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1. INTRODUO O estudo do oramento, segundo alguns autores, remonta dcada de 1920.

. Na verdade, a gesto organizacional vem tendo saltos de qualidade desde a Revoluo Industrial no Sculo XIX. Esta evoluo na gesto proporcionou diversas tcnicas na elaborao dos oramentos, partindo do oramento tradicional. Surgiram ento o Oramento de Desempenho, o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (PPBS), o Oramento Base Zero, o Oramento-Programa, o Beyond Budgeting, o Rationalization des Choix Budgetaires, dentre outras. Mas afinal, o que um oramento? Na literatura de administrao financeira muito comum, o uso de termos e expresses tais como: Oramento, Sistema Oramentrio, Plano Oramentrio, Controle Oramentrio, Administrao e Controle Oramentrio, Budget, Planejamento e Controle de Resultados, Oramentos Globais etc., tm sido utilizadas com o mesmo sentido global; assim como apresenta diversas definies, conforme veremos a seguir: Define oramento como um plano administrativo que abrange todas as fases das operaes para um Welsch (1973, p. 27) perodo futuro definido. a expresso formal das polticas, planos, objetivos e metas estabelecidas pela alta administrao para a empresa como um todo, bem como para suas subdivises. Define oramento como um instrumento que Zdanowicz (1983, p.20) descreve um plano geral de operaes e/ou de investimentos por determinado perodo, orientado pelos objetivos e metas propostas pela alta administrao. Define oramento como um plano de trabalho coordenado e no controle desse plano. Define oramento como um previses Boisvert (1999, p. 340) quantitativas apresentadas conjunto de de

Tung (1994, p. 30)

forma

estruturada, uma materializao em valores dos projetos e dos planos. Ele composto por dados financeiros e no financeiros; os ltimos so expressos em funo da unidade de medida dos recursos apropriados (quilograma, litro, horas etc.) Em suma, oramento o instrumento de que se valem as empresas para a definio quantitativa dos objetivos e do detalhamento dos fatores necessrios para atingi-los. Portanto, o oramento a expresso quantitativa de um plano de ao, servindo de instrumento adequado ao controle permanente de sua execuo, traduzido em quantidades fsicas e valores monetrios, o desenvolvimento e os resultados de todos os planos das unidades operacionais e rgos administrativos da empresa, para um perodo de tempo definido. A atividade de planejamento demandar:

Avaliao de influncias externas (variveis exgenas) e internas (variveis endgenas), a partir do conhecimento do ambiente poltico, econmico e social; Definio de objetivos e metas de curto, mdio e longo prazo; Indicao de diretrizes e polticas de ao; Anlise e deciso sobre alternativas de ao; Conhecimento do mercado; Considerao dos fatores e recursos operacionais; Identificao das alternativas de investimentos e financiamentos Com esse compromisso, a atividade de planejamento financeiro e de operaes dever contemplar: Preos x volumes; Prazos mdios de pagamentos x prazos mdios de recebimentos; Giro dos estoques; Polticas de dividendos e capitalizao; Poltica de investimentos; Rentabilidade, risco, prazo de retorno; Escolha de linhas de produtos etc.

O oramento empresarial tem como objetivo identificar os componentes do planejamento financeiro com a utilizao de um sistema oramentrio, entendido como um plano abrangendo todo o conjunto das operao anuais de uma empresa atravs da formalizao do desempenho dessas funes administrativas gerais. Os oramentos estatais ou pblicos so representaes dos diversos gastos de um governo, que envolvem sade, educao, transportes, segurana e defesa, essencialmente. Uma das principais funes do poder poltico definir o oramento a partir das receitas geradas pelos impostos e outras formas de arrecadao. Essa atribuio recai tanto sobre o poder executivo quanto sobre o poder legislativo: o executivo prope e fiscaliza a execuo do oramento, e o legislativo analisa e aprova-o. No Brasil, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, o Chefe do Poder Executivo possui a competncia de iniciar as leis que estabelecero o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Oramentrias (LDO) e o oramento (LOA), e o rgo responsvel pela elaborao e acompanhamento do oramento pblico federal a Secretaria de Oramento Federal (SOF), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Este trabalho busca delinear o conceito e as caractersticas do oramento pblico, aproximando o leitor da linguagem dos usurios e demais envolvidos no ciclo oramentrio. Mostra, ainda, as mudanas recentes e pioneiras, em nvel mundial, na maneira de se fazer o planejamento oramentrio no Brasil, que tm sido exemplo de expresso democrtica, referenciado, inclusive, pela ONU.

2. EVOLUO CONCEITUAL O conceito de oramento pblico acompanha o desenvolvimento e o progresso realizados no mundo, com o objetivo de aperfeioar a qualidade da distribuio de renda entre as pessoas, o inter-relacionamento entre as funes de planejar e executar o oramento, e o melhor controle sobre os gastos realizados pelos governantes. Podemos dividir a evoluo do oramento em oramento tradicional, de desempenho, oramento programa, oramento base zero, e oramento participativo. 2.1 - Oramento Tradicional. Processo oramentrio em que apenas uma dimenso do oramento explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Tambm conhecido como Oramento Clssico. No oramento tradicional ou clssico constavam apenas a fixao da despesa e a previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do governo. Era pea meramente contbilfinanceira, um documento de previso de receita e de autorizao de despesas. Neste tipo de oramento no havia preocupao com a realizao dos programas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos rgos pblicos para realizao das suas tarefas, sem preocupao em questionar sobre objetivos e metas a serem atingidos. 2.2 - Oramento de desempenho ou por realizaes. Sucessor natural do oramento clssico foi o oramento de desempenho ou por realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea a se preocupar com o resultado dos gastos e no apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e no as coisas que o governo compra. Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das aes do governo. 2.3 Oramento Programa. O oramento - programa foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4320/64 e do decreto lei 200/67. O oramentoprograma pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm dos estabelecimentos de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o oramento-programa no Brasil, ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do Plano Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e da Lei Oramentria Anual - LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do governo.

2.4 - Oramento de base zero ou por estratgia. Tcnica utilizada para a confeco do oramentoprograma, que consiste basicamente em uma anlise crtica de todos os recursos solicitados pelos rgos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaborao da proposta oramentria, haver um questionamento acerca das reais necessidades de cada rea, no havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotao. Os rgos governamentais devero justificar anualmente, na fase de elaborao da sua proposta oramentria, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mnimo. 2.5 - Oramento Participativo. Caracteriza-se por uma participao direta e efetiva das comunidades na elaborao da proposta oramentria do governo. Oramento Participativo (OP) um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidados influenciar ou decidir sobre os oramentos pblicos, geralmente o oramento de investimentos de prefeituras municipais, atravs de processos de participao cidad. Esses processos costumam contar com assemblias abertas e peridicas e etapas de negociao direta com o governo. No Oramento Participativo retira-se poder de uma elite burocrtica repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa a ocupar espaos que antes lhe eram "furtados". Com diferentes metodologias em cada municpio em que o OP executado, suas assemblias costumam ser realizadas em sub-regies municipais, bairros ou distritos, em discusses temticas e/ou territoriais, elegendo tambm delegados que representaro um tema ou territrio nas negociaes com o governo. Esses delegados formam um Conselho anual que alm de dialogar diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assemblias, tambm iro propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definiro as prioridades para os investimentos, de acordo com critrios tcnicos de carncia de servio pblico em cada rea do municpio. 3. PRINCPIOS ORAMENTRIOS Os princpios oramentrios no devem ser interpretados como mandamentos imutveis, dogmas oramentrios. So, outrossim, produto da evoluo do processo de elaborao e execuo oramentria, refletindo as alteraes na legislao correlata. So teis, contudo, para orientar o estudo sobre alguns aspectos oramentrios. 3.1 Princpio da anualidade ou periodicidade O princpio da anualidade reza que a previso das receitas e a fixao das despesas devem referir-se a um exerccio financeiro. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil. O carter anual das leis oramentrias pode ser observado em vrios dispositivos legais.

A Constituio Federal se refere a leis oramentrias e oramentos anuais. A Lei n 4.320/64, em seu art. 2, refere-se explicitamente aos princpios da unidade, universalidade e anualidade. Diversos outros dispositivos limitam os atos e fatos oramentrios ou correlatos, como programas de governo, prestao de contas, etc, a perodos anuais. A lei oramentria deve conter a previso de receita. A previso de receita, por outro lado, deve levar em considerao as alteraes na legislao tributria, como, por exemplo, a instituio de um novo tributo. lgico que se as alteraes tributrias forem implementadas nos ltimos dias do exerccio financeiro, poder a lei oramentria j ter sido aprovada e os efeitos da alterao na legislao no computados. 3.2 Princpio da unidade ou totalidade Deve existir apenas um oramento para cada exerccio financeiro. Dessa forma, evitase a elaborao de oramentos paralelos, que poderiam servir para burlar a programao e o controle da despesa. A diviso constitucional em oramento fiscal, da seguridade social e de investimentos no significa inobservncia ao princpio, uma vez que a lei oramentria anual, cuja apresentao, tramitao e execuo ocorrem indivisivelmente, engloba os trs oramentos. 3.3 Princpio da universalidade O oramento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, sendo vedado o incio de programas e projetos no includos na lei oramentria anual. O fato de as receitas e despesas operacionais das empresas estatais no constarem da lei oramentria no implica nobservncia ao princpio da universalidade. 3.4 Princpio do oramento bruto O princpio do oramento bruto, como vem sendo interpretado pelos tratadistas, determina que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. A regra busca dar transparncia no processo oramentrio, impedindo a simples apresentao dos valores lquidos da confrontao entre receitas e despesas relativas a determinado servio pblico, constituindo condio essencial ao controle financeiro. 3.5 Princpio da no-afetao ou no-vinculao das receitas O princpio da no-afetao das receitas determina que nenhuma receita poder ser reservada ou comprometida para atender a despesas previamente determinadas. A aplicao desse princpio deve observar inmeras excees. Alguns tipos de receitas pblicas so vinculados, como, por exemplo o produto da arrecadao de taxas, que depende da prestao de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio. As despesas de capital decorrentes de emprstimos igualmente se vinculam a

determinadas finalidades, como aplicao em investimentos ou atendimento situaes emergenciais, etc. Os fundos so um outro exemplo de afetao de receitas. O princpio est expresso no art. 167, VI, da Constituio Federal, que dispe: vedada a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao a que se referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO e FNE), a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212 e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem assim o disposto no 4 deste artigo (vinculao de receitas prprias para prestao de garantia Unio). 3.6 Princpio da discriminao ou especializao O princpio da discriminao ou especializao determina que as despesas sejam classificadas em um nvel de desagregao suficiente para a anlise pela sociedade. A discriminao das despesas nos oramentos anuais far-se-, no mnimo, por elementos. As leis de diretrizes oramentrias vm reforando o mandamento, exigindo que o Poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional os projetos de lei oramentria e crditos adicionais em meio eletrnico com a despesa regionalizada e discriminada, no caso do projeto de lei oramentria, por elementos de despesa. 3.7 Princpio da exclusividade O princpio da exclusividade surgiu na reforma constitucional de 1926. Por esse princpio, a lei oramentria anual no poder conter nenhum assunto estranho previso da receita e fixao da despesa. No se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito. 3.8 Princpio do equilbrio O princpio do equilbrio visa dar transparncia maior obteno de recursos. O oramento deve explicitar todas as fontes de recursos, bem como sua destinao. O oramento sempre estar equilibrado, uma vez que se trata de uma demonstrao contbil. Dispositivos constitucionais contidos no art. 166, 3, II, da Constituio Federal tratam da necessidade de se indicar os recursos disponveis para o atendimento s emendas ao projeto de lei oramentria ou aos projetos que a modifiquem, de forma a manter o equilbrio entre receitas e despesas. Apesar de equilibrado, o oramento pode ser deficitrio, o que significa que contm autorizaes de despesas acima dos recursos previstos, estabelecendo modalidades de financiamento do dficit. A Constituio Federal prev a contratao de operaes de crdito para a cobertura do excesso de gastos em relao receita primria. Contudo, no h sentido em oramento superavitrio, uma vez que significaria exigncia, sociedade, de contribuio financeira sem justificativa.

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4. ORAMENTO PROGRAMA 4.1. Conceito O oramento programa foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4320/64 e do decreto lei 200/67, e pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm dos estabelecimentos de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o oramento - programa no Brasil, ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do governo. O oramento-programa consagrou a integrao entre o planejamento e o oramento pblico, uma vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as aes, antes de executar o Oramento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais deficincias ou necessidades da populao e categorizar as aes necessrias visando correo ou minimizao dos problemas. A nfase no oramentoprograma eram as realizaes, ou seja, interessava o que o governo realizava. 4.2. Definio dos Objetivos e Anlise das Alternativas Esta fase consiste em uma anlise crtica de todos os recursos solicitados pelos rgos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaborao da proposta oramentria, haver um questionamento acerca das reais necessidades de cada rea, no havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotao. Os rgos governamentais devero justificar anualmente, na fase de elaborao da sua proposta oramentria, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mnimo. A definio de objetivos faz-se necessrio devido o oramento-programa ter a funo de atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas atribuindo responsabilidade ao administrador e permitindo interdependncia e conexo entre os diferentes programas de trabalho. 4.3. Estrutura Programtica A estrutura programtica do oramento-programa apresenta-se de forma simples, conforme a numerao a seguir: I. II. III. Solicitao de recursos financeiros, pela administrao, expressa em Identificao de custos para alcanar os objetivos; Apresentao de dados fsicos que medem as realizaes; propsitos, objetivos e metas;

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4.4. Vantagens do Oramento-programa Por apresentar-se de forma moderna, o oramento-programa apresenta inmeras vantagens, dentre elas: Integrao planejamento-oramento; Quantificao dos objetivos e fixao de metas; Relao insumo-produto; Alternativas programticas; Acompanhamento fsico financeiro; Avaliao de resultados e gerncia por objetivos;

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5. CLASSIFICAO ORAMENTRIA Classificao oramentria a organizao do oramento segundo critrios que possibilitam a compreenso geral das funes deste instrumento, propiciando informaes para a administrao, a gerncia e a tomada de decises. No modelo oramentrio brasileiro so observadas as seguintes classificaes:

Da despesa: classificao institucional, classificao funcional, programtica e

de natureza da despesa; Da receita: classificao por categorias econmicas e por grupo de fontes.

5.1 Receitas Pblicas Receita, pelo enfoque oramentrio, so todos os ingressos disponveis para cobertura das despesas pblicas, em qualquer esfera governamental. A Lei n 4.320/64 regulamenta os ingressos de disponibilidades de todos os entes da federao, classificando-os em dois grupos: oramentrios e extra-oramentrios. 5.1.1 Receita Oramentria Receitas oramentrias so aquelas que fazem parte do oramento pblico estabelecidos na LOA. Pertencem ao ente pblico e so arrecadados exclusivamente para aplicao em programas e aes governamentais. 5.1.1.1 Classificao das Receitas por Grupo de Fontes A natureza da receita busca identificar a origem do recurso segundo seu fato gerador, porm, existe a necessidade de classificar a receita conforme a destinao legal dos recursos arrecadados. Por isso, foi institudo no Governo Federal um mecanismo denominado destinao da receita, que o processo pelo qual os recursos pblicos so vinculados a uma despesa especfica ou a qualquer que seja a aplicao de recursos, desde a previso da receita at o efetivo pagamento das despesas constantes dos programas e aes governamentais. A destinao de receita pblica, para fins de aplicao, dividida em ordinria e vinculada. Destinao Vinculada o processo de vinculao de fonte na aplicao de Destinao Ordinria o processo de alocao livre de fonte parcial ou recursos, em atendimento s finalidades especficas estabelecidas pela legislao vigente; totalmente no-vinculada aplicao de recursos para atender s finalidades gerais do ente. O argumento utilizado na criao de vinculaes para as receitas o de garantir a despesa correspondente, seja para funes essenciais, seja para entes, rgos, entidades e fundos. Outro tipo de vinculao aquela derivada de convnios e contratos de emprstimos e financiamentos, cujos recursos so obtidos com finalidade especfica. As destinaes esto divididas, ainda, em destinaes primrias ou no-primrias, conceitos importantes na elaborao do demonstrativo do resultado primrio, parte integrante

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do relatrio resumido da execuo oramentria, regulamentado pela lei de responsabilidade fiscal. A destinao primria (ou no financeira) a fonte vinculada ou ordinria derivada de natureza de receita que tem carter no financeiro, no possuindo caractersticas de endividamento ou de desmobilizao e que compe o clculo do resultado primrio. J a destinao no-primria (ou financeira) fonte vinculada ou ordinria derivada de natureza de receita que tem carter financeiro e caractersticas de endividamento ou de desimobilizao. O controle das Destinaes de Recursos deve ser feito por todos os entes da Federao, haja vista a existncia de vinculaes para todos eles. Para cada um existem vinculaes prprias, devendo existir especificaes de fontes para essas destinaes. 5.1.1.2 Classificao das Receitas por Categoria Econmica A Lei n 4.320/64, em seu artigo 11, classifica a receita oramentria em duas categorias econmicas: receitas correntes, que so os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades operacionais, para aplicao em despesas correspondentes, tambm em atividades operacionais, que no decorre de uma mutao patrimonial, ou seja, so receitas efetivas; e receitas de capital, que so os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou no operacionais para aplicao em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos traados nos programas e aes de governo. So denominados receita de capital porque so derivados da obteno de recursos mediante a constituio de dvidas, amortizao de emprstimos e financiamentos ou alienao de componentes do ativo permanente, constituindo-se em meios para atingir a finalidade fundamental do rgo ou entidade, ou mesmo, atividades no operacionais visando ao estmulo s atividades operacionais do ente. As receitas correntes podem ser:

Originrias Resultante da venda de produtos ou servios colocados Derivada so obtidas pelo Estado em funo de sua autoridade coercitiva,

disposio dos usurios ou da cesso remunerada de bens e valores. mediante a arrecadao de tributos e multas. De acordo com a Lei n 4.320/64, as receitas correntes sero classificadas nos seguintes nveis de origem:

Receita Tributria: so os ingressos provenientes da arrecadao de impostos,

taxas e contribuies de melhoria. Dessa forma, uma receita privativa das entidades investidas do poder de tributar: Unio, Estados, Distrito Federal e os Municpios.

Receita de Contribuies a proveniente das contribuies sociais

(previdncia social, sade e assistncia social), de interveno domnio econmico (tarifas de telecomunicaes...) e de interesse das categorias profissionais ou econmicas (rgos representativos de categorias de profissionais legalmente regulamentadas ou a rgos de defesa de interesse dos empregadores ou empregados), como instrumentos de interveno nas respectivas reas;

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Receita Patrimonial: o ingresso proveniente de rendimentos sobre

investimentos do ativo permanente, de aplicaes de disponibilidades em operaes de mercado e outros rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes.

Receita Agropecuria: o ingresso proveniente da atividade ou da explorao

agropecuria de origem vegetal ou animal. Incluem-se nessa classificao as receitas advindas da explorao da agricultura (cultivo do solo), da pecuria (criao, recriao ou engorda de gado e de animais de pequeno porte) e das atividades de beneficiamento ou transformao de produtos agropecurios em instalaes existentes nos prprios estabelecimentos.

Receita Industrial: o ingresso proveniente da atividade industrial de extrao

mineral, de transformao, de construo e outras, provenientes das atividades industriais definidas como tal pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.

Receita de Servios: o ingresso proveniente da prestao de servios de

transporte, sade, comunicao, porturio, armazenagem, de inspeo e fiscalizao, judicirio, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes atividade da entidade e outros servios.

Transferncia Corrente: o ingresso proveniente de outros entes ou entidades,

referente a recursos pertencentes ao ente ou entidade recebedora ou ao ente ou entidade transferidora, efetivado mediante condies preestabelecidas ou mesmo sem qualquer exigncia, desde que o objetivo seja a aplicao em despesas correntes.

Outras Receitas Correntes: so os ingressos correntes provenientes de outras

origens no classificveis nas anteriores. As receitas de capital, por sua vez, sero classificadas nos seguintes nveis de origem:

ou privadas.

Operaes de crdito: so os ingressos provenientes da colocao de ttulos

pblicos ou da contratao de emprstimos e financiamentos obtidos junto a entidades estatais

Alienao de bens provenientes da venda de bens mveis e imveis e de

alienao de direitos; Amortizao de emprstimos concedidos retorno de valores anteriormente

emprestados a outras entidades de direito pblico; Transferncia de capital : recursos recebidos de outras pessoas de direito

pblico ou privado, efetivado mediante condies preestabelecidas ou mesmo sem qualquer exigncia, desde que o objetivo seja a aplicao em despesas de capital.

Outras

receitas

de

capital:

classificao

genrica

para

receitas

no

especificadas na lei. Tambm classifica-se aqui o supervit do oramento corrente (diferena entre receitas e despesas correntes), embora este no constitua item oramentrio. 5.1.2 Receita extra-oramentria Os ingressos extra-oramentrios so aqueles pertencentes a terceiros, arrecadados pelo ente pblico exclusivamente para fazer face s exigncias contratuais pactuadas para

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posterior devoluo. Esses ingressos so denominados recursos de terceiros, sua arrecadao no depende de autorizao legislativa e sua realizao no se vincula execuo do oramento. Como exemplos temos as caues, fianas, depsitos para garantia, consignaes em folha de pagamento, retenes na fonte, salrios no reclamados, operaes de crdito a curto prazo e outras operaes assemelhadas. Tais receitas tambm no constituem renda para o Estado, uma vez que este apenas depositrio de tais valores. Contudo tais receitas somam-se s disponibilidades financeiras do Estado, porm tm em contrapartida um passivo exigvel que ser resgatado quando da realizao da correspondente despesa extra-oramentria. Em casos especiais, a receita extra-oramentria pode converter-se em receita oramentria. o caso de quando algum perde, em favor do Estado, o valor de uma cauo por inadimplncia ou quando perde o valor depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar tm sua prescrio administrativa decorrida. importante frisar que caues, fianas, e depsitos efetuados em ttulos e assemelhados quando em moeda estrangeira so registrados em contas de compensao, no sendo, portanto considerados receitas extraoramentrias. 5.1.3 Estgios da Receita Pblica Estgio da receita oramentria cada passo identificado que evidencia o comportamento da receita e facilita o conhecimento e a gesto dos ingressos de recursos, divididos em previso, lanamento, arrecadao e recolhimento.

Previso: estimativa de arrecadao da receita, constante da Lei Oramentria

Anual - LOA, resultante de metodologia de projeo de receitas oramentrias. A metodologia de projeo de receitas oramentrias adotada pelo Governo Federal est baseada na srie histrica de arrecadao das mesmas ao longo dos anos ou meses anteriores (base de clculo), corrigida por parmetros de preo (efeito preo), de quantidade (efeito quantidade) e de alguma mudana de aplicao de alquota em sua base de clculo (efeito legislao).

Lanamento: Segundo o Cdigo Tributrio Nacional, art. 142, o procedimento

administrativo tendente a verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, determinar a matria tributvel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicao da penalidade cabvel. Tendo ocorrido o fato gerador, h condies de se proceder ao registro contbil do direito a receber da fazenda pblica em contrapartida a uma variao ativa, em contas do sistema patrimonial, o que representa o registro da receita por competncia. Algumas receitas no percorrem o estgio do lanamento, conforme se depreende pelo art. 52 da Lei n 4.320/64: So objeto de lanamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.

Arrecadao: a entrega, realizada pelos contribuintes ou devedores aos

agentes arrecadadores ou bancos autorizados pelo ente, dos recursos devidos ao Tesouro.

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Recolhimento: a transferncia dos valores arrecadados conta especfica do

Tesouro, responsvel pela administrao e controle da arrecadao e programao financeira, observando o Princpio da Unidade de Caixa, representado pelo controle centralizado dos recursos arrecadados em cada ente. 5.2 Despesas Pblicas Despesa pblica o conjunto de dispndios realizados pelo Estado para custear os servios pblicos (despesas correntes) prestados sociedade ou para a realizao de investimentos (despesas de capital). As despesas pblicas devem obedecer aos seguintes requisitos: utilidade (atender a um nmero significativo de pessoas) legitimidade (deve atender uma necessidade pblica real) discusso pblica, devendo ser discutida e aprovada pelo Poder Legislativo e

pelo Tribunal de Contas para a sua realizao, por meio da Lei Oramentria Anual ou de crditos Adicionais. possibilidade contributiva (possibilidade da populao atender carga tributria oportunidade hierarquia de gastos deve ser estipulada em lei Despesa oramentria decorrente da despesa)

No Brasil, dividida em despesa oramentria e despesa extra-oramentria. aquela que no pode ser efetivada sem a existncia de crdito oramentrio que a corresponda suficientemente. Despesa extra-oramentria Constituem despesa extra-oramentria os pagamentos que no dependem de autorizao legislativa, ou seja, no integram o oramento pblico. Se resumem a devoluo de valores arrecadados sob ttulo de receitas extra-oramentrias. 5.2.1 Estrutura das Despesas 5.2.1.1 Classificao Institucional A classificao institucional reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e est estruturada em dois nveis hierrquicos: rgo oramentrio e unidade oramentria. Constitui unidade oramentria o agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes prprias (art. 14 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964). As dotaes oramentrias, especificadas por categoria de programao em seu menor nvel, so consignadas s unidades oramentrias, que so as estruturas administrativas responsveis pelos recursos financeiros (dotaes) e pela realizao das aes. Exemplos de rgo Oramentrio e Unidade Oramentria do Governo Federal

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Cabe ressaltar que uma unidade oramentria no corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com as Unidades Oramentrias Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, Encargos Financeiros da Unio, Operaes Oficiais de Crdito, Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal e Reserva de Contingncia. 5.2.1.2 Classificao Funcional A classificao funcional, por funes e subfunes, busca responder basicamente indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada. Cada atividade, projeto e operao especial identifica a funo e a subfuno s quais se vinculam. A atual classificao composta de um rol de funes e subfunes prefixadas, que servem como agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental nas trs esferas de governo. Trata-se de uma classificao independente dos programas, e de aplicao comum e obrigatria, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, o que permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico. Existem dois campos correspondentes classificao funcional, cujo respeito obrigatrio para Unio, Estados e Municpios, quais sejam: Funo A funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico. Est relacionada com a misso institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que, na Unio, guarda relao com os respectivos Ministrios. Subfuno A subfuno representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada rea da atuao governamental, por intermdio da agregao de determinado subconjunto de despesas e identificao da natureza bsica das aes que se aglutinam em torno das funes. As subfunes podem ser combinadas com funes diferentes daquelas s quais esto relacionadas. As aes devem estar sempre conectadas s subfunes que representam sua rea especfica.

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Exemplos:

5.2.1.3 Classificao Programtica Toda ao do Governo est estruturada em programas orientados para a realizao dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano Plurianual PPA, que de quatro anos. Conforme estabelecido no art. 3 da Portaria SOF n 42, de 1999, a Unio, os Estados e os Municpios estabelecero, em atos prprios, suas estruturas de programas, cdigos e identificao, respeitados os conceitos e determinaes nela contidos. Ou seja, todos os entes devem ter seus trabalhos organizados por programas, mas cada um estabelecer sua estrutura prpria de acordo com a referida Portaria. A classificao programtica dividi-se em: Programa Ao Subttulo/Localizador de Gasto Componentes da Programao Fsica e Financeira

5.2.1.4 Natureza de Despesa A classificao da despesa, segundo a sua natureza, compe-se de: I - categoria econmica; II - grupo de natureza da despesa; III - elemento de despesa; 5.2.1.4.1 Categoria Econmica A despesa, assim como a receita, classificada em duas categorias econmicas, tambm chamadas de natureza da despesa e tem como objetivo responder sociedade o que ser adquirido e qual o efeito econmico do gasto pblico, a saber: despesas correntes, onde sero alocadas todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital; e despesas de capital, onde constaro aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. As despesas correntes podem ser: Despesas de custeio: destinadas manuteno dos servios criados anteriormente Lei Oramentria Anual, e correspondem entre outros gastos, os com pessoal,

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material de consumo, servios de terceiros e gastos com obras de conservao e adaptao de bens imveis; Transferncias correntes: so despesas que no correspondem a contraprestao direta de bens ou servios por parte do Estado e que so realizadas conta de receitas cuja fonte seja transferncias correntes. Dividem-se em: Subvenes sociais: destinadas a cobrir despesas de custeio de instituies Subvenes econmicas: destinadas a cobrir despesas de custeio de pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural, desde que sem fins lucrativos; empresas pblicas de carter industrial, comercial, agrcola ou pastoril. J as despesas de capital encerram os seguintes tipos de contas: Despesas de investimentos: despesas necessrias ao planejamento e execuo de obras, aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente, constituio ou aumento do capital do Estado que no sejam de carter comercial ou financeiro, incluindo-se as aquisies de imveis considerados necessrios execuo de tais obras; Inverses financeiras: so despesas com aquisio de imveis, bens de capital j em utilizao, ttulos representativos de capital de entidades j constitudas (desde que a operao no importe em aumento de capital), constituio ou aumento de capital de entidades comerciais ou financeiras (inclusive operaes bancrias e de seguros). Ou seja, operaes que importem a troca de dinheiro por bens. Transferncias de capital: transferncia de numerrio a entidades para que estas realizem investimentos ou inverses financeiras. Nessas despesas, inclui-se as destinadas amortizao da dvida pblica. Podem ser: Auxlios: se derivadas da lei oramentria; Contribuies: derivadas de lei posterior lei oramentria.

5.2.1.4.2 Grupo de Natureza da Despesa um agregador de elementos de despesa com as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dvida Outras Despesas Correntes Investimentos Inverses financeiras Amortizao da Dvida Reserva de Contingncia

A despesa oramentria pode se realizar na forma de aplicao direta ou por meio de transferncias a outros entes pblicos ou a instituies privadas e essa informao est destacada na modalidade de aplicao, que indica se os recursos sero aplicados mediante transferncia para outras esferas de Governo, seus rgos ou entidades, para entidades

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privadas sem fins lucrativos e outras instituies; ou, ento, diretamente pela unidade detentora do crdito oramentrio, bem como outro rgo ou entidade no mbito do mesmo nvel de Governo. A modalidade de aplicao objetiva, principalmente, eliminar a dupla contagem dos recursos transferidos, e contm as seguintes contas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Transferncias Unio Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Transferncias a Municpios Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos Transferncias a Consrcios Pblicos Transferncias a Instituies Multigovernamentais Transferncias ao Exterior Aplicaes Diretas Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades A Definir

9.
10.

Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social.

5.2.1.4.3 Elemento de Despesa Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e outros que a administrao pblica utiliza para a consecuo de seus fins. Normalmente, os elementos de despesa guardam alguma correlao com os grupos. Exemplos: GRUPOS EXEMPLOS DE ELEMENTOS 01 - Aposentadorias e Reformas 03 - Penses 04 - Contratao por Tempo Determinado 1 - Pessoal e Encargos Sociais 05 - Outros Benefcios Previdencirios 11 Vencimentos e Vantagens Fixas Pess. Civil 13 Obrigaes Patronais 16 - Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil 17 - Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar 21 - Juros sobre a Dvida por Contrato 2 - Juros e Encargos da Dvida 22 - Outros Encargos sobre a Dvida por Contrato 23 - Juros, Desgios e Descontos da Dv. Mobiliria 3 - Outras Despesas Correntes 24 - Outros Encargos sobre a Dvida Mobiliria 30 - Material de Consumo 32 - Material de Distribuio Gratuita 33 - Passagens e Despesas com Locomoo 35 - Servios de Consultoria

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36 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica 37 - Locao de Mo-de-Obra 38 - Arrendamento Mercantil 39 - Outros Servios de Terceiros Pess. Jurdica 51 Obras e Instalaes 4 - Investimentos 52 Equipamentos e Material Permanente 61 Aquisio de Imveis 92 Despesas de Exerccios Anteriores 61 Aquisio de Imveis 63 - Aquisio de Ttulos de Crdito 64 Aquis. Ttulos Repr. Capital j Integralizado 71 Principal da Dvida Contratual Resgatado 6 - Amortizao da Dvida 72 Principal da Dvida Mobiliria Resgatado 73 Correo Monetria ou Cambial da Dvida Contratual Resgatada 5.2.1.5 Orientao para a Classificao Quanto Natureza da Despesa No momento do dispndio em um rgo pblico necessrio observar uma srie de passos para que se possa proceder a uma adequada classificao, refletindo uma informao contbil adequada. 1 Passo Identificar se o valor despendido oramentrio ou extra-oramentrio. Apenas ser extra-oramentrio se representar devoluo de recursos de terceiros ou recolhimento de consignaes/retenes retidas anteriormente. Se oramentrio, ir para o prximo passo. Se extra-oramentrio, no h classificao por natureza de despesa, mas sim a baixa de um passivo contra bancos: 2 Passo Identificar a categoria econmica qual pertence a despesa, ou seja, se uma despesa corrente ou de capital, conforme dispe o art. 12 da Lei n 4.320/64. 3 Passo Observada a categoria econmica da despesa, o prximo passo verificar o grupo de natureza da despesa. 4 Passo Por fim, far-se- a identificao do elemento de despesa, ou seja, o objeto final do gasto. 5.2.2 Estgios das Despesas Inicialmente, oportuno destacar que na doutrina no h unanimidade quanto aos estgios da despesa pblica. A Lei n 4.320, de 1964 cita o empenho, a liquidao e o pagamento como estgios da despesa, a partir do art. 58. Alguns autores incluem, por exemplo, a licitao como estgio da despesa, tendo em vista que o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal de 1988 determina que as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica, ressalvados os casos especificados na legislao; Outros, citam a fixao como estgio, visto

5 - Inverses Financeiras

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que a Carta Magna veda, expressamente, a realizao de despesas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais (art. 167, II). De fato, antes de empenhar a despesa, necessrio verificar se a mesma est de acordo com a legislao das licitaes e se h previso na Lei Oramentria Anual LOA. Para melhor compreenso do processo oramentrio, agrupa-se os estgios da despesa em duas etapas: fixao e execuo. Na etapa da fixao, os recursos so distribudos de acordo com as prioridades do governo, e na de execuo, que compreende os estgios: empenho, liquidao e pagamento, processa-se a execuo oramentria e financeira.
Estrutura das despesas em forma de esquema.

5.2.2.1 Etapa de Fixao Esta etapa est inserida no processo de planejamento, tendo em vista que nela que se alocam os recursos pblicos aos programas governamentais, observando as diretrizes e prioridades traadas pelo governo. Os gastos sero programados em funo da receita prevista. Este procedimento tem respaldo no princpio do equilbrio oramentrio, onde a despesa fixada ser igual receita prevista. A Lei de Responsabilidade fiscal dispe sobre a criao da despesa pblica e o relacionamento entre os instrumentos de planejamento, conforme abaixo: Art 16 - A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de:

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I - estimativa do impacto oramentrio - financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes; II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 1 Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies. (grifos nossos). Portanto, a criao ou expanso de despesa requer adequao oramentria e compatibilidade com a LDO e o PPA. O artigo supracitado vem reforar o planejamento, citado no art. 1 da LRF como um dos pilares da responsabilidade na gesto fiscal. 5.2.2.2 Etapas de Execuo Compreendem os estgios da execuo oramentria e financeira da despesa pblica. 5.2.2.2.1 Empenho Empenho, segundo o art. 58 da Lei n 4.320, de 1964, o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. Consiste na utilizao dos crditos oramentrios deduzindo-se o seu valor da dotao adequada, de modo que no exceda o saldo da dotao. O empenho ser formalizado mediante a emisso de um documento denominado Nota de Empenho, do qual deve constar o nome do credor, a especificao do credor e a importncia da despesa, bem como os demais dados necessrios ao controle da execuo oramentria. Embora o art. 61 da Lei n 4.320, de 1964 estabelea a obrigatoriedade do nome do credor no documento Nota de Empenho, em alguns casos, como na Folha de Pagamento, torna-se impraticvel a emisso de um empenho para cada credor, tendo em vista o nmero excessivo de credores (servidores). Caso no seja necessria a impresso do documento Nota de Empenho, o empenho ficar arquivado em banco de dados, em tela com formatao prpria, modelo oficial, a ser elaborado por cada ente da federao em atendimento s suas peculiaridades, contendo as informaes referidas neste item. Ressalta-se que o art. 60 da Lei n 4.320, de 1964 veda a realizao da despesa sem prvio empenho, entretanto, o 1 do referido artigo estabelece que, em casos especiais, pode

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ser dispensada a emisso do documento nota de empenho. Ou seja, o empenho, propriamente dito, indispensvel. Quando o valor empenhado for insuficiente para atender despesa a ser realizada, o empenho poder ser reforado e quando o valor empenhado exceder o montante da despesa realizada, o empenho dever ser anulado parcialmente. Ser anulado totalmente quando o objeto do contrato no tiver sido cumprido, ou ainda no caso de ter sido emitido incorretamente. Os empenhos podem ser classificados em:

Ordinrios o tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo e

previamente determinado, cujo pagamento deva ocorrer de uma s vez. Por Estimativa o tipo de empenho utilizado para as despesas cujo

montante no se pode determinar previamente, tais como: servios de fornecimento de gua e energia eltrica, aquisio de combustveis e lubrificantes, etc; e

de aluguis.

Global o tipo de empenho utilizado para despesas contratuais ou outras de

valor determinado, sujeitas a parcelamento, como, por exemplo, os compromissos decorrentes

5.2.2.2.2 Liquidao Conforme dispe o art. 63 da Lei n 4.320, de 1964, a liquidao consiste na verificao do direito adquirido do credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito e tem por objetivo apurar: a) A origem e o objeto do que se deve pagar; b) A importncia exata a pagar e c) A quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. Nas despesas com fornecimento feitas ou servios prestados, ter por base: a) O contrato, ajuste ou acordo respectivo; b) A nota de empenho; c) Os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servios. 5.2.2.2.3 Pagamento O pagamento consiste na entrega de numerrio ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crdito em conta e s pode ser efetuado, aps a regular liquidao da despesa. A lei n 4.320, de 1964 define em seu art. 64 ordem de pagamento como sendo o despacho exarado por autoridade competente determinando que a despesa liquidada seja paga. A ordem de pagamento s pode ser exarada em documentos processados pelos servios de contabilidade.

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6. PROCESSO DE PLANEJAMENTO ORAMENTRIO O atual estgio do processo de elaborao, aprovao, execuo, avaliao e controle do planejamento oramentrio no Brasil compreende a edio de trs leis ordinrias, todas a cargo do Poder Executivo, com posterior aprovao do Poder Legislativo: Plano Plurianual PPA;

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Lei de Diretrizes Oramentrias LDO; Lei Oramentria Anual LOA.

Esse processo oramentrio, denominado ciclo oramentrio, desempenha a possibilidade de o Estado interligar o planejamento execuo oramentria, que tem as seguintes fases: planejamento (elaborao e aprovao), execuo, avaliao e controle. Ao todo, o ciclo oramentrio atual no se destina somente a um exerccio financeiro, que corresponde previso e execuo da receita e fixao e execuo da despesa do ano corrente. O processo oramentrio comea muito antes, quando da abertura das agendas polticas, a cargo das eleies para o comando do Poder Executivo e dos assentos nas cadeiras do Poder Legislativo e termina no ano seguinte a execuo de cada Lei Oramentria Anual, quando da auditoria externa, no setor pblico denominado Controle Externo, exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, rgo que auxilia o Congresso Nacional, na misso de fiscalizar o patrimnio pblico. Para melhor compreenso, detalhamos as leis que compem o ciclo oramentrio. 6.1. Plano Plurianual O plano plurianual PPA instrumento de planejamento de mdio prazo, que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para os projetos e programas de longa durao, para um perodo de quatro anos. Nenhuma obra de grande vulto ou cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro (01 de janeiro a 31 de dezembro) pode ser iniciada sem prvia incluso no plano plurianual, que deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo at 31 de agosto e o Poder Legislativo tem at o dia 22 de dezembro para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver o plano plurianual ao Poder Executivo para fins de sano e publicao. Conforme Francisco Glauber Lima Mota (apud Wagner Maia, 2010, p.19) pode-se entender, a partir da Constituio Federal que o plano plurianual representa uma lei de vigncia quadrienal, ou seja, quatro anos. Ele elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo, para vigorar desde o segundo ano do mandato atual at o primeiro ano do mandato subseqente, representando uma forma de entrelaar os mandatos. Ento, seu perodo de execuo no coincide exatamente com o do mandato do chefe do Poder Executivo. Segundo as regras atuais, que so transitrias, pois determinadas pelo ADCT, enquanto um mandatrio no primeiro ano de seu governo encerra o PPA de seu antecessor, elabora seu prprio PPA para execuo nos trs anos restantes, ficando um ano para ser executado pelo seu sucessor. Essa regra deve vigorar at a entrada em vigor de uma lei complementar que estabelea regras permanentes, conforme determinado pelo artigo 165 da CF. Essa lei complementar conhecida como nova lei 4320, porque deve tratar de Direito Financeiro. Colocamos abaixo as quatro edies do PPA que o Brasil j teve: Vigncia 1996-1999 2000-2003 Chefe do Poder Executivo Fernando Henrique Cardoso Fernando Henrique Cardoso Nome do PPA Brasil em Ao Avana Brasil

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2004-2007 2008-2011 `

Luiz Incio Lula da Silva Luiz Incio Lula da Silva

Brasil de Todos Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade

6.2 Lei De Diretrizes Oramentrias LDO De acordo com o pargrafo 2 do art. 165 da CF, a lei de diretrizes oramentrias define as metas e prioridades do governo para o ano seguinte, orienta a elaborao da lei oramentria anual, dispe sobre alteraes na legislao tributria e estabelece a poltica das agncias de desenvolvimento (Banco do Nordeste, Banco do Brasil, BNDES, Banco da Amaznia, etc.). Tambm fixa limites para os oramentos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico e dispe sobre os gastos com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal remeteu LDO diversos outros temas, como poltica fiscal, contingenciamento dos gastos, transferncias de recursos para entidades pblicas e privadas e poltica monetria. comum que a LDO estabelea os percentuais da receita arrecadada que cabero aos poderes e s entidades descentralizadas, para que possam elaborar seus oramentos com observao dos limites fixados. Na LDO, devem estar previstas mudanas na legislao tributria, caso a administrao resolva introduzir aumento, reduo ou iseno na cobrana de qualquer imposto de sua competncia; mudanas na poltica salarial e de pessoal ou nos critrios para reajustes salariais e para contratao de novos funcionrios por concurso. Com base no PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias serve de orientao para a elaborao da lei oramentria. Para exemplificar, podemos citar que entre os planos de governo existe a meta de construir 1.000.000 (um milho) de casas durante seus quatro anos mandato. A Lei de Diretrizes Oramentrias vai definir quantas casas sero construdas por ano, isto , pode-se dividir o total de casas a serem construdas pelos quatro anos de mandato, sendo construdas, dessa forma, 250.000 (duzentas mil) casas por ano, ou simplesmente definir que no primeiro ano sero construdas 400.000 (quatrocentas mil) casas, no segundo, 300.000 (trezentas mil) residncias, no terceiro ano, nenhuma casa, e no quarto ano mais 300.000 (trezentas mil) moradias. O projeto da lei de diretrizes oramentrias dever ser enviado pelo poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril, e este tem at o dia 17 de julho para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver ao Poder Executivo para fins de sano e publicao, no podendo o Congresso Nacional entrar em recesso parlamentar no perodo de julho enquanto no aprovar a LDO. 6.3 Lei Oramentria Anual (Loa) Na LOA esto estimadas as receitas que sero arrecadadas durante o exerccio financeiro e fixadas as despesas que o governo espera realizar. A LOA contm trs oramentos, conforme previstos na Constituio Federal: o oramento fiscal, o oramento da seguridade social (previdncia social, assistncia social e sade) e o oramento de investimentos das empresas estatais. O projeto de lei oramentria elaborado pela Secretaria

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de Oramento Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica. A lei 4.320/64 em seu artigo 2 tratou a lei do oramento estabelecendo que: A lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade. O projeto da lei oramentria anual dever ser enviado pelo poder Executivo ao Poder Legislativo at o dia 31 de agosto, e este tem at o dia 22 de dezembro para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver ao Poder Executivo para fins de sano e publicao. Outras determinaes so emanadas da Carta Maior, como vedao ao incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual. As emendas aos projetos de lei do oramento anual ou aos projetos de crditos adicionais somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias, de conformidade com o artigo 166, pargrafo 3, inciso I. Para melhor visualizao de como a estrutura do oramento anual, elaboramos um oramento de forma simplificada, apenas para efeitos didticos.

Construmos, tambm, uma tabela com o nome dos projetos de leis, que fazem parte de nosso ciclo oramentrio, com os prazos de envio e de retorno entre os Poderes Executivo e Legislativo.

7. ORAMENTO PARTICIPATIVO Democratizar a gesto pblica e minimizar as barreiras da desigualdade social so metas fundamentais do programa de Oramento Participativo (OP), que caracteriza-se por uma participao direta e efetiva das comunidades na elaborao da proposta oramentria do governo, oferecendo aos cidados a possibilidade de escolherem o destino dos investimentos pblicos e de participarem ativamente da melhoria da sua cidade.

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Oramento Participativo , portanto, um mecanismo governamental de democracia participativa, que geralmente abrange o oramento de investimentos de prefeituras municipais, atravs de processos de participao cidad. Esses processos costumam contar com assemblias abertas e peridicas e etapas de negociao direta com o governo. No Oramento Participativo retira-se poder de uma elite burocrtica repassando-o diretamente para a sociedade. Com diferentes metodologias em cada municpio em que o OP executado, suas assemblias costumam ser realizadas em sub-regies municipais, bairros ou distritos, em discusses temticas e/ou territoriais, elegendo tambm delegados que representaro um tema ou territrio nas negociaes com o governo. Esses delegados formam um Conselho anual que alm de dialogar diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assemblias, tambm iro propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definiro as prioridades para os investimentos, de acordo com critrios tcnicos de carncia de servio pblico em cada rea do municpio. 7.1 Oramento Participativo: Passado e Presente Surgido no Brasil no final da dcada de 80, o Oramento Participativo um importante instrumento de participao popular, e tem ganhado projeo no cenrio internacional. Conforme a ONU, a experincia uma das 40 melhores prticas de gesto pblica urbana no mundo. O Banco Mundial reconhece o processo de participao popular de Porto Alegre como um exemplo bem-sucedido de ao comum entre Governo e sociedade civil. Estima-se que atualmente existam cerca de duas mil experincias de Oramento Participativo no mundo, muitas delas desenvolvidas e inspiradas nas iniciativas brasileiras. Com cerca de duas dcadas de gradativa e crescente experincia com programas de Oramento Participativo, o Brasil virou uma referncia internacional quando se fala em democracia participativa. Apesar de programas de OP estarem disseminados por todo o territrio nacional, at o ano de 2007 no existia uma organizao brasileira que fortalecesse e reunisse as cidades que desenvolvem essas iniciativas. De fato, desde 1989, algumas experincias de OP criadas em cidades brasileiras perderam-se no tempo, sem haver qualquer tipo de instncia que pudesse reunir, organizar e disponibilizar essas informaes. Por isso, no dia 25 de outubro de 2007 durante o Seminrio Rede Brasileira de Oramento Participativo, realizado na cidade de Belo Horizonte foi constituda a Rede Brasileira de Oramento Participativo. A convite da capital mineira, 25 representantes de municpios assinaram o Protocolo de Intenes e constituram a primeira organizao brasileira que rene experincias e conhecimentos sobre OP. Nesse mesmo encontro, houve debates relativos aos desafios dos processos de OP e reunies de trabalho para a estruturao da Rede. Alm do primeiro encontro entre as cidades-membros, houve uma segunda oportunidade de discusso acerca dos trabalhos da Rede Brasileira de Oramento Participativo. Durante a Conferncia Mundial sobre Desenvolvimento de Cidades, realizada em Porto Alegre nos dias 14 e 15 de fevereiro, os participantes da Rede Brasileira de

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Oramento Participativo reuniram-se mais uma vez. Nesse encontro, os membros discutiram Carta de Belo Horizonte Princpios da Rede Brasileira de OP, elaboraram um cronograma de atividades deste ano, apresentaram e discutiram o questionrio para o banco de dados e indicaram os representantes que faltavam para o Comit Organizador. Hoje, esta rede rene 62 municpios brasileiros que investem na participao popular. A constituio de um espao brasileiro que rena e reflita toda diversidade metodolgica de OP, desenvolvida ao longo de duas dcadas, contribuir, sem dvida, para o fortalecimento e para o sucesso de iniciativas semelhantes no mundo. Alm disso, o intercmbio de experincias de fundamental importncia para a superao dos desafios inerentes democracia participativa. A Rede Brasileira de Oramento Participativo nasce com os objetivos centrais de: Buscar o reforo de iniciativas das cidades que possuem uma viso de Enfrentar os dilemas e impasses que se constituem em desafios a estas Buscar o enriquecimento, aprimoramento e avano qualitativo das experincias Consolidar e fortalecer os processos desenvolvidos, atravs de avaliao dos democracia participativa; iniciativas na perspectiva de criao de alternativas a tais enfrentamentos; das cidades que desenvolvem Oramento Participativo; resultados alcanados buscando a criao ou aplicao de metodologias de avaliao do impacto das prticas de OP na qualidade de vida da populao beneficiada; Promover aes e estudos no sentido de registrar a memria das experincias de OP desenvolvidas no Brasil durante as duas ltimas dcadas. Portanto, a Rede Brasileira de Oramento Participativo funciona como um espao para reunir, articular, fortalecer e consolidar as experincias de Oramento Participativo das cidades brasileiras. 7.2 Estrutura da Rede Brasileira de Oramento Participativo A Rede Brasileira de Oramento Participativo conta hoje com 57 municpios distribudos em 9 estados em 3 Regies do Brasil (Sul, Sudeste, Nordeste). E sua organizao interna tem a seguinte estrutura: Coordenao Nacional: Guarulhos SP Grupos de Trabalho* GT Cenrio Refletir sobre a conjuntura social e poltica sobre a qual os programas e Cidade moderadora: So Bernardo do Campo, SP Cidade provocadora: Embu das Artes, SP Cidades participantes: Serra, ES; Vrzea Paulista, SP; Aracruz, ES; Belo experincias de OP precisam-se movimentar.

Horizonte, MG; Fortaleza, CE; Cachoeiro do Itapemirim, ES; Vitria, ES GT Cooperao

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Pretende a articulao de parceiras e intercmbios com instituies nacionais e

internacionais que tem as fundamentaes de suas atividades nas teorias e prticas de democracia popular e empoderamento do cidado. Cidade moderadora: Contagem, MG Cidade provocadora: Belo Horizonte, MG Cidades participantes: Fortaleza, CE; Canoas, RS; Serra, ES; Porto Alegre,

RS; So Carlos, SP; Joo Pessoa, PB; Vrzea Paulista, SP; Guarulhos, SP. GT Expanso Pretende a ampliar nmero de cidades scias da RBOP e articular com espaos de associados de municpios como a Frente Nacional de Prefeitos, Confederao dos Municpios Brasileiros, ONGs. Cidade moderadora: Vitria, ES Cidade provocadora: Osasco, SP Cidades participantes: Porto Alegre, RS; Canoas, RS; Campo Largo, PR;

Fortaleza, CE; Joo Pessoa, PB; Belo Horizonte, MG. GT Formao Desenvolver um processo formao para os gestores, conselheiros, delegados Cidade moderadora: Fortaleza, CE Cidade provocadora: Contagem, MG Cidades participantes: So Carlos, SP; Francisco Morato, SP; Vitria, ES; e interessados para potencializar a construo de uma democracia participativa.

Canoas, RS; Belo Horizonte, MG; Guarulhos, SP; Viana, ES; So Vicente, SP. GT Memria Visa o resgate das experincias do OP que foram abandonadas. Pretendendo Cidade moderadora: Porto Alegre, RS Cidade provocadora: Diadema, SP Cidades participantes: So Bernardo do Campo, SP; Canoas, RS; Embu das assim, compor a histria para publicaes diversas e construo de um banco de experincias.

Artes, SP; Aracruz, ES; Vitria, ES; Osasco, SP * Todas as decises so tomadas dentro de um amplo debate nos Grupos de Trabalho.

7.3 Oramento Participativo: Um Caso Prtico Em Fortaleza, a quinta capital em populao do Brasil, com aproximadamente 2.500.000 habitantes, o oramento anual de aproximadamente 3,5 bilhes (dados de 2009). Em 2005, foram instaurados vrios mecanismos de participao, destacando-se o PPAParticipativo e o OP Oramento Participativo, bem como a revitalizao dos conselhos de polticas pblicas e conferncias, entre outros.

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Para fomentar a participao e articular internamente o governo, foi criado no 1 ano do OP um Grupo de Trabalho(GT), com representantes de vrios rgos e secretarias, com transversalidade em todo o governo, condio primeira para a a realizao deste processo participativo. Suas atribuies eram: Fazer a ligao entre as secretarias e diversos rgos da gesto; Preparar, e encaminhar um plano de implantao do PPA e, posteriormente, do

OP.

Participativo.

Discutir permanentemente a participao na gesto Implantando o Oramento

A cidade foi dividida em 14 areas de participao (APs), onde ocorreriam as assemblias. Hoje, so realizadas assemblias em 51 reas, um ciclo especfico com os Segmentos Sociais e com Crianas e Adolescentes. O OP foi dividido por ciclos, que incluram um momento preparatrio com uma assemblia em cada AP, onde era explicado o funcionamento do OP, e os momentos seguintes. Tambm so realizados reunies com associaes, grupos organizados e populao em geral para mobilizar a participao no OP. No momento deliberativo, tambm realizava-se uma assemblia em cada AP, e uma para cada segmento social para apresentao e priorizao de propostas e apresentao e votao de delegados e delegadas. Aps a eleio dos delegados(as) e a priorizao das propostas, em cada regional constituiu-se um espao de encontro e discusso das propostas, o Frum de Delegados(as); No frum, entre os participantes, tirou-se os representantes ao Conselho do OP (COP), que o espao maior de deliberao do OP. No COP, as demandas apresentadas e votadas nas assemblias, so discutidas pelos conselheiros(as) e o secretariado de governo e so acordadas aquelas que faro parte do Plano de Aes do OP, a ser incorporado na LOA. 7.3.1 Regulamentao O funcionamento do OP Fortaleza amplamente debatido com a populao no COP, atravs do Regimento Interno, que contm as regras de funcionamento do OP, os papis da populao e governo e critrios de anlise das propostas. Tais critrios orientam o governo e os representantes do COP a estar em sintonia , buscando beneficiar mais a quem tem menos, com o objetivo maior de provocar a redistribuio de riquezas e diminuir as desigualdades sociais. 7.3.2 Dados OP 2008 51 reas da participao Realizao de 135 Assemblias Assemblias especficas de Segmentos Sociais Assemblias do OPCA territorial e escolar, totalizando 7500 participantes Participao total de aprox. 25.000 pessoas

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7.3.3 Deliberao no COP de suma importncia que o COP possa apresentar contra-propostas, no caso de discordncia com o apresentado pelo governo e buscar consensos para a definio da proposta final. Deve-se prever muitos momentos de discusso interna sobre o processo do OP. Nas secretarias e rgos, preciso ter mecanismos de priorizar o encaminhamento das demandas. Alm disso, os diversos rgos que compem o governo devem 'conversar' entre si. A interao entre estes essencial para o bom encaminhamento das demandas aprovadas no OP, pois h muitas demandas que requerem aes conjuntas entre diversos rgos e/ou secretarias. A Gesto Fortaleza Bela sempre esteve empenhada na promoo de troca entre experincias de participao cidad. Em 2005, Fortaleza enviou uma delegao ao I Encontro Nordestino de Oramentos e Participao Popular (Joo Pessoa/PB) que foi composta pela equipe do Oramento Participativo e Conselho do OP (COP). O II Encontro Nordestino de Oramentos e Participao Popular e do I Seminrio Internacional de Democracia Participativa foi realizado pela Prefeitura de Fortaleza, em 2006. Desde 2006, o OP Fortaleza coordena a Rede Nordestina de Oramentos e Participao Popular e, em 2007, passou a integrar a Rede Brasileira de Oramentos Participativos. Um dos princpios do Oramento Participativo de Fortaleza a promoo do controle social das polticas pblicas. Dessa forma, o OP organiza instrumentos e atividades que possibilitem e incentivem a todo cidado, principalmente os delegados(as), o acompanhamento e fiscalizao das demandas aprovadas no Oramento Participativo. Os Fruns Regionais de Delegados(as) o espao que rene mensalmente os delegados(as) de cada regional. Tambm participam dos Fruns os setores da Prefeitura que so convidados para realizar prestaes de contas sobre as aes negociadas no OP. Um outro espao para prestao de contas no OP, so as reunies realizadas no Conselho do Oramento Participativo (COP), orgo que responsvel por negociar com a Gesto todas as demandas da cidade. O OP disponibiliza mensalmente, via internet (www.sepla.fortaleza.ce.gov.br/op), o acompanhamento da execuo de cada demanda aprovada. Em cada regional, funciona a Sala do OP. Nela, uma equipe de mobilizao tambm fornece informaes sobre a execuo das demandas. A fiscalizao das aes do OP tambm so realizadas in-loco. Atravs da organizao dos Fruns Regionais em comisses de acompanhamento, os delegados(as) visitam as obras e os servios que esto sendo executados pela Prefeitura.
planilha de acompanhamento da execuo das demandas do op

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Toda a execuo das demandas aprovadas no COP, esto na LOA com a sigla OP, para acompanhamento e so permanentemente atualizadas no site: www.fortaleza.ce.gov.br/op , atravs do SISOP sitema de informaes do OP.

8. EXECUO ORAMENTRIA

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Normalmente h interpretaes equivocadas do que venha a ser execuo oramentria e financeira. Perfeitamente compreensvel esse equvoco, pois a execuo oramentria e financeira ocorrem concomitantemente. Esta afirmativa tem como sustentao o fato de que a execuo tanto oramentria como financeira esto atreladas uma a outra. Havendo oramento e no existindo o financeiro, no poder ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas no se poder gast-lo, se no houver a disponibilidade oramentria. Em conseqncia, pode-se definir execuo oramentria como sendo a utilizao dos crditos consignados no Oramento ou Lei Oramentria Anual - LOA. J a execuo financeira, por sua vez, representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender realizao dos projetos e/ou atividades atribudas s Unidades Oramentrias pelo Oramento. Na tcnica oramentria habitual se fazer a distino entre as palavras crdito e recursos. reserva-se o termo crdito para designar o lado oramentrio e recursos para o lado financeiro. Crdito e recurso so duas faces de uma mesma moeda. O crdito oramentrio, dotao ou autorizao de gasto ou sua descentralizao, e recurso financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria. Todo o processo oramentrio tem sua obrigatoriedade estabelecida na Constituio Federal, art.165, que determina a necessidade do planejamento das aes de governo por meio do: Plano Plurianual de Investimentos - PPA; Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO; Lei Oramentria Anual LOA.

Uma vez publicada a LOA e lanadas as informaes oramentrias, cria-se o crdito oramentrio e, a partir da, tem-se o incio da execuo oramentria propriamente dita. Executar o oramento , portanto, realizar as despesas pblicas nele previstas e s essas, uma vez que, para que qualquer utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto, e que sejam seguidos risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na Lei n 4320/64 : empenho, liquidao e pagamento. Atualmente se encontra em aplicao a sistemtica do pr-empenho, antecedendo esses estgios, j que, aps o recebimento do crdito oramentrio e antes do seu comprometimento para a realizao da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitao obrigatria junto a fornecedores de bens e servios que impe a necessidade de se assegurar o crdito at o trmino do processo licitatrio. Pois bem, o empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento de condio. Esse primeiro estgio efetuado atravs de transao especfica que se destina a registrar o comprometimento de despesa oramentria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que se faa necessrio o reforo ou a anulao desse compromisso. No se deve confundir, entretanto,

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empenho da despesa com nota de empenho; esta, na verdade, a materializao daquele, embora, no dia-a-dia haja a juno dos dois procedimentos em um nico. Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se v obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o implemento de condio poder estar concludo ou no. Seria um absurdo se assim no fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pblica, seja ela de que importncia for, passe pelo crivo da liquidao. nesse segundo estgio da execuo da despesa que ser cobrada a prestao dos servios ou a entrega dos bens, ou ainda, a realizao da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condio. Assim, o segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja a comprovao de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do empenho. Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao. Ele envolve, portanto, todos os atos de verificao e conferncia, desde a entrega do material ou a prestao do servio at o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestao do servio, o credor dever apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionrio competente atestar o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta. O ltimo estgio da despesa o pagamento e consiste na entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou obrigao. Este pagamento normalmente efetuado por meio de crdito em conta bancria do favorecido. Se houver importncia paga a maior ou indevidamente, sua reposio aos rgos pblicos dever ocorrer dentro do prprio exerccio.

9. CONCLUSAO

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Pode-se perceber que, embora todo oramento trate, fundamentalmente, de previso e planejamento de receitas e despesas, o oramento pblico tem inmeras peculiaridades que o tornam muito diferente do oramento de quaisquer outras pessoas, fsicas ou jurdicas. Este trabalho explicitou inicialmente, que o conceito de oramento pblico acompanha o desenvolvimento e o progresso realizados no mundo, e dividiu a evoluo do oramento em oramento tradicional, de desempenho, oramento programa, oramento base zero, e oramento participativo. A seguir, abordou os princpios oramentrios que no devem ser interpretados como mandamentos imutveis, dogmas oramentrios. So, outrossim, produto da evoluo do processo de elaborao e execuo oramentria, refletindo as alteraes na legislao correlata. Os princpios apresentados foram: Princpio da anualidade ou periodicidade Princpio da unidade ou totalidade Princpio da universalidade Princpio do oramento bruto Princpio da no-afetao ou no-vinculao das receitas Princpio da discriminao ou especializao Princpio da exclusividade Princpio do equilbrio

Quanto ao oramento programa, vimos que o mesmo um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, implantado definitivamente pela CF/88, ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do governo. O oramento-programa consagrou a integrao entre o planejamento e o oramento pblico, pois criou a necessidade de se planejar as aes, antes de executar o oramento, o que exige a definio de objetivos e anlise das alternativas. Esta fase consiste em uma anlise crtica de todos os recursos solicitados pelos rgos governamentais, questionando as reais necessidades de cada rea. Os rgos governamentais devero justificar anualmente, na fase de elaborao da sua proposta oramentria, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mnimo. A estrutura programtica do oramento-programa apresenta-se de forma simples, conforme a numerao a seguir: I. II. III. Solicitao de recursos financeiros, pela administrao, expressa em propsitos, objetivos e metas; Identificao de custos para alcanar os objetivos; Apresentao de dados fsicos que medem as realizaes; As principais vantagens do oramento programa apresentadas so: Integrao planejamento-oramento; Quantificao dos objetivos e fixao de metas;

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Relao insumo-produto; Alternativas programticas; Acompanhamento fsico financeiro; Avaliao de resultados e gerncia por objetivos;

Ao apresentar a classificao oramentria, vimos que no modelo oramentrio brasileiro so observadas as seguintes classificaes:

Da despesa: classificao institucional, classificao funcional, programtica e

de natureza da despesa; Da receita: classificao por categorias econmicas e por grupo de fontes.

As receitas pblicas so todos os ingressos disponveis para cobertura das despesas pblicas, em qualquer esfera governamental. Classificam-se em dois grupos: oramentrios e extra-oramentrios. As receitas oramentrias so aquelas que fazem parte do oramento pblico estabelecidos na LOA. Na classificao das receitas por grupo de fontes, explicitou-se a necessidade de classificar a receita conforme a destinao legal dos recursos arrecadados, dividindo-a em: Destinao Vinculada o processo de vinculao de fonte na aplicao de Destinao Ordinria o processo de alocao livre de fonte parcial ou recursos, em atendimento s finalidades especficas estabelecidas pela legislao vigente; totalmente no-vinculada aplicao de recursos para atender s finalidades gerais do ente. As destinaes esto divididas, ainda, em destinaes primrias ou no-primrias. O controle das Destinaes de Recursos deve ser feito por todos os entes da Federao, haja vista a existncia de vinculaes para todos eles. Na classificao das receitas por categoria econmica, a Lei n 4.320/64 estabelece duas categorias econmicas: receitas correntes, que so os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades operacionais, para aplicao em despesas correspondentes, tambm em atividades operacionais, que no decorre de uma mutao patrimonial, ou seja, so receitas efetivas; e receitas de capital, que so os ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou no operacionais para aplicao em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos traados nos programas e aes de governo As receitas correntes podem ser:

Originrias Resultante da venda de produtos ou servios colocados Derivada so obtidas pelo Estado em funo de sua autoridade coercitiva,

disposio dos usurios ou da cesso remunerada de bens e valores. mediante a arrecadao de tributos e multas. De acordo com a Lei n 4.320/64, as receitas correntes sero classificadas nos seguintes nveis de origem: Receita Tributria:

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Receita de Contribuies Receita Patrimonial Receita Agropecuria Receita Industrial Receita de Servios Transferncia Corrente Outras Receitas Correntes Operaes de crdito Alienao de bens Amortizao de emprstimos concedidos Transferncia de capital Outras receitas de capital

As receitas de capital, por sua vez, sero classificadas nos seguintes nveis de origem:

As receitas extra-oramentrias so os ingressos pertencentes a terceiros, arrecadados pelo ente pblico exclusivamente para fazer face s exigncias contratuais pactuadas para posterior devoluo. Sua arrecadao no depende de autorizao legislativa e sua realizao no se vincula execuo do oramento. Em casos especiais, a receita extra-oramentria pode converter-se em receita oramentria. o caso de quando algum perde, em favor do Estado, o valor de uma cauo por inadimplncia ou quando perde o valor depositado em garantia. O estgio da receita pblica cada passo identificado que evidencia o comportamento da receita e facilita o conhecimento e a gesto dos ingressos de recursos, divididos em previso, lanamento, arrecadao e recolhimento. Algumas receitas no percorrem o estgio do lanamento, conforme se depreende pelo art. 52 da Lei n 4.320/64: So objeto de lanamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato. Ao tratar das despesas pblicas, definiu-se despesa pblica como o conjunto de dispndios realizados pelo Estado para custear os servios pblicos (despesas correntes) prestados sociedade ou para a realizao de investimentos (despesas de capital). No Brasil, ela dividida em despesa oramentria e despesa extra-oramentria. Despesa oramentria aquela que no pode ser efetivada sem a existncia de crdito oramentrio que a corresponda suficientemente. Constituem despesa extra-oramentria os pagamentos que no dependem de autorizao legislativa, ou seja, no integram o oramento pblico. Se resumem a devoluo de valores arrecadados sob ttulo de receitas extra-oramentrias. A Classificao institucional da despesa reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e est estruturada em dois nveis hierrquicos: rgo oramentrio e unidade oramentria. Constitui unidade oramentria o agrupamento de

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servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes prprias. As unidades oramentrias so as estruturas administrativas responsveis pelos recursos financeiros (dotaes) e pela realizao das aes. A classificao funcional busca responder basicamente indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada. Existem dois campos correspondentes classificao funcional, cujo respeito obrigatrio para Unio, Estados e Municpios, quais sejam: Funo Est relacionada com a misso institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que, na Unio, guarda relao com os respectivos Ministrios. Subfuno A subfuno representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada rea da atuao governamental, por intermdio da agregao de determinado subconjunto de despesas e identificao da natureza bsica das aes que se aglutinam em torno das funes. A classificao programtica organiza o oramento de acordo com a ao do Governo, que est estruturada em programas orientados para a realizao dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano Plurianual PPA, que de quatro anos. Ou seja, todos os entes devem ter seus trabalhos organizados por programas. A classificao programtica dividi-se em: Programa Ao Subttulo/Localizador de Gasto Componentes da Programao Fsica e Financeira

A classificao, segundo a natureza da despesa, compe-se de: I - categoria econmica; II - grupo de natureza da despesa; III - elemento de despesa; A despesa, assim como a receita, classificada em duas categorias econmicas, a saber: despesas correntes, onde sero alocadas todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital; e despesas de capital, onde constaro aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital. As despesas correntes podem ser: Despesas de custeio Transferncias correntes Subvenes sociais Subvenes econmicas

As transferncias correntes dividem-se em:

J as despesas de capital encerram os seguintes tipos de contas:

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Despesas de investimentos Inverses financeiras Transferncias de capital. Nessas despesas, inclui-se as destinadas Auxlios: se derivadas da lei oramentria; Contribuies: derivadas de lei posterior lei oramentria.

amortizao da dvida pblica, podendo ser:

O grupo de natureza da despesa um agregador de elementos de despesa com as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir: 1. Pessoal e Encargos Sociais 2. Juros e Encargos da Dvida 3. Outras Despesas Correntes 4. Investimentos 5. Inverses financeiras 6. Amortizao da Dvida 7. Reserva de Contingncia A modalidade de aplicao indica se os recursos sero aplicados mediante transferncia para outras esferas de Governo, seus rgos ou entidades, para entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituies; ou, ento, diretamente pela unidade detentora do crdito oramentrio, bem como outro rgo ou entidade no mbito do mesmo nvel de Governo. Contm as seguintes contas: 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. Transferncias Unio Transferncias a Estados e ao Distrito Federal Transferncias a Municpios Transferncias a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos Transferncias a Instituies Privadas com Fins Lucrativos Transferncias a Consrcios Pblicos Transferncias a Instituies Multigovernamentais Transferncias ao Exterior Aplicaes Diretas Aplicao Direta Decorrente de Operao entre rgos, Fundos e Entidades A Definir

19.
20.

Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e outros que a administrao pblica utiliza para a consecuo de seus fins. Normalmente, os elementos de despesa guardam alguma correlao com os grupos. Este trabalho contou, ainda, com uma orientao para a classificao quanto natureza da despesa, oferecendo uma srie de passos para que se possa proceder a uma adequada classificao, refletindo uma informao contbil adequada.

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Ao abordar os estgios das despesas destacou-se que na doutrina no h unanimidade quanto aos estgios da despesa pblica. A Lei n 4.320, de 1964 cita o empenho, a liquidao e o pagamento como estgios da despesa, a partir do art. 58. Para melhor compreenso do processo oramentrio, agrupa-se os estgios da despesa em duas etapas: fixao e execuo. Na etapa da fixao, os recursos so distribudos de acordo com as prioridades do governo, e na de execuo, que compreende os estgios: empenho, liquidao e pagamento, processa-se a execuo oramentria e financeira. A etapa de fixao est inserida no processo de planejamento, tendo em vista que nela que se alocam os recursos pblicos aos programas governamentais, observando as diretrizes e prioridades traadas pelo governo. Os gastos sero programados em funo da receita prevista. Este procedimento tem respaldo no princpio do equilbrio oramentrio, onde a despesa fixada ser igual receita prevista. Portanto, a criao ou expanso de despesa requer adequao oramentria e compatibilidade com a LDO e o PPA. A etapa de execuo compreende os estgios da execuo oramentria e financeira da despesa pblica, conforme a seguir:

Empenho: segundo o ato emanado de autoridade competente que cria para

o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. Os empenhos podem ser classificados em ordinrios, por estimativa e global.

Liquidao: consiste na verificao do direito adquirido do credor tendo por

base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo. Pagamento: consiste na entrega de numerrio ao credor por meio de cheque

nominativo, ordens de pagamentos ou crdito em conta e s pode ser efetuado, aps a regular liquidao da despesa. Atualmente, o processo de planejamento oramentrio compreende a edio de trs leis ordinrias: Plano Plurianual PPA; Lei de Diretrizes Oramentrias LDO; Lei Oramentria Anual LOA.

Esse processo oramentrio, denominado ciclo oramentrio, desempenha a possibilidade de o Estado interligar o planejamento execuo oramentria, que tem as seguintes fases: planejamento (elaborao e aprovao), execuo, avaliao e controle. O plano plurianual PPA instrumento de planejamento de mdio prazo, que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas do governo para os projetos e programas de longa durao, para um perodo de quatro anos. A lei de diretrizes oramentrias define as metas e prioridades do governo para o ano seguinte, orienta a elaborao da lei oramentria anual, dispe sobre alteraes na legislao tributria e estabelece a poltica das agncias de desenvolvimento (Banco do

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Nordeste, Banco do Brasil, BNDES, Banco da Amaznia, etc.). Tambm fixa limites para os oramentos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico e dispe sobre os gastos com pessoal. O projeto da lei de diretrizes oramentrias dever ser enviado pelo poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril, e este tem at o dia 17 de julho para apreciar, emendar, votar, aprovar e devolver ao Poder Executivo para fins de sano e publicao, no podendo o Congresso Nacional entrar em recesso parlamentar no perodo de julho enquanto no aprovar a LDO. Na lei oramentria anual - (LOA) esto estimadas as receitas que sero arrecadadas durante o exerccio financeiro e fixadas as despesas que o governo espera realizar. A LOA contm trs oramentos, conforme previstos na Constituio Federal: o oramento fiscal, o oramento da seguridade social (previdncia social, assistncia social e sade) e o oramento de investimentos das empresas estatais. O projeto de lei oramentria elaborado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica. O processo de planejamento oramentrio conta, atualmente, com o oramento participativo, um poderoso mecanismo governamental de democracia participativa, que geralmente abrange o oramento de investimentos de prefeituras municipais, atravs de processos de participao cidad. Esses processos costumam contar com assemblias abertas e peridicas e etapas de negociao direta com o governo. No Oramento Participativo retirase poder de uma elite burocrtica repassando-o diretamente para a sociedade. Com diferentes metodologias em cada municpio em que o OP executado, suas assemblias costumam ser realizadas em sub-regies municipais, bairros ou distritos, em discusses temticas e/ou territoriais, elegendo tambm delegados que representaro um tema ou territrio nas negociaes com o governo. Surgido no Brasil no final da dcada de 80, a experincia uma das 40 melhores prticas de gesto pblica urbana no mundo, conforme a ONU. O Banco Mundial reconhece o processo de participao popular de Porto Alegre como um exemplo bem-sucedido de ao comum entre Governo e sociedade civil. At o ano de 2007 no existia uma organizao brasileira que fortalecesse e reunisse as cidades que desenvolvem essas iniciativas. Por isso, no dia 25 de outubro de 2007 durante o Seminrio Rede Brasileira de Oramento Participativo, realizado na cidade de Belo Horizonte foi constituda a Rede Brasileira de Oramento Participativo, com o objetivo de reunir, articular, fortalecer e consolidar as experincias de Oramento Participativo das cidades brasileiras. A Rede Brasileira de Oramento Participativo conta hoje com 57 municpios distribudos em 9 estados em 3 Regies do Brasil (Sul, Sudeste, Nordeste). Foi destacado um exemplo de utilizao da ferramenta na cidade de Fortaleza, que mostra a mobilizao de cidados para o planejamento de seu prprio oramento. Por fim, tratou-se da definio de execuo oramentria como sendo a utilizao dos crditos consignados no Oramento ou Lei Oramentria Anual LOA, distinguindo-se da

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execuo financeira, que - por sua vez - representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender realizao dos projetos e/ou atividades atribudas s Unidades Oramentrias pelo Oramento. Executar o oramento realizar as despesas pblicas nele previstas e s essas, uma vez que, para que qualquer utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto, e que sejam seguidos risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na Lei n 4320/64 : empenho, liquidao e pagamento. O empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento de condio. O segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja a comprovao de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do empenho. Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao. O ltimo estgio da despesa o pagamento e consiste na entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou obrigao. Este pagamento normalmente efetuado por meio de crdito em conta bancria do favorecido. Se houver importncia paga a maior ou indevidamente, sua reposio aos rgos pblicos dever ocorrer dentro do prprio exerccio.

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10. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS FONTENELE, Alysson Maia. O oramento pblico no Brasil: uma viso geral. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 62, 1 fev. 2003. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/3738>. Acesso em: 6 jun. 2011. BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas Pblicas: manual de procedimentos. Braslia: STN/Coordenao-Geral de Contabilidade, 2007. 233 p. BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Despesas Pblicas: manual de procedimentos. Braslia: STN/Coordenao-Geral de Contabilidade, 2007. 233 p. CORE, Fabiano Garcia. Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento / Fabiano Garcia Core Braslia: ENAP, 2001. 43 p. (Texto para discusso, 44). GONDIM, Fbio - Administrao Financeira e Oramentria, 2004. MAIA, Wagner. Histria do Oramento Pblico no Brasil, So Paulo, Outubro de 2010. http://pt.wikipedia.org/wiki/Plano_Plurianual. Acesso em 19 de jun. 2011. http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/PPA/Elaboracao:PL. Acesso em 19 de jun. 2011. http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01_02.asp. Acesso em 23 de jun. 2011. http://pt.wikipedia.org/wiki/Despesa_p%C3%BAblica. Acesso em 23 de jun. 2011. http://pt.wikipedia.org/wiki/Receita_p%C3%BAblica. Acesso em 23 de jun. 2011. http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_c.asp. Acesso em 19 de jun. 2011. http://www2.portoalegre.rs.gov.br/op/default.php?p_secao=1. Acesso em 25 de jun. 2011 DIAS, Joo Marcus Pires. O Oramento Participativo na Cidade de So Paulo Confrontos e Enfrentamentos no Circuito do Poder - So Paulo: Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Programa de Estudos Ps-Graduados em Cincias Sociais, 2006 , p. 72 http://www.profpito.com/princorc.html. Acesso em 19 de jun. 2011. http://www.redeopbrasil.com.br/html/biblioteca/apres_canoas.pdf. Acesso em 25 de jun. 2011 http://www.democraciaparticipativa.org/files/DeniseVitaleInstitutionalizacaoJuridicaOP.pdf. Acesso em 25 de jun. 2011 http://www.anfermed.com.br/redeop/newop/. Acesso em 25 de jun. 2011 http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01.asp. Acesso em 25 de jun. 2011

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