Projeto urbano e operao urbana consorciada em So Paulo: limites, desafios e perspectivas

Urban project and urban consortium operation in So Paulo: limits, challenges and prospects
Anglica A. T. Benatti Alvim Eunice Helena Sguizzardi Abascal Lus Gustavo Sayo de Moraes

Resumo Na cidade contempornea, o projeto urbano surge como contraposio ao conjunto de prticas advindas do planejamento de larga escala. Introduz uma viso de gesto estratgica com normas e procedimentos reflexivos articulados a um conjunto de aes e instrumentos de transformao do espao, considerando uma lgica inclusiva. No Brasil, a Operao Urbana Consorciada introduz uma viso contempornea do projeto urbano, para alm do tradicional zoneamento urbano. Os ganhos para a sociedade e para o ambiente construdo so poucos expressivos, ocorrendo predominantemente a atuao do setor privado em face da ausncia de um projeto urbano. Este artigo, com base no caso da Operao Urbana gua Branca, em So Paulo, discute a fragilidade desse instrumento ante as transformaes em curso nessa regio comandadas pelo interesse do mercado imobilirio. Palavras-chave: projeto urbano; Operao Urbana Consorciada; Operao Urbana gua Branca.

Abstract In the contemporary city, urban design emerges as a counterpoint to all the practices resulting from large-scale planning. It introduces a vision of strategic management with norms and reflexive procedures articulated in a thoughtful set of actions and instruments of transformation of space, considering an inclusive logic. In Brazil, the Urban Consortium Operation introduces a contemporary vision of urban design, which goes beyond traditional urban zoning. The gains for society and the built environment are hardly significant, private sector action predominating due to the lack of an urban project. This article, based on the case of the gua Branca Urban Operation, So Paulo, discusses the fragility of this instrument in the face of the transformations underway in this region controlled by property market interests. Keywords: urban project; urban consortium operation; gua Branca urban operation.

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Introduo
A partir de meados dos anos 1980, a globalizao introduz novas demandas e desafios para as cidades. A desregulamentao e abertura de mercados, o desenvolvimento acelerado das tecnologias de informao, a expanso das redes de alta tecnologia, entre outros, reforam as interdependncias e influncias mundiais nos espaos locais. As transformaes advindas da globalizao incluem mudanas nos padres de investimento de capital, na localizao e organizao do setor produtivo e nos fluxos financeiros, e so acompanhadas por movimentos de reforma do Estado em direo ao chamado Estado mnimo preconizado pelo neoliberalismo econmico. Os efeitos de ampliao das desigualdades sociais e de agravamento dos desequilbrios urbanos ante os processos econmicos mundializados so latentes no contexto da metrpole globalizada. Por um lado, observa-se a perda da capacidade econmica, a diminuio de empregos e de arrecadao introduzindo uma consequente degradao territorial dos espaos urbanos. Por outro, a proeminncia de um meio urbano, calcado em empreendimentos produtivos complexos, articula-se redefinio espacial da produo, conferindo s cidades um lugar destacado na nova geografia do mercado internacional (Sassen, 1998). As competies impostas pela globalizao conduzem a administrao local a prticas empresariais envolvendo diretamente o setor privado na produo do espao urbano. Machado (2003) aponta que a globalizao demanda por uma cidade eficiente, atraente e

equitativa, que se apresenta como desafio ao contexto atual. Nesse contexto de transformao econmica e do papel do Estado, o projeto urbano passa a ser entendido como atuao pblica em um segmento da cidade, articulado a uma viso global e soluo de problemas socioeconmicos (Lungo, 2004). No Brasil, a promulgao da Constituio Federal de 1988, associada aos princpios de redemocratizao, descentralizao e implementao da poltica urbana em nvel federal, amplia a competncia local, possibilitando aos municpios a introduo de instrumentos contemporneos e flexveis de interveno na cidade. Instrumentos urbansticos buscam aliar os desafios decorrentes da globalizao tanto do ponto de vista da crise urbana quanto das aparentes vantagens desse novo quadro econmico deflagrado, redefinindo o papel da iniciativa privada na produo do espao urbano. nesse contexto que se evidencia a figura da Operao Urbana Consorciada (OU), instrumento cujo objetivo promover o desenvolvimento urbano a partir da articulao entre agentes pblicos e privados, com base em um projeto urbano. No entanto, em quase duas dcadas de aplicao desse instrumento, os ganhos para a sociedade e o ambiente construdo so ainda poucos expressivos. Observa-se a desarticulao entre a aplicao de instrumentos urbansticos existentes face a ausncia da definio de um projeto urbano, reforando conflitos entre plano, projeto e implementao, bem como decises que propem novos projetos e investimentos para a cidade, motivadas por fratura entre as dimenses tcnica e poltica,

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revelando uma ao assincrnica e descompassada em reas-alvo de intervenes urbanas concertadas. Com base no caso da Operao Urbana gua Branca (OUAB), em So Paulo, este artigo1 discute a fragilidade desse instrumento ante as transformaes em curso nessa regio. Reflete-se sobre os limites e desafios dos projetos urbanos propostos para essa rea, em comparao ao processo em curso, comandado efetivamente pelos interesses do mercado imobilirio.

O Projeto Urbano surge na Europa no incio dos anos de 1970, como categoria intermediria e articuladora entre projetos arquitetnicos e planos urbanos de larga escala. Na sociedade contempornea, em que as cidades assumem papel protagonista para a realizao do processo econmico, incabvel pautar o desenvolvimento urbano em planos e projetos definidos como programas de longo prazo, como fora prtica consagrada durante os anos de vigncia do paradigma moderno. Ascher (ibid.) conclama a definir um novo urbanismo, reflexivo e adaptado sociedade complexa e de futuro incerto. Esse novo urba-

Projeto Urbano: um instrumento mediador da transformao da cidade

O conceito de projeto urbano assinala contraposio s prticas do Urbanismo Moderno, modelo preconizado em dcadas anteriores, fundado na aplicao de regras simples, estveis e imperativas, e reproduo de solues espaciais homogneas, nas quais os planos urbansticos tinham por objetivo principal controlar o futuro, reduzir a incerteza e projetar a totalidade urbana. Enquanto o Urbanismo Moderno apostou nas lgicas de ordenamento e uso do solo como fundamento para a concretizao de projetos, lgicas essas tais como o zoneamento, densidades, atividades e gabaritos, um novo urbanismo ou neourbanismo, conforme denominao de Ascher (2010), visa realizao de objetivos incentivando atores pblicos e privados a estabelecer parcerias, a fim de potencializar os efeitos e o alcance social das propostas.

nismo inspira articular planos como conjuntos de diretrizes e formas espaciais, aptos sua implementao. Trata-se de um urbanismo de mltiplos projetos, coerentes em seus objetivos complementares e redistributivos, visando lgica de incluso e equidade devido gesto estratgica, capaz de coordenar aes conjuntas, cujo objetivo sincronizar etapas. Ao plano e a sua implementao caberiam minimizar a aleatoriedade, articulando o curto e o longo prazos, a pequena, a mdia e a grande escala. A partir dos anos de 1980, com o enfraquecimento do papel do Estado na conduo das polticas pblicas e a emergncia da globalizao, a procura por uma soluo para os problemas decorrentes do acirramento de contradies urbanas, atores pblicos e privados buscam novas formas mais eficiente de cumprir objetivos visando coletividade e o conjunto da sociedade. A complexidade e a flexibilidade das normas preconizadas pelo Projeto Urbano acompanham a diversidade crescente dos territrios. Novos mecanismos de intermediao entre intervenes pblicas e privadas so

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desenvolvidos em diferentes tipos de consrcios, concesses e subsdios combinados com servios. O novo urbanismo conforme aponta Ascher (ibid.) admite que o projeto urbano se valha das oportunidades ou mesmo das crises urbanas para implementar estratgias de recuperao de segmentos da cidade calcadas em parcerias pblico-privadas. Para Machado (2003, p. 92), esse novo urbanismo surge como contraposio ao conjunto de prticas advindas do Urbanismo Moderno tais como planos diretores que se propunham a uma prtica de planejamento de longa durao. Surge pautado na gesto estratgica urbana e fundamentado em projeto urbano. Este implica procedimentos reflexivos, contando uma multiplicidade de projetos de natureza diversa que devem buscar coerncia e articulao entre si levando em conta as potencialidades locais e as possibilidades de transformao do espao. Segundo Portas (1998), o projeto urbano vai alm de um desenho urbano para a cidade, embora no possa prescindir dele. O conceito de projeto como desgnio, caro ao Movimento Moderno, no se esvaneceu; trata-se ento de um instrumento mediador de necessidades e potencialidades advindas da sociedade (Ascher, 2010), consistindo em ferramenta de proposio, anlise e negociao. Pautado no planejamento urbano e estratgico, o projeto urbano no deve ser fundado to somente na construo de uma imagem de cidade, como veio sendo praticado h pelo menos duas dcadas em vrias cidades do mundo. Movidas pelo sentido de competio urbana, tais cidades, que se desindustrializavam, fizeram de suas reas industriais esvaziadas os principais alvos de reconverso urbana visando

principalmente o turismo como atividade capital e preconizando o city marketing como estratgia de desenvolvimento, sem contudo auferir os ganhos para a sociedade. Longe do postulado simplista que planejar estrategicamente servir ao liberalismo de mercado ou se apoiar no pressuposto de retrao do papel da administrao pblica local como coordenadora do planejamento, o projeto urbano pode ser considerado um instrumento que pode valer-se das oportunidades, dos acontecimentos e das diversas foras econmicas e sociais de modo positivo relativamente aos seus objetivos. O instrumento deve refletir o dinamismo municipal ou ainda busc-lo, incentivar a competitividade entre cidades integrantes da mesma rede e a atratividade de recursos financeiros, contando principalmente com capital privado e fundos pblicos. Portas (1998) defende que o projeto urbano deve ser elaborado como projeto de execuo para o espao pblico ou coletivo e acompanhado de um conjunto de regras processuais e formais que articule os mais variados elementos urbanos. O investimento em infraestrutura um dos requisitos fundamentais sua viabilizao, porm a conscincia de totalidade e de conjunto do espao urbano imprescindvel para o seu sucesso. Pode ser considerado tanto uma ao concreta como procedimento metodolgico. Diferente do urbanismo normativo, seus cdigos e procedimentos so produzidos a cada projeto e atuam na forma urbana (Tsiomis, 1996, apud Machado, 2003, p. 93). Para Benevolo (2007), projeto urbano no se limita a uma ao especfica, semelhana de projeto arquitetnico de grande escala, e tambm no pode ser confundido com projeto de cidade. Esse autor enfatiza que a

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indistino entre escala territorial, urbana e escala da construo civil, denominada edilcias, deve-se reduo das intervenes a reas limitadas ou edifcios isolados, ao mesmo tempo em que a exigncia e complexidade do quadro urbanstico aumentam. A distino entre intervenes edilcia e urbanstica diz respeito natureza da encomenda. A primeira refere-se poro da interveno que est ao alcance de diversos operadores pblicos e privados. J interveno urbanstica trataria do conjunto de regras impostas s intervenes edilcias (ibid, 2007, p. 52). Assim, o Plano Diretor adquire papel de instrumento mediador entre essas duas escalas de interveno. Para Somekh e Campos (2005), os projetos urbanos, entendidos como iniciativas de renovao urbana concentradas em determinados setores da cidade, combinam investimentos e intervenes dos agentes pblicos e privados por meio de um plano urbanstico, apoiando-se no redesenho do espao urbano e arquitetnico, em normas legais especficas e outras articulaes institucionais e formas de gesto. Se conduzidos inadequadamente, os projetos urbanos podem potencializar os efeitos excludentes da urbanizao contempornea, ao funcionar como aes singulares de interveno ante as demais reas potenciais da cidade, que demandam transformaes e desenvolvimento, desde que respeitadas as preexistncias da cidade tradicional. No se questiona o projeto urbano em suas possibilidades de contribuir para um novo dinamismo e desenho da cidade, mas sim quando provido de uma viso desarticulada do processo de planejamento urbano e do meio urbano em que

se insere. Se o urbanismo moderno pretendia controlar e projetar a totalidade urbana, e se isso se revela hoje utpico, ante a escala e a natureza da metrpole que se fragmenta, o que se afirma que intervir em peas urbanas ou fragmentos pode e deve ser articulado s necessidades do tecido urbano, de forma que as aes sejam concertadas. As solues efetivas para problemas urbanos questionam a capacidade e limitaes que o poder pblico exerce no quadro da globalizao; para tanto, devem primordialmente envolver os atores locais, a sociedade civil e diversas esferas governamentais, em busca de novas formas de gesto e capacidade de governana, diminuindo processos de excluso social (ibid.) Benevolo afirma que na cidade contempornea cabe administrao pblica a responsabilidade da gesto da transformao, sendo que o poder pblico no deve desempenhar apenas funo de guardio das regras, deixando para a iniciativa privada a responsabilidade da concepo projetual total (2007, p. 53). Em um contexto em que o municpio assume papel central na conduo do processo de transformao e desenvolvimento urbano, anlises recentes mostram que a descentralizao e a contratualizao tornaram mais complexas as regras do jogo, colocando os atores pblicos em situao de cooperao obrigatria com a iniciativa privada, ao mesmo tempo em que a concorrncia inevitvel. Segundo Guerra (2002), esse tipo de dinmica que envolve a cooperao entre os diversos agentes, permite maior espao no processo decisrio local e possibilita a introduo de inovaes na prtica das polticas pblicas, onde entra em cena

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uma pluralidade de atores, de configurao e legitimidade social diversa e as negociaes adquirem nova visibilidade e legitimidade. Portanto, o projeto urbano no apenas desgnio acompanhado de desenho. ao mesmo tempo ferramenta de anlise e negociao. O resultado pode ser ambguo por sua complexidade e escala, e esse instrumento pode acirrar a privatizao ou recuperar a essncia pblica da gesto urbana, depende de como conduzido. Para que ocorra essa recuperao dos objetivos amplos e pblicos, o projeto urbano deve funcionar como instrumento de gesto que coordene os interesses pblicos e privados os empreendimentos imobilirios, as infraestruturas implementando medidas de desenho urbano com instrumentos de incluso social, em prol de um ambiente urbano socialmente justo e sustentvel. O projeto urbano plano expresso em desenho, agregando qualidade arquitetnica e paisagstica, integrando as lgicas dos diversos atores envolvidos. complexo, evitando simplificar realidades, tais como monofuncionalidades. Prope-se estimular a diversidade funcional das reas urbanas, mltiplas centralidades, articulando ao mesmo tempo as redes de transportes, provendo a cidade de mobilidade (Ascher, 2010). A extrema complexidade dos processos e problemas urbanos impede pensar em total abandono da ao do Estado ou sua retrao a um Estado mnimo, como fora preconizado na dcada de 1980, com a emergncia do fenmeno de globalizao. A conduo desse novo urbanismo que deve coordenar a complexidade da dinmica urbana e de reproduo do espao demanda polticas pblicas urbanas, particularmente a implementao de um processo

de planejamento urbano. Compreendendo o planejamento como processo, e racionalizao da produo do espao no curto, mdio e longo prazo, deve ser parte fundamental de polticas pblicas e urbanas que atendam a determinaes diversas, tais como habitao, equipamentos diversificados e servios, sistema virio e espaos pblicos. A gesto pblica contempornea decorre de como o Estado entende suas formas de ao, devendo admitir a negociao, e no apenas a regulamentao. Deve ao mesmo tempo fazer uso das parcerias pblico-privadas e conciliar os diversos atores de modo a garantir o benefcio coletivo em face do capital privado.

Operao Urbana Consorciada em So Paulo

A Operao Urbana Consorciada (OU) , em tese, instrumento urbanstico que introduz uma viso contempornea que solidria ao projeto urbano, pois prope um conjunto de medidas sob a coordenao do Poder Pblico municipal integrando participao da iniciativa privada proprietrios e investidores privados, moradores e usurios, no objetivo de alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental de determinado territrio, cuja degradao decorre de um esvaziamento ou mudana de uso. Castro (2007) aponta que a OU foi consolidada em 2001 no Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/2001) como instrumento destinado a promover transformaes urbanas de carter estrutural, melhorias ambientais e sociais por meio da conjugao de instrumentos

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e aes coordenadas pelo poder pblico, com a participao de atores diversos em rea delimitada. A recuperao da mais valia advm da aplicao dos instrumentos legais, dos recursos advindos da valorizao imobiliria e fundiria resultante da ao do Poder Pblico e de sua aplicao em obras de infraestrutura urbana, sistema virio necessrio ao transporte coletivo, recuperao ambiental e habitao de interesse social, entre outros. Por meio da OU, possvel alterar o zoneamento e assim implementar um conjunto de medidas e instrumentos normativos de acordo com objetivos preestabelecidos, capazes de produzir efeitos articulados na transformao do ambiente urbano a partir de uma lgica inclusiva (Alvim, 2009). A implementao de uma OU implica a definio de um projeto urbano enfatizando o carter prioritrio da regulao pblica, submetendo a dimenso privada dos interesses de mercado natureza pblica articuladora dos objetivos fsico-territoriais, socioambientais e econmicos, de sorte que se potencialize o seu alcance transformador e redistributivo. A aplicao adequada desse instrumento permitiria ao Estado promover o desenvolvimento ao alcance do poder municipal, transformando reas urbanas e combatendo a manifestao da excluso e da desigualdade. No projeto urbano decorrente de uma OU definem-se mecanismos jurdicos para viabilizar a articulao pblico-privada com participao da sociedade civil. Em tese, sua aplicao deveria incentivar a transformao real da rea a partir da suposio de que a iniciativa privada auferir benefcios e ganhos decorrentes dos efeitos da requalificao proposta, sem, evidentemente, prejuzo da populao de

baixa renda, que deveria ser prioritariamente favorecida. Em So Paulo, a OU tem origem anterior ao EC, na dcada de 1980. Inicialmente, o instrumento foi includo no Plano Diretor de 1985, a fim de promover mudanas estruturais na rea central e captar recursos privados. Na dcada de 1990, foram aprovadas cinco Operaes Urbanas: Anhangaba, Faria Lima, gua Branca, Centro e gua Espraiada. O PDE 2002-2012, Lei Municipal n 13.430, props luz do Estatuto da Cidade um conjunto de nove novas Operaes Urbanas, alm de reafirmar as outras quatro definidas pos legislaes anteriores: Carandiru-Vila Maria, Celso Garcia, Diagonal Norte, Diagonal Sul, Santo Amaro, Vila Leopoldina-Jaguar, Vila Snia, Jacu-Pssego e Amador Bueno.2 Como enunciado no PDE, as Operaes Urbanas integram estratgia de articulao territorial mais ampla no contexto da cidade, capazes de promover sua complexidade articulada, ao considerar como fundamentais aes integradas nos campos da habitao, mobilidade, produo, centralidade e reas verdes, sustentando, em sua espacialidade, o sentido pblico e social da cidade. At a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, em julho de 2001, o pagamento dos Direitos Urbansticos Adicionais sucedia em caso de o detentor ser proprietrio de um lote e apresentar um projeto de empreendimento. A Prefeitura calculava ento a contrapartida que poderia ser paga em dinheiro ou obra, cobrindo-se o valor correspondente. Esses valores, quando pagos em dinheiro, eram recolhidos em uma conta vinculada somente quando o projeto em questo fosse aprovado. O processo de captura das contrapartidas se revelava

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penoso e demorado para o poder pblico, e os empreendimentos se instalavam no permetro muito antes que a infraestrutura necessria fosse realizada. Esse foi o caso do empreendimento e construo dos primeiros edifcios de servios na Avenida Lus Carlos Berrini na dcada de oitenta. Entretanto, preciso frisar que a edilcia chegaria bem antes de qualquer ao pblica de urbanizao, o que contribuiu para crticas ambincia existente. A figura dos CEPACs (Certificados de Potencial Adicional de Construo) prevista pela seo Da Outorga Onerosa do Direito de Construir, artigos 28 a 30 do Estatuto da Cidade e na seo Das Operaes Urbanas Consorciadas, artigos 32 a 34, este ltimo ao mencionar especificamente que no 1 Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao. O CEPAC pode ser entendido como um instrumento de venda de contrapartida de outorga onerosa do direito de construir (Gaiarsa e Monetti, 2007; Lei 10.257/2001). Trata-se de avano da poltica urbana, ao instituir um valor mobilirio capaz de agilizar os investimentos no permetro das operaes urbanas. Em 2003, os CEPACs foram transformados em ttulos mobilirios, a partir de alteraes executadas na Lei da Operao Urbana Faria Lima (ibid.) Em So Paulo, o instrumento comeou a ser utilizado na gesto de Paulo Maluf, vindo a ser aperfeioado no governo Marta Suplicy (2000-2004). No mesmo ano, a prefeitura instituiu os CEPACs como ttulos negociveis em leilo, com a inteno de destinar os montantes arrecadados com a venda dos

ttulos s obras de infraestruturas no permetro da Operao Urbana gua Espraiada, para estender a Avenida gua Espraiada (atual Avenida Jornalista Roberto Marinho) at a Rodovia dos Imigrantes. A novidade era que os CEPACs poderiam ser vendidos a qualquer pessoa, no sendo necessrio ser proprietrio de um empreendimento no permetro da Operao. A partir de ento, a Prefeitura passou a gerenciar a emisso desses ttulos, realizando leiles medida que se fazia necessria a venda de potencial construtivo (ibid.). A municipalidade previa tambm uma emisso mais racionalizada dos ttulos, para no incorrer na excessiva oferta destes, sequer em adensamento inconsequente, sobrecarregando as reas ou dotando-as de imveis em excesso. Pois embora haja um planejamento para a rea, a aplicao do instrumento de venda de potencial construtivo desvinculada de um Projeto Urbano possibilita aumentar a rea das edificaes, como havia ocorrido no caso da Operao Urbana Faria Lima (Jornal da Tar-

de, 2003).3
A partir de avaliaes crticas no mbito da Prefeitura Municipal de So Paulo, particularmente no setor denominado Assessoria Tcnica das Operaes Urbanas da ento Secretaria de Planejamento Urbano (Sempla), entre 2003 e 2004, um esforo coletivo foi desenvolvido para definir mais claramente as regras de uma nova Operao Urbana e do Projeto Urbano a ser implementado como resultado das negociaes pblico-privada, conforme aponta Magalhes Jr. (2005). nesse contexto que se destaca a experincia da Operao Urbana gua Branca, discutida a seguir.

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Operao Urbana gua Branca

O permetro da OU gua Branca (OUAB) localiza-se entre a rea central e o subcentro da Lapa (Zona Oeste). Embora com excelente condio de macroacessibilidade devido ao sistema virio de porte e a presena do terminal Intermodal de metr e ferrovia, o processo de transformao produtiva, proveniente da desconcentrao industrial ocorrido nas ltimas dcadas, aliado s barreiras urbanas significativas (rio Tiet e ferrovia), favoreceu seu esvaziamento e decorrente degradao urbana. A incluso da regio como rea potencial de interveno fora mencionada pela primeira vez no Plano Diretor de 1985 (gesto Mario Covas), mas somente em 1991 (gesto Luiza Erundina) o Projeto de Lei foi elaborado e encaminhado para aprovao. Castro (2007) sinaliza que no PL a delimitao da regio como alvo de OU se justifica particularmente pela ocupao de baixa densidade, com lotes vazios e ou subaproveitados e de vocao para atividades tercirias que poderiam ser atradas como extenso da rea central e do subcentro da Lapa, beneficiando-se da potencialidade gerada pela acessibilidade local promovida pela linha leste-oeste do metr. Segundo Moraes (2010), entre em 1995 e 2008, a OUAB passou por trs fases, que determinam formas diferenciadas em relao s transformaes da regio e possibilidades de implementao de um projeto urbano.

1 fase (1995-2001): a lei e ausncia de projeto urbano A Lei n 11.774, de 1995, instituiu a OUAB estabelecendo diretrizes e mecanismos, prevendo melhorias que seriam detalhadas pelas equipes da Sempla e Emurb. O permetro de interveno da OUAB compreende rea bruta de aproximadamente 504 ha e foi definido em funo dos planos de urbanizao elaborado para essa rea desde 1970 e do potencial urbanstico identificado (Figura 1). Os objetivos constantes na lei enunciavam promoo e desenvolvimento urbano, por meio de melhorias na infraestrutura, qualidade ambiental e valorizao da paisagem urbana. Foram definidos os seguintes conjuntos de diretrizes: 1) uso e ocupao do solo em relao a cada subrea, de carter regulador, expressando-se principalmente pela modificao nos coeficientes de aproveitamento e atribuio de usos ; 2) urbansticas, incluindo sugestes de solues projetuais para transposio da barreira da ferrovia, implantao de edificaes, parcelamento dos terrenos de grandes dimenses, alm de diretrizes gerais de implantao; 3) para infraestrutura e servios urbanos, envolvendo a definio de um conjunto de obras de drenagem (PMSP/Sempla-Emurb, 1991, pp. 2-3, pp. 26-30) e um conjunto significativo de obras virias (Figura 2); 4) e para habitao de interesse social, com a proposta de construo de 630 unidades para abrigar a populao favelada na regio, estimada em cerca de 2.000 pessoas (ibid., p. 5).

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Figura 1 Permetro e setorizao vigente da OU gua Branca

Fonte: Elaborado por Moraes, 2010.

Figura 2 Diretrizes virias propostas na OU gua Branca

1 Ligao viria entre a Av. Francisco Matarazzo e R. Tagipuru, com 50 m de largura e 120 m de extenso; 2 Extenso da Av. Radial Norte do Terminal Barra Funda at a Av. Santa Marina, com 20 m de largura e 870 m de extenso; 3 Extenso da Av. Jos de Melo Lorenzon a sul, entre a Av. Marqus de So Vicente e a diretriz 2, com 20 m de largura e 900 m de extenso; 4 Extenso da Rua Mario de Andrade at a Rua Carij, com 18 m de largura e 2.000 m de extenso; 5 Pavimentao e infraestrutura da Av. Jos Melo Lorenzon, com 26m de largura e 870m de extenso e R. Quirino dos Santos, com 24m de largura e 800m de extenso; 6 Repavimentao e arruamento da Sub-rea 2A (73.700 m), da Sub-rea 2B (245.000m) e parte da Sub-rea 5 (aproximadamente 235.000m); 7 Alargamento de passeios e implantao de reas de estacionamento nas Avenidas Toms Edison, Dr. Myses Kohen e Roberto Bosh (18.000m); 8 Passagem de nvel na Av. Santa Marina com 300 m de extenso sobre o eixo ferrovirio; 9 Construo de viaduto sobre o Tiet em continuidade a Avenida gua Preta/Pompia, segundo diretriz SVP/PROJ.

Fonte: PMSP; SEMPLA. Participao da iniciativa na construo da cidade. Sempla, 1992, p. 22 apud Castro, 2007, p. 124.

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Moraes (2010) enfatiza que entre os objetivos principais encontra-se fomentar o adensamento da regio, incentivando a ocupao dos vazios urbanos por meio do estabelecimento de novos padres urbansticos que se contrapem ento legislao vigente do zoneamento municipal de 1972. Para esse autor, a maior parte das intervenes previstas se relaciona redefinio do sistema virio por meio de novas vias, parcelamento das quadras e reviso do sistema de drenagem. Como forma de captao de recursos para viabilizar a OUAB, estabeleceu-se em lei possibilidades de negociao que previam a urbanizao consorciada ao utilizar o mecanismo da outorga onerosa do direito de construir, prevendo a concesso do direito de construir acima do limite do coeficiente de aproveitamento bsico, preestabelecido na lei de zoneamento para os proprietrios mediante contrapartida financeira paga ao Municpio, estimulando o adensamento construtivo e capitalizando recursos administrao pbica. Para Castro (2007), a viabilidade da OUAB reside primordialmente na utilizao da outorga onerosa que permite ao proprietrio construir acima dos ndices permitidos, constituindo-se nessa primeira fase como o recurso estratgico de transformao da rea. Moraes (2010) destaca que dentre os aspectos formais que configuram a Lei da OUAB, a utilizao dos mecanismos descritos se justifica pelo fato de esta no ter sido concebida como Operao Urbana Consorciada, no prevendo a venda de CEPACs como mecanismo de negociao para estmulo dos investimentos dos setores privados.

A gesto urbanstica e financeira da OUAB de responsabilidade do Grupo Gestor do Fundo Especial, formado principalmente por diretores da Emurb e representantes das Secretarias Municipais que coordenam a captao e destinao dos recursos recebidos por contrapartida as concesses urbansticas na rea fim (Emurb, 2009). Em sua primeira fase, no se definiu um projeto urbano capaz de orientar a implantao de conjunto edificado novo, que pudesse ocupar adequadamente a regio. Apenas foi definido um esquema de vias realizveis medida que o poder pblico conseguisse atrair a iniciativa privada com a venda do potencial construtivo. O objetivo da lei da OUAB era definir estoques em proporcionalidade de ocupao que supostamente garantisse a diversificao de uso e ocupao do solo, reequilibrando e transformando a rea (Moraes, 2010). Visava-se evitar que o mercado imobilirio ocupasse a rea restringindo usos. A lei estabeleceu ento uma proporo de estoque de uso residencial a ser vendido 300.000m e 900.000m de outros usos. No entanto, os empreendimentos que tm buscado a adeso da OUAB tm utilizado de relao de proporcionalidade diferente da que pressups o plano de interveno, predominando usos residenciais (EMURB, 2009). Para Castro (2007), embora a Operao Urbana gua Branca tenha se constitudo como lei em 1995, poucos resultados foram de fato alcanados at 2001, quando foram introduzidos novos conceitos urbansticos com a instituio do EC e do PDE 2002-2012.

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2 fase (2001-2004) novos conceitos e o Bairro Novo Em setembro de 2002, com a promulgao do PDE 2002-2012 reafirmou-se o interesse da Operao Urbana gua Branca, juntamente com as outras que j haviam sido institudas como lei. No caso da OUC gua Branca, tambm se ratificaram algumas intervenes virias propostas na Lei vigente, propondo a interconexo viria entre as Operaes Urbanas (propostas e em exerccio) (Moraes, 2010). A partir de 2001, na gesto da Prefeita Marta Suplicy, discute-se no mbito da Sempla a concepo das OUs com a inteno de criar mecanismos que promovessem os resultados desejados desde 1995, e reafirmados pelo Estatuto da Cidade, principalmente aqueles voltados para o interesse pblico (ibid.). Em maio de 2001, com a publicao da Portaria 132/2001, constituiu-se o Grupo de Trabalho Intersecretarial (GT) sob coordenao da Sempla, com objetivo de reavaliar a OUAB identificando os motivos pelos quais no se atingira o xito esperado. A anlise visava desenvolver um conjunto de resolues normativas que atrasse o interesse do setor privado rea de interveno (PMSP/Sempla, 2002). As resolues normativas do GT deveriam definir diretrizes para o estabelecimento de projeto urbanstico abrangente definindo intervenes promovidas e contemplando desejvel diversidade de usos (Magalhes Jr., 2009). O projeto preveria a formao de um ambiente onde prevalecessem mltiplos usos e para tanto proporia uma trama viria que reduzisse a dimenso das quadras resultantes do parcelamento gerado pela ocupao industrial,

subdividindo quarteires, favorecendo o desmembramento de lotes e contribuindo para a fluidez no local. Em contrapartida, o poder pblico municipal regularia investimentos pblicos na regio, ao que fundamentaria objetivos comuns e coordenados, determinantes para o sucesso do projeto. At a aquele momento, a OUAB, como mecanismo legal, mostrou-se ineficaz como instrumento para desencadear a aplicao de investimentos imobilirios no permetro estabelecido. O poder pblico revelou tmida participao, j que a lei que instituiu essa OU prev to somente no seu artigo 18 a constituio de um fundo (FEAB), e para a sua gesto criou um conselho composto quase que exclusivamente por diretores da Emurb. Conforme Moraes (2010), uma das principais atribuies do GT era definir um projeto urbano para a rea, reafirmando o entendimento necessrio elaborao dessas diretrizes e parmetros para o xito da OUAB. As anlises feitas por esse grupo estabeleceram um conjunto de procedimentos aplicveis para embasar o desenvolvimento de projeto urbano, entre eles: levantamentos que atualizassem informaes relativas rea e interesses dos empreendedores imobilirios para o local, de acordo com a metodologia que vem sendo empregada na elaborao de novas Operaes Urbanas e, principalmente, a preparao de termo de referncia visando contratao de projeto urbano completo. O projeto urbano deveria incluir um programa de necessidades atendendo os seguintes aspectos: configurao de espao urbano contnuo; articulao dos polos de centralidades identificados no PDE; vinculao com a vrzea e marginais do Tiet.

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Visava-se ainda a realizao simultnea das seguintes atividades: contratao do projeto urbano, com base no Termo de Referncia; adequao do texto da Lei n 11.774 s diretrizes resultantes dos trabalhos acima indicados; constituio de instncia de gerenciamento da OU que se incumbiria de coordenar as intervenes e incentivar a utilizao dos benefcios propiciados, promovendo as negociaes entre poder pblico e privado. Os objetivos do projeto urbano eram atrelar os interesses pblicos aos interesses reais dos setores privados, sobretudo de potenciais investidores. Desejava-se que as transformaes incorporassem a multiplicidade de usos e parcelamento das quadras oriundas de estrutura fundiria industrial remanescente, permitindo melhor mobilidade na infraestrutura viria e introduo de novas reas verdes e institucionais. A partir das anlises do GT, a Sempla reviu a diviso setorial proposta pela lei de 1995 e ampliou o nmero de setores de cinco para dez subreas, tomando como critrio o reconhecimento das caractersticas particulares de cada subrea referente acessibilidade, tipologias de ocupao e uso do solo (PMSP/Sempla, 2002). As possibilidades dessa nova subdiviso, embora tenha sido adotada somente para estudos, representou importante ferramenta para o Poder Pblico com orientao das transformaes do permetro de interveno, visto que permitiu maior reconhecimento das potencialidades da regio (Moraes, 2010). Para elaborar um projeto urbano para a rea da OUAB e com isso estimular discusses sobre a relao entre plano e projeto, induzindo o mercado a atuar na regio, em 2004, o Instituto dos Arquitetos do Brasil Departamento

do Estado de So Paulo (IAB SP) e a Prefeitura (Sempla e Emurb) promoveram o Concurso Nacional para o Bairro Novo . A rea objeto do Concurso Bairro Novo considerou os grandes lotes at ento de propriedade do Grupo Telefnica, mais tarde adquiridos pela Tecnisa. O objetivo enunciado pela PMSP era de selecionar uma proposta de projeto urbano que auxiliasse na superao dos obstculos identificados. Essa iniciativa deveria inserir-se no conjunto de aes da municipalidade para o pleno desenvolvimento da regio, propondo condies de centralidades novas. Projeto que reorganizasse lotes e quadras por meio de critrios preestabelecidos de uso e ocupao do solo, passveis de acordo junto aos atuais proprietrios por meio de associao. O Termo de Referncia do Concurso estabeleceu como objetivo que as intervenes fossem propostas em reas de propriedade pblica ou privada, definidas num quadro de reas abrangidas pelo projeto com estoque disponvel de 914.254 m de rea lquida, aproximadamente 85% da rea bruta disponvel, caracterizando as respectivas propriedades e proprietrios. Para tanto, as propostas de interveno deveriam considerar os seguintes aspectos de acordo o Termo de Referncia (So Paulo, 2004): Sistema virio, transporte pblico e infraestrutura urbana: articulao fsica e funcional entre a malha viria existente e a proposta; potencialidades representadas pelos planos de modernizao e expanso do sistema de transportes em curso (CPTM e Metr) e integrao fsica e funcional com o entorno e corredores de nibus existentes;

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Espaos pblicos, questes ambientais e paisagsticas: concepo e articulao de espaos pblicos caracterizados como sistema integrado ao conjunto urbano proposto e interface com a regio de referncia e recuperao ambiental do rio Tiet, considerado um dos principais elementos estruturadores da regio; Sistemas edificados, em solo privado: desenvolvimento de padres de urbanizao compatveis com as condies de centralidade da rea; novas configuraes morfolgicas e tipolgicas com reviso dos parmetros de parcelamento, uso e ocupao das glebas integrando-as ao tecido urbano circundante, promovendo a melhoria das condies ambientais e paisagsticas. Legislao e Gesto: elementos de reviso da lei n 11.774/95 de modo a torn-la compatvel com as diretrizes do PDE, propondo novos instrumentos e mecanismos de ao pblica municipal, de modo a orientar as parcerias pblico-privado. Segundo o Termo de Referncia do Concurso, o uso deveria ser predominantemente residencial, estabelecendo o percentual de 80%, capaz de integrar equipamentos pblicos compatveis e articular a regio malha urbana existente, favorecendo sua centralidade. A oportunidade de elaborar um projeto urbano que respondesse a todas essas indagaes presentes tericas atraiu a participao de vrios profissionais do Brasil (58 propostas vlidas), sendo escolhido o projeto da equipe de

arquitetos Euclides Oliveira, Carolina de Carvalho e Dante Furlan. Conforme ata da comisso julgadora, o projeto vencedor destacou-se por representar uma expectativa diferenciada em relao forma de habitar a cidade de So Paulo, opondo-se a tendncia dos condomnios verticais com torres isoladas, alm de introduzir mecanismos de valorizao social e realizao de parcerias pblico-privadas, que no conjunto foi valorizado pelo bom conceito geral. Enaltece a vida de bairro, controla a trama urbana com boa escala das ruas, caladas, galerias e reas privativas; prope boa sequncia de etapas executivas, facilitando a implementao e realizao de parcerias pblico-privadas, para acelerar implantao gradual do novo bairro. As quadras com prdios contguos de pavimento trreo (seis pavimentos com referncia Barcelona) permitem a participao de empreendedores e construtores de mdio porte na construo do bairro (Figura 3). O partido prope diversidade de escala e edifcios destinados a HIS ao lado dos demais, evitando a segregao. Estabelece escala e volume para espaos privados ao desenhar os espaos pblicos e procura configurar ruas e esquinas animadas para uma vida de bairro com mistura de usos e classes sociais (PMSP, 2004). Sem entrar no mrito da qualidade ou no do projeto urbano escolhido, cabe destacar que, por motivos diversos, no veiculados explicitamente, a concretizao do projeto vencedor no se efetivou e a rea, mais uma vez, foi deixada s regras do mercado.

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Figura 3 Perspectiva geral do projeto vencedor

Fonte: Vitruvius, 2004. Disponvel em: http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/projetos/04.044/2398. Acesso em: 10/5/2010.

3 fase: desafios para projeto urbano e tendncias recentes As tentativas de implementao de um projeto urbano para a requalificao do permetro de interveno nos moldes do Concurso Bairro Novo, no se concretizaram. Porm, a inteno de orientar a reformulao da lei de 1995 foi mantida nas gestes municipais seguintes, propiciando a elaborao de um projeto urbano no mbito da Emurb e da Sempla. Em 2008, com a aquisio de propriedade da Telefonica pela Tecnisa, reforou-se a necessidade de elaborar um projeto urbano que orientasse as transformaes na rea da Barra Funda. A enorme extenso da gleba (25 hectares) foi identificada pelo Poder Pblico como um dos principais responsveis pelas deficincias de mobilidade no permetro de interveno, devendo ser procedidos os parcelamentos de solo antes de qualquer construo naquela rea por parte da Incorporadora. Mediante

essas condies iniciou-se um grande ciclo de discusses entre a Emurb e a Tecnisa para a definio da forma de ocupao da gleba e consequentemente da rea. Como sntese das proposies definidas pelo Projeto Urbano elaborado pela Emurb, estabeleceram-se em 2008 cinco princpios bsicos a serem enfrentados: (1) Mobilidade de veculos e pedestres; (2) Reurbanizao da Orla Ferroviria; (3); Habitaes populares (HIS e HMP); (4) Sistemas de reas verdes associados s drenagens e (5) Recuperao dos referenciais urbansticos. Nas aes definidas para implantao do Projeto Urbano tm-se trs grupos (1) medidas administrativas, (2) formulao de propostas sem a efetiva espacializao e (3) aes que dependem de definies por meio de outros mecanismos e estudos. A Figura 4 apresenta a sntese das proposies do Projeto Urbano elaborado pela Emurb.

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Figura 4 Plano Urbanstico Proposto (Emurb, 2009)

Fonte: Emurb, 2009.

Para Moraes (2010) at o momento, observa-se que poucas aes prticas foram de fato concretizadas. Das medidas administrativas, as intervenes relacionam-se melhoria da mobilidade reformulao do sistema virio e habitao de interesse social. O projeto prev a hierarquizao e priorizao das vias, sendo que foram definidas as reas necessrias para implantao e a publicao de Decreto de Utilidade Pblica para desapropriao de parte delas (DUP 14.317/2008). Foram definidas cinco reas de habitao de interesse social, sendo que em trs j foram publicados decretos espe-

cficos para a viabilizao da sua implantao, estimando-se aproximadamente um incremento de 832 unidades habitacionais. No grupo que as aes se restringem formulao de propostas, tem-se a reurbanizao da orla ferroviria e a criao de reas verdes associadas drenagem. At o momento, nenhuma ao efetiva ocorreu. Em ltimo nvel de no concretizao e clareza da proposta, tem-se a questo da valorizao dos referenciais urbansticos, sendo que nenhum elemento foi previsto no plano, restringindo essa definio ao EIA (Estudo de Impacto Ambiental) contratado. A incompletude do

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plano quanto aos referenciais urbansticos perpetram uma ambiente de insegurana quanto sua valorizao, ou ao menos em relao sua preservao, isto porque, alm de no haver clareza de como esses referenciais se articulariam com as demais proposies do plano, no se pode desprezar que OUAB, independentemente da consolidao do projeto urbano, permanece ativa e as aes do setor privado tm tendido a intensificar-se (Moraes, 2010). Reflexo dessa intensificao nos ltimos anos pode ser observado pelo nmero de propostas aprovadas desde 1995. Entre 1995 e 2004, somente cinco empreendimentos aderiram OU, e, entre 2004 e 2009, houve um salto para mais dezesseis, alm de outras sete ainda em processo de aprovao (Moraes, 2010, p.186).4 Em valores absolutos, foi consumido praticamente todo o estoque destinado ao uso residencial, com excedente de aproximadamente 20%, e em relao aos outros usos j foi consumido aproximadamente 28% do estoque previsto. Enfim, das trs fases definidas, o nmero de projetos de empreendimentos aprovados na terceira fase significativamente superior ao nmero das outras duas: 2 empreendimentos aprovados entre 1995 e 2001; 3 empreendimentos aprovados entre 2001 e 2004 e 16 aprovados a partir de 2005 at 2008. No entanto, embora haja um claro incremento na regio de nmero de empreendimentos adeptos a OUAB, e por consequncia na captao de recursos para as melhorias de infraestrutura, pouco se tem feito para a aplicao desses recursos na rea, imprimindo assim a falta de articulao desses empreendimentos com a cidade, no refletindo uma melhor urbanidade e

incluso socioespacial, objeto essencial de um projeto urbano.

Consideraes finais
Apesar das intenes explcitas na poltica urbana federal de instituir uma Operao Urbana como instrumento de transformao do ambiente construdo e, ao mesmo tempo, de incluso social, parte de um projeto urbano, os resultados alcanados so praticamente nulos. No caso da OUAB, verifica-se que a implementao de transformaes do ambiente construdo que sejam norteadas pelas possibilidades e recursos do instrumento da OUC e, ao mesmo tempo, por um projeto urbano que articula as preexistncias, o conjunto de empreendimentos construdos, habitao social, equipamentos pblicos, espaos pblicos e reas verdes at presente momento no se efetivaram. Nessa OU, ao contrrio, o processo em curso sinaliza a prevalncia de formas usuais de atuao do setor imobilirio, que se concentram na edificao e abertura de conexes virias favorveis ao uso do automvel, predominando o produto imobilirio isolado no grande lote, construdo conforme interesses construtivos particulares, em detrimento da qualificao do ambiente urbano como um bem pblico, um bem da cidade. Verifica-se tambm a concentrao de investimentos imobilirios em determinadas tipologias arquitetnicas ou corporativas, ou residencial alto e mdio padres, reproduzindo ainda a setorizao monofuncional to cara ao urbanismo moderno, que se deseja superar.

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Embora os objetivos enunciados pela Lei n 11.774/1995 fossem incentivar a ocupao das reas vazias e reestruturar o adensamento com novos padres de uso e ocupao do solo, atraindo principalmente investimentos dos setores privados, a ausncia do projeto urbano como importante instrumento de interlocuo entre Prefeitura, empreendedores, proprietrios e moradores pode ser detectado como importante problema. O resultado uma prtica desarticulada, onde predominam intervenes de cunho virio e imobilirio, a partir dos interesses prementes do setor privado, desacompanhadas de intervenes em outras escalas e de uma insero efetiva da sociedade civil. Obser va-se uma ocupao do solo segundo a lgica do mercado imobilirio, descompassada da coordenao pblica e desarticulada de melhorias implementveis na regio. A partir de interesses diversos e adotando tipologias arquitetnicas cujas caractersticas possibilitam enunciar hiptese de existncia de novos padres, definidos pela verticalizao beneficiada pela compra do direito de construir (outorga onerosa) e por estratgias de marketing , o setor imobilirio define a lgica de ocupao e produo do espao urbano. Tal cenrio decorre do aquecimento do setor imobilirio nos ltimos anos, afetando

particularmente as reas localizadas em posies estratgicas, aquelas prximas ao sistema virio estrutural, que comportam quantidade suficiente de estoque de terrenos a ser incorporado pelo mercado. Por fim, embora em suas duas ltimas fases tenham ocorrido avanos quanto discusso no mbito do Poder Pblico sobre a necessidade de um projeto urbano para a OUAB, observa-se um descompasso entre a gesto pblica e a ao do mercado. No mbito do Concurso do Bairro Novo, a no implementao da proposta de ocupao de um trecho da rea demonstra o descaso do Poder Pblico em relao aos concursos e sociedade. Na ltima fase, as discusses e revises em curso ainda so incipientes, e no esto sincronizadas com as aes do mercado, que vem transformando o ambiente urbano de acordo com os seus interesses, sem uma lgica social inclusiva que deveria estar no mbito de um Projeto Urbano. Enfim, o processo observado na OUAB se distancia das intenes de base do que deveria ser um Projeto Urbano: um instrumento de gesto que coordene os interesses pblicos e privados os empreendimentos, as infraestruturas implementando medidas de desenho urbano com instrumentos de incluso social, em prol de um ambiente urbano socialmente justo e sustentvel.

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Anglica A. T. Benatti Alvim Arquiteta e Urbanista. Coordenadora da Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo, Universidade Presbiteriana Mackenzie. So Paulo, Brasil. abalvim@mackenzie.br Eunice Helena Sguizzardi Abascal Arquiteta e Urbanista, Mestre e Doutora em Arquitetura e Urbanismo. Universidade Presbiteriana Mackenzie. So Paulo, Brasil. eunicehelena.abascal@mackenzie.br Lus Gustavo Sayo de Moraes Arquiteto e Urbanista. Universidade Presbiteriana Mackenzie. lgsayao@hotmail.com

Notas
(1) O artigo fruto de reflexo propiciada pela pesquisa Operaes Urbanas: entre o poder pblico e o mercado imobilirio. Conflitos entre plano e realidade, que vem sendo realizada na FAU-Mackenzie, com fomento Mackpesquisa (2010-2011) e CNPq (2010-2012), liderada pela Profa. Dra. Eunice Helena S. Abascal. Alm disso, parte dos dados relacionados OUAB foi levantado por Luis Gustavo Sayo de Moraes para sua pesquisa de Mestrado, defendida em dezembro de 2010 na FAU Mackenzie intitulada Operaes Urbanas enquanto instrumento de transformao da cidade: o caso da Operao Urbana gua Branca no Municpio de So Paulo, sob orientao da Profa. Dra. Anglica T. Benatti Alvim. (2) Cabe assinalar que, em 2010, a Prefeitura de So Paulo e a Secretaria de Desenvolvimento Urbano trouxeram a pblico diretrizes e propostas preliminares para outras operaes urbanas, ocupando as orlas ferrovirias: Lapa-Brs, Mooca-Vila Carioca e Rio Verde-Jacu e disponibilizou os Termos de Referncia para consulta pblica. (3) Embora instrumentos tenham sido concebidos para equilibrar a oferta de recursos, destinandoos s necessidades enfrentadas pela rea e utilizando-os dentro do permetro previsto pela Operao Urbana, no caso da gua Espraiada, a realizao de infraestruturas absorveu grande parte dos recursos arrecadados com a venda dos CEPACs, bem como as realizaes virias foram priorizadas em relao execuo de outras prescries, tambm reguladas por lei. Essa distoro ocorreu devido inconscincia e omisso relativa ao que venha a ser Projeto Urbano. (4) Dos empreendimentos do primeiro perodo, dois foram realizados entre 1995 e 2001, trs entre 2001 e 2004. Nos empreendimentos do segundo perodo, a distribuio foi ascendente, atingindo o pico no ano de 2007, com nove adeses aprovadas.

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Texto recebido em 10/out/2010 Texto aprovado em 5/nov/2010

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