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UNIVERSIDADE DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO

GOVERNANA AMBIENTAL GLOBAL

DAIANE HINRICHSEN LOPES

MESTRADO EM DIREITO INTERNACIONAL E RELAES INTERNACIONAIS


DIREITO INTERNACIONAL AMBIENTAL 2008/2009

UNIVERSIDADE DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO

GOVERNANA AMBIENTAL GLOBAL

DAIANE HINRICHSEN LOPES

MESTRADO EM DIREITO INTERNACIONAL E RELAES INTERNACIONAIS


Dr. CARLA AMADO GOMES DIREITO INTERNACIONAL AMBIENTAL 2008/2009

Aos meus pais, Valdir da Rosa Lopes e Rejane Elisabetha Hinrichsen Lopes, que me ensinaram os princpios de uma vida digna e pela dedicao de suas vidas a mim. Ao meu irmo Valdir Hinrichsen Lopes. Ao Rui Miguel Gonalves de Sousa Rebelo.

IV

ndice

0. Prembulo .................................................................................................................... 1. Introduo .................................................................................................................... 2. Conceito de Governana ............................................................................................. 2.1. Caractersticas da Governana Global do Meio Ambiente ................................... 2.1.1. Participao ................................................................................................... 2.1.2. Actores Privados ............................................................................................ 2.1.3. Fragmentao ................................................................................................ 2.2. Quadro Actual da Governana Ambiental Internacional ...................................... 2.2.1. Globalizao e Meio Ambiente ..................................................................... 2.2.1.1. A acelerao da actividade econmica global e a demanda por recursos naturais ................................................................................................. 2.2.1.2. Ameaas do processo de globalizao e da degradao ambiental ........ 2.2.1.3. Dever de cooperao dos pases mais prsperos ................................... 2.2.1.4. Padres de consumo e o futuro da globalizao e do meio ambiente ... 2.2.1.5. Interdependncias entre o mercado e o meio ambiente globais ............ 2.3. Passos para a Aco ............................................................................................... 2.3.1. Administrao Institucional da Fragmentao .............................................. 2.3.2. Ampliao do Sistema Estado-Centrista ....................................................... 2.3.3. Coordenao e Coerncia entre as Instituies ............................................. 2.3.4. Actores de Diferentes Nveis Orientados numa Aco ................................. 2.3.5. Interaco entre Polticas Ambientais e Econmicas ................................... 2.3.6. Segurana e Meio Ambiente ......................................................................... 2.3.7. Desenvolvimento Sustentvel como Objectivo Comum .............................. 3. Principais Instituies e Regimes Relacionados com o Meio Ambiente ................. 3.1. rgos da Organizao das Naes Unidas .......................................................... 3.1.1. rgos Principais .......................................................................................... 3.1.1.1. Assembleia Geral .................................................................................. 3.1.1.2. Conselho Econmico e Social (ECOSOC) ........................................... 3.1.1.3. Conselho de Segurana ......................................................................... 3.1.1.4. Tribunal Internacional de Justia .......................................................... 3.1.1.5. Secretariado ........................................................................................... 3.1.2. Agncias Especializadas................................................................................. 3.1.2.1. Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) ................................................................................................................. 3.1.2.2. Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) 3.1.2.3. Organizao Internacional do Trabalho (OIT) ...................................... 3.1.2.4. Organizao Martima Internacional (IMO) ......................................... 3.1.2.5. Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) ............................................................................................ 3.1.2.6. Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial

1 2 5 7 7 8 8 9 11 11 13 14 16 16 18 18 18 18 20 20 20 21 22 22 22 22 22 23 23 23 23 24 24 24 24 25

V (ONUDI) ............................................................................................................ 3.1.2.7. Organizao Mundial da Sade (OMS) ................................................ 3.1.2.8. Organizao Mundial de Meteorologia (OMM) ................................... 3.1.3. rgos Subsidirios ...................................................................................... 3.1.3.1. Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) ......... 3.1.3.1.1. Composio ................................................................................... 3.1.3.1.2. Objectivos e funes ..................................................................... 3.1.3.1.3. Profissionais e procedimentos ....................................................... 3.1.3.1.4. Influncia cognitiva ....................................................................... 3.1.3.1.5. Influncia normativa .................................................................... 3.1.3.1.6. Influncia executiva ...................................................................... 3.1.3.1.7. Problemas estruturais .................................................................... 3.1.3.1.8. Poltica .......................................................................................... 3.1.3.1.9. Contribuies ................................................................................ 3.1.3.1.10. Financiamento ............................................................................. 3.1.3.2. Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) .............................. 3.1.3.2.1. Composio ................................................................................... 3.1.3.2.2. Objectivos e funes ..................................................................... 3.1.3.2.3. Problemas estruturais .................................................................... 3.1.3.2.4. Contribuies ................................................................................. 3.1.3.2.5. Financiamento ............................................................................... 3.1.3.3. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ......... 3.1.3.3.1. Composio ................................................................................... 3.1.3.3.2. Objectivos e funes ..................................................................... 3.1.3.3.3. Problemas estruturais .................................................................... 3.1.3.3.4. Contribuies ................................................................................ 3.1.3.3.5. Financiamento ............................................................................... 3.1.3.4. O Frum Global de Ministros do Meio Ambiente (GMEF) ................. 3.1.3.5. Grupo de Gesto Ambiental (EMG) ..................................................... 3.1.4. rgos dos Tratados ...................................................................................... 3.1.4.1. Secretariados das Convenes .............................................................. 3.1.4.1.1. Influncia cognitiva ....................................................................... 3.1.4.1.2. Influncia normativa ...................................................................... 3.1.4.1.3. Estrutura ........................................................................................ 3.1.4.1.4. Autoridade ..................................................................................... 3.1.4.1.5. Organizao ................................................................................... 3.1.4.1.6. Liderana ....................................................................................... 3.1.5. Mecanismo de Cooperao Internacional ..................................................... 3.1.5.1. Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF) ........................................ 3.1.6. Participao e Contribuies das Organizaes da Sociedade Civil ............. 4. Propostas de Reforma da Governana Ambiental ................................................... 4.1. Histrico da Discusso .......................................................................................... 4.2. Actuais Iniciativas de Reforma na ONU ............................................................... 4.2.1. Painel de Coerncia do Secretario-Geral da ONU Unidos na Aco (Delivering as One) ................................................................................................. 4.2.2. Processo de Consultas Informais para as Actividades Ambientais da ONU 4.2.3. Discusses durante o Frum Global de Ministros do Meio Ambiente ......... 4.2.4. Paris Call for Action ..................................................................................... 25 25 26 26 26 27 27 28 29 29 30 31 31 33 34 35 35 36 37 38 39 39 40 40 40 41 41 42 43 43 43 44 44 45 46 46 47 48 48 49 51 51 53 53 54 55 56

VI 5. Governana Ambiental Global ................................................................................... 5.1. Panorama acerca do Debate da Reforma da Governana Ambiental Global ........ 5.2. Desafios da Governana Ambiental Mundial ........................................................ 5.2.1. Proliferao e Fragmentao ......................................................................... 5.2.1.1. Diferentes actores .................................................................................. 5.2.2. Duplicao e Conflito de Agendas ................................................................ 5.2.3. Cincia ........................................................................................................... 5.2.4. Cooperao e Coordenao ........................................................................... 5.2.5. Agrupamento de Acordos ............................................................................. 5.2.6. Implementao .............................................................................................. 5.2.6.1. Dificuldades .......................................................................................... 5.2.7. Falta de Liderana ......................................................................................... 5.2.8. Actores No Estaduais e o Sistema Estado-Centrista ................................... 5.2.9. Uso Ineficiente dos Recursos ........................................................................ 5.2.10. Governana Ambiental Global em outras reas .......................................... 5.2.11. Participao ................................................................................................. 5.3. Esforos para Melhorar a Governana ............................................................. 6. Propostas para Fortalecer a Governana Ambiental ............................................... 6.1. Abordagem Vertical ............................................................................................... 6.1.1. Criao de um rgo Principal das Naes Unidas ...................................... 6.1.2. Novo Comit da Assembleia Geral em Desenvolvimento Sustentvel ........ 6.1.3. Nova Agncia Especializada da ONU .......................................................... 6.2. Abordagem Horizontal .......................................................................................... 6.2.1. Revitalizao dos rgos das Naes Unidas .............................................. 6.2.1.1. Assembleia Geral .................................................................................. 6.2.1.2. ECOSOC ............................................................................................... 6.2.1.3. Conselho de Segurana ......................................................................... 6.2.1.4. Secretariado ........................................................................................... 6.2.2. rgos Subsidirios ...................................................................................... 6.2.2.1. PNUMA fortalecido .............................................................................. 6.2.2.2. PNUD revitalizado ................................................................................ 6.2.2.3. Futuro da CDS ....................................................................................... 7. A Organizao Mundial do Meio Ambiente ........................................................ 7.1. Variaes ................................................................................................................ 7.1.2. Competncia Formais ................................................................................... 7.1.3. Fora dos Regimes ........................................................................................ 7.1.4. Estrutura Organizacional ............................................................................... 7.1.5 Problemas de Ajuste ....................................................................................... 7.1.6. Disponibilidade de Recursos ......................................................................... 7.1.7. Envolvimento de Interessados ...................................................................... 7.1.8. Variaes Contextuais ................................................................................... 7.2. Porque a Organizao Mundial do Meio Ambiente? ........................................ 7.2.1. A OMMA para competir com a OMC .......................................................... 7.2.2. A OMMA para ser mais forte que o PNUMA ............................................... 7.2.3. Bases para criar a OMMA ............................................................................. 7.2.4. Sociedade Civil e Agncias Intergovernamentais ......................................... 7.2.5. Proteco Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel .................................. 7.2.6. O Sul e a OMMA .......................................................................................... 58 59 59 59 62 62 63 65 66 67 67 70 71 73 76 78 79 81 79 81 82 83 83 84 84 84 85 85 86 86 87 87 89 90 90 91 91 91 91 92 92 92 94 95 95 98 98 100

VII 7.2.7. Agrupamento de Tratados ............................................................................. 7.2.8. Centralizao ................................................................................................. 8. Modelos para a Organizao Mundial do Meio Ambiente ...................................... 8.1. Elevar o PNUMA a Agncia Especializada da ONU ............................................ 8.1.1. Implicaes Polticas e Legais ...................................................................... 8.1.2. Funes Bsicas da Organizao Mundial do Meio Ambiente .................... 8.1.2.1. Coordenao da governana ambiental global ...................................... 8.1.2.2. Desenvolvimento e implementao da lei ambiental internacional ...... 8.1.2.3. Transferncia de tecnologia e recursos financeiros para o Sul ............. 8.1.2.4. Funes cientficas ............................................................................... 8.1.2.5. Desenvolvimento de capacidades a nvel nacional ............................... 8.1.2.6. Monitorizao ....................................................................................... 8.2. Uma Organizao Intergovernamental .................................................................. 8.2.1. Modelos ......................................................................................................... 8.2.1.1. Baseado na fora dos G8 ....................................................................... 8.2.1.2. Baseado na Unio Europeia .................................................................. 8.2.2. Efectividade .................................................................................................. 8.2.3. Consideraes Finais ..................................................................................... 8.3. Perspectiva Institucional da Organizao Mundial do Meio Ambiente ................ 8.3.1. Modelo baseado na OMC ............................................................................. 8.3.1.1. Distino entre regimes e organizaes ................................................ 8.3.2. Processo de Deciso e Delimitao de Matrias .......................................... 8.3.2.1. Negociaes ad hoc versus decises por comits ou por maioria ........ 8.3.2.2. Definio de matrias ............................................................................ 8.3.3. Consideraes Finais ..................................................................................... 9. Propostas para Efectivar a OMMA ........................................................................... 9.1. OMMA acrescentada ao PNUMA ......................................................................... 9.2. OMMA incorporada ao PNUMA .......................................................................... 9.3. Questes Estruturais .............................................................................................. 9.3.1. Papel dos Ministros Ambientais ................................................................... 9.3.2. Liderana ....................................................................................................... 9.3.3 Participao dos Oficiais Eleitos .................................................................... 9.3.4. Participao No Governamental .................................................................. 9.3.5. Composio da OMMA ................................................................................ 9.3.6. Relao da OMMA com os Acordos Multilaterais Ambientais ................... 9.3.7. Poltica e Operaes ...................................................................................... 9.3.8. Criao de Polticas e de Normas Ambientais .............................................. 9.3.9. Resoluo de Disputas .................................................................................. 9.3.10. Cincia e Poltica ........................................................................................ 9.3.11. Coerncia ..................................................................................................... 9.3.12. Financiamento ............................................................................................. 10. Concluso .................................................................................................................... 11. Referncias Bibliogrficas .......................................................................................... 100 101 103 104 105 107 107 108 109 109 111 111 112 112 113 113 114 116 117 118 119 120 120 122 123 125 126 127 128 128 129 129 130 131 131 133 134 134 134 135 135 136 138

VIII

Abreviaturas

AIEE - Agncia Internacional de Energia Atmica BIRD - Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento CBD - Conveno sobre a Diversidade Biolgica CDS - Comisso de Desenvolvimento Sustentvel CITES - Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies da Fauna e da Flora Selvagem Ameaadas de Extino CQNUAC - Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Alteraes Climticas ECOSOC - Conselho Econmico e Social das Naes Unidas EMG - Grupo de Gesto Ambiental FAO - Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FMI - Fundo Monetrio Internacional GATT - Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comrcio GEF - Fundo Global para o Meio Ambiente GMEF - Frum Ambiental Ministerial Global IMO - Organizao Martima Internacional IPCC - Painel Internacional sobre as Alteraes Climticas IUCN - Unio Internacional para a Conservao da Natureza NAFTA - Acordo de Comrcio Livre da Amrica do Norte OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OIT - Organizao Internacional do Trabalho OMM - Organizao Mundial de Meteorologia OMMA - Organizao Mundial do Meio Ambiente OMS - Organizao Mundial da Sade ONG - Organizao No Governamental ONGA - Organizao No Governamental Ambiental OMC- Organizao Mundial do Comrcio ONU - Organizao das Naes Unidas ONUDI - Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente UE - Unio Europeia UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia UNESCO - Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura UNU-IAS - United Nations University - Institute of Advanced Studies TIJ - Tribunal Internacional de Justia TPI - Tribunal Penal Internacional WWF - World Wide Fund For Nature

0. Prembulo

Com o presente trabalho propomo-nos fazer uma abordagem sria da Governana Ambiental Global, sua definio, sua evoluo, das instituies existentes e responsveis pela administrao do meio ambiente a nvel internacional. Posteriormente, apresentamos propostas para uma melhoria significativa do sistema actual em matria ambiental, atravs da criao de uma organizao a nvel mundial, a que chamaramos Organizao Mundial do Meio Ambiente (OMMA) e que seria, uma autoridade dotada de mecanismos para o controle da fragmentao, com fortes incentivos cooperao, coordenao e implementao de solues para estas matrias .

1. Introduo

A necessidade de uma abordagem sria sobre o tema da Governana Ambiental Global torna-se cada vez mais evidente, tendo em conta as causas da degradao ambiental, da existncia de mais de quinhentos acordos multilaterais ambientais, da fraca vontade poltica em matrias relacionadas com implementao e aco em matria ambiental, e por fim, da necessidade de limitar o crescimento econmico de modo a garantir a dignidade de vida humana. Problemas globais exigem responsabilidades globais. A ameaa ao futuro do nosso planeta est cada vez mais clara, com as alteraes climticas, com a degradao da camada de ozono, com a perda da biodiversidade, com a poluio martima, com o comrcio de resduos perigosos... Todos estes factores so cada vez mais bvios. necessrio mobilizar todos os sectores da sociedade para efectivar a implementao dos instrumentos internacionais de proteco ambiental sejam eles governos locais, instituies da ONU, organizaes financeiras, organizaes da sociedade civil em prol da conservao ambiental, do desenvolvimento sustentvel, da qualidade de vida, da democracia e da justia. O sistema actual de proteco ambiental sofre de falta de coerncia, de eficincia, de deficiente informao disponvel e de falta de financiamento adequado. As instituies existentes no so capazes de ultrapassar os problemas ambientais globais actuais. A complexa fragmentao em matria ambiental internacional traduz-se em mltiplas atribuies de responsabilidades distribudas pelas vrias instituies de diferentes esferas e segmentos, ocasionando uma enorme falta de coordenao; por outro lado, a falta de clareza dos acordos ambientais impossibilita a implementao de medidas efectivas; por ltimo, os recursos financeiros atribudos s instituies existentes so diminutos e consequentemente no permitem a realizao dos seus

objectivos1. A crescente proliferao de acordos internacionais legais e institucionais direccionados aos problemas ambientais especficos, tem preocupado a comunidade internacional. Recentemente o Secretrio-Geral das Naes Unidas, enquanto parte geral num processo de reforma da ONU, notou que um dos maiores desafios que a comunidade internacional enfrenta hoje, diz respeito ao equilbrio sustentvel entre crescimento econmico, reduo da pobreza, igualdade social e a proteco dos recursos do Planeta - sistemas que suportam a vida e os bens comuns2. Por seu turno, a Assembleia Geral das Naes Unidas adoptou uma Resoluo3, baseada nas recomendaes do Secretrio-Geral, no sentido de criar medidas institucionais importantes, como sejam: a criao de um Grupo de Gesto Ambiental, a criao de um Frum Global de Ministros do Meio Ambiente (GMEF) e o apoio para aumentar a ligao entre convenes ambientais co-relacionadas. A Declarao de Malm adoptada em 2000, no primeiro encontro dos GMEF, teve como objectivo o fortalecimento da estrutura institucional da governana ambiental internacional, baseada numa avaliao das necessidades futuras de uma arquitectura institucional com capacidade para lidar com a larga extenso das ameaas ambientais de um mundo globalizado. A Cimeira de Joanesburgo, realizada em 2002, chamou a ateno necessria para os desafios e inadequaes da governana actual do meio ambiente. Porm o nmero de acordos ambientais continua a crescer, e estes no so suficientemente eficientes e esto longe de atingirem os objectivos para os quais foram celebrados4. H um forte consenso que diz que a ONU no tem, actualmente, capacidades para enfrentar os inmeros desafios das alteraes globais e para defender um mundo
1 NEUHAUS, Esther - Governana Ambiental Internacional Documento-base para discusso. Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS). Braslia/So Paulo, Agosto de 2007. 2 Apud CARPENTER, Chad Strengthening IEG by Reforming Existing UN Bodies. International Environmental Governance (Gaps and Weaknesses, Proposals for Reform) Working Paper, Tokyo, UNU-IAS, 2002.Task Force on Environment and Human Settlements as part of the overall reform of the United Nations, a sustainable equilibrium between economic growth, poverty reduction, social equity and the protection of the Earth's resources, common and life support systems. United Nations University Institute of Advanced Studies. www.ias.unu.edu 3 Resoluo 53/242 Secretary-General's Task Force. 4 ELLIOTT, Lorraine - The United Nations Record on Environmental Governance: An Assessment. A Word Environmental Organization, Solution or Threat for Effective International Environmental Governance? Chapter 2, Edited by Frank Biermann e Steffen Bauer. Ashgate, Aldershot, 2005.

mais seguro. A exigncia de uma nova instituio surge, em primeira instncia, pelo reconhecimento das deficincias do presente sistema de governana.

2. Conceito de Governana

A governana global do meio ambiente diz respeito totalidade de organizaes, instrumentos polticos, mecanismos financeiros, regras, procedimentos e normas que regulam a proteco ambiental5. O conceito de governana refere-se ao conjunto de iniciativas, instncias e processos que permitem aos povos, por meio de suas comunidades e organizaes civis, exercer o controlo social pblico e transparente das estruturas estaduais e das polticas pblicas, levando em considerao a dinmica das instituies de mercado, visando atingir objectivos comuns. Governana inclui tantos mecanismos governamentais, como no-governamentais. a capacidade social em geral, ou seja, os sistemas, instrumentos e instituies, que orientam a conduta dos Estados, das empresas, das pessoas, em torno de certos valores e objectivos de longo prazo para a sociedade6. Em matria ambiental, o conceito de governana global desenvolveu-se nos ltimos anos como um conceito que engloba a emergncia de novos actores e de novos mecanismos polticos a nvel global, bem como a maior aceitao da limitao da soberania dos Estados em tempos de interdependncia global7. H quem defenda que a definio de governana do meio ambiente tem efeitos meramente alusivos8. Em termos liberais, isto significa dizer que uma forma mais eficiente de administrao multilateral. A forma institucional apenas mais um
5 NAJAM, Adil; PAPA, Mihaela; TAIYAB, Nadaa - Global Environmental Governance: A Primer on the GEG Reform Debate. International Institute for Sustainable Development, Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2007. www.eoearth.org 6 BORN, Rubens H. - Governana e Sustentabilidade: Desafio para Todos. Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS), Vitae Civilis. Braslia/So Paulo, Agosto de 2007. 7 BIERMANN F. - A World Environment Organization Solution or Threat to Effective International Environmental Governance? Edited by Frank Biermann e Steffen Bauer. Ashgate. Aldershot, England, 2005. 8 ELLIOTT, Lorraine - The United Nations Record on Environmental Governance: An Assessment, Chapter 2. A Word Environmental Organization, Solution or Threat for Effective International Environmental Governance? Edited by Frank Biermann e Steffen Bauer. Ashgate, Aldershot, England, 2005.

componente sobre o debate de como melhorar a situao do meio ambiente e a assuno de que melhores instituies iro solucionar o problema. Uma abordagem mais global ou cosmopolita enfatiza que as obrigaes transcendem as fronteiras, que as relaes de poder que condicionam os resultados e prticas relacionadas com a governana global. Nesse contexto h trs dimenses da governana global que so levadas em conta na anlise da Organizao das Naes Unidas, e que so as seguintes: a competncia institucional; a cooperao multilateral e participao diplomtica; e a reforma normativa. Na primeira destas dimenses, ou seja, competncia institucional, o foco maior est relacionado com a necessidade de existncia de um rgo para tratar de todos os assuntos ligados ao meio ambiente, que tenha no s autoridade e capacidade de controlar e de implementar estruturas, mas tambm possua recursos para este efeito. Para a garantia de uma melhoria destas instituies, tambm necessrio que haja uma coordenao efectiva para gerir o crescimento em nmero das instituies e das complexidades que caracterizam a agenda ambiental. Com a cooperao multilateral e participao diplomtica possvel demonstrar que a governana ambiental global e as prticas da diplomacia ambiental requerem necessariamente cooperao e incluso. Por outras palavras, deve ser democrtica9. Como os Estados no podem resolver sozinhos todos os desafios ambientais, a cooperao primordial. A ONU, enquanto base de negociaes e de formulao de polticas, antecipa as formas de cooperao, mesmo as relacionadas com a soberania, em situaes como a degradao ambiental e desenvolvimento sustentvel, onde os Estados j no podem exercer a sua soberania efectivamente por si mesmos. Finalmente, uma reforma normativa tambm necessria para dar resposta a todos os novos desafios ambientais, de forma a aumentar a proteco do meio ambiente. Existem diversas propostas que defendem a criao de uma nova instituio, que cause mais sensibilizao, que crie normas e regulamentaes. O debate normativo tende a envolver-se em torno de temas como o da soberania e sua relevncia num mundo com tendncias para a globalizao e fragmentao, onde a distino entre jurisdio domstica e internacional esto cada vez mais a desaparecer.
9 A nvel democrtico, a Agenda 21 fala em democracia e transparncia, como bases da governana ambiental, significa auxiliar e incluir todos aqueles que so mais afectados pela degradao ambiental e que pouca voz tem durante as negociaes.

2.1. Caractersticas da Governana Global do Meio Ambiente 2.1.1. Participao O sistema da governana global caracterizado pela participao de diferentes actores. A noo de governana global parte inicialmente do conceito tradicional de estado-centrista e avana para um conceito que abarca actores no estaduais enquanto novos actores nas relacionais transnacionais. O campo da poltica ambiental oferece uma ampla ilustrao da evoluo do sistema de governana de mltiplos actores. Dentro dos actores que fazem parte do conceito evoludo de governana, temos as organizaes no governamentais da poltica ambiental; grupos activistas; associaes de empresrios; institutos de pesquisas que fornecem aconselhamentos, monitorizao do cumprimento das obrigaes dos Estados, informam governos e o pblico sobre as aces dos seus diplomatas e dos parceiros de negociaes, bem como oferecem aos diplomatas os resultados dos seus encontros internacionais. A rede de cientistas assumiu um papel de informao tcnica indispensvel para o processo de formao poltica, pois estes peritos assumem uma nova responsabilidade na rea do meio ambiente que se caracteriza por predominantes incertezas. Os empresrios tomaram um papel directo nas decises internacionais. E hoje em dia, muitas corporaes tm um papel visvel nas negociaes internacionais enquanto parceiros directos dos governos10. A influncia das organizaes intergovernamentais uma das marcas da governana global no campo da poltica ambiental, havendo mais de duzentas organizaes em forma de secretariados dos muitos tratados ambientais concludos nas ltimas duas dcadas. Outra caracterstica da governana global so as novas formas de jurisdio supranacionais. O Tribunal Internacional de Justia (TIJ) tem disponvel uma seco para a resoluo de disputas relacionadas com o meio ambiente, porm esta nunca foi utilizada. Em compensao, os novos tribunais que tm sido estabelecidos
10 Veja-se o tema Actores Privados a seguir.

recentemente, tais como os meios de resoluo de disputas da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o novo Tribunal Penal Internacional (TPI) e o Tribunal Internacional de Direito do Mar. 2.1.2. Actores Privados A governana global tambm se caracteriza pelas novas formas de cooperao, que vo para alm das negociaes intergovernamentais do direito internacional. A influncia dos actores no estaduais no est restringida apenas s negociaes. Cada vez mais, os actores privados fazem parte no desenvolvimento de normas e da sua implementao, o que demonstra a mudana do regime intergovernamental para o regime pblico-privado e o aumento da cooperao entre privados ao nvel global. Os actores privados tornaram-se parceiros dos governos na implementao de padres internacionais. At por vezes, os actores privados negociam entre eles os seus prprios padres. As instituies compostas por peritos e cientistas, embora estejam formalmente sob o controlo governamental, tm autonomia privada. E assim, a criao de leis atravs do modo tradicional das conferncias diplomticas, passa a ser substitudo pelas tais redes privadas, que embora muitas vezes sejam mais eficientes e transparentes, tambm podem levantar questes de legitimidade, pois no acatam nenhuma forma democrtica, nem de representao. 2.1.3. Fragmentao A governana global do meio ambiente marcada por uma segmentao vertical (com vrios nveis) e horizontal (mltiplos ao mesmo nvel). A crescente institucionalizao do mundo poltico reflete-se na poltica dos nveis nacionais e subnacionais. Os padres globais precisam de ser implementados e colocados em prtica a nvel local, da mesma maneira que a criao de normas a nvel global precisa de ser transposta para a realidade interna de cada pas. Trata-se da coexistncia entre a poltica subnacional, nacional, regional e global em cada vez mais reas, o que pode ocasionar tantos conflitos, como sinergias entre os diferentes nveis de actividade de regulamentao.

Do mesmo modo, a crescente institucionalizao do mundo poltico a nvel global no ocorre de modo uniforme, de forma a abarcar com todas as partes da comunidade internacional. Muitas vezes o que ocorre que existe uma multiplicidade de regimes dentro da mesma estrutura normativa11. Podemos ento observar, nesses casos, a emergncia de polticas paralelas em importantes temas da sociedade internacional. As diferentes abordagens de polticas com segmentos horizontais e verticais colocam desafios, pois a falta de uniformidade pode comprometer o sucesso de outras posies adoptadas por grupos individuais de outros pases ou de polticas de outros nveis. Por outro lado, como veremos, a fragmentao pode tambm ter vantagens ou at mitigar os aspectos negativos, trazendo novas polticas que convergem com as abordagens paralelas.

2.2. Quadro Actual da Governana Ambiental Internacional Ao comparar o regime do meio ambiente com outros, tais como o regime do comrcio, da sade, da economia notrio que o primeiro carece de articulao e coerncia. H anos que se debate acerca dos desafios e responsabilidades ambientais em relao questo de uma instituio nica, gil e eficiente a nvel global, vinculada ou no, ONU, com o propsito de conseguir cumprir os objectivos ambientais delineados evitando a situao actual de fragmentao. As responsabilidades ambientais, em vez de se concentrarem dentro do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), tm-se espalhado por inmeras instituies, sejam elas dentro do sistema da ONU, como a Organizao Mundial de Meteorologia, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO); entre programas da ONU, como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Programa Mundial de Alimentao; comisses econmicas sociais regionais da ONU; instituies do sistema Bretton Woods, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF), e outros. Isto s demonstra a disperso, sobreposio, falta de
11 Tal como ocorre com o Protocolo de Montreal de 1987 sobre as substncias que agridem a camada de ozono, que sofreu muitas emendas estabelecendo novos prazos e padres a serem seguidos e que no foram aceitas por todas as partes que faziam parte do acordo inicial.

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articulao e coerncia nestas matrias, acentuando ainda mais as dificuldades para dar resposta aos desafios ambientais12. A fragmentao de que sofre o sistema ambiental actualmente pode ser enfatizada nos casos em que podemos demonstrar actividades ambientais em vrias reas, por exemplo, temos doze reas: agricultura, poluio atmosfrica, biodiversidade, qumicos, alteraes climticas, desertificao, energia, actividade piscatria, florestas, espcies invasivas, comrcio de espcies ameaadas de extino, e por fim, guas 13. Todas estas actividades so coordenadas por diferentes organizaes, localizadas em diferentes locais a nvel global, o que leva a dificuldades de coordenao de actividades e de comunicao. Partindo de apenas um exemplo, podemos identificar claramente tal situao, a matrias das guas objecto de trabalho do PNUMA em Nairobi, da UNESCO em Paris, da Organizao Mundial de Meteorologia em Genebra e do GEF em Washington, sendo que cada uma delas podem ter vises e objectivos diferentes sobre o tema. No centro do sistema econmico de governana global - no campo financeiro est a organizao internacional mais poderosa do mundo, o FMI (Fundo Monetrio Internacional), criado antes mesmo da ONU, quando ainda no havia preocupaes ambientais14. O envolvimento do FMI em programas, planos, ajustamentos estruturais e outras actividades, tem mais impacto do que a OMC em comrcio, investimento, desenvolvimento e economia em muitos pases em vias de desenvolvimento. O FMI participa com a ajuda em casos de emergncias (como tempestades, tornados, etc.), concedendo apoios atravs programas ad hoc durante crises financeiras, bem como ainda concedendo emprstimos sob condies que tragam benefcios ao meio ambiente. Embora outros programas e projectos, como os de reduo da pobreza e de crescimento
12 Podemos citar como exemplo: Banco Europeu para a Reconstruo e Desenvolvimento (desenvolvimento de capacidades e desenvolvimento sustentvel); Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (silvicultura e agricultura sustentvel); Organizao Internacional do Trabalho (agricultura sustentvel); UNICEF (pobreza e o meio ambiente); PNUD (desenvolvimento sustentvel); PNUMA (poltica de coordenao); Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel (implementao da Agenda 21); Banco Mundial (capacitao e desenvolvimento sustentvel); Organizao Mundial da Sade (qualidade da gua); Organizao Mundial do Comrcio (comercio e questes ambientais); entre outras. 13 IVANOVA, Maria - Architecture of Global Environmental Governance (Global Environmental Governance - Perspectives on the Current Debate). Center for UN Reform Education, New York, 2007. 14 Criado em 22 de Julho de 1944 / 27 de Dezembro de 1945, com o objectivo de promover a cooperao monetria internacional e facilitar a expanso e o crescimento equilibrado do comrcio internacional.

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econmico, visem conseguir crditos a baixo nvel, com a vertente virada para questes sobre a sade e a educao, em vez de focar em conjunto o meio ambiente. Ao longo do tempo, o Sistema Bretton Woods, o Grupo do Banco Mundial, passou de uma instituio singular de desenvolvimento econmico, para uma instituio de desenvolvimento econmico sustentvel, embora os valores ambientais permaneam em segundo lugar. A partir de 1995 com o GATT transformado em OMC, governando todos os campos comerciais e os relacionados com a matria. No entanto, esta organizao comea a sofrer grande relutncia dos pases do Sul, por ser uma organizao dominada por interesses dos pases do Norte, por isso com a Declarao de Doha15 foram introduzidos mais preocupaes e valores ambientais nas relaes comerciais16. 2.2.1. Globalizao e Meio Ambiente17 Ao explorar as ligaes existentes entre o meio ambiente e a globalizao, encontramos proposies que ligam as duas reas. Esta uma tarefa de primordial importncia para os decisores polticos, pois ambas as matrias tm uma influncia directa a nvel nacional e internacional, ao mesmo tempo que podem ser influenciadas pelas polticas nacional e internacional. 2.2.1.1. A acelerao da actividade econmica global e a demanda por recursos naturais As consideraes ambientais so essenciais para potencializar a globalizao. Sem elas no possvel atingir a prosperidade econmica. Essa noo demonstra que a presso exercida nos recursos naturais restringe os motores do crescimento econmico. A novidade est no desafio maior de atingir a prosperidade econmica contnua com a preservao desses recursos18.
15 Realizada em Doha, capital do Qatar, em Novembro de 2001. 16 Na Conferncia Ministerial de Doha os membros da OMC reafirmaram o comprometimento com da proteco da sade e do meio ambiente; concordaram em entrar em uma nova rodada de negociaes comerciais, incluindo negociaes sobre alguns aspectos relacionados ligao entre comrcio e meio ambiente. 17 Em Fevereiro de 2007, Meio Ambiente e Globalizao foi o tema seleccionado pelos Frum Ambiental Global de Ministros do Meio Ambiente (GMEF). 18 NAJAM, A.; RUNNALLS, D.; HALLE, M. - Environment and Globalization, Five Propositions.

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As premissas dessa proposio so as seguintes: em primeiro lugar, os recursos naturais (petrleo, madeira, metais, etc.) e materiais que esto por detrs do crescimento econmico; em segundo lugar, muitos dos recursos naturais disponveis para o uso so finitos; em terceiro lugar, a quantidade de recursos que tem sido usada nos ltimos anos aumentou drasticamente, especialmente tendo em conta o crescimento dos pases em vias de desenvolvimento (como ndia e China), com aumento da prosperidade global; por ltimo, ns j estamos a ser vtimas do aumento da competio pelos recursos naturais. Todos estes factores levam concluso de que a degradao do processo ecolgico, especialmente dos sistemas mais frgeis que so indispensveis para a preservao do nosso essencial sistema de vida, pode causar uma ruptura no crescimento econmico global e tornar-se na maior ameaa a continuao da trajectria da globalizao. O conceito de crescimento um paradoxo no contexto do desenvolvimento econmico. Precisamos de crescimento econmico para ir ao encontro das necessidades dos povos, especialmente daqueles mais pobres, mas o crescimento global permanente impossvel num sistema finito. A partir do momento que a competio por recursos naturais escassos crescem, os preos tendem a aumentar. A perspectiva de aumento da procura, do crescimento dos preos e da diminuio dos stocks, j levam a corridas pelo controlo de alguns recursos principais que hoje no se restringem apenas ao petrleo, mas incluem tambm minerais, madeiras, metais e at mesmo lixo reciclvel. A grande procura aos recursos dos pases em vias de desenvolvimento proporciona uma oportunidade para sair da pobreza e de viabilizar o crescimento econmico. Um desafio paralelo que surge face a esta realidade, diz respeito diminuio dos efeitos adversos que a competio pelos recursos traz aos mais desfavorecidos 19. Como se sabe, existem populaes que dependem da extraco ou explorao de recursos naturais. Ora, se um recurso se tornar escasso devido sua explorao excessiva, estas populaes mais pobres correm o srio risco de ficarem sem o seu meio de sobrevivncia econmico, podendo vir a precisar de assistncia na transio para um
International Institute for Sustainable Development. Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2007. 19 Apud HOMER-DIXON, T. - The Ingenuity Gap: Can Poor Countries Adapt to Resource Scarcity? Population and Development Review, Volume 21(3), Peace and Conflict Studies Program, University of Toronto, Canada, 1995.

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emprego alternativo. A degradao ambiental pode produzir impactos na produtividade atravs de danos sade20. Ignorar os valores ambientais tem custos elevados, as bacias hidrogrficas so construdas de modo a ser necessrio pagar por um determinado servio, enquanto que poderia ser possvel oferecer gua potvel praticamente sem despesas, se administrado de modo sustentvel, atravs do uso de algas como filtros. A diminuio da estabilidade ambiental gera condies hostis para o crescimento econmico e presses em relao cooperao internacional. A degradao ambiental pode vir a impor custos significantes globalizao e ao crescimento econmico. Porm a globalizao possui a promessa de melhorar o meio ambiente enquanto requisito central para o bem-estar humano em termos ecolgicos e econmicos. 2.2.1.2. Ameaas do processo de globalizao e da degradao ambiental Com a globalizao, a insegurana aumenta, emerge a violncia, a nvel mundial. A fora da globalizao juntamente com a degradao ambiental faz expandir o conceito de ameaa e de insegurana. O reconhecimento de ameaas provocadas por grupos no estaduais e por certos indivduos comeam a ser reconhecidos, assim como a noo de segurana comea a ser definida de modo mais abrangente, passando a incluir guerras entre Estados e dentro de um Estado, o crime transnacional organizado, deslocaes internas e migrao, armas nucleares, pobreza, doenas infecto-contagiosas e degradao ambiental. Por exemplo, a falta de gua potvel um dos maiores problemas dos pases mais pobres; chuvas cidas e oscilaes de temperatura esto associadas s alteraes climticas; evidncias comprovam que o mosquito da malria ir expandir com mais rapidez e facilidade; o aquecimento global ir elevar o nmero de ciclones e tempestades21. Estes factos e muitos outros influenciam a segurana humana, levando muitas vezes violncia. E no contexto da globalizao, violncia e insegurana viajam to rpido quanto as pessoas, os bens e os servios. A segurana visa proteger as pessoas de ameaas crticas e difusas, com o
20 2.5 milhes de pessoas morrem todos os anos na sia por razes relacionadas com o meio ambiente, como poluio do ar, gua poluda e falta de higiene sanitria. Worldwatch Institute, 2006. 21 WORLD RESOURSES INSTITUTE et al., Chapter 1, Nature, Power and Poverty, Washington, D.C., 2005.

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objectivo de permitir a indivduos e comunidades a construo de vidas com dignidade. O estresse ambiental e a globalizao podem ameaar directamente a subsistncia das comunidades mais pobres. Para aqueles que ganham com o processo de globalizao ocorre um fenmeno de integrao; j para aqueles que perdem, ocorre um processo de marginalizao, e quanto mais prximos ficam os ganhadores uns dos outros, mais distantes eles ficam das partes perdedoras. Os resultados combinados da globalizao e da marginalizao, por um lado, tem efeitos positivos, tais como as novas tecnologias avanadas, reduo dos custos dos transportes, manuteno de alimentos em boas condies de sade mesmo com as longas distncias (peixes) e a possibilidade de compra de produtos no disponveis no mercado nacional. Por outro lado, essas foras que permitem esse conforto, levam drasticamente a reduo desses bens de consumo, o que pode acontecer, por exemplo, com peixes raros. Podemos afirmar que a globalizao muda os padres da dependncia ambiental. No contexto das alteraes climticas podemos verificar que h desafios em relao s questes de segurana, falta de gua, escassez alimentar e ao acesso limitado a minerais fundamentais como o petrleo. Historicamente estes pontos tm sido causa de gerao de violncia e guerra.22 Estas condies de insegurana e de conflitos impem custos altos para atingir o desenvolvimento sustentvel e criam barreiras globalizao. Ambos os processos exigem uma certa estabilidade. A degradao ambiental leva competio por recursos escassos e consequentemente vitria do mais forte e ainda geram conflitos e tenses sociais. A segurana o pr-requisito para a realizao dos benefcios do desenvolvimento sustentvel, bem como da globalizao. 2.2.1.3. Dever de cooperao dos pases mais prsperos H pontos que definem a trajectria da globalizao, bem como do processo ambiental. Para ilustrar esta situao basta considerar os exemplos das economias emergentes que dominam e dirigem o crescimento global - a China tornou-se o maior
22 Tais como o conflito de diamantes entre grupos rebeldes em Angola e Serra Leoa, conflitos sobre a distribuio de lucros sobre a madeira e gs natural na Indonsia e o petrleo como razo da invaso do Iraque no Kuwait.

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exportador custa dos seus recursos naturais e a ndia detm a maior companhia de ao do mundo. O rpido crescimento dos pases em vias de desenvolvimento deveria ser acompanhado de reflexes das economias industrializadas sobre questes de consumo e desenvolvimento. Porque os pases emergentes so usados para ilustrar o rpido crescimento do mundo globalizado. No podemos esquecer que as grandes economias do Norte da Europa so ainda os principais motores de presso globalizao e ao processo ambiental e detm grandes responsabilidades. A maioria dos problemas ambientais que hoje enfrentamos no pertencem aos pases em vias de desenvolvimento, mas sim a uma era de industrializao do passado, que deve servir de exemplo a no seguir para no agravar os problemas ambientais actuais (em relao a sua escala de consumo e uso de recursos naturais). As economias emergentes devem, pelo menos, ter a oportunidade de desenhar o seu prprio futuro de modo a no cometer os mesmos erros do passado, escolhendo diferentes patamares de desenvolvimento em concordncia com as condies que possuem, com uma motivao de crescimento que no tiveram os pases no tempo da industrializao. Para tal, necessrio que os pases do Norte auxiliem os pases em vias de desenvolvimento23. 2.2.1.4. Padres de consumo e o futuro da globalizao e do meio ambiente O desafio central para o futuro do meio ambiente e da globalizao o consumo e no o crescimento. A populao global duplicou entre 1950 e 2004; o uso de madeira cresceu mais do dobro; o consumo de gua triplicou; o consumo de carvo, petrleo e gs natural cresceu em cinco vezes. Quando pensamos em consumo, temos em mente um desafio chamado desigualdade no mundo em que vivemos. Estes temas que so centrais tanto em relao ao futuro da globalizao, quanto ao futuro do meio ambiente. A soluo para resolver esta questo a de desligar o consumo do crescimento excessivo, do crescimento do desenvolvimento, oferecendo aos pases mais desfavorecidos a oportunidade de aumentar o uso dos seus recursos a um patamar que alcance o nvel sustentvel e que a
23 FISHER-VANDEN, K.G.; JEFFERSON, H. Liu; Q. TAO - What is Driving China's Decline in Energy Intensity? Elsevier, Resource and Energy Economics, 2004.

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equidade global possa ser alcanada. Tecnologia um dos elementos essenciais para a melhoria do meio ambiente. As decises polticas internacionais ambientais iro influenciar as trajectrias do futuro do desenvolvimento, assim como as decises sobre consumo iro delinear a interaco entre globalizao e meio ambiente global. A tecnologia tornou-se um dos principais motores da globalizao moderna e tambm do processo ambiental; o transporte, por exemplo, tornou as distncias menores e o planeta ainda mais global, mas ao mesmo tempo gera poluio. As tecnologias permitem dispersar a prosperidade e aumentar a extraco de recursos, ocasionando o aumento da presso ao meio ambiente. No podemos esquecer que os avanos tecnolgicos tambm criam meios de diminuir a poluio (solues tecnolgicas que beneficiam o meio ambiente), que inevitavelmente determinam o futuro da globalizao e do meio ambiente global. Porm essa determinao feita dentro da demanda global de consumo. Ora, a tecnologia no pode mudar as demandas globais ou satisfazer todas as demandas, mas pode, atravs da globalizao, ir ao encontro da demanda de um modo amigo do ambiente. 2.2.1.5. Interdependncias entre o mercado e o meio ambiente globais Grande parte da poltica ambiental , de facto, baseada na criao, regulamentao e administrao de mercados. O maior exemplo a Conveno de CITES24 (Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies da Fauna e da Flora Selvagem Ameaadas de Extino), at mesmo instrumentos menos bvios como a Conveno sobre as Alteraes Climticas25 (Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Alteraes Climticas - CQNUAC) ou a Conveno da Biodiversidade26 (Conveno Sobre a Diversidade Biolgica) operam em mercado. Para os gestores dessas interaces de mercado a concluso a de que no se pode separar polticas de mercado das polticas ambientais, pois existe uma sinergia
24 O objectivo da Conveno de CITES o de assegurar que o comrcio de animais e plantas no ponha em risco a sua sobrevivncia no estado selvagem e regular a comercializao (exportao) de espcies ameaadas de extino e de outras que possam vir a ser ameaadas de extino como consequncia dessa comercializao. 25 A reduo certificada dos gases de efeito estufa do origem aos "Crditos de Carbono" que podem ser comercializados dentro de um esquema de mercado internacional, compensando as metas no atingidas pelos compromissados. 26 Acordo suplementar Conveno Sobre a Diversidade Biolgica para tratar os riscos em potencial oferecido pelo comrcio transfronteirio e liberaes acidentais de transgnicos.

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entre os objectivos comerciais e o sistema ambiental, visando ambos trabalhar no contexto do desenvolvimento sustentvel. Tendo em conta que o comrcio internacional o principal motor da globalizao, o desenvolvimento sustentvel deveria ser considerado o principal objectivo da globalizao, pois est inserido na meta do sistema comercial internacional. A integrao do meio ambiente na poltica e no comrcio tende a intensificar-se cada vez mais. O objectivo maior que ambas as reas procurem alcanar o desenvolvimento sustentvel atravs da colaborao27. Trata-se de saber como o meio ambiente e as dinmicas de mercado interagem de modo atingir o potencial da globalizao e da melhoria do meio ambiente. O reconhecimento da necessidade da integrao comrcio-ambiente pode ser visto no campo comercial, atravs da Declarao de Doha28 que reafirma o desenvolvimento sustentvel como objectivo da poltica comercial. A seguir, a Conferncia de Joanesburgo29 em 2002 enfatizou, em relao matria ambiental, a conexo entre comrcio-meio ambiente. De qualquer maneira, a mudana que deve ocorrer da forma de declarao para a forma de regulamentao, exige mudanas institucionais no sistema de governana global, pois o quadro que foi institudo visa manter os dois tipos de matrias em contextos diferentes, em vez de inspirar a colaborao para atingir objectivos comuns. O mercado global e o meio ambiente global so realidades intrnsecas e esto cada vez mais prximas atravs de mecanismos de comrcio internacional, de manifestaes de estresse ambiental, da mudana da sobrevivncia das pessoas, das
27 Tendo em conta que a preocupao maior aqui, vai alm do futuro da OMC e do PNUMA. 28 Recorde-se que os objectivos da declarao de Doha propunham alcanar so: melhorias substanciais no acesso aos mercados; reduo de todas as formas de subveno exportao, visando a sua eliminao; redues substanciais dos apoios e ajudas internas com efeitos de distoro sobre o funcionamento dos mercados, nomeadamente em relao ao comrcio dos produtos agrcolas; transparncia nas regras de conduo das polticas econmicas e financeiras dos diversos Estados membros; as relaes entre o comrcio e o investimento; interaco do comrcio e da poltica da concorrncia; transparncia dos mercados pblicos; acesso aos mercados para os produtos no agrcolas; polticas do comrcio de servios, envolvendo a Banca e os servios financeiros; comrcio electrnico; comrcio e transferncia de tecnologias; aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados com o comrcio (APDIC); tratamento especial e diferenciado em relao aos pases menos desenvolvidos. 29 Os temas tratados e objectivos fixados na Conferncia de Joanesburgo reflectem, portanto, as actuais preocupaes internacionais mais importantes sobre o Desenvolvimento Sustentvel e revelam as formas que esto a ser postas em execuo (ou que se pretende que sejam postas em aco) para operacionalizar o conceito de Desenvolvimento Sustentvel, aos seus vrios nveis, nas suas diversas dimenses e em diferentes territrios.

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aces de empresrios e da sociedade civil; porm o processo de regulamentao das reas ainda esto separadas e apenas ocasionalmente interagem. Algum avano tem sido feito nesse sentido, na criao de leis em conjunto. Mas para a mudana ser significativa preciso identificar um objectivo comum de desenvolvimento sustentvel, tornando-se esse o condutor principal das polticas ambientais e comerciais ao nvel internacional.

2.3. Passos para a Aco Uma melhor governana ambiental global a chave para administrar a globalizao e o meio ambiente internacional, bem como a relao que existe entre ambas as matrias. O processo de globalizao e as preocupaes crescentes com o meio ambiente no podem estar imunes influncia poltica, a verdade que a direco da globalizao, do meio ambiente global e da interaco de ambos ir levar anos para ser desenhado pelas decises polticas do futuro. Governana ambiental global o ponto central para aco dos governantes de hoje. Em termos de globalizao e meio ambiente, h importantes objectivos a ter em conta quanto o sistema de governana global tal qual ele hoje existe30. 2.3.1. Administrao Institucional da Fragmentao Ainda que hoje em dia existam vrios rgos dentro dos sistemas que tratam de problemas ambientais, os esforos destas instituies carecem de coordenao e coerncia. Os meios que visam o funcionamento organizado dos sistemas ou no existem, ou no so bem utilizados. A arquitectura institucional que temos prende-se em tratar de temas que so caracterizados por serem estresses actuais do meio ambiente, da globalizao e de temas relacionados, como o comrcio, o investimento, a alimentao, a sade, etc. Existe uma necessidade de reforma da governana global de modo realmente significante, atravs da criao de um sistema de mecanismos viveis e que trabalhem
30 NAJAM, A.; RUNNALLS, D.; HALLE, M. - Environment and Globalization, Five Propositions. International Institute for Sustainable Development. Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2007.

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em conjunto e em harmonia, de modo mais eficiente e efectivo do que o que se tem apresentado at agora. 2.3.2. Ampliao do Sistema Estado-Centrista A arquitectura do nosso sistema de governana internacional permanece centralizado no Estado, mesmo que os problemas e as solues no o sejam. Em termos de dinmica - meio ambiente, globalizao, sociedade civil, actores de mercado - todos tm papis importantes no estabelecimento, na direco e na sequncia dos eventos. Sejam companhias a criarem normas e padres ou ONGs estabelecendo estruturas voluntrias, o sistema no apenas formado por Estados. A sociedade civil e os empresrios esto a cada dia mais integrados nos mecanismos de governana global. Para alm disso, esse processo necessita de ser aprofundado e acelerado atravs de meios significativos, para poderem ser considerados como verdadeiros parceiros da governana. 2.3.3. Coordenao e Coerncia entre as Instituies Nos ltimos anos houve uma srie de iniciativas para uma reforma institucional internacional e nos prximos outras iniciativas sero apresentadas nessa matria. Algumas focam a necessidade de uma reforma organizacional relacionada com a administrao, a operao, o financiamento, os modos gerais de funcionamento e a estrutura; outras propostas definem que a chave da reforma o fortalecimento de determinadas instituies em reas especficas31. O sucesso dessas iniciativas importante para o sistema ser eficiente e esse processo deveria ser apoiado e fortalecido. Mais coerncia e coordenao deveriam ser uma prioridade em matria ambiental, tal como ocorre com os temas relacionados com o sistema de governana global, com o sistema de financiamento, com o sistema de apoio ao desenvolvimento econmico global, entre outros. Temos que ter em conta os outros elementos do sistema que trabalham em conjunto atravs de uma viso partilhada, pois h ligaes entre instituies que lidam
31 Tal como veremos adiante propostas que estabelecem o reforo do PNUMA.

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com questes relacionadas (mesmo que cada uma delas tenha escolhido modalidades diferentes entre elas), como, por exemplo, o que acontece com o meio ambiente e o comrcio. A coordenao ao nvel global entre diferentes instituies poderia aumentar a interaco entre o meio ambiente e o comrcio a nvel internacional e tambm a nvel nacional. 2.3.4. Actores de Diferentes Nveis Orientados numa Aco Para responder efectivamente aos desafios que impe o meio ambiente e a globalizao preciso encontrar um modo novo e efectivo de conciliar actores no estaduais - sociedade civil, empresrios - na governana, em termos de elevar o conceito de parceria a um nvel mais alto. Ou seja, no apenas no sentido de partilhar objectivos e prioridades, mas tambm num sentido de partilhar responsabilidades e aces conjuntas. 2.3.5. Interaco entre Polticas Ambientais e Econmicas Os instrumentos existentes, relacionados com o meio ambiente e com a globalizao, tendem a inclinarem-se numa destas direces, ou para a poltica ambiental, ou para a poltica econmica. De qualquer modo, temos de pensar em instrumentos novos que provenham no de uma das duas dinmicas (poltica ambiental e poltica econmica), mas da interaco das duas. H uma necessidade e oportunidade para uma integrao desse trabalho em mecanismos globais e nacionais, que acolha princpios de responsabilidade global, com valores econmicos e ecolgicos. 2.3.6. Segurana e Meio Ambiente Dentro da governana global h outra rea que tambm merece ateno, e que a da segurana. As instituies a quem hoje compete discutir as questes relacionadas com a segurana, permanecem presas a um conceito muito restrito 32. necessrio alargar o mandato das organizaes em relao segurana global, de modo a incluir
32 O Conselho de Segurana, por exemplo, lida com conflitos, mas no actua em matria ambiental.

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neste conceito, questes da segurana ambiental. 2.3.7. Desenvolvimento Sustentvel como Objectivo Comum As discusses sobre o meio ambiente ainda que realizadas a nvel global, pela sua prpria dinmica, levam a implicaes a nvel nacional e local. Para que todos possam tirar benefcios deste processo de globalizao e da minimizao das ameaas de degradao ambiental imperativo saber usar todas as funes que incluem preparao, informao e desenvolvimento das capacidades, como sejam, por exemplo, investimentos realizados, principalmente nos pases em desenvolvimento, que podem trazer benefcios a longo prazo, realizando assim o conceito de desenvolvimento sustentvel33. Por fim, necessrio ainda avaliar melhor o pleno potencial da globalizao, dos custos totais para o meio ambiente e das interaces globais. Para que se torne possvel adoptar qualquer uma das propostas que aqui sero indicadas, ser necessrio mais informaes e mais anlises do que ns temos presentemente34. Embora no seja possvel responder a todas estas questes, vivel obter indicativos atravs de avaliaes. A conduo sistemtica de estudos importante no apenas para responder s questes que surgem e outros temas importantes, mas tambm para encontrar opes que ainda no foram exploradas e criar espaos para a discusso dessas novas opes num enquadramento poltico.

33 Como j foi dito, a globalizao tem um grande potencial de trazer benefcios para a prosperidade econmica dos pases mais desfavorecidos. 34 Millennium Ecosystem Assessment, 2005.

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3. Principais Instituies e Regimes relacionados com o Meio Ambiente

3.1. rgos da Organizao das Naes Unidas35 Os principais rgos da ONU so a Assembleia Geral, o Conselho Econmico e Social, o Conselho de Segurana, o Tribunal Internacional de Justia e o Secretariado, mas as agncias especializadas, os rgos subsidirios e as agncias relacionadas que tm responsabilidades ambientais no seu mandato tm-se tornado cada vez mais importantes. Contudo apenas o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) e o Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF) esto directamente relacionados com a governana ambiental internacional. 3.1.1. rgos Principais36 3.1.1.1. Assembleia Geral A Assembleia Geral o principal rgo de definies de polticas do sistema das Naes Unidas. Tem uma composio universal37 e um mandato muito abrangente. Assim sendo, o frum apropriado para discusses nas matrias relacionadas com o meio ambiente, embora os seus poderes sejam limitados a meras recomendaes que no tm fora obrigatria para os Estados-Membros. 3.1.1.2. Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC) O ECOSOC est directamente relacionado com as questes ambientais. Este
35 IWAMA, Toru - International Environmental Governance, Gaps and Weaknesses, Proposals for Reform, Multilateral Environmental Institutions and Coordinating Mechanisms. United Nations University, Institute of Advanced Studies, 2002. http://www.ias.unu.edu 36 Iremos fazer uma anlise sinttica em relao aos principais rgos da ONU, com o objectivo de facilitar a compreenso sobre as instituies existentes em matria ambiental. 37 Agenda 21 reconhece a Assembleia Geral como the supreme policy-making forum, no captulo 38.1.

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rgo recebe e passa Assembleia Geral os relatrios do Conselho de Administrao do PNUMA. A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel foi criada como uma comisso funcional do ECOSOC pela Assembleia Geral para assegurar a efectivao das decises tomadas na Conferencia do Rio, em 1992. 3.1.1.3. Conselho de Segurana O mandato do Conselho de Segurana consiste assegurar a remoo das causas de conflitos, antes que estas se tornem ameaas paz e segurana internacionais. muito difcil conceber a ideia de que ameaas ao meio ambiente, que no envolvem guerra e recursos militares, possam vir a ser consideradas ameaas internacionais. De qualquer maneira, h obstculos polticos e legais que permitem clarificar se uma ameaa ambiental poderia vir a ser interpretada como uma ameaa segurana internacional. E, neste caso, o Conselho de Segurana poderia invocar a violao de regras internacionais. 3.1.1.4. Tribunal Internacional de Justia O Tribunal Internacional de Justia (TIJ), enquanto principal rgo judicial da ONU, tem o poder de decidir legalmente sobre disputas a ele submetidas pelas partes. Essas disputas podem ter cariz ambiental. A partir dos anos 80, a maioria dos tratados e convenes sobre proteco ambiental, passaram a incluir provises sobre a submisso de disputas ao TIJ em relao sua interpretao e aplicao. 3.1.1.5. Secretariado O Secretariado fornece servios administrativos Assembleia Geral e aos seus rgos subsidirios. O Secretario-Geral o rgo executivo do Secretariado, tem pouco poder formal, mas pode ter grande influncia no curso dos eventos relacionados com a matria ambiental. 3.1.2. Agncias Especializadas Algumas agncias, embora no tenham como escopo principal a proteco ambiental, esto de alguma maneira atribudas de responsabilidade e envolvidas com a

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governana ambiental internacional38. 3.1.2.1. Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) Trata-se de uma organizao da ONU que visa melhorar os nveis de nutrio e de desenvolvimento rural dos pases em vias de desenvolvimento. As suas actividades esto relacionadas com o meio ambiente porque envolvem alimentos, agricultura, actividades piscatrias, bem como a conservao de recursos naturais e estimulam o uso de energias renovveis. 3.1.2.2. Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) O BIRD oferece assistncia aos pases em vias de desenvolvimento, concedendo crditos para investimentos. Porm condiciona a concesso destes, ao respeito a determinados padres amigos do meio ambiente, visando assim o desenvolvimento sustentvel. 3.1.2.3. Organizao Internacional do Trabalho (OIT) A OIT uma agncia das Naes Unidas especializada nas questes laborais, que visa defender o direito dos trabalhadores. Preocupa-se com as condies de trabalho relacionadas com o meio ambiente em temas como a contaminao do ar, rudos, vibraes, uso de produtos qumicos, segurana e sade na agricultura e nas minas, preveno de acidentes industriais, entre outros temas. Recentemente fomenta os empregos verdes, ou seja, trabalho decente em mundo sustentvel e com baixas emisses de carbono39. 3.1.2.4. Organizao Martima Internacional (IMO) A IMO uma agncia especializada vinculada ONU, tem como objectivo padronizar e controlar as regras de navegao, segurana e meio ambiente marinho, visa ainda a cooperao tcnica e certificao de profissionais e embarcaes; em suma responsvel pela padronizao mundial da indstria martima (navegao, construo naval, pescas e portos).
38 No faremos uma descrio pormenorizada, uma vez que esse no o objecto do nosso estudo. 39 Esto relacionados com o uso de tecnologias ambientais adaptadas a reduo de emisso de carbono.

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3.1.2.5. Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) A UNESCO uma agncia especializada do sistema da ONU, seu objectivo contribuir para a paz e segurana no mundo atravs da educao, cincia, cultura e comunicao. As tarefas compreendem orientar os povos com vista uma gesto eficaz do seu desenvolvimento atravs do uso correcto dos recursos naturais, sem perder a identidade de cada cultura; foca-se ainda em actividades que visam a preservao e defesa do meio ambiente. Para a UNESCO, um dos pilares do desenvolvimento sustentvel a educao das mulheres e dos jovens, a par da formao de professores, educadores, formadores, bem como da sensibilizao dos media. 3.1.2.6. Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (ONUDI) A ONUDI uma instituio cujo foco a promoo e acelerao de oportunidades de desenvolvimento industrial em pases em vias de desenvolvimento, atravs da organizao de encontros de negcios, programas de transferncia de tecnologia e parcerias estratgicas, com respeito ao desenvolvimento econmico sustentvel e ao meio ambiente. 3.1.2.7. Organizao Mundial da Sade (OMS) Trata-se de uma agncia especializada subordinada s Naes Unidas, tem por objectivo desenvolver o melhor nvel de sade de todos os povos40. A OMS desenvolve trabalhos relacionados com a disseminao da informao, programas e matrias relacionadas com o meio ambiente em geral, uma vez que um ambiente saudvel essencial para a sade humana. Algumas temas que a OMS tem desenvolvido relacionam as alteraes climticas e afectao sade41, o risco de epidemias globais, entre outros.
40 A sade est definida como um estado de completo bem-estar fsico, mental e social e no consistindo somente da ausncia de uma doena ou enfermidade. 41 A Organizao Mundial de Sade sugere que as alteraes no clima possam causar 160 mil mortes por ano na populao de pases em vias de desenvolvimento. Segundo a organizao, as vtimas sofrem de problemas relacionados ao aquecimento global e este nmero estimado deve dobrar at 2020. As maiores vtimas continuam sendo as crianas, com problemas como a malria, a subnutrio e a diarreia.

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3.1.2.8. Organizao Mundial de Meteorologia (OMM) A OMM uma agncia especializada da ONU que promove a cooperao a nvel mundial de observaes relacionadas com a meteorologia; promove a criao e manuteno de centros destinados prestao de servios meteorolgicos e afins; fomenta trocas de informaes, publicaes e a aplicao das suas matrias em outras reas, tais como a navegao e aeronutica. A OMM incentiva a investigao e pesquisa sobre a poluio, incluindo as alteraes climticas, diminuio da camada de ozono, previses de tempestades tropicais, etc. 3.1.3. rgos subsidirios Embora haja mais de trinta agncias e programas envolvidos com questes ambientais, implementao da Agenda 21 e desenvolvimento sustentvel, apenas algumas destas esto mais ligadas ao meio ambiente. So estas as seguintes: o PNUMA42, a CDS que surgiu de conferncias da ONU com o objectivo de travar a degradao ambiental e de perseguir o desenvolvimento sustentvel (ambas esto sujeitas interesses polticos e sofrem pela falta de efectividade dos seus mandatos)43 e ainda o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). 3.1.3.1. O Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) O PNUMA foi criado em 1972, como resultado da Conferncia sobre Meio Ambiente Humano realizada em Estocolmo, Sucia. Pertence ao sistema ONU e responsvel por catalisar a aco internacional e nacional para a proteco do meio ambiente no contexto do desenvolvimento sustentvel44. Seu mandato promover liderana e encorajar parcerias no cuidado ao ambiente, inspirando, informando e
42 De todos os rgos subsidirios vamos dar ateno especial ao PNUMA pois importante saber mais acerca rgos para compreendermos as propostas relativas governana que vamos trabalhar mais a frente. 43 Os rgos subsidirios so estabelecidos pela Assembleia Geral ou por outras subdivises do sistema das Naes Unidas. 44 O mandato e objectivos do PNUMA esto definidos na resoluo 2997 (XXVII) da Assembleia Geral da ONU de 1972, na Agenda 21, na Declarao de Nairobi de 1997, na Declarao de Malm de 2000 e nas recomendaes sobre governana ambiental internacional aprovadas na Cpula de Desenvolvimento Sustentvel de 2002.

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capacitando naes e povos a aumentar sua qualidade de vida sem comprometer a das futuras geraes45. A sede est localizada em Nairobi, no Qunia e ainda possui escritrios regionais em Bancoc (Tailndia), Genebra (Sua), Cidade do Mxico (Mxico), Washington D.C. (Estados Unidos), e Manama (Barm). 3.1.3.1.1. Composio Em 1999, a Assembleia Geral da ONU apoiou a criao de um Frum Anual de Ministros, onde so revisadas as polticas ambientais importantes, chamado Frum Ambiental Ministerial Global (GMEF), que se rene anualmente durante as sesses regulares e especiais do Conselho de Administrao do PNUMA, que por sua vez, responde Assembleia Geral da ONU atravs do Conselho Econmico e Social. Composto por 58 naes que so representadas no Conselho Administrativo do PNUMA, so eleitos pela Assembleia Geral, por um perodo de quatro anos, com respeito pelo princpio da representao regional equitativa. O Director Executivo do PNUMA responsvel pelas actividades do Secretariado e da administrao. 3.1.3.1.2. Objectivos e funes O PNUMA o rgo principal dentro da ONU para a proteco ambiental. Foi estabelecido enquanto rgo subsidirio da Assembleia Geral das Naes Unidas para trabalhar como um catalisador de actividades e de programas dentro da ONU, promove a cooperao ambiental internacional atravs do desenvolvimento de instrumentos de poltica, o ponto principal de aco e coordenao avanada com as convenes ambientais dentro do sistema da Naes Unidas, foca-se ainda na avaliao do meio ambiente, alertas precoces, transferncia de tecnologia e apoio aos pases em vias de desenvolvimento. O PNUMA tem essencialmente as funes de monitorizao, avaliao e relato do estado do meio ambiente global; prepara uma agenda de aco e o estabelece de um processo para a criao de orientaes, padres e polticas ambientais; desenvolve a capacidade institucional com vista a resolver os problemas existentes e prevenir os futuros46. O PNUMA tem o objectivo de funcionar como uma instituio central para o
45 http://www.onu-brasil.org.br/agencias_pnuma.php 46 IVANOVA, Maria - Can the Anchor Hold? Rethinking the United Nations Environment Programme for the 21st Century. Yale Center for Environmental Law and Policy, 2005.

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meio ambiente global, porm s parcialmente tem atingido os seus propsitos, quanto a monitorizao, avaliao e lanamento de acordos ambientais. No entanto, tem conseguido ser um frum para os Ministros do Meio Ambiente de todo o mundo e auxilia no desenvolvimento de capacidades institucionais. Todavia, o PNUMA tem falhado na construo das suas polticas de um modo coordenado e coerente e no conseguiu acolher as inmeras convenes sobre o meio ambiente. Sem um rgo central, a governana do meio ambiente s pode crescer de maneira complexa e fragmentada. O Secretariado do PNUMA tem que lidar com uma srie de questes da poltica internacional sobre o meio ambiente e no apenas de uma matria nica. Embora seja o rgo principal em matria ambiental na ONU, um rgo que precisa de dar prioridade a determinadas matrias em detrimento de outras, pois no tem capacidade de resolver todos os problemas vo surgindo no seu mbito. O conjunto de programas do PNUMA inclui pesquisas, colecta e coordenao de dados, publicaes, patrocnio de negociaes para a concluso de tratados e o estabelecimento de rgos para o meio ambiente, bem como a adopo de directrizes e outros tipos de soft law. 3.1.3.1.3. Profissionais e procedimentos Um dos recursos mais fortes do PNUMA a sua composio por profissionais especializados em matrias ambientais e que contribuem para a grande influncia poltica desta instituio. Com base em avaliaes ambientais tm sido identificados muitos riscos ambientais e muitas tendncias ecolgicas. Tipicamente as avaliaes ambientais so conseguidas atravs do prprio PNUMA, com suas capacidades para alertar previamente quando esteja em causa uma ameaa ambiental ou atravs da troca de informao entre profissionais especializados. Em alguns casos, o Secretariado do PNUMA pode criar equipas de peritos/especialistas de modo institucionalizado, tal como ocorre no Painel Intergovernamental sobre as Alteraes Climticas. O sistema realizado atravs de peritagens independentes tem sido um padro adoptado na poltica internacional ambiental, assim como para a realizao de avaliaes ou de monitorizaes (includos nos acordos). O PNUMA est ligado a organizaes no governamentais (ONGs) e a

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instituies de pesquisa, mantm relaes com profissionais especializados dos governos a nvel nacional. Enquanto que a informao dos profissionais sobre a complexidade do sistema ecolgico ser naturalmente mais forte nos departamentos de cincia e nas instituies principais de pesquisa, no PNUMA representa-se um centro de informao global sobre o meio ambiente. O Secretariado do PNUMA adquiriu o estatuto de autoridade intergovernamental no Direito Internacional Ambiental, em virtude da necessidade de ter peritos legais e de criar capacidades no direito ambiental enquanto prioridades de trabalho. Como no campo ambiental faltam meios de execuo, h um forte prevalecimento de soft law, que tem sido usado pelo PNUMA como meio para se conseguir com a cooperao internacional. A combinao dos peritos em meio ambiente e do direito internacional com os peritos do Secretariado do PNUMA (enquanto instituio que visa promover a cooperao internacional em matria ambiental) o maior recurso de que se dispe, embora faltem meios financeiros e autonomia formal. 3.1.3.1.4. Influncia cognitiva O PNUMA tem contribudo fortemente para estabelecer a esfera cognitiva da governana ambiental internacional atravs da administrao e gesto da agenda poltica em matria ambiental47. Alguns exemplos podem ser dados, tais como sejam: as deliberaes tomadas relativas ao empobrecimento da camada de ozono e da perda da biodiversidade; os discursos acerca dos poluentes qumicos e de resduos perigosos; catalisou aco internacional quanto a desertificao; incitou os governos a tomarem aces relativas poluio marinha; juntamente com a Organizao Mundial Meteorolgica, incitou a criao do Painel Intergovernamental sobre as Alteraes Climticas48. 3.1.3.1.5. Influncia normativa O PNUMA tem influncia normativa principalmente em duas reas: em primeiro
47 BAUER, Steffen - The Catalytic Conscience UNEP's Secretariat and the Quest for Effective International Governance. Global Governance, Working Paper, N 27, Global Governance Project, 2007. www.glogov.org 48 Veja-se p. 29 em Contribuies.

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lugar, em matria de cooperao intergovernamental, mais especificamente em acordos multilaterais ambientais e, em segundo lugar, tem influncia sobre a arquitectura geral das instituies do meio ambiente. O PNUMA facilita as negociaes internacionais do meio ambiente. De facto, oferece servios de secretariado desde a sua negociao original implementao subsequente, para alm de servir de memria das negociaes que estejam ainda na fase de negociao. A actividade do Secretariado em estimular e sustentar as negociaes intergovernamentais e tambm a cooperao entre agncias, atravs de uma combinao das abordagens cientficas, legais e administrativas, serve de exemplo para a institucionalizao do processo poltico a nvel internacional. Em relao influncia que exerce na arquitectura da governana do meio ambiente, o PNUMA um interessado, demonstra a sua viso nas discusses que esto em fase de negociao. As questes pertinentes em relao ao PNUMA quanto fora que exerce na governana foram enfatizadas no processo de Cartagena49 (Colmbia). Os ministros do meio ambiente adoptaram a deciso SS.VII/1 e o informe do grupo intergovernamental continha recomendaes para o fortalecimento da governana ambiental internacional, para o fortalecimento da coerncia na tomada de deciso de polticas ambientais, para o papel e financiamento do PNUMA. E ainda sobre como melhorar a coordenao entre os acordos ambientais multilaterais e a implementao dos mesmos, sobre desenvolvimento de capacidades, transferncia de tecnologia e coordenao nacional. 3.1.3.1.6. Influncia executiva O PNUMA no foi constitudo para ser uma agncia de implementao. Porm o Plano Estratgico de Bali50 implica uma rara excepo (visa apoio tecnolgico e desenvolvimento de capacidades), pois o PNUMA tem conseguido respostas por parte dos governos. De qualquer modo, o PNUMA no tem mandato, nem recursos para poder inserir-se em projectos de implementao, no uma agncia com o sentido que
49 Sobre a deciso SS.VII/1 sobre governana ambiental internacional adoptada em Cartagena em 15 Fevereiro de 2002. 50 Adoptado em Dezembro de 2007, em Bali, Indonsia, em relao ao futuro do regime climtico internacional aps 2012- Plano Estratgico de Bali para Suporte Tecnolgico e Desenvolvimento de Capacidades.

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tm o Banco Mundial e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. 3.1.3.1.7. Problemas estruturais O PNUMA sofre de problemas estruturais desde o incio da sua criao, possuindo caractersticas vindas de um sistema internacional ps-colonial e da diviso entre o Norte e o Sul, que tem prejudicado o trabalho de muitas agncias das Naes Unidas. A divergncia de prioridades entre Norte e Sul, so conhecidas e salientadas nos encontros do Conselho Administrativo. Por um lado temos os pases em vias de desenvolvimento (G-77 e China) que clamam pelos seus direitos ao desenvolvimento econmico e pela responsabilidade dos pases do Norte pela poluio global. Os pases desenvolvidos, por sua vez, dizem que o direito ao desenvolvimento no inclui o direito a poluir e que os pases em vias de desenvolvimento no devem repetir os erros dos pases ricos, que no viram a deteriorao do meio ambiente global e as interdependncias ecolgicas que s foram compreendidas muito depois da revoluo industrial. Os pases desenvolvidos visam cooperar com os pases em vias de desenvolvimento no que toca a criar solues de problemas que no podem ser resolvidos dentro da sua jurisdio. O PNUMA no pode seguir apenas os interesses dos pases do Sul, ou ento no poderia contar com o apoio dos pases do Norte nas suas actividades. O problema estrutural requer que o PNUMA faa a governana ambiental conciliando os pases em vias de desenvolvimento com a satisfao das expectativas dos pases industrializados. O problema estrutural da governana internacional do meio ambiente que esses factores restringem a margem de manobra do Secretariado e obrigam a agir com cautela, ao mesmo tempo que criam oportunidades de administrar as suas prioridades de acordo com as suas prprias preferncias e comparar idealmente as vantagens das suas aces.51 3.1.3.1.8. Poltica O PNUMA, enquanto mero programa sob os auspcios do ONU, tem uma
51 BAUER, Steffen - The Catalytic Conscience UNEP's Secretariat and the Quest for Effective International Governance. Global Governance Working Paper, N 27, 2007. www.glogov.org

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posio peculiar dentro do sistema das Naes Unidas. Por um lado, designado como a nica agncia para todas as polticas ambientais, enquanto que se o compararmos com Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vemos que este est rodeado por uma srie de agncias com mandatos relacionados com o desenvolvimento; por outro lado, uma entidade pequena, com autoridade formalmente limitada e com escassos recursos. Torna-se claro que o PNUMA no tem como cumprir o seu mandato numa rea onde a poltica fragmentada e onde a actividade de outras agncias influencia o curso da governana global do meio ambiente. Os constrangimentos do PNUMA exercem influencias ainda sobre o conceito de desenvolvimento sustentvel, pois no claro at que ponto o meio ambiente exerce influncia nessa matria. Em 1987, com a Comisso de Brundtland, em 1992, na Cimeira da Terra e em 2002, na Cimeira de Joanesburgo, ficou clara a existncia de um forte distanciamento entre as competncias das agncias ambientais e as das agncias de desenvolvimento. Para alm disso, o Conselho Administrativo do PNUMA participou na Agenda 21, mesmo sem estar preparado para tal desafio. O PNUMA sofreu fortes mudanas no seu papel na governana global ambiental com a criao da CDS e do Fundo Global para o Meio Ambiente; as actividades dos programas chocam muitas vezes com as de outras agncias de desenvolvimento, como as do PNUD e as do Banco Mundial; a adopo de outras convenes tirou do domnio do PNUMA reas que antes eram da sua competncia, tais como ocorreu com a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Alteraes Climticas e com a Conveno das Naes Unidas sobre o Combate Desertificao, que so administrados por secretariados independentes das Naes Unidas; a emergncia de novos actores, a intervirem no campo de trabalho do PNUMA, diminuiu ainda mais a sua posio dentro da ONU. O PNUMA ainda tem parte da implementao dos Objectivos do Milnio52 e do Plano de Joanesburgo. O seu Secretariado ainda intervm em domnios polticos que pertencem a outras agncias, tais como desenvolvimento scio-econmico, educao e
52 Em 2000, durante a assembleia geral da ONU, 189 chefes de Estado e de Governo assinaram a Declarao do Milnio que levou formulao de oito objectivos de desenvolvimento especficos, a alcanar at 2015 que so: reduzir para metade a pobreza extrema e a fome; alcanar o ensino primrio universal; promover a igualdade entre os gneros; reduzir em 2/3 a mortalidade de crianas; reduzir em 3/4 a taxa de mortalidade materna; combater a SIDA, a malria e outras doenas; garantir a sustentabilidade ambiental; e criar uma parceria mundial para o desenvolvimento.

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sade. 3.1.3.1.9. Contribuies O PNUMA tem conseguido sucessos na contribuio para a criao de leis ambientais. J na dcada de setenta estimulou acordos regionais e internacionais sobre o controle da poluio marinha. Uma das suas maiores contribuies foi o Programa dos Mares Regionais que juntou vrios programas e Planos de Aco53. O PNUMA oferece tambm servios de secretariado a seis dos dezoito Programas dos Mares Regionais existentes54. No progressivo desenvolvimento do direito internacional ambiental, o PNUMA incentivou as negociaes internacionais com vista concluso de acordos ambientais multilaterais, tais como: a Conveno de Viena para a Proteco da Camada de Ozono de 1985 (Conveno de Viena); o Protocolo de Montreal sobre Substncias que Empobrecem a Camada de Ozono de 1987 (Protocolo de Montreal); a Conveno da Basileia sobre o Controle dos Movimentos Transfronteirios dos Resduos Perigosos e Sua Eliminao de 1989 (Conveno da Basileia); a Conveno de Roterdo Relativa ao Procedimento de Prvia Informao e Consentimento para Determinados Produtos Qumicos e Pesticidas Perigosos no Comrcio Internacional de 1998 (Conveno de Roterdo); e, por fim, a Conveno sobre Conservao das Espcies Migratrias Selvagens de 1979 (Conveno de Bonn). O PNUMA tambm iniciou a preparao da Conveno sobre a Diversidade Biolgica (CBD) de 1992. E em conjunto com a Organizao Meteorolgica Mundial, patrocinou o Painel Internacional sobre as Alteraes Climticas (IPCC) para a negociao do regime do clima, que culminou na adopo da Conveno Quadro das Naes Unidas Sobre Alteraes Climticas em 199255. Tambm deu apoio concluso da Conveno das Naes Unidas de Combate Desertificao nos Pases Afectados por Seca Grave e/ou Desertificao particularmente na frica de 1994 (Conveno de Combate Desertificao).
53 O conselho do PNUMA estabeleceu um programa regional dos mares em 1974 que produziu cerca de 40 acordos que cobrem 10 mares regionais. 54 DESAI, Bharat H. UNEP: A Global Environmental Authority? Environmental Policy and Law Press, German Development Institute, Bonn, Germany, 2006. Published by Cambridge University Press, New York, 2007. 55 United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC.

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O PNUMA tem um papel significante na administrao de cinco acordos ambientais multilaterais aos quais presta servios de secretariado, e que so os seguintes: a Conveno de Comrcio Internacional de Espcies Ameaadas de Extino de 1973 (CITIES)56; a Conveno sobre Conservao das Espcies Migratrias Selvagens de 1979; a Conveno de Viena; o Protocolo de Montreal; a Conveno da Basileia; e a Conveno sobre a Diversidade Biolgica. Como vimos o PNUMA alcanou grandes objectivos, mas tambm enfrenta enormes dificuldades. Em meados dos anos noventa, houve consenso de que esta instituio estava a enfrentar uma crise. Assim sendo, em 1997, numa Sesso Especial da Assembleia Geral para rever a implementao da Agenda 21, os governos da Alemanha, Brasil, frica do Sul e Singapura submeteram a esta uma declarao, que propunha a reforma do PNUMA e o reforo enquanto conscincia ambiental a nvel mundial, assim como para o estabelecimento de uma organizao central do meio ambiente dentro da ONU57. Porm, esta declarao no foi recebida com grande entusiasmo, pois s se concluiu que era necessrio revitalizar o PNUMA, dando-lhe um papel mais forte e garantindo-lhe um financiamento adequado. Em 1997, Kofi Annan tentou dar prioridade ao PNUMA no sentido de assegurar o estatuto, reforo e recursos necessrios para que funcionasse efectivamente como uma agncia para o meio ambiente a nvel mundial. Depois de muitas promessas de vrios governos em prover o PNUMA com os meios necessrios para efectivar as suas atribuies, foi adoptada a Declarao de Nairobi, nesse mesmo ano,58 que proclamava que o PNUMA devia ter autoridade ambiental a nvel global. notvel que existe uma recente tendncia de observncia s preocupaes com o meio ambiente dentro da ONU, o que pode ser visto com a criao de novos rgos com responsabilidades com o meio ambiente dentro da ONU, tal como a CDS que tem contribudo para a diluio do mandato do PNUMA59. 3.1.3.1.10. Financiamento Os custos administrativos do PNUMA so cobertos pelo Oramento Regular da
56 57 58 59 Convention on International Trade in Endangered Species. Terminao original em ingls denominada Joint Declaration 1997. Declarao de Nairobi sobre o Papel e Mandato do PNUMA, adoptada em 1997. DESAI, Bharat H. - Revitalizing International Environmental Institutions: The UN Task Force Report and Beyond, 40 Indian Journal of International Law, 2000.

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ONU, as despesas adicionais so cobertas pelo GEF e tambm compreende contribuies voluntrias irrestritas. O financiamento do PNUMA no estvel nem previsvel, o que impede que seu mandato seja cumprido de forma satisfatria. O GEF e o sector privado deveriam desempenhar papis mais relevantes no financiamento do PNUMA. O Oramento Regular das Naes Unidas para o PNUMA gira em torno de US$9 milhes por binio. Tambm recebe contribuies voluntrias. O seu oramento anual consiste em US$ 60 a 70 milhes. Este oramento duas ou trs vezes menor que o oramento de grandes ONGs internacionais. O Greenpeace, por exemplo, administra um oramento de mais de US$ 190 milhes anual, o World Wide Fund For Nature (WWF) tem mais de US$ 220 milhes e a Unio Internacional para a Conservao da Natureza (IUCN) mais de US$ 90 milhes60. 3.1.3.2. A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) Em 1992, realizou-se a Conferncia do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento61, que culminou em recomendaes sobre os arranjos institucionais internacionais. No mesmo ano, a Assembleia Geral62 requisitou ao ECOSOC a criao de uma comisso para efectivar tais propostas, bem como melhorar a cooperao internacional e racionalizar a capacidade de deciso intergovernamental para a integrao da Agenda 21 a nvel nacional, regional e internacional. Assim a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel foi oficialmente estabelecida por deciso do Conselho de Segurana em 199363. 3.1.3.2.1. Composio A CDS um rgo subsidirio do ECOSOC, composta por 53 membros64 com
60 Yearbook of International Environmental NGOs - Co-operation on Environment and Development, 2002/2003, FNI PROJECTS. http://www.fni.no 61 A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD) tambm chamada de ECO-92, Rio-92, Cpula ou Cimeira da Terra, realizou-se entre 3 e 14 de junho de 1992 no Rio de Janeiro. 62 Resoluo 47/191 de 22 de Dezembro de 1992 - Institutional arrangements to follow up the United Nations Conference on Environment and Development, A/RES/47/191, 29 January 1993. 63 Deciso do Conselho de Segurana 1993/207 - Establishment of the Commission on Sustainable Development, E/1993/207, 12 February 1993. 64 Os membros so eleitos pelo ECOSOC entre os Estados-Membros das Naes Unidas e suas agncias especializadas.

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respeito pela lgica de grupos regionais65, eleitos por trs anos, que se encontram anualmente por um perodo de duas a trs semanas. As sesses contam com a participao de especialistas tcnicos e com organizaes da sociedade civil, a fim de debaterem os interesses em causa relacionados com as questes ambientais. A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel responde perante o ECOSOC e, atravs deste, responde perante o Segundo Comit da Assembleia Geral. 3.1.3.2.2. Objectivos e funes Inicialmente a CDS tinha por misso duas funes: a primeira era a de monitorizar a implementao da Agenda 21; a segunda tinha o papel de facilitar a integrao do meio ambiente e desenvolvimento dentro do sistema das Naes Unidas e entre os diversos governos. Na verdade esse papel pertence, desde o princpio, ao PNUMA que acabou por se ver esvaziado numa das suas funes. A CDS no tem poderes de execuo nem de sano. Criaram-se expectativas de que a CDS se tornaria no rgo que encorajaria os Estados a assumirem um compromisso com o meio ambiente e com o desenvolvimento sustentvel; no entanto, extremamente duvidoso de que este rgo concretize essas expectativas de reforma de um novo rgo dentro das Naes Unidas, pois fraco desde a sua constituio e tem pouco impacto fora da ONU. E mesmo dentro desta, tambm muito limitada a sua actuao. A par das recomendaes da Assembleia Geral, a CDS responsvel pelo processo de implementao da Agenda 21 e das actividades relacionadas com o meio ambiente e desenvolvimento sustentvel atravs do sistema das Naes Unidas. A CDS tem diversas funes, como sejam: considera a informao proporcionada pelos governos acerca do processo de implementao dos comprometimentos contidos na Agenda 21, incluindo aqueles relacionados com os recursos financeiros e transferncia de tecnologia; rev e monitoriza regularmente o objectivo de atingir 0.7% do produto interno bruto dos pases desenvolvidos para a assistncia ao desenvolvimento; estuda, de forma regular, os mecanismos de financiamento; recebe e analisa as informaes dadas pelas organizaes no65 frica com 13 membros, sia com 11, Amrica Latina e Caraba 10, Europa de Leste tem 6 membros e a Europa Ocidental com 13 membros.

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governamentais competentes, incluindo cientistas e o sector privado, no contexto da implementao da Agenda 21; visa aumentar o dilogo dentro da estrutura das Naes Unidas com organizaes no governamentais e o sector independente, incluindo outras entidades fora do sistema das Naes Unidas; considera a informao relevante quanto a implementao das convenes ambientais; proporciona recomendaes Assembleia Geral, atravs do ECOSOC, sobre temas relacionados com a implementao da Agenda 21; leva em considerao os resultados das revises conduzidas periodicamente pelo Secretario-Geral acerca de todas as recomendaes feitas na Conferncia do Rio de Janeiro sobre os programas de desenvolvimento de capacidades; estuda as redes de informao e outros mecanismos de integrao do ambiente e desenvolvimento a nvel regional e local66. Podemos dizer que as actividades principais esto relacionadas com a viglia e avaliao do cumprimento dos acordos alcanado na Cimeira do Rio, isto : coordenao de esforos com outras agncias e rgos da ONU que lidam com matrias relacionadas com o meio ambiente e desenvolvimento; motivao e mobilizao da sociedade civil, governantes, empresas e organizaes no governamentais sobre a necessidade de mudana nos comportamentos dos agentes e de construo de parcerias. Existem vrias crticas pelo facto de no haver uma distino clara entre o mandato e responsabilidades do CDS e do PNUMA, que, no fundo, so as instituies centrais do meio ambiente dentro do sistema das Naes Unidas. A criao da CDS contribuiu para diluir a autoridade do PNUMA na rea da cooperao internacional ambiental67. 3.1.3.2.3. Problemas estruturais A CDS sofre de algumas insuficincias, logo no tem conseguido realizar o seu papel, nem atingir resultados concretos, pois o seu impacto tem sido muito limitado. Consequentemente as crticas tendem a aumentar, pois a CDS tem atribuies muito vastas. Os objectivos da Agenda 21 dificultaram ainda mais a definio dessas
66 CARPENTER, Chad - Strengthening International Environmental Governance by Reforming Existing United Nations Bodies International Environmental Governance (Gaps and Weakness, Proposals for Reform). Working Paper, UNU-IAS (United Nations University, Institute of Advanced Studies), Tokyo, 2002. 67 DESAI, Bharat H. - Revitalizing International Environmental Institutions: The UN Task Force Report and Beyond. 40 Indian Journal of International Law, 2000.

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atribuies, dando origem a competncias to diversas, que leva a que muitas das suas recomendaes no sejam especficas. E, por conseguinte, conduzam a desentendimentos e problemas. O campo de trabalho da CDS demasiado extenso, implicando dificuldades em dar grande valor a qualquer discusso. Para alm disso, em muitos dos debates, as questes colocadas j foram abordadas anteriormente, como ocorre com o chamado efeito engodo que considera questes sectoriais que j foram tratadas por especialistas de modo mais pormenorizado. Isto pode dar origem a existncia de conflitos com outras decises internacionais. A CDS acaba por fazer aumentar a fragmentao, levando a um efeito oposto s preocupaes relacionadas com o desenvolvimento sustentvel, consequentemente ocorre a marginalizao dos pases em vias de desenvolvimento. Outra dificuldade de que sofre a de manter o seu perfil de liderana, pois tem baixa colocao na hierarquia internacional enquanto rgo subsidirio do ECOSOC. A matria ambiental apenas uma parte do mandato da CDS dentro de um mandato mais largo que o desenvolvimento sustentvel. Ainda assim concentra-se demasiado na componente ambiental, diminuindo a ateno em relao ao elemento principal de desenvolvimento, o que mais uma vez, leva a marginalizao dos pases em vias de desenvolvimento. Esse objectivo conduz sobreposio entre o mandato da CDS e do PNUMA, tornando-os muitas vezes, competidores. 3.1.3.2.4. Contribuies O maior sucesso da CDS diz respeito ao engajamento da sociedade civil - tem mais de mil ONGs acreditadas. Os dilogos proporcionados nas sesses da CDS tm acolhido uma nova abordagem, tentando originar um dilogo de aco orientada entre governos e grupos de um determinado sector (como agricultura ou industria), identificando polticas futuras e aces que iro contribuir para o avano dos objectivos do desenvolvimento sustentvel. Para alm disso, a CDS e o processo de implementao da Agenda 21 tem contribudo para legitimar o envolvimento dos actores no-governamentais a nvel nacional em muitos pases. Outros sucessos incluem tambm a introduo de relatrios nacionais no mbito de trabalho da CDS e a iniciao de programas integrados; o estabelecimento de um

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Painel Intergovernamental sobre Florestas; a introduo de um novo processo de discusso sobre oceanos na Assembleia Geral; no Rio+5 foi acordado a discusso, entre perodos de dois anos, sobre o tema da energia que no est includo nos captulos da Agenda 21; desenvolveu um Programa de Trabalho Internacional em Turismo Sustentvel68; e organizou um grupo de multi-interessados em agricultura sustentvel e desenvolvimento rural. A Comisso tem desempenhado um papel fundamental na rea da mobilizao de esforos em torno da necessidade de alterar hbitos de consumo e de produo em nome do desenvolvimento sustentvel. Esta lgica permite poupar dinheiro e proteger o ambiente atravs da conservao dos recursos naturais e da reduo da poluio, contribuindo directamente para garantir a sustentabilidade do planeta e a sua preservao para as geraes futuras. 3.1.3.2.5. Financiamento O financiamento da CDS feito atravs do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas, do qual como vimos, a Comisso um rgo subsidirio. O ECOSOC, por sua vez, sustentado pelo oramento da ONU, ou seja, alimentado pelas contribuies dos Estados; para alm disso, a CDS pode receber doaes de entidades pblicas e privadas para levar a cabo os seus planos de aco69. Quanto s actividades, h a Partenerships Fair (Feira de Parcerias) que faz parte da programao oficial e possibilita a formao de parcerias de desenvolvimento sustentvel atravs da criao de redes, da identificao de parceiros e da troca de experincias entre populaes locais, empresas privadas, governos, organizaes internacionais e organizaes no governamentais. 3.1.3.3. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) O PNUD foi criado em 1965, tinha como objectivo inicial coordenar o Programa das Naes Unidas de Assistncia Tcnica de 1949 e o Fundo Especial das Naes Unidas de 1958; em 1971 os dois rgos unificaram-se sob a denominao de Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento.
68 Original em ingls: International Work Programme on Sustainable Tourism. 69 Esclarecido por Carla Amado Gomes, Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

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3.1.3.3.1. Composio O Conselho Administrativo do PNUD composto por representantes de 36 pases que actuam de acordo com um sistema rotativo. Nos escritrios nacionais, o representante do PNUD normalmente acumula o cargo de coordenador-residente da ONU no pas, que gere as actividades de desenvolvimento das agncias, fundos e programas da equipa da ONU no Pas70. Atravs dessa coordenao, o PNUD busca garantir que os recursos da ONU e dos seus projectos sejam usados de forma eficaz, alm de auxiliar o governo, a sociedade civil e os parceiros do sector privado a alcanarem as metas dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. Quem comanda a rede de 166 agncias do PNUD ao redor do mundo o administrador do PNUD e cada gesto do rgo tem um perodo de cinco anos de durao71. 3.1.3.3.2. Objectivos e funes O PNUD tem como objectivo primordial ajudar a ONU a tornar-se uma fora poderosa e coesa para o desenvolvimento humano sustentvel. Para alm disso tambm orienta os seus recursos para a erradicao da pobreza, proteco ambiental, promoo de melhores condies de vida e de emprego; visa o progresso econmico, social e da sade; foca-se na participao das mulheres; refora a cooperao internacional, a cultura, a educao, o respeito universal aos direitos humanos e suas liberdades fundamentais sem distino de raa, sexo, lngua e religio. Por ltimo foi criado ainda com a misso de unificar as operaes de ajuda ao desenvolvimento j existentes. Trata-se de um programa de assistncia tcnica que oferece condies para que os verdadeiros investimentos para o desenvolvimento possam ser realizados. Por esta razo, as aces do PNUD restringem-se aos chamados pr-investimentos, ou seja, o PNUD no executa os seus programas, mas financia, coordena e avalia os projectos que sero executados por terceiros. 3.1.3.3.3. Problemas estruturais
70 UN Country Team. 71 Actualmente o cargo ocupado desde 2005 por Kemal Dervis, que acumula tambm o cargo de SubSecretrio-Geral da ONU.

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O PNUD tem uma srie de boas polticas dentro da sua misso demasiado ampla. Tem a obrigao de responder a pedidos de assistncia de todos os governos de todos os pases em relao a diversos sectores. Acontece que existe falta de orientao nas operaes do PNUD, que possui recursos humanos e financeiros inadequados para desenvolver suas competncias e adquirir assim um papel mais forte e decisivo por parte dos doadores72. 3.1.3.3.4. Contribuies O PNUD fornece um enquadramento de assistncia tcnica, estando tambm encarregado da gesto de vrios Fundos e Programas especiais das Naes Unidas, tais como o Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher73, o Fundo das Medidas Especiais para os Pases Menos Avanados e o Programa dos Voluntrios das Naes Unidas que trabalham nos Pases Menos Avanados. A Cimeira do Milnio trouxe para todo o sistema uma srie de novos objectivos, to necessrios quanto ambiciosos, os chamados Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. De todos, o objectivo geral de reduo dos que sofrem de pobreza extrema com a meta de 2015 como pano de fundo o mais multifacetado de todos, mas os lderes mundiais tambm referiram a reduo da fome, dos afectados pelas doenas, dos analfabetos, da degradao ambiental e da discriminao contra as mulheres, nos quais o PNUD est envolvido. 3.1.3.3.5. Financiamento Os recursos do PNUD provm de diversos locais, sejam de doaes; de fundos para causas especficas, como educao e sade; e de verbas dos governos que financiam actividades da agncia da ONU nos mais de 160 pases em que esta est presente, com a misso de apoiar programas sobre desenvolvimento de capacidades para atingir os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio e outros objectivos acordados internacionalmente.
72 ENGBERG-PEDERSEN, Poul; HVASHJ JRGENSEN, Claus - UNDP and Global Environmental Problems: The Need for Capacity Development at Country Level. Green Globe Yearbook of International Co-operation on Environment and Development, 1997. 73 O Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (UNIFEM) foi criado em 1976 como resposta s demandas das organizaes de mulheres presentes na Primeira Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre a Mulher, que se realizou na Cidade do Mxico, em 1975.

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O PNUD utiliza-se ainda de co-financiamentos de terceiros - instituies financeiras internacionais ou entidades privadas - alm de actuar como agncia executora do Fundo Global do Meio Ambiente e Fundo Multilateral do Protocolo de Montreal. Os projectos dividem-se em modalidades de execuo nacional e de execuo directa. Nos projectos de execuo nacional feito um acordo operacional entre o PNUD e o governo que assume a responsabilidade pela formulao, administrao e cumprimento dos objectivos e resultados dos projectos, fornecendo informaes confiveis e oportunas sobre os avanos na sua implementao. Os governos podem solicitar o apoio do PNUD em temas substantivos, operacionais e/ou financeiros. Na modalidade de execuo directa, o PNUD administra e executa o projecto, ficando responsvel por alcanar os objectivos, monitorizar e avaliar os resultados74. 3.1.3.4. O Frum Global de Ministros do Meio Ambiente (GMEF) As preocupaes acerca da fragmentao institucional foram o tema da Cimeira Mundial Sobre Desenvolvimento Sustentvel de Joanesburgo em 2002. Em resposta, os governos criaram novas instituies para lidar com o problema75. A Assembleia Geral, solicitada pelo Secretrio-Geral com o objectivo de reforar o PNUMA, estabeleceu o Frum Global de Ministros do Meio Ambiente76 vinculado instituio, assegurando suportes adequados e recursos financeiros previsveis. Na primeira reunio, realizada em Malm, Sucia, em 2000, o GMEF sublinhou a importncia de uma estrutura institucional forte para a governao do meio ambiente internacional e para um papel mais activo do PNUMA com base financeira mais alargada e previsvel.

74 A colaborao entre Portugal e o PNUD desenvolve-se, essencialmente atravs de contribuies voluntrias; de um Trust Fund; e da contratao de Jovens Profissionais - Junior Professional Officers, designados por JPO. Entre 1990 e 1994 a contribuio portuguesa para o PNUD foi de 600 mil USD, tendo ascendido, a partir de 1999, a 1,6 milhes anuais. O Trust Fund surgiu na sequncia de um Acordo entre o PNUD e o Governo Portugus celebrado em Fevereiro de 1992, com vista ao financiamento de actividades e programas do PNUD especificamente vocacionados para a promoo do desenvolvimento dos PALOP. Os sectores de interveno do Trust Fund, so: actividades de educao, formao e investigao; actividades de coordenao de ajudas; realizao de estudos prospectivos de longo prazo e projectos de desenvolvimento do sector privado; projectos de melhoria da gesto macro-econmica. 75 CHARNOVITZ, S. - A World Environment Organization. International Environmental Governance (Gaps and Weaknesses, Proposals for Reform), Working Paper, UNU-IAS (United Nations University, Institute of Advanced Studies), Tokyo, 2002. 76 Global Ministerial Environmental Forum GMEF. Resoluo da Assembleia Geral 53/242.

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3.1.3.5. Grupo de Gesto Ambiental (EMG) O Grupo de Gesto Ambiental (Environmental Management Group - EMG) foi criado em 1999, sob a mesma resoluo que criou o GMEF 77, tambm proposto pelo Secretrio-Geral, com o intuito de ser o frum dentro do sistema das Naes Unidas, com vista a colaborao e coordenao poltica entre as agncias que trabalham para o meio ambiente e para os assentamentos humanos. O Grupo composto por 44 membros, encontrando-se, entre eles, organizaes governamentais, secretariados das convenes e instituies do Sistema Bretton Woods. 3.1.4. rgos dos Tratados Desde a dcada de 70 tm sido concludos inmeros acordos ambientais multilaterais em diversas reas, como por exemplo, oceanos, atmosfera, natureza, actividade piscatria. Estes acordos, por sua vez, possuem arranjos institucionais, onde h uma Conferncia de Partes (Conference of the Parties COP) ou encontro de partes (Meeting of the Parties MOP), com poderes de deciso, um secretariado e rgos subsidirios especializados78. Essas instituies so denominadas instituies autnomas no sentido de que no so organizaes governamentais, mas possuem poder de criao de normas e mecanismos de observncia. 3.1.4.1. Secretariado das Convenes Todas as convenes ambientais internacionais dispem de um secretariado, que organiza a conferncia de partes, recebe inscries de participao e responsvel pela gesto administrativa. O secretariado de cada acordo estabelecido como novo ou filiado com um rgo pr-existente dentro da ONU. O secretariado de uma conveno pode ser definido como um tipo especfico de uma organizao internacional estabelecido pelas partes para assistir no preenchimento dos objectivos dos tratados. Essas organizaes no so instrumentos passivos nas mos
77 Resoluo da Assembleia Geral 53/242 de 28 Julho de 1999. 78 Para detalhes sobre os arranjos institucionais, CHURCHILL, R. R.; ULFSTEIN G. - Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental Agreements: A Little-Noticed Phenomenon in International Law. 94 American Journal of International Law, 2000. ROBEN V., Institutional Developments under Modern International Environmental Agreements. Max Plank Yearbook of United Nations Law, 2000.

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das partes (normalmente os governos), mas sim, agentes que interferem activamente79. A qualidade de actor est tipificada, normalmente, nos executivos que esto no topo da organizao, como ocorre no caso do Secretrio-Geral da ONU. De qualquer modo a capacidade para a aco colectiva est condicionada aos recursos, estrutura interna, aos objectivos partilhados e ao compromisso do pessoal. Os secretariados dos tratados so um grupo especfico de organizaes internacionais. Mais precisamente, so burocracias internacionais que na generalidade tm efeitos cognitivos, normativos e executivos. Porm, os secretariados dos tratados tm uma natureza mais limitada, que identificamos como intermedirios de conhecimentos e/ou facilitadores de negociaes80. 3.1.4.1.1. Influncia cognitiva Com influncia cognitiva queremos dizer secretariados dos tratados enquanto intermedirios de conhecimento, pois podem influenciar o comportamento dos actores polticos, mudando os seus conhecimentos e crenas atravs da sntese de descobertas cientficas e da distribuio do conhecimento aos interessados. Estes vo desde os governos nacionais a cidados comuns, por isso podemos afirmar que tm uma grande influncia na criao e na efectividade das instituies internacionais. Os secretariados esto envolvidos na sintetizao, disseminao e algumas vezes na gerao de conhecimentos. A administrao da informao o papel central dos secretariados ao servio da conferncia de partes e de rgos subsidirios, incluindo peritos e cientistas a um nvel diferente do poltico, mas onde a informao trazida at eles. 3.1.4.1.2. Influncia normativa Os secretariados dos tratados, enquanto facilitadores de negociaes, podem influenciar o processo poltico atravs da criao, apoio e moldagem do processo de negociao utilizando meios como a cooperao. Podem iniciar conferncias e introduzir novos tpicos s partes, esto envolvidos na implementao dos tratados dos quais fizeram parte durante as negociaes e exercem grande influncia mesmo
79 BAUER, S.; BUSH, Per Olof; SIEBENHUNER, Bernd - Administering International Governance: What Role for Treaty Secretariats? Global Governance Working Paper. N29, 2007. www.glogov.org 80 Expresso original em ingls knowledge-brokers and/or negotiation-facilitators.

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naqueles que no tenham sido partes durante as fases iniciais. Exercem um papel crucial nas negociaes que envolvam diferentes reas de uma questo especfica, conseguem barganha em processos e colaboram fazendo um plano geral. Mesmo com a predominncia de soft law nos tratados ambientais, h respeito pelas normas, o que pode ser visto no comportamento por parte dos Estados. Podemos afirmar que os secretariados dos tratados esto numa posio onde podem contribuir para a vida comum no que diz respeito aos tratados sobre o meio ambiente e exercem influncia sobre o comportamento dos actores que interagem no Direito Internacional Ambiental. A liderana dos secretariados nas negociaes internacionais repercute efeitos na sua respectiva implementao e institucionalizao. 3.1.4.1.3. Estrutura A maioria dos tratados ambientais focam problemas especficos, como seja a poluio marinha, a perda da biodiversidade, a degradao da camada de ozono, etc. Porm, os secretariados precisam de lidar com realidades que abordam diferentes problemas, o que significa um desafio. Espera-se que os secretariados demonstrem os efeitos de qualquer tipo de problema estrutural que lhes seja colocado. Vamos agora demonstrar alguns problemas estruturais relativos a certas matrias. Primeiro o custo da aco pblica e a regulamentao exigida para uma soluo. O custo determinado pelos factores polticos, econmicos e sociais para solucionar o problema e os custos polticos, econmicos e sociais da inrcia. Muitos governos tentaro retrair os poderes dos secretariados porque consideram que os seus custos so demasiado elevados. Tal ocorre no caso das alteraes climticas, os governos acham que os custos de implementao so mais elevados do que os benefcios trazidos pela reduo da emisso dos gases nocivos. Em segundo lugar, quanto maior for o silncio sobre uma questo num determinado pas, mais provvel que os governos retenham a influncia dos secretariados dos tratados. A proeminncia do problema est relacionada, entre outras coisas, com a demora entre as causas e os efeitos visveis. Se houver alguma relao entre a perda gradual da biodiversidade e os efeitos sentidos no ecossistema, a questo no ser recebida pelos governos com a maior prioridade, logo estaro menos relutantes

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em delegar tais poderes a um secretariado. 3.1.4.1.4. Autoridade A autoridade de um secretariado est relacionada com os meios de que dispe para agir em nome prprio, ou seja, de acordo com os poderes dados pelos Estados a um secretariado de uma conveno. A autoridade pode ser entendida com a funo que permite implementar a sua vontade sem vir a sofrer sanes, pois as partes voluntariamente aderiram a ele. Os secretariados dos tratados ambientais servem especificamente os regimes para os quais foram criados, possuindo conhecimentos de categorias vrias, como tcnica, cientfica, administrativa, procedimental, normativa e diplomtica. Os secretariados controlam a fluncia de informao entre outros secretariados, partes e interessados e desenvolvem diferentes culturas organizacionais. Assim, os secretariados podem ser considerados actores internacionais, ainda que tenha menor significado que os Estados. 3.1.4.1.5. Organizao Os secretariados diferem de acordo com a sua cultura organizacional, que definida com suposies bsicas geralmente partilhadas na organizao, que por sua vez resulta de uma aprendizagem precedente. Entre os muitos factores que so relevantes para a organizao de um secretariado, iremos citar o procedimento de tomada de deciso e a cultura dos profissionais. Quanto ao procedimento de deciso, depende de diferentes perspectivas81. Em particular, os procedimentos so muito importantes na resoluo de um conflito existente dentro da prpria estrutura de um secretariado. De facto hoje observamos que a maneira como esses conflitos so resolvidos crucial para a continuao da organizao. Podemos dizer que as formas consultivas usadas no procedimento de deciso, para a resoluo de um conflito, conduzem a melhores resultados do que outras formas de resoluo centrais ou exclusivas, que muitas vezes geram novos conflitos ou reduzem o compromisso dos empregados. As formas consultivas no processo de deciso
81 Se fossemos trabalhar aqui os meios formais dos procedimentos de deciso, este estaria enquadrado como um elemento estrutural e no da cultura organizacional, todavia ns vamos considerar como as decises so tomadas verdadeiramente, que muitas vezes diferem dos meios formais descritos.

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facilitam o fluxo de informaes, onde elas no esto a ser levadas em considerao. A cultura dos profissionais importante para exercer influncia externa e para realizar troca de informaes entre os membros. As organizaes que contam com uma mistura de profissionais de diferentes reas e que precisam colaborar uns com os outros, esto mais bem equipadas para troca de informaes entre diferentes matrias do que aquelas que so dominadas por uma rea de profissionais. 3.1.4.1.6. Liderana A liderana de um secretariado pode ser definida como a funo pela qual os seus lderes seguem as actividades da organizao. H uma dimenso externa e interna dessa funo82. Internamente diz respeito administrao da organizao, quanto mais forte for, maior ser a coeso e mais eficincia tero para solucionar as questes e realizar o seu trabalho83. Mais importante para demonstrar a capacidade de liderana, analisar a sua poltica externa, quanto mais forte for, maior capacidade ter de induzir os governos a terem comportamentos de modo a promover o objectivo global que perseguido pelo secretariado. O cenrio actual que caracteriza o direito ambiental, de contnuo processo de negociao, ultimamente a maior ocupao dos secretariados dos tratados do meio ambiente. A liderana de um secretariado est condicionada aos meios que tm sua disposio, sejam eles, materiais, intelectuais ou habilidades pessoais. Quanto maior for a quantidade e quanto mais fortes forem os meios disposio de um secretariado, maior probabilidade tm de atingir os seus objectivos. Para alm disso, contam tambm as habilidades pessoais dos lderes, como carisma, credibilidade, integridade, popularidade e prudncia. Quanto maiores forem essas caractersticas, mais facilmente conseguir exercer sua influncia, embora esses sejam factores difceis de analisar especificamente, apesar de, na realidade, terem um peso considervel. Podemos afirmar que uma forte liderana est relacionada positivamente com a capacidade dos secretariados dos tratados de exercerem a sua influncia na poltica
82 BAUER, S.; BUSH, Per Olof; SIEBENHUNER, Bernd. Administering International Governance: What Role for Treaty Secretariats?, Global Governance Working Paper. N29, 2007. www.glogov.org 83 Na prtica, a liderana interna forte est associada estilos de liderana, mais ou menos hierrquicos, em oposio aos modelos com mais participao.

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internacional, de modo cognitivo e normativo, dentro dos seus respectivos regimes. 3.1.5. Mecanismo de Cooperao Internacional Algumas finalidades sobre a matria do meio ambiente internacionais so seguidas atravs da cooperao entre diversos organismos que compem a comunidade internacional e que lidam, de alguma forma, com a matria ambiental. 3.1.5.1. O Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF) O Fundo Global para o Meio Ambiente (Global Environment Facility) foi criado em 1991 pela comunidade internacional, como mecanismo internacional principal de financiamento para projectos e programas que visam a proteco do meio ambiente global. As agncias implementadoras principais so o Banco Mundial, o PUND e o PNUMA, sendo que outras agncias se juntaram ao grupo nos anos subsequentes sua criao84. Atravs do GEF, o PNUMA apoia pases no cumprimento de obrigaes assumidas em convenes ambientais e na criao de capacidades de implementao. Desde 2006 que os recursos do GEF tm vindo a aumentar. Trata-se de uma parceria mundial entre 178 pases, instituies internacionais, organizaes no governamentais e sector privado, O trabalho realizado com matrias ambientais a nvel global e com apoios de iniciativas nacionais de desenvolvimento sustentvel relacionados prioritariamente com as reas da biodiversidade, alteraes climticas, guas internacionais, degradao dos solos, camada de ozono e poluentes orgnicos persistentes. Na altura em que foi criado em 1991, o GEF tinha por meta operar por trs anos. Em 1994, foi reestruturado para fora do sistema do Banco Mundial, tornando-se uma instituio permanente que opera em separado. O Banco Mundial tem a responsabilidade de administrar o GEF (fundo e responsabilidade para projectos de
84 So eles A Organizao para a Alimentao e Agricultura (FAO), o Banco Interamericano de Desenvolvimento, Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial, o Banco Asitico de Desenvolvimento, Banco Africano de Desenvolvimento, o Banco Europeu para a Reconstruo e Desenvolvimento e o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola.

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investimento) e pode oferecer financiamento adicional para projectos em pases em desenvolvimento. O GEF resultou de negociaes e emergiu como uma nova entidade internacional que liga diferentes posies de vrios interessados, os pases em vias de desenvolvimento, agncias da Naes Unidas e as principais ONGs que, por sua vez, estavam a favor de um mecanismo com uma estrutura de governana e princpios similares ao da ONU, nomeadamente transparncia, responsabilidade, democracia e universalidade85. O GEF est entre as instituies internacionais mais transparentes que existem. Os representantes das ONGs esto autorizados a participar nos encontros do Conselho do GEF, no apenas como observadores, mas como participantes activos, tendo o direito de fazer indicaes em cada tpico da agenda durante a discusso do oramento do GEF. As ONGs tiveram um importante papel no desenvolvimento do GEF, facilitando os debates e servindo como parceiros na implementao de vrios projectos. 3.1.6. Participao e Contribuies das Organizaes da Sociedade Civil As organizaes da sociedade civil assumem responsabilidades nos regimes internacionais ambientais, ou seja, na governao, nas etapas de formao e de desenvolvimento86. As actividades de que fazem parte incluem: a formao e definio de agenda; as abordagens relacionadas com os problemas que visam um determinado regime; os mecanismos e as directrizes dos acordos; as defesas e a disseminao de informaes que tocam interesses difusos, das geraes presentes e futuras, democracia e governo; o cumprimento dos tratados; o desenvolvimento de capacidades das organizaes governamentais, do sector privado, dos meios de comunicao e da sociedade civil; a monitorizao e a avaliao. O reconhecimento do papel e das contribuies da sociedade civil para a governana ambiental foi dado na Cimeira sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no
85 STRECK, CHARLOTTE. Global Public Networks as Coalitions for Ghange, Global Environmental Governance Options and Opportunities. Daniel C. Esty and Maria H. Ivanova, Editors. Yale School of Forestry and Environmental Studies, 2002. 86 BORN, Rubens H. - Os regimes internacionais da Rio-92 (Agenda 21 e Convenes de Clima e Biodiversidade): a participao de actores no governamentais, novos valores e instrumentos para a gesto do desenvolvimento humano. Tese de doutoramento. So Paulo, Faculdade de Sade Pblica, 1998.

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Rio de Janeiro em 1992, com a participao de milhares de organizaes no governamentais e de movimentos sociais. A prpria Declarao do Rio e a Agenda 21 consagram a participao da sociedade civil na governana internacional ambiental, no acesso a informao, na participao do processo de tomada de deciso poltica e no acesso justia. O ECOSOC credenciou mais de 2000 organizaes em 2002, isto significa participao em inmeras reunies e conferncias. A CDS um grande exemplo onde as organizaes colocam suas vises em debates polticos. H tambm grande interaco da sociedade civil e dos governos na proliferao de acordos ambientais multilaterais. Kofi Annan, Secretrio-Geral da ONU, em 2002 props o estabelecimento de um Painel de Altas Autoridades para analisar a relao da ONU com a sociedade civil dentro do processo de reforma, com o objectivo de identificar as melhores prticas na ONU e em outras instituies internacionais, bem como fazer recomendaes em relao ao acesso e participao de entidades da sociedade civil. O Painel foi criado em 2003, depois de mais de um ano de consultas e deliberaes, e lanou o relatrio Ns, os povos: sociedade civil, as Naes Unidas e Governana Global. Muito do contedo do relatrio gerou grandes controvrsias, o que acabou por fazer com que o Secretario-Geral eliminasse algumas das suas propostas, ficando assim com a sua arquitectura bsica. Em 1999, foi criado no mbito do PNUMA uma unidade responsvel pela relao com a sociedade civil. Em Maio de 2000, em Malm, na Sucia, foi realizado o primeiro Frum Global da Sociedade Civil, que actualmente ocorre anualmente nos dias que antecedem o Frum Global de Ministros do Meio Ambiente e o encontro do Conselho de Administrao do PNUMA. O PNUMA permite a participao de organizaes da sociedade civil atravs da acreditao, que est prevista nas Regras de Procedimento do Conselho de Administrao, permitindo a participao enquanto observador no Frum de Ministros e nos encontros do Conselho Administrativo do PNUMA.

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4. Propostas de Reforma da Governana Ambiental

4.1. Histrico da Discusso O debate acerca de uma agncia internacional para o meio ambiente comeou nos anos 7087. Em 1972 surgiu a proposta de estabelecer uma Organizao para o Meio Ambiente seguindo o modelo da Organizao Internacional do Trabalho (OIT)88. O estabelecimento do PNUMA em 1972, foi visto por muitos com insatisfao. Na Conferncia do Rio em 1992, foi demonstrado o desapontamento com o PNUMA e os esforos para uma mudana institucional, com novas propostas para uma estrutura firme de governana ambiental. A proposta mais importante foi lanada pelo Primeiro-Ministro da Nova Zelndia89 em 1992, na Conferncia do Rio, onde este defendeu um novo mtodo para trabalhar a lei ambiental e invocou a criao de uma agncia especializada da ONU para o meio ambiente, baseada no mecanismo da OIT. Segundo as suas ideias, seria uma maneira de reestruturar as instituies do meio ambiente, que faria diminuir as sobreposies das agncias internacionais. A sua proposta foi rejeitada e ao contrrio do que seria suposto, foi criado mais um rgo, a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel com o objectivo de reforar e fortalecer o papel do PNUMA e do seu Conselho Administrativo. Na dcada de 90, o debate tomou um outro rumo, envolvendo o comrcio e o meio ambiente. Ambas as reas afirmavam que o estado do regime ambiental estava fraco. Os ambientalistas defendiam um regime que conseguisse competir com o comrcio, enquanto que o campo comercial analisava as medidas ambientais, em consequncia dos instrumentos de proteco ambiental serem apropriados ou
87 KENNAN, George - International Environmental Agency - To Prevent A World Wasteland: A Proposal. 48 Foreign Affairs, 1970. 88 LEVIEN, David Lawrence - Structural Model for a World Environment Organization: The ILO Experience. George Washington Law Review 40, 1972. 89 Sir Geoffrey Palmer.

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inadequados, tais como as medidas comerciais discriminatrias. Com os dois campos em observao, Daniel C. Esty props a criao de uma organizao que envolvesse ambos, comrcio e meio ambiente, ou seja, uma organizao modelada ao sistema da OMC. Em 1994, surge o termo Organizao Global para o Meio Ambiente90. O apoio centralizao da governana ambiental recebeu um importante apoio em 1997, na Sesso Especial da Assembleia Geral, quando os representantes dos governos da Alemanha, Brasil, frica do Sul e Singapura91 se uniram numa Declarao para uma Iniciativa Global para o Desenvolvimento Sustentvel, que apontava para o estabelecimento de uma organizao para o meio ambiente central e global das Naes Unidas, sendo o PNUMA considerado como pilar principal. Esta ideia foi dinamizada em 1997, no Frum Rio+5, embora no tenha sido bem recebida na Sesso Especial, acabou por lanar o debate acerca de uma reforma e das instituies ambientais. Nos ltimos anos tm surgido propostas que falam numa Organizao Mundial do Meio Ambiente92, especialmente as de Rudolf Dozer e Frank Biermann. Por seu lado, Peter Haas defende a criao de uma Organizao Global para o Meio Ambiente que centralize funes como as de pesquisa, base de informaes tecnolgicas e formaes dos tcnicos. O Conselho Consultivo da Alemanha para as Alteraes Climticas recomendou, em 2001, que o PNUMA fosse elevado a Organizao Internacional para o Meio Ambiente, enquanto agncia especializada dentro do sistema da Organizao das Naes Unidas. A realizao da Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel em Joanesburgo, em 2002, foi o ponto culminante de um processo com mais de vinte anos que visava responder questes relacionadas com a qualidade de desenvolvimento para orientar as polticas nacionais e internacionais, garantindo assim a segurana e a qualidade de vida para as geraes presentes e futuras, sem afectar as condies ambientais, preservando recursos e salubridade necessrios aos diversos grupos sociais.
90 Expresso original em ingls GEO Global Environmetal Organization, que em portugus traduzimos para Organizao Global para o Meio Ambiente OGMA. 91 Respectivamente o Chanceler Helmut Kohl, o Presidente Fernando Henrique Cardoso, o VicePresidente Thabo M. Mbeki e o Primeiro-Ministro Goh Chok Tong. 92 O termo em ingls WEO World Environmental Organization, que neste trabalho ser denominado Organizao Mundial do Meio Ambiente OMMA.

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E consequentemente promover a justia social, os direitos humanos e o respeito pela diversidade cultural e tnica. Foi tambm sublinhada a necessidade de actividades ambientais mais eficientes, com melhor coordenao e orientao poltica, com uma base cientfica fortalecida, integrao das actividades ambientais no objectivo do desenvolvimento sustentvel atravs de processos de criao de capacidades e da explorao de possibilidades de modo coerente e integrado. A proposta de criao da OMMA enfrenta opositores como Calestous Juma e Konrad von Moltke. O primeiro diz que tal organizao no tem um conceito organizado, nem um plano realstico, que falha ao explicar como a nova entidade ir funcionar melhor do que as existentes. Para alm disso, defende que a centralizao ser pior do que o actual estado de fragmentao e que o tema da criao de uma OMMA desvirtua a ateno que deveria ser dada a assuntos mais urgentes. O segundo expressa um grande cepticismo, sendo uma ideia impossvel de realizar em termos prticos.

4.2. Actuais Iniciativas de Reforma na ONU 4.2.1. O Painel de coerncia do Secretario-Geral da ONU Unidos na Aco (Delivering as One) O Secretario-Geral da ONU, Kofi Annan, em 2006 constituiu um grupo para avaliar o Sistema das Naes Unidas em relao ao desenvolvimento, ajuda humanitria e meio ambiente, com enfoque nas reas transversais de desenvolvimento sustentvel, gnero e assistncia humanitria High-Level Panel on System-Wide Coherence (Delivering as One). A concluso a que se chegou contm recomendaes sobre como melhorar as sinergias entre programas e projectos da ONU, uma vez que so de elevado nmero e funcionam em diferentes departamentos, mas principalmente em fortalecer o sistema do meio ambiente e desenvolvimento sustentvel da ONU. Destacam-se as seguintes: fortalecimento do PNUMA com um novo mandato; conceder mais recursos financeiros

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para poder actuar com autoridade e como pilar da poltica ambiental dentro da ONU; possuir capacidade normativa e analtica; dar responsabilidade para o desenvolvimento do fortalecimento do meio ambiente global e da sua base cientfica. O Grupo sugere tambm maior coordenao entre os vrios acordos ambientais multilaterais de modo a garantir a efectiva implementao e criao de sinergias. O Painel recomenda ainda o fortalecimento do GEF atravs da realizao de uma avaliao independente da ONU, no mbito da governana ambiental internacional. Para o Grupo de Gesto Ambiental defende um mandato mais claro. Recomenda elevar o estatuto do desenvolvimento sustentvel dentro da ONU e das actividades nacionais com integrao, eficincia e coordenao das dimenses econmicas, sociais e ambientais do desenvolvimento sustentvel. desejvel um trabalho conjunto forte do PNUMA, a nvel normativo, e do PNUD, a nvel operacional. Quanto ao Conselho Econmico e Social das Naes Unidas, o Painel recomenda que se estabelea um segmento sobre desenvolvimento sustentvel e que a CDS seja reformada, sendo a nova instncia da ONU para o desenvolvimento sustentvel vinculada ao ECOSOC. 4.2.2. Processo de Consultas Informais para as Actividades Ambientais da ONU O Presidente da 60 Assembleia Geral da ONU, Jan Eliasson, com base no mandato da Cimeira Mundial da ONU de 200593, lanou um processo de consultas informais no incio de 200694. As reunies dos governos tentaram identificar as maiores dificuldades e desafios do sistema da ONU, em relao com o meio ambiente e tentaram melhorar e resolver as dificuldades95. As concluses indicaram a persistncia da degradao ambiental, fragmentao no desenvolvimento de polticas e de implementao, criando dificuldades para os
93 Em Setembro de 2005 os lderes mundiais reuniram-se em Nova Iorque para a Cimeira Mundial. Reconheceram que a paz e a segurana, o desenvolvimento e os direitos humanos se interligam e se reforam mutuamente e que so as bases para a segurana colectiva e bem-estar. Esta declarao representa a mais importante articulao da relao entre segurana e desenvolvimento at data. 94 Os representantes permanentes do Mxico, Embaixador Enrique Berruga, e da Sua, Embaixador Peter Maurer, foram definidos como co-coordenadores desse processo, que refora o trabalho do Painel de Alto-Nvel criado por Kofi Annan. 95 BERRUGA; MAURER - Architecture of Global Environmental Governance (Global Environmental Governance - Perspectives on the Current Debate). Center for UN Reform Education, New York, 2007.

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pases cumprirem os requisitos de avaliao e participao; demonstraram uma falha entre o trabalho normativo e operacional, que poderia ser superada atravs de processos de criao de capacidades, principalmente nos pases em vias de desenvolvimento. Para tal seria necessrio a implementao do Plano Estratgico de Bali para Suporte Tecnolgico e Desenvolvimento de Capacidades e melhor coordenao entre o PNUMA e o PNUD; Sublinhou-se tambm a necessidade de integrar a comunidade cientfica, o sector privado e a sociedade civil. Em relao ao financiamento da governana ambiental, as consultas revelaram que o PNUMA no tem financiamento estvel e previsvel. Consequentemente, no pode cumprir o seu mandato de maneira satisfatria, sugerindo que o GEF e o sector privado deveriam colaborar no financiamento do PNUMA. Em relao s mudanas institucionais apresentou-se vrias opes, sendo as mais relevantes, o fortalecimento da governana mundial ambiental com base nas instituies existentes, melhorando a sua eficincia e transformando o PNUMA numa agncia especializada. Destaque tambm foi dado em relao necessidade de coordenao entre os acordos ambientais multilaterais, atravs da possibilidade de agrupamento dos mesmos (clustering). 4.2.3. Discusses durante o Frum Global de Ministros do Meio Ambiente Em 2001, durante a 21 Sesso do Conselho de Administrao/Frum Global de Ministros do Meio Ambiente, foi criado um grupo intergovernamental para analisar as dificuldades institucionais existentes na governana ambiental internacional, bem como as necessidades futuras e as opes para fortalecer a governana96. Em 2002, na 7 Sesso Especial do Conselho de Administrao97, os Ministros do Meio Ambiente adoptaram recomendaes para o fortalecimento da governana ambiental internacional, atravs do aperfeioamento da tomada de deciso sobre polticas ambientais; do reforo do papel e do financiamento do PNUMA; da melhoria da coordenao entre os acordos ambientais multilaterais e sua implementao; do
96 Earth Negotiations Bulletin, 2007. 97 Realizada em em Cartagena, Colmbia, onde os ministros do meio ambiente adoptaram a deciso SS.VII/1

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desenvolvimento de capacidades; da transferncia de tecnologia; e da coordenao a nvel nacional. Em 2005, na 23 Sesso do Conselho de Administrao do PNUMA foi adoptado pelos Ministros, decises sobre o Plano Estratgico de Bali para Suporte Tecnolgico e Desenvolvimento de Capacidades e sobre a governana ambiental internacional. Em 2007, na 24 Sesso do Conselho de Administrao do PNUMA ficou claro que seria necessrio fortalecer o PNUMA urgentemente. Ficou ainda assente por muitos Ministros, que a falta de coordenao existente tinha de ser ultrapassada para se conseguir a melhoria da governana ambiental internacional. E que no se restringia unicamente ao sistema da ONU, mas envolvia tambm os governos, o sector privado e a sociedade civil. Reconheceram a necessidade de vincular o meio ambiente aos temas do desenvolvimento e do crescimento econmico, comrcio, agricultura, sade, paz e segurana. As opinies dos governos variavam desde a melhoria da estrutura existente criao de uma nova instituio. 4.2.4. Paris Call for Action Em 2007, em Paris, 46 pases reuniram-se com o objectivo de transformar o PNUMA numa agncia especializada da ONU (Paris Call for Action, 2007), o objectivo dos proponentes dessa viso era modelar um novo rgo, usando como exemplo a Organizao Mundial da Sade, que poderia vir a chamar-se Organizao Mundial do Meio Ambiente98. Esta organizao poderia ter uma co-sede e administrao conjunta com os secretariados das convenes, e teria oramento prprio baseado em contribuies dos pases-membros. As funes da nova Organizao Mundial do Meio Ambiente, entre outras, seriam a melhor coordenao da governana ambiental internacional, oferecendo uma estrutura guarda-chuva para os secretariados das convenes e para os acordos
98 BIERMAN, F. - Architecture of Global Environmental (Governance Global Environmental Governance - Perspectives on the Current Debate). Center for UN Reform Education, New York, 2007.

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ambientais; e para a coordenao dos regimes ambientais multilaterais, sejam existentes ou futuros. A Organizao poderia: criar um sistema de relatrios comuns para todos os acordos ambientais; um mecanismo de arbitragem comum; os Estados teriam embaixadores ambientais especializados; e as entidades da sociedade civil teriam o direito de participar nas negociaes globais na Assembleia da Organizao mediante solicitao. A Organizao teria ainda a funo de preparar novos acordos, comparandose esse trabalho ao efectuado pela OIT99. Para alm dessas funes, teria ainda a tarefa de apoiar a criao de capacidades ambientais nos pases em vias desenvolvimento, aumentando assim a voz destes pases durante as negociaes internacionais. Os pases industrializados pretendem fortalecer o Banco Mundial e o GEF, enquanto mecanismos de financiamento controlados pelos pases do Norte. Uma nova organizao poderia coordenar os vrios mecanismos de financiamento e administrar fundos para regimes sectoriais. Para isso a Organizao dever contar com contribuies regulares, estveis e previsveis dos pases-membros. Os pases em vias de desenvolvimento enfrentam a proposta de uma Organizao Mundial do Meio Ambiente com cepticismo, pois temem que o fortalecimento da governana ambiental internacional afecte o direito ao desenvolvimento econmico100. Para eles, isto significa um risco de favorecer polticas ambientais em detrimento do desenvolvimento econmico e, consequentemente, a erradicao da pobreza.

99 A OIT desenvolveu um conjunto de convenes que pode ser comparado a um cdigo de trabalho a nvel global. 100 MEYER-OHLENDORF; KNIGGE - Architecture of Global Environmental Governance (Global Environmental Governance - Perspectives on the Current Debate). Center for UN Reform Education, New York, 2007.

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5. Governana Ambiental Global

Governana ambiental global um conceito que abrange a soma de organizaes, instrumentos polticos, mecanismos financeiros, regras, procedimentos e normas que regulam o processo de proteco ambiental global101. Desde os anos 70 que as questes ambientais entraram na agenda da poltica global e se desenvolveram muito rapidamente. O sistema de governana ambiental que hoje temos reflecte sucessos e falhas. Existe hoje grande sensibilizao em relao s ameaas ambientais e inmeros esforos tm surgido para a amenizar os problemas. Ao mesmo tempo, o sistema de governana ultrapassou a sua inteno original, entrando num campo de redundncias e ineficincias, acabando por desvirtuar-se do seu objectivo original, que era a melhoria da actuao ambiental. Ainda que hoje o sistema da governana ambiental global tenha atingido muitas das suas metas no que diz respeito a tratados, financiamento, participao e um sistema mais activo do que h algumas dcadas, a degradao do meio ambiente continua a ocorrer102. Tendo em conta essa evidncia, o sistema precisa de uma reforma urgente. O sistema de governana ambiental global precisa de ser repensado, de modo a poder responder s questes futuras. importante fomentar maior sensibilizao para estes assuntos e criar tratados para uma actual aco ambiental e efectiva implementao. A premissa mais importante para alcanar o objectivo da reforma da governana ambiental global no apenas a harmonia e eficincia institucional. Trata-se tambm de se chegar a um aperfeioamento das questes ambientais e do seu objectivo ltimo, que o desenvolvimento sustentvel. A eficcia depende da implementao a nvel global e
101 NAJAM A.; PAPA, Mihaela; TAIYAB, Nadaa - Global Environmental Governance A Reform Agenda, International Institute for Sustainable Development, Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2006. 102 Milelenium Ecosystem Assessment, 2006.

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nacional que por sua vez representa a efectividade do sistema de governana e da melhoria do sistema ambiental.

5.1. Panorama acerca do Debate da Reforma da Governana Ambiental Global Em 1972, na Conferencia de Estocolmo, foi criado o PNUMA, para actuar de maneira decisiva em temas relacionados com a governana ambiental global, atravs da coordenao das actividades ambientais das agncias da ONU e actuando como catalisador de iniciativas. A Cimeira do Rio de 1992 e de Joanesburgo em 2002 criaram dois novos marcos na rpida evoluo da governana ambiental. O debate acerca da governana ambiental, em termos actuais, assenta principalmente na reforma do PNUMA. Porm a questo muito mais complexa, porque desde 1972 a governana global ambiental tem crescido em muitas direces, especialmente nas vias relacionadas com o aumento do nmero de actores envolvidos, com a necessidade de financiamento seguro e com o aumento de regras e normas. O sistema da governana global ambiental ainda est em desenvolvimento. Porm, o que se pode observar at agora, que essa rpida evoluo ocasionou o desvirtuamento do seu objectivo inicial, e por esse motivo, algumas reas so salientadas como precisando de maior ateno, como a proliferao de acordos ambientais multilaterais, a fragmentao da governana global ambiental, a falta de cooperao e coordenao entre as organizaes internacionais, a falta de implementao e de observncia na governana ambiental, o uso ineficiente dos recursos, a governana ambiental global fora da rea do meio ambiente e os actores noestaduais num sistema estado-centrista.

5.2. Desafios da Governana Ambiental Mundial 5.2.1. Proliferao e Fragmentao

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A proliferao de acordos ambientais multilaterais significa que h muitas organizaes inseridas na governana ambiental e em diversos lugares. Leva ao crescimento do nmero de secretariados que por sua vez ficam localizados em diferentes partes do globo. Estes tm um grau de autonomia variado e focam problemas ambientais diferentes, apesar inter-relacionados. O crescimento de acordos, instituies e de recursos dispersos, impede que a governana ambiental atinja o seu potencial e as sinergias necessrias. Os sistemas incoerentes levam a um conjunto de complexidades mais difceis de resolver do que os problemas que motivaram a sua criao, fazendo aumentar os custos administrativos e institucionais, sobrecarregando os Estados que deles fazem parte com os custos das reunies, das negociaes internacionais e com a elaborao de relatrios, principalmente para os pases em vias de desenvolvimento. Pois estes tem que fazer um grande esforo para cumprir as exigncias dos acordos. Participar na governana ambiental global representa um desafio para todos os Estados e os pases em vias desenvolvimento acabam por ficar com poucos recursos para implementar os acordos e para mitigar as ameaas ambientais. A congesto de tratados uma descrio frequente da governana ambiental global, h mais de quinhentos acordos nessa matria registados dentro da ONU, sendo que na rea dos qumicos so mais de 170, da biodiversidade so mais de 150 e em relao a gua mais de 200 acordos103. Isto porque no levado em conta que muitos deles esto relacionados, seja quanto matria ou regio, h tambm uma tendncia em assumir que a autonomia legal dos tratados implica autonomia de secretariados. A fragmentao poltica e institucionalizada acontece quando convenes diferentes tm como objecto ameaas ambientais semelhantes. Assim os secretariados tornam-se geograficamente mais dispersos e operam com diferentes polticas, tal como vimos no caso das alteraes climticas, da biodiversidade, da desertificao, das guas e florestas, onde cada conveno tem os seus prprios objectivos e compromissos, aumentando ainda mais a fragmentao institucional e criando barreiras, como conflitos de agendas, disperso geogrfica, normas e regras inconsistentes. Tudo isto acontece porque os secretariados acabam por pouco conseguir interagir e cooperar.
103 KANIE, Norichika - Global Environmental Governance Perspectives on the Current Debate. Center for UN Reform Education, New York, 2007.

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As responsabilidades com o meio ambiente esto espalhadas entre muitas instituies, criando sobreposio e at mesmo conflito de mandatos. O PNUMA divide tempo, ateno e recursos com outros rgos, como a CDS, a Organizao Meteorolgica Mundial (OMM), a Comisso Oceanogrfica Internacional, a UNESCO, e ainda outros que tenham interesses e responsabilidades na matria do meio ambiente104. Temos vrios secretariados independentes, tais como o do Protocolo de Montreal (proteco da camada de ozono), da Conveno de Basel (comrcio de resduos perigosos), CITES (comrcio de espcies da fauna e da flora selvagem ameaadas de extino), Conveno sobre as Alteraes Climticas, entre muitos outros. As tendncias hoje apontam para uma diminuio da proliferao e da fragmentao de instituies e acordos, pela fadiga de negociaes e pela maturidade que o direito internacional ambiental est a atingir. Os tratados que agora so elaborados, reconhecem esse problema e tendem a fazer uma abordagem com mais sinergia do que anteriormente, o mesmo pode-se dizer em relao a preocupao de se atingir a coordenao, enfrentando as sobreposies e reconhecendo a preocupao que necessria para a implementao. Para alm disso, visvel que hoje h esforos no sentido de haver agrupamentos de convenes, que focam a cooperao, integrao de programas e relocalizao de secretariados e de unidades do PNUMA. De qualquer modo, podemos demonstrar alguns aspectos positivos da proliferao dos acordos ambientais multilaterais105, como o crescimento da visibilidade e sensibilizao para as ameaas ambientais, bem como fruns e oportunidades de aco. At porque a redundncia num certo grau desejvel para evitar o declnio institucional e para criar um sistema mais forte, a competio pode trazer melhores e inovadores resultados, as agncias competem pelo financiamento e assim melhoram a sua actuao. Os benefcios da cooperao vo para alm do meio ambiente, contribuem tambm para a manuteno da paz e podem espalhar-se para as demais relaes
104 No caso das alteraes climticas, o PNUMA, PNUD, OMM, a OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico) e o Banco Mundial fazem parte, padecem de coordenao e falta de organizao na diviso de trabalho. 105 KNIGGE, M.; HERWEG, J; HUBERMAN, D. - Geographical Aspects of International Environmental Governance: Illustrating Decentralization. Ecologic Institute for International and European Environmental Policy, Berlin, 2005

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internacionais. Num sistema com muitas instituies h mais oportunidades para a participao da sociedade civil, onde a reduo ou centralizao dessas instituies pode fechar as oportunidades. 5.2.1.1. Diferentes actores O nmero total de instituies envolvidas na governana ambiental incerto. As principais so o PNUMA, com o mandato principal de coordenar os programas ambientais dentro das Naes Unidas e de ser o catalisador de iniciativas; a CDS criada para coordenar os pilares do desenvolvimento sustentvel, atravs da monitorizao da implementao da Agenda 21 e coordenar os programas aps Rio-92; o PNUD criado em 1965, com o papel principal de implementao dos Objectivos do Milnio, incluindo a reduo da degradao ambiental, assistncia aos governos na implementao de programas de alvio pobreza e melhoria do meio ambiente. Algumas agncias especializadas das Naes Unidas que lidam com questes especficas relacionadas com o meio ambiente so a Organizao Mundial de Meteorologia que lida com a atmosfera e clima; a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao que promove o uso sustentvel dos recursos; Agncia Internacional de Energia Atmica que supervisiona o lixo radioactivo. Essas agncias so rgos autnomos, com estrutura prpria e normalmente com oramento mais forte do que o PNUMA. Os bancos internacionais de desenvolvimento tm cada vez mais impacto na governana ambiental atravs de projectos e estratgias ambientais. Por exemplo, o Banco Mundial exige avaliaes de impacto ambiental, para conceber emprstimos. Muitas questes ambientais esto includas na agenda da Organizao Mundial do Comrcio e tambm nos seus mecanismos de resoluo de disputas, pois as normas comerciais so levadas mais a srio pelos Estados, por isso tem sido determinante nas aces ambientais a nvel nacional e na direco da governana ambiental. 5.2.2. Duplicao e Conflito de Agendas Muitas vezes os tratados so negociados de maneira improvisada e tm interesses diferentes dos acordos ambientais multilaterais pr-existentes. A

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consequncia a duplicao e o conflito de agendas. A criao desses acordos exige tempo e energia durante as negociaes, muitas vezes os seus textos so ambguos e no so claros. Por fim, a proliferao de tribunais provoca sobreposio de jurisdio na resoluo de disputas, o que pode ser visto com o Tribunal Internacional de Justia e Tribunal Internacional de Direito do Mar. 5.2.3. Cincia O sistema de governana ambiental internacional caracterizado por no ser linear e por ter um comportamento complexo associado a constantes mudanas ambientais, com consequncias a curto e longo prazo106 107. Na governana do meio ambiente necessrio levar em considerao as funes cientficas e preciso um desenho institucional para que estas funes sejam cumpridas108, no que diz respeito a um novo papel a ser realizado por cientistas e diante de todas as circunstncias que caracterizam a natureza da matria meio ambiente. Os decisores precisam de informao sobre as ameaas naturais e suas consequncias, bem como os tipos de acordos que podem ser colectivamente desenvolvidos com vista a amenizar esses riscos. H autores que oferecem critrios para saber quando estamos perante um conhecimento utilizvel109. So eles a adequao (todo conhecimento e factos relevantes), o valor (contribuies futuras para o conhecimento e para a poltica), a legitimidade (aceitao por pessoas fora da comunidade que o desenvolveu), e a efectividade (possibilidade de delinear a agenda ou de avanar o estado do debate).
106 KASPERSON, R.E.; KASPERSON J.X.; DOW K. - Vulnerability, Equity, and Environmental Changes. In Global Environmental Risk. ed. J.X. Kasperson and R.E. Kasperson. United Nations University Press and Earthscan, Tokyo, 2001. 107 Whereas science was previously understood as steadily advancing the certainty of our knowledge and control of the natural world, it is now seen as coping with many uncertainties in urgent technological and environmental decisions on global scale. A new role for scientists will involve the management of the crucial uncertainties: therein lies the task of assuring the quality of the scientific information provided for policy decisions. Moreover, scientific information has a long row to hoe to have a distinctive impact on policy. FUNTOWICZ; RAVETZ - Science for the 21st century: From Social Contract to the Scientific Core, International Journal of Social Science, 2001. www.unesco.org/issj 108 HAAS, Peter - Science Policy For Multilateral Environmental Governance International Environmental Governance (Gaps and Weaknesses/Proposals for Reform). Working Paper, UNUIAS (Unites Nation University, Institute of Advanced Studies) Tokyo, 2002. 109 CLARK, W. C.; MAJONE, G. - The critical appraisal of scientific inquiries with policy implications. Science Technology & Human Values, 1985.

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At agora a cincia est extremamente politizada. Frequentemente, a chamada boa cincia cai nas mos de polticos que negligenciam o seu valor. Escritores do campo da cincia, tecnologia e cincias sociais investigam os valores implcitos e consequncias acerca do meio ambiente110. Mas h desafios a serem ultrapassados, pois em primeiro lugar, h com alguma frequncia suspeitas sobre a cincia, porque os prprios cientistas fazem parte de um largo discurso cultural, assim padecem de autonomia ou de um estatuto independente. Tambm no indito que estes estejam merc dos seus patrocinadores. Em segundo lugar, o uso da cincia mediado pelos objectivos polticos. Por fim, a cincia tem, ela prpria, consequncias polticas, porque enquanto alguns so beneficiados por esta, outros ficam prejudicados nas opes polticas que so adoptadas em virtude do conhecimento cientfico. Um consenso emergente entre cientistas polticos que estudaram o uso da cincia nos regimes internacionais o de que a cincia deve ser desenvolvida com autoridade, para depois ser entregue aos responsveis pela carreira poltica. Quanto mais autnomo, credvel e independente for a cincia da poltica, maior ser a sua potencial influncia. O papel da cincia na governana ambiental global est a diminuir por causa da proliferao de acordos ambientais multilaterais, da fragmentao da governana ambiental e das dificuldades de coordenao. No h dvidas de que a governana ambiental deve ser baseada no melhor conhecimento cientfico disponvel. H grandes pesquisas no campo ambiental, como por exemplo, o Painel Intergovernamental sobre as Alteraes Climticas que considerado um grande sucesso. Porm, em termos gerais, h grandes falhas que no so devidas a falta de informao cientfica, mas sim a falta de sntese de informao que est disponvel. E a sntese a chave para a poltica ambiental. A situao actual exibe informaes vindas de mltiplas fontes, em diferentes formas, de difcil comparao, no se apresentando agradvel para aos olhos dos decisores polticos e no oferecendo uma figura completa da situao ambiental. Para alm de no fazer um estudo constante das mesmas substncias no decorrer do tempo. O PNUMA deveria ter como objectivo unir o melhor conhecimento cientfico
110 MILLER, Clark A.; EDWARDS Paul N. - Handbook of Science and Technology Studies. Edited by Sheila Jasanoff, et al. Changing the Atmosphere. Cambridge, MA, MIT Press, 2001

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para as questes relacionadas com o meio ambiente. Um primeiro passo em direco a esse objectivo, seria criar um departamento de base cientfica, com cientistas de alto nvel para disponibilizar informaes sobre como amenizar e evitar as ameaas ambientais. necessrio tambm integrar os vrios centros de estudo cientfico sobre o meio ambiente, que esto dispersos, reduzindo o seu nmero e melhorando o seu perfil. A produo de conhecimento dentro da governana ambiental global, deveria ser mais inclusiva, assegurando a representao dos pases em desenvolvimento dentro do processo global. Os actores no estaduais deveriam ter a oportunidade de contribuir para a criao de conhecimento e as ONGs e o sector privado deveriam ter acesso informao. 5.2.4. Cooperao e Coordenao Existe uma grande preocupao quanto a falta de cooperao e coordenao, entre as organizaes internacionais. Teoricamente, essa uma funo que pertence ao PNUMA. Na realidade, nunca foram dados recursos suficientes para que este pudesse cumprir o seu mandato111. No h perspectivas comuns e no h orientaes polticas gerais no campo do meio ambiente112. A criao do GEF como mecanismo de financiamento principal, secretariados e da CDS tiraram autoridade do PNUMA e criaram mandatos contraditrios. A adio de mais camadas de coordenao e o estado constante do processo de reforma, tornou ainda mais difcil lidar com o problema. A procura infindvel pela coerncia tem sido um desafio permanente e em muitos casos um objectivo impossvel de alcanar.
111 A impossibilidade do PNUMA cumprir o seu papel de rgo responsvel pela coordenao tem natureza fraqueza poltica e institucional. O estatuto do PNUMA enquanto programa, constrange a sua autoridade pois um rgo subsidirio da Assembleia Geral, em vez de ser um organizao autnomo e separado. A estrutura de governo necessita de um precedente dos Estados-Membros sobre as suas misses. A estrutura financeira est fortemente dependente de contribuies voluntrias e da boa vontade dos seus doadores. A localizao em Nairobi, sendo que o PNUMA a nica organizao da ONU localizada no hemisfrio Sul enfrenta hostilidades dos pases do Norte e mantm longe a sua influncia. 112 Ao actor que seja dada essa responsabilidade de coordenar, deve ser dado tambm os meios para colocar em prtica, sem isso o mandato no ter significado, um oramento prprio e considervel necessrio.

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Coerncia diz respeito a uma coordenao razovel e comunicao regular entre as organizaes. Embora a plena coordenao de todas as actividades ou de todos os actores no seja possvel, nem desejvel, preciso identificar as reas centrais em que a coordenao necessria, bem como quem pode desempenhar melhor esse papel. A cooperao entre as naes que exigida pela regulamentao ambiental internacional, mas que no alcanada, chamada tambm de falta de aco colectiva113. necessrio que os incentivos venham dos prprios e Estados e no das instituies, pois so esses os verdadeiros operadores das instituies. Porque os problemas so difusos, espalham-se no tempo e no espao, bem como a escala temporal que leva a que os efeitos sejam visveis, fazendo com que sejam difceis para os Estados notarem os benefcios da cooperao. necessrio consolidar o conceito de desenvolvimento sustentvel, atravs de esforos conjuntos para temas como o controle da poluio, o desenvolvimento econmico e a reduo da pobreza, uma transformao que levaria a melhor coordenao e sinergia entre as convenes e acordos internacionais ambientais. O desafio de coordenar no est limitado a ser feito entre instituies ambientais e instituies de outras reas, pois abrange a coordenao entre as prprias instituies ambientais. Por exemplo entre os secretariados dos acordos multilaterais ambientais, e ainda mais importante, a coordenao entre as vrias agncias e actores que esto envolvidos na produo de conhecimento e de cincia que podem influenciar as decises polticas relacionadas com o meio ambiente. Finalmente, uma melhor oportunidade, para os Estados conscientes da necessidade de reforma, a de condicionar a escolha dos lderes futuros das instituies ambientais internacionais aos que demonstram um comprometimento com todo o sistema atravs da cooperao. 5.2.5. Agrupamento de Acordos Os acordos ambientais multilaterais possuem um processo de negociao baseado num tema especfico, num poltica sectorial ou num espao territorial
113 ESTY, Daniel C.; IVANOVA, Maria H. - Making International Environmental Efforts Work: The Case for a Global Environmental Organization. Yale Center for Environmental Law and Policy, 2001.

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determinado, o que acaba por levar sobreposio e a processos de negociao conflituantes, problema que poderia ser amenizado atravs do agrupamento de acordos, ou seja, atravs da juno de tratados por temas, agrupamento de convenes e acordos que tratam da biodiversidade, de qumicos, etc.; por critrios funcionais, requisitos exigidos pelos relatrios, projectos para o desenvolvimento de capacidades, polticas comerciais, etc.; ou ainda por motivos regionais, juno de acordos que tenham aplicao em uma regio especfica. O agrupamento de acordos deveria ser administrado baseado num critrio claro, como o objectivo de explorar sinergias e ligaes, atingir a coerncia e efectividade na governana ambiental internacional, evitando a duplicao de acordos ambientais multilaterais, mitigando potenciais conflitos e reduzindo custos. 5.2.6. Implementao A governana ambiental internacional necessita de meios financeiros adequados e suporte tecnolgico para poder efectivar a implementao a nvel nacional dos acordos ambientais multilaterais, sobre as negociaes acerca do desenvolvimento sustentvel, principalmente nos pases em vias de desenvolvimento. As agncias de desenvolvimento da ONU, como o PNUD, deveriam assegurar a cooperao com os pases destinatrios em plena coordenao com o PNUMA em projectos que apoiam. Para uma efectiva implementao dos acordos ambientais internacionais necessrio efectivar e ampliar a participao de ONGs, comunidades locais e outros segmentos da sociedade civil. O GEF deveria ainda ser fortalecido como principal mecanismo financeiro para o meio ambiente global, assistindo pases em vias de desenvolvimento na implementao de convenes e criando capacidades junto das agncias de implementao e execuo. 5.2.6.1. Dificuldades Os problemas da implementao tornam-se visveis em trs nveis: no momento de criao das leis (nvel da negociao); quando as leis no so respeitadas e no h um mecanismo de execuo (nvel global); e quando a implementao marginalizada

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(nvel domstico). Alguns acordos que so celebrados acabam por no trazer nenhuma melhoria ao sistema ambiental global, pois s tero efectividade se os Estados tiverem inteno e capacidade de colocar em prtica a nvel interno114. H acordos com textos muito abrangentes, ambguos e difceis de implementar, muitas vezes no h nenhum meio de coero para que sejam postos em prtica. Quando alguns acordos so celebrados no h clareza sobre os meios financeiros necessrios para os colocarem em prtica e nem se sabe ao certo qual o montante que est disponvel para a sua execuo. Por causa da distncia que existe entre a vontade poltica e o conhecimento cientfico ocorrem discrepncias entre os problemas e as solues. Outro problema est relacionado com a falta de meios que assegurem o cumprimento e a execuo. A nvel internacional, os Estados so soberanos e precisam dar o seu consentimento prvio para aceitar qualquer rgo de execuo e para estar sujeitos s leis internacionais. Os Estados na maioria das vezes permanecem relutantes, pois receiam que tal consentimento possa ser interpretado de modo mais abrangente do que o previsto pelos governos, embora o conceito de soberania tenha mudado vagarosamente e exista uma forte preocupao quanto os bens comuns globais ameaados. Na absteno de mecanismos de execuo e de resoluo de disputas, o regime ambiental desenvolveu-se sob uma lgica diferente da dos demais, por ser novo e na sua vasta maioria composto por normas de soft-law, sendo os instrumentos de execuo a persuaso e assistncia. Enquanto que as responsabilidades comuns so aceites dentro do regime ambiental, a diferenciao prtica e as expectativas de cumprimento so uma necessidade. Exemplificando, isso quer dizer que, os pases desenvolvidos devem perseguir o ideal de mitigar as ameaas ambientais, enquanto que os pases em vias de desenvolvimento devem assegurar a integrao das questes ambientais em todos os nveis. Outra fonte de dificuldades a necessidade de articulao interna das normas internacionais sobre o meio ambiente, assim como a interaco com outros sistemas
114 WEISS, E. B.; JACOBSON, H. - Engaging Countries: Strengthening Compliance with with International Environmental Accords. Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 2001.

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normativos, como ocorre com o comrcio, investimentos, direitos humanos, etc. Devemos ainda ter em considerao que a adopo de obrigaes internacionais tambm tem custos econmicos e sociais115. A melhoria do meio ambiente vai para alm da negociao, dependendo de uma efectiva implementao dos instrumentos a nvel local. Ao mesmo tempo preciso ter em conta se os objectivos dos regimes se enquadram nas necessidades gerais dos pases, que so os maiores responsveis pela sua implementao. Pois a governana ambiental global , em geral, construda em negociaes que acabam por no visar a sua efectivao116. Na verdade a falta de implementao, de observncia, de cumprimento, de execuo e de efectividade um problema comum no sistema internacional. Todavia o desenvolvimento sustentvel e o meio ambiente tm duas caractersticas especiais, que so a extrema dependncia de soft law e grande tradio de envolvimento da sociedade civil. Podemos fazer algumas afirmaes, tais como dizer que o regime ambiental novo, e por causa da sua juventude focado na criao de tratados e que a sua actuao vir em seguida. Ou ainda, que a evidncia do sucesso dos tratados sugere que as negociaes sero superadas pela sua implementao. Ou que a implementao que foca na criao de capacidades e assistncia financeira tem funcionado em alguns tratados, e que, com o decorrer do tempo, poder gerar resultados noutros regimes ambientais. Ou, por ltimo, porque que os regimes ambientais actuam melhor na rbita da persuaso do que na execuo, e com o tempo as normas de soft law tendem a ser respeitadas pelos Estados. Existe algum mrito nos argumentos acima descritos, porm algumas aces no podem ser adiadas. Por causa da natureza global dos problemas ambientais, necessrio encontrar meios para a implementao local e nacional das prioridades do sistema da governana ambiental global. As negociaes so relevantes, mas no devem tirar a ateno da importncia dos desafios para a actuao; e na absteno dos de meios de execuo da governana
115 GAMA S CABRAL, Jeanine. As Respostas da Sociedade Internacional aos Problemas Ambientais Globais: O Direito e a Governana Internacional do Meio Ambiente. Vol. 3, Centro Brasileiro de Relaes Internacionais, 2007. 116 Algumas iniciativas so apontadas, como O Plano Estratgico de Bali e outros projectos individuais do PNUMA.

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ambiental, as disputas devem ser resolvidas em fruns onde haja meios de execuo, como ocorre na rea do comrcio. Foi por causa do Direito Internacional Ambiental ter estas caractersticas que foram criados meios de controlo que visam a recolha de informaes sobre a implementao e o acompanhamento do processo. A tcnica mais comum o envio peridico de relatrios que permitem a troca de informaes entre os Estados. 5.2.7. Falta de Liderana A liderana necessria para aprimorar a governana ambiental global, num sentido pessoal, ou seja, lderes com alto perfil para integrar as instituies ou que possam influenciar nas direces dessas instituies, personalidades com vontade de investir na reforma. Para alm disso, a liderana tambm diz respeito a colectividade de indivduos que esto frente das vrias componentes do meio ambiente global, especialmente o PNUMA, os secretariados e os fundos internacionais117. Primeiramente, h uma grande falha dos lderes globais em demonstrar vontade poltica e investimento necessrio para elevar as questes ambientais ao nvel apropriado. No h um lder a trabalhar em benefcio do sistema como um todo. Um lder com interesses pessoais alinhado com os interesses do sistema como um todo, preparado para tomar decises de risco, daria um impulso consideravelmente forte para o reforo da governana ambiental. A comunidade internacional no boa para escolher os lderes das instituies, porque os Estados, particularmente os mais poderosos, tm pouco interesse na governana global e do ao meio ambiente pouca prioridade. Os pases mais influentes e os lderes internacionais individuais deveriam identificar e reunir outros lderes, a nvel governamental, entre a sociedade civil e as personalidades populares, com o objectivo de investir o seu capital poltico e o seu perfil pblico para convencer as pessoas sobre a necessidade da melhoria da actuao da governana do meio
117 A falta de autoridade que existe entre as instituies ambientais internacionais, especialmente em relao ao PNUMA, com mandatos vagos ou restritos, oramentos fracos e apoio poltico limitado faz que no haja uma organizao com autoridade suficiente para servir como centro para o regime ambiental e que exera influncia a nvel global.

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ambiente118. Os candidatos posio de liderana devem demonstrar estarem comprometidos com a articulao da coerncia entre as vrias componentes do sistema da governana e os passos que pretendem adoptar. A melhor maneira ter um indivduo como lder de mais de uma organizao, pois estas esto relacionadas umas com as outras, principalmente os secretariados que tratam de questes conexas. Os Estados-Membros deveriam proporcionar aos lderes os meios para efectivarem os seus planos, incluindo a possibilidade de recrutar pessoas para trabalhar com eles, assim como um gestor do grupo de trabalho. 5.2.8. Actores No estaduais e o Sistema Estado-Centrista O interesse em relao ao meio ambiente global tem levado ao maior envolvimento de actores da sociedade civil com poderes para influenciar a governana ambiental. Nota-se no apenas o crescimento no nmero, mas tambm na qualidade dos interesses desses actores, bem como na maneira que estes podem exercer influncias. O envolvimento da sociedade civil, de actores como ONGs, redes de organizaes, comunidades cientficas e empresrios, tm um papel fundamental na criao de polticas ambientais. As organizaes no governamentais ambientais (ONGAs) cada vez mais participam activamente, no apenas enquanto interessadas, mas tambm enquanto motores do sistema, na criao de polticas ambientais, redigindo tratados, fornecendo informao cientfica, participando em negociaes, na sensibilizao da opinio pblica, no desenvolvimento de capacidades, na monitorizao e na implementao119. As ONGs so importantes prestadoras de conhecimento, como o Instituto de Recursos Mundiais120 e a Unio Internacional para a Conservao da Natureza121, especializadas em fornecer pesquisas e informaes sobre as questes ambientais.
118 A Unio Europeia estaria bem colocada para mobilizar tal coalizo, uma vez que os seus lderes e Estados-Membros j demonstram estar comprometidos com a reforma da governana ambiental global. 119 NAJAM, A. - Citizen Organizations as Policy Entrepreneurs. International Perspectives on Voluntary Action: Reshaping the Third World, edited by David Lewis, Earthscan, London1999. 120 World Resources Institute (WRI). 121 International Union for Conservation of Nature (IUCN).

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O Global Environment Outlook122 produzido pelo PNUMA um bom exemplo de uma colaborao formalizada de uma organizao internacional com a sociedade civil. A Avaliao do Milnio de Ecossistemas123, lanado por Kofi Annan, foi produzida pela parceria entre representantes de convenes internacionais, lderes do sector privado e da sociedade civil. As ONGs so ainda activas na criao de normas internacionais atravs de campanhas de educao, podendo fazer presso poltica necessria para induzir os governos a fazer parte dos acordos internacionais. O sector privado tambm participa enquanto parceiro do desenvolvimento da proteco ambiental, na criao de polticas internacionais, desenvolvimento de capacidades, implementao, atravs de comprometimentos voluntrios e de parcerias pblico-privadas. Corporaes transnacionais foram sempre caracterizadas como culpadas pela degradao ambiental global, movendo o capital e a produo para os pases com baixo padro de proteco ambiental, visando aumentar os lucros. Desde a dcada de noventa que a ONU e alguns actores da sociedade civil tm feito parcerias, mtodos de tecnologias limpas tm sido adoptadas para a proteco do meio ambiente. As organizaes da sociedade civil esto susceptveis s mesmas crticas de que sofrem os governos em relao legitimidade, transparncia e responsabilidade nestas matrias. Do mesmo modo, existem limites para a aco voluntria do sector privado na absteno de regulamentao pelos governos, que por sua vez tm legitimidade para criar as regras, e a sociedade civil tem habilidade para se comprometer com esses valores. Muitas aces levadas a cabo por algumas organizaes da ONU permanecem paralelas e sem conexo com as linhas principais de trabalho; os benefcios da parceria
122 O PNUMA tendo em considerao a preocupao da sociedade com a problemtica ambiental e a correspondente demanda por informao, resolveu por deciso do seu Conselho de Administrao em maio de 1995 elaborar uma srie de informes sobre o estado actual do meio ambiente, denominados "Perspectivas do Meio Ambiente Mundial" - em ingls Global Environment Outlook (GEO). 123 O Millennium Ecosystem Assessment (Avaliao do Milnio de Ecossistemas, MA) criado para fornecer parte da informao cientfica necessria para a implementao da Conveno da Diversidade Biolgica, da Conveno do Combate Desertificao e da Conveno das reas Hmidas; foi lanado a nvel mundial pelo Secretrio Geral das Naes Unidas em Junho de 2001. Consiste em avaliaes interligadas aos nveis global, sub-global e local, ou seja, em vrias escalas.

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da rea comercial e a governana ambiental no so realizados; os rgos das Naes Unidas, muitas vezes, no tm recursos disponveis suficientes para implementar as parcerias. necessrio mais transparncia e consistncia na seleco das parcerias, bem como mecanismos para uma comparao das avaliaes das parcerias realizadas. A integrao de actores no Estaduais nas instituies da governana global ambiental ocorrem, em geral, de modo ad hoc. Consequentemente existe uma necessidade de reexaminar as estruturas institucionais que foram criadas para o sistema Estado-centrista e formalizar os mecanismos de modo permitir parcerias com actores no estaduais para assim poder atingir todo o seu potencial. O desafio agora est em criar um espao institucional que permita aos actores no estaduais preencherem plenamente os seus objectivos. 5.2.9. Uso Ineficiente dos Recursos Quanto ao financiamento, h recursos disposio da aco ambiental que no incluem apenas oramentos operacionais das vrias organizaes, mas tambm mecanismos de fundos especializados criados a partir de tratados especficos ou gerais, como o GEF e existe ainda valores disponveis atravs de doaes vindas de fluxos de ajuda, de organizaes internacionais, de agncias das Naes Unidas e de organizaes no governamentais internacionais para projectos ambientais. Embora a soma de dinheiro seja menor que os desafios ambientais globais, os montantes so considerveis e variam consoante ao destino em que ser aplicado. O dinheiro que h disponvel no usado de maneira eficiente e apropriada. A questo que se pe a de saber quanto h de recursos financeiros disponveis e como que esses recursos so utilizados124. A governana global ambiental perde dinheiro na fragmentao e na falta de sinergia do sistema, correm duplicaes e at mesmo contradies entre os diferentes elementos, o que leva necessariamente fragmentao do financiamento, pois objectivos semelhantes aparecem em tratados diferentes. A eficincia do sistema tambm constrangida pela falta de transparncia no
124 ESTY, Daniel C.; IVANOVA, Maria H. - Making International Environmental Efforts Work: The Case for a Global Environmental Organization. Working Paper, Yale Center for Environmental Law and Policy, 2001.

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financiamento do meio ambiente global, muito dos recursos disponveis so gastos para manter o sistema e pouco se investe em verdadeira aco ambiental. Para alm do envolvimento do Banco Mundial, do PNUD e do GEF que contribuem com valores altos para projectos ambientais, os governos nacionais, a sociedade civil e o sector privado tambm tm um grande valor com as contribuies que apresentam. Contudo, a fragmentao geogrfica e a duplicao de actividades podem resultar em custos operacionais elevados e em ineficincia. Normalmente, as criticas em relao ao aproveitamento dos meios financeiros disponveis, so feitas com base em no haver dinheiro suficiente, ou seja, falta de financiamento para cobrir as despesas, de meios para mobilizar novos auxlios e uma fraca gesto. Os recursos disponveis no esto a ser usados do melhor modo, uma vez que grande quantidade de dinheiro acaba por se dispersar num sistema demasiado fragmentado. Com mais coerncia no sistema da governana e do financiamento, melhores resultados poderiam ser atingidos com os recursos hoje disponveis. No h dinheiro suficiente onde necessrio, os objectivos mudam e os fundos voluntrios so imprevisveis, h pouca informao sobre a quantidade de dinheiro disponvel e sobre o quanto que j foi investido no sistema de governana ambiental global. H dois pontos relacionadas com a questo do financiamento que so a soma necessria para administrar o actual sistema, suas variaes institucionais e actividades; e a questo de saber o montante de recursos que foi prometido para os pases em desenvolvimento, para que possam cumprir as metas que lhes so impostas. O PNUMA serve de exemplo, pois embora sendo um rgo subsidirio das Naes Unidas, sofre com um oramento incerto, de contribuies voluntrias imprevisveis e de doaes que so feitas com a condio de terem uso destinado a um projecto especfico, o que impede investimentos em projectos de longo prazo e programas mais ousados125. Embora no seja os suficientes, h mais recursos financeiros disponveis no sistema do que calculamos126. Claro que no podemos subestimar o quantum necessrio
125 Os Estados-Membros deveriam oferecer um financiamento adequado e estvel, para que assim o PNUMA possa realizar melhor administrao, um oramento previsvel o primeiro passo para que essa organizao melhore a governana na matria ambiental. 126 A Agenda 21 fala no compromisso assumido pelos pases desenvolvidos em contribuir com 0.7 pontos percentuais do seu produto interno bruto para assistncia para com os pases em desenvolvimento, porm apenas uma pequena parte cumpriu.

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para manter o sistema da governana global, bem como no podemos negar que a fragmentao e a ineficincia impedem de tirar melhor proveito dos recursos disponveis. Todavia o que sugerimos que um sistema mais racionalizado poderia evitar o desperdcio de dinheiro, salvaguardando mais para a aco ambiental127. Apesar da aceitao de tudo o que envolve o conceito de desenvolvimento sustentvel, ocorrido na Cimeira do Rio de Janeiro, ainda existe uma diviso entre o financiamento do meio ambiente e do desenvolvimento. Isto foi visvel na Conferncia das Naes Unidas sobre o Financiamento do Desenvolvimento128, na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel129 e na falha das instituies internacionais de realizar o financiamento dos objectivos do meio ambiente baseados no desenvolvimento sustentvel130. Com todos os problemas de que sofre o sistema pelo uso ineficiente dos recursos, o resultado acaba por dar origem relutncia dos doadores em apoiar a governana. O problema est mais seriamente relacionado com a dificuldade de atrair novos recursos, com a necessidade de melhor coordenao dos meios financeiros actualmente disponveis, da criao da confiana no sistema em relao a sua habilidade de utilizar os recursos disponveis e novos eficientemente em torno de todas as actividades ambientais. O Painel de Alto-Nvel criado por Kofi Annan, no que diz respeito s formas de financiamento para a governana ambiental internacional, recomenda melhor cooperao entre o PNUMA, o PNUD, a OMM, o GEF e o Banco Mundial, no sentido de criar capacidades cientficas e tcnicas, administrar investimentos e infra-estruturas, e facilitar a integrao dos aspectos ambientais nas polticas nacionais131. O Fundo Mundial para o Meio Ambiente enquanto ferramenta especializada para financiar e apoiar os pases em vias de desenvolvimento na implementao de
127 Por exemplo, as comunicaes e relatrios exigidos pelos vrios acordos ambientais multilaterais, consome muitos recursos, no apenas humanos, mas tambm financeiros, o agrupamento seria uma forma de poupar tempo e dinheiro. 128 Na resoluo 54/196 das Naes Unidas, ficou decidida a realizao de uma Conferncia sobre Financiamento para o Desenvolvimento, em Maro de 2001, no Mxico, destinada a debater questes importantes relacionadas com os sistemas monetrio, financeiro e de comrcio, a nvel nacional e internacional. 129 Cimeira Mundial do Desenvolvimento Sustentvel Joanesburgo de 26 de Agosto a 4 de Setembro de 2002. 130 NAJAM, Adil - Financing Sustainable Development: Crises of Legitimacy. Progress in Development Studies. Department of International Relations, Boston University, Boston, USA, 2002. 131 Delivering as One, 2006.

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projectos de defesa do meio ambiente global, deveria receber um aumento de recursos para poder lidar com os desafios futuros. O GEF porque sofre de fraqueza interna, relacionados com o seu processo e estruturas de tomada de deciso enfrenta cepticismo desses pases e at da sociedade civil132. 5.2.10. Governana Ambiental Global em outras reas Muitas das decises importantes que afectam a governana ambiental so tomadas noutras reas, como no comrcio, no investimento e no desenvolvimento internacional. Instituies como a OMC, o PNUD e o Banco Mundial comeam a ter mais ateno em relao ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentvel do que no passado. Adicionalmente, reas como a sade e a segurana esto cada vez mais ligadas governana ambiental global, que por sua vez, para ser realmente efectiva, precisa de encontrar maneiras de ligar o meio ambiente a outras reas da poltica global, assegurando a coerncia entre o meio ambiente e outras esferas globais. A entrada de consideraes ambientais em outras matrias no um problema, mas sim um objectivo. A questo que se coloca aqui a de assegurar que as relaes estabelecidas entre o meio ambiente e outras matrias so do conhecimento geral e que a relevncia matria ambiental dada em fruns importantes, em regulamentaes e em polticas que lidam com outras questes. No h dvidas de que o meio ambiente e o comrcio esto interligados. O objectivo principal da OMC a liberalizao do comrcio e no prembulo133 do Acordo
132 A Strengthened Global Environment Facility. Responses to the Report of the High Level Panel on System Wide Coherence, 2007. 133 Confirmamos, vigorosamente, nosso compromisso com a meta do desenvolvimento sustentvel, nos termos do disposto no Prembulo do Acordo de Marraquexe. Estamos convencidos de que os propsitos de sustentao e salvaguarda de um sistema multilateral de trocas aberto e nodiscriminatrio, bem como as aces voltadas para a proteco do meio ambiente e para a promoo do desenvolvimento sustentvel, podem e devem ter reciprocidade em termos de apoio. A propsito, destacamos os esforos dos Membros visando a realizao, em carcter voluntrio, de avaliaes ambientais de cunho nacional e relacionadas com polticas comerciais. Reconhecemos que, de conformidade com as regras da OMC, nenhum pas deveria ser impedido de adoptar medidas para a proteco da vida ou da sade humana, animal, vegetal, ou do meio ambiente, em nveis que julgar apropriados, na medida em que tais medidas no representem injustificvel arbitrariedade ou discriminao entre pases nos quais prevaleam as mesmas condies, ou dissimulada restrio ao comrcio internacional, e, sob outros aspectos, estejam de acordo com o disposto nos Acordos da OMC. Aplaudimos a permanente cooperao da OMC com o UNEP e outras organizaes ambientais intergovernamentais. Incentivamos os esforos que visem promover a cooperao entre a OMC e importantes organismos internacionais voltados para as questes de meio ambiente e de

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so citados os objectivos de atingir desenvolvimento sustentvel, procurando proteger e preservar o meio ambiente. As medidas comerciais podem ser efectivas, proporcionando meios de cumprimento e execuo. A Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies Ameaadas de Extino aplica sanes comerciais s partes que no cumprirem o acordo134. As questes relacionadas com o meio ambiente tm cada vez mais espao noutras outras organizaes e esse processo tende a continuar, mas para isso necessrio que as instituies ambientais, particularmente o PNUMA, incentivem as conexes existentes e emergentes entre matrias diferentes, mas relacionadas com o meio ambiente e que inclua essas discusses na agenda de poltica internacional. A integrao de consideraes ambientais nas medidas de investimento e de desenvolvimento crucial para efectivar a governana ambiental, porm as regras de investimento internacional podem restringir a capacidade dos governos nacionais de implementar as regulamentaes que visem a proteco do meio ambiente, principalmente nos pases em vias de desenvolvimento. As estruturas de regulamentao nacional que integram consideraes ambientais no sector privado no so suficientemente fortes. O investimento estrangeiro tem srias implicaes para o meio ambiente sustentvel a curto e a longo prazo. Tambm os investidores permanecem reticentes em investir em meios para potencializar a preservao dos recursos naturais. Os bancos de investimento, agncias de estrutura financeira e outros projectos de desenvolvimento podem ter grande influncia a nvel nacional, condicionando emprstimos ao uso de meios que protejam o meio ambiente e o uso sustentvel dos recursos naturais. Sade, meio ambiente e segurana so temas ligados entre si, pois pobreza, doenas infecciosas e degradao ambiental esto includas, recentemente, como ameaas da segurana internacional135. Factores de risco ambiental afectam a sade,
desenvolvimento, especialmente na fase preparatria da Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, que ter lugar em Joanesburgo, frica do Sul, em Setembro de 2002. 134 Outras convenes que incluem medidas financeiras so a Conveno de Basel sobre o movimento transfronteirio de resduos perigosos e a sua deposio; o Protocolo de Montreal Relativo s Substncias que Empobrecem a Camada de Ozono; O Protocolo de Cartagena sobre Segurana Biolgica. 135 COSBEY, A. International Agreements and Sustainable Development: Achieving the Millennium Development Goals. Winnipeg, Manitoba, International Institute for Environment and Development, Canada, 2005. www.iisd.org/pdf/2005/investment_iias.pdf.

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nomeadamente no que diz respeito ao uso de gua no potvel, saneamento, higiene, poluio do ar proveniente da queima de combustveis, assim como esto relacionados com os impactos nas alteraes climticas e no aumento do nmeros de catstrofes naturais136. O princpio definido na 25 da Declarao do Rio137 trata na ligao entre o meio ambiente, a paz e a segurana, bastando pensar nos conflitos acerca da explorao ilegal dos recursos naturais, desastres naturais, alteraes climticas, refugiados ambientais, etc. A ligao entre o meio ambiente e outras reas uma realidade e trata-se de uma tendncia positiva. O problema est nos nveis de cooperao e de interaco entre o meio ambiente e outras reas. 5.2.11. Participao Para aumentar a qualidade e a efectividade da governana internacional ambiental, a sociedade civil deveria ter uma participao mais institucionalizada nos processos de discusso e de tomada de decises nas polticas ambientais. Actores da sociedade civil j participam de diversas formas, seja atravs de pesquisas cientficas, processos de desenvolvimento de capacidades e de projectos, programas em prol do meio ambiente e uso sustentvel dos recursos naturais. O Princpio 10 da Declarao do Rio, assegura a participao de todos os interessados, o acesso a informaes, a participao pblica e a justia ambiental, inclui ainda o aumento da participao da sociedade civil, e consequentemente a sua implementao como parte do sistema da Naes Unidas essencial138. Uma maneira de se pensar a institucionalizao da participao da sociedade civil na governana ambiental seria a da ONU facilitar e padronizar os processos de acreditao. Actualmente para poder fazer parte de uma Conferncia de Partes na CDS e
136 WORLD HEALTH ORGANIZATION, The World Health Report 2002: Reducing Risks, Promoting Health Life. Geneva, WHO. www.who.int/whr/2002/chapter4/en/index7.html. 137 A paz, o desenvolvimento e a proteco do ambiente so interdependentes e indivisveis. 138 "As questes ambientais sero mais eficazmente tratadas com a participao, ao nvel apropriado, de todos os cidados implicados. Ao nvel nacional, todos os indivduos devero ter acesso adequado informao relativa ao ambiente detida pelas autoridades, incluindo informaes sobre materiais e actividades perigosas nas suas comunidades, bem como a oportunidade de participar nos processos de tomadas de deciso. Os Estados devem facilitar e incentivar a consciencializao e a participao do pblico, disponibilizando amplamente a informao. Deve garantir-se um acesso efectivo aos processos judiciais e administrativos, incluindo os de recuperao e de correco.

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nas reunies do Conselho de Administrao do PNUMA necessrio solicitar o estatuto de observador para cada um dos secretariados, que por sua vez, possuem procedimentos diferentes. A acreditao de forma simplificada a uma terceira instituio, aumentaria o nmero de entidades participantes nos debates e decises acerca da governana ambiental internacional. O desenvolvimento sustentvel seria mais efectivo pois melhoraria a cooperao entre a ONU, os governos nacionais e a sociedade civil.

5.3. Esforos para Melhorar a Governana Os passos iniciais para melhorar a governana ambiental global comeam pela necessidade de fazer uma distino entre as organizaes que tm como principal objectivo o meio ambiente, como o PNUMA, o GEF, secretariados dos acordos, etc.; das outras organizaes que tm um mbito mais abrangente de implementao de projectos de desenvolvimento, como o PNUD, o Banco Mundial, bancos regionais de desenvolvimento, etc.; e das organizaes cujas actividades esto relacionadas com o meio ambiente, mas que tm outro foco principal, a UNESCO, a UNICEF, entre outros. Em termos gerais, entre o primeiro grupo necessrio um elevado grau de coordenao; uma coordenao razovel entre o segundo grupo, incluindo a partilha de informaes; entre o primeiro e o segundo grupo necessrio estabelecer de prioridades em conjunto; e para todos os grupos, desejvel que haja comunicao frequente acompanhada de coordenao razovel quando estejam em causa as bases de um projecto especfico. Para atingir os objectivos da melhor governana na matria ambiental, necessrio que as instituies que a formam procurem atingir todo o seu potencial na actuao, isto , que sejam bem administradas, que possuam os recursos necessrios e que sejam usados eficientemente, visando a implementao, que por sua vez exige especial assistncia aos pases em vias de desenvolvimento, de modo a incluir polticas ambientais nas suas prioridades. As principais razes que nos levam a defender uma reforma no sistema da governana ambiental, comeam primeiramente pela existncia de todos os constrangimentos assinalados acima e que podem ser resumidos na confluncia de opinies entre ONGs, acadmicos e empresrios de que a necessidade de reforma

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urgente e quanto mais o tempo passa, mais se perde a habilidade para tal. A quantidade de actividades e de frustraes no debate acerca da reforma proporciona uma oportunidade onde as recomendaes podem gerar algo produtivo. Em segundo lugar, no s o nmero, mas tambm a natureza daqueles que defendem a reforma mudaram, com isso queremos dizer que a reforma comea a ser defendida pelos mais altos nveis dos governos nacionais. Adicionalmente tem recebido ainda apoio poltico, factores que demonstram um crescimento na demanda que invoca a mudana. Em terceiro lugar, o acumular de experincias das tentativas de reforma do passado oferecem meios de encontrar, com clareza e melhor sentido, a opo de reforma que politicamente a mais desejvel.

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6. Propostas para Fortalecer a Governana Ambiental

As instituies multilaterais discutidas no captulo 2 preenchem uma srie de funes inter-relacionadas, como seja a sensibilizao, fixao de agenda, colecta, processamento e disseminao da informao, fixao de orientaes e regulamentaes internacionais, desenvolvimento de capacidades, financiamento, assistncia tcnica e resoluo de conflitos139. At agora essas instituies tm preenchido as suas funes dentro dos seus respectivos mandatos de proteger o meio ambiente, mas as instituies multilaterais e estruturas existes so inadequadas para resolver os problemas e desafios ambientais que a sociedade actualmente enfrenta. O Captulo 38 da Agenda 21 e outras concluses obtidas na Cimeira do Rio falam da necessidade urgente de reestruturao e revitalizao do sistema das Naes Unidas. A transferncia de tecnologia e o financiamento do desenvolvimento de capacidades deve ser suportada pelos pases desenvolvidos, com o objectivo de atingir uma participao significativa dos pases em vias de desenvolvimento na governana ambiental internacional, que por sua vez, deve ocorrer dentro do contexto do desenvolvimento sustentvel e envolver a sociedade civil enquanto agente importante dessa transformao. Os pases que compem o Sul devem cooperar entre si, compartilhando recursos, trocando tecnologias e defendendo as suas necessidades em conjunto.

6.1. Abordagem Vertical 6.1.1. Criao de um rgo Principal das Naes Unidas
139 IWAMA, Toru - International Environmental Governance - Multilateral Environmental and Coordinating Mechanisms (Gaps and Weakness/Proposals for Reform). United Nations University, Institute of Advanced Studies, Tokyo, 2002.

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Para que a ordem da governana internacional ambiental tenha um perfil mais elevado dentro da ONU poder-se-ia estabelecer um rgo principal com poderes para criar regras ambientais e para obrigar ao seu cumprimento, uma vez que no existe, actualmente, nenhum rgo com esses poderes. A Assembleia Geral no apropriada, pois o seu mandato e poderes no o permitem. O Conselho de Segurana no tem poder legal e teria dificuldades polticas em interpretar ameaas ambientais como ameaas segurana pblica. O Conselho poderia invocar a violao de normas ambientais, mas nem a sua composio, nem o seu sistema de votao parecem apropriados para tratar de questes ambientais. Existem muitas questes que esto por responder em relao ao estabelecimento de um novo rgo que tenha poderes legislativos e de execuo. E quanto sua composio e sistema de votao, sendo certo que qualquer que seja o sistema pensado, este dever ter sempre em considerao que um rgo legislativo deve ter uma razovel representao para que seja considerado pela comunidade internacional e sabendo que qualquer proposta deve ser aprovada pela Assembleia Geral. Por outro lado, um rgo com poder de execuo, por analogia, com uma composio pequena, como o Conselho de Segurana, poderia actuar mais efectivamente. 6.1.2. Novo Comit da Assembleia Geral em Desenvolvimento Sustentvel Uma outra opo para fortalecer a governana aumentar o foco da Assembleia Geral em desenvolvimento sustentvel, possivelmente atravs de um novo comit. O Artigo 10 da Carta da Naes Unidas140 permite Assembleia Geral discutir qualquer questo ou matria dentro dos objectivos da Carta. A Assembleia Geral constituda por todos os Membros da ONU, pode fazer recomendaes em qualquer questo, excepto nas matrias em que o Conselho de Segurana est a agir. Assim faz recomendaes com o propsito de promover a cooperao internacional no campo poltico e encorajar o progressivo desenvolvimento do direito internacional e promover
140 A Assembleia Geral poder discutir quaisquer questes ou assuntos que estiverem dentro das finalidades da presente Carta ou que se relacionarem com os poderes e funes de qualquer dos rgos nela previstos, e, com excepo do estipulado no Art. 12, poder fazer recomendaes aos membros das Naes Unidas ou ao Conselho de Segurana, ou a este e queles, conjuntamente, com a referncia a quaisquer daquelas questes ou assuntos.

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a cooperao. Entre os inmeros temas que consistem a agenda da Assembleia Geral, esto presentes o meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel a serem considerados nas suas sesses anuais. O Conselho Administrativo do PNUMA responde perante a Assembleia Geral, que considera e decide sobre questes relacionadas com o ambiente, incluindo arranjos e processos internacionais. 6.1.3. Nova Agncia Especializada da ONU Em 1991, foi proposto, por Geoffrey Palmer141 a criao de uma agncia ambiental internacional dentro do sistema das Naes Unidas, com poder e autoridade reais, uma nova agncia especializada da ONU chamada Organizao Mundial do Meio Ambiente. A base estrutural da sua proposta modelada na OIT que tem representatividade tripartida entre governos, empregados e empregadores, que podem participar no processo de deciso incluindo a criao de leis142. De acordo com Palmer, a Organizao Mundial do Meio Ambiente deveria ser composta por uma Conferncia Geral e um Conselho Administrativo com quarenta pessoas, vinte representando governos, dez representando organizaes empresariais e dez representando organizaes do meio ambiente, e um Secretariado. Cada EstadoMembro enviaria Conferncia dois delegados governamentais, um representante empresarial e um representante de organizaes ambientais. A OMMA poderia ter ambas funes, ou seja, a legislativa e a de implementao, sendo as decises tomadas por maioria de dois-teros. Tambm poderia exigir relatrios aos Estados-Membros e tomar as medidas necessria para assegurar a observncia das suas provises143.

6.2. Abordagem Horizontal

141 Geoffrey Palmer foi Primeiro Ministro da Nova Zelndia de Agosto de 1989 a Setembro de 1990. 142 PALMER, Geoffrey - New Ways to Make International Environmental Law, Journal article by Geoffrey Palmer; American Journal of International Law, Vol. 86, 1992. 143 O PNUMA poderia ser fortalecido e transformado nesse tipo de organizao internacional intergovernamental, uma agncia especializada necessria para concluir acordos com a ONU.

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6.2.1. Revitalizao dos rgos das Naes Unidas144 6.2.1.1. Assembleia Geral No que respeita Assembleia Geral, poderia ser recomendado que o Quarto Comit encarregado da descolonizao fosse reestruturado e transformado em um Comit para o Desenvolvimento Sustentvel, ou ainda que o Segundo Comit da Assembleia Geral seja redistribudo com o Quarto Comit, sendo que um ficaria responsvel por tratar das questes relacionadas com o desenvolvimento e meio ambiente, e o outro das questes econmicas e financeiras. 6.2.1.2. ECOSOC Como sugere o Captulo 38.10 da Agenda 21145, as funes do ECOSOC poderiam ser revitalizadas de uma maneira a assistir a Assembleia Geral atravs de um sistema de superviso da coordenao, viso geral da implementao da Agenda 21 e de recomendaes quanto estas matrias. Teria a responsabilidade de integrar o meio ambiente e o desenvolvimento nas polticas e nos programas da ONU e de fazer recomendaes apropriadas Assembleia Geral, s agncias especializadas relacionadas e aos Estados-Membros146. O ECOSOC deveria ter um papel mais activo em termos de coerncia e direco de todas as actividades da ONU relacionadas com o ambiente. Poderia ter um mandato
144 Apresentaremos algumas propostas a ttulo elucidativo sobre algumas opes que poderiam ser tomadas em relao aos rgos principais da ONU, sem decorrer pormenorizadamente, uma vez que essas propostas no fazem parte do processo de reforma que propomos. 145 O Conselho Econmico e Social, no contexto da funo que lhe atribuda pela Carta em relao Assembleia Geral e actual restruturao e revitalizao das Naes Unidas nos campos econmico, social e conexos, ser encarregado de apoiar a Assembleia Geral atravs da superviso da coordenao, em todo o sistema, da implementao da Agenda 21 e da formulao de recomendaes nesse sentido. Alm disso, o Conselho dirigir a coordenao e integrao, em todo o sistema, dos aspectos das polticas e dos programas das Naes Unidas relacionados com meio ambiente e desenvolvimento e formular recomendaes apropriadas para a Assembleia Geral, organismos especializados interessados e Estados Membros. Devem ser tomadas as medidas necessrias para receber relatrios peridicos dos organismos especializados sobre seus planos e programas relativos implementao da Agenda 21, conforme o disposto no Artigo 64 da Carta das Naes Unidas. O Conselho Econmico e Social deve organizar exames peridicos do trabalho da Comisso sobre Desenvolvimento Sustentvel, prevista no pargrafo 38.11., assim como das atividades realizadas em todo o sistema para integrar meio ambiente e desenvolvimento, fazendo pleno uso de seus segmentos de alto nvel e coordenao. 146 De um lado extremo da discusso, h quem sugira que o ECOSOC deveria ser totalmente abolido e as suas tarefas deveriam ser levadas a cabo pelo actual Segundo e Terceiro Comits da Assembleia Geral.

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mais abrangente que abordasse temas como economia, direitos humanos e reas sociais, oferecendo uma base mais larga para um desenvolvimento institucional compreensivo e integrado. Poderia ainda desenvolver uma funo de coordenao, reforando as relaes entre as agncias especializadas da ONU147. Actualmente existe uma necessidade crescente de melhorar a coordenao e aumentar a colaborao entre os secretariados dos rgo de deciso, sendo tambm fundamental que o ECOSOC tenha um papel mais forte na coordenao das actividades da ONU, nos campos econmico, social e outros relacionados, para assim alcanar os objectivos do programa de implementao da Agenda 21148. 6.2.1.3. Conselho de Segurana O Conselho de Segurana poderia ter funes relacionadas com a proteco ambiental baseadas no reconhecimento de que a destruio do meio ambiente pode ser uma ameaa segurana internacional. Este Conselho tem poderes para forar os Estados a cumprirem as suas decises. De qualquer modo, caso as responsabilidades em fazer valer as regras ambientais internacionais ou as regras de preveno de violaes contra o meio ambiente fossem estipuladas ao Conselho, por causa da sua actual composio, sistema de votao e necessidade de uma emenda Carta das Naes Unidas, seria mais vivel e fcil criar um novo rgo principal. 6.2.1.4. Secretariado Como sugere o captulo 38.15 da Agenda 21149, uma liderana forte e efectiva da parte do Secretrio-Geral crucial para a governana ambiental global. O SecretrioGeral tem um papel crucial, pois pode agir enquanto mecanismo para a coordenao e superviso de programas ambientais entre os rgos das Naes Unidas. Nesse sentido um sistema de apoio deveria ser estabelecido dentro do Secretariado, incluindo um Secretariado para o Meio Ambiente enquanto, parte da unidade central que o Secretariado das Naes Unidas.
147 A proposta do Secretario-Geral sobre a reforma das Naes Unidas em 1997, demonstrou que necessrio um novo pensamento para o papel do ECOSOC, com prioridade imediata para a administrao de polticas e papel de coordenao. 148 The Programme for the Further Implementation of Agenda 21. 149 imprescindvel que o Secretrio Geral exera uma direco firme e eficaz, j que ser o coordenador dos arranjos institucionais do sistema das Naes Unidas para levar adiante de maneira satisfatria as actividades decorrentes da Conferncia e para implementar a Agenda 21.

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6.2.2. rgos Subsidirios 6.2.2.1. PNUMA fortalecido O PNUMA tem sido muito criticado por ter capacidade insuficiente para cumprir o seu mandato original, para promover a cooperao internacional na ONU em face das crescentes complexidades dos problemas ambientais. Este possui um secretariado de tamanho inadequado, um oramento insuficiente, uma localizao de sede impraticvel, e um Director Executivo sem poderes suficientes no gabinete do Secretrio-Geral das Naes Unidas. A tudo isto, acrescenta-se ainda o baixo estatuto das matrias ambientais na lista do Segundo Comit da Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas, e a duplicao de funes com outros rgos. O PNUMA poderia ainda cumprir uma funo de coordenador das polticas ambientais na ONU se algumas condies fossem alcanadas. H recomendaes dirigidas ao PNUMA, e que so as seguintes: a primeira a necessidade de fornecer recursos financeiros previsveis, adequados e estveis150, em ordem a poder cumprir o seu mandato enquanto catalisador. Esta necessidade deveria ser satisfeita atravs de um apoio de financiamento directo que provenha do oramento regular da ONU, destinada aos custos de administrao do Secretariado do PNUMA. A segunda recomendao o fortalecimento do mandato do PNUMA, e em particular, no que toca a coordenar e promover a pesquisa cientfica relevante, facilitando a troca e disseminao da informao, promovendo os meios de promoo ambiental, como a avaliao de impacto ambiental e a cooperao e coordenao nos nveis regional e local, ajudar os governos a alcanar os requisitos institucionais e legais para a proteco ambiental, promovendo tambm o trabalho em conjunto com os rgos de desenvolvimento, como o PNUD e o Banco Mundial, levando em conta consideraes ambientais nos seus projectos; e dar suporte a negociaes de tratados sobre o meio ambiente. Em relao funo de coordenao entre os Secretariados das convenes, o PNUMA deveria ser fortalecido de modo a que as funes que tem enquanto rgo de
150 Secretrio-Geral das Naes Unidas, The Secretary-General's Report of the UN Task Force on Environment and Human Settlements. A/RES/53/242, 10 Agosto de 1999.

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secretariado de cada tratado, inclusse a relocalizao dos Secretariados estabelecidos dentro do PNUMA. Uma terceira recomendao a da transformao do PNUMA com o estreito mandato que possui de catalisador, passar a ser uma verdadeira instituio, ou seja, um rgo principal das Naes Unidas, uma agncia especializada - um rgo das Naes Unidas na rea do meio ambiente151. 6.2.2.2. PNUD revitalizado Os encontros do Programa da Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento e os grupos de consulta do Banco Mundial podem ser usados como veculos para o planeamento e reviso pelos governos nacionais. O PNUD a agncia lder dentro da ONU para o desenvolvimento de capacidades e para o desenvolvimento sustentvel a nvel local, nacional e regional. imperativo que o PNUD tenha um trabalho em conjunto com o PNUMA e que os representantes do PNUD prestem mais esforo para coordenar o campo de actividades de cooperao tcnica152. 6.2.2.3. Futuro da CDS A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel no tem sido uma autoridade forte no que respeita sua misso na rea do desenvolvimento sustentvel153. As crticas tm sido enfatizadas principalmente por causa da participao exclusiva de Ministros do Meio Ambiente, que a nvel nacional carecem de poder de deciso e financiamento adequado, por ser uma comisso funcional do ECOSOC e por no possuir poderes de tomada de deciso na Assembleia Geral. A CDS no tem capacidades suficientes para actuar no campo da implementao, financiamento, transferncia de tecnologia e no consegue integrar os aspectos econmicos, sociais e ambientais nas polticas e
151 FRENCH, H. - Partnership for the Planet: An Environmental Agenda for the United Nations. Wordwatch Paper, 1995. 152 Agenda 21, Captulo 38.24. O PNUD, como o PNUMA, tambm deve desempenhar uma funo decisiva no acompanhamento das actividades decorrentes da Conferncia. Atravs de sua rede de escritrios exteriores, promover o impulso colectivo do sistema das Naes Unidas em apoio da implementao da Agenda 21 nos planos nacional, regional, inter-regional e mundial, aproveitando os conhecimentos dos organismos especializados e de outras organizaes e rgos das Naes Unidas dedicados a actividades operacionais. preciso fortalecer o papel de representante residente/coordenador residente do PNUD a fim de coordenar as actividades de campo das actividades operacionais das Naes Unidas. 153 A Strengthened CDS UN Reform and Sustainable Development, 2007.

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programas nas Naes Unidas. Uma hiptese seria a redefinio do seu mandato154, de maneira a traduzir as preocupaes em instrues concretas aos polticos, tornar as avaliaes de informaes em planos de aco inequvocos e criar parcerias no mundo globalizado155. Mas a CDS no tem autoridade legal e os instrumentos adoptados pelos governos tm valor de soft law. por isso que se defende que a CDS deveria ter a autoridade necessria para fazer valer os instrumentos das suas negociaes. A CDS deveria centrar-se em realizar a implementao actual do seu plano de trabalho e no apenas aprofundar novas decises156 157, incluindo o desenvolvimento e o planeamento da aco escala das mudanas e investimentos. Por outro lado, deveria realizar trabalhos legislativos e regulamentaes, visando os ajustamentos necessrios. Ainda deveria monitorar o fluxo de recursos e a transferncia para os pases em desenvolvimento, principalmente em reas que visem a proteco ambiental, de novas tecnologias relevantes atravs da remoo de barreiras. Muitas propostas realam a necessidade da CDS fazer uma melhor coordenao entre acordos ambientais multilaterais e instituies internacionais em relao a fragmentao no sistema internacional. necessrio fortalecer as ligaes e oferecer o suporte necessrio para assegurar que a comunidade internacional ir receber os benefcios mximos dos investimentos que tm feito nos instrumentos do sistema internacional158.

154 CARPENTER, Chad - Strengthening International Environmental Governance by Reforming Existing United Nations Bodies - International Environmental Governance (Gaps and Weaknesses, Proposals for Reform). Working Paper, UNU-IAS (United Nations University, Institute of Advanced Studies), Tokyo, 2002. 155 Earth Negotiations Bulletin, CSD-5 Summary. 156 Um foco mais estreito e realista para a CDS com uma abordagem sistemtica seria, por exemplo, focar no que a ONU est ou no est a fazer, ou se a ONU est a agir levando em conta os assuntos relacionados ao desenvolvimento sustentvel. 157 Os relatrios da CDS tm em vista a aco necessria a nvel nacional e tambm visa formular novas directivas para as organizaes sem realmente examinar como melhorar a efectividade institucional em termos de haver ou no meios para implementar as recomendaes. 158 UN Task Force on Environment and Human Settlements.

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7. A Organizao Mundial do Meio Ambiente

Em face da vulnerabilidade do estado do meio ambiente podemos afirmar que a resposta que as instituies ambientais oferecem so inadequadas, incompletas e ineficientes. A falta de uma instituio global ambiental com capacidade de responder a esses desafios evidente. A criao de uma Organizao Mundial do Meio Ambiente oferece um catlogo compreensivo das funes que as instituies ambientais actuais no tm e que, desta forma, seriam alcanadas, tais como: o desenvolvimento de princpios e normas; forte capacidade cientfica; financiamento previsvel; criao de capacidades, principalmente nos pases em vias de desenvolvimento; recolha de dados; resoluo de disputas; exigncia do cumprimento dos acordos; encontrar um meio que introduzisse preocupaes ambientais em outras instituies, como na OMC; criar uma ligao entre a OMMA, enquanto mecanismo de execuo ou como modelo, e as diversas estruturas existentes, incluindo nelas os vastos problemas relacionados com o meio ambiente. O que est em causa no simplesmente o facto de os secretariados serem pequenos, os oramentos serem baixos, a localizao ser distante, o controlo dos governos, ou a complexidade das questes ambientais com algumas instituies a falhar, mas sim todo o sistema que foi adicionalmente criado com instituies ambientais incompletas, que desde o seu incio, falharam a sua misso. As organizaes internacionais do meio ambiente so agncias organizadas pelos governos nacionais e possuem algum grau de independncia que vai para alm do controlo formal dos governos nacionais, mas que so fiscalizados por mecanismos multilaterais, atravs de um conjunto de governos que visam a proteco do meio ambiente. Assim as organizaes ambientais diferenciam-se das agncias ad hoc, das agncias nacionais, dos actores transnacionais e das corporaes com fins lucrativos. O termo organizaes internacionais, enquanto grupo organizado hierarquicamente, com funcionrios, mandato e recursos destinados a uma determinada rea, difere de

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instituies internacionais e de regimes internacionais de cincia poltica, bem como do termo organizao internacional usado em direito internacional que permite essencialmente comparar entidades que diferem com seu estatuto legal. A nossa definio abrange a ONU e suas agncias especializadas, e ainda alguns dos seus rgos, como os secretariados159. A efectividade de uma organizao internacional do meio ambiente pode ser analisada em trs dimenses, em rendimento (output) que a actividade actual da organizao; em resultado (outcome) que a mudana no comportamento dos actores, como governos, grupos no governamentais, cientistas, meios de comunicao, ou actores individuais; e em impacto (impact) que a mudana nas metas polticas, como seja melhorias quantificveis em relao ao meio ambiente natural. Dados para avaliar os resultados so fceis de gerar, mas a sua importncia emprica limitada. Os indicadores de impacto so complicados de medir, principalmente no campo do meio ambiente. Relacionar melhorias no meio ambiente com um meio de influncia especfica de um regime internacional virtualmente impossvel devido complexidade do processo ecolgico. prefervel, portanto, focar nos resultados da actividade da organizao para avaliar a efectividade das organizaes intergovernamentais, que a mudana no comportamento dos actores a que se dirigem ou a outros. Vamos demonstrar, analiticamente, algumas variaes estruturais que esto relacionadas com uma possvel organizao ambiental, bem como algumas variaes contextuais.

7.1. Variaes 7.1.2. Competncia Formais A transferncia de autoridade que os Estados concedem a uma organizao internacional varia consideravelmente o que ajuda a explicar as diferenciaes na
159 BIERMANN, Frank; BAUER, Steffen - Assessing the Effectiveness of Intergovernmental Organizations in International Environmental Politics. Published by Elsevier Ltd, Institutions / Global Environmental Change, 2003. www.elsevier.com/locate/gloenvcha.

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efectividade de uma agncia. Algumas organizaes tm o poder de monitorizar o cumprimento por parte de alguns Estados-Membros, enquanto outras dependem dos relatrios enviados pelas partes. Pode ainda ocorrer que no haja nenhum meio de acompanhar o cumprimento. Organizaes com mais competncias formais so mais efectivas do que aquelas que tm poucas ou nenhumas. 7.1.3. Fora dos Regimes A questo de um mandato formal dado pelos governos a uma organizao est relacionada com a estrutura de um regime internacional. Muitas organizaes que operam no campo ambiental, so secretariados de tratados multilaterais, com um certo grau de autonomia, mas que diferem caso a caso. Contudo podemos concluir que quanto mais autnoma for a organizao, mas influncia tero as suas aces. 7.1.4. Estrutura Organizacional Um baixo grau de hierarquia permite alto grau de flexibilidade das aces individuais das organizaes. A complexidade dos problemas ambientais parecem advertir em favor de um estrutura mais flexvel e horizontal para as organizaes internacionais. Pode-se dizer que um alto grau de flexibilidade na estrutura de uma organizao, permite mais efectividade do que as organizaes com uma estrutura vertical hierrquica forte. 7.1.5. Problemas de Ajuste O campo da poltica ambiental , provavelmente, aquele que contm instituies mais diferentes e mais desorganizadas. O problema de ajuste aplica-se tanto s organizaes quanto aos regimes. Podemos dizer que as organizaes que tm uma estrutura mais directamente direccionada ao problema so as mais efectivas. 7.1.6. Disponibilidade de Recursos

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As organizaes variam muito em relao aos recursos de que podem dispor, seja para o emprego de funcionrios, seja para concretizar aces. Embora parea correcto afirmar que a disponibilidade de recursos afecta a efectividade da organizao, estudos feitos nos campos da administrao e da economia, mostram que a alocao de recursos no aumenta, necessariamente, a efectividade da organizao. 7.1.7. Envolvimento de Interessados As organizaes que valorizam a cooperao com outros interessados tendem a ser mais efectivas do que as organizaes que confiam apenas na sua prpria autoridade. Acreditamos que o envolvimento de interessados traz aspectos positivos relacionados com a efectividade160. 7.1.8. Variaes Contextuais As variaes contextuais so difceis de analisar analiticamente. Todavia podemos considerar algumas concluses sobre os resultados ou sobre o impacto que podem estar relacionados com a variao estrutural ou que precisam de ser atribudas num determinado contexto. Muitas variveis contextuais esto ligadas a factores externos de uma organizao, mas que a podem afectar. O discurso cientfico e as inovaes tecnolgicas podem fazer mudar as opes e as estratgias visadas por uma determinada organizao. Outras variaes contextuais podem ser internas, como a influncia do lder da organizao, nomeadamente no que diz respeito s suas caractersticas pessoais, ou ao mtodo de trabalho de cada agncia para realizar seus objectivos. So estes aspectos difceis de avaliar, mas que no podem ser subestimados.

7.2. Porque a Organizao Mundial do Meio Ambiente?

160 Outros aspectos que so levados em conta para analisar a efectividade de uma organizao so procedimento para a tomada de deciso, mecanismos internos de resoluo de conflitos, mecanismos de representao interna e o recrutamento de recursos humanos, como teremos a oportunidade de analisar mais a diante.

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O que est em causa no a falta de uma governana ambiental, ela j existe, mas est difusa entre vrias instituies e numa srie de acordos multilaterais ambientais que operam separadamente. Nunca foi pensado uma estrutura ideal. Ao contrrio, a cada vez que um problema ambiental surge, novas entidades so criadas. A falha do sistema da governana global do meio ambiente especialmente notvel quando comparada com a OMC, que composto por um rgo ministerial, uma hierarquia entre comits, um sistema de resoluo de disputas e um grupo que rev as polticas dos governos nacionais. A maior fraqueza na matria ambiental a falta de uma autoridade central com poder para coordenar e exercer influncia noutras reas da poltica internacional. A poltica ambiental composta por mandatos contraditrios e sobrepostos e que no tem autoridade, nem recursos financeiros suficientes para fazer do meio ambiente uma prioridade161 162. Uma preocupao comum relacionada com a criao de uma OMMA, que tal organizao poderia ser demasiado poderosa e intrusa. A esse respeito a analogia feita com a OMC vai contra a criao da OMMA, pois a bagagem poltica que a OMC carrega muito superior. Os pases em vias de desenvolvimento vm as regulamentaes da OMC como coercivas e intensas para os planos de desenvolvimento nacional. Enquanto que alguns grupos da sociedade civil defendem que a OMC promove a integrao econmica e eleva o poder de deciso para um nvel acima da opinio pblica, outros dizem que mesmo que cada governo tenha uma influncia igualitria, na prtica a ltima palavra pertence sempre aos pases ricos. Assim, no sabemos se uma potencial OMMA no sofreria das mesmas crticas que sofre a OMC163. Grande parte dos problemas existentes, tais como alteraes climticas, degradao da camada de ozono, poluio martima, actividade piscatria, bem como uma srie de outras questes, seria melhor serem resolvidos com uma organizao a
161 Em contraste com a estrutura da OMC, a governana internacional do meio ambiente no tem mecanismos de cumprimento e de aplicao. 162 Algumas das instituies que lidam com questes de ordem ambiental so o PNUMA, a CDS, PNUD, GEF (que gerido pelo Banco Mundial, PNUMA e PNUD). 163 CHARNOVITZ, S. - Toward a World Environment Organization: Reflections upon a Vital Debate. A World Environment Organization, Solution or Threat for Effective International Environmental Governance? Edited by Frank Biermann e Steffen Bauer, Ashgate. Aldershot, England, 2005.

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nvel mundial. Ironicamente, nenhuma destas questes em particular, esto a ser objecto de trabalho do PNUMA, mas sim de noutras organizaes ou entidades de tratados. Uma possvel OMMA ajudaria os governos a escolherem as melhores estratgias para resolver problemas e na manuteno de bens pblicos. A racionalidade subjacente partilha de jurisdio com uma organizao para o meio ambiente a nvel mundial a necessidade de coordenao vinda de cima, de uma entidade superior. 7.2.1. A OMMA para competir com a OMC Alguns autores vem a OMMA como um competidor efectivo contra outros regimes, isto torna-se mais aparente quando comparada com o a OMC, que exerce grande predominncia sobre outros regimes e organizaes, as normas ambientais so cuidadosamente elaboradas de modo a no entrar em conflito com as regulamentaes da OMC164. Embora, muitas vezes, o PNUMA e outros secretariados sejam convidados para participar nas sesses de negociao como observadores, a verdade que o regime ambiental tem pouca influncia dentro da OMC. Se existisse a OMMA haveria a monitorizao das negociaes da OMC, assegurando que as novas disciplinas no colocariam em causa as regulamentaes ambientais. Poderia ser desenvolvida uma associao entre os ministros ambientais, que colaborariam entre eles, com o objectivo de atingir objectivos comuns, tendo assim uma cooperao horizontal e no uma estrutura com relao vertical de superviso. Enquanto que o estabelecimento da OMC obteve apoio de grande parte da comunidade internacional, a OMMA no tem o mesmo fundamento. As ONGs, as associaes ambientais e o pblico em geral temem no ter influncia na poltica ambiental, por isso existem dvidas em relao a falta de democracia e legitimidade. Embora uma possvel OMMA possa seguir o modelo da OMC, enquanto modo de participao dos governos, em outras matrias teria que assegurar mais a participao da sociedade civil e de empresrios, indo ao encontro dos princpios da Declarao do Rio165.
164 ESTY, Daniel C. - Toward Optimal Environmental Governance. Vol. 74, N. 6, New York University Law Review, Dec 1999. 165 O Princpio 10 da Declarao do Rio assegura que a melhor maneira de tratar as questes ambientais assegurar a participao, a nvel apropriado, de todos os cidados interessados. Ao nvel nacional, cada indivduo deve ter acesso adequado as informaes relativas ao meio ambiente de que

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7.2.2. A OMMA para ser mais forte que o PNUMA Outro argumento comum na literatura afirma que a OMMA deveria ser uma entidade mais forte que o PNUMA. mas isto no totalmente convincente, pois o reforo do PNUMA no mais que uma questo de escolha por parte dos governos, significa que se fosse do interesse dos representantes, eles poderiam agora aumentar os poderes do PNUMA. E a criao de uma organizao sem poderes superiores aos que actualmente tem o PNUMA no ajudaria em nada a melhorar o estado actual da governana ambiental. A reorganizao s ser efectivamente til se houver mudanas nas escolhas polticas e implementao dessas perspectivas. Se os governos decidirem criar a Organizao, ser porque chegaram concluso de que uma organizao mais centralizada, com uma estrutura financeira necessria para atingir uma poltica ambiental mais efectiva, pois s assim uma OMMA seria mais forte que o PNUMA. Existe o perigo de se criar uma organizao apenas com o estatuto mais elevado, mas sem recursos efectivos e autoridade maior do que o PNUMA. 7.2.3. Bases para criar a OMMA Qualquer organizao a ser criada deve ser baseada num modelo intergovernamental que assegure a participao de organizaes e entidades nogovernamentais na governana ambiental, pois assim aumentaria a opinio que suporta a criao de uma OMMA. De facto, a Organizao poderia reflectir os padres usados pela OIT, rgo criado em 1919, onde empregados e empregadores participam em posio de igualdade com os representantes dos governos, num sistema tripartido. Porm, na actualidade em que vivemos, um sistema tripartido no seria plenamente adequado, pois uma efectiva OMMA teria que prover espao para representantes dos governos e para outros interessados, incluindo ONGs, grupos de
disponham as autoridades pblicas, inclusive informaes sobre materiais e actividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos de tomada de deciso. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientizao e a participao pblica, colocando a informao disposio de todos.

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direitos humanos, empresrios, cientistas, lderes religiosos e ainda muitos outros. O estabelecimento dos meios de participao na OMMA seria um desafio, e o mais difcil ainda seria estabelecer um meio que combine uma participao alargada com o processo de deciso. O estabelecimento de uma OMMA politicamente difcil de se conseguir, mas no podemos dizer que impossvel166. Uma boa poltica ambiental no apenas uma preocupao dos pases ricos, mas tambm hoje, uma preocupao dos lderes ambientais dos pases em vias de desenvolvimento167. Para reforar a governana internacional do meio ambiente, do desenvolvimento sustentvel e dos direitos humanos e ao mesmo tempo fazer com que as organizaes sejam mais democrticas e responsveis, seria necessrio dar a essas organizaes, autoridade legal e institucional168. A soluo para a governana ambiental seria criar a Organizao Mundial do Meio Ambiente, elevar e reforar as organizaes da ONU em matria social e de desenvolvimento, para assim poderem actuar como contrapeso em relao s poderosas instituies das reas do comrcio e do financiamento. A OMMA poderia assegurar uma poltica efectiva e um processo de deciso adequado administrao e gesto das questes ambientais. A eficcia da governana ambiental est condicionada existncia de um conjunto de instrumentos jurdicos e polticos que seriam coordenados e supervisionados pela OMMA. Com estes instrumentos poderia conseguir: a criao de um sistema padronizado de relatrios ambientais e de acompanhamento; o reforo da cooperao; caso seja necessrio, a racionalizao e integrao dos secretariados dos acordos multilaterais ambientais; um mecanismo de execuo que vise o cumprimento dos acordos e de resoluo de litgios, com poderes para sanes em caso de violao de leis ou acordos; disponibilizar e promover o desenvolvimento de capacidades, transferncia de tecnologia e de recursos, de forma permitir a completa participao dos pases em vias de desenvolvimento; por fim a identificao de novas questes relevantes, mas que so negligenciadas por outros foros e instituies multilaterais. Uma OMMA verdadeiramente eficaz exigiria um financiamento adequado e
166 VON MOLTKE, K. - The Organization of the Impossible. Global Environmental Politics, Working Paper, IISD, Winnipeg, Canada, 2001. 167 FRENCH, H. - New Leadership from the South, World Watch Article, July-August, 2003. 168 PACE, William; CLARKE, Victoria - The Case for a World Environment Organization. MIT Press Journals, November, 2002. www.mitpressjournals.org/doi/pdf/10.1162/152638001570705

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estvel169; o direito de acesso do pblico informao170; a participao de ONGs, da sociedade civil e dos cidados; e uma forma de participao consultiva das ONGs de todas as regies de forma verdadeira e eficaz. Apesar da visibilidade dada questo sobre a criao de uma OMMA, na Cimeira de Joanesburgo no se alcanou nenhum progresso, pois os resultados serviram para demonstrar a falta de vontade poltica para resolver as crticas em relao s questes institucionais para a criao de uma OMMA. Muito pode ser feito para resolver as necessidades da governana global do meio ambiente. As ONGs exercem um papel muito importante nessa matria, mantendo vivos esses temas em discusses polticas. Algumas acreditam que a governana internacional para o desenvolvimento sustentvel e para meio ambiente deve ser exercido atravs da criao da OMMA, necessria para manter o desenvolvimento da democracia internacional e da governana global. As ONGs precisam de chamar a ateno para que no haja um sistema a evoluir sem considerao dos direitos sociais, ambientais e humanos, devem trabalhar em conjunto com os governos, como os de Frana e Alemanha, para corrigir o dficit que h na governana mundial e avanar com a criao da Organizao171. Evidentemente que uma OMMA, por si s, no resolveria os problemas da governana global internacional do meio ambiente, seria necessrio uma reforma na OMC de forma a aplicar o princpio das responsabilidades comuns, porm de diferenciadas. Para assim, avanar com um quadro jurdico e com um sistema institucional internacional para o desenvolvimento sustentvel. Apesar do estabelecimento da OMMA ser um projecto a longo prazo, temos de considerar que as questes relativas ao desenvolvimento internacional da democracia e
169 As opes poderiam incluir os impostos verdes sobre actividades que prejudicam o meio ambiente e as taxas de utilizao dos bens comuns. 170 Poderia ser estabelecida por uma conveno mundial baseada no Princpio da Declarao do Rio que dispe O melhor modo de tratar as questes ambientais com a participao de todos os cidados interessados, em vrios nveis. No plano nacional, toda a pessoa dever ter acesso adequado informao sobre o ambiente de que dispem as autoridades pblicas, includa a informao sobre os materiais e as actividades que oferecem perigo em suas comunidades, assim como a oportunidade de participar dos processos de adopo de decises. Os Estados devero facilitar e fomentar a sensibilizao e a participao do pblico, colocando a informao disposio de todos. Dever ser proporcionado acesso efectivo aos procedimentos judiciais e administrativos, entre os quais o ressarcimento de danos e os recursos pertinentes. 171 PACE, William; CLARKE, Victoria - The Case for a World Environment Organization. MIT Press Journals, November, 2002.

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da governana global esto intimamente ligadas ao desenvolvimento sustentvel e futura Organizao Mundial do Meio Ambiente. Esta posio o passo mais equilibrado, eficaz e responsvel para a governana global. 7.2.4. Sociedade Civil e Agncias Intergovernamentais Uma nova organizao permitiria aos governos e sociedade civil institucionalizar a influncia dos actores no estaduais de um modo mais forte e mais equilibrado. Os pases do Sul receiam a participao de organizaes no governamentais, pois em geral, elas so mais favorveis aos pases do Norte. De facto, a maioria das organizaes existentes so do Norte, logo velam mais pelos seus interesses. Com uma organizao a nvel mundial e uma Assembleia forte e influente, seria mais fcil conseguir meios com foco no equilbrio de opinies e de objectivos. E que ao mesmo tempo oferecessem um mecanismo de processo de deciso que institucionalizasse a influncia desse diferentes grupos de interessados na governana do meio ambiente, garantindo assim, um equilbrio de interesses. O modelo que poderia ser usado o sistema de quatro votos da Organizao Mundial do Trabalho. Esse modelo seria ideal para garantir direitos iguais, bem como a representatividade dos interesses dos Estados do Sul com associaes no governamentais de acordo com a grandeza da sua populao. De qualquer modo, este modelo est longe da perfeio por uma srie de razes172. No entanto, aquele que fornece uma participao equitativa da sociedade civil numa Assembleia da OMMA. 7.2.5. Proteco Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel Alguns participantes do debate sobre uma nova organizao a nvel mundial propuseram a criao de uma Organizao Mundial do Desenvolvimento Sustentvel em vez de uma Organizao Mundial do Meio Ambiente. Geralmente associada a fuso e a elevao do PNUMA com o PNUD, defendem que a questo ambiental
172 Como por exemplo, a escolha de uma associao para representar um governo, a falta de recursos dos pases em desenvolvimento para participar em foro internacional, a prpria complexidade da poltica ambiental, entre outros.

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muito complexa para ser tratada por apenas uma organizao173. Esta posio pode ser perigosa, pois ambas so entidades diferentes em tamanho e recursos. O resultado poderia ser o reforo dos objectivos ambientais dentro da comunidade de desenvolvimento ou na lenta degradao dos objectivos ambientais numa nova agncia de desenvolvimento. PNUMA e PUND tm cultura organizacional diferente, de acordo com os objectivos de cada programa. Devido diferena de tamanho e de recursos difcil acreditar que uma comunidade ambiental pequena ir prevalecer perante uma comunidade para o desenvolvimento, que muito maior. Em segundo lugar, faz todo o sentido manter a diferenciao entre desenvolvimento scio-econmico e proteco ambiental. Depois de quase duas dcadas de discusso sobre o desenvolvimento sustentvel, a maioria dos pases continua a manter uma distino entre ministros ambientais, econmicos e de desenvolvimento. O PNUMA e o PNUD tm funes e objectivos de trabalho diferentes. O PNUMA administra reas como a iniciativa de tratados, conferncias diplomticas, preparao de pessoal a nvel nacional, disseminao do conhecimento; tudo isto em funo da matria ambiental. Enquanto que o PNUD tem um campo de aplicao operacional, implementao e gerao de conhecimento. Uma fuso entre ambos pode fazer perder a influncia do PNUMA na gesto ambiental174. O que foi dito no implica que a OMMA no trabalhe em campos que estejam relacionados com o desenvolvimento sustentvel, mas sim que deve perseguir a preservao dos recursos ambientais dentro do contexto de desenvolvimento. A constituio da OMMA deve abarcar no s regras puramente ambientais, mas tambm preocupaes sobre o desenvolvimento dos pases do Sul. Princpios como o direito ao desenvolvimento, direito soberania sobre os recursos naturais dentro da jurisdio do Estado, responsabilidades comuns mas diferenciadas, devem estar presentes no
173 MEYER-OHLENDORF; KNIGGE - A United Nations Environment Organization (Global Environmental Governance Perspectives on the Current Debate). Center for UN Reform Education, New York, 2007. 174 A OMMA poderia ter um objecto alargado. A Organizao Mundial do Desenvolvimento Sustentvel teria que abarcar os programas de desenvolvimento e ambientais como a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), PNUD, Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO), entre outros. Um comprometimento com o desenvolvimento sustentvel, no implica nenhuma renncia das organizaes que focam no meio ambiente em vez de desenvolvimento. Para que tal OMDS obtivesse efectivo sucesso seria necessrio incluir a OMC e o Banco Mundial e essa opo, como sabemos, impossvel.

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documento constitutivo da organizao. 7.2.6. O Sul e a OMMA Os pases em vias de desenvolvimento so resistentes criao de uma nova organizao que lide apenas com as questes ambientais. Invocam que as condicionantes de uma nova organizao, poderiam prejudicar o direito ao desenvolvimento econmico e os direitos soberanos sobre recursos naturais175. Na verdade esses pases poderiam ter potenciais benefcios, uma vez que uma OMMA apresentaria um frum para enfrentar as suas preocupaes, criando uma sede e reduzindo assim o nmero de reunies necessrias que actualmente tem que existir na governana global do meio ambiente. At agora poucos pases demonstraram interesse na criao de uma organizao para o meio ambiente a nvel mundial. Apenas Frana, Alemanha, Brasil, Singapura e frica do Sul. Grande parte dos pases em vias de desenvolvimento est em silncio ou age com algum cepticismo em relao ao reforo da governana ambiental, pois teme que o desenvolvimento econmico seja afectado. Uma anlise breve leva-nos a acreditar que a criao de tal organizao vai ao encontro dos interesses desses pases, uma vez que seria facilitada a transferncia de tecnologias, o apoio financeiro e a participao nas negociaes internacionais, aumentando a voz dos pases do Sul a nvel global. Uma soluo possvel que poderia ser adoptada, em relao ao processo de deciso, seria o sistema de maioria dupla para o processo de votao na Assembleia da OMMA, necessitando do assentimento de dois teros dos membros, que deveria incluir a maioria simples dos pases em desenvolvimento e dos pases desenvolvidos176. 7.2.7. Agrupamento de Tratados O agrupamento das centenas de acordos multilaterais tem sido apontado como uma das solues para o problema de coordenao que sofre a governana ambiental.
175 Essas preocupaes foram reforadas no Princpio sobre as Responsabilidades Comuns, porm Diferenciadas, na Cimeira do Rio em 1992. 176 Um dos problemas que aqui surgem nomear pases em uma ou em outra classificao, pois h casos como o de Singapura, pas considerado em vias de desenvolvimento, contudo com um produto interno bruto superior a muitos pases desenvolvidos.

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Esta concentrao envolveria relocalizao de secretariados; racionalizao de servios administrativos; agenciamento de conferncias de partes de convenes relacionadas; agrupamento de relatrios, de informao e de distribuio atravs, por exemplo, de relatrios uniformes, avaliaes cientficas ou sincronizao entre os encontros dos diferentes rgos de tratados. Contudo, agrupar estes acordos apenas um primeiro passo para resolver o problema. Com isso queremos dizer que no uma substituio da ideia sobre a criao de uma organizao superior a nvel mundial. H diversos nveis de agrupamento, ou seja, o problema da coordenao no estaria resolvido. Por exemplo, um nvel seria o meio ambiente a ser protegido, como a atmosfera ou o ambiente marinho, que necessita de pesquisas cientficas e de avaliaes. A seguir temos agrupamentos necessrios de acordo com a actividade humana, agricultura, transporte e produo industrial 177. Ao terceiro nvel o agrupamento exigido para problemas comuns relacionados com o instrumento poltico escolhido178. Todos representam algum nvel para fazer agrupamentos, mas poderia ainda haver outros como o agrupamento a nvel regional. As implicaes prticas podem ser programas conjuntos para preparao de oficiais, transmisso da informao e desenvolvimento de capacidades nos pases dos Sul. O agrupamento a todos esses nveis tornaria o sistema ainda mais confuso, tornando a coordenao ainda mais difcil. Um sistema baseado em agrupamentos no til. A ideia de agrupamento apenas possvel se pensarmos em agrupar os agrupamentos dentro de uma agncia especializada das Naes Unidas. 7.2.8. Centralizao A total centralizao seria impraticvel179, pois mesmo as agncias que no so
177 No caso das alteraes climticas, seria necessrio agrupar, por um lado, transportes e poluio marinha, ou no caso da produo industrial, juntar acordos sobre a decomposio da camada de ozono com produtos poluentes; convenes sobre desmatamentos e com convenes sobre a biodiversidade, etc. 178 Como ocorre nos casos de restrio ao comrcio, como no caso de substncias que degradam a camada de ozono, comrcio de espcies em extino, etc. 179 Uma organizao que visasse uma total centralizao, de todas as instituies, tais como o PNUMA, os acordos multilaterais sobre o meio ambiente, OMM, o GEF, FAO, etc., seria inconcebvel, e ainda que pudesse ser feito, h fortes argumentos contra. As questes ambientais so por natureza diferentes e a coexistncia sob uma nica instituio no traria benefcios, outro problema que havendo uma organizao assim, ela tiraria dos Estados questes que so tratadas pelos sistemas domsticos e nenhum governo estaria disposto a abrir mo desses poderes.

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ambientais tm programas, recursos e divises com responsabilidades relacionadas com o meio ambiente. O Banco Mundial, a OMC, a OIT, a OMS, a FAO, a UNESCO, a AIEE (Agncia Internacional de Energia Atmica) entre muitas outras tm componentes ambientais180. A centralizao no pode negar a importncia de programas regionais ambientais, tais como os tratados regionais sobre oceanos, bem como a componente regional de instituies de bancos de desenvolvimento ou de organizaes regionais. O nvel regional o ideal para a cooperao em relao ao meio ambiente, porque est mais prximo para resolver o problema e da questo do ecossistema que est em causa. Assim, mesmo uma OMMA completamente centralizada, poder ter mais instituies fora dela do que dentro181.

180 CHARNOVITZ, Steve - A world Environment Organization. Columbia Journal of Environmental Law, 2002. 181 Strand, Jonathan R. defende a criao de organizaes regionais ambientais, para tratar dos problemas que enfrentam a crise ambiental, mas no partilhamos dessa opinio, pois s haver uma efectiva soluo se os problemas ambientais forem tratados escala global, a regionalizao de instituies traria mais sobreposio de tarefas, discordncia entre os seus interesses, principalmente nos conflitos existentes entre Norte e Sul. Para mais informaes STRAND, Jonathan R. - The Case for Regional Environmental Organization, Regional Integration and Multilateral Environmental Governance, International Environmental Governance (Gaps and Weaknesses, Proposals for Reform) Working Paper, UNU-IAS (United Nations University, Institute of Advanced Studies), Tokyo, 2004.

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8. Modelos para a Organizao Mundial do Meio Ambiente

Virtualmente as vrias propostas que existem sobre a criao de uma organizao a nvel mundial, pode ser enquadrada numa de trs tipos. A primeira delas, a proposta menos radical, defende a elevao do PNUMA a uma agncia especializada da ONU, com um verdadeiro estatuto organizacional prprio. Os autores que defendem essa abordagem usam como modelo de referncia a OMS ou a OIT. Nesse modelo as outras agncias que trabalham no campo ambiental no seriam integradas dentro da nova organizao, e to-pouco dissolvidas. A nova agncia seria incumbida de facilitar e coordenar os processos de criao de normas e da sua implementao, isto seria possvel com o reforo do mandato do PNUMA e possibilitando a nova agncia criar capacidades nos pases em vias desenvolvimento. A diferena entre o PNUMA reforado para o actual que este ltimo actua como catalisador de iniciativas, uma vez que possui o estatuto de programa e no pode actuar em projectos de implementao. Adicionalmente, poderes polticos e legais poderiam fazer parte do novo estatuto da agncia especializada, que permitissem Organizao Mundial do Meio Ambiente aprovar por maioria qualificada dos votos, certas regulamentaes que so obrigatrias para todos os membros. Poderia ter uma Assembleia Geral que adoptasse textos negociados pelos seus comits. A segunda opo o modelo mais ousado, e tratava-se de uma organizao intergovernamental baseada em questes ambientais. Teria um processo de deciso por maioria, bem como poderes de execuo para fazer os Estados cumprirem os acordos internacionais com base na proteco ambiental. Ora, este tipo de modelo raro, para alm da Unio Europeia, o nico exemplo de rgo supranacional o Conselho de Segurana das Naes Unidas. De qualquer maneira, enquanto os benefcios de uma super instituio ambiental esto parte do discurso, tal organizao est fora de ser realista e desejvel. A terceira proposta uma estrutura mais centralizada ou racionalizada. Estes

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autores contestam a sobreposio entre as instituies e organizaes que tm influncia na poltica ambiental internacional. Consequentemente, a centralizao defende uma abordagem racionalizada que integraria todas as agncias e programas numa organizao mundial do meio ambiente. Os argumentos a favor utilizados so a maior eficincia e coordenao da poltica ambiental internacional, que iriam contrabalanar os riscos associados a centralizao. A integrao dos regimes ambientais poderia seguir o modelo da OMC, que acolhe mltiplos acordos sob a mesma organizao central.

8.1. Elevar o PNUMA a Agncia Especializada da ONU O PNUMA enfrenta desafios desde a sua criao, enquanto mero programa no pode adoptar tratados, nem iniciar nenhum tipo de acordo por iniciativa prpria. No tem fundo previsvel, est subordinado ao ECOSOC, tem um mandato legal limitado, falta de recursos e a sua localizao atrapalha a participao em encontros e negociaes. Essa primeira proposta defende que a melhoria da governana ambiental global pode ser atingida com a elevao do PNUMA a agncia especializada, sem ser substitudo por uma nova agncia superior. A chamada Organizao Mundial do Meio Ambiente contaria com recursos financeiros e humanos prprios, bem como competncia acrescida e mandato legal. Nesse modelo, a Organizao funcionaria entre as outras instituies e organizaes internacionais, onde os Estados-Membros partilhariam competncias em matria ambiental. A Organizao teria oramento prprio, baseado em contribuies fixas e poderia ter outros meios de financiamento inovadores182. Recursos adicionais seriam aplicados no campo da sensibilizao ambiental, transferncia de tecnologia e disposio de especialistas da rea ambiental a nvel internacional, nacional e tambm local. A transformao do PNUMA em agncia especializada permitiria adoptar tratados, reforaria o papel enquanto instituio guarda-chuva para o meio ambiente global, delineando a habilidade de proporcionar informao e de ser um centro de desenvolvimento de capacidades. Elevar o PNUMA a agncia especializada requer
182 Por exemplo um regime baseado no comrcio de emisses de agente poluentes.

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menos investimento financeiro e diplomtico do que acrescentar uma nova organizao ao sistema183. O modelo poderia seguir a estrutura da Organizao Mundial de Sade ou da Organizao Internacional do Trabalho, ou seja, organizaes independentes com composio prpria. Caso houvesse acordos entre os governos em estabelecer uma nova organizao, seria baseada num instrumento legal constitutivo que exigiria a ratificao de um certo nmero de Estados para se tornar efectivo, mas no de todos, para assim ter alguma autonomia organizacional. Seria necessrio uma deciso dos Estados-Membros da Assembleia Geral das Naes Unidas para formalmente abolir o PNUMA e transferir o seu pessoal e o patrimnio para a nova agncia. A discusso acerca do fortalecimento do PNUMA deve ser baseada numa viso a longo prazo, isto , um planeamento que envolva todas as dimenses de desenvolvimento sustentvel e processos j existentes. Trata-se de uma estratgia integrada entre o nvel local e o nacional, planeamento de finanas e oramento, monitorizao prvia para orientar os processos e mecanismos de participao efectivos184. 8.1.1. Implicaes Polticas e Legais Em 2007, na 24 Sesso do Conselho de Administrao do PNUMA, foi acordada a necessidade de fortalecer o PNUMA185. Alguns privilegiaram o fortalecimento da instituio dentro do seu mandato actual186, enquanto que outros apoiaram a transformao do PNUMA em agncia especializada. Os defensores da ltima proposta, acreditam que uma organizao a esse nvel poderia proporcionar liderana poltica, legitimidade e coordenao efectiva. De uma maneira ou de outra as discusses devem focar-se na necessidade de fortalecer o PNUMA, definindo primeiramente as funes necessrias antes mesmo de definir a forma de uma eventual nova instituio.
183 NAJAM A.; PAPA, Mihaela; TAIYAB, Nadaa - Global Environmental Governance A Reform Agenda. International Institute for Sustainable Development, Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2006. 184 A Strengthened UNEP and UN System on Environment, 2007. 185 UNEP/GC/24/12 Summary of ministerial consultations on United Nations Reform, 2007. 186 NAJAM, Adil - Why we don't need a new International Environmental Organization. Center for Energy and Environmental Studies, Working Paper, Boston University, Boston, 2001.

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A criao de uma Organizao Mundial do Meio Ambiente levanta questes muito importantes como as de saber se uma nova organizao deveria tratar de problemas ambientais globais187 ou tambm locais188, como actualmente faz o PNUMA. Outra questo crucial coloca-se em relao participao e papel da sociedade civil189. Uma Organizao Mundial do Meio Ambiente teria o mesmo estatuto legal de uma agncia especializada da ONU. Seria baseada num acordo intergovernamental que no exigiria o consenso de todos os membros da ONU. As agncias especializadas respondem ao ECOSOC, mas na prtica possuem grande autonomia em relao ao seu oramento e trabalho. A organizao, com as suas caractersticas institucionais, teria um rgo plenrio, um rgo executivo, um secretariado e um processo de tomada de deciso baseado em maioria simples ou maioria especfica dos seus membros.
187 Autores como Frank Biermann defendem que uma organizao deve englobar todos os nveis de questes ambientais, outros como Daniel C. Esty e Maria Ivanova apoiam a criao de uma Organizao Global para o Meio Ambiente (OGMA), que teria como mbito apenas problemas globais ambientais, onde problemas locais, como a poluio do ar e a degradao do solo no fariam parte do trabalho da organizao. ESTY, Daniel C.; IVANOVA, Maria H. - Making International Environmental Efforts Works: The Case for a Global Envoronmental Organization. Yale Center for Environmental Law and Policy, 2001. (Prepared for presentation at the Open Meeting of the Global Enviornmental Change Research Community, Rio de Janeiro, October 6-8, 2001). 188 A distino feita entre os termos global e mundial feita por Daniel C. Esty e Maria Ivanova no tem o nosso apoio, pois uma organizao que se estabelea a nvel internacional deve ter em conta os riscos ambientais gerados a nvel local, pela prpria natureza da matria ambiental, (conexo, ligao, relao, interconectividade), que faz sentido ter em conta actividades locais, pois estas podem ter efeitos em outros lugares do globo, diferentes daqueles de onde so criadas. A partir do momento que um Estado faz parte de uma Organizao, deve agir efectivamente para que os seus compromissos tornem-se reais, s com uma legtima monitorizao pela Organizao da implementao que tal ser possvel, pois cada pas ira debruar-se sobre as vantagens de ordem econmicas que uma actividade pode gerar, sem respeito aos objectivos acordados para o meio ambiente a nvel internacional, assim no far uma verdadeira monitorizao das actividades exercidas em seus territrio. O contraste entre problemas globais (como a proteco dos bens comuns) deveriam ser controlados pela OGMA, enquanto que os problemas mundiais (por exemplo a poluio da gua, do ar e da terra) no estariam cobertos. A terminologia confusa, pois a distino entre problemas globais (que exigiria um consenso entre muitos) e problemas partilhados (os quais todos os pases tm, mas que alguns podem resolver e outros no) seria difcil de alcanar. O problema relacionado com uma organizao que tratasse apenas dos problemas globais decidir o que incluir no conceito da palavra global, o que iria ser, nada mais que uma deciso arbitrria, seria ou no includo a biodiversidade, a actividade piscatria, lixo txico e nuclear, as florestas que servem no combate do aquecimento global, mas que esto inseridas dentro de fronteiras. No fcil dar um resposta exacta a essa questo, mas a OMMA no deveria tomar partido do trabalho que pertence s agncias nacionais de cada pas, pois corre o risco de criar duplicao e sobreposio de trabalho, porm este um padro que impossvel de se alcanar, pois todas as agncias internacionais se sobrepem s agncias nacionais e todas as agncias que existem no visam apenas problemas globais. Os mandatos da OMC, OIT, OMS, FAO, e muitas outras, trabalham sobre questes e problemas que cada pais partilha. 189 BIERMAN, Frank - Reforming global environmental governance. From UNEP towards a world environment organization (Global Environmental Governance - Perspectives on the Current Debate). Center for UN Reform Education, New York, 2007.

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O mandato da Organizao Mundial do Meio Ambiente deveria derivar do PNUMA, ou seja, proporcionar liderana e orientao poltica, revisar a situao ambiental global sobre os pases em vias desenvolvimento, tomando ateno se os planos que a Organizao elabora so compatveis com os planos e prioridades desses pases. 8.1.2. Funes Bsicas da Organizao Mundial do Meio Ambiente. 8.1.2.1. Coordenao da governana ambiental global Elevar o PNUMA a agncia especializada poderia melhorar a falta de coordenao de que sofre o sistema actualmente e aumentar os resultados. O problema da poltica ambiental bem conhecido, desde 1972 quando o primeiro rgo com responsabilidade em relao ao meio ambiente foi criado. Bem como os seus sucessores, todos padecem de falta de autoridade suficiente para fazer valer os seus interesses. No h nenhum rgo em matria ambiental que se compare a OMS e com a OIT, cada um nos seus respectivos campos. Ao contrrio, o que sucede uma sobreposio funcional de vrias instituies. Um centro internacional com estratgias claras para assegurar a proteco ambiental necessrio nos tempos que correm. A proteco ambiental poderia ser melhor assegurada com a existncia de uma Organizao Ambiental do Meio Ambiente que juntaria todos os interessados, programas e organizaes; limitaria duplicaes, sobreposies e inconsistncias. Rever a localizao dos secretariados dos tratados ambientais multilaterais sob uma organizao central, seria uma das formas para potencializar a coordenao entre os regimes e novos acordos ambientais. O tratado constitutivo da nova organizao poderia fornecer princpios gerais para a preparao de tratados ambientais e regras de organizao que os governos adoptariam nos seus regimes ambientais. Ao ver o exemplo da OMC, o regime ambiental a ser adoptado teria duas divises, uma com ratificao obrigatria para todos aqueles Estados que queiram fazer parte da organizao, enquanto haveria um outro regime que existiria para aqueles que quisessem ficar de fora. Os tratados existentes permitiriam criar um cdigo da lei ambiental e as conferncias de partes seriam transformadas em subcomits da

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Assembleia190. A racionalizao dos secretariados e dos negociadores faria aumentar a voz dos pases do Sul nas negociaes ambientais globais, pois o actual sistema demasiado fragmentado e a coordenao inadequada. A localizao dispersa onde so negociados os acordos dificulta a participao dos pases em vias de desenvolvimento, que carecem de recursos para comparecer com seus especialistas em todos os encontros. A contnua necessidade de viagens caracteriza a poltica do meio ambiente, enquanto que outras matrias tm uma sede de negociao. 8.1.2.2. Desenvolvimento e implementao da lei ambiental internacional Uma agncia especializada estaria mais bem posicionada para apoiar o processo de criao de regimes ambientais, especialmente ao iniciar e preparar novos tratados191. A nova organizao poderia aprovar regulamentaes obrigatrias a todos os membros, a Assembleia poderia aprovar tratados negociados pelos seus subcomits sob seus auspcios, poderes estes que vo muito alm dos poderes actuais do PNUMA. A OMMA, para alm do regime de criao de normas e regulamentaes, poderia melhorar a implementao da poltica internacional atravs de um sistema de relatrios comuns, onde os Estados indicam a situao do meio ambiente e da implementao dos acordos, bem como os esforos para gerar sensibilizao pblica192. A maioria das convenes tem meios de relatrios diferentes uns dos outros acerca das exigncias e formatos. Essa duplicao penaliza os pases em vias de desenvolvimento, com os elevados custos administrativos que poderiam ser usados pelos governos nacionais para outros propsitos193. Com a OMMA, todos os relatrios que so actualmente exigidos poderiam ser
190 Como aconteceria, por exemplo, no caso do Protocolo de Montreal sobre Substncias que agridem a camada de ozono. 191 O modelo da OIT poderia ser usado, pois tem um corpo de regulamentaes que podem ser consideradas como um cdigo global de trabalho. 192 BIERMANN, Frank - The Case for a World Environmental Organization, MIT Press Journals, 2000. http://www.mitpressjournals.org 193 Para Daniel C. Esty e Maria Ivanova que apoiam a criao de uma Organizao Global para o Meio Ambiente (OGMA), a implementao dos acordos internacionais e o cumprimento passa a ser uma matria de execuo a nvel nacional e local, em compensao o desenvolvimento de capacidades em matria ambiental, dentro dos limites nacionais uma matria de grande importncia. onde a partilha de informao e de tecnologias permitem melhores prticas, programas estruturais em financiamento, em cincia, administrao de recursos e assistncia tcnica. ESTY, Daniel C.; IVANOVA, Maria H. Making International Environmental Efforts Works - The Case for a Global Environmental Organization. Yale Center for Environmental Law and Policy, 2001.

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resumidos a um s submetido mesma organizao, em vez de adicionar novas camadas de burocracia. 8.1.2.3. Transferncia de tecnologia e recursos financeiros para o Sul Reforar a capacidade dos pases em vias de desenvolvimento para lidar com os problemas ambientais uma das funes dos regimes internacionais ambientais. O estado actual de ajuda aos pases do Sul sofre de falta de transparncia, eficincia e participao dos pases envolvidos. A maioria dos pases industrializados luta para aumentar o poder do Banco Mundial e para estabelecer uma ligao com o GEF. Por isso os pases do Sul encaram o Banco Mundial como uma instituio dominada pelos pases do Norte, por causa das contribuies que realizam, e a quantidade de reformas por que j passou o GEF gera dvidas nos pases do Sul. A OMMA poderia ter poderes para coordenar os vrios mecanismos financeiros e de administrar os fundos dos demais regimes e ainda ser usada para qualquer esquema futuro de financiamento. Uma agncia especializada, em oposio a um programa, tornaria possvel um sistema de financiamento regular e previsvel dos seus membros, em vez de contribuies voluntrias, tal como funciona o PNUMA. 8.1.2.4. Funes cientficas O conhecimento cientfico utilizvel abrange uma srie de entendimentos. O nosso objectivo ter como base pontos que precisam ser efectuados pela nova organizao, como sejam, conhecimento bsico, monitorizao ambiental e aconselhamento poltico194. As ligaes casuais so mltiplas, o conhecimento pode influenciar a vontade poltica dos Estados e a habilidade tcnica para resolver ameaas ambientais, atravs da proviso de um foro institucional de cooperao que auxilie a capacidade de planeamento e proteco, aumentando a preocupao dos governos e de outras partes relevantes para a natureza, extenso e magnitude das ameaas ambientais. Cada funo cientfica ir actuar de maneira a contribuir para uma governana ambiental multilateral mais efectiva, enquanto os Estados aprendem com as novas ameaas, surgem novas
194 Yearbook of International Environmental NGOs - Co-operation on Environment and Development, 2002/2003 FNI PROJECTS. http://www.fni.no

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maneiras de responder a esses problemas. Monitorizao a colecta sistemtica de informao sobre a qualidade ambiental. Um acompanhamento rigoroso pode levar a uma determinao de agenda mais diligente, bem como melhorar a implementao dos tratados internacionais do meio ambiente195 196. Aconselhamento poltico envolve a escolha de medidas nacionais especficas e de medidas colectivas relacionadas com a degradao ambiental. Pode influenciar substancialmente as obrigaes dos regimes e da poltica ambiental internacionais, bem como a observncia a nvel nacional quanto a efectividade dos acordos197. A cincia necessria para a boa poltica, embora no seja necessria para haver cooperao. Os acordos ambientais multilaterais com provises sobre o conhecimento utilizvel tm contribudo para a reduo da degradao ambiental, levando a adopo de polticas colectivas que visam atingir nveis tolerveis de proteco com custos sociais aceitveis. Para alm disso, as instituies internacionais que financiam a gerao de conhecimentos ajudam a persuadir os governos com os conceitos de proteco e de integridade ecolgica198. Existe uma necessidade de gerar conhecimento utilizvel e um entendimento bsico sobre a complexidade do sistema. Um exemplo disso o The Global Environmental Change Programmes199, mas que ainda est alcanar um consenso acerca de um entendimento sistemtico do ecossistema global200; a Anlise do Milnio sobre Ecossistemas201, com foco nos sistemas vivos, fez esforos similares para acumular
195 DAVID G. Victor; KAL Raustiala; SKOLNIKOFF, Eugene B. - The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory and Practice. MIT Press, Cambridge, 1998. 196 WEISS, Edith Brown; JACOBSON, Harold K. - Engaging Countries: Strengthening Compliance With International Environmental Accords, MIT Press, Cambridge, MA,1998. 197 Como o PNUMA e o Mediterranean Action Plan, onde a informao deve ser disseminada pelas instituies internacionais aos governos e dentro de cada administrao governamental para outros nveis. 198 Veja-se ponto 8.1.2.4, p. 106. 199 No trabalho realizado por Global Environmental Change Programme (1999), enfatizado o facto de o conhecimento, a experincia e os valores populares serem importantes para estabelecer e avaliar diferentes cenrios de solues possveis. 200 The Global Environmental Change Programmes, 2001. 201 O Millenium Ecosystem Assessment (MA) ou Anlise do Milnio sobre Ecossistemas foi lanado a nvel mundial pelo Secretrio Geral das Naes Unidas, Koffi Annan, em 2001, com vista a responder necessidade de informao cientfica sobre a condio actual e as consequncias das mudanas nos ecossistemas para o bem estar humano, especialmente a informao necessria para a implementao da Conveno da Biodiversidade, da Conveno do Combate Desertificao e da Conveno das Zonas Hmidas.

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conhecimentos sobre ecossistemas especficos, mas muito ainda est por desenvolver. O conhecimento ainda est centrado em comportamentos especficos de partes do ecossistema em vez de se concentrar no mundo como um todo. 8.1.2.5. Desenvolvimento de capacidades a nvel nacional Em ltima anlise, a monitorizao ambiental requer a participao da maioria dos Estados. Muitos governos no tm capacidade para actuar efectivamente na maioria das suas funes ambientais, no tm recursos e tecnologia para monitorar o meio ambiente. A habilidade administrativa para desenvolver e fazer cumprir as polticas ambientais varia de governo para governo. Os problemas enfrentados por estes Estados esto relacionados com os profissionais disponveis, oramentos pequenos e fraca influncia poltica sobre os outros governos. Existe uma forte necessidade de transferncia de recursos para desenvolver capacidades a nvel nacional, implica investimentos em pases localizados em regies importantes em face s ameaas ambientais, como a China, o Brasil e a ndia. As instituies internacionais podem exercer limites atravs da imposio de certos comportamentos como condio para aumentar os recursos e elevar o perfil das agncias, instituies ambientais e ONGs. 8.1.2.6. Monitorizao Para a poltica ambiental ser efectiva necessrio a avaliao geral do ecossistema, monitorizao das tendncias, esforos para determinar os meios para atingir a proteco ambiental, pois assim consegue-se estabelecer as linhas de base para aco e alertas prvios. A monitorizao deve ser imparcial, compreensvel e sinptica. A maioria das aces so organizadas regionalmente, dentro de um limite institudo pelos acordos ambientais multilaterais, criados para lidar com uma especfica ameaa ambiental, como ocorre em muitos programas regionais do PNUMA em relao aos oceanos202. Muitos acordos ambientais multilaterais esto relacionados com comits ad hoc, convencionados periodicamente para estudar a qualidade de um recurso ambiental203.
202 Algumas lacunas em determinadas matrias permanecem, como em relao ao uso da terra e eliminao de resduos slidos. 203 Como so exemplos os North Sea and Baltic Environmental Quality Status Reports.

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Estes esforos tm pouca influncia, pois no funcionam como uma funo de monitorizao completa. A avaliao pode ser feita em perodos longos e os relatrios no avaliam sempre as mesmas substncias, pois no espelham a sade do meio ambiente actual e o que pode ser alcanado, quando muito indicam hot spots para a ateno poltica. A melhor maneira de organizar a monitorizao atravs de comits permanentes, independentes e regulares. Os comits permanentes fazem relatrios uniformes, oferecem dados exactos, esto em condies de fornecer informaes sobre a qualidade ambiental e dados sobre o sucesso de um determinado regime. Em princpio, uma OMMA seria a autoridade nica que consolidaria todos os arranjos existentes para a monitorizao do meio ambiente e agregaria todos os dados e informaes colhidas dessas monitorizaes204.

8.2. Uma Organizao Intergovernamental Trata-se da construo de um sistema para a governana internacional global, para o sculo XXI partindo de duas opes: uma identifica os pases do Norte atravs do G8205, para projectar tal arquitectura; e a outra, atravs do modelo supranacional da Unio Europeia. Foca-se na interseco de instituies importantes com poderes na rea comercial, investimento e financiamento, que esto presentes no centro do processo de desenvolvimento de globalizao econmica. O argumento usado liga o estresse ambiental gerado pelas funes econmicas e suas organizaes, e exige que um sistema de governana global para o meio ambiente seja mais compreensivo e coerente, sendo capaz de conectar o sistema actual e algumas instituies fortes do Norte. 8.2.1. Modelos Os modelos fornecidos pela ONU falham em matrias como efectividade e
204 German Advisory Council on Global Change, World in Transition: New Structures for Global Environmental Policy, vol. 2, Earthscan Publications Ltd, London and Sterling,VA, 2001. 205 So os Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e o Canad (antigo G7), mais a Rssia.

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implementao, tornando-se cada vez mais evidente, a necessidade de elaborar um sistema coerente que acompanhe as instituies econmicas globais e de desenvolvimento. O maior exemplo que hoje se pode notar a nvel europeu, por isso a sua liderana pode ser vista atravs das crescentes interdependncias entre pases ricos pertencentes ao Norte. 8.2.1.1. Baseado na fora dos G8 A questo que ainda perdura a de como uma organizao deve ser criada, especialmente aps Joanesburgo, onde os sistemas apresentados pela ONU tm falhado206. Para competir com o cenrio internacional e assegurar uma posio igualitria perante outros regimes, alguns autores defendem que o meio mais seguro relacionar o Grupo dos G8, enquanto maiores democracias, a esforarem-se a criar a OMMA, atravs da liderana de um pequeno grupo com poderes industriais, urbanos e martimos. Um modelo mediano o do NAFTA207, um regime de comrcio livre, com acordos ambientais, uma instituio qual pertencem pases ricos do Norte e pases em vias de desenvolvimento do Sul, que so tratados como iguais. O regime prova a ligao entre o campo econmico e ambiental dentro de uma possvel organizao ambiental com recursos prprios. 8.2.1.2. Baseado na Unio Europeia Uma organizao construda sob o modelo da Unio Europeia poderia integrar questes que vo desde a integrao dos regimes ambientais existentes reorganizao do processo de deciso. A UE uma instituio que governa um extensivo nmero de matrias, cria oportunidades de estabelecer ligaes entre elas e de cooperao. O processo de deciso
206 John J. Kirton fala em um modelo tendo como base exclusivamente o grupos dos G8 e da OCDE, focado em uma forte e compreensiva organizao virada para o meio ambiente, tenho assim o exemplo seguido nos Estados Unidos e na Europa. KIRTON, John J. - Generating Effective Global Environmental Governance: The North's Need for a World Environmental Organization (A World Environment Orgaznization. Solution or Threat for Effective International Environmental Governance?) Edited by Frank Biermann e Steffen Bauer, Ashgate. Aldershot, 2005. 207 O Acordo de Comrcio Livre da Amrica do Norte (North American Free Trade Agreement) ou NAFTA um tratado envolvendo Canad, Mxico e Estados Unidos da Amrica e tendo o Chile como associado, numa atmosfera de livre comrcio, com custo reduzido para troca de mercadorias entre os trs pases. O NAFTA entrou em vigor em 1 de janeiro de 1994. Em: http://pt.wikipedia.org/

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no assoberbado por uma agenda de temas demasiado complexos porque, na prtica, as ligaes entre as diferentes matrias so limitadas. Muitas das negociaes que ocorrem na UE no so realizadas em rondas, pelo contrrio, so delegadas a rgos supranacionais (como a Comisso Europeia e o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias) especializados em matrias prprias. Em matria de decises, essa so tomadas por maioria e em muitos casos os Estados no tm um papel dominante. As decises entram em vigor sem ser necessrio o acordo de todos os Estados-Membros, para evitar que apenas venham a fazer parte dos acordos que lhes so mais vantajosos, assim tm que aceitar todos os compromissos assumidos em nome da instituio. 8.2.2. Efectividade Desde a criao do G8, em 1975, esse grupo lida com questes ambientais nas suas cimeiras, relacionando-as com questes econmicas, de sade e segurana. Aqui no nos interessa analisar as estruturas que asseguram as relaes do G8, mas demonstrar como poderiam ser tomadas medidas efectivas em relao a qualquer questo ambiental, estabelecendo novas normas e princpios, produzindo meios de comprometimento que os nacionais deveriam seguir. o que tem acontecido com pases como Estado Unidos, Canad e Rssia. Para alm disso, em contraste com o sistema das Naes Unidas, os G8 conseguem mobilizar uma grande quantia de dinheiro dos seus membros para propostas ambientais208. Aps a Cimeira do Rio, os pases mais poderosos e democrticos sentemse mais seguros em apostar em planos atravs dos G8, do que atravs das Naes Unidas. Os G8 tm produzido cada vez mais em matria ambiental, como a questo das energias renovveis em 2000, na Cimeira de Okinawa209 e incorporando nas suas
208 Como ocorreu com a Ucrnia quanto a segurana nuclear, a reduo da pobreza em frica. 209 Reunio em Okinawa de 21 a 23 de Julho de 2000. Esta cimeira anual reuniu os chefes de Estado e de Governo da Alemanha, do Canad, dos Estados Unidos, da Frana, da Itlia, do Japo, do Reino Unido e da Rssia, bem como Romano Prodi, presidente da Comisso. Os participantes adoptaram declaraes sobre a Carta de Okinawa relativa sociedade global da informao (G7), sobre os conflitos regionais (G8), sobre a pennsula coreana (G8), bem como uma declarao final, em que definiram uma srie de prioridades para fazer face aos desafios do sculo XXI e, em especial, ao da mundializao que agrava a excluso. Os participantes abordaram o estado da economia mundial, as oportunidades criadas pelas novas tecnologias, incluindo as tecnologias da informao, da comunicao e das cincias da vida, recusando a segregao entre o Norte e o Sul. Abordaram

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cimeiras anuais pases em vias de desenvolvimento de vrias localidades do Sul, bem como organizaes internacionais, tendo assim mais representao e legitimidade a nvel global. Embora parea uma ideia aliciante, a verdade no se pode afirmar que exista tal vontade poltica do Grupo para criar uma organizao relacionada prioritariamente com a matria ambiental. Outra ideia, a ttulo de citao, que parte do modelo do regime regional da Amrica do Norte, como um exemplo para a governana ambiental global, levanta a questo de saber at que ponto os pases ricos do Norte estariam dispostos a mover-se para criar um regime ambiental internacional com tal repertrio. A nvel nacional, nos Estados Unidos da Amrica, vrias estratgias j foram adoptadas na defesa dos recursos naturais atravs de regulamentaes e regimes autnomos. Como defendem os europeus e norte-americanos, existem poucas oportunidades para efectivar suas defesas numa era globalizada, sem prejuzo de investimentos nacionais em regimes de inspeco. Outra prtica comum ocorre entre o sector privado, atravs de acordos voluntrios, com regimes standards210. Podem tambm criar meios de competio e rapidamente desenvolver meios de melhorar a performance em relao ao meio ambiente. A OMMA - modelo EU resolveria alguns problemas relacionados a governana ambiental internacional, pois, em primeiro lugar, o processo de deciso por maioria e a delegao de autoridade para votao, reduz muitos problemas dos quais padecem muitas instituies internacionais, prevenindo o poder de bloqueio de decises. Em segundo lugar, este modelo institucional iria exigir que os Estados tivessem meios de superviso e de mecanismos de cumprimento, caso contrrio, a efectiva implementao no poderia ser assegurada. Por fim, tal OMMA permitira o estabelecimento de um critrio global de regras para serem seguidas em caso de coliso de normas, assegurando
igualmente a poltica de desenvolvimento e a questo da reduo da dvida dos pases pobres. Anunciaram iniciativas como uma nova estratgia de luta contra as doenas infecciosas e a sua inteno de lanar uma nova parceria com os pases no pertencentes ao G8, a sociedade civil, os sectores privados e as ONG. Comprometeram-se a intensificar os seus esforos para lanar rapidamente um novo ciclo de negociaes no mbito da OMC. Alm disso, afirmaram de maneira coordenada a importncia de agir com firmeza contra a criminalidade organizada, a delinquncia financeira, o branqueamento do dinheiro e o trfico de droga. Discutiram igualmente questes de ambiente, segurana alimentar, biotecnologia, genoma humano, envelhecimento da populao. Por ltimo, reafirmaram a sua vontade de lutar no sentido da preveno e eliminao dos conflitos no mundo, bem como da manuteno do regime de no-proliferao das armas de fogo e dos msseis. 210 Como so os conhecidos ISO e seus 14000 sistemas de estandartes.

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a coordenao e evitando problemas de conflito. Mesmo o estabelecimento de uma organizao que seguisse o modelo UE sofreria algumas limitaes, tais como: outras instituies acabarem por se transformar em algo que abrange muito mais matrias que o seu escopo inicial; o mesmo poderia acontecer aqui, at porque torna-se mais difcil para uma organizao que compreenda apenas questes ambientais resolver todos os problemas de cumprimento englobando todos os bens ambientais colectivos; e ainda que fosse a organizao mais rgida, no possvel haver meios para evitar que os Estados deixassem a organizao ou evitar que ignorassem as regras. A fora que tem a UE deve-se tambm ligao que existe entre outras matrias, ou seja, do meio ambiente com o comrcio, agricultura, etc. Por isso, no se pode esperar que venha a mitigar as tenses entre as instituies econmicas como a OMC. 8.2.3. Consideraes Finais Desde 1970, quando houve a primeira chamada de ateno para a criao de uma agncia internacional para o meio ambiente com funes, peritos, cientistas, especialistas, prestgio, autoridade e com suporte de outros centros como o dos meios martimos e industriais. Estas necessidades que justificavam a sua criao permanecem, at aos dias de hoje, verdadeiras. Houve algumas mudanas desde ento, comeando pela intensificao da economia globalizada que gera presso nos recursos ambientais; a falha nas instituies econmicas, quanto princpios e a falta de valores ambientais; posteriormente, tivemos o erro aps Joanesburgo, em 2002, em fornecer a cada dcada cimeiras relacionadas com desenvolvimento do meio ambiente; e por fim, a prova de que o sistema do G8 um centro com muito poder. Caso houvesse forte empenho pelos polticos destes pases para o desenvolvimento da governana global, estes poderiam ir ao encontro das necessidades ecolgicas actuais. E ainda mais, se pensarmos numa hiptese do G20, que poderia ser uma plataforma atravs da qual a OMMA poderia ser construda. Porm, mesmo com essas afirmaes, a realidade demonstra que nem o mais poderoso dos grupos existentes a nvel internacional, poderia fazer valer sua vontade forosamente sobre outros Estados soberanos.

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Ainda a mais poderosa supranacional OMMA no conseguir mover financiamento adicional, pois no se pode presumir que a ligao entre o meio ambiente e outras matrias faa com que os Estados-Membros ofeream recursos suplementares. Mais importante ainda, que no se pode imaginar uma OMMA modelo UE a tornarse realidade num futuro previsvel, pois iria exigir uma transferncia volumosa de competncias a essa organizao. Supra nacionalismo exige um grande grau de coerncia poltica, econmica e social, apenas vista numa parte do mundo, como a UE. No podemos admitir a possibilidade de haver uma Organizao semelhante a esta a nvel mundial, com Estados de diferentes regies do globo dispostos a abrir mo da sua soberania. Por tudo isto, a construo de tal organizao no passa de uma utopia.

8.3. Perspectiva Institucional da Organizao Mundial do Meio Ambiente A proposta que se segue trata da criao de uma organizao internacional para reforar a governana ambiental, como aconteceu com a OMC para a liberalizao do comrcio. Esta organizao serviria como uma rgo central que abrigaria os acordos multilaterais sobre o meio ambiente, sendo um novo centro de poltica ambiental a nvel internacional211. Os proponentes da OMMA, segundo este modelo, esperam resolver os trs maiores problemas da poltica ambiental internacional. Comeando pelo procedimento para criao de padres internacionais para a proteco ambiental, que poderia ser facilitado atravs de barganhas entre reas relacionadas. Em segundo lugar, a superviso, o cumprimento e a implementao dos compromissos ambientais internacionais, considerando a transferncia de tecnologia dos pases do Norte para o Sul, o auxlio aos pases em vias de desenvolvimento e, tendo em conta as disfunes ocasionadas por outras instituies de outros regimes, que poderiam ser mitigadas ou evitadas. Por fim, a OMMA faria recolha e disseminao de dados e de informao.
211 OBERTHUR, Sebastian; GEHRING, Thomas - Reforming International Environmental Governance: An Institution Perspective on Proposals for a World Environment Organization. (A World Environment Organization, Solution or Threat for Effective International Environmental Governance?) Edited by Frank Biermann e Steffen Bauer, 2005.

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Para defender esta proposta, podemos dizer que necessrio estabelecer uma instituio na rea ambiental diferente das existentes, para que haja mudana no quadro actual de fragmentao. Uma nova organizao provocaria modificao no processo tomada de deciso ou alterao nos limites institucionais, que por sua vez, modificam a maneira como os actores podem influenciar nos resultados. Porm tal reforma no pode assegurar que os actores da poltica ambiental iro honrar os seus compromissos. Ao mesmo tempo que no poder exclu-los dos benefcios de um bem comum, o meio ambiente global. A OMMA, enquanto centro para os regimes existentes, sem modificar os meios de deciso, seria irrelevante. Pois uma organizao supranacional, com mecanismos de votao por maioria e meios coercivos, melhoraria visivelmente a governana ambiental. Mas esta considerada uma utopia. De qualquer modo, de uma perspectiva institucional, a criao de uma OMMA poderia resultar em grandes benefcios, desde o uso comum de secretariados coordenao de relatrios. 8.3.1. Modelo baseado na OMC Uma OMMA poderia integrar as matrias do meio ambiente, o que at agora tem sido feito de modo separado, sem abandonar a estrutura intergovernamental atravs de um processo vindo de rondas negociais. A poltica internacional do meio ambiente poderia ser desenvolvida com base em rondas globais para o meio ambiente. Essa abordagem segue o modelo da OMC, pois a regulamentao do comrcio internacional desenvolvida em rondas sobre o comrcio mundial. Um modelo que seguisse a OMC traria impactos significativos, pois os membros iriam determinar as suas preferncias, tendo em conta outras matrias e ainda teriam como opo pacotes de acordos comerciais. De qualquer maneira, o potencial de resultados positivos no estabelecimento de ligaes entre outras matrias pode no ajudar a trazer avanos na matria ambiental internacional, pois s sero teis se houver assimetria na distribuio dos custos e benefcios, para que todos possam usufruir dos benefcios da cooperao de modo igualitrio. Porm, infelizmente, a complementaridade de interesses/ligaes entre matrias que caracterizam as negociaes comerciais no existe sistematicamente nas questes

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da poltica internacional ambiental212, pois pouco provvel que as dificuldades na cooperao internacional para combater as alteraes climticas pudessem ser superadas mais facilmente, se as negociaes fossem combinadas com as matrias como a degradao da camada de ozono ou outros regimes. 8.3.1.1. Distino entre regimes e organizaes O regime ambiental baseado numa srie de acordos separados e o estabelecimento de um Organizao Mundial do Meio Ambiente no garante, pois no h nenhuma evidncia, que o sistema ter mais poder e estar mais bem posicionado com a criao de uma organizao a nvel mundial213. A governana internacional ambiental guiada por organizaes internacionais e por regimes internacionais baseados em tratados e instrumentos relacionados214. As organizaes internacionais so consideradas actores, sendo geralmente definidas com referncia aos seus secretariados as suas habilidades para fazer parte de contrataes legais215 e tm um importante papel na governana ambiental. Os regimes internacionais e as organizaes internacionais tm semelhanas e as diferenas de capacidade de governana no mudam muito. Ambos tm regras e prticas de comportamento, actividades e expectativas, bem como fornecem um frum de comunicao para elaborar suas decises e procedimentos. As caractersticas mencionadas no so elementos para uma efectiva governana global ambiental, pois esta depende mais da cooperao entre os membros de uma
212 A proposta de Daniel C. Esty e Maria Ivanova - Organizao Global para o Meio Ambiente (OGMA) no diz claramente qual seria a forma que a a OGMA deveria tomar, mas quando fala em realizar um trabalho junto e ao mesmo nvel de outras instituies, tais como a OMC, presume-se que ser um organizao que funcionaria ao modelo OMC, ou seja, separada e independente da ONU. ESTY, Daniel C.; IVANOVA, Maria H. - Making International Environmental Efforts Works - The Case for a Global Envoronmental Organization. Yale Center for Environmental Law and Policy, 2001 213 NAJAM, A. - The Case Against a New International Environmental Organization, Global Governance, Cambridge Review of International Affairs, vol. 9, 2003. 214 Por isso a poltica internacional das alteraes climticas elaboradas dentro do regime do clima, baseado Conveno Quadro das Naes Unidas Sobre Alteraes Climticas e no seu Protocolo de Quioto. Outros regimes visam questes como a degradao da camada de ozono, poluio transfronteiria, comrcio de espcies em extino, proteco de mares, etc. 215 A Organizao Martima Internacional (OMI) faz parte de acordos que visam a proteco do meio ambiente martimo, a Organizao Mundial de Sade (OMS) elabora padres de qualidade do ar, a Organizao para Alimentao e Agricultura administra a actividade piscatria. O PNUMA, embora sendo um mero programa das Naes Unidas, j participou na elaborao de muitos regimes ambientais.

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instituio e do seu processo de deciso. Do mesmo modo que o sucesso da governana no pode ser atribudo existncia de secretariados, o que pode ser visto no caso da OMC, onde o sucesso atribudo em relao ao seu processo de deciso e tambm ao seu mecanismo de resoluo de disputas. A transformao de um regime internacional numa organizao depende, basicamente, de uma acto simblico, pois no acrescenta a capacidade de governana216. 8.3.2. Processo de Deciso e Delimitao de Matrias Primeiramente a reforma institucional ir afectar a capacidade de deciso das instituies internacionais. As instituies de governana internacional tm um processo de deciso com poderes para serem vinculativas e para supervisionarem a sua implementao. Uma governana activa visa mudar comportamentos indesejveis e optimizar os resultados das decises atingidas. 8.3.2.1. Negociaes ad hoc versus decises por comits ou por maioria As negociaes ad hoc permitem aos governos perseguirem os seus prprios interesses, atravs da barganha de poder e atravs da modelao de normas. Partem de um princpio de que o processo de deciso trar distribuio de benefcios. A coordenao sofre de vrias limitaes, primeiro porque as negociaes so geralmente vagarosas e pesadas, mesmo quando todos os participantes querem atingir um acordo, eles iro distribuir os ganhos e competir para ficar com mais benefcios. Para alm de que a capacidade de coordenar pelos meios da negociao, diminui com o aumento da complexidade da agenda em causa. Quando um assunto tem questes relacionadas, as dificuldades de consenso aumentam e se houver incertezas cientficas as dificuldades para chegar a um acordo iro ser maiores, sendo consequentemente maiores os custos de transaco tambm. A dinmica econmica, tecnolgica e da poltica ambiental requer flexibilidade diante das circunstncias e os actores podem estar interessados em estabelecer mecanismos fortes, como os de cumprimento, resoluo de disputas e de
216 O facto do GATT depois de 50 anos ser transformado em OMC no acrescentou consideravelmente capacidades de governana instituio.

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sano, mas tanto o primeiro, quanto o segundo so difceis de se concretizar nas negociaes ad hoc. As limitaes inerentes coordenao e s simples negociaes ad hoc oferecem, aos outros actores mais racionais, um incentivo para procurar arranjos institucionais mais ambiciosos. Os negociadores acabam por adiar alguns pontos de interesse para encontros futuros com o objectivo de reduzir a complexidade 217. Os actores podem criar meios de processo de deciso especiais218 e o resultado nas delegaes dentro dos Estados frequentemente promovem a elaborao de acordos, pois so apoiadas por especialistas e comunidades epistmicas, ainda que em muitos casos tenham que ser adoptadas por consenso, a relevncia das regras de procedimento aumentam e o poder de barganha limitado219. Finalmente, os actores podem abrir mo dos seus poderes de deciso para bloquear decises tomadas por maioria ou decises tomadas por comits compostos por um nmero limitado de membros. Enquanto que a diferenciao do processo de negociao aumenta a autonomia da instituio, o poder de controlo das decises pelos membros reduzido, o que melhora a capacidade de deciso de uma instituio internacional. Nas negociaes ad hoc, os participantes so o nico recurso usado como meio de influenciar os resultados. As decises que so tomadas dentro de uma instituio j previamente estabelecida, podero ser influenciadas por decises tomadas no passado, mas se forem tomadas dentro de uma rede composta por grupos especializados em determinadas matrias, as decises podero ser influenciadas por opinies de especialistas. As decises colectivas vinculativas tomadas por maioria ou por comits com composio limitada, poder no exigir o consentimento de todos os membros e poder ainda no ser necessrio o consentimento de nenhum membro. Os arranjos actuais reflectem a fraqueza dos seus membros em abrir mo da sua influncia, pois o progresso posto de parte pelos Estados que visam interesses prprios. Assim se percebe como difcil imaginar como a OMMA ir contribuir para superar essas resistncias.
217 Por exemplo, no Protocolo de Montreal de 1987 as partes acordaram rever periodicamente e elaborar desenvolvimentos futuros em relao as substncias que afectam a camada de ozono. 218 Como as avaliaes cientficas, procedimentos de no cumprimento ou simples processos de negociao. 219 As avaliaes cientficas e tecnolgicas elaboradas pelos painis tm uma influncia significativa dentro da estrutura do Protocolo de Montreal, com poderes durante as negociaes, embora sejam apenas um rgo de aconselhamento sem poderes de deciso.

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8.3.2.2. Definio de matrias A delimitao dos problemas, que so negociados pelas instituies internacionais, artificialmente delimitada, sendo os limites do objecto desenhados de maneiras diferentes. Nas negociaes bilaterais, a cooperao pode ser mais facilmente alcanada, pois mais fcil distribuir os benefcios de um acordo entre os participantes; j nas negociaes multilaterais, torna-se mais difcil de se conseguir um acordo que agrade a todas as partes. E quanto maior for o nmero de partes, mais difcil se torna a cooperao. Por isso, a delimitao das questes tem consequncias no processo de negociao. Adicionar ou subtrair temas ir determinar o potencial de se atingir a cooperao. Os actores tm o desafio de delimitar a questo de modo a conseguir os melhores resultados possveis. Assim uma definio estrita pode oferecer um objecto mais manejvel, porm com menos espao para promover a cooperao e trocas. Por seu lado, j uma definio demasiado abrangente promove elos e trocas entre os actores, mas gera o risco de que as negociaes sejam sobrecarregadas pela complexidade de muitos problemas. A convenincia da determinao de uma rea depende das particularidades da questo em causa, um tema mais amplo pode ser desejvel para criar graus de cooperao pequenos e em maior nmero, que no seriam possveis se o tema fosse trabalhado separadamente220. A fragmentao institucional da poltica ambiental internacional revela a salincia das questes ambientais e dos seus os problemas estruturais. Os projectos de cooperao em relao ao meio ambiente no necessitam de integrao, porque so direccionados proteco de bens comuns e abarcam muitos interesses que podem ser regulados em acordos separados e que asseguram benefcios a todos os membros. Uma reforma institucional apenas afectaria efectivamente a governana ambiental internacional se houvesse uma mudana institucional no processo de tomada
220 A Organizao Internacional do Trabalho participou na adopo de centenas de acordos que visam a definio de padres mnimos de trabalho, bem como a Organizao Mundial da Sade que trata de temas abrangentes diminuindo assim os custos de transaco e conseguindo maiores ganhos em cooperao.

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de deciso das instituies ambientais. E tambm em relao ao objecto, ou seja, quanto a matria abrangida por essas instituies. Em termos gerais, as instituies internacionais tratam de um sistema de regras e de normas que so desenvolvidas pelos seus membros em ordem a governar uma determinada matria. Com o estabelecimento de uma instituio, em que se abrisse mo das decises tomadas por consenso, que normalmente como regula-se as relaes internacionais, por um processo de tomada de deciso por maioria e por delegao da autoridade agncias ou rgos com composio limitada que traduz uma melhoria na possibilidade de se chegar a decises de modo mais efectivo. 8.3.3. Consideraes Finais Podemos dizer que os benefcios que se retiram de uma integrao de matrias so limitados, pois a governana internacional ambiental baseada mais na preservao dos bens colectivos. Se pensarmos no comrcio livre internacional, os benefcios que traz esto acessveis apenas queles que fazem parte do regime, pois os Estados estaro excludos das vantagens se no abrirem seus mercados. Em contraste, a proteco do meio ambiente quase sempre um bem colectivo, um Estado no poder ser excludo dos benefcios que traz a proteco de um bem ambiental, por exemplo, aqueles que se negarem a participar no regime da proteco da camada de ozono no podero ser excludos dos benefcios. Assim o modelo que segue a OMC falha em determinar suas bases prprias, e ameaa os ganhos que at agora foram realizados atravs dos regimes de cooperao internacional. O estabelecimento de elos entre matrias diferentes no faz presso nos Estados que no cooperam e que no implementam os compromissos ambientais assumidos. Os proponentes da proteco da camada de ozono no podem condicionar a sua efectividade condio dos Estados Unidos controlarem a emisso de gases que provocam o efeito de estufa221. A mesma lgica se aplica quanto a observncia de
221 STRAND, Jonathan R. - The Case for Regional Environmental Organization, Regional Integration and Multilateral Environmental Governance, International Environmental Governance (Gaps and Weaknesses, Proposals for Reform) Working Paper, UNU-IAS (United Nations University, Institute of Advanced Studies), Tokyo, 2004.

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normas, na OMC, em que os Estados que no cumprirem com os seus compromissos, podem ser excludos dos benefcios do regime do comrcio internacional. Ora, isto no se pode aplicar no regime ambiental. Se os Estados tivessem acesso ilimitado informao, teriam mais capacidade para lidar com os problemas pendentes. Na verdade, a complexidade dos problemas cria impedimentos substanciais no processo de deciso e dificulta alcanar um acordo, pois muitas matrias so tratadas dentro de um nico processo de negociao. A complexidade tambm limita o processo de deciso e o torna mais lento. Em muitos aspectos, a criao de uma OMMA segundo o modelo da OMC no ir mudar o status quo global. No podemos afirmar que tal organizao ser apta a conseguir financiamento para aumentar a criao de capacidades nos pases em vias de desenvolvimento, para implementar as suas obrigaes assumidas a nvel internacional e para desenvolver polticas internacionais. Por ltimo, a OMMA modelo OMC poderia at interferir no problema da coordenao entre as instituies que nela esto integradas. Mas ainda assim os benefcios seriam limitados. Poderia melhorar a troca de informao e coordenar os temas, garantindo assim uma melhor abordagem dos mesmos. De qualquer modo as tenses existentes entre as instituies ambientais so poucas e quando ocorrem, conseguem ser resolvidas dentro do sistema actual, mesmo sendo fragmentado. preciso contrabalanar cuidadosamente os custos e os benefcios de uma ou outra opo, ou seja, a criao ou no de uma instituio que siga o modelo da OMC. O que se pode afirmar, por agora, que haveria uma mudana notvel no processo de criao de poltica ambiental, mas no garante grandes progressos em outras reas222 223. A OMMA baseada na OMC mudaria profundamente o modo com que so tomada as decises, atravs das rondas do meio ambiente. Porm a complexidade dessas negociaes tenderiam a aumentar e alguns actores seriam tentados a no fazer parte da organizao ou mesmo a ignorar as suas regulamentaes.
222 OBERTHUR, Sebastian; GEHRING, Thomas - Reforming International Environmental Governance: An Institution Perspective on Proposals for a World Environment Organizationa. (A World Environment Organization, Solution or Threat for Effective International Environmental Governance?) Edited by Frank Biermann e Steffen Bauer, 2005. 223 Essa opo poderia ser disfuncional pois cria mais desincentivos para aceitar compromissos adicionais na rea ambiental e ameaas de surgir negociadores com questes complexas que atrasam a aco.

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9. Propostas para Efectivar a OMMA

H duas abordagens que devemos desde logo descartar, a primeira que defende a criao de uma OMMA dentro do sistema das Naes Unidas, porm separado do PNUMA. A segunda a criao de uma OMMA fora da ONU. Afirma-se, na nossa proposta, que qualquer reestruturao que venha sofrer a governana ambiental global deve ter o PNUMA como organizao base. O PNUMA, mesmo com as limitaes que sofre, tem conseguido atingir sucessos. Na verdade alguns Estados protegem a actual estrutura do PNUMA por no concordam com nenhuma mudana224. Essa tendncia no apresenta sinais de alterao, a Declarao de Nairobi225, de 1997, estatui que o PNUMA deve continuar a ser o principal rgo no campo do meio ambiente, a Declarao de Malm de 2000226 diz que necessrio rever o que preciso para reforar a governana e que o papel do PNUMA deveria ser fortalecido com um financiamento alargado e previsvel. Como se pode notar, a OMMA separada do PNUMA parece ser impossvel. Outra abordagem irrealista a que visa a criao de uma OMMA fora do sistema das Naes Unidas. Os autores que defendem essa posio apontam como exemplo a OMC, defendem que a organizao com um estatuto semelhante seria um recurso que contaria em favor da efectividade. Essa avaliao vlida para a OMC que, tradicionalmente, foi criada fora da ONU, porm no se pode comparar ao PNUMA que j est inserido na ONU.
224 VON MOLTKE, Konrad - The Organization of the Impossible. Global Environmental Politics, International Institute for Sustainable Development, Working Paper, IISD, Winnipeg, Canada, 2001. http://www.iisd.org 225 A Declarao de Nairobi ocorreu de 10 a 18 de maio de 1982 (Qunia), com Assembleia Mundial dos Estados do PNUMA -Organizao das Naes para o Meio Ambiente - reunida a fim de comemorar o dcimo aniversrio da Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, que ocorreu em Estocolmo. 226 A Declarao Ministerial de Malm ocorrida na Sucia de 29 a 31 de Maio de 2000, por ocasio da Primeiro Frum Mundial de Ministros do Meio Ambiente para reunir e analisar e importantes e emergentes questes ambientais e para traar um rumo para o futuro. Disponvel em:http://www.unep.org/malmo/malmo_ministerial.htm

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Alguns autores referem-se criao de uma organizao, fora do PNUMA, com responsabilidades ambientais e habilidade para guiar as agncias da ONU nas questes ambientais227
228

. Pretendem assim criar uma nova agncia, juntando programas e

agncias do meio ambiente e de desenvolvimento, tais como o PNUMA, a CDS e o PNUD numa nica organizao a nvel mundial. O potencial de uma nova agncia o de agrupar as melhores caractersticas das agncias existentes e de orientar a definio das polticas ambientais globais, podendo resolver os problemas da fragmentao e das fraquezas da governana ambiental dentro das Naes Unidas. Mas estes autores tambm reconhecem que a possibilidade de fazer valer uma proposta como esta um grande desafio, pois o sistema actual descentralizado e as entidades individuais existentes iriam resistir a fazer parte de uma instituio central. Para alm disso, os benefcios concretos de uma nova agncia permanecem incertos, pode potencialmente promover a cooperao e sensibilizar os Estados quanto ao meio ambiente, mas existe sempre o risco de criar uma entidade burocrtica ainda em maior grau, com pouca influncia da sociedade civil, sem financiamento adicional necessrio e sem transferncia de tecnologia para os pases em desenvolvimento229. Como veremos a seguir, h duas opes que tornam possveis a criao da OMMA, ambas construdas sobre o PNUMA. Na primeira, a nova organizao acrescentada ao PNUMA que mantm sua estrutura original; a segunda a criao da nova organizao onde o PNUMA gradualmente se dissolveria.

9.1. OMMA acrescentada ao PNUMA A primeira opo que defendemos para efectivar a OMMA oferece a hiptese de criar uma organizao que acrescentada ao PNUMA, mas onde este ltimo mantm a
227 ESTY, D. - The case for a Global Environment Organization, Managing the World Economy: Fifty Years After Bretton Woods. P. B. Kenen, Institute for International Economics, Washington, 1994. 228 NAJAM, A.; PAPA, Mihaela; TAIYAB, Nadaa - Global Environmental Governance. A Reform A genda, International Institute for Sustainable Development, Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2006. 229 NAJAM, Adil. - Towards Better Multilateral Environmental Agreements. Filing the Knowledge Gaps. Survival for a Small Planet: Issues Addressed at the World Summit on Sustainable Development. Ed. Tom Bigg. Earthscan, London, 2003.

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sua entidade organizacional. Esta hiptese PNUMA mais OMMA - pode ser enquadrada na opo apresentada pelos governos de Brasil, frica do Sul, Alemanha e Singapura, que invocava uma organizao central com o PNUMA como pilar principal. A OMMA poderia ser criada sob o art. 59 CNU230, ou ainda poderia ser um novo tipo de agncia mais central da ONU, onde o Conselho Administrativo do PNUMA seria o Conselho Administrativo da nova Organizao. Porm assim continuaria a ter os programas actuais e a sua localizao, em Nairobi. Alguns dos componentes que fariam parte da OMMA seria alguns acordos ambientais multilaterais e outros programas do meio ambiente.

9.2. OMMA incorporada ao PNUMA A segunda opo que propomos para a criao da OMMA trata de congregar o PNUMA na nova organizao, e eventualmente dissolver-se nela. Ou seja, estabelecer uma OMMA que incorporasse o PNUMA, mas com a inteno de diluir o PNUMA na nova organizao. A OMMA poderia ser criada sob o art. 59 da CNU ou poderia ser um novo tipo de agncia central da ONU, aqui tambm com componentes que inclussem acordos ambientais multilaterais e outros programas relacionados com o meio ambiente. Prever qual das duas opes seria a mais favorvel uma tarefa difcil, pois no conseguimos prever quais seriam inteiramente os seus efeitos, de qualquer maneira, uma coisa possvel de se prever, a segunda opo poderia oferecer uma nova reorganizao e assim uma maior possibilidade de atingir mais integrao.

230 Art. 59 A Organizao, quando for caso, iniciar negociaes entre os Estados interessados para a criao de novas organizaes especializadas que forem necessrias ao cumprimento dos objectivos enumerados no Art. 55. Art. 55 Com o fim de criar condies de estabilidade e bem-estar, necessrias s relaes pacficas e amistosas entre as Naes, baseadas no respeito do princpio da igualdade de direitos e da autodeterminao dos povos, as Naes Unidas promovero: a. A elevao dos nveis de vida, o pleno emprego e condies de progresso e desenvolvimento econmico e social; b. A soluo dos problemas internacionais econmicos, sociais, de sade e conexos, bem como a cooperao internacional, de carcter cultural e educacional; c. O respeito universal e efectivo dos direitos do homem e das liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio.

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9.3. Questes Estruturais Os benefcios de uma OMMA vo depender da maneira de como ela construda e organizada. 9.3.1. Papel dos Ministros Ambientais Em 1999, foi decidido pela Assembleia Geral instituir um frum anual a nvel ministerial231, onde os participantes discutem questes relativas ao meio ambiente. O encontro peridico de ministros do meio ambiente a nvel nacional pode funcionar como um frum solidrio de discusses. Se o Conselho Administrativo do PNUMA tivesse uma composio universal, como foi proposto em 2000232, seria difcil acreditar na sua efectividade. No PNUMA, o estabelecimento de um Conselho Administrativo sem composio universal foi intencional, a recomendao de composio universal feita sem ter em conta nenhuma anlise. A composio universal poderia fortalecer a posio de todos os EstadosMembros da ONU ao aumentar o mandato e o papel do PNUMA na resoluo das questes ambientais. Esse desenvolvimento poderia levar o PNUMA a estar mais prximo de uma agncia especializada233. Ao analisar a estrutura da OIT encontramos um equilbrio entre universalidade e efectividade. O Conselho de Administrao compreende 28 naes, com encontros realizados trs vezes por ano, tem ainda um encontro anual com vista a adoptar convenes e efectuar outros negcios. A estrutura da OIT poderia servir como modelo OMMA, porque integra um conselho de Administrao que trabalha com um frum de composio universal. A OIT programa todo o seu trabalho, sendo que os seus
231 UN General Assembly Resolution 53/242, of the UN Task Force on Environment and Human Settlements, 1999. 232 GMEF Global Ministerial Environment Forum. O primeiro frum ocorreu em Malm, em 2000, como uma sesso especial do Conselho Administrativo do PNUMA, onde houve a recomendao de que o Conselho Administrativo do PNUMA deveria ter composio universal. 233 DESAI, Bharat H. - UNEP: A Global Environmental Authority? Environmental Policy and Law Press, 2006. Onde o autor defende a elevao do estatuto do PNUMA a agncia especializada, mas chama de UNEPO, United Nations Environment Protection Organization, ou seja, uma ONUPMA, Organizao das Naes Unidas para o Meio Ambiente.

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encontros resultam na adopo de pelo menos uma nova conveno, assim os ministros ficam seguros de que seus encontros no esto condenados a falhar, ou seja, que no cheguem a acordo nenhum. Se a OMMA tivesse encontros anuais onde nada se produzisse, ou apenas de adoptasse declaraes sem valor efectivo, perderia logo o interesse dos outros e dos prprios ministros na sua existncia. Outro aspecto importante que o modelo da OIT oferece, que cada governo envia dois delegados, bem como um representante da classe dos empregadores e um dos trabalhadores. Com a possibilidade de enviar dois delegados, os governos so representados por um ministro oficial do trabalho e um outro oficial de uma outra agncia. A questo da representao ainda mais importante numa eventual OMMA, porque teria um objecto muito mais abrangente do que a OIT234. 9.3.2. Liderana A governana internacional no funciona de modo haver delegao de autoridade a um rgo executivo. Isto j foi feito com o Banco Mundial, com o FMI e com o Secretario Geral das Naes Unidas, porm tal modelo no seria vivel num possvel rgo executivo da OMMA. A Organizao seria dirigida pelos seus membros, que buscariam elevar a capacidade de liderana da Organizao. 9.3.3. Participao dos Oficiais Eleitos Hoje as organizaes tm pouco ou nenhum meio de participao pelos oficiais eleitos, o que origina um dfice de legitimidade. Esse no um problema fcil de resolver, uma vez que a representao das agncias internacionais vista tradicionalmente como uma funo executiva, o estabelecimento de uma OMMA lana a oportunidade de se construir um papel para os oficiais eleitos. Uma das possibilidades que defendemos seria estabelecer um Frum Parlamentar da OMMA, composto por um oficial eleito de cada Estado-Membro, onde os membros se encontrariam periodicamente para rever as operaes da OMMA, podendo convidar outros participantes para decidir questes pertinentes, tais como o
234 Sobre a questo da complexidade da representao dentro da OMMA veja-se captulo 7.2.3, p. 93.

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Presidente do Banco Mundial ou o Director Geral da OMC. 9.3.4. Participao No Governamental A participao de entidades no governamentais na OMMA vital, portanto as vias de implementao devem ter uma abordagem real. O que aqui se propem um modelo onde os governos no tenham que fazer uma cpia fiel do modelo usado pela OIT, no sentido de que os papis dos governantes e das entidades no governamentais so iguais, at porque os governos no esto dispostos a aceitar queixas propostas por organizaes no governamentais. O regime ambiental tem uma considervel participao de ONGs e do sector privado, devendo estas caractersticas ser levadas em conta na estrutura da nova Organizao. Em geral, a participao de ONGs forte na constituio de acordos multilaterais ambientais, onde so tomadas decises tcnicas, tal como ocorre no regime da biodiversidade. J no caso da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel a participao das ONGs no tm sido positiva, pois a prpria CDS no foi designada para tomar decises. Se tentarmos encontrar um melhor modelo que sirva de exemplo para que uma OMMA seja construda em relao participao de outros sectores, temos a Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE)235, que inclui empresrios, comits consultivos sobre o comrcio que interagem com os comits governamentais e podem fazer recomendaes. O problema de se estabelecer comits consultivos na OMMA que a CDS lanou o precedente de ter os governantes a ouvirem um largo nmero de grupos, incluindo mulheres, jovens, povos indgenas, empresrios, sector industrial, comunidade cientfica, entre outros. A melhor soluo a adoptar pela OMMA seria a de agrupar determinados comits (da mesma maneira que lanada a proposta de agrupamento de acordos multilaterais ambientais), por exemplo, poderia haver um comit para a
235 Basicamente, dois traos marcam os trabalhos da OCDE: ser uma organizao restrita quanto ao nmero de Membros e fechada a estes e queles convidados para participar e/ou integrar a organizao (sem pretenso universal) e centrar-se em trabalhos tcnicos relacionados a temas de crescimento e desenvolvimento econmicos. A organizao conta com mecanismos especiais para participao de grupos do sector empresarial privado e de sindicatos, alm de programas e parcerias especficos com outras organizaes internacionais e parlamentares.

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biodiversidade que inclusse grupos de ambientalistas, especialistas em biologia, economistas, povos indgenas e empresrios. O ideal seria ainda que o grupo de pessoas encarregadas de fazer o agrupamento tivesse grande reconhecimento, tal como a Organizao Mundial de Conservao Ambiental236. Independentemente do modo que venha a ser construda a participao na futura organizao vital que a OMMA trate e seja construda sobre o tema da participao, pois se a OMMA for apenas um reforo do PNUMA, que inclui apenas governos e no estabelece uma base forte para a participao da sociedade civil, os esforos no passaro de investimento sem nenhum retorno. 9.3.5. Composio da OMMA A criao de uma nova organizao, do modo que propomos, gera a oportunidade de estabelecer uma participao para alm da estadual, em oposio ao sistema da ONU que evitou receber essa abordagem e talvez venha a ser impraticvel. Na nova organizao, temos a possibilidade de exigir que os membros da OMMA concordem em adoptar princpios de boa governana, tais como o acesso a informao, participao pblica e de acesso justia. Mesmo que no sejam estipuladas condies para a composio, a abordagem de uma agncia especializada ir exigir que os governos ratifiquem a OMMA, como condio para fazer parte e um modo dos Estados se associarem numa aco comum. 9.3.6. Relao da OMMA com os Acordos Multilaterais Ambientais Uma questo central acerca da OMMA a sua relao com os acordos multilaterais ambientais. O PNUMA j serve como secretariado de alguns acordos, logo a nova Organizao teria essa funo, mas as propostas para a OMMA visam um objectivo maior, que a responsabilidade de coordenar esses acordos com muito mais efectividade do que a que o PNUMA consegue.
236 A WWF uma das organizaes independentes de conservao da natureza mais importantes. Tem cerca de 5 milhes de apoiantes e est activa nos cinco continentes em mais de 100 pases. Desde a sua criao, em 1961, tem mantido elevados nveis de sucesso. Actualmente, a WWF financia cerca de 2000 projectos e emprega cerca de 4000 pessoas em todo o mundo. Em: http://www.wwf.pt/sobre_a_wwf/

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Agora preciso esclarecer qual seria o papel da OMMA em relao s obrigaes legais existentes nos acordos multilaterais ambientais, bem como qual seria o seu papel quanto ao que estatui cada acordo, ou seja, a conferncia de partes, os rgos subsidirios, comisso ou secretariado. Tendo em conta a primeira questo, se levarmos ao extremo, poderia ser realizado uma recodificao do direito internacional do meio ambiente, onde tratados que lidam com as mesmas questes fossem agrupados, diminuindo a duplicao de trabalho, de leis e de conflitos, eventualmente chegando a um cdigo nico. A codificao pode vir a ser possvel, porm as diferentes partes de cada tratado tentariam resistir a que se chegasse a uma lei do meio ambiente geral. Mas se seguirmos os passos da OIT, alguma integrao possvel, por exemplo, a Declarao da OIT sobre Princpios e Direitos Fundamentais no Trabalho de 1998, que lista os princpios fundamentais que todos os governos subscrevem, mesmo que no tenham ratificado outras convenes da OIT. A OIT publica uma compilao das suas convenes de acordo com o tema, isto oferece uma referncia sobre o Direito Internacional do Trabalho. Quanto ao segundo ponto, no mximo poderia ser dado ao PNUMA o cargo de agrupar alguns secretariados e gradualmente estabelecer uma autoridade a nvel mundial, baseado numa conveno que acabaria por ser uma doutrina uniforme237. A melhor maneira de se alcanar o agrupamento de acordos multilaterais, com o objectivo de promover a melhor coordenao entre acordos com temas semelhantes, seria se houvesse uma juno, mas podemos afirmar tambm que alguma coordenao pode ser atingida se houvesse ligao entre os Secretariados e entre as entidades subsidirias. A diferena na composio nos acordos do meio ambiente no deve ser uma barreira para criar uma estrutura organizacional comum sob o ttulo OMMA, temos como exemplo a OIT onde composio de cada conveno variada, mas oferece um sistema comum de resoluo de conflitos, de assistncia tcnica e de observncia do cumprimento. O agrupamento a ser realizado pela OMMA, deveria incluir todos os acordos multilaterais ambientais principais e no apenas os que esto associados ao PNUMA.
237 Sugesto do Presidente da Frana, Jacques Chirac, em 1998.

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Em 2001, foi elaborado um documento pelo PNUMA que sugere que tal agrupamento deve ocorrer apenas em relao aos acordos sujeitos aos PNUMA, deixando de lado reas muito importantes, tais como a proteco das aves, tartarugas, mares, e algumas convenes como a de Aarhus238. Autores que no concordam com a criao de uma OMMA, defendem que o melhor a fazer seguir com o agrupamento de tratados, e sugere duas vias pelas quais o agrupamento pode ser feito.239 Uma delas seria por problemas estruturais e outra por instituies de cada regime. No primeiro tipo, temos agrupamentos acerca da conservao e da atmosfera, no segundo, temos por exemplo, a avaliao cientfica e a implementao240. Uma questo a ter conta ainda a de saber como uma OMMA poderia iniciar uma estrutura mais coerente para os acordos multilaterais do meio ambiente, tendo em conta que os secretariados das convenes no podem ser reunidos sem a aprovao dos seus rgos241. Uma soluo poderia ser de a OMMA abrir as portas aos acordos, um convite para que cooperem com a Organizao e que se juntem sob a organizao principal, o que faz com que as partes de um acordo sero tambm partes da OMMA. 9.3.7. Poltica e Operaes Em relao s funes da OMMA que propomos, esta deve ter funes na criao de polticas ambientais e tambm funes que vo para alm da colecta de informao e sua disseminao, que so a ajuda na criao de capacidades e assistncia a projectos relacionados com o meio ambiente em pases em vias de desenvolvimento. Uma possibilidade seria deixar essa funo s instituies existentes da ONU ou a algumas instituies privadas. Outra possibilidade a deixar alguns projectos de desenvolvimento de capacidades a cargo da OMMA, com o objectivo de promover a competio entre os agentes responsveis.
238 Conveno sobre o Acesso Informao, Participao Pblica no Processo de Deciso e de Acesso Justia em Matria Ambiental de 1998. 239 VON MOLTKE, Konrad. Whiter MEAS? The Role of International Environmental Management in the Trade and Environment Agenda, IISD, Winnipeg, Canada, 2001. 240 Veja-se para mais esclarecimentos acerca do agrupamento os pontos 5.2.5, p.65 e 7.2.6 p.98. 241 JUMA, Calestous - The Perils of Centralizing Global Environmental Governance. Environment Matters, Vol. 44-45, Annual Review (World Bank). Washington, 2000.

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9.3.8. Criao de Polticas e de Normas Ambientais O papel da OMMA no desenvolvimento de normas e estabelecimento de regras de grande importncia. Porm, o caso do regime ambiental tem particularidades diferentes dos outros regimes, que a forte presena de normas de soft law, enquanto a OIT, OMS, OMC usa normas de hard law. Com isso queremos dizer que as normas que venham a ser criadas na governana ambiental devem ser construdas em tcnicas que j fazem parte das caractersticas inerentes do regime ambiental. 9.3.9. Resoluo de Disputas Enquanto muitos autores apresentam como exemplo o modelo de resoluo de disputas da OMC para a possvel OMMA, defendemos que este modelo no o ideal para o regime ambiental. Primeiro porque privilegia a resoluo de disputas e no o cumprimento dos compromissos, isso pode ser apropriado num regime onde vigora a reciprocidade, mas no no regime ambiental que visa atingir benefcios para o meio ambiente, onde a reviso e observncia do cumprimento so mais vantajosos, assim como a assistncia quando necessrio. Em segundo lugar, a OMC permite aplicar sanes em caso de no cumprimento, no caso do regime ambiental esse processo no traz as mesmas vantagens, pois prejudica a todas as partes, uma vez que a preservao do meio ambiente um objectivo procurado por todos. Para alm disso, a OMC oferece um mecanismo de resoluo de disputas dentro da OMC, o que no ocorre no regime adoptado pelos acordos ambientais multilaterais. Quando no mbito de um acordo preciso resolver uma disputa, ou feita de maneira ad hoc, ou adjudicada a um outro rgo fora do acordo, que pode ser o Tribunal Internacional de Justia, uma vez que possui uma seco dedicada ao meio ambiente, mas que nunca foi usada. 9.3.10. Cincia e Poltica

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Como vimos, cincia credvel e independente necessria na poltica internacional do meio ambiente242. Requer a separao da cincia dos meios polticos, do incio ao fim, que por sua vez depende da estrutura que usada no processo de deciso, ou seja, qual a relevncia que dada s fontes de conhecimento sobre o meio ambiente nas negociaes e nas decises. O objectivo ltimo da OMMA convencer os governos a seguirem as normas internacionais do meio ambiente no seu prprio interesse. 9.3.11. Coerncia Ao comparar o estado actual da governana do meio ambiente com a ideia que defendemos de criar uma nova organizao, vemos que a OMMA ir tornar o sistema mais coerente, na vertente interna e externa. A coerncia interna pode ser conseguida atravs da melhoria da coordenao entre o PNUMA (dissolvido ou incorporado nova organizao), o agrupamento dos acordos multilaterais do meio ambiente e entre as outras agncias. A coerncia externa pode ser vista na relao entre o regime do meio ambiente e outros regimes, tais como a OMC (comrcio e meio ambiente), OMS (sade e meio ambiente), OIT (ambiente no local de trabalho) e o Conselho de Segurana (guerra qumica e biolgica)243. 9.3.12. Financiamento Estrutura financeira forte necessria na governana internacional do meio ambiente, embora no se possa afirmar que a OMMA ter recursos financeiros acima dos que tm as instituies actuais. Os governos devem concordar em elaborar uma organizao de funcione de modo efectivo, atravs de um oramento estvel oferecido pelos Estados-Membros e atravs de outros meios adicionais criados pela prpria organizao. Estes objectivos podem ser atingidos ainda se for levado em considerao o que sugerimos acima quanto participao dos oficiais eleitos e do sector privado244.
242 Veja-se ponto 5.2.3 p. 62 243 Nem todos os governos iro concordar em alcanar tal coerncia, na Conferncia da OMC em Doha, a China invocou os conceitos de desenvolvimento envolvidos com outras organizaes, como entre a OIT e o PNUMA que poderiam ser usados com objectivos proteccionistas. 244 Sobre o uso ineficiente dos recursos disponveis veja-se ponto 5.2.9 p. 71.

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10. Concluso

A partir da exposio feita acerca da fraca situao da governana internacional do meio ambiente, do nmero de instituies envolvidas, das iniciativas j tomadas para elevar o perfil das questes relacionadas com o meio ambiente que no lograram em benefcios reais, da falta de uma autoridade que faa valer a matria ambiental no campo internacional, da tendncia em aumentar cada vez mais a proliferao de instituies separadas e independentes, da falta de cooperao que a reflexo da falta de vontade dos Estados, entre muitas outras questes, so problemas que reflectem a necessidade urgente de reforma do sistema actual. Embora o PNUMA tenha alcanado muitos objectivos, o certo que a politica ambiental no funciona do modo que deveria. A proliferao dos arranjos institucionais, os encontros e as agendas esto a empobrecer a coerncia e a sinergia, fazendo crescer o impacto negativo sobre os recursos limitados. Para alm disto, o PNUMA com o estatuto que tem, com os recursos limitados, falta de credibilidade dos governos, no pode resolver. A resistncia, em relao criao de uma organizao, incluindo de alguns actores que temem em perder poder, como os secretariados de convenes e a falta de vontade poltica um dos problemas que limitam a sua criao. A OMMA no seria um meio para solucionar todos os problemas, nem dos pases em vias de desenvolvimento, nem dos pases industrializados, mas seria, certamente, um passo importante em rumo a eficincia na administrao dos recursos do planeta. Apenas uma Organizao Mundial do Meio Ambiente, nos moldes que defendemos no captulo 9, ajudaria claramente a melhorar a coordenao, diminuir a fragmentao, relacionar outros campos e matrias interligadas com o meio ambiente, efectivar verdadeiras aces, envolvendo todos os actores e interessados na politica ambiental e que elevaria a importncia das questes ambientais na agenda dos governantes, das organizaes internacionais e das organizaes privadas, ajudando a

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criar polticas ambientais e capacidades nos pases do Sul, tais como em frica, sia e Amrica Latina, bem como reforaria o peso das questes ambientais nas negociaes de novos tratados e programas e focaria tambm na implementao dos acordos j existentes. Trata-se de uma questo de justia global e no de uma questo de eficincia administrativa.

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