LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL INTRODUO Este trabalho dedica-se ao estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal,

que constitui um verdadeiro Cdigo de Boas Condutas Fiscais buscando estabelecer um novo paradigma para as finanas pblicas de nosso pas. Pauta-se pelos princpios da administrao pblica e objetiva a diminuio da dvida pblica, estabilizao dos preos e o desenvolvimento sustentvel. Fazendo com que o oramento pblico seja efetivamente mecanismo de limitao de gastos, organizao estatal e representao dos anseios sociais. So quatro as vigas mestras que sustem a LRF em seu audacioso projeto de moralizar a gesto pblica, so elas: o planejamento, a transparncia, o controle e a responsabilizao. O objeto deste estudo discutir os reflexos dos instrumentos de controle previstos na Lei, notadamente contidos no seu artigo 16, sobre a administrao pblica. O referido artigo, chamado de atestado de conduta, obriga que as novas despesas criadas por ao governamental sejam acompanhadas de demonstrativo do impacto oramentrio-financeiro e da declarao de compatibilidade assinada pelo ordenador da despesa. Suas exigncias tm gerado muitas dvidas e interpretaes e merecem anlise mais aprofundada, atravs deste trabalho pretendemos contribuir neste sentido. Para tanto realizamos uma pesquisa interdisciplinar que envolveu diversas reas do conhecimento, dentre elas destacam-se as finanas pblicas, contabilidade pblica, direito tributrio e direito administrativo. O mtodo utilizado foi o mtodo plurissistemas, baseando-se principalmente no estudo doutrina e jurisprudncia buscando, a partir desta anlise, produzir concluses prprias a respeito da aplicabilidade efetiva desta importante legislao. Pesquisamos ainda, os desdobramentos prticos, resultado da incidncia dos requisitos legais previstos na mesma, no dia-a-dia dos gestores pblicos. CAPTULO 1 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 1.1 CARACTERSTICAS

O advento da Lei Complementar n 101/2000 inaugurou uma nova era de responsabilidade fiscal para o gestor pblico na conduo das polticas, obras e servios pblicos, nas palavras do professor Mota: A gesto pblica brasileira tem servido de exemplo de ineficincia e incompetncia, com raras e isoladas excees de sucesso em alguns governos estaduais e municipais. Os administradores pblicos preocupavam-se em apresentar como resultado de uma boa gesto as suas realizaes nos diversos setores (sade, educao, transporte), quase sempre exigindo a execuo de obras, realizando despesas sistematicamente em montante superior s suas receitas. (MOTA, 2003, p. 497). A Lei de Responsabilidade Fiscal para Carlos Valder do Nascimento: Constitui, pois, um cdigo de conduta gerencial a ser observado, doravante na conduo da coisa pblica. Traa limites, estabelece controle e oferece elementos balizadores acerca dos gastos pblicos, bem como sobre o fluxo de recursos financeiros necessrios sua efetiva realizao. (NASCIMENTO, 2001, p. 11) A Lei vem regulamentar o art. 163, I e 165 9 da Constituio Federal, inserido no Captulo II, que trata das finanas pblicas, e atende o disposto no art. 30 da Emenda Constitucional 19/98. Buscou-se a instrumentalizao dos princpios norteadores da administrao pblica: legalidade, publicidade, moralidade, impessoalidade e eficincia, a partir de um eixo de quatro premissas bsicas de: planejamento, transparncia, controle e responsabilizao. At ento era prtica comum da Administrao Pblica no atentar para o controle oramentrio. Conseqentemente, era constante o dficit pblico resultante do desequilbrio fiscal, e isso gerou as grandes dificuldades econmicas vividas pela Unio, Estados e Municpios. A LRF preocupou-se com algo at ento indito nas finanas pblicas do Brasil, a definio de critrios, condies e limites gesto oramentria, financeira e patrimonial, implantando novos mecanismos de controle dos gastos pblicos. (MOTA, 2003). A Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma mudana de cultura no trato da coisa pblica, mais especificamente, do dinheiro pbico. Estabelece normas orientadoras das finanas pblicas no Pas e rgidas punies aos administradores que no mantiverem o equilbrio de suas contas. (MARCUZZO e FREITAS, 2004, p. 17).

Estas caractersticas da Lei como verificaremos melhor a seguir, vo de encontro ao perodo histrico que o Brasil vivia, principalmente do ponto de vista econmico e poltico. 1.2 BREVE HISTRICO DA CRIAO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Em um cenrio marcado por perodos econmicos de grande endividamento interno e externo, causados, principalmente, pela busca de um esperado desenvolvimento econmico e social, pelo desajuste fiscal e a ineficincia da forma e mtodos utilizados pela administrao. O ento presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, promulgou a Lei Complementar n. 101 de 4 de maio de 2000, numa tentativa de adotar medidas mais rgidas no controle do gasto pblico, notadamente estadual e municipal. A Lei veio para modificar os hbitos dos governantes brasileiros em relao aos gastos pblicos, que em muitos momentos estavam aqum dos preceitos constitucionais. Como fontes externas da Lei de Responsabilidade Fiscal podemos citar as experincias ocorridas na Comunidade Europia, Fundo Monetrio Internacional FMI, Estados Unidos da Amrica e Nova Zelndia. A influncia da Unio Europia veio do Tratado de Maastricht de 1992, no qual os signatrios comprometeram-se em reduzir ao mximo a dvida pblica (60% do PIB), por exemplo. A contribuio do FMI foi criao, em 2001, do Cdigo de Boas Praticas para a Transparncia Fiscal, que possibilitou o aperfeioamento do anteprojeto da Lei de Responsabilidade Fiscal. Duas importantes inovaes so influncias da legislao dos Estados Unidos, so elas: o sequestration, que corresponde limitao de despesas toda vez que a receita efetivamente arrecadada no se comportar conforme a previso; e a compensao pay as you go, mecanismo no qual se permite que o aumento de despesas seja compensado pela diminuio de outras despesas ou por incremento permanente de receitas. Quanto transparncia, uma das bases da lei, a Nova Zelndia pode ser considerada a principal inspiradora. Com a implantao, nos anos 80, de novos sistemas contbeis e de uma srie de relatrios gerenciais pautados pela acessibilidade das informaes e principalmente a promulgao do Fiscal Responsability act de 1.994. Como vimos a LRF sofreu grande influncia de ordenamentos jurdicos internacionais, contando com o que mais sofisticado havia at ento quando se trata de finanas

pblicas. Importante ressaltar tambm que ela corroborou para aperfeioamento de tais institutos e servir de inspirao para outros legisladores de todo o mundo 1.3 PRINCIPAIS ASPECTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A doutrina compreende que a lei est organizando sobre quatro eixos norteadores: planejamento, transparncia, controle e responsabilizao, seguem as definies apresentadas pelo professor ngelo Roberto Pessini Jnior: O planejamento, prima pelo estabelecimento de metas, limites e condies para renncia e arrecadao de receitas e gerao de despesas, refletindo-se na prtica, na criao das peas oramentrias: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e Lei Oramentria Anual (LOA). O Planejamento constitui, portanto, a base do processo de gesto fiscal, pois por meio dele que se programar a execuo do oramento e se adqua as aes governamentais ao que foi planejado anteriormente. A Transparncia exige a divulgao irrestrita dos projetos e dos resultados da administrao pblica, at mesmo por meio da internet, para tanto cria novas peas e procedimentos, como o anexo de metas fiscais, o anexo de riscos fiscais, o relatrio resumido da execuo oramentria e o relatrio de gesto fiscal. Prev ainda, a participao popular na elaborao oramentria, pois transparncia buscada pela LRF pretende, corretamente, ir muito alm da simples divulgao de dado, e sim dar condies e subsdios populao, por meio de informaes claras e objetivas, para que a sociedade acompanhe e fiscaliza a atividade dos gestores pblicos. Controle, por sua vez, impe um efetivo acompanhamento da arrecadao e dos gastos pblicos, inclusive com a fiscalizao dos Tribunais de Contas, e possibilita a efetiva correo nas condutas gerenciais equivocadas dos administradores. As palavras da Professora Selene Nunes corroboram este entendimento: A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece diversos mecanismos de correo de desvios, com trajetrias, prazos, formas de adequao e, por ltimo, sanes institucionais, em caso de descumprimento. Cria um sistema de controle institucional mltiplo que permite que todos os poderes estejam sujeitos igualmente ao cumprimento de regras e fiscalizao. Isso significa que o controle dos gastos assegurado pelo sistema de controle interno, pelos Legislativos com o auxilio dos Tribunais de Contas e pelo Ministrio Pblico. (PERES NUNES, 2000, p. 360) J a Responsabilizao imputa sanes administrativas ao agente e ao Ente Federado, que violar a norma, como o impedimento de receber transferncias voluntrias, a proibio de contratar operaes de crdito e prestao de garantias. As sanes para

tais condutas esto previstas na Lei Federal n. 10.028/00, Cdigo Penal, Lei 1.079/50, Decreto-Lei 201/67 e a Lei 8.429/92. CAPTULO 2 INSTRUMENTOS BSICOS DE PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAO MUNICIPAL 2.1 PROCESSO ORAMENTRIO Se faz essencial neste momento o estudo do oramento pblico, conceitos e caractersticas. Para CELSO RIBEIRO BASTOS (1992) o objetivo do oramento de se tornar um instrumento de exerccio da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermdio de seus mandatrios, de s verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadaes tributrias que estiverem autorizadas na lei oramentria. Para FONTENELLE (2003) o Oramento Pblico a previso de receitas e despesas de um governo em um determinado perodo e deve ser aprovado por lei. Os princpios oramentrios so diretrizes que devem ser respeitadas na confeco e no controle dos oramentos, esto previstos nos artigos 165 a 169 da Constituio Federal, na Lei 4.320/64 e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Cabe ao Poder Executivo a responsabilidade pelo planejamento e elaborao do oramento pblico, apresentando os seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e Lei de Oramento Anual (LOA). O professor ngelo Roberto Pessini Jnior acrescenta que os oramentos pblicos so elos entre recursos financeiros e as aes direcionadas para alcanar objetivos das polticas pblicas. Na organizao dos oramentos atualmente algumas caractersticas aprimoradas so destacadas por PESSINI (2007): Controle dos gastos: o oramento deve ser um mecanismo que impea abusividades por parte de gestores pblicos. Na prtica verificamos isto com a apresentao detalhada de cada despesa. Gesto dos recursos: com o objetivo de possibilitar ao administrador uma efetiva orientao e ao mesmo tempo populao em geral informao e conhecimento, os oramentos devero especificar com clareza os projetos, aes, produtos e metas concretas de que tratar. Planejamento: o oramento dever ser um verdadeiro instrumento de implementao dos projetos de governo. Assim, as atividades constantes nele devero produzir resultados que efetivamente contribuam para os programas de governo.

Em relao ao oramento o renomado economista chileno, Carlos Matus afirma que: O planejamento no consiste apenas em conhecer a realidade, projetar para o futuro e estudar as possibilidades estratgicas de realizao do plano. A verdade que se trata de um processo permanente e incessante de fazer, revisar, avaliar e refazer planos que somente concluem sua tarefa na deciso concreta do dia a dia. (MATUS, 1997, p.15) O processo oramentrio, por sua vez: o conjunto das funes a serem cumpridas pelo oramento em termos de planejamento (deciso quanto aos objetivos, recursos e polticas sobre aquisio, utilizao e disposio desses recursos), controle gerencial (obteno e utilizao eficaz e eficiente dos recursos no atingimento dos objetivos) e controle operacional (eficcia e eficincia na execuo das aes especficas). Com efeito, para: prestao de servios j existentes, bem como dos novos, o administrador necessita de um oramento com dotaes suficientes, que traduzam as metas estabelecidas no plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias. Verificamos, entretanto, na histria recente que muitos administradores e legisladores, principalmente no mbito municipal, tm dado pouca ateno a confeco do oramento, entendendo que eventuais problemas que por ventura venham a ocorrer sero resolvidos com a abertura de crditos adicionais. Ao contrrio deveriam buscar, na elaborao correta das leis oramentrias e no respeito aos princpios de responsabilidade fiscal, o primeiro passo para a prtica da boa governana. 2.2 PRINCPIOS ORAMENTRIOS Existem princpios bsicos que devem ser seguidos na elaborao e execuo do oramento pblico, os quais esto definidos na Constituio Federal e na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. A Lei n 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparncia oramentria (art. 2): A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade. Os princpios oramentrios pela definio de PESSINI (2007) so: Pelo princpio da Unidade entende-se que dever haver um nico oramento por ente federativo, ou seja, existir um Oramento para a Unio, um para cada Estado e um para cada Municpio.

A universalidade significa que o oramento dever conter todas as receitas e despesas dos Poderes, fundos, rgos, e entidades da administrao direta e indireta. O princpio da anualidade, ou periodicidade, exige que o oramento cubra um perodo limitado. No Brasil, este perodo corresponde ao ano ou exerccio financeiro, de 01/01 a 31/12. Esta renovao anual do oramento objetiva que ele se mantenha atualizado e prximo da realidade financeira. Princpio da legalidade, os oramentos objeto de lei especfica (Lei ordinria no Brasil), assim sendo, dever obrigatoriamente respeitar e seguir rito legislativo prprio, cumprir todos seus quesitos. A exclusividade determina que o oramento dever apenas disciplinar matria oramentria, podendo ainda conter autorizaes para abertura de crditos suplementares e tambm operaes de crdito, at mesmo que por antecipao da receita, desde que realizado pela maneira legal. Pelo princpio da especificao, discriminao ou especializao, so vedados dispositivos estranhos previso de receita e fixao de despesa, ou ainda autorizaes genricas ou globais no oramento. A publicidade determina que o oramento dever receber ampla divulgao, de modo a tornar as aes do governo totalmente transparentes. De acordo com o princpio do equilbrio as despesas autorizadas no oramento no podero ser superiores a estimativa de receita. 2.3 CARACTERSTICAS 2.3.1 Plano Plurianual PPA O Plano Plurianual previsto no artigo 165 da Constituio Federal, e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 a lei que define as prioridades e metas do Governo pelo perodo de quatro anos. O projeto de lei deve ser enviado pelo Executivo ao Legislativo at o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato, ou seja, quatro meses antes do encerramento da sesso legislativa. De acordo com a Constituio Federal, o PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Ele dever conter as seguintes caractersticas:

a) os planos e programas regionais e setoriais previstos na Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual;e b) nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem previa incluso no PPA, ou lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade; Para Nilton de Aquino Andrade: Considerando a legislao especfica, os instrumentos para elaborao do Plano Plurianual (PPA) so: as diretrizes, os programas, explicitando os objetivos e aes, e estas detalhando as metas do governo. O levantamento das receitas financiadoras do Plano Plurianual atende os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que visa o crescimento econmico e a expanso das aes de governo. (ANDRADE, 2002, p.41) 2.3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO A Lei de Diretrizes Oramentrias define as metas e prioridades governamentais. Antecede a Lei Oramentria Anual, seu projeto deve ser encaminhado ao Legislativo at o dia 15 de abril de cada ano, ou seja oito meses e meio antes do encerramento da sesso legislativa. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro subseqente, orienta a elaborao do Oramento (Lei Oramentria Anual), dispe sobre alteraes na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Na lio de Carlos Valder do Nascimento: De modo geral, compete Lei de Diretrizes Oramentrias traar orientaes no sentido de alcanar o equilbrio entre receitas e despesas e fixar critrios de limitao de empenho, de normas pertinentes ao controle de custos de programas de financiamento, bem como requisitos para a transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas. (NASCIMENTO, 2001, p. 125) De acordo com SLAIB (2004) a LDO foi a grande inovao trazida pela Constituio Federal de 1988, pois, no anterior regime constitucional cabia exclusivamente ao chefe do executivo a aprovao das diretrizes propostas pelo rgo central de planejamento, que aps o deferimento j iniciava, conjuntamente com os demais rgos, a elaborao da lei oramentria, contudo a partir da promulgao da nova carta poltica as diretrizes oramentrias passaram a ser analisadas obrigatoriamente pelo Poder Legislativo. Aps a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, passaram a integrar a LDO: equilbrio entre receitas e despesas; critrios e formas de limitao de empenho, alm de direcionar formas de limites de gastos com pessoal, limites de dvidas, e outros riscos

capazes de afetar o equilbrio das contas publicas, e ainda a incluso de anexos de metas e riscos fiscais para municpios com populao acima de 50 mil habitantes. necessrio, portanto, esclarecer os critrios e formas estabelecidos para limitar o empenho, a saber: a) Se ao final de bimestre ficar constado que a realizao da receita no atingiu as metas de resultado constante do Anexo de Metas Fiscais, o Ministrio Pblico e os Poderes promovero, por ato prprio, nos valores necessrios, nos 30 dias subseqentes ocorrer limitao de empenho e movimentao financeira, obedecidos os critrios estabelecidos pela LRF; b) Enquanto perdurar o excesso, dever o ente federativo obter resultado primrio indispensvel reconduo da divida ao limite, promovendo para tanto limitao de empenho. O Anexo de Metas Fiscais deve conter metas anuais referentes s despesas e as receitas, resultados nominal e primrio e montante da dvida. Correspondem a patrimonial e avaliao financeira e atuarial dos regimes de previdncia e demais fundos pblicos, bem como demonstrativo da renncia de receita. Enquanto no Anexo de Riscos Fiscais dever constar a avaliao dos riscos que possam afetar as contas publicas. Do anexo especifico devero constar os objetivos das polticas monetria, creditcia e fiscal e as metas da inflao para o exerccio subseqente. 2.3.3 Lei Oramentria Anual LOA A Lei Oramentria Anual a principal pea oramentria ela dever trazer em seu contedo todos os programas e aes do governo durante o exerccio fiscal. Nenhuma despesa pblica ocorrer sem previso no oramento. O projeto ao se remetido ao Poder Legislativo para aprovao, at o dia 31 de agosto de cada ano (quatro meses antes do encerramento da sesso legislativa), e poder receber emendas dos parlamentares. A Lei prev as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previso de arrecadao. Havendo necessidade de despesas acima do limite previsto, o Poder Executivo dever apresentar solicitao de crdito adicional por meio de lei (art. 40 da lei 4320/64). A Lei Oramentria Anual LOA o instrumento legal que deve conter o oramento fiscal dos poderes da Unio, dos Estados e Municpios, de seus fundos, rgos e entidades de administrao pblica direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; oramento de investimento das empresas em que o Publico, direta ou diretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela

vinculados, da administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Assim, o oramento anual o instrumento operacional da programao das aes do Poder Pblico e quando bem elaborado transforma-se em importante instrumento de planejamento para que a execuo oramentria ocorra na mais perfeita ordem. (PESSINI JNIOR, 2007, p.24) Importante ressaltar que a Lei Oramentria Anual dever conter ainda, separadamente, o refinanciamento da dvida pblica. 2.4 OS AVANOS NAS INSTITUIES ORAMENTRIAS INTRODUZIDAS PELA LRF Em maio de 2000, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal d um passo decisivo na institucionalizao do sistema de finanas pblicas brasileiras. As principais inovaes trazidas pela LRF foram: i) a exigncia de estabelecimento de metas fiscais trienais e de corte de despesas em casos de previso de descumprimento de metas; ii) mecanismo de compensao para renncia de receita e gerao de despesas de carter continuado; iii) imposio de limites para despesas com pessoal; iv) vedao ao endividamento entre entes da federao; v) obrigatoriedade de transparncia, incluindo a publicao freqente e o acesso publico aos relatrios de cumprimento de metas; e vi) a imposio de penalidades, inclusive pessoais, aos administradores pblicos de descumprirem as regras. Assim, podemos concluir que umas das maiores mudana trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal foi ter feito do processo oramentrio um efetivo mecanismo de planejamento da gesto pblica. CAPTULO 3 CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA: O ATESTADO DE CONDUTA (ART. 16 LRF) 3.1 RECEITAS E DESPESAS PBLICAS Os captulos III e IV da Lei de Responsabilidade Fiscal disciplinam as receitas e despesas pblicas, notadamente no que diz respeito gerao e controle das mesmas. O professor Hely Lopes Meirelles conceitua receita pblica como:

O conjunto de recursos financeiros que entram para os cofres locais, provindos de quaisquer fontes, a fim a acorrer s despesas oramentrias e adicionais do oramento. (MEIRELLES, 1979, p.4). A classificao legal das receitas pblicas est prevista no artigo 11 da lei 4320 de 1964, segue a definio de Pessini Jnior, onde se subdividem em: A) Receitas correntes que so aquelas destinadas s despesas correntes, ou seja, todas aquelas que no geram majorao do patrimnio do ente pblico, ou ainda aquelas previstas por lei. So exemplos desta espcie de receita as receitas tributarias, de contribuies, patrimoniais, agropecurias, industriais, de servios e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito publico ou privado, quando destinadas a atender despesas classificveis como Despesas Correntes; e B) Receitas de capital que se destinam a cobrir as despesas de capital a ttulo de investimentos, criando acrscimo ao patrimnio publico. Dividem-se em operaes de crdito, alienaes de bens, amortizao de emprstimos, transferncias de capital, por exemplo. (PESSINI JNIOR, 2007, p. 31) Despesa pblica a aplicao dos recursos estatais, em dinheiro, com a finalidade de custear os servios pblicos ou para investimentos no desenvolvimento econmico do prprio ente. Na definio de Hely Lopes Meirelles: todo dispndio que a administrao faz para o custeio de seus servios, remunerao dos servidores, aquisio de bens, execuo de obras e servios e outros empreendimentos necessrios consecuo de seus fins. (MEIRELLES, 1979, p.176) A classificao legal das despesas est contida no artigo 12 da lei 4320/64 e, doutrinariamente, so definidas da seguinte forma pelo professor Heraldo da Costa Reis: A) Despesas correntes constituem o grupo de despesas, da administrao pblica, para a manuteno e funcionamento dos servios pblicos em geral, quer atravs da administrao direta, quer atravs da administrao indireta. B) Despesas de capital constituem o grupo das despesas da administrao publica direta e indireta, com a inteno de adquirir ou constituir bens de capital que contribuiro para a produo ou gerao de novos bens ou servios e integraro o patrimnio pblico, o qual abrange tambm as ruas, rodovias, praas, parques, jardins, etc. considerados e classificados como bens de uso comum do povo e que no so demonstrados e ou evidenciados no balano patrimonial, mas no contabilizados no

momento em que so realizadas as operaes que envolvem esses valores. (REIS, 2003, p.56) Segunda a legislao vigente (lei 4320/64) os estgios de despesas so: 1) empenho, artigos 58 e seguintes; 2) liquidao, artigos 62 e 63; e 3) pagamento, artigos 64 e 65, desta mesma lei. Aps estas consideraes a respeito das receitas e despesas cabe agora a imprescindvel anlise correlata ao tema deste trabalho, qual seja as despesas decorrentes de ao governamental. 3.2 AUMENTO DE DESPESA DECORRENTE DE AO GOVERNAMENTAL A Lei de responsabilidade Fiscal, atravs dos instrumentos de controle contidos no artigo 16, criou novas regras para gerao de despesas pelos Poderes Pblicos. Segundo a Lei a estimativa de impacto financeiro acompanhada de declarao de adequao oramentria e financeira so indispensveis para criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de despesas. As primeiras anlises a serem feitas so se todas as aes governamentais que acarretem despesas precisaro vir acompanhadas dos requisitos da Lei, e tambm, o que significa ao governamental. Para Carlos Valder do Nascimento: Ao governamental ou de governo compreende o complexo de regras em que se assenta a atividade do Poder Pblico, enquanto representante da soberania popular voltado para o exerccio das funes essenciais do Estado. Assim, o governo, como detentor do poder poltico, traa o destino da sociedade que dirige politicamente. (NASCIMENTO, 2001, p. 122) Para o professor Pessini Jnior, na Lei de Responsabilidade Fiscal, A expresso ao governamental est relacionada atividade ou servio (programa) a ser implementado ou j implementado. Essa atividade pode ser: criada ou institucionalizada no mbito da entidade governamental; expandida, quando a demanda exigir em razo do seu crescimento e desenvolvimento; aperfeioada, com a introduo de novos procedimentos e de nova tecnologia, que propiciem mais agilidade na sua execuo. (PESSINI JNIOR, 2007, p.122) Assim, o artigo analisado diz respeito ao governamental do ponto de vista dos gastos e efeitos dela decorrentes, sem ater-se as questes de planejamento, como o

mrito de aplicao de receita, as quais devem seguir lei do oramento e demais legislaes financeiras. Gastos estes nos processos de criao, expanso e aperfeioamento das atividades da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como de fundaes e empresas mantidas por eles. Por criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental o professor NASCIMENTO (2001) entende que: o conceito de criao contida no caput tem sentido de instituio de nova atividade ou servio (ao governamental), que ainda no estava prevista na programao do governo. Expanso presume a existncia de aes preexistentes que, por deciso do ente pblico, ser expandida por convenincia do interesse coletivo em casos de aumento da demanda e na proporo dos investimentos que ao Poder Pblico couber. Finalmente, aperfeioamento pode ser definido como aprimoramento de atividade governamental que gere conseqncias financeiras de implementao. O artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal combinado com o artigo 167 da Constituio Federal constituem um poderoso instrumento de planejamento, concretizando os princpios da gesto fiscal responsvel. Os procedimentos elencados neles devem acompanhar todas as aes governamentais que gerarem aumento de despesas, com exceo daquelas consideradas irrelevantes de acordo com a previso a lei de diretrizes oramentrias ( nos termos do pargrafo 3, d artigo 16 da LRF). Para finalizar esta abordagem, vale apresentar o julgamento da ADI n. 352/MC Reveste-se de plausibilidade jurdica, no entanto, a tese, sustentada em ao direta, de que o legislador estadual, condicionado em sua ao normativa por princpios superiores enunciados na Constituio Federal, no pode, ao fixar a despesa pblica, autorizar gastos que excedam os crditos oramentrios ou adicionais, ou emitir-lhes a correspondente fonte de custeio, com a necessria indicao dos recursos existentes. (ADI 352-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 08/03/1991) Como percebemos o Ministro Celso de Mello interpretou desta mesma forma. 3.2.1 Conservao do patrimnio pblico Para PESSINI (2007) patrimnio pblico representa todo o conjunto de bens que pertencem ao Estado, sendo constitudo para atender os objetivos deste ou para servir s necessidades coletivas. A Lei de Responsabilidade Fiscal tambm se preocupou com a boa utilizao e preservao do patrimnio coletivo, atravs das exigncias trazidas pelo seu artigo 45. Portanto sempre necessria a aplicao do artigo 16 concomitantemente com o caput deste artigo.

Para Flvio C. de Toledo, conforme o artigo em epigrafe, o oramento anual s incorporar novos projetos aps a devida previso dos que esto em andamentos e das despesas de conservao do patrimnio pblico. (2002, p. 240) Tal dispositivo impe ao gestor pblico a obrigao de efetiva conservao do patrimnio, com a incluso de dotaes suficientes para arcar com projetos ao serem includos no projeto de lei oramentria, sem tal incluso no podero ser includos projetos no exerccio. 3.2.2 Estimativa de impacto oramentrio-financeiro A lei de responsabilidade fiscal atravs de seu artigo 16 estabeleceu novos instrumentos de controle das finanas pblicas, o professor Carlos Valder do Nascimento assim definiu: A lei exige que o procedimento que acarrete aumento de gasto seja acompanhado de demonstrativo do impacto oramentrio-financeiro correspondente ao exerccio de sua vigncia e nos dois anos subseqentes ao da mudana operada. Tambm necessria, para a observncia do preceito legal comentado, a declarao do ordenador de despesa de que esse acrscimo enquadra-se no sistema de administrao financeira. A estimativa de impacto oramentrio-financeiro feita em razo do incremento de despesas decorrentes de ao governamental devera ser acompanhado das premissas bsicas de sua realizao, bem como da metodologia de clculo adotada em sua elaborao, consoante exigncia constante do 2 do presente dispositivo. (NASCIMENTO, 2001, p.124) Tais procedimentos devero estar em perfeita sintonia com a trade oramentria: O artigo 16 ofereceu um tratamento de imposio de limites s despesas, exigindo planejamento adequado para sua efetivao que vai desde a insero de sua previso no Plano Plurianual, que, por sua vez, dar origem s principais metas e objetivos a serem alcanados na Lei de Diretrizes Oramentrias que estabelece as prioridades para administrao e por conseguinte de suas despesas, que devem constar de previso anual de receitas e despesas adequadamente equilibradas (Lei Oramentria Anual). (PESSINI JNIOR, 2007, p.56) Existem diferentes correntes doutrinrias sobre as aes governamentais que necessitam de estimava de impacto. Para alguns juristas, como Edson Jacinto da Silva, e Regis Fernandes de Oliveira, so todas as atividades do Estado (2002, p.49) Outra corrente, a qual concordo, entende que apenas as aes governamentais que gerem aumento de despesa, ou seja, criao ou aprimoramento de projetos, exigem a confeco dos demonstrativos previstos no artigo 16 da LRF. A ao governamental,

neste caso, deve ser entendida como as metas constantes na trade oramentria. Como esclarece o TOLEDO (2002), livres destas cautelas esto as despesas corriqueiras, habituais, relacionadas apenas e to somente operao e manuteno dos servios prexistentes e que nada tenham a ver com a criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental. Essas atividades rotineiras no se prevem na LDO nem no PPA. Outra espcie de projetos no imunes as exigncias so aqueles que utilizam recursos de repasses de convnios com o Governos Estaduais e Federal, mediante contrapartida financeira. Tais projetos assim que executados passam a ser atividade que gerara despesas. Tal entendimento reconhecido na obra Manual de Elaborao do PPA: Alm de aes desenvolvidas pela prefeitura com recursos de seu oramento, o PPA poder incluir aes no oramentrias, ou seja, aquelas que no demandem recursos oramentrios do municpio. Aqui se incluiro aes envolvendo aplicao direta de recursos do Estado e da Unio () Deve-se identificar claramente estas aes no PPA, evitando superdimension-las, o que dificultaria populao conhecer a real capacidade de prestao de servios a partir do oramento da prefeitura. Outra ao que necessita de estimativa de impacto, de acordo lei, so aquelas empregadas com as despesas adicionais com pessoal. Mesmo que no haja conseqncias considerveis (impacto) em caso de tratar-se de mero remanejamento de pessoal, dever ser feita a estimativa de modo a demonstrar claramente o no comprometimento da execuo oramentria. Todavia, nos casos de admisso de pessoal por tempo determinado, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, entendeu que no trata-se de ao governamental, portanto no cabem as obrigaes previstas pelo dispositivo legal: EMENTA. NMERO DO PROCESSO: 001818/001/03. ASSUNTO: ADMISSO DE PESSOAL. EXERCCIO: 2002. RESPONSVEL: SR. FABIANO CASTILHO TENO PREFEITO MUNICIPAL. INTERESSADO(S): LUIZ CARLOS MORENO E OUTROS. VISTO. TRATAM OS AUTOS DAS ADMISSES DE PESSOAL, POR TEMPO DETERMINADO, PROCESSO SELETIVO NUMERO 04/2002, EFETUADAS NO EXERCCIO DE 2002, PELA PREFEITURA MUNICIPAL DE ANDRADINA. AO PROCEDER A ANALISE IN LOCO, A AUDITORIA CONSTATOU A REGULARIDADE DAS ADMISSES E OBSERVOU QUE A ORIGEM VIOLOU O ART.22, PARGRAFO UNICO E O ARTIGO 16, AMBOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ATJ UNIDADE JURDICA OPINOU PELA REGULARIDADE DA MATRIA, POR ENTENDER QUE AS JUSTIFICATIVAS OFERTADAS PELA ORIGEM FORAM SATISFATRIAS.

CHEFE DE ATJ SEGUIU NA MESMA ESTEIRA, PELA LEGALIDADE DA MATRIA E REGSITRO DOS ATOS EM EXAME. SDG CONCLUIU PELA LEGALIDADE DAS CONTRATAES, COM RECOMENDAO. O RELATORIO. NO CASO, O FATO DE TER HAVIDO AS CONTRATAES ORA EXAMINADAS, NO SE REVELA CONTRRIO AO ART. 16, DA LRF, PORQUANTO, TAIS ADMISSES NO DIZEM RESPEITO CRIAO, EXPANSO OU APERFEIOAMENTO DE AO GOVERNAMENTAL. (g.n.) J nos casos dos cargos preenchidos por concurso pblico, a jurisprudncia, como no caso da Corte catarinense, compreende o enquadramento no referido artigo: A manuteno dos servios bsicos da Cmara de Vereadores enseja a criao de cargos permanentes de carter efetivo, com provimento mediante concurso () Obrigatrio, ainda, para legitimar a contratao, a criao de cargos () com observncia do art. 169, par. 1 da Constituio Federal e das condies para criao de despesas (arts. 16 e 17) e dos limites de despesas com pessoal arts. 18 a 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal (g.n.) A respeito das obras envolvendo escolas municipais, valido citar obra de reforma e ampliao no municpio de Campinas, em que a jurisprudncia determinou o no enquadramento na LRF: NMERO DO PROCESSO: 1493/003/04 MATRIA: CONTRATO INTERESSADO: CONTRATANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS CONTRATADA : CONSTRUTORA A. S. SILVEIRA LTDA RELATOR: CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO (31.03.05/22.09.05) CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI (20.05.09) SENTENA: TC 001493/003/04 CONTRATANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS RESPONSVEIS PELA CONTRATANTE: IZALENE TIENE EX-PREFEITA MUNICIPAL MARLIA CRISTINA BORGES SECRETRIA MUNICIPAL DE ASSUNTOS JURDICOS E DA CIDADANIA POCA E CORINTA MARIA GRISLIA GERALDI SECRETRIA MUNICIPAL DE EDUCAO POCA ATUAL RESPONSVEL PELA CONTRATANTE: HELIO DE OLIVEIRA SANTOS PREFEITO MUNICIPAL CONTRATADA: CONSTRUTORA A. S. SILVEIRA LTDA. RESPONSVEL PELA CONTRATADA: SIRLENE DE FTIMA P. DA SILVEIRA OBJETO: EXECUO DAS OBRAS DE REFORMA GERAL E AMPLIAO DA EMEF RAUL PILA EM EXAME: TOMADA DE PREOS NUMERO 020/2004 E CONTRATO NUMERO 284/2004 ADVOGADOS: DANIELA SCARPA GEBARA E OUTROS VISTOS. TRATAM OS PRESENTES AUTOS DE CONTRATO CELEBRADO ENTRE A PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS E A CONSTRUTORA A. S. SILVEIRA LTDA., TENDO COMO OBJETO A EXECUO DAS OBRAS DE REFORMA GERAL E AMPLIAO DA EMEF

RAUL PILA. O AJUSTE, NO VALOR DE R$678.845,07 E PRAZO DE VIGENCIA DE 180 (CENTO E OITENTA) DIAS, FOI PRECEDIDO DE LICITAO, NA MODALIDADE TOMADA DE PREOS NUMERO 020/2004, DO TIPO MENOR PREO. RETIRARAM O EDITAL 31 (TRINTA E UMA) EMPRESAS, PARTICIPANDO DO CERTAME 16 (DEZESSEIS) PROPONENTES, TODAS HABILITADAS. NO HOUVE INTERPOSIO DE RECURSO. NA INSTRUO DO PROCESSO, A UNIDADE REGIONAL DE CAMPINAS/UR-3 CONCLUIU PELA IRREGULARIDADE DA MATRIA, CONSTATANDO O NO ATENDIMENTO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, ESPECIFICAMENTE O SEGUINTE: * O OBJETO CONDUZ A OBRIGATORIEDADE DE ATENDIMENTO AOS ARTIGOS 15 E 16 DA LRF, SENDO DESPROVIDA DE FUNDAMENTO A DECLARAO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO; * FOI COMPROVADO APENAS A PREVISO NO PPA PLANO PLURIANUAL, MAS SEM A DECLARAO DO ORDENADOR DA DESPESA DE QUE O AUMENTO TEM ADEQUAO ORAMENTARIA E FINANCEIRA COM A LOA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTARIA E COMPATIBILIDADE COM O PPA E LDO LEI DE DIRETRIZES ORAMENTARIAS FIXADO PRAZO, NOS TERMOS DO INCISO XIII, DO ARTIGO SEGUNDO, DA LEI COMPLEMENTAR NUMERO 709/93, A ORIGEM TROUXE A COLAO SUAS RAZES DE DEFESA E DOCUMENTOS, ALEGANDO, EM SUMA, QUE: 1. O OBJETO DO CONTRATO NO ESTA ABRANGIDO NO CONCEITO DE CRIAO, EXPANSO OU APERFEIOAMENTO DE AO GOVERNAMENTAL QUE ACARRETE AUMENTO DE DESPESA; 2. DEVEMOS IDENTIFICAR A AO GOVERNAMENTAL COMO META DO GOVERNO, DEVIDAMENTE PLANEJADA E CONTEMPLADA NOS INSTRUMENTOS ORAMENTARIOS, QUE SERA VIABILIZADA ATRAVS DE EXECUO ORAMENTARIA DA DESPESA VISANDO ATENDER OS OBJETIVOS PRETENDIDOS; 3. SERIA INCONGRUENTE EXIGIR ESTIMATIVAS OU DECLARAES DAS DESPESAS QUE SE MANTM INALTERADAS E ADEQUADAMENTE PREVISTAS NOS INSTRUMENTOS ORAMENTARIOS, NA MEDIDA EM QUE ESTABELECERIA UMA BUROCRACIA DESNECESSARIA NA FASE INTERNA; 4. TAIS ESTIMATIVAS TACITAMENTE OCORREM POR OCASIO DA ELABORAO DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E, ATUALMENTE, ESTO INSERIDAS NOS RELATORIOS RESUMIDOS DE EXECUO ORAMENTARIA; 5. NO CASO, AS DESPESAS COM OBRAS DE REFORMA GERAL E AMPLIAO DA EMEF RAUL PILA ESTAVA DEVIDAMENTE PREVISTAS NA LEI ORAMENTARIA ANUAL, SENDO ASSIM RESTA AFASTADA A OBRIGATORIEDADE DA JUNTADA DE PROCEDIMENTO DOS DOCUMENTOS PREVISTOS NO ARTIGO 16 DA

LRF.ANALISANDO O ACRESCIDO, A ASSESSORIA TCNICA CONSIDEROU QUE AS EXIGENCIAS EDITALICIAS SO COERENTES COM O OBJETO LICITADO, SENDO QUE OS PREOS CONTRATADOS SO COMPATIVEIS COM OS DE MERCADO. SUSTENTOU QUE, APESAR DE NO CONSTAR COPIA DA LEI ORAMENTARIA ANUAL QUANDO DA APRESENTAO DA DEFESA, TAL FATO NO COMPROMETEU A LISURA DOS PROCEDIMENTOS LEVADOS A EFEITO PELA MUNICIPALIDADE, CONCLUINDO, ASSIM, PELA REGULARIDADE DA LICITAO E DO CONTRATO. O RELATORIO. DECIDO. OS ESCLARECIMENTOS APRESENTADOS PELA ORIGEM FORAM SUFICIENTES PARA SANAR AS QUESTES SUSCITADAS DURANTE A INSTRUO PROCESSUAL, CONSOANTE MANIFESTAO DA ASSESSORIA TCNICA. NO CASO VERTENTE, NO RESTOU CONFIGURADO QUE A EXECUO DAS OBRAS DE REFORMA E AMPLIAO PROMOVIDA NO PRDIO ESCOLAR TENHAM ACARRETADO O AUMENTO, A EXPANSO OU APERFEIOAMENTO DA AO GOVERNAMENTAL, NA FORMA DO DISPOSITIVO CONTIDO NO ARTIGO 16 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ISSO PORQUE, AO QUE CONSTA DESTES AUTOS, ESPECIFICAMENTE DO MEMORIAL DESCRITIVO, OS SERVIOS CONTRATADOS PROJETAM UMA AREA A CONSTRUIR DE APENAS 193,77M2, DOS 1.291,31M2 JA EXISTENTES, TOTALIZANDO 1.485,08M2. ALM DO MAIS, A ADMINISTRAO DEMONSTROU HAVER RECURSOS ORAMENTARIOS SUFICIENTES A SUPORTAR AS DESPESAS COM A CONTRATAO LEVADA A EFEITO. PORTANTO, UMA VEZ QUE FORAM OBSERVADOS OS DITAMES LEGAIS INCIDENTES SOBRE A MATRIA, DE RIGOR O RECONHECIMENTO DA BOA ORDEM DOS ATOS PRATICADOS PELA CONTRATANTE, QUANDO DA FORMALIZAO DA LICITAO E DO AJUSTE PELA PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS. ANTE O EXPOSTO, COMPARTILHANDO DAS MANIFESTAES DOS ORGOS TCNICOS DESTA CORTE, JULGO REGULARES A LICITAO, NA MODALIDADE TOMADA DE PREOS NUMERO 020/2004 E RESPECTIVO CONTRATO NUMERO 284/2004. (g.n.) Entretanto, no caso de construo de escola municipal, neste exemplo em Ribeiro Preto, o entendimento foi diferente, com o cabimento dos requisitos da lei complementar 101/00: NMERO DO PROCESSO: 1603/006/04 MATRIA: CONTRATO INTERESSADO: CONTRATANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRO PRETO CONTRATADA : CEDRO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA RELATOR: CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO (01.10.05/30.10.07) SENTENA: TC 001603/006/04 CONTRATANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRO PRETO RESPONSAVEL PELA

CONTRATANTE: JOS RITA MOREIRA SECRETARIO MUNICIPAL DE ADMINISTRAO CONTRATADA: CEDRO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA. RESPONSAVEL PELA CONTRATADA: GERSON ALVES MELLO OBJETO: CONSTRUO DE EMEI, NO BAIRRO MONTE ALEGRE, LOCALIZADA A RUA RONDONIA COM A TRAVESSA FORTUNATO FAVERO, EM RIBEIRO PRETO MATRIA EM EXAME: TOMADA DE PREOS E RESPECTIVO CONTRATO ADVOGADO: GUSTAVO CASAGRANDE CANHEU OAB/SP NUMERO 176.312 VISTOS. TRATAM OS PRESENTES AUTOS DE CONTRATO CELEBRADO ENTRE A PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRO PRETO E A EMPRESA CEDRO CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA., TENDO COMO OBJETO CONSTRUO DE EMEI, NO BAIRRO MONTE ALEGRE, LOCALIZADA A RUA RONDONIA COM A TRAVESSA FORTUNATO FAVERO, EM RIBEIRO PRETO. O AJUSTE FIRMADO EM 27.04.2004, NO VALOR DE R$797.920,00 E PRAZO DE VIGENCIA DE 180 (CENTO E OITENTA) DIAS, FOI PRECEDIDO DE LICITAO, NA MODALIDADE TOMADA DE PREOS NUMERO 13/04, DO TIPO MENOR PREO. HOUVE 05 (CINCO) LICITANTES PARTICIPANDO DO CERTAME, TODAS HABILITADAS. NO HOUVE INTERPOSIO DE RECURSO.() NO FOI DEMONSTRADA A ESTIMATIVA TRIENAL DO IMPACTO ORAMENTRIO-FINANCEIRO E NEM A DECLARAO DO ORDENADOR DA DESPESA, ATESTANDO A ADEQUAO AOS TRES PLANOS ORAMENTARIOS (PPA, LDO E LOA). () A ASSESSORIA TCNICA CONCLUIU PELA IRREGULARIDADE DA LICITAO E DO CONTRATO () O RELATRIO, DECIDO. OS () ESCLARECIMENTOS E DOCUMENTOS APRESENTADOS PELA ORIGEM NO FORAM CAPAZES DE REFUTAR A QUESTO PRIMORDIAL () OUTRO PONTO RELEVANTE, QUE, ALIAS, NO FORA COTRADITADO PELA DEFESA, QUE HA, NA ESPCIE, ELEMENTOS A INDICAR A APLICAO DOS PRESSUPOSTOS E PROVIDENCIAS CONSIGNADAS PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, CONSIDERANDO QUE O OBJETO CONTRATADO AMOLDA-SE AO CONCEITO DE EXPANSO DE AO GOVERNAMENTAL, JA QUE HOUVE AUMENTO DE DESPESA DECORRENTE DO AJUSTE EM QUESTO, QUE TEVE ATESTADO O SEU RECEBIMENTO PROVISORIO, CONFORME CONSTA DO DOCUMENTO ALOCADO NO PRESENTE. CONSTA DA INSTRUO DO PROCESSO, QUE FORA APURADA A AUSENCIA DE MEDIDAS ACERCA DA ESTIMATIVA DO CORRESPONDENTE IMPACTO ORAMENTARIO-FINANCEIRO, NO EXERCICIO DE VIGENCIA E NOS DOIS SUBSEQUENTES, E DA DECLARAO DO ORDENADOR DA DESPESA, ATESTANDO A COMPATIBILIDADE DA DESPESA COM A LEI ORAMENTARIA ANUAL, O PLANO PLURIANUAL E A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTARIA (LOA,

PPA E LDO). ORA, NESTE CASO, A ADMINISTRAO DEMANDARIA OS PROCEDIMENTOS DETERMINADOS PELO ARTIGO 16, DA LEI COMPLEMENTAR NUMERO 101/00, DO CONTRARIO A DESPESA, CONSEQUENTEMENTE, SERIA REPUTADA COMO NO AUTORIZADA E LESIVA AO PATRIMONIO PUBLICO, CONFORME DISPOSTO NO ARTIGO 15, DO MESMO DIPLOMA LEGAL. A ESSE RESPEITO FLAVIO C. DE TOLEDO JR. E SRGIO CIQUERA ROSSI OBSERVAM QUE ORDENAR OU PERMITIR REALIZAO DE DESPESA NO AUTORIZADA CONSTITUI ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSA LESO AO ERARIO (JR, FLAVIO C. DE TOLEDO E ROSSI, SRGIO CIQUERA, LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, TERCEIRA EDIO, REVISTA E AMPLIADA, EDITORA NDJ, PAGINA 138). DIANTE DAS CIRCUNSTANCIAS DESTE PROCESSADO, BEM COMO DA CONDUTA INCOMPATIVEL DO AGENTE PUBLICO COM O QUE DEVE SER O EXERCICIO DA FUNO ADMINISTRATIVA PARA PRESERVAO DO ERARIO E DO INTERESSE PUBLICO, NO RESTOU ASSEGURADA A ADMINISTRAO A SELEO DA PROPOSTA MAIS VANTAJOSA. SOB A OTICA DOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONAIS E LICITATORIOS DA LEGALIDADE, ISONOMIA, ECONOMICIDADE E EFICIENCIA, INFRINGIRAM-SE OS DISPOSITIVOS LEGAIS INSCULPIDOS NO CAPUT, DO ARTIGO 37 E NO ARTIGO 70, DA CARTA MAGNA, BEM COMO NO CAPUT, DO ARTIGO 3, DA LEI NUMERO 8666/93 ANTE O EXPOSTO, COMPARTILHANDO DAS MANIFESTAES UNANIMES DOS ORGOS DE INSTRUO E TCNICOS DESTA CORTE,JULGO IRREGULARES A TOMADA DE PREOS E O CONTRATO DECORRENTE E TOMO CONHECIMENTO DO TERMO DE RECEBIMENTO PROVISORIO, DETERMINANDO O ACIONAMENTO DO DISPOSTO NOS INCISOS XV E XXVII, DO ARTIGO 2 DA LEI COMPLEMENTAR NUMERO 709/93. OUTROSSIM, APLICO MULTA DE 500 (QUINHENTAS) UFESP S AO SR. JOS RITA MOREIRA, AUTORIDADE QUE HOMOLOGOU A LICITAO E FIRMOU O INSTRUMENTO. (g.n.) Finalmente, a respeito da razoabilidade da imposio de estimativa de impacto as dotaes previamente aprovadas no oramento, importa destacar ainda a posio do Professor Pessini: O fato da despesa estar aprovada no oramento no dispensa o cumprimento das regras do artigo 16 da LC 101/00, tanto que seu inciso II exige declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO. (PESSINI, 2007, p.58)

Tal interpretao no fere o princpio da razoabilidade, pois busca o efetivo cumprimento dos instrumentos de planejamento previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal. 3.2.3 Declarao de adequao oramentria Esta exigncia, contida no inciso II do artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, busca compatibilizar ao mximo as novas despesas com as diretrizes e metas do plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias. Sendo que, no se poder contrariar postulados contidos neles, sob pena de responsabilizao. Na Viso do Professor Carlos Valder do Nascimento: A declarao do ordenador de despesas de que o aumento do gasto pblico guarda compatibilidade com as normas financeiras insere-se no contexto da coexistncia dos objetivos que pretendam atingir, de modo harmonizvel. Ser compatvel com a finalidade oramentrio-financeira a iniciativa de evidenciar pelo aumento da despesa a conciliao entre elas, na observncia da regra que assim dispe. (NASCIMENTO, 2002, p.124) Este dispositivo busca a harmonizao que preconizada pela gesto fiscal, tal compatibilidade somente possvel quando a assuno de despesa respeitar as diretrizes, objetivos e prioridades oramentrias. 3.2.4 Modelo de cumprimento do art. 16 Cabe agora transcrever o modelo de estimativa de impacto oramentrio-financeiro e de declarao de compatibilidade da despesa assinada pelo ordenador. O Tribunal de Contas do Estado recomenda aos responsveis pelos rgos jurisdicionados, que o despacho referido no artigo 16, da Lei de Responsabilidade Fiscal contenha as informaes que integram o MODELO abaixo proposto. Modelo de despacho do Ordenador da Despesa Atendimento ao art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (1) Na qualidade de ordenador da despesa, declaro que o presente gasto dispe de suficiente dotao e de firme e consistente expectativa de suporte de caixa, conformando-se s orientaes do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias, motivo pelo qual, s fls., fao encartar cpia do respectivo trecho desses instrumentos oramentrios do Municpio. Em seguida, estimo o impacto trienal da despesa, nisso tambm considerando sua eventual e posterior operao (2):

Valor da despesa no 1 exerccio . R$ Impacto % sobre o Oramento do 1 exerccio.. % Impacto % sobre o Caixa do 1 exerccio. %(3)

Valor da despesa no 2 exerccio . R$ Impacto % sobre o Oramento do 2 exerccio . % Impacto % sobre o Caixa do 2 exerccio. %(3)

Valor da despesa no 3 exerccio . R$ Impacto % sobre o Oramento do 3 exerccio.. % Impacto % sobre o Caixa do 3 exerccio. %(3) Data, Nome, Cargo e Assinatura do Ordenador da Despesa Notas Explicativas: (1) Essa manifestao do Ordenador da despesa ser aposta na mesma passagem em que se anotam as cautelas solicitadas no art. 38 da Lei n 8.666, de 1993. A termo do Decreto-lei n 200, de 1967 (art. 80, 1), Ordenador da Despesa quem autoriza empenhos e ordens de pagamento. No caso da Cmara de Vereadores, o Presidente da Mesa reproduzir estudo de impacto (art. 16, I da LRF) realizado pela Prefeitura. (2) Construir uma escola resulta expanso da atividade governamental (art. 16, LRF). , sob a tcnica oramentria, um projeto. Em seguida, os custos de operao e manuteno dessa escola, classificados como atividade, compe a sobredita Estimativa, desde que materializados no trinio em considerao. (3) Regra geral, h diferena entre recursos oramentrios e de Caixa; estes podem superar ou ser menores que aqueles, dependendo do resultado financeiro do exerccio anterior; se superavitrio, significa que, no ano considerado, ter-se- mais dinheiro do que a receita a ser nela arrecadada; nessa linha de raciocnio, o dficit financeiro

restringe a efetivao de todos os gastos previstos no oramento. O seguinte exemplo melhor aclara a questo:

Dficit Financeiro de 2005..R$ 1 milho (-)Receita oramentria esperada para 2006.R$ 5 milhes (=) Disponibilidade de Caixa para as despesas fixadas no oramento-programa de 2006R$ 4 milhes CONCLUSO A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu um verdadeiro cdigo de finanas pblicas nacional, o qual busca que a administrao pblica possa ser fiel aos seus princpios norteadores, de legalidade, publicidade, moralidade e eficincia, sem deixar de alcanar seu objetivo de promover o desenvolvimento com sustentabilidade. Dentro dos importantes pontos que poderiam ser estudados este trabalho buscou a anlise dos instrumentos de controle dos gestores pblicos, os quais esto contidos no artigo 16 da referida lei, e foram doutrinariamente nomeados de atestado de conduta. Eles so compostos basicamente pela estimativa de impacto oramentrio-financeiro e pela declarao de compatibilidade oramentria assinada pelo ordenador da despesa. Na Mensagem n 485, de 13 de abril de 1999, que o Presidente da Republica encaminhou ao Congresso Nacional sobre o projeto da Lei de Responsabilidade Fiscal, podemos encontrar as razes e os objetivos dos instrumentos de controle previstos no artigo 16. De acordo com a Mensagem a LRF veio para integrar o Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), que tinha como objetivo a reduo do dficit pblico e a estabilizao da dvida pblica. Os instrumentos de controle prvio na Lei de Responsabilidade Fiscal, tais mecanismos, juntamente com os de planejamento, conduzem a implantao do novo regime fiscal do pas. Como j foi tratado a LRF se baseia em quatro eixos de atuao so eles: planejamento, controle, responsabilizao e transparncia. E a prtica de aplicao de seus preceitos vem demonstrando a importncia destas quatro linhas de efetivao sejam executadas com eficincia e sinergia,, sendo este o maior desafio para a concretizao dos ideais e objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Fica evidente que a lei procurou conferir consistncia intertemporal poltica fiscal, para tanto, tratou de restituir ao oramento seu verdadeiro papel, qual seja, ser pea de controle dos gastos pblicos e de definio dos objetivos e metas nacionais. Verifica-se tambm o fortalecimento da democracia quando se visualiza, contidos no oramento, a representao dos anseios da sociedade. Sem perder de vista o indispensvel equilbrio entre despesas e receitas, e ainda, meios de refinanciamento de gastos. Por estes motivos verificamos que o impacto da LRF grande, mudando completamente a forma como alguns gestores pblicos tratavam as finanas pblicas. No por acaso que a doutrina vem chamando o artigo 16 da Lei de atestado de conduta do administrador pblico. Um ponto analisado neste trabalho e que merece destaque diz respeito ao cabimento das exigncias, ou seja, quais das novas aes governamentais necessitam da elaborao da estimativa de impacto oramentrio-financeiro, sendo que, conclumos, pelo cabimento nos casos daquelas que gerem despesas significativas, seja por criao, expanso ou aperfeioamento de servio, projeto ou poltica pblica. Em nosso estudo nos deparamos com esclarecedoras jurisprudncias sobre este tema polmico, e a partir delas foi possvel fazer algumas ponderaes interessantes entre elas que: apesar da construo de escola incidir nas exigncias da referida lei, a ampliao de escola no est. Outra questo sobre pessoal, a jurisprudncia vem entendendo que remanejamento de pessoal necessita de estimativa de impacto enquanto a contratao de funcionrios por tempo indeterminado estaria margem de tal obrigao. Importante destacar tambm as conseqncias para o descumprimento do referido artigo (que comporta aplicao concomitante com o art. 38 da Lei 8.666/93), qual seja, a punio do gestor que ordenou despesa no autorizada por lei. Igualmente, nos casos de no cumprimento dos requisitos contidos no artigo, a despesa ser considerada como no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico, nos termos do art. 15. Nestes casos o ordenador poder ser processado por crime contra as finanas pblicas e por ato de impropriedade administrativa por leso ao errio e afronta aos princpios da administrao pblica. O cabimento, e desdobramento da aplicabilidade do artigo 16 discutidos neste trabalho, merecem estudo permanente por parte dos operadores do Direito, contabilistas, gestores pblicos, e por toda a sociedade, pois de nada adianta apenas programas, projetos, aes e polticas pblicas planejadas e transparentes se no existirem instrumentos de controle

que minimizem erros e corrijam os eventuais desvios, de modo a mant-los fiis aos mandamentos da boa gesto poltica e fiscal, os interesses da coletividade e as metas de longo prazo. Outrossim, imprescindvel a responsabilizao dos gestores pblicos que porventura desrespeitarem estes preceitos essenciais.