgenas. AAAiiiAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Efectivamente, existe la necesidad de establecer una nueva relacin entre el Estado, la sociedad y los pueblos indgenas. Sin embargo, al parecer, sta slo se podr construir a partir de una interaccin ms intensa entre todos los involucrados, sobre la base del respeto mutuo, la igualdad de condiciones y un amplio dilogo intercultural en todos los niveles. No se trata ya solamente de la adaptacin y subordinacin de los pueblos y las culturas indgenas a una cultura dominante, sino de la apertura de los sistemas de valores y prcticas predominantes hacia otras cosmovisiones y
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sistemas de valores. El reconocimiento aunque tardo de la autodeterminacin y del autogobierno de comunidades indgenas que ya existan de facto en muchos lugares tambin forma parte de este proceso. Asimismo, los nuevos actores polticos indgenas, por su parte, tambin modifican su discurso y adecuan sus demandas de acuerdo a los profundos cambios actuales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaA El Estado se ha ido convirtiendo crecientemente en el campo de batalla de distintos actores de la sociedad, y por consiguiente no constituye un bloque homogneo en defensa de los intereses de las elites como muchas veces se cree. Las organizaciones indgenas intervienen hace ya algn tiempo en esta batalla y obligan al Estado a dar respuesta a sus demandas. Un instrumento importante para la participacin de las organizaciones indgenas en el diseo, aprobacin e implementacin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas son los foros de dilogo institucionalizados entre diferentes actores de la sociedad, funcionarios pblicos y representantes indgenas con integrantes que trabajan seriamente, con conocimientos especializados y experiencias concretas para compartir un diagnstico apropiado y disear propuestas de solucin viables. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Sin embargo, en muchos pases de Amrica Latina, el Estado est an demasiado dbil, deteriorado, endeudado y desprestigiado como para llevar adelante este tipo de procesos a travs de perodos prolongados, y remunerar apropiadamente a los funcionarios involucrados. El tratar de establecer una mejor coordinacin interna y enfoques transversales, y lograr mayor eficiencia, cuando la disponibilidad de personal o sus capacidades profesionales siguen siendo las mismas o se encuentran restringidas, lleva a que las iniciativas correspondientes slo puedan iniciarse con la ayuda de la cooperacin internacional. Lamentablemente, es muy poco frecuente que las iniciativas de la cooperacin internacional logren institucionalizarse en forma sostenible en la poltica nacional, con presupuestos pblicos propios de cada pas. AAAAAAAAAAAAAAAaAAAAAAAaA Existen otros aspectos que representan desafos para las administraciones pblicas debilitadas. Aqu algunos de ellos: AAAAAAaaaaA
Ejercer influencia en todas las polticas (a fin de lograr la integracin transversal de las polticas pblicas para pueblos indgenas), con la 212
obligacin para todas las instituciones de implementar medidas especiales en favor de los pueblos indgenas y adecuar todas sus acciones a la diversidad cultural del pas y a las condiciones socioculturales especficas; Una poltica de informacin sobre los pueblos indgenas y la diversidad cultural del pas, dirigida a la sociedad en general; AAAAAAAAA El cambio sistemtico de las contradicciones entre la poltica energtica, por un lado, y polticas pblicas para los pueblos indgenas y el medioambiente, por el otro; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA La reorientacin de toda la poltica del Estado y de los presupuestos pblicos hacia los grupos poblacionales en desventaja y hacia los pueblos indgenas en particular, lo cual hasta hoy no se ha podido plasmar satisfactoriamente en ningn pas. AAAAAAAAAAAAAAAAA
Un reto adicional consiste en impedir las prcticas negativas del abuso poltico que amenazan a las polticas pblicas para los pueblos indgenas desde distintos lados: por parte de los gobiernos y los partidos de gobierno, con intentos de cooptacin, fraccionamiento y debilitamiento de los movimientos indgenas, o con intentos de legitimar medidas oficiales perjudiciales para los pueblos indgenas; y por el lado de los dirigentes indgenas, con la tentacin de alcanzar las instancias pblicas para satisfacer intereses propios, como si se tratase de un botn para sus organizaciones o un escenario de luchas de poder entre lderes y organizaciones indgenas. Tambin se han dado casos en los que los derechos especiales de los pueblos indgenas han sido utilizados como coartada para rechazar cualquier crtica de terceros dirigida a los movimientos y las organizaciones indgenas. Sin disposicin a la autocrtica y a la interaccin crtica por parte de todos, no ser posible establecer en el futuro una interaccin exitosa entre el Estado, la sociedad y las comunidades y pueblos indgenas. aaaaaaaaaaaa Aparentemente, las mejores condiciones para polticas pblicas para los pueblos indgenas, permanentes y coherentes, se presentan cuando se formulan expresamente como poltica nacional, de ser posible acompaadas de un plan de accin ampliamente consultado y de la creacin de instituciones estatales apropiadas para la coordinacin y monitoreo de la implementacin de dichas polticas, las que no deben ser sometidas a constantes cambios o reorganizaciones. Aaaaaaaaaaa aaaaaaaaaaaaaaaaa Las instituciones especiales para el diseo, coordinacin y apoyo a la implementacin de polticas pblicas para los pueblos indgenas no
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deberan ser ministerios, pero s deberan contar con influencia sobre el gobierno y el gabinete. El personal debera poseer una alta calificacin profesional y ser integrado de acuerdo a un criterio intercultural. Un alto grado de autonoma institucional, as como recursos suficientes (no necesariamente excesivos) para el presupuesto propio, y la influencia sobre la orientacin de fondos especiales para los pueblos indgenas en los sectores estatales relevantes, representan tambin condiciones propicias para el xito de las polticas pblicas para los pueblos indgenas. Aparte de ello, puede ser conveniente contar con un consejo directivo paritario compuesto por representantes de comunidades y organizaciones indgenas, por un lado, y por representantes de instituciones pblicas, por el otro. Asimismo, resulta absolutamente indispensable contar con el suficiente respaldo jurdico constitucional y con leyes de creacin de los organismos especializados. Los foros de dilogo institucionalizados, con participacin de acadmicos, ONG, iglesias y otros grupos sociales, tambin son un importante recurso. Aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa Todava se requiere dar pasos adicionales para evaluar las experiencias vividas y aprender de las polticas pblicas para los pueblos indgenas implementadas hasta la fecha, para evitar en lo posible repetir los mismos errores en el futuro, y poder rescatar las experiencias ms importantes y exitosas. Se requiere de un monitoreo permanente y de un anlisis sistemtico y ms riguroso de las iniciativas pblicas en todos los pases estudiados, incluyendo la accin de los gobiernos regionales y locales, y los aportes de la cooperacin internacional. Tambin queda pendiente la investigacin, la comparacin y la difusin de las polticas pblicas para los pueblos indgenas de otros pases latinoamericanos no incluidos en este estudio. Pero sobre todo, hace falta vigilar y evaluar sistemticamente las experiencias en la implementacin de polticas pblicas articuladas para los pueblos indgenas en curso, la diversidad cultural, la interculturalidad y la lucha contra cualquier forma de discriminacin. Aaa
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Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos AAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Asociacin de Defensa y Desarrollo de las Comunidades Andinas del Per AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana, Per Acuerdo sobre Identidad y Derechos Indgenas, Guatemala A Academia de Lenguas Mayas de Guatemala AAAAAAAaaAAA Asamblea del Pueblo Guaran, Bolivia AAaAAaAAaAAAAaA Alianza Popular Revolucionaria Americana, Per AAAAaAaA Asociacin Regional de Pueblos Indgenas de la Selva Peruana, Per AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales, Guatemala A Banco Interamericano de Desarrollo AAAAAAAAAAAAAA Banco Mundial AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo, AAaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa Alemania Comit de Asociaciones Comerciales, Industriales y Financieras, Guatemala AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Confederacin Campesina del Per AAAAAAAAAAAAAAA
231
Lista de siglas
CDI CEDAW CEH CENSI CEPAL CFE CGTP CIDH CIDOB CNA CNPI COB COCOPA COCOPLAS CODENPE CODISRA COMG CONACAMI
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaA Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer - Naciones Unidas AAAaaaaaaA Comisin de Esclarecimiento Histrico, Guatemala AaaAA Centro Nacional de Salud Intercultural, Per AAAAAAAA Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe AAaA Comisin Federal de Electricidad, Mxico AaaaAAAaaaaaaa Confederacin General de Trabajadores del Per AAAAAa Comisin Interamericana de Derechos Humanos AAAAA Central Indgena del Oriente Boliviano, Bolivia AAaaaaaaaaa Confederacin Nacional Agraria, Per AAAAAAAAAAAAA Consejo Nacional de Pueblos Indgenas, Mxico AAAAAaa Central Obrera Boliviana, Bolivia AaAAaaaaaaaaaaaaaaaaaa Comisin de Concordia y Pacificacin para Chiapas, Mxico Comits Comunitarios de Planeacin, Mxico AAAAAAA Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los Pueblos Indgenas, Guatemala AAAAAAAAAA Consejo de Organizaciones Maya de Guatemala AaAAAAA Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera, Per AaAAAAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAa
232
CONADE CONAIE CONAMAQ CONAP CONAPA CONAPRED CONDEPA CONFENIAE CONIC CONPLADEIN COPPIP COPMAGUA CPIB CSUTCB CVR DAI DEI DEMI
Consejo Nacional de Desarrollo, Ecuador AAAAaAAAA Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu, Bolivia Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per A Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Per AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin, Mxico Conciencia de Patria, Bolivia AaAAAAAAAAAAAAAAA Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana, Ecuador AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Consejo de Organizaciones y Naciones Indgenas del Continente, Colombia AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador AaAAAAAAaaaaAA Conferencia Permanente de los Pueblos Indgenas del Per Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya de Guatemala AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Coordinadora de los Pueblos Indgenas del Beni, Bolivia A Central Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Comisin de la Verdad y Reconciliacin, Per AAAAAA Departamento de Asuntos Indgenas, Mxico AaaAAAaa Departamento de Educacin Indgena, Mxico AAAAAaa Defensora de la Mujer Indgena, Guatemala AAAaaaAAA 233
Lista de siglas
DGEI DIGEBI DIGEBIL DINAPIN DINASI DINEBI DINEIB D.L. D.S. DRI EBI ECOSOC EIB EU EZLN FDCP FDPPIOYCC FEI
Direccin General de Educacin Indgena, Mxico AAAAa Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural, AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Guatemala Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural, Per Direccin Nacional de Pueblos Indgenas de la Defensora del Pueblo, Ecuador AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA Direccin de Salud Indgena, Ecuador AAAAAAAAAAAA Direccin Nacional de Educacin Bilinge, Per AAAaAAa Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge, Ecuador AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Decreto Ley AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Decreto Supremo AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Desarrollo Rural Integrado AaAAAAAAAAAAAAAAAAA Educacin Bilinge Intercultural AaaAAAAAAAAAAAaaaa Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas AAAA Educacin Intercultural Bilinge AaAAAAAAAAAAAAA Unin Europea AaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional, Mxico AAAAAA Federacin Departamental de Campesinos de Puno, Per AA Fondo de Desarrollo para Indgenas, Originarios y Comunidades Campesinas, Bolivia AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Federacin Ecuatoriana de Indios, Ecuador AAAAAAAaaaa
234
FEINE FES FIDA FLACSO FMI FODEPI FODIGUA FONAPAZ FRENATRACA FSTMB GANA IDH IERAC III ILV INAH INALI INAP INC INDEPA
Federacin Nacional de Indgenas Evanglicos, Ecuador a Fundacin Friedrich Ebert AAAAAAAAaAAAAAAAaaa Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura aa Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales AAAAAA Fondo Monetario Internacional AaAAAAAAAAAAAAA Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Ecuador Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco, Guatemala A Fondo Nacional para la Paz, Guatemala AaAAAAaaaaaaaaa Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos, Per AAA Federacin Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia A Gran Alianza Nacional, Guatemala aAAAAaaaaaaaaaaaaaa Impuesto Directo a los Hidrocarburos, Bolivia AAAAAA Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin, Ecuador Aa Instituto Indigenista Interamericano AaAaaaaaaaaaaaaaaaa Instituto Lingstico de Verano AaAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaa Instituto Nacional de Antropologa e Historia, Mxico A Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, Mxico AAAAa Instituto Nacional de Administracin Pblica, Guatemala a Instituto Nacional de Cultura, Per AAAAaAAAAAAAA Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Per AaaAaAAAAAAAAA
235
Lista de siglas
INE INI INRA FMI KAS MACPIO MAE MAIPO MAS MINUGUA MIR MNR MOSEIB MRTK MRTKL NAFTA/FTAA
Instituto Nacional de Estadstica, Guatemala AAAAaaaaa Instituto Nacional Indigenista, Mxico AaaAAAAAaAAA Instituto Nacional de Reforma Agraria, Bolivia AAAaAAA Fondo Monetario Internacional AaAAAAAaAAAAAaaaaa Fundacin Konrad Adenauer AaAAAAAAAAAAAAAAA Ministerio de Asuntos Campesinos de Pueblos Indgenas y Originarios, Bolivia AaaAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaa Misin Andina del Ecuador AAAAAAAAAAAAAAAAA Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios, Bolivia AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Movimiento al Socialismo, Bolivia AaAAAAAAAAAAAA Misin de Verificacin de las Naciones Unidas en Guatemala Movimiento de Izquierda Revolucionaria, Bolivia AAAAA Movimiento Nacionalista Revolucionario, Bolivia AAAaA Modelo de Sistema de Educacin Intercultural Bilinge, Ecuador AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Movimiento Revolucionario Tupac Katari, Bolivia AAAA Movimiento Revolucionario Tupac Katari de Liberacin, Bolivia AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa North American Free Trade Agreement/Free Trade Agreement of the Americas: Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. AAaaaAAAAAAAAAAAAAAA Objetivos de Desarrollo del Milenio - Naciones Unidas.
ODM
236
OEA OIT ONG ORDPI ONU PAN PBI PIBAI PNPDMG PNR PPI PPII PRD PRI PRODEPINE PROMUDEH PRONEBI PRSP
Organizacin de Estados Americanos AAAAAAAAAAAA

Organizacin Internacional de Trabajo de las Naciones Unidas
Organizacin no gubernamental AAaAAAAaaaAAAAAAA Oficina de Representacin para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico AaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAAA Organizacin de las Naciones Unidas AaAAAAAAAAAAAA Partido de Accin Nacional, Mxico AAAAAAAAAAAAA Producto bruto interno AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Programa de Infraestructura Bsica, Mxico AaAAAAAAAA Poltica Nacional de Promocin y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas, Guatemala AAaaaaaaaaAAAAAAAAAAAA Programa Nacional de Resarcimiento, Guatemala AaAAAA Programa Regional Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina de la KAS AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Pueblos Indgenas AAAAAaAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaa Partido de la Revolucin Democrtica, Mxico AAAAAAaA Partido Revolucionario Institucional, Mxico AaaAAAAAAA Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano, Per AaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaAA Programa Nacional de Educacin Bilinge, Guatemala AaA Poverty Reduction Strategy Papers: Papeles de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza AAAAAAAAAaAAaaaaaaaaaaaaA 237
Lista de siglas
REPSOL SAE SEDESOL SEGEPLAN SEP SEPAZ SEPREM SETAI SINAMOS TCO UDP UCS UNCA PNUD UNEBI UNESCO URNG VAI VAIO VAIPO 238
Repsol YPF, empresa espaola de petrleo y gas AAAAAAA Subsecretara Nacional de Asuntos tnicos, Bolivia AAAAAA Secretara de Desarrollo Social, Mxico AAAAAAAaaaaaaaaa Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia de la Repblica, Guatemala AAAAAAAAAAAAAAAAAAaa Secretaria de Educacin Pblica, Mxico AaAAAAAAAAAA Secretara Presidencial de la Paz, Guatemala AAAAAAAaaaa Secretara Presidencial de la Mujer, Guatemala AaAAAAAAA Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas, Per AAAAAAAaa Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social, Per Aa Tierras Comunitarias de Origen, Bolivia AAAAAAAaaaaaaaa Unidad Democrtica y Popular, Bolivia AaAAAAAAAAAaA Unin Cvica Solidaridad, Bolivia AAAAAAAAAAAAAAaa Unin de Comunidades Aymaras, Per AAAAAAAAAAAA Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo AAAAA Unidad Nacional de Educacin Bilinge, Per AAAAAAaaA Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaa Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca AAAAAAAA Viceministerio de Asuntos Indgenas, Bolivia AAAAAAAaA Viceministerio de Asuntos Indgenas y Originarios, Bolivia a Viceministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios, AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA Bolivia
se termin de imprimir en los talleres grficos de Pasaje Mara Auxiliadora 155 - Lima 5 - Per Telf: 0051-1-424-8104 / 332-3229 E-mail: tareagrafica@terra.com.pe

Politicaspublicas y Pueblosindigenas

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Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina

(Ttulo original en alemn: STAATLICHE INDIGENA-POLITIK IN LATEINAMERIKA IM

VERGLEICH - MEXIKO, GUATEMALA, EKUADOR, PERU UND BOLIVIEN )

105 108 118 126

131 135 152 161

167 170 186 193

7. RESULTADOS Y CONCLUSIONES DEL ESTUDIO

197 201 205 211 215 231

Polticas pblicas para los pueblos indgenas en Amrica Latina

DR. BERTHOLD WEIG

Directores del Programa Regional Participacin Poltica Indgena en Amrica Latina

Representante de la KAS - Ecuador

Representante de la KAS - Per

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD 2004. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa

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