TEMA 1 LA INTERVENCION PBLICA EN LAS ECONOMIAS DE ESCALA

LA SOLUCIN DE LOS PROBLEMAS DE PROVISIN DE BIENES PBLICOS A NIVEL NACIONAL

La interaccin estratgica de los miembros de un colectivo conduce a un equilibrio subptimo cuando cada uno determina su contribucin a la provisin del bien pblico sin tener en cuenta el beneficio marginal que sus aportaciones individuales proporcionan al resto de los miembros del colectivo. Algunos problemas de provisin de bienes pblicos presentan una estructura subyacente de resultados que promueve la emergencia de grupos privilegiados y facilita la actuacin colectiva. Otras situaciones tienen resultados que dificultan la adopcin de una estrategia cooperativa. La clasificacin de los problemas de accin colectiva en una categora u otra depende de estos factores: La tecnologa de provisin apropiada para cada bien pblico Las reglas institucionales o constitutivas del juego, que ordena la interaccin estratgica El grado de asimetra de Las preferencias y las dotaciones de recursos entre los miembros del colectivo, que determinan la ordenacin de los resultados de las distintas estrategias segn su utilidad relativa. Si se tienen en cuenta los costes de transaccin, el tamao del colectivo es otro factor determinante.

Tecnologa de produccin Caractersticas del bien pblico y del contexto de decisin Reglas consitutivas del juego Asimetra de preferencias y recursos individuales Tamao del colectivo Costes de transaccin Matriz subyacente de resultados

Fomenta o garantiza la solucin cooperativa Dificulta o impide la solucin cooperativa

3.1. Determinantes de la probabilidad de alcanzar soluciones cooperativas

Las caractersticas de los bienes pblicos determinan la tecnologa ms apropiada para su produccin. Si el bien pblico es producido por agregacin de aportaciones individuales es muy frecuente que haya problemas de actuacin colectiva, porque muchas de esas situaciones responden al Dilema del Prisionero, que tiene una estrategia dominante no cooperativa cuando el problema se analiza desde el punto de vista esttico, incluso en este tipo de juegos es posible formar grupos privilegiados por medio de la aplicacin de reglas de reciprocidad si la interaccin entre los jugadores se repita un nmero infinito de veces, o un nmero finito con informacin incompleta sobre alguna de las caractersticas del juego. Otras veces la tecnologa agregativa da lugar a una situacin que se identifica con el Juego del Cobarde, cuando la solucin no cooperativa de no hacer nada produce el peor de los resultados posibles para los dos jugadores. Casa individuo amenaza con no cooperar esperando que otros cedan antes y pueda beneficiarse del bien pblico sin coste alguno. La estructura del juego asegura que al menos alguno de los jugadores asumir la tarea de producir el bien pblico. Amplia los posibles equilibrios cooperativos. Cuando la produccin del bien pblico responde a la tecnologa del agente menos capaz la situaciones analizadas responden ordinariamente a distintos tipos de juegos de confianza, que en general favorecen el comportamiento cooperativo, porque si uno decide coopera, los dems tienen incentivos para elegir la misma estrategia, como sucede cuando varios individuos tiene que enfrentarse a un problema comn que slo pueden resolver con la contribucin de todos. Aumenta la probabilidad de que se adopten estrategias cooperativas. Si la tecnologa aplicable es la del agente ms capaz, los problemas pueden analizarse en el marco de los juegos de coordinacin. Los equilibrios de Nash posibles siempre contienen un individuo o coalicin que se encarda de la provisin del bien pblico, mientras que los dems se benefician sin contribuir. Favorece la solucin cooperativa siempre que asegure unos incentivos suficientes para el proveedor. Lo que determina hasta el ltimo detalle la estructura subyacente de un juego, a partir de una tecnologa de produccin determinada, es la combinacin de las reglas de interaccin estratgica con la heterogeneidad de las preferencias y de la dotacin de recursos dentro del colectivo. La diferencia de preferencias entre los individuos influye en la identidad del que tendr que hacerse cargo de la provisin del bien pblico en los juegos de cobarde (quin es el que termina cediendo), y es la que permite que, en los juegos de coordinacin, el proveedor del bien tenga los incentivos necesarios para encargarse en solitario de esa tarea. La heterogeneidad en la distribucin de recursos (renta o riqueza) dentro del colectivo favorece o no la adopcin de estrategias cooperativas en funcin de las tecnologas de produccin. Cuando la tecnologa es agregativa la

distribucin de recursos no influye en la solucin del problema de accin colectiva, de acuerdo con el teorema de la neutralidad. No hay tal neutralidad en los otros dos casos principales: una mejora en la distribucin de recursos hacia los ms dotados aumenta las posibilidades de accin colectiva cuando la tecnologa es del tipo agente ms capaz. Las reglas constitutivas del juego influyen decisivamente en la solucin final adoptada. Ejemplo: los juegos de confianza tienen siempre una posible solucin cooperativa,
pero la probabilidad de que sea la elegida por los miembros del colectivo depende de las reglas especficas de cada juego. La provisin de un bien pblico con reparto de costes, favoreca la adopcin de la estrategia cooperativa, mientras si la provisin de un bien pblico es sin reembolso la adopcin de una solucin cooperativa es ms difcil, y cuando se adopta es una solucin subptima. Las reglas pueden alterar tanto la situacin que cambian el tipo de

juego que es ms idneo para describir un determinado problema de accin colectiva.

Ejemplo: la provisin de un bien pblico con reembolso hace que esta situacin no sea ya un juego de confianza, como lo es la provisin sin reembolso, porque ha cambiado la estructura de pagos de este problema.

Como los costes de transaccin estn directamente relacionados con el nmero de individuos implicados en la decisin, el tamao del colectivo puede constituirse en un obstculo importante para la solucin cooperativa.

1. MECANISMOS PRO-COOPERATIVOS Ni la tecnologa de produccin, ni las preferencias de los miembros del colectivo, ni ciertas reglas de juego pueden ser modificadas para fomentar la adopcin de estrategias cooperativas, porque estn directamente relacionadas con el problema especfico de accin colectiva que hay que resolver. En cambio, es posible mejorar la distribucin de los recursos para que favorezca la emergencia de grupos privilegiados, puede mejorarse la informacin para alterar la ordenacin de preferencias de los individuos y para reducir los costes de transaccin, y pueden introducirse modificaciones en las reglas no esenciales del juego que transformen el contexto en el que se toman las decisiones, de forma que los agentes tengan suficientes motivos para elegir la actuacin coordinada. En la medida en que la introduccin de estas u otras medidas reducen o eliminan los incentivos de los miembros de un colectivo para preferir soluciones no coordinadas suelen denominarse mecanismos pro-cooperativos o favorecedores de la cooperacin. En ocasiones, estos mecanismos pueden ser introducidos por los miembros del colectivo interesado en la provisin del bien pblico. Sin embargo, esta solucin privada no est exenta de dificultades, ya que los mecanismos procooperativos, considerados en s mismos, tienen todas las caractersticas de los bienes pblicos puros, ya que proporcionan unos beneficios no exclusivos y no rivales a todo el colectivo. Por tanto, su establecimiento su provisin- se enfrenta a su propio Dilema del Prisionero.

Ejemplo: Corea del Norte en 1995 desarrollo en secreto una bomba nuclear, incumpliendo el tratado de no proliferacin de armas nucleares. Estados Unidos le aplico una sancin.

Una vez que los miembros de un colectivo deciden producir un mecanismo pro-cooperativo, tienen que solucionar el problema adicional de financiarlo sin alterar la estructura de incentivos, ya que los recursos debern proceder de los beneficios producidos por la accin colectiva. El reparto de los costes de establecimiento del mecanismo entre todos los miembros (free riders incluidos) parece la mejor alternativa, ya que es un sistema ms adecuado para mantener los beneficios netos individuales que si se reparten exclusivamente entre los que contribuyen a la provisin del bien pblico. La estructura de incentivos puede cambiar hasta el punto de que no haya un grupo privilegiado, por lo que el bien pblico dejara de producirse. Los mecanismos pro-cooperativos para solucionar los problemas de accin colectiva pueden agruparse en dos grandes categoras: Produccin conjunta de beneficios pblicos y privados El diseo de estructuras institucionales.

La ms importe es la estructura implcita en la organizacin de clubes para la provisin de bienes pblicos parcialmente rivales.

1.1.

PRODUCCIN CONJUNTA DE BENEFICIOS PBLICOS Y PRIVADOS

Algunos tipos de bienes pblicos producen beneficios parcialmente rivales y parcialmente exclusivos. Beneficios parcialmente exclusivos: cuando un bien pblico est produciendo simultneamente beneficios pblicos, que no son exclusivos, y beneficios privados, que son exclusivos. La coexistencia de beneficios privados y pblicos proporcionan incentivos especficos o selectivos a algunos individuos para que se encarguen de la produccin del bien pblico. En algunos casos, los incentivos especficos estn unidos de forma natural a la produccin del bien pblico, por lo que no puede hablarse propiamente de mecanismo pro-cooperativos, sino de situaciones cuya estructura de incentivos asegura la adopcin de la estrategia cooperativa.
Ejemplo: la reduccin de emisiones de gases relacionados con la lluvia cida produce beneficios pblicos a todos los pases vecinos, pero la mayor parte son beneficios privados porque la contaminacin es mayor cuanto ms cerca del origen de las emisiones.

En otros casos, se produce una intervencin para vincular la produccin de determinados bienes pblicos con la obtencin de beneficios privados que no estn disponibles para los individuos que no han contribuido (free riders).
Ejemplo: la actividad investigadora proporciona beneficios pblicos que pueden tener importancia para toda la sociedad. Sin embargo, el esfuerzo investigador es muy

costoso en trminos de recursos y de tiempo, por lo que nadie tendra incentivos para realizarlo si todos los beneficios de esa actividad son pblicos. La introduccin

de derechos de propiedad intelectual o patentes asegura que la entidad investigadora obtendr unos beneficios privados a la vez que el resto de la sociedad recibe los beneficios pblicos. Cuando no es posible encontrar beneficios privados que aseguren la produccin de un bien pblico, los miembros del colectivo pueden generar artificialmente incentivos selectivos por medio de pagos compensatorios. La importancia de los incentivos selectivos es muy grande en el mbito internacional. Los pases que tienen una gran densidad de contactos con la comunidad internacional tienen ms incentivos para ratificar y respetar los acuerdos internacionales de cooperacin, ya que su incumplimiento tendra repercusiones fuera del mbito del tratado. La presencia de este tipo de beneficios privados puede bastar par que alguno de los miembros de un colectivo se encargue de mantener las soluciones cooperativas mediante sanciones a los posibles free riders.
Ejemplo: Estado Unidos asume el papel de polica mundial, como sucedi con Corea y Afganistan y en Irak, se protege de amenazas contras sus intereses y aumenta su influencia internacional, por lo que obtienen unos beneficios privados, pero a la vez produce beneficios no exclusivos a terceros pases.

La presencia simultnea de beneficios pblicos y privados elimina la no cooperacin como estrategia dominante, aumenta el nivel de provisin del bien pblico como estrategia dominante, aumenta el nivel de provisin del bien pblico y consigue que las cargas asociadas a la produccin de estos bienes se distribuyan de acuerdo con los beneficios recibidos. La produccin de bienes pblicos con incentivos especficos no cumple necesariamente el teorema de la neutralidad, por lo que no cierra la puerta a las polticas de redistribucin de la renta como instrumentos para mejorar el nivel de provisin del bien pblico.

1.2.

DISEO DE ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES

La otra gran categora de medios dirigidos a solucionar de forma autnoma los problemas de accin colectiva recibe el nombre genrico de diseo de estructuras institucionales o simplemente diseo institucional. Se agrupan instrumentos muy variados que tienen en comn la modificacin del contexto institucional en el que se produce la interaccin estratgica de los miembros del colectivo con el objetivo de eliminar la no cooperacin como estrategia dominante y promover comportamientos que faciliten las soluciones cooperativas. Instrumentos particularmente importantes dentro de esta categora: Modificacin de la tecnologa de produccin en sentido amplio, incluyendo tanto la forma en la que los esfuerzos individuales se combinan para producir el nivel total de provisin, como la manera de repartir los costes soportados por lo que deciden cooperar.

Creacin de instituciones que produzcan una estructura subyacente del juego que fomente la solucin cooperativa. Las instituciones que han de contribuido ms al desarrollo de actitudes cooperativas en ausencia de autoridad externa han sido los regmenes internacionales. La organizacin o estructuracin interna de los colectivos. Cuando se integran los costes de transaccin en el anlisis de los fallos de accin colectiva, el tamao de los colectivos se presenta como un obstculo a las soluciones cooperativas.

Sea cual sea la forma concreta de organizarse, la configuracin de un colectivo se traduce en unos costes de transaccin especficos que influyen en los beneficios que ofrece la actuacin coordinada y en la probabilidad de solucin de los problemas de accin colectiva, por lo que es necesario utilizar un enfoque basado en los costes de transaccin para analizar Las distintas estructuras organizativas de los grupos de accin colectiva. Los clubes combinan una estructura organizativa que frecuentemente limita el nmero de miembros con un mecanismo de reparto de los costes de provisin del bien pblico en funcin de los beneficios que aportan a cada individuo.

1.3.

LA ORGANIZACIN DE CLUBES

Club: colectivo al que pertenecen voluntariamente un conjunto de individuos que obtienen beneficios mutuos, bien del reparto de costes de produccin, bien de las caractersticas de otros miembros, o bien del disfrute de un bien pblico impuro con beneficios en parte exclusivos. Este tipo de bienes pblicos se denominan bienes de club. El carcter compartido de estos bienes hace que sea necesario disponer de un mtodo de exclusin a un coste razonable que permita impedir que alguien se beneficie del bien sin contribuir a su provisin. Si los costes de ese mecanismo de exclusin son menores que las ganancias de eficiencia obtenidas al asignar el consumo de un bien pblico impuro por medio de un club, esta forma de organizacin colectiva es un mtodo factible, alternativo al mercado, para asignar el consumo de los bienes pblicos. Los costes de exclusin surgen por el establecimiento de barreras que permiten vigilar los accesos al bien pblico y recaudar un peaje por su disfrute
Ejemplo bienes de club: el tnel que une Francia con Inglaterra, los sistemas de telecomunicaciones va satlite, los canales martimos, la polica, las uniones aduaneras, las bibliotecas

Congestin: cuando la utilizacin del bien por parte de un usuario reduce los beneficios o la calidad del servicio disponible para el resto.

Un club es una solucin institucional para un problema de accin colectiva la provisin y asignacin de un bien pblico impuro- que internaliza una externalidad por medio de peajes y de la restriccin del nmero mximo de miembros. A diferencia de los bienes pblicos puros, los bienes de club pueden ser asignados eficientemente sin la necesidad de una autoridad externa, porque el mecanismo de exclusin puede obligar a pagar de acuerdo con las preferencias de cada individuo. Los individuos que tengan una mayor preferencia por el bien lo utilizarn ms a menudo y contribuirn en mayor medida a su provisin. Las estructuras de club pueden ser un mtodo especialmente eficaz para solucionar problemas de accin colectiva cuando no haya una autoridad superior eficaz, como sucede en el mbito internacional. La suma de los beneficios que los miembros del club obtienen por la ltima unidad de bien pblico producida tiene que ser igual al coste de esa ltima unidad para el club en su conjunto. MRSiQy = MRTQy Es la condicin necesaria para la provisin de un bien pblico. Cuando estn adecuadamente diseado, los clubes son un medio capaz de resolver los problemas de accin colectiva y de alcanzar resultados eficientes (ptimos de Pareto) por medio del mecanismo de exclusin y de las cuotas de pertenencia al grupo, sin necesidad de recurrir a incentivos especficos para los miembros. Un aumento del nmero de miembros no implica un alejamiento del ptimo, ya que el tamao de los clubes se decide para obtener un resultado ptimo, especialmente cuando es posible crear otros clubes de idnticas caractersticas para los miembros potenciales que no pueden ser admitidos en los ya existentes. Los clubes son grupos privilegiados en los que el aumento del tamao no supone una mayor dificultad para solventar los problemas de accin colectiva. Aunque sus miembros sean heterogneos no se producir una explotacin del que tiene ms recursos a condicin de que se pueda cobrar un peaje por utilizacin del bien, ya que entonces los usuarios ms frecuentes contribuirn en mayor medida a los costes de provisin del bien pblico, aunque paguen lo mismo por visita o unidad de uso. Los clubes con miembros homogneos son ms habituales en la prctica, porque la semejanza de preferencias y recursos facilita su formacin. El diseo institucional de los clubes pueden asumir formas muy varadas. Algunos clubes son propiedad de sus miembros, que se encargan de gestionarlos, de entre los que algunos pueden tener una finalidad lucrativa; pero tambin hay clubes organizados o gestionados por las autoridades locales o por los gobiernos nacionales.

2. LA INTERVENCIN PBLICA
Cuando los problemas de accin colectiva asociados con la produccin de determinados bienes pblicos tienen una estructura de resultados que no permite que el colectivo sea un grupo privilegiado, el establecimiento de mecanismos procooperativos, puede conseguir transformar los incentivos individuales de manera que se alcance una solucin cooperativa y se consiga producir el bien pblico. En ocasiones, son los mismos miembros del colectivo interesado los que se encargan de introducir esos mecanismos de forma privada o autnoma, pero esta solucin no est exenta de dificultades. Los mecanismos pro-cooperativos tienen todas la caractersticas de los bienes pblicos puros proporcionan beneficios no exclusivos y no rivales a todo el colectivo-, por lo que su establecimiento se enfrenta a su propio Dilema del prisionero, cuya solucin se complico por la necesidad de financiar el mecanismo con aportaciones de los miembros sin alterar la estructura de incentivos. En muchos casos, la incapacidad de los miembros de un colectivo para llegar a una actuacin coordinada impide que se produzca el bien pblico que mejorara el bienestar de todos ellos, o bien la produccin es insuficiente. En ambos casos es necesario contar con la intervencin del poder pblico , bien para que se encargue de la produccin del bien pblico, recaudando coercitivamente los recursos necesarios para su financiacin de los beneficiarios, coercitivamente los recursos necesarios para su financiacin de los beneficiarios ciertos o potenciales, bien para que introduzca los incentivos necesarios para conseguir unas condiciones ms propicias de cara a la cooperacin de los agentes privados, de forma que sean ellos los que produzcan el bien, o lo produzcan en mayor cantidad. Los bienes pblicos no pueden identificarse con bienes producidos por los distintos niveles de gobierno, aunque muchas veces ste sea quien se encargue de su produccin. Una de las decisiones ms importantes de los productos pblicos en este sentido es determinar qu bienes pblicos deben ser producidos, en qu cantidad, y quines son los agentes que pueden hacerlo ms eficientemente, aun menor coste para la sociedad. En algunos casos, si el sector pblico no interviene, el bien pblico no se producir. Para decidir si se conveniente producirlo, y en qu cantidad, el gobierno tiene que estimar los beneficios que van a derivarse de su provisin, y compararlos con los costes tcnicos de realizacin del proyecto. Pero el gobierno se encuentra con falta de informacin. Si se utiliza un sistema de encuestas a los posibles usuarios, stos tendern a exagerar los beneficios del bien pblico para asegurar que el gobierno se encargue de producirlo. Otro enfoque es olvidarse de las preferencias individuales, y estimar los beneficios por mtodos alternativos, para luego compararlos con los costes de proyecto. El problema de este sistema, como en general de la aplicacin del anlisis coste-beneficio, es que tienen un fuerte componente discrecional o subjetivo, y

puede ser utilizado para justificar la realizacin de proyectos que el gobierno ya ha decidido llevar a cabo por razones polticas. En otros casos, sobre todo los relacionados con la presencia de efectos externos derivados de actividades privadas, el problema es que, sin intervencin del estado, la produccin del bien pblico puede ser insuficiente. Hay varios remedios que debe utilizar el gobierno solo cuando los beneficios obtenidos al internalizar el efecto externo sean superiores a los costes asociados: o El gobierno puede introducir impuestos que graven aquellas actividades que produzcan efectos externos negativos, y subvenciones por la produccin de efectos externos positivos. Las autoridades pueden poner un lmite o cuota de produccin de externalidades negativas por individuo. El gobierno puede fijar un nivel mximo para los efectos externos negativos y asignar unos permisos que pueden ser intercambiados entre los productores. Estos permisos terminarn en manos de los que ms los valoren. Otra posibilidad es que el gobierno asigne derechos de propiedad asociados a un entorno libre de efectos externos negativos a los posibles receptores de la externalidad, y permitir que el productor del efecto externo compre la conformidad del receptor hasta una cierta cantidad, o bien asignar al productor el derecho a producir la externalidad negativa y permitir que el receptor compre una reduccin de la actividad del productor utilizando lo recibido del poder pblico. Conducir a una negociacin entre las partes que concluir con un resultado eficiente, pero slo cuando los costes de negociacin son reducidos, lo cual limita su aplicacin a grupos de pocos individuos. En muchas ocasiones, la intervencin directa del gobierno produce resultados ptimos desde el punto de visto social, y en muchos otros desempea un papel catalizador esencial. Un sector pblico intervencionista tender a responsabilizarse de la provisin de un nmero excesivo de bienes pblicos, que podran ser producidos por el sector privado en iguales o mejores condiciones.

o o

La provisin de bienes pblicos por parte del estado para solucionar los fallos del mercado sufre sus propias ineficiencias llamadas fallos del sector pblico: o Las decisiones polticas sobre gasto pblico no suelen revocarse aunque se compruebe que han sido perjudiciales o ineficaces, porque la admisin de errores puede tener un alto coste poltico para los que los cometieron, mientras que los gastos inadecuados no se traducen en un coste personal para los decisores polticos o administrativos. Los organismos oficiales tienden a crecer, ya que su tamao est directamente relacionado con el poder y prestigio de los que la dirigen, y con la cantidad de presupuesto disponible. Esto trae como consecuencia que el sector pblico suele producir bienes y servicios pblicos a un coste comparativamente elevado, lejos del nivel de eficiencia tcnica promovido por la competencia.

El proceso poltico es un sistema relativamente pobre de expresin de preferencias de los votantes sobre remas especficos, tambin sobre qu bienes pblicos concretos son ms demandados por la sociedad. La teora de la Eleccin Pblica llam la atencin sobre la existencia de un ciclo poltico-econmico, que se produce cuando el deseo de ser reelegidos lleva a los polticos a favorecer decisiones que tengan beneficios visibles a corto plazo, aunque sus costes sean desproporcionados o difciles de cuantificar a ms largo plazo. Por eso, es frecuente que se apliquen polticas econmicas expansivas antes de las elecciones- con una tendencia a la produccin de bienes pblicos innecesarios o en cantidad excesiva-, y que las medidas restrictivas se asuman inmediatamente despus, con la consiguiente desestabilizacin de la economa. No es raro que el gasto pblico o las medidas legislativas favorezcan los intereses particulares de grupos influyentes y bien organizados, sin tener en cuenta los efectos negativos sobre el bienestar del resto de la sociedad, ya que una de las mejores formas de que los polticos sean reelegidos es contar con el respaldo de estos grupos de presin, que proporcionan votos o apoyo financiero en un entorno poco transparente. En este sentido, los intereses de los consumidores, difusos y no organizados, no pueden competir con los intereses concretos y bien articulados de los grupos de productores.

La provisin de bienes pblicos se enfrenta a menudo a un doble peligro: los fallos del mercado multiplicados por los fallos del sector pblico. Cuando el sector pblico no es capaz de resolver el problema de la provisin de bienes pblicos, la cooperacin entre los miembros de los colectivos es espoleada con frecuencia por el apoyo de la sociedad civil a una causa pblico o por la amenaza de un desastre. Las posibilidades de intervencin pblica a nivel nacional para solucionar problemas de actuacin colectiva son muy variadas, fundamentadas en la autoridad suprema del estado dentro de las fronteras nacionales. En cambio, en el mbito internacional, donde los pases se relacionan de igual a igual y no existe una autoridad por encima de ellos, no existe una solucin pblica comparable para resolver los fallos de mercado que tienen repercusiones a ese nivel.