1

INTRODUO

A dcada de noventa foi marcada pela preocupao com a dvida pblica, pelos dficits e pelas medidas de ajuste fiscal. Um dos objetivos centrais do governo desde ento tem sido aumentar a receita e diminuir a despesa. Com o acordo firmado com o FMI, em 1998, o governo se comprometeu com metas de resultados primrios para estabilizar a relao dvida/PIB. A obteno desses resultados seria baseada em medidas temporrias de aumento da receita e na diminuio dos gastos. Uma das dificuldades encontradas na diminuio de gastos tem sido a rigidez para baixo de vrios componentes da despesa pblica. Os gastos sobre os quais existe maior flexibilidade e possibilidade de diminuio so aqueles com custeio e investimento (OCC). nessa rubrica que o governo tem concentrado seus esforos de ajuste. O objetivo de diminuir gastos tem encontrado obstculos na elaborao e execuo do oramento pblico, que tem includo despesas incompatveis com as receitas existentes. O limite dos rgos vem sendo elaborado com base na execuo da despesa de trs anos anteriores. Essa metodologia induz os rgos a gastarem todos os recursos disponveis, mesmo em gastos no essenciais, com receio que venham a receber um oramento menor no ano seguinte.

O ajuste fiscal do governo tambm tem sido dificultado pela excessiva vinculao de receitas. Esse procedimento j tem tradio no Brasil e diminui ainda mais a margem de manobra para diminuio dos gastos. Dessa forma, o governo tem utilizado a represso fiscal para diminuir sua despesas, principalmente o contingenciamento e o controle das liberaes pelo Tesouro Nacional. Esses artifcios se justificavam com inflao elevada, pois o valor real das despesas era corrodo. Com a estabilizao dos preos, as distores causadas por esses instrumentos e o irrealismo oramentrio tornaramse evidentes, fazendo surgir presses muito grandes para aperfeioamento do processo oramentrio e para o fim da represso fiscal. Com o Plano Plurianual para 2000-2003 e com o oramento de 2000, foi dado um passo importante em direo a maior realismo do oramento e eficincia do gasto pblico, possibilitando, dessa forma, seu uso como instrumento de

ajuste fiscal. O problema que as mudanas so complexas, com implementao lenta, dependente de aperfeioamento tcnico, inclusive de pessoal. Dada os problemas existentes e o tempo requerido para a reforma do oramento, o objetivo deste trabalho elaborar um modelo de incentivos para os rgos diminurem voluntariamente seus gastos, eliminando o comportamento incremental, segundo o qual se gasta o mximo possvel para garantir que o oramento seguinte no sofra redues. Pelo modelo apresentado, um rgo que no use todo o oramento disponvel num exerccio, recebe parte da economia verificada no ano seguinte em recursos no vinculados, alm do oramento que receberia normalmente. Esse mecanismo, se otimamente implementado, implicar numa reduo dos gastos dos rgos e possibilitar maior pagamento de juros da

dvida com receita fiscal, diminuindo a necessidade de recorrer s operaes de crdito. O presente trabalho est organizado da seguinte forma: No primeiro captulo, apresenta-se uma resenha da situao fiscal brasileira na dcada de noventa, ressaltando a importncia da sustentabilidade da poltica fiscal nos prximos anos, assim como o esgotamento e distores geradas pelas medidas adotadas para aumento da receita e diminuio do gasto. No segundo captulo, descreve-se a elaborao e execuo do oramento aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Ressalta-se a importncia das mudanas efetuadas pela Carta Magna e as falhas apresentadas na elaborao do oramento segundo as novas regras. Os problemas na execuo oramentria e financeira so enfatizados, com nfase no comportamento incremental dos rgos e na vinculao de receitas. Tambm so citadas as mudanas feitas a partir de 2000 e as propostas existentes para melhoria do oramento como instrumento de racionalizao e maior eficincia do gasto pblico. No terceiro captulo, apresenta-se o modelo para eliminao do comportamento incremental baseado no modelo Principal-Agente e na teoria do desenho de mecanismos. Mostra-se que possvel aumentar a utilidade dos rgos e o ganho do governo de forma relativamente simples e com reduo gradual dos mecanismos de represso fiscal. Com esse mecanismo, os rgos gastam menos, caso estejam efetuando gastos desnecessrios apenas para manter a dotao do oramento seguinte, tornando o gasto pblico mais eficiente. Finalmente, so apresentadas as concluses deste trabalho

CAPTULO 1

POR QU PRECISO CORTAR GASTOS? EVOLUO DA SITUAO FISCAL NA DCADA DE 90

Neste captulo, apresentada uma resenha sobre a evoluo da situao fiscal do Brasil na dcada de 90. Ressalta-se que a deteriorao das contas pblicas comeou com o ajuste aos choques do petrleo e crise das taxas de juros na dcada de 80 e aprofundou-se com o fim do processo inflacionrio, j que os resultados fiscais eram melhorados pelo efeito corrosivo da inflao sobre o valor real das dotaes oramentrias dos rgos. A partir de 1995, a situao das contas pblicas deteriorou-se gravemente devido ao fim da inflao, ao aumento dos gastos previdencirios, de custeio e investimento e pelo efeito das crises asitica e russa. Em 1998, foi implantado o Programa de Estabilidade Fiscal e firmado acordo com o FMI visando estabilizar a relao dvida lquida/PIB atravs da obteno de resultados primrios que possibilitassem maior pagamento dos juros e diminuio do endividamento. No texto, destacam-se as medidas adotadas para atingir os resultados acordados, principalmente, o aspecto temporrio de algumas delas e a impossibilidade de diminuio de alguns gastos. Ressalta-se que, apesar dos bons resultados em 1999, ainda preciso diminuir os

gastos para possibilitar que um montante maior de receita fiscal1 seja alocada no pagamento dos juros da dvida. Para isso, contribuiria muito a reformulao na forma de elaborao e execuo do oramento, que tem deixado margem para gastos elevados e ineficientes.

1. 1 - A evoluo das contas pblicas na dcada de 80. A dcada de 80 foi marcada pela crise da dvida externa, pelos baixos ndices de crescimento da economia e pelo grande problema da alta inflao. A idia principal era a de que a inflao era acelerada por causa da inrcia derivada dos mecanismos de indexao formais e informais existentes. Foi nesse perodo que as contas pblicas se deterioraram gravemente, dando origem crise fiscal brasileira da dcada de 90. De acordo com Simonsen (1989), uma das causas dessa deteriorao foi a reao do governo aos choques do petrleo. Ocorreu retrao da poupana externa e as medidas para obteno de supervits comerciais implicaram em aumento do dficit e do endividamento interno. Observou-se compresso dos preos dos bens e servios fornecidos pelas empresas estatais motivada pela prtica de usar os preos pblicos como um freio escalada da inflao e de subsidiar indiretamente as exportaes atravs da conteno do preo real dos insumos produzidos pelo Estado. Os juros da dvida interna como proporo do PIB cresceram

significativamente entre 1980 e 1985. A conta de juros externos do governo

Receitas de impostos, contribuies e servios prestados pelo Estado. Excluem-se as receitas de operaes de crdito e outras receitas financeiras.

aumentou muito por causa da absoro de dvidas anteriormente contradas pelas empresas estatais e at pelo setor privado. Mas, Simonsen (1989) afirma que isso no foi a principal causa dos dficits do setor pblico. Entre 1970 e 1988, a piora no saldo das contas do governo deveu-se mais queda da receita tributria bruta e ao aumento de despesas com pessoal. Essas ltimas aumentaram 100% entre 1984 e 1988. A queda da receita se deu pelo efeito Tanzi2 sobre a carga tributria, pela queda das receitas como consequncia do baixo crescimento econmico do perodo e pela poltica expansionista de incentivos e subsdios fiscais. Entre 1982 e 1984, a receita tributria reduziu-se em 3,9 pontos percentuais do PIB. A Constituio de 1988 agravou o problema fiscal ao transferir parte das receitas da Unio para Estados e Municpios sem que houvesse, em contrapartida, uma redistribuio das despesas. Assegurou-se 44% do imposto de renda (IR) e do imposto sobre produtos industrializados (IPI) para Estados e Municpios (FPM e FPE), 3% desses impostos para fundos constitucionais de desenvolvimento (FNO, FCO, FNE) e 10% do IPI para os Estados Exportadores. A totalidade da arrecadao do IOF incidente sobre o ouro, ficou destinada a Estados e Muncipios. Esses ltimos ainda foram contemplados com 50% da arrecadao do ITR. Alm das transferncias de impostos, o texto constitucional tambm determinou a transferncia de competncia tributria, o que eliminou os ganhos da Unio com os impostos nicos, que foram incorporados base de clculo do

O efeito Oliveira Tanzi reduz o valor real dos impostos por causa da inflao existente entre o fato gerador do imposto e seu recolhimento.

ICMS. Estima-se que a perda de receita causada foi de 1,3% do PIB na arrecadao federal (Oliveira e Silva, 1999). A Carta Magna tambm promoveu forte vinculao de receitas aos setores sociais, principalmente para educao (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino) e para a seguridade social, que passou a receber a maioria das contribuies sociais. Conclui-se que o texto constitucional agravou o problema das contas pblicas. Somando-se aos efeitos da queda da receita e da Constituio de 1988, os mecanismos de financiamento da dvida pblica reforaram o problema do dficit. A emisso de base monetria e o aumento da dvida mobiliria(emisso de ttulos) causaram aumento da inflao e das despesas com juros. Em 1989, o dficit fiscal, no conceito operacional3, atingiu 7% do PIB. Sua mdia ao longo da dcada foi de 5% do PIB (Pinheiro, 1999). Na prxima seo, descreve-se as medidas adotadas e o comportamento das contas pblicas na primeira metade da dcada.

1.2 - A Necessidade de Ajuste. O fracasso dos planos heterodoxos, que consideravam que a reduo do dficit pblico e suas seqelas recessivas no seriam pr-requisitos para a erradicao do processo inflacionrio, fez com que se generalizasse a idia de que s com o ajuste fiscal se poderia fazer a diminuio permanente da inflao. Com o ajuste, seria possvel romper o crculo vicioso entre o dficit pblico, taxa

O conceito de dficit primrio corresponde a diferena entre as despesas e receitas no financeiras. O dficit operacional incorpora as despesas com juros e o dficit nominal inclui a correo monetria e cambial.

de juros e inflao, aumentando a poupana agregada e retomando o crescimento da economia. Segundo Eustquio Reis (1990), qualquer tentativa de desindexao para reduzir a inflao causaria alteraes na distribuio de renda, aumentando a participao dos segmentos de mais baixa renda e elevando a demanda agregada. Devido rigidez das decises de oferta e dos preos, surgiriam presses inflacionrias. Ento, seria necessrio que o governo reduzisse seus gastos ou aumentasse sua receita para conter a demanda agregada. Por sua vez, o aumento das taxas de juros, causado pelo uso de poltica monetria restritiva, aumentaria as despesas com juros, implicando em maior aumento do dficit. Assim, qualquer programa de estabilizao deveria ser precedido de um ajuste fiscal. O esforo de ajuste dependeria do nvel do dficit existente e a reduo deste deveria ter magnitude suficiente para reduzir de forma significativa a acumulao de dvida. Seguindo essa linha de pensamento, a partir de 1990 iniciaram-se as medidas para controle do dficit.

1.3 - O ajuste na primeira metade da dcada de 90. As medidas mais efetivas para o ajuste fiscal comearam em 1990, no governo Collor, que adotou medidas transitrias para comprimir despesas e elevar as receitas. Particularmente, o ano de 1990 teve resultados primrio e operacional muito bons por causa de receitas do tipo once and for all, geradas pelo aumento da cobrana do IOF, pela reduo artificial dos juros e pelo sequestro das poupanas privadas.

Entre 1990 e 1993, ocorreram mudanas estruturais que ajudaram a reduzir o dficit potencial4, tais como a privatizao, a limitao do endividamento estadual e municipal, o programa de combate s fraudes na Previdncia e a concesso de servios pblicos. Tais aes geraram uma reduo estrutural das necessidades de financiamento no longo prazo com efeitos positivos sobre a percepo dos agentes econmicos acerca do grau de solvncia do setor pblico (Barbosa e Giambiagi, 1995). Entre 1985 e 1993, ocorreu melhora de 4,4% do PIB no resultado operacional e de 1,4% do PIB no resultado primrio do governo central (Barbosa e Giambiagi, 1995). Os resultados primrios de Estados e Municpios tambm melhoraram. Apesar da obteno de bons resultados, Franco (1995) afirma que o problema do dficit potencial persistia como ameaa estabilidade, pois havia o irrealismo do oramento gerado pela incluso de despesas muito maiores que a capacidade de arrecadao. Os dficits potenciais no eram concretizados por causa da represso fiscal das despesas, feita atravs do contingenciamento e da postergao das liberaes financeiras por parte do Tesouro Nacional5 (controle na boca do caixa), o que corroa o valor real das dotaes oramentrias. Dessa

O conceito de dficit potencial corresponde ao conceito de core deficit, que a diferena entre o nvel permanente de receitas e o nvel permanente de despesas. 5 O contingenciamento feito pelo Ministrio da Fazenda, com a imposio de limites de recebimentos para pagamento (ou limites de recursos financeiros) abaixo do valor das dotaes oramentrias dos rgos e com a indisponibilizao de crditos oramentrios. Dessa forma, apesar de ter oramento, o rgo no consegue execut-lo na sua totalidade por causa da insuficincia de recursos financeiros. Esse mecanismo atinge os gastos com custeio e investimento e tem sido feito atravs de decretos de programao financeira do Ministrio da Fazenda. Para o ano 2000, o contingenciamento foi feito com o Decreto n.o 3.473 e posteriores alteraes determinadas por portarias do Ministrio da Fazenda. No prximo captulo so explicados os efeitos distorcivos causados por essa prtica e os mecanismos de defesa das unidades oramentrias.

10

forma, o Poder Executivo dependia da inflao para financiar oramentos irreais. Isso impedia a visibilidade do real problema fiscal, dificultando seu combate. Por sua vez, as unidades oramentrias tentavam se defender da represso fiscal e da reduo real do valor de suas dotaes com a criao de vinculaes das receitas a gastos especficos e com o uso de mecanismos quase automticos de cobertura de insuficincias de recursos, segundo os quais seus dficits transformavam-se em dvidas assumidas formalmente pela Unio. Como exemplo, tem-se a obrigao do Tesouro cobrir as insuficincias de recursos oriundos de benefcios da Previdncia (INSS). O irrealismo oramentrio, os automatismos citados acima e a rigidez causada pela vinculao das receitas compunham um quadro de fragmentao fiscal e progressiva deteriorao das contas pblicas. Conclui-se que a aparente melhora da situao financeira do setor pblico no incio da dcada de noventa refletiu a represso dos dficits e a relevncia do imposto inflacionrio para o seu financiamento e no o uso de medidas efetivas de aumento de receita e corte de gastos. Com o Plano Real, o imposto inflacionrio caiu de 3% para 0,2% do PIB entre 1993 e 1996. Assim perdeu eficcia o mecanismo de postergar a execuo oramentria para que a inflao corroesse o valor real da despesa (Giambiagi e Rigolon, 1999). Segundo Franco (1995), a partir do segundo semestre de 1993, adotou-se como objetivo iniciar uma transio na direo de prticas oramentrias realistas. Vrias dotaes foram canceladas e procurou-se o no contingenciamento por

11

parte do Tesouro Nacional. Os cortes das despesas foram balizados em grandes linhas por prioridades de governo e atingiram 1,5% do PIB (Franco, 1995). Para aumento da receita, em 1994, foram criados o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF), uma receita temporria, inicialmente com vigncia de doze meses. O Fundo Social de Emergncia (FSE), posteriormente Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF)6, foi criado para desvincular parte das receitas e representou um mecanismo de flexibilizao da execuo oramentria, deixando maior parte de recursos livres para a programao pelo Tesouro. Essas medidas refletiam maior preocupao com o problema fiscal, mas no foram suficientes para compensar os efeitos do fim da inflao> Para piorar a situao, ocorreu aumento do gasto em 1995, como pode ser visto na prxima seo.

1.4 - A deteriorao a partir de 1995 e as medidas adotadas para o ajuste . A partir de 1995, com a implementao do Plano Real, a inflao caiu drasticamente, e as contas pblicas entraram em elevado desequilbrio, o que explicitou o uso da inflao como aliada no ajuste ex post das contas pblicas (Pinheiro e Giambiagi, 1999). Entre 1995 e 1997, o resultado primrio passou de um supervit de 0,4% do PIB para dficit de 0,9% do PIB (Velloso, 1998). Aos efeitos da queda da inflao somou-se o aumento do gasto pblico. O problema previdencirio agravou-se por causa do reajuste do salrio mnimo, de

O FEF permitiu ao governo federal no transferir a estados e municpios a cota-parte do IR de funcionrios lotados nas reparties federais, 20% das despesas vinculadas associadas ao PIS-PASEP, que representava em mdia, 0,9% do PIB, para usar esses recursos livres de vinculao. Esse fundo vigorou at 31 dezembro de 1999.

12

R$ 70,00 para R$ 100,00, e do reajuste de 23% concedido ao funcionalismo pblico em janeiro de 1995. Tambm houve aumento do nmero de aposentados no mbito dos servidores pblicos. Os gastos com inativos da Unio passaram de 23% para 43% da despesa total com pessoal entre 1989 e 1995 e o dficit do setor previdencirio como um todo, aumentou de 1% para 4,8% do PIB entre 1987 e 1997. Os gastos de outras despesas de custeio e investimento OCC aumentaram de 2,46% do PIB em 1995 para 3,03%, em 1997. Houve piora da situao fiscal dos estados. Entre 1989 e 1995, suas dvidas aumentaram 56% (Velloso, 1998). Os resultados no foram piores porque a receita lquida7 do Tesouro Nacional aumentou 32,2% entre 1995 e 1997 (Velloso, 1998). Parte desse aumento foi devido reintroduo da CPMF. Sem considerar essa contribuio, a receita s de impostos caira de 12,98% do PIB em 1995 para 12,23% em 1997. Com ela, observou-se aumento de 0,03% do PIB (Giambiagi, 1999). Tambm foram importantes as receitas de concesses da rea de telefonia e das privatizaes, que sofreram forte impulso na poca. Agravando a situao, a partir do segundo semestre de 1997, os juros comearam a subir por causa da crise asitica. O dficit operacional piorou e o governo implementou um pacote de ajuste. Como consequncia, em 1998, observou-se o equilbrio no resultado primrio do governo. Apesar da melhora, os resultados desse pacote ficaram aqum do esperado porque o oramento de 1998 apresentou despesas elevadas causadas

13

pela superestimao do crescimento do PIB real e da inflao em sua elaborao (previu-se crescimento de 4% e inflao de 6% a.a., quando os valores observados foram de 0,5% do PIB e 1%, respectivamente). Esse primeiro pacote de ajuste tambm no possua uma meta oficial de resultado. No se previram medidas de compensao caso ocorresse frustrao de despesa ou de receita. A Tabela 1.1 resume os resultados fiscais entre 1991 e 1998. Observe que as necessidades de financiamento do setor pblico, no conceito operacional, passaram da mdia de 0,4% do PIB no perodo entre 1991 e 1994 para mdia de 5,2% no perodo 1995-1998. Isso ocorreu por causa do aumento da despesa com juros reais e principalmente por causa da evoluo do dficit primrio, que passou de supervit de 2,9% em 91-94 para dficit de 0,2% entre 94-98. TABELA 1.1 Resultados fiscais - 1991/98
MDIAS ANUAIS (% DO PIB) 1991/94 1995/98 0,4 5,2 -0,1 2,6 0,2 2,1 0,2 0,5 3,3 5 1,5 2,9 0,9 1,7 0,9 0,4 -2,9 0,2 -1,6 -0,3 -0,7 0,4 -0,7 0,1

ITENS DFICIT OPERACIONAL Governo Federal Estados e Municpios Empresas Estatais DESPESAS JUROS REAIS Governo Federal Estados e Municpios Empresas Estatais DFICIT PRIMRIO Governo Federal Estados e Municpios Empresas Estatais Fonte: Giambiagi & Rigolon, 1999

Em 1998, o dficit nominal ficou em 8% do PIB, o operacional em 7,8% e o resultado primrio foi o equilbrio. Fatores de receita temporrios como a CPMF, a

Receita lquida de transferncias obrigatrias a estados e municpios.

14

venda de concesses de servios pblicos de telefonia e o Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) perfizeram cerca de 2% do PIB de melhora fiscal (Alm e Giambiagi, 1999). A dvida lquida do setor pblico passou de 37,9% do PIB em 1991 para 42,6% do PIB em 1998. A situao foi agravada pela crise da Rssia, que causou reduo do crdito externo. O Brasil foi alvo de desconfiana do mercado mundial e sofreu grande sada de capitais. Para deter a fuga de reservas, a taxa de juros foi elevada de 20% a.a para 40% a.a, o que pressionou o dficit operacional. As despesas com juros reais aumentaram de 3,4% do PIB em 1997 para 7,8%, em 1998 (Averbug,2000). Num esforo maior para equilibrar as contas pblicas, ainda em 1998, foi adotado o Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) e firmado acordo com o FMI. O governo propunha-se um significativo ajuste primrio para estabilizar a dvida pblica em torno de 45% do PIB. Ao contrrio do que ocorreu no pacote enterior, fixou-se metas de supervit primrio do governo central para os anos de 1999, 2000 e 2001 nos valores de 1,8%, 2% e 2,3% do PIB, respectivamente. Para o ano de 1999, o esforo fiscal seria de R$ 17,7 bilhes, sendo que 2,4 deveriam vir da reforma da previdncia, 0,4 da reforma administrativa, 2 de contribuioes da previdncia, 10,7 de novos impostos (volta da CPMF, ampliao da base e elevao das alquotas de 0,2% para 0,3% da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS, entre outros) e 2,2 do corte de gastos. No incio de 1999, as taxas de juros caram para 30% a.a,

aproximadamente. Mas, a no aprovao da reforma da previdncia em dezembro

15

de 1998 e a moratria temporria de Minas Gerais, em janeiro de 1999, fizeram a credibilidade na capacidade do Brasil cumprir o acordo com o FMI cair. Adicionalmente, temia-se uma crise cambial e seus efeitos sobre a dvida. As taxas de juros subiram novamente para conter a fuga de reservas e a relao dvida lquida/PIB subiu para 48% do PIB no ms de janeiro. Como consequncia, as metas de supervit primrio mudaram para 2,5%, 2,65% e 2,6% do PIB nos anos de 1999, 2000 e 2001, respectivamente, no caso do governo central. Com o esforo de ajuste, em 1999, o resultado primrio registrou valor superior ao critrio de desempenho acordado. Obteve-se supervit de R$ 31,1 bilhes quando o valor exigido era de R$ 30,2 bilhes. A receita total passou de 20,4% para 20,9% do PIB, com destaque para a arrecadao da COFINS, da CPMF e do Imposto de Renda, que aumentaram R$ 1,4 bilho, 793,8 milhes e R$ 611,4 milhes, respectivamente. Tambm foram responsveis pelo aumento da receita administrada lquida o pagamento de dbitos atrasados, em virtude da desistncia de aes judiciais incentivada pelas Lei n.o 9.779 de 19/01/99 e suas alteraes; o crescimento da Receita do Imposto de Importao, explicado pela mudana cambial; o encerramento de aes judiciais referentes COFINS e CSLL e a cobrana do IOF sobre as aplicaes financeiras em fundos de investimento e sobre as operaes de crdito relativamente s pessoas fsicas e jurdicas (SPE/MF, 2000). Contriburam para essa melhora mudanas na legislao fiscal. Entre elas, destacam-se a incorporao dos depsitos judiciais Conta nica do Tesouro e a cobrana da contribuio da previdncia sobre o 13o salrio do servidor pblico. A

16

Tabela 1.2 mostra o reforo na arrecadao das medidas associadas ao Programa de Estabilidade Fiscal, que foram responsveis por R$ 24,1 bilhes.

TABELA 1.2 PEF Impacto sobre a Receita 1999 (R$ bilhes)

COFINS DEPSITOS JUDICIAIS CPMF CONTA PETRLEO CONTRIBUIO SERVIDOR CSLL IOF TRIBUTAO S/ OP. SWAP TOTAL 9,5 2,7 7,3 2,4 0,4 -2,0 1,7 2,1 24,1

Fonte:SPE/MF-Boletim Acompanhamento Macroeconmico n. 38.

Em relao despesa, observou-se queda de 0,8% do PIB nos gastos com outras despesas de custeio e investimento (OCC). O comportamento da despesa como proporo do PIB em relao a 1998 mostrado na Tabela 1.3. TABELA 1.3 DESPESAS DO GOVERNO CENTRAL/PIB (%)
DISCRIMINAO DESPESA TOTAL Estados e Municpios Benefcios Adm. Federal - Pessoal - Custeio Subsdios 1998 19,8 3,0 5,9 10,5 5,1 5,4 0,3 1999 18,7 3,2 5,8 9,5 4,9 4,6 0,3

Fonte: Resultado do Tesouro Nacional-dez/99

O fato do oramento de 1999 ter sido feito com parmetros mais realistas contribuiu para o ajuste. Na sua elaborao, estimou-se que o PIB teria crescimento negativo de 1% e que a inflao seria de 2% a.a pelo IGP-DI. Os valores observados foram crescimento de 1% do PIB e inflao de 9 % a.a pelo IPCA e de 20% a.a pelo IGP-DI.

17

O dficit do Regime Geral da Previdncia elevou-se em 0,9% do PIB entre 1998 para 1999. As despesas foram pressionadas pelo reajuste de 4,6% dos benefcios, mas apresentaram queda de 0,1% do PIB. Isso foi reflexo da estabilizao da taxa de crescimento das concesses, explicada pela reduo de novas concesses por tempo de contribuio aps a reforma da Previdncia Social. As receitas desse setor apresentaram queda de 0,2% do PIB. A Tabela 1.4 resume o resultado da previdncia em porcentagem do PIB. TABELA 1.4 RESULTADO DA PREVIDNCIA/PIB (%)
DISCRIMINAO Contribuies Benefcios RESULTADO
Fonte: Resultado do Tesouro Nacional-dez/99

1998 5,1 5,9 -0,8

1999 4,9 5,8 -0,9

Ressalta-se que, apesar da queda em relao ao PIB (explicada pelo aumento do produto), em termos correntes, as despesas com pessoal e

benefcios previdencirios aumentaram em relao ao ano de 1998. Os gastos com pessoal aumentaram R$3,3 bilhes devido ao aumento de 28% para os servidores civis a partir de agosto de 1998 e reajustes a algumas carreiras. Os benefcios tiveram aumento de R$ 5,1 bilho (MF/SPE). O pagamento de juros nominais foi de 12,60% do PIB. Houve expanso dessa rubrica devido a desvalorizao cambial. A dvida lquida do setor pblico ficou em 46,95%, valor abaixo da meta acordada, que era de 50,97% do PIB (SPE/MF, 2000).

18

Pode-se dizer que houve um severo ajuste em 1999. A poltica econmica desse ano assentou-se sobre os pilares de austeridade fiscal pelas metas e da aprovao das reformas. No incio de 2000, foi aprovada Emenda Constitucional que desvincula 20% de todos os impostos e contribuies, exceto a contribuio sobre o salrioeducao, at dezembro 2003 (DRU), seguindo a linha do FEF. Mas, a poltica fiscal tem um aspecto preocupante, que a possibilidade de sustentabilidade do ajuste. Parte substancivel dele vem sendo feito com medidas temporrias e emergenciais de aumento da receita e diminuio da despesa. Por exemplo, a CPMF foi relevante em 1999, deve arrecadar 1,5% do PIB em 2000 e deve ser extinta em 2002. A Tabela 1.5 mostra a contribuio das receitas extraordinrias entre os anos de 1998 e 20008. Percebe-se que elas tiveram grande magnitude. Sem elas, maior corte de gastos seria exigido. Isso seria difcil dada a rigidez de muitas despesas, como as com pessoal, dvida e transferncias obrigatrias. TABELA 1.5 FATORES EXTRAORDINRIOS DE AJUSTE FISCAL (% PIB)
COMPOSIO CPMF Concesses IR Excedente IR Bens Financeiros Eliminao de Deduoes (Cofins) FEF/DRU PAGAMENTO DE DVIDAS TOTAL Fonte: Averbug e Giambiagi,2000. 1998 0,9 1,0 0,1 0,3 0,0 0,3 0,0 2,6 1999 0,9 1,0 0,1 0,0 0,3 0,3 0,6 3,2 2000 1,6 0,5 0,1 0,0 0,3 0,1 0,0 2,6

Para o ano 2000 so previses da SRF/MF.

19

A partir de 2003, essas receitas extraordinrias cessam, mas o esforo de ajuste deve continuar, mesmo que seja em propores menores. Supondo que os gastos com custeio e investimento fiquem constantes em 2000 e 2001, cresam com o PIB e a populao a partir de 2003, que as despesas com pessoal cresam 1% a.a., em termos reais, e que as despesas previdencirias tenham crescimento de 4%, Giambiagi (1999) concluiu que, com o fim da CPMF em junho de 2002, o resultado primrio do governo central deveria ser de 1,9% do PIB para a sustentabilidade da poltica fiscal. Para isso, o gasto com custeio e investimento teria que cair a uma taxa mdia 5,1% a.a. entre 2000 e 2003. Uma alternativa ao corte de gastos seria a continuao da CPMF ou um outro imposto de mesmas propores. Mas, esse tipo de medida teria efeitos distorcivos9 Por sua vez, as reformas estruturais em andamento tm pouco poder de mudar a situao fiscal. A reforma tributria no pode objetivar o aumento da carga tributria, pois esta j de 30% do PIB, o que muito para um pas que tem como objetivo retomar o crescimento. Da reforma previdenciria no se pode esperar a reduo imediata da despesa pela figura do direito adquirido e pelo tempo requerido para o fim dos benefcios j concedidos. A flexibilizao trabalhista no guarda qualquer relao com a situao fiscal. Assim, a relao entre as reformas estruturais indireta ou tnue e essas procuram mais a competitividade e eficincia do que o ajuste fiscal (Alm e Giambiagi, 1999).

A CPMF um tributo em cascata, cumulativo, que aumenta os custos de prduo e de comercializao, reduz as possibilidades das empresas buscarem ganhos de eficincia atravs de transaes, diminui a competitividade das exportaes e substitutos de importaes e perturba a eficincia do mercado financeiro.

20

Assim, para alcanar o objetivo do governo, que a melhora do resultado primrio do setor pblico para viabilizar maior pagamento de juros com receita fiscal, ainda preciso diminuir o gasto. O mecanismo de controle dos gastos pela represso fiscal deixam margens para o aumento da despesa. Havendo oramento a ser executado, sempre haver presso para sua execuo. Alm disso, esse instrumento deixa margem para a discricionariedade, que prejudicial a transparncia do processo. Alguns rgos tm maior poder de barganha do que outros para pressionar a liberao de recursos. Dessa forma, de suma importncia que o oramento seja feito com bases realistas. Os gastos devem ser devidamente priorizados, planejados e executados de acordo com as reais necessidades da sociedade. No prximo captulo so analisados alguns aspectos da elaborao e execuo do oramento nos ltimos cinco anos. Mostra-se que alguns deles so incompatveis com os objetivos de poltica fiscal pois incentivam gastos desnecessrios e mal planejados. Descreve-se as mudanas efetuadas no Plano Plurianual de 2000-2003 e no oramento de 2000 e tambm cita-se as propostas de mudanas existentes para esse instrumento de planejamento e controle do gasto pblico.

21

CAPTULO 2

ORAMENTO COMO INSTRUMENTO DE AJUSTE FISCAL

Foi ressaltado no captulo anterior que a continuidade do ajuste fiscal depende de corte nos gastos devido presena de componentes temporrios de receita e ao esgotamento de instrumentos de ajuste. Apontou-se que os mecanismos de represso fiscal vm sendo muito utilizados para conter as despesas. Alm de gerarem uma srie de distores, que sero descritas nas prximas sees, esses instrumentos perderam eficcia com o fim da inflao. Outros problemas citados foram a excessiva vinculao de receitas no oramento e a incluso de muitas demandas no compatveis com o valor das receitas disponveis, que fizeram do oramento um instrumento rgido e pressionador de gastos. Neste captulo sero analisados e discutidos alguns aspectos da elaborao e execuo oramentria observados aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, com nfase nos dados de 1995 a 1999, e como os problemas encontrados so incompatveis com o objetivo fiscal do governo. Na seo final, aponta-se as mudanas ocorridas no PPA para 2000-2003 e na elaborao do oramento de 2000, assim como as propostas de alterao desses instrumentos em andamento no Congresso e discutidas no meio acadmico.

22

2.1 - A Elaborao do Oramento: 2.1.1 - O Oramento na Constituio de 1988. A Constituio de 1988 foi marco de uma reformulao no processo de elaborao do oramento. Por sua vez, essa mudana foi parte de um processo de reforma institucional, efetuado a partir de 1985, que visava o saneamento das finanas pblicas, transparncia e maior controle dos gastos no Brasil. Os objetivos dos constituintes eram aumentar a participao do Poder Legislativo no processo oramentrio, fazer com que o oramento abrangesse a totalidade das despesas do Governo Federal e dar nfase ao processo de planejamento, o que era muito diferente do que ocorria no perodo anterior10. Esses objetivos esto consolidados no texto constitucional, que possui uma seo destinada ao oramento11. Segundo as normas colocadas, o processo de planejamento inicia-se com a elaborao do Plano Plurianual (PPA), que deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Por diretrizes entende-se as linhas gerais de poltica fiscal que nortearo a captao, gesto e gastos de recursos. Objetivos so os resultados qualitativos e as metas os resultados quantitativos, os produtos fsicos das aes que constituem os meios para o alcance de determinados objetivos do governo. Esse plano deve ser elaborado no primeiro ano de mandato de cada governo e tem validade do

10

Para maiores esclarecimentos sobre a situao vigente antes de 1988 e a reformulao institucional implantada a partir de 1986, ver Guardia (1993). 11 Constituio Federal de 1988, Ttulo VI - da Tributao e do Oramento - Captulo II - Das Finanas Pblicas, Seo II - Dos Oramentos.

23

segundo at o fim do primeiro ano de mandato do governo seguinte. Dessa forma, traduz-se num plano de governo. O mrito do PPA conter metas fsicas e dar um horizonte temporal mais amplo poltica fiscal. O segundo instrumento de planejamento criado pela Constituio a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que deve compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes da legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncia oficiais de fomento. Tem vigncia de dezoito meses e deve ser elaborada at 30 de abril do exerccio financeiro anterior ao qual valer. Sua funo definir quais metas e prioridades do PPA sero cumpridas no ano seguinte, alm de facilitar a elaborao, discusso e aprovao do oramento, contribuindo para maior racionalidade na alocao dos recursos. o elo de ligao entre o PPA e o oramento. Finalmente, tem-se a Lei Oramentria Anual (LOA) ou Oramento Geral da Unio (OGU), que deve estimar a receita e fixar a despesa dos rgos e entidades da administrao federal que recebem recursos do Tesouro Nacional, bem como as despesas de investimento das empresas estatais financiadas com recursos de quaisquer fontes. Tem vigncia de um exerccio financeiro. O OGU divide-se em trs oramentos. O oramento fiscal refere-se aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades das administraes direta e indireta. O oramento de investimento das empresas estatais engloba as

empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. O oramento da seguridade social abrange todos os

24

rgos e entidades mantidos pelo Poder Pblico com atribuies nos setores da sade, previdncia e assistncia social e reafirma a importncia dada pelos constituintes rea social. Ainda deve acompanhar o projeto de lei um oramento das renncias fiscais, o que muito importante para se ter idia das receitas efetivamente disposio da programao oramentria, visto que, no oramento, as receitas devem constar em seus valores brutos. A consolidao de todas as despesas no oramento efetuada pela Constituio de 1988 torna clara a restrio de recursos, dando importncia ao fato das metas e objetivos do governo se restringirem existncia de receita. Alm disso, confere maior transparncia ao processo oramentrio. Alm do PPA, da LDO e do OGU, a Constituio ainda determina a elaborao de lei complementar para dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, prazos, elaborao e organizao do processo oramentrio. O Projeto de Lei tramita no Congresso Nacional at hoje12. Na sua ausncia, continua a vigorar a Lei no. 4320/64 que, entre outras coisas, instituiu o oramento por programas no Brasil. Esse tipo de oramento, difundido pela ONU e CEPAL, enfatiza os objetivos e realizaes do governo explicitados na forma de programas, que correspondem aos meios e instrumentos que visam alcanar as finalidades do governo. A Secretaria de Oramento e Finanas (SOF) o rgo responsvel pela elaborao do oramento e quem determina o teto de recursos de cada rgo. As setoriais de oramento de cada um deles devem encaminhar as propostas de

25

suas unidades para a SOF, que faz anlise, correes, cortes e a consolidao de todas as demandas. Segundo o Manual Tcnico de Oramento de 1999 (MTO), o limite definido com base numa srie histrica de execuo oramentria que consta da despesa realizada nos trs anos anteriores a preos correntes e da prvia da execuo do ano vigente. Dos valores obtidos so expurgados os fatos exclusivos do exerccio em curso e adicionados aqueles j decididos e que incidiro sobre o prximo exerccio. Depois de elaboradas pelo Poder Executivo (SOF), as trs leis do processo oramentrio so encaminhadas ao Poder Legislativo para anlise. No Congresso Nacional, segundo a Constituio, cabe Comisso Mista de Planejamento, Oramento e Fiscalizao (CMPOF) examinar e emitir parecer sobre o plano e programas previstos, inclusive apreciar as emendas apresentadas por deputados e senadores. Essas emendas s podem ser aprovadas se estiverem compatveis com o PPA e indicarem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, com exceo dos gastos com pessoal, servio da dvida e transferncias constitucionais, ou aqueles recursos que sejam relacionados com a correo de erros e omisses do Poder Executivo na previso da receita.

2.1.2 - A Prtica. Como apontado acima, as mudanas efetuadas pela Constituio Federal de 1988 abriram caminho para maior racionalidade, controle e transparncia do
12

PLC135/97, que estatui normas para elaborao, execuo, avaliao e controle dos planos, diretrizes, oramentos e demonstraes contbeis da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal e d outras

26

gasto pblico. Mas, observando-se o que ocorreu entre 1988 e 1999, constata-se que essas mudanas no foram totalmente implementadas. Na prtica, o processo de elaborao do OGU comprometeu a otimizao da alocao dos recursos e a execuo oramentria devido presena de deficincias, como a precariedade na definio de prioridades, e ausncia de procedimentos de avaliao das despesas. Nos dois primeiros PPAs elaborados no ocorreu definio precisa dos objetivos governamentais, bem como a identificao de padres de medio do trabalho e dos produtos finais. Esses planos apresentaram detalhamento excessivo e no levaram em conta as limitaes financeiras. As metas foram estabelecidas sem indicao de como serem realizadas. As falhas de elaborao do PPA que vigorou entre os anos de 1991 e 1995 so mostradas pelo grande nmero de obras inacabadas includas nos oramentos fiscal e de seguridade desses anos. Foram contabilizadas 2214 obras no concludas, nas quais foram gastos R$ 15 bilhes. Esse fato um indicador da pobreza das prticas de planejamento, programao e gesto utilizados, j que no PPA devem figurar todos os investimentos governamentais (Garcia, 2000). No PPA para os anos de 1996 a 1999, as falhas evidenciam-se na baixa proporo de execuo de alguns programas, o que mostrado na prxima seo, e na diferena entre os parmetros previstos e realizados utilizados nas previses, que figura na Tabela 2.1. Esse ltimo aspecto aliado rigidez causada pelo excesso de detalhamento fizeram com que esse plano se desatualizasse rapidamente.
providncias.

27

TABELA 2.1 PARMETROS DO PPA 1996-1999

Especificao Tx. Cresc.Anual do PIB (%PIB) NFSP Res.Operacional (%PIB) DLSP (%PIB) Ct. Corrente Balano de Pagto Fonte: Garcia (2000) e IBGE 1996 1997 1998 1999 PROJ. OBS. PROJ. OBS. PROJ. OBS. PROJ. OBS. 4 2,69 4,5 2,94 5 0,25 5 1,12 0 -3,8 0 -4,1 0 -7,5 0 -5,6 22,5 33,3 19,8 34,5 17,2 42,6 15,8 46,9 -15,4 -23 -16,1 -33,3 -17,1 -33,6 -18,1 -24,4

Nas Leis de Diretrizes Oramentrias, as prioridades foram definidas de maneira muito genricas e amplas, gerando uma situao de ausncia de prioridades e base para que os oramentos inclussem despesas desnecessrias, que no refletiam as prioridades existentes no PPA. Dada a inexistncia da lei complementar e a antigidade da Lei 4320/64, a LDO acabou sendo usada para cobrir as lacunas existentes, tratando de assuntos que no faziam parte de matria oramentria, como poltica de preos mnimos, divida pblica e outros (Oliveira e Fontenele, 1994). Alm disso, essas leis, em sua maioria, foram aprovadas com atraso, o que prejudicou a elaborao dos oramentos. Na elaborao do OGU, os Ministrios nem sempre apresentaram suas propostas de forma compatvel com as prioridades explicitadas no PPA e na LDO. Nesses rgos, existia um processo oramentrio marcado pelo incrementalismo linear das suas despesas, em que o principal fator determinante do tamanho e do contedo do oramento seguinte era o oramento passado. A preocupao era manter o nvel de dotao. Esse comportamento gerou uma grande dificuldade para a implantao do oramento por programas de acordo com o conceito difundido, j que programas antigos, que deixavam de ser prioritrios, dificilmente eram substitudos ou eliminados, constituindo um fator de inrcia no oramento (Greggiannin, 1990).

28

A forma de definir limites pela SOF corroborou esse comportamento incremental dos rgos. O procedimento de encaminhar o limite mximo com base na despesa realizada nos anos anteriores no discute as prioridades e a avaliao de desempenho de cada programa e permite a inrcia citada anteriormente. Apesar de enfatizado, o processo de avaliao das despesas que levasse em considerao a produtividade econmica e social do gasto pblico no ocorreu. No houve questionamento mais profundo sobre o desempenho, custos e resultados dos programas. Predominou a anlise financeira do oramento, ou seja, a preocupao maior foi com o montante de recursos disponveis para cada unidade e no com a avaliao e realocao dos recursos entre os programas existentes. No houve acompanhamento das metas fsicas e a tcnica funcional programtica13, utilizada para classificar a despesa pblica, foi subtilizada. Isso no permitiu confrontar os resultados obtidos com os objetivos explicitados nas leis oramentrias. Dessa forma, no foi possvel elevar a produtividade ou racionalizar a utilizao dos recursos pblicos. Os cortes efetuados nas propostas apresentadas pelos rgos foram feitos de forma linear, o que denotou o reduzido uso da classificao funcional programtica e a ausncia de avaliao. Esse procedimento prejudicou programas essenciais e favoreceu outros no to prioritrios, assim como favoreceu os rgos que superestimaram suas dotaes e prejudicou os que foram realistas.

13

A classificao funcional programtica foi instituda pela SOF em 1974. De acordo com ela, a despesa classificada por um cdigo de 17 dgitos, que divide-se em funo, programa, subprograma, projeto/atividade e subprojeto/subatividade. O elo de ligao do OGU com o PPA o subprograma. Ex: No programa de trabalho16.088.0537.1204.0004, tem-se 16 Funo Transporte, 088 Programa Transporte Rodovirio, 0537 Subprograma Construo e Pavimentao de Rodovias, 1204.0004 Projeto/subprojeto BR101/SC Construo de Acesso a Camboriu/SC. O detalhamento no PPA vai at o subprograma (0537). O objetivo dessa classificao explicitar a despesa por programas e permitir melhor avaliao dos gastos.

29

Outro problema verificado na elaborao do oramento foi a diferena considervel entre as estimativas dos parmetros utilizados para prever as receitas e seu valores observados. O erro na previso das receitas representa um grande entrave ao uso do oramento como instrumento de poltica fiscal. Se a previso no realista, os nveis de despesas orados tambm no so. A subestimao da receita causa a autorizao de crditos adicionais14 para viabilizar de forma legal a utilizao dos recursos, o que pode alterar as caractersticas e prioridades do oramento original. Com a superestimao da receita, as despesas fixadas ultrapassam a real capacidade de financiamento do governo, gerando a necessidade de efetuar medidas de represso fiscal, como o contingenciamento e o controle das liberaes financeiras por parte do Tesouro Nacional. Segundo Franco (1995), a represso fiscal de despesas gera distores como o paradoxo da inverso de prioridades, segundo o qual os rgos gastam primeiramente em aes menos prioritrias para forar, posteriormente, a liberao de recursos para aes que no podem deixar de ser feitas; o endividamento atravs de atrasados, que fazem com que os fornecedores cobrem preos maiores do governo; e a iniciao de diversas atividades ao mesmo tempo

14

Os crditos adicionais dividem-se em suplementares, especiais e extraordinrios. Os suplementares destinam-se ao reforo de dotao oramentria, os especiais so destinados s despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica e os extraordinrios so destinados s despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. Os suplementares acima de 20% do valor da dotao autorizada na LOA, bem como os especiais so autorizados por lei e abertos por Decreto. Os extraordinrios devem ser autorizados por Medida Provisria e abertos por Decreto. As fontes de financiamento para os crditos adicionais so: o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior, os recursos provenientes de excesso de arrecadao, os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou de crditos adicionais autorizados em lei e os resultantes de operaes de crdito autorizadas, em forma que, juridicamente, possibilite ao Poder Executivo realiz-las.

30

para forar a liberao de recursos at a concluso das mesmas, j que obras no concludas denotam prejuzo de dinheiro pblico. De acordo com Guardia(1993), na poca de inflao elevada, observou-se uma inicial superestimao, que com o passar do tempo transformava-se em subestimao devido ao fato das receitas terem sido apresentadas em termos nominais e estimadas com uma taxa de inflao inferior realizada. Dessa forma, o governo era obrigado a recorrer aos crditos adicionais, comprometendo o planejamento, uma vez que era com a execuo do oramento que o montante e a composio dos gastos passavam a ser efetivamente definidos. Esse expediente reduziu a importncia da previso de receitas no processo oramentrio, j que a inflao era aliada do governo para a execuo de oramentos inchados. A partir de 1995, com o fim da inflao, a necessidade de previses mais prximas da realidade aumentou, principalmente devido ao objetivo de ajuste fiscal do governo. Sem inflao, os ganhos com o contingenciamento e com o controle das liberaes financeiras diminuram consideravelmente e as distores desses mecanismos tornaram-se mais claras. A Tabela 2.2 mostra os valores previstos e observados dos parmetros utilizados na fixao da receita nos oramentos de 1995 a 1999. Note que, com exceo do ano de 1999, sempre se previu um crescimento real do PIB maior que o verificado, o que, isoladamente, implicou em superestimao da receita. No caso da inflao, ndices previstos menores que os observados, isoladamente, implicaram em subestimao e vice-versa.

31

TABELA 2.2 PARMETROS PARA PREVISO DA RECEITA

ANO 1995 1996 1997 1998 1999 IGP - DI (%) PREV OBS 0,0 14,77 * 9,33 10,6 7,49 6,0 1,71 2,0 19,98 CRESC PIB REAL(%) PREV OBS. 4,0 3,41 4,0 2,69 3,9 2,94 4,0 0,25 -1,0 1,12

Fonte: previses - Projetos de Lei Oramentria valores observados - IBGE e FGV * valor no informado no Projeto de Lei

A Tabela 2.3 mostra a comparao entre receita orada e realizada. De 1995 a 1997, ocorreu superestimao do valor total das receitas, o que reforou a necessidade de contingenciamento e controle dos gastos pelo Tesouro. J nos anos de 1998 e 1999 ocorreu subestimao da receita, o que refletiu o esforo para evitar a superestimao atravs do uso de parmetros mais realistas em 1999. No ano de 1998, esse resultado reflete a ocorrncia de fatores atpicos de arrecadao, como os recursos das privatizaes e concesses, j que os parmetros utilizados foram muito diferentes dos realizados. Apesar da subestimao do total, nos dois ltimos anos houve a superestimao de receitas de contribuies, ou seja, dos recursos que alimentaram o oramento da seguridade social. Isso fez com que recursos fiscais fossem utilizados para cobrir os dficits desse oramento, aumentando a necessidade de cortes nos programas do oramento fiscal para adequao ao nvel global de receitas e aos objetivos de ajuste. Como os gastos com pessoal e dvida no so contingenciveis, os cortes acabaram recaindo sobre as despesas com custeio e investimento.

32

Nas receitas de capital verificaram-se as maiores diferenas nesses anos. Essas receitas so geradas basicamente por operaes de crdito, ou seja, por maior endividamento. TABELA 2.3 RECEITA PREVISTA E REALIZADA
RECEITA RECEITAS CORRENTES TRIBUTRIA CONTRIBUIES PATRIMONIAL AGROPECURIA INDUSTRIAL SERVIOS TRANSF. CORRENTES OUTRASREC.CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL TOTAL Fonte: SOF/MP 1995 LEI ARRECADAO 111.437.955 137.611.856 42.662.504 50.467.606 62.611.778 65.007.291 1.202.736 5.848.701 294 49.780 246.055 77.229 2.298.250 7.124.679 139.008 98.673 2.277.330 8.937.897 198.161.844 121.632.332 309.599.799 1996 1997 LEI ARRECADAO LEI ARRECADAO 173.519.717 150.703.951 176.382.324 159.379.814 65.688.596 51.437.839 62.626.083 59.197.020 92.562.163 88.157.498 98.507.753 92.133.638 3.526.055 2.319.998 2.553.631 2.442.385 77.932 239 17.180 17.132 311.293 44.452 43.559 55.749 6.406.044 4.045.122 9.234.425 3.316.512 1.573.391 2.359.631 21.148 19.589 3.374.243 2.339.172 3.378.545 2.197.789 139.493.799 140.927.082 247.654.771 225.595.051 291.631.033 424.037.095 1998 1999 LEI ARRECADAO LEI ARRECADAO 193.160.234 196.943.907 210.719.425 216.562.685 65.889.394 67.432.389 63.907.895 73.393.019 103.360.332 93.341.176 114.888.266 112.624.854 4.534.661 12.907.027 9.726.534 6.921.123 23.973 20.838 10.930 37.108 63.633 62.924 72.125 145.340 13.753.650 11.675.183 12.912.721 12.958.668 33.786 113.753 69.285 788.410 5.500.805 11.390.616 9.131.669 9.694.164 237.976.523 298.166.612 328.127.695 385.429.425 495.110.518 538.847.120 601.992.110

259.244.188 313.013.516

384.974.865 431.136.757

Ainda em relao receita, observou-se que o Congresso Nacional sempre alterou a estimativa do Poder Executivo para incluir o excessivo nmero de emendas apresentadas. Na prtica, o legislativo utilizou muito a faculdade de propor emendas baseadas em erro ou omisso na previso de receitas pelo Executivo. Em 1991, a arrecadao de algumas fontes especficas de receita foram reestimadas resultando em elevao da receita em 2,5% do PIB. Em 1993, os parlamentares elevaram a receita em 9 bilhes de dlares apoiados numa subestimativa do executivo (Guardia, 1993). O grande nmero de emendas apresentadas, alm de inchar o oramento, causou a pulverizao de recursos, ou seja, poucos recursos foram distribudos entre milhares de projetos, em detrimento da maior racionalidade econmica na alocao de recursos. Em 1993, foram apresentadas 75 mil propostas de emendas, o que intensificou a necessidade de contingenciamento por parte do Executivo (Oliveira e Fontenelle, 1994).

33

Em junho de 1993, o Congresso tentou diminuir o nmero de emendas por meio da Resoluo 01/93. Cada parlamentar poderia apresentar cinqenta emendas ao oramento. Em 1994, o nmero proposto caiu para 28 mil. Em 1995, com a CPI do Oramento, a Resoluo 02/95 delimitou o nmero de emendas individuais 20 por parlamentar. Ainda existe o limite de 15 emendas permitidas s bancadas estaduais e municipais e 5 emendas propostas pelas Comisses, o que perfaz um total de 1190015 emendas, um nmero bem menor do que os verificados anteriormente. A Tabela 2.4 mostra o nmero total de emendas aprovadas entre 1995 e 2000 e a diferena entre o valor do projeto de lei oramentria encaminhado ao Congresso e o valor do OGU aprovado por este. Note que o nmero de emendas reduziu-se muito em relao situao existente antes de 1995. Isso reflete o resultado da CPI e um esforo em direo prticas oramentrias mais realistas. Ressalta-se que nos nmeros de emendas aprovadas apresentados no esto includas as emendas dos Relatores Das Comisses Setoriais e as Emendas do Relator Geral da CMPOF. No ano de 1995 no houve mudana no valor do OGU por reestimativa da receita. A diferena apresentada decorrente de determinao da LDO desse ano, segundo a qual os valores do OGU deveriam ser corrigidos pela variao da UFIR no perodo entre a apreciao do Projeto de Lei e a publicao do OGU.

15

20 emendas para cada um dos 513 deputados e 81 senadores mais 20 emendas de bancadas e comisses.

34

TABELA 2.4 ALTERAES VALORES DO PLOA E EMENDAS APROVADAS (Valores correntes R$)
ANO 1995** 1996 1997 1998 1999 2000 PL 266.814.800.000 312.777.000.000 429.927.000.000 437.954.000.000 543.817.000.000 1.004.533.781.020 OGU 320.177.759.963 313.013.516.055 431.593.095.279 438.567.021.060 545.903.187.097 1.012.807.272.455 DIFERENA OGU-PL 53.362.959.963 236.516.055 1.666.095.279 613.021.060 2.086.187.097 8.273.491.435 N. EMENDAS APROVADAS * 5.587 5.479 7.027 8.774 7.888 8.869

Fonte: Projetos de Lei e OGUs aprovados * exclui as emendas de relatores setoriais e relator geral. ** a diferena entre o OGU e PL no corresponde reestimativa de receita e sim correo determinada na LDO

Alm dos problemas com as estimativas da receita, outro fator da elaborao do oramento que prejudicou os objetivos de ajuste fiscal do governo foi a crescente vinculao de receitas a gastos especficos. Como citado no captulo anterior, esse foi um mecanismo adotado pelos rgos para se proteger da corroso inflacionria de suas dotaes. Na verdade, o que ocorreu foi o uso indiscriminado de um instrumento criado pela Lei 4.320/64, art. 71, que conceitua um fundo como a vinculao do produto de receitas especificadas para atender a determinados objetivos ou gastos, o que permitiria auferir receitas extras, como doaes, contribuies, legados e etc. Houve aproveitamento da brecha na legislao para a criao de fundos, muitas vezes vinculando recursos de impostos, taxas, contribuies e outras receitas pblicas, em prejuzo da ao global de planejamento (Giomi e Polo, 1994). s vinculaes estabelecidas por lei, somam-se as criadas pela Constituio Federal, como descrito no captulo anterior. A tabela 2.5 mostra a quantidade de receitas vinculadas e a proporo das receitas que ficaram livres para programao do Tesouro entre 1997 e 2000.

35

Note que as receitas financeiras so vinculadas em sua totalidade. As no financeiras so as que poderiam ser usadas para abater dvida sem gerar um aumento do dficit. Essas esto em grande parte vinculadas a gastos especficos. Nos anos de 1997, 1998 e 1999, a lei oramentria destinou, respectivamente, apenas 10,06%, 13,74% e 9,38% do total das receitas do Tesouro para fontes no vinculadas. Descontando as despesas obrigatrias feitas com essas receitas, apenas 3,48%, 3,57% e 2,49%, respectivamente, sobraram para livre

programao. Para o ano 2000, o projeto de lei oramentria destinou apenas 6,88% dos recursos para fonte no vinculada. Com essa anlise, constata-se que a margem de manobra de poltica fiscal muito pequena. Segundo Velloso (1993), quanto mais vinculaes de receitas existem, maior rigidez apresenta o oramento. A aferio do grau de rigidez fundamental para o exame das possibilidades de estabelecimento de um regime fiscal capaz de gerar supervits primrios sem recorrer a ajustes expressivos de caixa, ou seja, sem o uso expressivo da represso fiscal. Alm disso, esse excesso de vinculao gera um carter cclico s despesas pblicas. Quanto mais se arrecada, mais se gasta, obrigatoriamente, nas despesas vinculadas, em detrimento de outras despesas que poderiam ser mais prioritrias. O procedimento de vincular receitas causa o condicionamento dos oramentos futuros s prioridades de gasto do passado, uma vez que vinculaes implicam em perpetuao de prioridades e dificilmente so extintas, impedindo a adequao dos gastos conforme as necessidades da sociedade mudem. Dessa forma, as possibilidades de discutir-se a alocao de recursos,

36

segundo critrios de otimizao que gerem maior taxa de retorno social e econmico do gasto pblico, so diminudas. A criao do FEF e da DRU representou um grande esforo para a desvinculao de receitas e demonstrou o reconhecimento do quo prejudicial essa prtica de vincular receitas tem sido para o bom desempenho da poltica fiscal. fase de elaborao segue-se a execuo do oramento. Na prxima seo so descritas as caractersticas e os problemas da execuo dos oramentos nos ltimos anos.

37

TABELA 2.5 RECURSOS LIVRES DE VINCULAO

38

2.2 A Execuo do Oramento Na seo anterior foram mostrados alguns problemas encontrados no processo de elaborao oramentria aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Mostrou-se que esse processo, na prtica, no representou o que a reformulao implantada determinou. Uma das causas desses problemas foi a ausncia da Lei Complementar. O pouco tempo para que os conhecimentos necessrios fossem absorvidos pelos tcnicos do Governo, j que no existia uma cultura de planejamento, tambm contriburam para a existncia de falhas nos primeiros PPAs e, consequentemente, nas LDOs e OGUs . Nessa seo, sero mostrados alguns dados da execuo do oramento, ou seja, como as despesas foram efetuadas, dadas as condies de elaborao do oramento. Verificou-se, em geral, que a execuo explicitou os problemas da fase de elaborao. Considerando que o OGU deve expressar a alocao dos recursos de acordo com as prioridades do governo e metas preestabelecidas, deduz-se que ele deveria ser executado em sua maioria. Mas, no foi isso que ocorreu na prtica. Analisando a execuo da despesa de custeio, investimento e inverses financeiras, verificou-se uma diferena considervel em relao s dotaes fixadas. A Tabela 2.6 mostra a proporo de execuo da despesa dos programas existentes nos oramentos de 1996 a 1999. Nesse perodo a execuo do oramento como um todo aumentou de 79,08% para 94,84%. O nmero de programas com execuo abaixo de 50% foi 30% do total de programas em 1996 e 10%, em 1999. J os programas com mais de 90% de execuo representaram

39

5% do total em 1996 e 19% no ano passado. Isso representa uma melhora e significa que o oramento est espelhando mais as prioridades do governo e tornando-se mais realista, incluindo valores de despesas compatveis com a arrecadao de receita realizada. Mas, ainda existem alguns programas com um nvel de execuo muito baixo, o que significa que ainda h muito o que se fazer em termos de reforma oramentria e alocao de recursos. Os programas necessitam de um bom processo de avaliao para que tenham dotaes mais realistas, sendo que os no prioritrios devem ser excludos ou, pelo menos, ter o valor de sua dotao diminudo, evitando o comportamento incremental dos rgos na elaborao de suas propostas. Observando a execuo da despesa mensal dos rgos da administrao federal em custeio, investimento e inverses financeiras, nota-se um aumento expressivo nos ltimos meses do ano, principalmente em dezembro. Isso pode ser visto no conjunto de grficos 2.1, que mostram a evoluo mensal da despesa executada por todos os rgos nos grupos de despesa custeio, investimento e inverses financeiras. A execuo da despesa aberta por rgo consta dos Anexos A,B, C, e D. Esse comportamento da execuo revela o uso da represso fiscal pelo Tesouro, mesmo depois do fim da inflao elevada. Como visto anteriormente, essa prtica causa distores, como a inverso de prioridades, e altera a

composio das despesas do oramento, pois atinge com maior rigor os gastos com custeio e investimento e no atinge os poderes Legislativo e Judicirio. A concentrao de gastos no fim do ano tambm deve ser entendida como falta de planejamento na elaborao e de controle na execuo do oramento.

40

TABELA 2.6 PROPORO DE EXECUO DOS PROGRAMAS

41

Considerando que o oramento dos rgos superdimensionado por causa do comportamento incremental e que no existe uma poltica de administrao financeira que assegure a liberao linear dos recursos, vrios rgos chegam ao fim do ano com muitos crditos no utilizados. Visto que a no realizao do empenho implica em cancelamento das dotaes seguintes, cada rgo procura realizar o maior nmero possvel de despesas nos ltimos meses do ano. Isso pode implicar na realizao de despesas desnecessrias em determinados programas, j que os limites dados pela SOF so estabelecidos com base nos gastos realizados nos trs ltimos exerccios financeiros. Em relao s receitas vinculadas, observa-se a existncia de um conflito entre elaborao e execuo do oramento. Na fase de execuo, o Tesouro enfrenta a resistncia de muitos rgos em receberem recursos em fontes de receitas vinculadas no montante que o oramento determina. H uma presso para que a maior parte dos recursos sejam liberados pelo Tesouro em fonte de receita no vinculada (fonte 100 - Recursos Ordinrios). Muitas vezes, quando a liberao ocorre nas fontes vinculadas, os rgos deixam esses recursos parados e executam a despesa na fonte 100 mesmo sem a liberao de recursos, j que o sistema (SIAFI) permite que existam saldos invertidos nas disponibilidades por fontes. Esses fatos mostram que muitas das dotaes de receitas vinculadas so elevadas e que, ao mesmo tempo, essas vinculaes no espelham as prioridades de gasto do governo. Como o Tesouro no pode usar recursos de fonte vinculada para pagar encargos da dvida, se as demandas dos rgos so atendidas e ocorre maior liberao de recursos no vinculados, a margem de manobra da poltica fiscal fica ainda mais reduzida.

42

GRFICO 2.1 EXECUO MENSAL DA DESPESA CUSTEIO, INVESTIMENTO E INVERSES FINANCEIRAS

Os problemas na elaborao e execuo do oramento explicados acima fazem com que a eficincia do gasto pblico seja comprometida pela ausncia de critrios objetivos de avaliao de desempenho na elaborao dos oramentos, pelo despreparo do Legislativo na anlise e alterao dos projetos de lei oramentria e tambm pela ao discricionria do Executivo na gesto do oramento, j que a poltica de contingenciamento continua a ocorrer todos os anos, assim como a administrao dos recursos na "boca do caixa"16 pelo Tesouro.

16

O controle de caixa pelo executivo se d com a imposio de limites e datas nas liberaes de recursos financeiros pelo Tesouro Nacional.

43

Os contingenciamentos que tm sido feitos denotam o esforo de ajuste fiscal que tem recado sobre os gastos com custeio e investimento, apesar do aumento da arrecadao. A Nota Tcnica Conjunta COFF/CONORF 008/2000 do Congresso Nacional mostra que o oramento de 2000 sofreu contingenciamento de 19,9% nas despesas oradas possveis de serem cortadas. A Tabela 2.7 mostra a intensidade do contingenciamento efetuado entre 1998 e 2000. TABELA 2.7 PROPORO DE CONTINGENCIAMENTO.
1998 1999 2000 (Dec. 2.580/98) (Dec. 3.031/99) (Dec. 3.473/00) DESPESAS CONTINGENCIVEIS (R$ bilhes) 41,11 37,36 42,98 DISPONVEL (R$ bilhes) 34,23 33,5 34,42 CONTINGENCIADO (R$ bilhes) 6,88 3,86 8,56 % DE CONTINGENCIAMENTO 16,73 10,33 19,9 Fonte: Nota Tcnica Conjunta COFF/CONORF 08/2000 DISCRIMINAO

A partir de 2000, procurou-se corrigir algumas das falhas descritas acima. O PPA para o perodo de 2000 a 2003 teve mudanas considerveis e o oramento do ano 2000 foi elaborado segundo as novas regras. Isso mostrado na prxima seo.

2.3 As mudanas a partir de 2000 O PPA 2000/2003. Como citado anteriormente, os dois primeiros PPAs apresentaram vrias falhas, pois foram elaborados sem embasamento de uma teoria e metodologia. Em parte, isso foi derivado da ausncia da lei complementar determinada pela Constituio, que deveria conceituar e definir detalhadamente o PPA, e a LDO . Apenas em 1997 o poder Executivo instituiu um grupo de trabalho para elaborar essa lei, considerando os projetos existentes no Poder Legislativo. O projeto de lei encontra-se em tramitao no Congresso Nacional at hoje.

44

O objetivo dos trabalhos desse grupo era integrar o planejamento com o oramento atravs do aperfeioamento das definies e conceituaes das principais categorias programticas do PPA, da LDO e do OGU. As novas orientaes foram estabelecidas no Decreto 2.829 de 28 de outubro de 1998 e na Portaria no. 42 de abril de 1999 do Ministrio do Oramento. Os programas foram consolidados como o elo de ligao entre o PPA e o OGU. Passaram a ser referidos como a soluo de problemas precisamente identificados, devendo apresentar produtos finais estabelecidos, quantificao de metas e custos. Sua execuo deve ser acompanhada constantemente e os resultados avaliados mediante indicadores especificamente construdos. A avaliao de desempenho passa a ser critrio fundamental para alocao de recursos em anos seguintes. No lugar da classificao
17

funcional

programtica

foi

instituda

classificao funcional

, de modo a estabelecer uma relao mais direta com o

17

Segundo a nova classificao, as aes do governo so divididas em funes, subfunes, programa, projetos/atividades/operaes especiais. As Funes compreendem as aes desenvolvidas pelo Governo, por meio das quais se procura alcanar os objetivos nacionais. Uma subfuno agrega determinado grupo de despesas da funo. O programa o instrumento de organizao da atuao governamental, articula um conjuo de aes que visam a soluo de um problema. O projeto uma ao para alcanar o objetivo de um programa, que envolve um conjunto de operaes limitadas no tempo, da qual resulta a expanso ou aperfeioamento da ao de governo. A atividade tambm uma ao para atingir o objetivo do programa, mas envolve um conjunto de aes que se realizam de modo contnuo e permanente, da qual resulta m produto necessrio manuteno da ao de governo. Operaes especiais so aes das quais no resultam um produto e no geram contraprestao direta sob a fora de bens ou servios. No modelo anterior, a ligao entre o PPA e o OGU era estabelecida pelo subprograma, que representava as aes do governo. No havia indicao do custo dos subprogramas no PPA. As metas fsicas dos subprogramas do PPA eram diferentes das estabelecidas no OGU, j que nesse ltimo, um mesmo projeto podia ter vrias metas e o somatrio das metas dos projetos no coincidiam com as metas do subprograma. No modelo atual, a ligao entre o PPA e o OGU feita pelo programa, que consta no primeiro com objetivo, indicador e unidade responsvel, alm do custo .total estimado. No PPA j aparece a abertura por projeto/atividade, que tem apenas uma meta igual a do OGU (os custos dos projetos s aparecem no UGU). Assim, as metas do PPA so iguais s do OGU. Ex: no cdigo 10.302.0004.3863.0047, 10 refere-se a funo sade, 302 a subfuno Assistncia Hospitalar e Ambulatoria, 0004 ao programa Qualidade e Eficincia do SUS, 3863 ao Projeto Implantao e Ampliaao de Unidade de Sade do SUS. O nmero 0047 um subttulo que indica a localizao geogrfica, no caso, Estado de Santa Catarina. (Nota Tcnica Conjunta n 04/99/CD-SF/Congresso Nacional).

45

plano, exigindo maior preciso no desenho de aes e enfatizando a tcnica de oramento por programa. Essas novas orientaes conferiram especial nfase gesto e avaliao, dando um enfoque empresarial, voltado para a obteno de resultados, com acompanhamento sistemtico e detalhado. Houve a inovao de designar um gerente para cada programa. Cabe a ele avaliar e informar os graus de alcance das metas fixadas. A avaliao, por sua vez, passou a englobar no s o carter financeiro, mas tambm o grau de satisfao da sociedade com os resultados. Essas diretrizes representam um grande avano, mas alguns problemas permanecem. Para a elaborao do PPA 2000-2003 e do OGU para 2000, foi feito um inventrio das aes do governo e o recadastramento de todos os projetos e atividades da Lei Oramentria de 1999 segundo a nova classificao para servir de base para a reorganizao das aes do governo em novos programas. Esse aspecto deixou margem para falhas pois as aes passadas no haviam sido desenhadas sob o conceito de programas como meios de enfrentar problemas bem definidos. Resultaram de uma viso setorial, incremental, sem base em anlises acuradas da realidade e sem preocupao com a gesto (Garcia, 2000). A elaborao dos programas e do oramento 2000 teve como parmetro a previso de recursos da Unio por Ministrio feita com base na execuo oramentria dos ltimos trs anos, conforme o Manual Tcnico do Oramento para 2000, continuando a incentivar o comportamento incremental. A oramentao dos programas foi feita em bases pouco realistas, com muitas metas que no correspondem s capacidades operacionais dos rgos e s dotaes, com muitos custos apurados sem critrios mais rigorosos. Em Nota

46

Tcnica, o Congresso Nacional acusou a apresentao de informaes muito genricas sobre o cenrio macroeconmico dos valores projetados no PPA e citou que foram encontradas vrias divergncias de valores, metas, objetivos, aes, programas, entre outros (Nota Tcnica Conjunta COFF/CONORF 08/99). Na prtica, vrias dificuldades foram enfrentadas para implantar as novas regras, pois foram estabelecidos nova forma de pensar e o rompimento com a prtica anterior, segundo a qual definiam-se as metas sem definir com rigor seus produtos. Dessa forma, o resultado final ainda apresentou elevada setorializao e considervel impreciso. Mas, levando em considerao o pouco tempo e a insegurana das informaes existentes, o novo PPA representou um grande avano em direo reduo do carter formal, normativo e pouco dinmico do planejamento pblico. As imperfeies existentes tendem a ser corrigidas com o tempo e com a colocao dos novos pressupostos em prtica. Colocadas as mudanas ocorridas no processo de planejamento e oramentao para os anos de 2000 a 2003, resta analisar as propostas existentes para consolidao e aperfeioamento das novas diretrizes. Isso feito na prxima seo, que descreve o conceito de oramento base zero e a Proposta de Emenda Constitucional que est tramitando no Congresso desde junho desse ano.

47

2.4 Propostas Existentes. 2.4.1 O Oramento Base Zero. Vrios estudiosos e tcnicos afirmam que a soluo para os problemas na elaborao e execuo oramentria seria a elaborao de oramentos sem referncia nenhuma a oramentos e execuo de despesas passadas. Esse o conceito de Oramento Base Zero (OBZ), segundo o qual cada rgo seria obrigado a justificar todos os seus gastos, em todos os anos, como se seus programas fossem inteiramente novos. Os defensores dessa idia afirmam que usar parmetros de execuo passada para definio de novas dotaes pode causar despesas maiores que as necessrias devido permanncia de programas associados a demandas sociais antigas, que no so mais prioridades. Esse problema ocorre por causa da ausncia de uma boa avaliao de desempenho do gasto pblico e causa o engessamento da estrutura oramentria, diminuindo o espao para incluso de novos programas mais prioritrios (Giambiagi, 2000). Dessa forma, o OBZ contribuiria para a diminuio do incrementalismo verificado nos rgos, que tendem a solicitar recursos para determinado programa simplesmente pelo fato deste existir, sem questionar sua eficincia. Ressalta-se que essa proposta de difcil implementao pela grande necessidade de capacitao tcnica de pessoal e das instituies, alm da grande resistncia poltica que pode ser encontrada para uma prtica to radical. A implantao de um sistema de avaliao de desempenho dos programas eficiente e contnuo juntamente com o uso efetivo dos resultados dessa avaliao para alocao de recursos, inclusive com excluso de programas no prioritrios, pode

48

gerar os mesmos resultados sem que seja preciso a desconsiderao total do que j foi feito anteriormente.

2.4.2 O Oramento Mandatrio ou Determinativo. Tramita no Congresso Nacional, desde junho de 2000, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) de autoria do Senador Antnio Carlos Magalhes, que visa aperfeioar o processo oramentrio brasileiro, aumentando a participao do Poder Legislativo em matria oramentria, visto que os contingenciamentos e controle das liberaes financeiras so feitos sem consulta ao Congresso. Para alcanar esses objetivos, entre as novas regras propostas pela PEC destacam-se o encerramento da sesso legislativa s aps aprovao do projeto de lei oramentria anual e a alterao dos prazos de apreciao pelo Congresso Nacional dos projetos do PPA, LDO e OGU. No caso desse ltimo, o prao aumentaria em dois meses. A alterao dos prazos de apreciao e a condio para encerramento da sesso legislativa se justificam pelo fato do oramento vir sendo aprovado com atraso desde 1988, com exceo dos anos de 1995 e 1998. No ano de 1994, chegou-se ao absurdo de se aprovar o oramento apenas em outubro. Em 2000, o oramento foi aprovado em abril e apenas dois dozeavos da proposta oramentria foram liberados durante esses quatro meses. A aprovao do oramento com atraso impede que os projetos contemplados no OGU iniciem-se logo no incio do ano e sejam executados integralmente, o que compromete a eficincia no uso de recursos pblicos. Esses

49

atrasos tambm contribuem para o desgaste do Congresso perante a sociedade. Outra regra proposta a proibio de incluir novos programas sem que os que esto em andamento tenham sido contemplados adequadamente, que tem o objetivo de impedir a proliferao de obras paralisadas. Mas, a medida de grande impacto proposta a execuo obrigatria da totalidade do oramento. Segundo o discurso apresentado, o Poder Executivo usa a programao oramentria como instrumento de barganha poltica, na medida em que a definio do que ser executado depende de anlise da equipe econmica do governo. Com isso, a competncia do Poder Legislativo para autorizar despesas e a arrecadao de receitas vem sendo barrada pelos contingenciamentos e outras medidas do Poder Executivo. Isso distorce a definio de oramento, que uma lei que consolida as demandas da sociedade, representada pelos congressistas que aprovam esse documento . O contingenciamento e o cancelamento de dotaes s seriam permitidos nos casos de frustrao de receitas causada por uma conjuntura adversa, de inadimplncia de alguma entidade ou ente da federao na prestao de contas, de falta de apresentao de projetos consistentes para aplicao de recursos pblicos, assim como no caso de calamidades pblicas ou declarao de estado de guerra. Nesses casos, o Poder Executivo deve enviar solicitao ao Congresso Nacional, com as devidas justificativas. Por sua vez, o Congresso deve deliberar no prazo de 30 dias, caso contrrio, a solicitao considera-se aceita. O descumprimento dessa norma por parte do Executivo se caracteriza em crime de responsabilidade.

50

Finalmente, a vedao de receitas condicionadas na lei oramentria, ou seja, receitas que s ocorrero caso alteraes tributrias previstas sejam aprovadas no decorrer do exerccio, procura diminuir os problemas decorrentes do caso de no aprovao dessas receitas, como a necessidade de cancelamento de dotaes contempladas com esse tipo de recurso, o que distorce o OGU. A existncia dessas receitas tambm abre precedentes para a proposio de emendas com o uso de receita fictcia, gerando presso de gastos. Complementando essas regras, as emendas de bancada seriam extintas e o nmero de emendas coletivas de comisso permanente do Senado e da Cmara aumentaria de cinco para quinze. As emendas individuais ficam mantidas num mximo de 20 por parlamentar. O objetivo dar racionalidade e eficincia ao processo, concentrando a ao coletiva dos parlamentares nas emendas de comisses, j que essas renem condies tcnicas adequadas para intervir nas propostas, sem incorrer em desfiguramento do conjunto dos Programas. Essa proposta passaria a valer depois de dois anos da sua aprovao. Para que ela atinja os resultados pretendidos e no resulte em aumento dos gastos pbicos de forma ineficiente preciso que se caminhe cada vez mais em direo a um oramento realista. Para isso, necessrio que os rgos apresentem propostas que no visem apenas a manuteno e aumento dos limites de recursos e que os mecanismos de avaliao to enfatizados nas mudanas colocadas em prtica a partir desse ano sejam realmente realizados e eficazes. Caso contrrio, um oramento mandatrio pode gerar aumento dos gastos e ineficincia na alocao dos recursos, dificultando as medidas necessrias para controle das contas pblicas e sustentabilidade da poltica fiscal.

51

No prximo captulo, baseado nas exposies feitas a respeito da situao das contas pblicas e do processo de elaborao e execuo do oramento, desenvolvido um modelo que incentive os rgos a no adotarem o comportamento incremental citado, que tende a diminuir o to criticado uso do contingenciamento e que ajuda a contornar o problema do excesso de vinculaes de receita.

52

CAPTULO 3

UMA PROPOSTA PARA REDUO VOLUNTRIA DOS GASTOS.

Como descrito anteriormente, houve um grande avano no processo de elaborao e execuo do oramento com as reformulaes feitas a partir de 1999 e com o PPA 2000-2003. Tambm foi apontado que os efeitos desejados dessas reformulaes ainda podem demorar para surgirem devido ao tempo necessrio para absoro dos novos conceitos e assimilao da nova forma de pensar. O oramento de 2000 ainda apresentou vrios problemas e os prximos tambm devem continuar a apresent-los, embora em menor nmero. Isso natural, j que a consolidao de muitos conhecimentos e o enfrentamento dos problemas sob as novas regras s devem se dar com a prtica. Considerando isso e os aspectos do ajuste fiscal descritos no primeiro captulo deste trabalho, como a presena de receitas temporrias e a necessidade de diminuio de gastos para sustentabilidade da poltica fiscal, neste captulo apresentado um modelo de incentivos para que os rgos no apresentem comportamento incremental, executando mais despesas do que as efetivamente necessrias.

53

Com esse modelo, tambm busca-se contornar o problema do excesso de vinculaes de receitas existente e a resistncia de alguns rgos em receber esse tipo de recurso. Diminuindo esses problemas, o modelo possibilitaria diminuir a necessidade de operaes de crdito, que tm o efeito perverso de aumentar o endividamento.

3.1 Arcabouo Terico. O arcabouo terico deste trabalho a teoria de desenhos de mecanismos aplicada ao modelo Principal-Agente. Esse modelo utilizado para descrever uma situao em que um ente econmico, o Principal, dispe de um insumo que usado por outro ente, o Agente, de forma a gerar um retorno para o Principal. Um exemplo clssico de estrutura do tipo Principal-Agente refere-se relao existente entre um empregador (Principal), que possui um capital na forma de mquinas e instalaes (insumo) a ser utilizado pelo empregado (Agente) para a produo de um bem, que gera uma receita (retorno) para o Principal. O objetivo final do Principal obter o maior retorno possvel do uso do seu insumo pelo agente. Para isso, o Principal dever retribuir o agente pelo seu trabalho, seu esforo ou sua dedicao. Dependendo da forma como o esquema de recompensa ao Agente montado pelo Principal, o resultado final pode ou no ser o desejado. Por exemplo, no caso do empregador, se este decide pagar um salrio fixo ao empregado, independentemente do volume de produo, possvel que o empregado se esforce pouco e apresente baixa produtividade, caso o esforo exigido seja grande. Por outro lado, uma participao nos lucros da empresa pode

54

induzir o empregado a esforar-se muito para aumentar a produo. No entanto, isso pode vir a ser muito custoso para o Principal, gerando um lucro lquido reduzido. Como visto acima, o esquema de incentivos usado tem efeito crucial na tomada de deciso do Agente e, consequentemente, no retorno final para o Principal. A teoria de desenho de mecanismos tem por objetivo determinar o esquema de incentivos timo, de forma a maximizar o retorno final do Principal, levando em considerao as caractersticas do agente. No caso deste trabalho, o principal representado pelo Governo, mais especificamente, pelos rgos que tm a funo de agir para a obteno de supervits primrios (Ministrio da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional STN). Os agentes seriam os diversos rgos que recebem dotaes oramentrias para serem executadas. O principal tem o objetivo de obter resultados primrios positivos para a sustentabilidade do ajuste fiscal. Para isso, contribui muito a diminuio do gasto pblico. Por sua vez, os agentes tm o objetivo de gastar toda a sua dotao oramentria para garantir que no sofrero cortes em oramentos futuros. Esse fato foi mostrado no captulo anterior com a descrio do comportamento incremental dos rgos e da inrcia decorrente. Como o oramento freqentemente calculado acima das reais necessidades, o rgo acaba gastando mais do que o necessrio. O objetivo, ento, criar incentivos para que os rgos no adotem esse comportamento prejudicial s metas fiscais. A princpio, o modelo elaborado para os gastos com custeio, investimento e inverses financeiras (OCC), j que so eles que vm sofrendo contingenciamento e postergao da liberao de

55

recursos financeiros pelo Tesouro. O modelo elaborado tambm mostra como o uso desses instrumentos de controle gera ganhos cada vez menores com a diminuio da inflao.

3.2 O Modelo Bsico. No modelo, seja o oramento anual de um rgo (B) a ser gasto, por simplificao, em dois perodos (1 e 2). Ento, b1 + b2 = B, onde bi a parte o oramento gasto no perodo i, i = 1,2. O retorno do uso do oramento para o rgo representado pela utilidade (U) do uso dessa dotao. Tem-se: U(b1) + U(b2). Usa-se a hiptese de averso ao risco do rgo, que o comportamento mais comum entre os agentes econmicos. Dessa forma, o rgo tem utilidade marginal decrescente para o oramento, ou seja, U uma funo duas vezes diferencivel, crescente e estritamente cncava: U>0 e U<0 . Caso o rgo pudesse decidir como alocar os recursos livremente em cada perodo do ano, seu problema de maximizao seria: Max
b1,b2

U(b1) + U(b2) r.a b1 + b2 B Como a funo de utilidade estritamente crescente, na soluo do

problema o rgo utilizar todo o recurso disponvel. Assim, o problema de maximizao do rgo pode ser reescrito como: Max
b1,b2

U(b1) + U(B b1) r.a 0 b1 B

Pelas condies de primeira ordem (CPO) tem-se:

56

U(b1) = U (B b1) Como U estritamente cncava, a condio anterior implica: b1 = B b1 b1 = b2 = B/2 Ou seja, na ausncia de restries ao uso de sua dotao, o rgo maximiza sua funo objetivo dividindo seu oramento igualmente entre os dois perodos. Esse resultado se estende imediatamente para qualquer nmero de perodos, em particular, doze, correspondendo aos doze meses do ano. Assim, a soluo tima para o rgo executar um dozeavo de seu oramento a cada ms do ano. A concentrao da execuo nos ltimos meses do ano gerada pelo comportamento incremental e pela represso fiscal faz com que o nvel de utilidade obtido pelo rgo seja menor. Uma ilustrao: Esses resultados podem ser exemplificados com os dados de execuo do Ministrio da Educao em 1999 (Anexo IV), por exemplo: A despesa executada entre janeiro e junho foi b1 = R$ 1.841 miilhes e a executada entre julho e dezembro, b2 = R$ 4.578 miilhes. Isso perfaz um total de B = R$ 6.419 milhes no ano. Se dividido em duas parcelas iguais, teria-se: B/2 = R$ 3.209,5 milhes. Supondo que a funo de utilidade seja: U(b) = log x A utilidade do rgo foi: U = log 1.841 + log 4.578 = 15,9471 Se o rgo pudesse executar metade da sua despesa a cada perodo, sua utilidade seria:

57

U* = 2.log 3.209,5 = 16,1477 U* >U, como visto anteriormente.

3.2.1 Incorporando o contingenciamento e a existncia da inflao. Como ressaltado anteriormente, o Governo vem usando a represso fiscal para postergar a execuo oramentria e diminuir o gasto pblico. Nessa seo, incorpora-se a inflao ao modelo para mostrar como o uso desses mecanismos gera pequenos ganhos num ambiente de preos praticamente estveis. Suponha que o Governo libere b1 no primeiro perodo e que b1 < B/2. Ele pode aplicar a diferena e receber, aproximadamente, (1+i) (B/2 b1) no segundo perodo, onde i a taxa de inflao verificada no primeiro perodo, obtendo um ganho com a inflao de i(B/2-b1), que ser tanto maior quanto maior foi a taxa de inflao e quanto maior for a conteno no primeiro perodo, ou seja, quanto menor for b1. Dessa forma, quanto menor a inflao, menor o ganho com o contingenciamento e o controle das liberaes na boca do caixa. Assim, se o governo atender demanda tima do rgo, seu retorno lquido ser zero. Por outro lado, se escolher b1 < B/2, ento b2 = B b1 > B/2. Seu retorno lquido ser: i(B/2 b1) > 0 Como o objetivo do Governo usar maior parcela de receita fiscal para pagamento dos juros da dvida, por exemplo, o melhor escolher b1 o menor possvel, ou seja, contingenciar ao mximo os recursos no primeiro perodo.

58

Ressalta-se a dependncia do governo em relao da taxa de inflao i. Quanto menor for i, menor ser o ganho do governo com a represso fiscal, e consequentemente, mais estmulo o governo ter em contingenciar para compensar o baixo retorno i. Isso o que tem sido observado nos ltimos anos. Com a queda da inflao e o compromisso com a melhora da situao fiscal, maior tem sido o uso do contingenciamento.18 Continuando o exemplo com dados do Ministrio da Educao em 1999 e tomando como a taxa de inflao o IPCA entre janeiro e junho de 1999, o ganho financeiro do governo seria: G = 0,0396(3.209,5 1.841) = 54,19 milhes Observe tambm que no clculo anterior o governo no considera diretamente a perda para o rgo associada ao contingenciamento. De fato, se essa perda for contabilizada, poder-se-a chegar a concluso que o custo social do contingenciamento no compensa o pequeno ganho para o governo quando a inflao no significativa. Suponha queb < B/2 o nvel mnimo de gasto que pode ser atribudo ao rgo. Ento, o problema do governo pode ser escrito como: Max i (B/2 b1) s.a b1 + b2 = B b1 b A soluo desse problema :
18

A Nota Tcnica Conjunta COFF/CONORF 08/2000 do Congresso ressalta que o valor contingenciado cresceu significativamente entre 1998 e 2000. Naquele ano, o valor cotingenciado foi de 16%. Em 2000,

59

b1 = b b2 = B b Ou seja, o melhor para o governo contingenciar ao mximo. O ganho financeiro para o governo com o uso dessa prtica : G = i(B/2 b) Quanto maior a inflao, maior o ganho. Quanto maior o

contingenciamento, maior o ganho. Por outro lado, a perda para o rgo : P = U( B/2) + U (B/2) [ U(b) + U (B -b)] = 2U(B/2) U(b) U (B -b). No exemplo acIma, essa perda seria: P = 16,1477-15,9471 P = 0,2006 Apesar desse resultado negativo, conclui-se que o melhor para a concretizao do objetivo do Governo contingenciar o mximo possvel. Da forma como o oramento elaborado e executado, o governo no tem incentivos para reduzir o uso da represso fiscal. Sem ela, os rgos continuariam a gastar todo o oramento, mesmo que no fosse necessrio, para garantir suas dotaes futuras e o governo no teria economia nenhuma de recursos. Para que os rgos tenham incentivos a reduzir gastos, a estrutura do oramento atual deve ser revista, principalmente, o fato do oramento seguinte sofrer redues se a execuo da dotao disponvel nos ltimos trs anos apresentar queda.

passou-se para 19,9%, apesar do aumento da arrecadaao verificado e da melhora na forma de elaborao dos oramentos.

60

Este trabalho prope um mecanismo que incentiva a reduo dos gastos desnecessrios que ocorrem com o comportamento incremental dos rgos, possibilitando a reduo gradual do contingenciamento. Na prxima seo, estende-se o modelo para um horizonte de dois anos, cada um dividido em dois perodos e inclui-se os incentivos para que os rgos reduzam seus gastos no primeiro ano para obter um oramento mais flexvel no ano seguinte. Mostra-se que tal mecanismo pode ser implementado com ganho efetivo tanto para o rgo, quanto para o governo.

3.3 Dois anos sem incentivos: 3.3.1 Sem contingenciamento: A soluo tima para o rgo. Como antes, o rgo maximiza a utilidade dos seus oramentos representados por B1 e B2, que se dividem em duas parcelas, cada um. Temos, ento: b11 + b12 = B1 e b21 + b22 = B2, em que bij o montante gasto pelo rgo no perodo j do ano i, i,j = 1,2. O problema de maximizao do rgo : U (b11) + U(b12) + [ U(b21) + U(b22)] s.a b11 + b12 B1 b21 + b22 f (b11 + b12) = B2

Max
b11, b12, b21,b22

No problema acima, f uma funo crescente, j que quanto mais se gasta no primeiro ano, maior o oramento seguinte. Por simplicidade assume-se que f(b11 + b12) = B2, ou seja, o maior oramento que o rgo pode garantir no ano seguinte o oramento atual. Isso tambm se justifica pelo objetivo de isolar o efeito do oramento seguinte ser baseado na execuo de despesa passada. O

61

parmetro o fator de desconto entre os dois anos, ou seja, o custo implcito no uso do recurso apenas no segundo ano e no no primeiro, = 1/(1+i) . Solucionando esse problema, no primeiro ano, como a utilidade estritamente crescente, quanto mais for gasto, melhor. Como f estritamente crescente, gastar tudo no primeiro ano uma escolha tima considerando tambm a consequncia no segundo perodo. Assim, b11 + b12 = B1, f( b11 + b12) = f(B1) = B1 e o problema torna-se equivalente a: Max
b11, b12, b21,b22

U (b11) + U(b12) + [U(b21) + U(b22)] s.a b11 + b12 = B1 b21 + b22 = B1 Resolver o problema acima equivalente a resolver dois problemas

separadamente, um para cada ano. Max

b11, b12

U(b11) + U(b12) s.a b11 + b12 = B1 e

Max
b21, b22

[U(b21) + U(b22)] s.a b21 + b22 = B1 Assim, a soluo desse problema corresponde a duas solues sucessivas

do problema para um perodo: b11 = b12 = B1/2 b21 = b22 = B1/2

62

O modelo confirma uma caracterstica perversa do processo oramentrio atual, que induz o rgo a gastar o mximo, sem ter nenhum incentivo economia. Alm disso, como no modelo esttico (um ano), o ideal para o rgo dividir igualmente seus gastos em cada perodo.

3.3.2 Com Contingenciamento: A soluo tima para o rgo. Suponha que nos dois anos o governo escolhe o mesmo

contingenciamento b, onde b b e b o nvel mnimo de gasto garantido para o rgo. Assim, b11 b B1/2 e b21 b B1/2. Com isso, o rgo no pode adotar sua poltica tima: b11 = B1/2 = b21, mas continuar gastando o mximo possvel para assegurar o oramento seguinte e aumentar sua utilidade atual, que estritamente crescente. Para simplificar, assume-se que B2 = B1 = B. Visando maximizar sua utilidade, o rgo escolher o maior gasto possvel em cada perodo contingenciado a fim de tornar o valor da despesa no primeiro perodo do ano o mais prximo do valor no segundo perodo, suavizando seu consumo. Logo, a soluo do rgo ser: b11 = b, b21 = b, b12 = B b e b22 = B b.

3.3.3 Com Contingenciamento: O Resultado para o Governo. Como antes, o objetivo do governo maximizar a economia de recursos e faz isso com a represso fiscal, ganhando com a inflao.

63

Dado 3.3.2, o problema do governo para dois anos : Max

b

i1(B/2 b11 )+ i2(B/2 b21 ) s.a b11 = b b21 = b b b

(1) (2) (3)

Onde (1) e (2), representam o problema de maximizao do rgo com contingenciamento visto em 3.3.2. Em (3), b representa o nvel mnimo de gasto necessrio para manuteno do rgo Solucionando, temos: b =b, o que implica em: b11 =b; b12 = B1 -b b21 =b; b22 = B1 -b Novamente repete-se a soluo obtida para o modelo esttico (um ano) no modelo dinmico (dois anos). O ganho para o governo : i1[ B/2 b] + i2[B/2 b] = (i1 + i2) (B/2 b) Assim, quanto menor a inflao, menor o ganho do governo e, consequentemente, maior o incentivo para contingenciar. Como no modelo esttico, conclui-se que os rgos, dada a forma de elaborao do oramento, no tm incentivos para economizar, evitando gastos desnecessrios. Por sua vez, o governo no tem incentivo para diminuir o contingenciamento.

64

Na prxima seo, sugere-se uma alterao do mecanismo atual, dada a nova realidade macroeconmica (baixa inflao e necessidade de diminuir despesas). So includos incentivos para que os rgos no apresentem o comportamento incremental e gerem economia de recursos quando for possvel. Com isso, o governo, por sua vez, tem incentivo a diminuir a intensidade do contingenciamento gradualmente.

3.4 Dois anos com incentivos. Para acabar com o comportamento incremental do rgo e evitar gastos desnecessrios, que so feitos apenas para execuo mxima do oramento, o governo, em princpio, continuaria a efetuar o contingenciamento e daria um prmio ao rgo que gastasse menos do que o oramento. Como os rgos tm apresentado resistncia em receber recursos vinculados, o governo daria ao rgo no exerccio seguinte ao que ocorreu a economia de recursos, uma parcela do valor economizado em recursos no vinculados, que poderiam ser usados pelo rgo livremente, desde que houvesse fiscalizao sobre o uso correto e no desperdcio desses recursos. Por exemplo, poderiam ser usados em treinamento de pessoal, em material de consumo ou equipamentos que facilitassem e aumentassem a eficincia dos servios prestados pelo rgo, j que esses gastos tm sido muito sacrificados pelos cortes efetuados para o ajuste fiscal. Como resultado da economia verificada nos rgos, o governo poderia, aos poucos, ir diminuindo o contingenciamento, ou seja, diminuindo a diferena entre os valores liberados no primeiro e no segundo perodo, aumentando a utilidade

65

dos rgos. Supe-se que o oramento seguinte igual ao oramento passado, mesmo que o rgo no gaste tudo. Dessa forma, B1 = B2 = B. O problema do rgo seria: Max
b11, b12, b21,b22

U (b11) + U(b12) + [U(b21) + U(b22)] s.a b11 + b12 B b21 + b22 B + [ B (b11 + b12)] b11 b b21 b + (B b11 b12) (1) (2) (3) (4)

Onde o percentual do total poupado no primeiro ano que ser devolvido para o rgo no segundo ano. B o oramento bsico em cada ano. Observe que: (i) Comob o gasto mnimo para manuteno do rgo, ele escolher b11 =b. Ou seja, na tentativa de diminuir a diferena entre as parcelas de suas despesas, o rgo gastar todo o oramento possvel no primeiro perodo do primeiro ano. Assim, o problema original pode ser reduzido a: Max
b12, b21,b22

U (b ) + U(b12) + [U(b21) + U(b22)] s.a b12 B b b21 + b22 B + [ B b b12)] b21 b + (B b b12)

(1) (2) (3)

(ii) No segundo perodo do segundo ano, o que no for gasto ser perdido. Logo, todo o oramento ser gasto: b22 = B + (B b b12) b21. (iii) b22 B b . Por (4) e (3), temos: (4)

66

b22 = B + (B b b12) b21 B + (B b b12) b (B b b12) = B b (iv) b12 b. De fato, como U estritamente cncava e b12 B -b, ento, para aumentar a sua utilidade, o rgo consumir pelo menos b12 =b no segundo perodo do primeiro ano. (v) B b b + (B b b12) De fato, b12 b b12 b b + (B b b12) b + (B 2b) b + (B 2b) = B b (j que b < B/2). (vi) De (iii), (v) e (3), conclui-se que: b22 b21. Como U estritamente cncava, b21 ser o valor mximo possvel. Logo, b21 =b + (B b b12). Ento, b22 = B + (B b b12) (b + (B b b12)) = B b. Assim, o problema original pode ser reescrito como: Max U(b) + U (b12) + [ U(b + (B b b12)) + U (B b)]
b12

A CPO correspondente : U(b12) + U(b + (B b b12)). () = 0 Ou equivalentemente, U(b12) = U(b + (B b b12)) (5)

Assim, a escolha tima de b12 a soluo da equao acima. Observe que se ==1, a equao acima se reduz a: U(b12) = U(b + B b b12) = U(B b12). Como U estritamente cncava,

67

b12 = B b12 b12 = B/2 < B b. Assim, quando = = 1, o rgo economizar : B b B/2 = B/2 b > 0 no primeiro ano. Agora, por continuidade do problema de maximizao nos parmetros e , se e forem suficientemente prximos de 1, ento, a soluo b12 < B b e o rgo decidir economizar. Finalmente, o retorno financeiro para o governo ser: (1)(B b b12) >0. Observe que dos parmetros e , um escolhido pelo governo () e o outro um dado da economia associado taxa de inflao (). Se a taxa de inflao for elevada, ento ser bem pequeno e o rgo no ter incentivo em economizar, por maior que seja . Isto explica porque um mecanismo como este nunca foi considerado antes, no perodo de instabilidade econmica no Brasil. Por outro lado, quanto menor for a inflao e, consequentemente, maior for , mais baixo ser o valor de que o governo poder escolher e que ainda estimular a poupana por parte do rgo. Assim, um mecanismo como este apresenta-se como extremamente oportuno no momento atual, de relativa estabilidade macroeconmica e baixa inflao. Na prxima seo, particulariza-se o modelo para uma funo estritamente cncava especfica e faz-se uma simulao de qual seria o resultado obtido se esse modelo fosse aplicado nos anos de 1999 e 2000.

68

3.5 Simulao: O modelo particularizado para uma funo: Nessa seo particulariza-se o modelo para a funo U(x) = log x, um exemplo de funo estritamente cncava. A derivada dessa funo : U(x) = 1/x. Portanto, U(b12) = 1/ b12. Aplicando em (5) : 1/b12 = 1/b + (B b b12) b + (B b) b12 = b12 b12 (1 + ) = b + (B b )

b12 = b/(1+) + B b/ (1+) b12 = (b/1+)(1/) + B b/(1+) A economia adicional para o governo seria: (1) (B b b12) = (1) [B b (B b)/(1+) (b/(1 + )).( 1/)] = (1 ) [(1 1/(1+)) (B b) (b/(1+)) (1/)] = (1/(1+)) (1) [ (B b) b/] = G(). Assim, se o governo deseja escolher de forma a garantir a maior economia possvel, ele escolher de forma a maximizar G(): G() = (B b) b [( (1))/2] = (B b) + b/2 = 0. 2 = b/(B b) = b / (B - b ) (6)

Seja a soluo encontrada acima. A expresso (6) apresenta a escolha tima de compartilhamento da economia efetuada no ano anterior, do ponto de vista do governo. Ressalta-se que esse mesmo procedimento pode ser adotado para qualquer outra funo estritamente cncava para obter a relao entre e .

69

3.6 Simulao com dados reais: Nessa seo, com dados da execuo da despesa dos anos de 1999, fazse uma aplicao do modelo descrito acima. Supe-se que a funo de utilidade do rgo a funo logartma usada na seo anterior. Os dados mensais de execuo esto no Anexo D. Utiliza-se o valor da despesa total, ou seja, de todos os rgos. Os dados dos doze meses so divididos em dois semestres. Portanto, a execuo da despesa do primeiro semestre corresponde ao somatrio da despesa executada entre os meses de janeiro e junho. Os dados do segundo semestre correspondem soma entre julho e dezembro. O IPCA o ndice de preos utilizado no clculo de , i1 e i2, j que esse o ndice adotado para as metas de inflao fixadas pelo governo. Para o ano de 1999, tem-se: B = 195.186 milhes, b11 = 60.781milhes, b12 = 134.405 milhes, i1 = IPCA entre jan/jun = 3,96% e = 1/(1+r) , onde r o IPCA entre jan/dez 1999 (8,94%). = 0,9179. Para o ano 2000, supe-se mesma inflao, oramento e

contingenciamento. Portanto, b21 = 60.781 milhes e b22 = 134.405 milhes. No modelo sem incentivos, a utilidade para os rgos : U = log 60.781 + log 134.405 + 0,9179( log 60.781 + log 134.405) = 43,7735 O ganho financeiro para o governo: G = 0,0396 (195.186/2 60.781) + 0,0396. 0,9179( 195.186/2 60.781) = 2.795,83 milhes

70

No modelo com incentivos: = 60.781 /(0,9179.134.405)

= 0,4927 Ou seja, 49,27% do recurso poupado no primeiro ano deve ficar com os rgos. A despesa executada no segundo perodo seria: b12 = (60.781/1,9179) (1/0,4927) + (195.186 60.781)/1,9179 = 134.401,22 O ganho financeiro adicional para o governo seria: G = (1-0,4927) (195.186 60.781 134.401,22) = 1,9176 Perfazendo um ganho total de: G + G = 2.795,83 + 1,9176 = 2.797,75 milhes Com incentivos, a utilidade para os rgos seria: U*=log60.781+log134.401,22+0,9179(log[60.781+0,4927(3,78)]+log (134.405)] U* = 43,7735 Note que a parcela mnima do valor poupado que deve ser entregue ao rgo, pois faz com que ele seja indiferente entre economizar ou no, ou seja, faz ele obter a mesma utilidade que obteria com contingenciamento e sem incentivos. Este resultado comum nos problema do tipo Principal-Agente reflete a capacidade do governo extrair para si todos os ganhos possveis da prtica de contingenciar.

71

Dessa forma, com um ligeiramente maior que 0,4927, poupar torna-se estritamente vantajoso para o rgo. Assim, com o modelo apresentado e >, possvel aumentar a

utilidade do rgo. Ao mesmo tempo, o governo aumenta o valor da receita fiscal sua disposio ficando com uma parcela da economia feita pelos rgos. Esse mecanismo de incentivo tende a acabar com o comportamento incremental dos rgos to prejudicial eficincia do gasto pblico. Com ele, a despesa diminuda porque os rgos deixam de executar gastos apenas para garantir o oramento futuro. A diminuio de despesa, sendo feita pelo rgo responsvel pelos projetos e atividades, pode ser feita com melhor desempenho e avaliao em relao ao que ocorre com os cortes efetuados pelo Poder Executivo. AfinaI, so os rgos que acompanham a execuo da despesa mais de perto, tendo maiores condies de avaliar onde os gastos podem ser diminudos ou no. Isso muito benfico para a racionalizao e maior eficincia do gasto pblico. Alm disso, o governo fica menos incentivado e menos pressionado para fazer tantas medidas de corte de despesas e aumento de receitas extraordinrias, que, como visto neste trabalho, geram inmeras distores e esto cada vez mais esgotadas. Ressalta-se que, com a continuao desse mecanismo por perodos maiores que dois anos, o governo pode, aos poucos, ir diminuindo o contingenciamento, j que os prprios rgos tm motivao para gastar menos e melhor. O fato de receberem a economia efetuada em recursos livres de vinculao faz com que o incentivo fique ainda mais atrativo, dada a resistncia

72

verificada no momento da execuo da despesa em relao ao recebimento de recursos vinculados.

73

CONCLUSO

Este trabalho props um modelo para aperfeioamento da execuo oramentria e financeira, visando eliminar o comportamento incremental dos rgos, diminuir a necessidade de represso fiscal e aumentar a eficincia do gasto pblico. Como consequncia, o comportamento gerado pela implementao desse modelo contribui para os objetivos de sustentabilidade da poltica fiscal, to importante para a manuteno do equilbrio macroeconmico do Brasil. Para situar o contexto em que esse modelo inserido e argumentar sobre a necessidade de reduo dos gastos, no primeiro captulo foi feita uma resenha sobre o desenvolvimento da poltica fiscal e da situao das contas pblicas na dcada de 90. Descreveu-se os instrumentos utilizados para diminuio das despesas e para aumento da receita. Ressaltou-se que o espao para forar a diminuio dos gastos muito pequeno pela grande presena de despesas incomprimveis como os gastos com pessoal, encargos da dvida e com outras despesas obrigatrias, como as transferncias constitucionais. Pelo lado da receita, mostrou-se que os recursos de concesses e privatizaes, que ajudaram muito no incio do Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), tendem a desaparecer nos prximos anos. As outras medidas de aumento da receita so em sua maioria temporrias e muitas delas geram distores na economia, como a CPMF. Com o fim dessas medidas, para manter a sustentabilidade da poltica fiscal, o governo ter que redobrar esforos para diminuio de gastos.

74

Destacou-se que a represso fiscal, efetuada pelo contingenciamento de despesas e pelo controle das liberaes financeiras pelo Tesouro Nacional, tem sido a principal arma do governo para driblar as presses de gasto geradas pelo oramento e que esse instrumento gera vrias distores. Ainda citou-se que as reformas em andamento tm pouco poder de contribuir para o ajuste no curto prazo. Concluiu-se, dessa forma, que a reformulao do processo

oramentrio fundamental para o ajuste fiscal pretendido. No segundo captulo, com a descrio do processo de elaborao e execuo oramentria e financeira, mostrou-se as falhas e as incompatibilidades do oramento com os objetivos de ajuste. Inicialmente, enfatizou-se que a reformulao feita com a Constituio de 1988 contribuiu muito para maior transparncia e democratizao do processo oramentrio. No entanto, ressaltouse que essas mudanas no foram totalmente implementadas pela ausncia da lei complementar prevista na Carta Magna e por distores existentes nos Poderes Executivo e Legislativo, particularmente a m previso de receitas, a forma de estabelecer limites para os rgos com base na execuo da despesa passada, o excesso de emendas apresentadas no Congresso e o excesso de vinculaes de receitas, que causam o irrealismo e a rigidez oramentria. O fato do oramento seguinte ser feito em funo da execuo da despesa nos ltimos trs anos fez com que surgisse nos rgos o comportamento incremental e a inrcia oramentria, segundo os quais as despesas so executadas ao mximo e programas no prioritrios so mantidos para garantir que o oramento seguinte no seja reduzido.

75

O contingenciamento e o controle das liberaes na boca do caixa efetuados pelo governo, por sua vez, geram distores como a inverso de prioridades e a inicializao de vrios projetos ao mesmo tempo para forar liberao de recursos para que todos sejam concludos, uma vez que obras inacabadas prejudicam a imagem do governo. O fato dos rgos protegerem-se da represso fiscal com solicitao de muitos recursos vinculados no momento da elaborao de seus oramentos e a resistncia a receber esses recursos no momento da execuo da despesa, causa rigidez oramentria e diminui a margem de manobra da poltica fiscal. A m elaborao e execuo dos oramentos foi mostrada com dados do nvel de execuo dos programas. Muitos deles foram executados em propores muito pequenas, demonstrando as falhas no processo de planejamento. Finalmente, concluiu-se que os oramentos possuram muitos aspectos que tm prejudicado os objetivos fiscais do governo. Ressaltou-se que muito tem sido feito para melhorar esses aspectos negativos. A partir de 1995, o nmero de emendas aprovadas caiu muito e as receitas tm sido oradas em nveis mais realistas. Com o PPA 2000 2003 e com o oramento para 2000, enfatizou-se o oramento por programas, representados como a soluo de problemas precisamente identificados, com metas fsicas bem definidas. Alm disso, deu-se grande importncia necessidade de um boa avaliao de desempenho da execuo dos programas. Todas essas mudanas contriburam muito para o aperfeioamento do oramento e racionalizao do gasto pblico. Mas, a maioria delas requer tempo e que o conhecimento seja devidamente difundido entre o

76

corpo tcnico. O mesmo vale para as propostas existentes para melhora dos instrumentos de planejamento e de oramentao descritos. Dessa forma, o modelo proposto mostra-se muito oportuno e relativamente simples. Trata-se de um modelo do tipo Principal-Agente, baseado na teoria do desenho de mecanismos. Segundo ele, o governo incentiva os rgos a eliminarem o comportamento incremental e a economizarem recursos com um prmio dado no ano seguinte na forma de uma proporo do valor economizado em recursos no vinculados. Dividindo o ano em dois perodos, mostra-se que a utilidade dos rgos maximizada quando esses podem executar metade de sua dotao em cada perodo. Com o contingenciamento efetuado pelo governo, os rgos so impedidos de fazer isso. Ressaltou-se que, quanto maior a represso fiscal e maior a inflao, maior o ganho para o governo. Mostrou-se que, com a reduo da inflao a vantagem desse mecanismo diminuiu, mas ele continua a ser a nica forma de reduo de gastos e o fato dos rgos apresentarem o comportamento incremental aumenta o incentivo a adotar essa prtica. O modelo sugerido possibilita que o rgo aumente a sua utilidade, atravs do uso do prmio dado pelo governo no primeiro perodo do segundo ano. Por sua vez, o governo, com a mudana de comportamento gerada nos rgos, pode, aos poucos, ir diminuindo o contingenciamento. Alm disso, pode usar sua parcela do valor economizado pelos rgos para pagar encargos da dvida, diminuindo a necessidade de recorrer operaes de crdito, que tm o efeito adverso de aumentar o endividamento.

77

78

79

80

81

BIBLIOGRAFIA
AFONSO, Jos R.R., GIOMI, Waldemar & POLO, Jos Carlos. Anlise da Atual Sistemtica de Oramento e Planejamento e Sugestes para o seu Aperfeioamento. Em: Relatrio da Comisso Executiva de Reforma Fiscal. Reforma Fiscal: Coletnea de Estudos Tcnicos, vol II, Braslia, 1994.

ALM, Ana Cludia & GIAMBIAGI, Fbio. O Ajuste do Governo Central: Alm das Reformas. Em: F.Giambiagi & M.M.Moreira (orgs). A Economia Brasileira nos Anos 90, Rio de Janeiro: BNDES, 1999.

AVERBUG, Andr & GIAMBIAGI, Fbio. A Crise Brasileira de 1998/1999 Origens e Consequncias. BNDES Texto para Discusso 77, Rio de Janeiro, mai.2000

BARBOSA, F & GIAMBIAGI, F. O Ajuste Fiscal e 1990/93: Uma anlise Retrospectiva. Revista Brasileira de Economia 49 (3), jul/set. 1995.

BRASIL. Congresso Nacional, Consultoria de Oramento e Fiscalizaao Financeira/CD e Consultoria de Oramento, Fiscalizao e Controle/SF. Nota Tcnica Conjunta no. 4/99 Exame, com exemplos e tabela comparativa, da nova organiao e classificao de despesas no PPA e na LOA, conforme previsto no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2000, Braslia, 1999 BRASIL. Congresso Nacional, Consultoria de Oramento e Fiscalizaao Financeira/CD e Consultoria de Oramento, Fiscalizao e Controle/SF. Nota Tcnica Conjunta no. 8/99 Subsdios Apreciao do Projeto de Lei do Plano Plurianual- PPA 2000/2003, Braslia, 1999

BRASIL. Ministrio do Planejamento e Oramento, Secretaria de Oramento Federal. Instrues Para Elaborao da Proposta Oramentria da Unio para 1999; Manual Tcnico de Oramento (MTO-02), Braslia, IN, 1998

82

BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Resultado do Tesouro Nacional, Braslia, vol.5 n. 12, dezembro de 1999.

BRASIL. Secretaria de Poltica Econmica/MF. Boletim de Acompanhamento Macroeconmico, fevereiro/maro, 2000

FRANCO, G. A Crise Fiscal da Unio: Diagnstico e Apontamentos para uma Lei Das Finanas Pblicas. Em: FRANCO . O Plano Real e Outros Ensaios. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1995.

GARCIA, Ronaldo Coutinho. A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003. IPEA 726,Braslia, mar. 2000. Texto para Discusso

GIAMBIAGI, F & RIGOLON, F.J.Z. O Ajuste Fiscal de Mdio Prazo: O que vai acontecer quando as receitas extraordinrias acabarem? BNDES Texto para Discusso 70, Rio de Janeiro, ago.1999

GIAMBIAGI, F. Necessidades de Financiamento do Setor Pblico: Bases para a Discusso do Ajuste Fiscal no Brasil - 1991/1999, BNDES Texto para Discusso n 53, Rio de Janeiro, mai/97

GIAMBIAGI, F. Brasil: Enfrentando a Crise , Srie Estudos Econmicos, BNDES, Rio de Janeiro, dez 1998.

GIAMBIAGI, F. A Crise Fiscal da Unio: O que aconteceu recentemente? Revista de Economia Poltica 17(1): 60-79, jan/mar. 1997

GIAMBIAGI, F. Uma Nova Proposta Fiscal : O Oramento de Base Zero Conjuntura Econmica, volume 54, nmero 6, junho 2000.

GIOMI, Waldemar & POLO, Jos Carlos. O Sistema de Planejamento e Oramento do Setor Pblico Brasileiro. Frum Governana e Governabilidade: Estado e Sociedade em Questo, IPEA, Braslia, 1994.

83

GREGGIANIN, Eugnio. O Aperfeioamento do Processo Oramentrio no Brasil. Trabalho Final do Primeiro Curso de Polticas Pblicas e Gesto Governamental, ENAP, Braslia, jan. 1990. GUARDIA, Eduardo Refinetti. O Processo Oramentrio do Governo Federal: Consideraes Sobre o Novo Arcabouo Institucional e a Experincia Recente. Texto para Discusso 12, Instituto de Economia do Setor PblicoIESP, So Paulo, dez. 1993.

MAGALHES, Antonio Carlos. Proposta de Emenda Constitucional n. 6/2000, Senado Federal, Braslia, junho 2000.

OLIVEIRA, Jos Carlos & SILVA, Paulo Fontenele. Reforma Das Instituies Fiscais: Reflexo Sobre o Caso do Brasil. Braslia ago. 1999

OLIVEIRA, Jos Carlos, SILVA, Paulo Fontenele, JNIOR, Luiz Tacca. Aspectos Relevantes do Oramento da Unio, Em: Transformao Produtiva com Equidade: o debate no Brasil; condicionantes macroeconmicos, Braslia: IPEA, 1995, p.133-196.

PIANCASTELLI, Marcelo & PEREIRA, Francisco. Gasto Pblico Federal: Anlise da Despesa No-Financeira. IPEA Texto para Discusso n.o 431, Braslia, ago.1996

PINHEIRO, AC, & OUTROS. O Desempenho Macroeconmico do Brasil nos Anos 90. Em: F..Giambiagi & M.M.Moreira (orgs). A Economia Brasileira nos Anos 90, Rio de Janeiro: BNDES, 1999.

REIS, E.J. A Superao da Crise Atual: Ajuste Fiscal e Renegociao Externa Em: IPEA/INPES. Perspectivas da Economia Brasileira - 1989. Rio de Janeiro, 1989.

RIGOLON, F.J.Z e GIAMBIAGI, F. A Economia Brasileira: Panorama Geral, Srie Estudos Econmicos, BNDES, Rio de Janeiro, jun.1999

84

SIMONSEN, M.H. A Inflao Brasileira: Lies e Perspectivas. Revista de Economia Poltica 5(4):15-30, out/dez.1985.

VELLOSO, R. A Situao das Contas Pblicas Aps o Real Em: J.P.R. Velloso (coord.) O Brasil e o Mundo no Limiar do Novo Sculo. 2v. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1998

VELLOSO, R. Balano da Situao das Contas Pblicas Em: J.P.R. Velloso (coord.) A Crise Mundial e a Nova Agenda de Crescimento. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1999.

VELLOSO, R. Rigidez Oramentria da Unio Em: J.P.R. Velloso (org.) Brasil : A Superao da Crise. Frum Nacional As bases do desenvolvimento moderno. Braslia, 1993.