CAPTULO

12

CORRUPCIN

1. Introduccin

egn el Banco Mundial, la corrupcin es sin duda el mayor obstculo para el desarrollo econmico y social de un pas.1 Su ejercicio no solo menoscaba los recursos que el Estado utiliza para satisfacer las necesidades de sus habitantes; tambin desincentiva la realizacin de inversiones,2 frena el desarrollo econmico, perpeta los niveles de pobreza, promueve la ineficiencia, la inestabilidad y la violencia.3 No en vano, existe una correlacin positiva entre el nivel de transparencia de un pas y su puesto en el ndice Global de Competitividad del Foro Econmico Mundial. A mayor control de la corrupcin, mayor el nivel de competitividad (Grfico 1). La corrupcin se define como el abuso del poder pblico para la obtencin de beneficios privados,4 y su ocurrencia se explica por mltiples causas: sobre-regulacin administrativa (exceso de trmites), lentitud de la Admi-

nistracin Pblica (que induce a la compra de funcionarios para agilizar decisiones), baja probabilidad de sanciones disciplinarias o penales a funcionarios corruptos, bajo nivel salarial de funcionarios pblicos, existencia de normas jurdicas confusas y dispersas, falta de informacin de los ciudadanos sobre las actuaciones especficas de los rganos del Estado, ausencia de un mercado abierto y competitivo, falta de controles internos en las entidades pblicas, dbil rendicin de cuentas de las entidades a los ciudadanos, desigualdad en la distribucin del ingreso, bajos niveles educativos y proteccin dbil a la libertad de expresin, entre otras. Un pas corrupto desaprovecha enormes recursos para invertir en educacin, salud, infraestructura, empleo, tecnologas de la informacin y, en general, en desarrollo. Si bien no existe una frmula exacta para cuantificar el costo de la corrupcin en Colombia, se estima que la corrupcin le cuesta al Estado $9 billones anuales; es decir, alrededor de 1,6% del PIB.5 El resultado de esta fuga de recursos se puede resumir en una frase: estancamiento competitivo.

Grco 1. ndice Global de Competitividad 2011 - 2012 vs. ndice de Percepcin de la Corrupcin 2010
5,40 ndice global de la competitividad 5,20 5,00 4,80 4,60 4,40 4,20 4,00
3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5
ndice de percepcin de la corrupcin Nota: A mayor puntaje, mejor el panorama (mayor competitividad y menor corrupcin). Fuentes: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012 y Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de la Corrupcin 2010. Clculos CPC.

Malasia

Corea

y = 0.1137 x + 3.9535 R = 0.2247 Chile

Brasil Per Colombia

Espaa Surfrica Turqua Portugal

1 2

3 4 5

Transparency International, citando al Banco Mundial. La evidencia emprica seala que la corrupcin acta como un impuesto a la inversin; entre mayor sea el grado de corrupcin en un pas, menor ser el grado de inversin. Se estima, por ejemplo, que un aumento en el nivel de corrupcin de Singapur al nivel de corrupcin de Mxico, tendra el mismo efecto negativo en la inversin extranjera directa que un aumento en la tasa impositiva a la inversin de 50%. Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform, Cambridge University Press, 1999. Transparency International, septiembre de 2011. Cifras de la Procuradura General de la Nacin. La metodologa utilizada toma en cuenta el presupuesto de inversin del sector central y las entidades territoriales, y le aplica el 12,9% a ese valor, siendo este el porcentaje promedio estimado que se debe pagar para ser adjudicatario de un contrato estatal. Esta cifra nicamente tiene en cuenta el costo derivado de pagos ilegales para obtener la adjudicacin de contratos estatales, que no es sino una de las formas de corrupcin en Colombia. Ignora los posibles desfalcos al erario derivados de conductas antiticas de funcionarios pblicos y privados, as como la prdida de recursos econmicos que dejan de invertirse en el pas como resultado de la corrupcin.

218 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Grco 2. Factores ms problemticos para hacer negocios en Colombia

Corrupcin Inadecuado suministro de infraestructura Burocracia gubernamental ine ciente Acceso a nanciamiento Tarifas tributarias Crimen y robo Regulaciones laborales restrictivas Cali cacin Inadecuada de la fuerza de trabajo Legislacin tributaria In acin Regulacin cambiaria Inestabilidad poltica Pobre tica de trabajo en la fuerza laboral nacional Pobre salud pblica Inestabilidad gubernamental / Golpes de Estado 0 0,7 0,5 4 8 12 16 2,8 1,8 4 3,9 5,9 5,5 7,5 7,3 9 10,6 10,1 12,1

18

20

*De una lista de 15 factores, se les pidi a los encuestados seleccionar los cinco ms problemticos para hacer negocios en su pas y cali carlos entre 1 (ms problemtico) y 5 (menos problemtico). Las barras de la gura muestran las respuestas ponderadas. Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

2. Diagnstico

olombia es un pas con altos niveles de corrupcin; los ndices nacionales e internacionales as lo demuestran. Segn el Informe de Competitividad Global 2011-2012 del Foro Econmico Mundial (FEM), la corrupcin es de lejos el factor ms problemtico para hacer negocios en Colombia (Grfico 2). El mismo informe le otorga bajas calificaciones al pas en los ndices relacionados con transparencia y corrupcin. Colombia obtuvo el puesto 118 entre 142 pases en el indicador que mide el nivel de desviacin de recursos pblicos, lo que muestra que buena parte de los dine-

ros pblicos que deberan ser destinados a satisfacer las necesidades de los ciudadanos (como educacin, salud o infraestructura), son utilizados para favorecer intereses privados. As mismo, los colombianos perciben que los recursos del Estado son malgastados o utilizados para fines diferentes a los establecidos en la Constitucin o en la Ley. No por otra razn Colombia se ubica en el puesto 89 entre 142 pases en el indicador que mide el despilfarro de recursos pblicos. A lo anterior se suma la desconfianza ciudadana en los polticos, lo que se refleja en el puesto 84 que ocupa Colombia en el indicador sobre confianza pblica en los polticos, y en el 99 en el indicador que mide el favoritismo en las decisiones polticas. Muchos ciudadanos
CORRUPCIN

219

Cuadro 1. Puesto en indicadores de corrupcin desagregados, 2011-2012

PAS Mxico Colombia Per Brasil Malasia Corea Portugal Espaa Chile Surfrica Turqua Favoritismo en las decisiones 79 99 74 65 24 94 72 55 14 114 86 Despilfarro de Desviacin de Falta de conanza Pagos irregulares recursos pblicos recursos pblicos y sobornos en polticos 94 118 84 110 40 58 47 46 27 81 68 100 84 126 105 25 111 70 73 28 88 68 91 89 59 61 43 49 36 38 21 48 68 75 89 37 136 12 95 137 108 15 69 72

Nota: Posicin en el Ranking de un total de 142 paises. Pases que superan a Colombia en el Ranking Pases que no superan a Colombia en el Ranking Fuente: Foro Econmico Mundial, Global Competitiveness Report 2011-2012.

Grco 3. Ranking de percepcin de la corrupcin

no confan en las personas encargadas de representarlos ante las corporaciones pblicas, y consideran que los beneficios del Estado solo se otorgan con fundamento en factores subjetivos y no objetivos (Cuadro 1). Los indicadores del FEM en materia de corrupcin estn en lnea con las mediciones que realiza Transparencia Internacional. Segn el Ranking de Percepcin de la Corrupcin 2010 publicado por ese organismo, el pas ocupa el puesto 78 entre 178 pases en niveles de corrupcin. Colombia retrocedi tres puestos en este ranking con respecto a los resultados de 2009. Por contraste, Brasil, Chile y Espaa avanzaron seis, cuatro y dos puestos, respectivamente (Grfico 3). Los indicadores nacionales que miden el nivel de corrupcin en Colombia no son ms halageos que los resultados internacionales. Segn el ndice de Transparencia Nacional 2008-2009, elaborado por Transparencia por Colombia, las entidades estatales del sector central logran calificaciones preocupantes en materia de corrupcin. En efecto, obtuvieron una calificacin promedio de 75,3/100 en el indicador que mide los riesgos de corrupcin en cada una de ellas (siendo 1 el nivel de riesgo ms alto y 100 en nivel de riesgo ms bajo). Conforme al ndice, 9% de las entidades del sector central se ubican en la franja de riesgo alto y muy alto de corrupcin, 56% en la franja de riesgo moderado y 8% en la franja de riesgo bajo. Si bien las entidades mejoraron su rendimiento con respecto al ndice de Transparencia Nacional 2007-2008, donde 17% se ubic en riesgo alto y muy alto de corrupcin administrativa, 44% en riesgo

Chile Espaa Portugal Corea Surfrica

21 30 32 39 54 56 56 69 78 78 98 20 40 60 80 100

Pas

Turqua Malasia Brasil Per

Colombia Mxico 0

Puesto
Nota: Se les pidi a los encuestados que indicaran su percepcin acerca del nivel de corrupcin del sector pblico en sus respectivos pases. Fuente: Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de la Corrupcin 2010.

220 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

moderado y 3% en riesgo bajo, los niveles de peligro de corrupcin siguen siendo muy altos (Grfico 4). La Rama Legislativa presenta los ndices ms preocupantes en materia de transparencia. El Senado de la Repblica obtiene la calificacin ms baja entre todas las entidades que mide el ndice de Transparencia Nacional, con una puntuacin de 21,2 sobre 100 en el indicador que mide el riesgo de corrupcin.6 La corporacin no solo descendi 20 puntos frente a su calificacin en el ndice 2007-2008; es tambin la nica entidad del sector central en Colombia que se ubica en la franja de riesgo muy alto de corrupcin. La Cmara de Representantes, por su parte, obtiene una calificacin de 58,2 sobre 100, lo que la ubica en el segmento de entidades con riesgo alto de corrupcin. Los mayores riesgos de corrupcin en el sector central se concentran en las siguientes reas: i) seleccin por mrito; ii) evaluacin de funcionarios; iii) trmites; iv) publicidad en la contratacin; v) audiencia de rendicin de cuentas; y vi) seleccin en la contratacin (Grfico 5).7 Todas las

Grco 4. Niveles de riesgo de corrupcin en entidades pblicas del nivel central, 2008-2009
1 9 8

26 56

Riesgo muy alto Riesgo moderado

Riesgo alto Riesgo bajo

Riesgo medio

Fuente: Transparenca por Colombia, ndice de Transparencia Nacional 2008 - 2009.

Grco 5. ndice de Transparencia Nacional desagregado por sub-indicadores, 2008-2009

Fallos de responsabilidad scal Fallos de responsabilidad disciplinaria Avances en control interno Gestin de control interno Publicidad en web y entrega oportuna de la informacin Desempeo contable, nanciero y de gestin Quejas y reclamos Gestin del recurso humano Gestin de la contratacin Audiencia pblica de rendicin de cuentas Publicidad contratacin Trmites Evaluacin de funcionarios Seleccin por mrito 0 10 20 30 40 53,8 50,1 50 60 70 80 90 87 82,9 81,7 80,6 77,2 76,1 75,3 73,5 71,8 68,4

94,9 94,3

100

Puntaje
Fuente: Transparencia por Colombia, ndice de Transparencia Nacional, 2008-2009.

6 7

ndice de Transparencia Nacional 2008-2009. Ibid.

CORRUPCIN

221

reas donde Colombia presenta dificultades se relacionan con alguna de las causas que determinan la existencia de corrupcin en un pas: el exceso de regulacin administrativa explica la corrupcin en los trmites, la ausencia de un mercado abierto (o competitivo) y la falta de leyes claras y transparentes explican la corrupcin en la seleccin por mrito y en la contratacin; la falta de informacin de los ciudadanos sobre las actuaciones de las entidades pblicas y la baja probabilidad de ser sancionado por un acto de corrupcin, reflejan la baja transparencia de las entidades

en la publicidad de la contratacin y en la realizacin de audiencias de rendicin de cuentas. Por otra parte, segn cifras de la Procuradura General de la Nacin, la conducta disciplinaria ms sancionada en 2010 y en lo corrido de 2011 por esa entidad, fue la suscripcin de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales esenciales (Grfico 6 y Cuadro 2). Si bien todas las conductas corruptas generan efectos perversos sobre la economa, la estructura social y la competitividad, es altamente preocupante que la contra-

Cuadro 2. Faltas ms sancionadas por la Procuradura General de la Nacin en el primer trimestre de 2011
No. de Personas sancioandas No. destituidos e inhabilitados

Puesto

Falta disciplinaria

Suscribir contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales esenciales Realizar objetivamente una descripcin tpica consagrada en la Ley como delito sancionable a ttulo de dolo (art. 48 -1 CDU) No cumplir ni hacer que se cumplan los deberes contenidos las leyes

44

23

36

14

26

Extralimitacin de funciones

24

No cumplir con diligencia, eciencia e imparcialidad el servicio encomendado

22

Fuente: Procuradura General de la Nacin, Sistema de Informacin Misional.

Grco 6. Las cinco faltas ms sancionadas por la Procuradura General de la Nacin

Suscribir contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales esenciales 16

No cumplir y no hacer que se cumplan los deberes contenidos en las leyes

13

Realizar objetivamente una descripcin tpica consagrada en la Ley como delito sancionable a ttulo de dolo

Extralimitacin de funciones

Cumplir con diligencia, e ciencia e imparcialidad el servicio encomendado

0
Fuente: Procuradura General de la Nacin.

8 12 16 % sobre total de sanciones

20

222 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

tacin pblica sea una de las fuentes de mayor corrupcin. Aproximadamente 70% del presupuesto estatal se ejecuta a travs de contratos, por lo cual la existencia de corrupcin en la contratacin menoscaba fuertemente recursos que en principio deberan ser destinados a satisfacer las necesidades de los ciudadanos. En Colombia, las instituciones que comnmente han sido percibidas como corruptas (o menos transparentes) continan siendo consideradas como polos de corrupcin. Los partidos polticos, el poder legislativo, los funcionarios pblicos y

el poder judicial, en su orden, son las instituciones que obtienen las calificaciones ms bajas en el Barmetro Global de la Corrupcin 2010. La ubicacin recurrente de estas entidades en las altas franjas de corrupcin debe prender las alarmas del Gobierno al momento de disear una poltica integral de lucha contra la corrupcin. En efecto, es necesario dar prelacin a aquellas entidades y procesos donde existe corrupcin recurrente, para determinar qu incentiva su ocurrencia y as plantear soluciones estructurales (Grfico 7).

Grco 7. Percepcin del grado de afectacin por la corrupcin de ciertas instituciones, 2010

Colombia

Promedio Tipo

4,2 Partidos polticos 4,1 4,5 4 3,5 3 Poder Judicial 3,8 3,6 2,5 2 1,5 1 0,5 0 4,2 Parlamento / Poder legislativo 3,8

Funcionarios / empleados pblicos 4

2,9 3,6

3,2 Empresas / Sector privado

2,7 2,9 Medios

Se les pidi a los encuestados que cali caran qu tan afectadas por la corrupcin se encuentran las siguientes instituciones: Partidos Polticos, Poder Legislativo, Sector privado, Medios, Empleados pblicos y Poder Judicial, siendo 1 nada corrupto y 5 extremadamente corrupto. Fuente: Transparencia Internacional, Barmetro Global de la Corrupcin, 2010. Clculos CPC.

CORRUPCIN

223

La crtica situacin del pas en materia de corrupcin se refleja en el incremento porcentual de las investigaciones disciplinarias por conductas de corrupcin o inmoralidad administrativa, sobre el total de las investigaciones. Mientras en 2007, 10% de las investigaciones disciplinarias realizadas por la Procuradura General de la Nacin fueron por corrupcin o inmoralidad administrativa, en 2008 la cifra se increment a 17% y en 2009 a 33% (Grfico 8). Grco 8. Procesos disciplinarios registrados por ao, 2007-2009
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 10% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 Violacin a los derechos humanos Omisin o negligencia en el ejercicio de las funciones Irregularidades en el manejo del presupuesto Irregularidades en contratacin administrativa Inmoralidad (corrupcin) administrativa Captulo no de nido Abuso de autoridad
Fuente: Procuradura General de la Nacin.

Es preocupante que la contratacin pblica sea una de las fuentes de mayor corrupcin. Aproximadamente 70% del presupuesto se ejecuta a travs de contratos, por lo cual la existencia de corrupcin en la contratacin menoscaba fuertemente recursos que en principio deberan ser destinados a satisfacer las necesidades de los ciudadanos.

33%

17%

La corrupcin no solo se presenta en las entidades o corporaciones que pertenecen al sector central. Las entidades territoriales, que manejan un presupuesto incluso mayor que el del sector central, son tambin focos de corrupcin recurrente. Estudios recientes muestran el alto riesgo de corrupcin existente en el manejo de recursos de las entidades territoriales, especialmente en la administracin y ejecucin de las regalas. Tan solo entre 2005 y 2010, la Direccin de Regalas del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) report a los rganos de control 21.681 irregularidades en la ejecucin de estos recursos.8 Tambin existen reportes sobre cmo, a 2009, funcionarios corruptos de 750 entidades territoriales haban saqueado alrededor de $4 billones en regalas.9 Esto es preocupante si se tiene en cuenta que las entidades territoriales ya son receptoras de vastas regalas producto del boom minero energtico que est viviendo el pas, y que estas regalas deben ser destinadas a rubros que afectan directamente la competitividad del pas. En el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones por parte de las entidades territoriales, la radiografa es similar. Se ha encontrado que las entidades territoriales han desviado un monto importante de recursos que en principio debieron ser invertidos en educacin, salud y agua potable para los ciudadanos. Solo en agua potable y saneamiento bsico, se estima que el desvo de recursos bordea entre 20% y 25% del total de recursos asignados, lo que equivale una fuga de $200.000 millones anuales. As mismo, en materia de educacin, las prdidas en 2007 fueron de $1,2 billones, equivalentes a 13% de los recursos asignados para ese ao.10

Maldonado, Alberto, Lucha contra la corrupcin en Colombia: la carencia de una poltica integral, Policy paper 2, Friedrich Ebert Stiftung en Colombia FESCOL, junio de 2011. 9 Ibid. 10 Ibid.

224 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Segn el ndice de Transparencia Departamental 2008-2009,11 ninguna gobernacin del pas tiene un nivel de riesgo bajo en materia de corrupcin. 44% de las gobernaciones se encuentran en el nivel de riesgo medio de corrupcin, 28% se ubica en riesgo moderado, 25% en riesgo alto y 3% en riesgo muy alto. Es tan grave la situacin regional en materia de corrupcin, que los ndices de transparencia de las entidades territoriales son mucho menores en comparacin con los del sector central. Mientras el promedio de calificacin sobre riesgos de corrupcin del Gobierno Nacional es 75,3/100, el promedio de los Gobiernos Departamentales es 66,2/100 y el de Gobiernos municipales es 59,5/100 (Grfico 9). La situacin descrita es preocupante por dos razones: en primer lugar, las regiones juegan un papel fundamental en el aumento de la competitividad nacional (ver captulo Regional); es en las regiones donde se gestan los proyectos e inversiones que impulsan el crecimiento econmico y el desarrollo; en segundo lugar, con la reforma constitucional a las regalas,12 las regiones tendrn la tarea de canalizar los crecientes recursos derivados de la explotacin minera y petrolera en desarrollar proyectos para el desarrollo social, econmico, ambiental, y para

inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin, entre otras. Por esta razn, es fundamental que exista un alto grado de transparencia en las entidades encargadas del manejo y ejecucin de esos recursos, que impactan la competitividad directamente. Mltiples actores estatales han realizado esfuerzos para aumentar la efectividad en la prevencin y control de la corrupcin en los ltimos aos. En primer lugar, el Congreso de la Repblica expidi el Estatuto Anticorrupcin, que pretende fortalecer los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de la corrupcin. La norma establece, entre otras, inhabilidades para personas naturales y jurdicas para contratar con el Estado cuando hayan cometido delitos de corrupcin; inhabilidades para contratar a quienes financien campaas polticas a Presidencia, gobernaciones y alcaldas en un monto determinado; la obligacin de contadores o revisores fiscales a denunciar los actos de corrupcin que detecten en ejercicio de su profesin; la eliminacin de beneficios penales para quienes hayan sido condenados por delitos contra la Administracin Pblica; la inclusin de causales de agravacin punitiva a quienes cometan delitos relacionados con el sistema de seguridad social; la posibilidad de exonerar

Grfico 9. ndice dede Transparencia del gobierno nacional, y municipal, ndice Transparencia del gobierno nacional, departamental Grco 9. departamental y municipal, promedio comparativo, 2008-2009 promedio comparativo, 2008 - 2009
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Promedio Gobierno Departamental Riesgo muy alto 75,3 66,2 59,5 Riesgo alto Riesgo bajo Riesgo moderado Riesgo medio

Promedio Gobierno Nacional

Promedio Gobierno Municipal

Las instituciones que comnmente han sido percibidas como corruptas (o menos transparentes) continan siendo consideradas como polos de corrupcin. Los partidos polticos, el poder legislativo, los funcionarios pblicos y el poder judicial, en su orden, son las instituciones que obtienen las calificaciones ms bajas.

Fuente: Transparencia por Colombia, ndice de Transparencia Municipal, Departamental y Nacional 2008-2009.

11 El ndice de Transparencia Departamental es elaborado por Transparencia por Colombia. 12 Acto legislativo 05 de 2011.
CORRUPCIN

225

un agente encubierto que, en desarrollo de una operacin, cometa delitos contra la Administracin Pblica; y la sancin de corrupcin privada. No obstante los anterior, el Estatuto tambin incorpor normas que pueden debilitar los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de la corrupcin, o incluso incentivarla. Por un lado, inhabilit a ex funcionarios pblicos para prestar servicios de asistencia, representacin o asesora en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo ocupado, hasta por el trmino de dos aos despus de dejarlo. Esta norma tiene los siguientes efectos negativos: i) desincentiva la entrada de personas con altos perfiles profesionales a las diferentes entidades del Estado, ya que los futuros ex funcionarios no podrn desempearse laboralmente durante dos aos en su especialidad; ii) promueve la realizacin oculta de asesoras una vez el funcionario haya abandonado su cargo, ya que de una u otra forma debe tener un ingreso econmico; y iii) incentiva la corrupcin de los funcionarios que hoy se encuentran en el sector pblico, quienes querrn asegurar rentas antes de abandonar el cargo encomendado, anticipando la imposibilidad de trabajar en su especialidad durante dos aos. El efecto de la inhabilidad es altamente nocivo, ya que promueve una de las principales causas de la corrupcin en Colombia: el bajo nivel del capital humano en algunas entidades del Estado. Por otro lado, en la tipificacin del delito de colusin en licitaciones pblicas que sanciona los carteles de contratacin y acuerdos corruptos para alterar licitaciones, con penas de seis a 12 aos, multa de 200 a 1.000 salarios mnimos, e inhabilidad para contratar el Estatuto debilit el mecanismo ms idneo para detectar la existencia de carteles en la contratacin: los acuerdos de colaboracin entre uno de los cartelistas y el Estado (tambin llamados programas de delacin o acuerdos de clemencia). Estos acuerdos han demostrado ser la forma ms efectiva para detectar un cartel,13 en la medida en que uno de los participantes se ve incentivado a delatarlo cuando sabe que obtendr el perdn por parte del Estado. No obstante, el Estatuto seala que quien delate la existencia de un cartel en el cual haya participado, y obtenga por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio entidad encargada de negociar los acuerdos de clemencia- el perdn total de la sancin administrativa a imponer, solo obtendr una reduccin de 1/3 de la pena de prisin y una reduccin en la sancin pecuniaria derivadas de la comisin de una infraccin penal. Por su-

puesto, ningn participante en un cartel de contratacin actuar como delator cuando sabe que tendr que afrontar, por ese solo hecho, una pena privativa de la libertad, independientemente de que esta sea reducida. Aparte del Estatuto Anticorrupcin, el pas ha avanzado en su agenda de lucha contra la corrupcin en otros frentes. En efecto, Colombia reorganiz el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin, una oficina estatal que ha realizado diferentes programas para prevenirla y aumentar la transparencia en las entidades pblicas. Se debe resaltar, no obstante, que la actual estructura es una camisa de fuerza para su efectividad. Un rgano de prevencin y coordinacin de la poltica de lucha contra la corrupcin requiere de una estructura institucional ms fuerte, con autonoma poltica y administrativa, y mayor capacidad de gestin y participacin en la sociedad civil.14 En tercer lugar, el Gobierno incluy dentro de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo una propuesta de lucha contra la corrupcin, lo cual muestra el inters que existe por el mejoramiento de la transparencia en el sector pblico. El Plan incluye el compromiso de establecer una poltica integral de lucha contra la corrupcin y la consolidacin de un sistema de informacin sobre el tema que sirva de insumo para la adopcin de polticas pblicas. Sin embargo, no establece compromisos especficos, metas claras y cuantificables, ni acciones concretas a seguir en materia de corrupcin,15 por lo cual el gobierno nacional deber especificar las acciones a seguir dentro del marco de la poltica integral de lucha contra la corrupcin. Se echa de menos que el Plan no haga referencia al fortalecimiento de la autonoma y gestin del rgano de prevencin de la corrupcin, lo cual es clave para una poltica integral exitosa. En cuarto lugar, la Procuradura General de la Nacin lanz recientemente el ndice de Gobierno Abierto (IGA), que permite medir el cumplimiento de las normas anticorrupcin por parte de las entidades territoriales. El programa no solo ayuda a ejercer un control disciplinario y fiscal ms estricto sobre las regiones, sino tambin permite que alcaldes y gobernadores intercambien experiencias exitosas en materia de lucha contra la corrupcin y a favor de la transparencia. Una prueba piloto del IGA realizada en los municipios de Santander arroj cifras sorprendentes: el cumplimiento promedio de las entidades territoriales de las normas sobre publicidad en la contratacin estatal es de solo 27,7/100; el de las normas sobre rendicin de cuentas y atencin al ciudadano

13 Bloom, Margaret, Despite Its great Success, the EC Leniency Program faces Great Challenges, European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 2006 EU Competition Law and Policy Workshop Proceedings. 14 Op. Cit. Maldonado, Alberto. 15 Ibid.

226 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

de 54,5/100; el cumplimiento de la ley de archivos de solo 37,6/100; la implementacin del MECI de 67,2/100.16 Estas cifras muestran que, si bien existen leyes que pretenden aumentar la transparencia y evitar la corrupcin en Colombia, las entidades territoriales no las estn aplicando. El reto principal del Estado, adems de establecer una poltica integral de lucha contra la corrupcin, es aplicar efectivamente las normas que sobre transparencia que existen hoy en da. En quinto lugar, el Gobierno lanz el Portal de Transparencia Econmica (www.pte.gov.co), quiz la iniciativa ms importante en materia de transparencia y corrupcin del ltimo ao. El portal permite hacer un seguimiento minucioso de la ejecucin presupuestal de las entidades que conforman el presupuesto general de la contratacin. Cualquier ciudadano puede saber qu contratan, con quin contratan y a qu valor contratan las entidades que conforman el presupuesto general de la nacin. Esto convierte a todos los ciudadanos en fiscalizadores de los contratos que realizan los Ministerios, Departamentos Administrativos, el Congreso de la Re-

pblica, la Rama Judicial, los Establecimientos Pblicos, las Corporaciones Autnomas y los rganos de Control y Electorales. Si bien se han realizado grandes esfuerzos, las medidas adoptadas siguen siendo pocas frente a la dimensin del problema que enfrenta el pas. As lo demuestra el ndice de Control de la Corrupcin 2010, elaborado por el Banco Mundial en el cual Colombia disminuy sus calificaciones frente al mismo indicador en 2008. Colombia obtuvo una calificacin de -0,39 en un rango de -2,5 a 2,5, mientras en 2008 obtuvo una calificacin de -0,25. El pas fue superado por Mxico y Per en la medicin de 2010, revirtiendo la situacin de 2008, en la que Colombia estaba por encima de estas naciones (Grfico 10). La necesidad de intensificar los esfuerzos en materia de corrupcin se ratifica al revisar los ndices de percepcin ciudadana sobre la efectividad de las medidas del Gobierno en la lucha contra la corrupcin. Segn Transparencia Internacional, 45% de las personas considera que las medidas del actual Gobierno son inefectivas para combatir la corrupcin, 35% piensa que son efectivas (en

Gr co 10. Control de la corrupcin, 2010

2,00

1,50

Nivel de control

1,00

0,50

0,00

-0,50

Colombia -0,39

Mxico -0,37

Per -0,23

Turqua 0,01

Brasil 0,06

Surfrica 0,09

Malasia 0,12

Corea 0,42

Espaa 1,01

Portugal 1,03

Chile 1,50

*Se les pidi a los encuestados que indicaran su evaluacin del control de la corrupcin en un rango de -2,5 a 2,5, donde 2,5 es mayor control. Fuente: Banco Mundial, World Bank Governance Indicators 2010. Clculos CPC.

16 Ibid.
CORRUPCIN

227

Grco 11. Evaluacin de las medidas del Gobierno para combatir la corrupcin
1 20%

35%

45%

Efectivas Ni efectivas, ni inefectivas Inefectivas Fuente: Transparencia Internacional, Barmetro Global de la Corrupcin 2010.

contraste con 62% del ao anterior), y 20% que no son ni efectivas ni inefectivas (Grfico 11).

3. Propuestas

n este acpite se presentan algunas propuestas para incrementar la efectividad de las polticas de lucha contra la corrupcin en Colombia; en particular, se establecen recomendaciones para disear una poltica integral anticorrupcin, mejorar la forma en que el gobierno hace negocios, incrementar la calidad de los funcionarios pblicos y aumentar la transparencia y el control de la corrupcin por parte de los ciudadanos.

titucionales) promueven la realizacin de conductas corruptas. En esta tarea se debe determinar: i) si la relacin entre las diferentes ramas del poder pblico promueve o no la corrupcin (por ejemplo, la relacin entre el ejecutivo y el legislativo, o el legislativo y el judicial); ii) si los procesos y procedimientos que usan las entidades estatales generan rentas que incentivan la oferta y demanda de corrupcin; y iii) si la forma de contratacin estatal (la manera en que el gobierno hace negocios) es la ms adecuada para evitar la corrupcin o si, por el contrario, la incentiva. En tercer lugar, la poltica integral anticorrupcin debe abordar el papel de los particulares en sus relaciones con el sector pblico y con otros particulares, e incentivar el establecimiento de sistemas de autorregulacin empresarial y gremial en materia de lucha contra la corrupcin; sistemas que prevengan y sancionen la realizacin de conductas corruptas desde un enfoque privado. En cuarto lugar, es necesario disear e implementar modelos culturales transversales al sector pblico y privado, que sirvan para educar a la ciudadana en la vigilancia, control y lucha contra la corrupcin, y que incentiven conductas transparentes en el Estado. En quinto lugar, la poltica debe establecer canales para que los particulares conozcan exactamente las actuaciones de cada una de las entidades pblicas, su personal, gasto y cumplimiento de metas, ente otras. Una poltica anticorrupcin efectiva debe, adems, definir estrategias especficas y metas cuantificables y verificables para las entidades encargadas de prevenir, investigar y sancionar conductas corruptas.17 As mismo, debe tener como objetivo principal la modificacin de la forma en que el gobierno hace negocios; es decir, debe concentrarse en reducir los incentivos para pagar y reci-

3.1. Propuesta para mejorar la poltica anticorrupcin

La primera tarea que debe realizar el Gobierno es disear una poltica integral de lucha contra la corrupcin que incluya todas las ramas del poder pblico, las entidades territoriales y la sociedad civil. El diseo de la poltica integral anticorrupcin debe abordar cinco frentes principales. En primer lugar, determinar las causas del comportamiento corrupto de los actores pblicos y privados en Colombia; es decir, preguntar por qu existe corrupcin en el Estado Colombiano y en cada una de las entidades pblicas y privadas. En segundo lugar, la poltica anticorrupcin debe estudiar el funcionamiento del Estado para establecer qu tipo de estructuras administrativas (o arreglos ins17 Op Cit. Maldonado, Alberto.

La primera tarea que debe realizar el Gobierno es disear una poltica integral de lucha contra la corrupcin que incluya todas las ramas del poder pblico, las entidades territoriales y la sociedad civil. La poltica debe definir estrategias especficas y metas cuantificables y verificables para las entidades encargadas de prevenir, investigar y sancionar conductas corruptas.

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bir sobornos, y no nicamente en apretar los sistemas de investigacin y control ex-post. Si bien la investigacin y la sancin de conductas corruptas son importantes, est demostrado que su impacto en el largo plazo es muy bajo si las condiciones bsicas que incentivan el pago de sobornos se mantienen.18 Cuando los incentivos se mantienen, la eliminacin de ciertas manzanas podridas muy seguramente terminar en la llegada de nuevos grupos de funcionarios corruptos y nuevos solicitantes de esa corrupcin.19 La ejecucin de la poltica integral de lucha contra la corrupcin debera tener en cuenta las propuestas especficas que se presentan a continuacin, y que se enfocan en mejorar la forma en que el Estado hace negocios, mantener funcionarios pblicos eficientes y honestos, promover la participacin de los particulares o incluso de los funcionarios pblicos en la identificacin de conductas corruptas, e incentivar la transparencia general.

La poltica anticorrupcin debe procurar la modificacin de la forma en que el gobierno hace negocios; es decir, debe concentrarse en reducir los incentivos para pagar y recibir sobornos, y no nicamente en apretar los sistemas de investigacin y control ex-post.

3.2. Propuesta para modificar la forma en que el Gobierno hace negocios

Varias son las estrategias que pueden adoptar el Congreso y el Gobierno para reducir la corrupcin en los procesos de contratacin de bienes y servicios que realiza el Estado. En primer lugar, el DNP debe expedir una gua de contratacin estatal detallada y precisa, de obligatorio cumplimiento para las entidades estatales, en las que se establezcan reglas sobre temas sustantivos de la contratacin estatal, como por ejemplo los pasos que se deben seguir para llevar a cabo los diferentes tipos de contratacin. Esta medida estandariza los parmetros de contratacin del Estado, disminuye la discrecionalidad de los funcionarios pblicos y facilita la vigilancia ciudadana sobre los procesos de contratacin. En segundo lugar, el Congreso de la Repblica debe hacer obligatoria la utilizacin de procesos de subasta pblica en bolsas mercantiles para la contratacin de bienes o servicios de las entidades del Estado que se realizan por el mecanismo de seleccin abreviada. Para ello, el Congreso de la Repblica debe modificar el numeral 2 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007 y establecer que el mecanismo propuesto se deber utilizar obligatoriamente en los procesos de seleccin abreviada. Tal reforma privilegiara la aplicacin de criterios objetivos en la contratacin pblica e incrementara la vigilancia del pblico en la contratacin estatal. As mismo, modificara la forma en que el Estado hace negocios y dara paso a un mecanismo que elimina la posible oferta y demanda de
18 Op. Cit. Rose-Ackerman, Susan. 19 Ibid.

sobornos en la contratacin que se realiza por la va de seleccin abreviada. En tercer lugar, se debe analizar la posibilidad de obligar a ciertas entidades pblicas a notificar los grandes procesos de contratacin estatal a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), que cuenta con mayor experiencia en la identificacin de colusin en licitaciones pblicas entre oferentes, y en la identificacin de reglas incluidas en pliegos de condiciones que promueven la realizacin de acuerdos que disminuyen la competencia por la prestacin de servicios o la venta de bienes al Estado. Esta reforma estara sujeta al otorgamiento de recursos necesarios a la SIC para cumplir la tarea encomendada, que en todo caso requiere de una gran infraestructura humana y econmica. En cuarto lugar, es necesario modificar el pargrafo del artculo 410 A de la Ley 599 de 2000, en el que se castiga penalmente la colusin en licitaciones pblicas, para establecer que quien delate ante la SIC un cartel de contratacin en el que haya participado, y obtenga el perdn total de la multa por parte de esa entidad, tambin obtenga la exoneracin total de la sancin penal a imponer, incluyendo el perdn de la inhabilidad para contratar con entidades estatales. El perdn total de la pena para quien delate la existencia de carteles de contratacin incrementar la identificacin de estos acuerdos ilegales y aumentar la deteccin de varios carteles de contratacin. En quinto lugar, se deben modificar los artculos 397 a 394 del Cdigo Penal para incorporar en ellos un sistema de perdn total de la pena para quienes, sin estar siendo procesados por delitos de corrupcin (pero habiendo participado en ellos), denuncien su existencia y alleguen pruebas suficientes para implicar a los dems partcipes

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Se debe incorporar un sistema de perdn total de la pena para quienes, sin estar siendo procesados por delitos de corrupcin (pero habiendo participado en ellos), denuncien su existencia y alleguen pruebas suficientes para implicar a los dems partcipes en el acto.

en el acto, tal y como ocurre en el caso de los carteles de precios. Los sistemas de delacin han sido supremamente exitosos en Europa y otras jurisdicciones para identificar violaciones al rgimen de competencia (por ejemplo, carteles de precios). As mismo, se recomienda establecer un sistema de atenuacin de penas aplicable a quienes, siendo procesados por actos de corrupcin, denuncien a los dems partcipes, siempre y cuando la informacin allegada sea completa y til para la captura y sancin de los coautores del delito. En sexto lugar, la SIC debe realizar talleres para capacitar a los funcionarios pblicos de las entidades que realizan las contrataciones de mayor cuanta, en las que ilustren a los funcionarios sobre la forma de disear pliegos de condiciones que incentiven la competencia y sobre mecanismos para identificar colusin en las licitaciones pblicas.

la presencia de funcionarios incompetentes en el Estado. Lo anterior es resultado de que la evaluacin de funcionarios pblicos es predominantemente subjetiva, de tal forma que el evaluador puede calificar de forma positiva o negativa al funcionario, independientemente de su rendimiento. Por esta razn, la evaluacin de funcionarios debe migrar a factores objetivos, casi matemticos, que obliguen a los evaluadores a imponer calificaciones reales cuando el funcionario no cumpla con sus metas especficas y cuantificables, tales como el nmero de trmites realizados o decisiones tomadas en determinado periodo de tiempo. Lo anterior debe ir acompaado del establecimiento de indicadores de desempeo que permitan determinar los resultados y metas especficas de los funcionarios estatales que ocupen cargos directivos. Esto permitir crear sistemas de alarmas para identificar incumplimientos de las metas, de tal forma que se alerte a la Contralora sobre gestiones incorrectas de los recursos pblicos. En tercer lugar, todas las entidades estatales, independientemente de la Rama del poder pblico a la que pertenezcan, deben tener sistemas de gestin de recursos humanos transparentes, que permitan a los ciudadanos conocer la hoja de vida, trayectoria, cargo y funciones de cada uno de los funcionarios pblicos que conforman la entidad. Esto ayudar a que la ciudadana vigile la asignacin de cargos pblicos, de tal forma que quienes los ocupen cumplan realmente con las condiciones legales para ello.

3.4. Propuesta para aumentar la transparencia y el control de la corrupcin

En primer lugar, es necesario que el Departamento Nacional de Planeacin elabore y difunda la implementacin de un sistema de coordinacin de gastos pblicos que organice y sistematice la realizacin de contrataciones conjuntas entre diferentes entidades estatales del pas, respecto a los procesos de contratacin estatal que puedan significar alto impacto para el presupuesto. Esta medida permite la realizacin de un solo proceso de contratacin de determinado bien o servicio para varias entidades estatales, lo cual le otorgara mayor publicidad al proceso, disminucin de costos y facilidad en la fiscalizacin. En segundo lugar, es necesario que el Ministerio de TIC promueva el uso adecuado y generalizado de las TIC en todas las entidades del Estado, para facilitar el control ciudadano de la gestin pblica. Asimismo, el Ministerio de TIC debe promover el establecimiento de portales electrnicos que permitan a los ciudadanos conocer de todas las actuaciones que realiza una entidad estatal. As, por ejemplo, el Ministerio TIC podra promover la

3.3. Propuesta para mejorar el capital humano

En primer lugar, es urgente eliminar la inhabilidad creada por el Artculo 3 del Estatuto Anticorrupcin, en virtud de la cual los funcionarios no pueden prestar servicios de asistencia, representacin o asesora en asuntos relacionados con las funciones propias de su cargo, durante dos aos despus de abandonado el cargo. Se propone, en su lugar, establecer una inhabilidad de un ao para realizar labores de representacin o asesora en trmites o procesos que se surtan ante la entidad pblica a la cual perteneci el funcionario, directamente o por interpuesta persona. En segundo lugar, es necesario modificar el sistema de evaluacin de funcionarios del Estado. En la actualidad, los superiores de los funcionarios pblicos se ven desincentivados a calificarlos de forma negativa por miedo a represalias laborales o legales, lo que aumenta

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implementacin de un portal de transparencia econmica regional, que permita vigilar el gasto de las entidades territoriales por parte de los ciudadanos, tal y como ocurre con el portal de transparencia econmica nacional (PTE). En tercer lugar, se recomienda que el Congreso de la Repblica tramite un Estatuto de la Oposicin amplio y suficiente, que reglamente el alcance y la aplicacin prctica de los derechos otorgados a los partidos y movimientos polticos que se declaren en oposicin al gobierno, entre los cuales se encuentran: i) el acceso a la informacin y a la documentacin oficial, con las correspondientes restricciones constitucionales y legales; ii) el uso de los medios de comunicacin tanto del Estado como de aquellos que utilicen el espectro electromagntico de acuerdo con la representacin obtenida en las pasadas elecciones al Congreso; iii) la rplica a cualquier intervencin o ataque en dichos medios de comunicacin; y iv) la participacin en las mesas directivas de los cuerpos colegiados. La expedicin de un Estatuto de la Oposicin generar mayor rendicin de cuentas por parte de los funcionarios estatales y una mayor vigilancia y denuncia sobre los potenciales actos de corrupcin. En cuarto lugar, teniendo en cuenta que los partidos polticos y el poder legislativo son los sectores considerados como ms corruptos, es fundamental que el Gobierno impulse una reforma constitucional para modificar los Artculos 263 y 263 A, y los Captulos 5 y 6 de la Constitucin, con el fin de establecer un rgimen electoral de distrito uninominal que tenga las siguientes caractersticas: i) para la eleccin de Representantes a la Cmara, se eliminaran las circunscripciones vigentes en la actualidad, y los departamentos se dividiran en distritos electorales de acuerdo con su poblacin. Cada uno de dichos distritos, por su parte, solo podra elegir un Representante a la Cmara. El nmero de posibles candidatos se limitara en la medida en que cada partido nicamente podra inscribir un candidato por distrito. Cada departamento tendra un nmero de Representantes proporcional al tamao de su poblacin, sin modificar el nmero de Representantes que existen en la actualidad; y ii) la eleccin de los Senadores dejara de ser por circunscripcin nacional Bibliografa
Banco Mundial, World Governance Indicators, 2010. Bloom, Margaret, Despite Its great Success, the EC Leniency Program faces Great Challenges, European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 2006 EU Competition Law and Policy Workshop Proceedings, 2006.

La evaluacin de funcionarios pblicos debe migrar a factores objetivos, casi matemticos, que obliguen a los evaluadores a imponer calificaciones reales cuando el funcionario no cumpla con sus metas especficas y cuantificables, tales como el nmero de trmites realizados o decisiones tomadas.

y se volvera por circunscripcin de distrito electoral, al igual que en el caso de la Cmara de Representantes. Lo anterior, salvo en el caso de los departamentos que no cuenten con el nmero de habitantes necesario para elegir un Senador, los cuales podrn conformar circunscripciones regionales. Cada distrito electoral, o en su defecto cada circunscripcin regional, elegira un solo Senador de la lista de candidatos en la que cada partido inscribir exclusivamente a un representante de su colectividad. Al reducir el nmero de candidatos (en el caso de Senado, por ejemplo, en vez de ms de 860 candidatos, se pasara a seis o siete por distrito electoral), no solo se logra una mayor rendicin de cuentas por parte de los congresistas, en la medida en que los electores les van a exigir que cumplan las propuestas de su campaa, sino que va a disminuir la influencia de intereses particulares en la formulacin de polticas pblicas, por cuanto los congresistas electos sern los que realmente capturen el voto de las mayoras y no los que se encuentren apoyados por grupos concentrados de poder. Tambin se disminuira el costo de las campaas electorales de manera drstica, ya que un candidato al Senado no tendra que hacer campaa en todo el pas sino solo en su distrito electoral, lo que reducira la probabilidad de ingresos ilegales a las campaas.

Foro Econmico Mundial, Informe de Competitividad Global 2011-2012, Foro Econmico Mundial, 2011. Maldonado, Alberto, Lucha contra la corrupcin en Colombia: La carencia de una poltica integral, Policy paper 2, Friedrich Ebert Stiftung en Colombia FESCOL, junio de 2011. Portal de Transparencia Econmica, www.pte.gov.co.

Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government: Causes, consequences and reform, Cambridge University Press, 1999. Transparencia Internacional, Barmetro Global de la corrupcin 2010, 2010. Transparencia por Colombia, ndice de Transparencia Departamental 2009, 2009. _____, ndice de Transparencia Nacional 2008-2009, 2009.
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