Equidad, desarrollo y ciudadana

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Captulo 14

Ciudadana, igualdad y cohesin social: la ecuacin pendiente

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1. Nuevas formas de ciudadana

Las profundas transformaciones en curso estn produciendo redefiniciones en relacin con el ejercicio de la ciudadana que van mucho ms all de su significado tradicional como expresin de un conjunto de derechos y deberes consagrados. Los signos de la globalizacin y la Tercera Revolucin Industrial colocan en el centro del desarrollo los componentes del conocimiento y la informacin; el papel fundamental de los medios de comunicacin provoca profundas transformaciones en el quehacer poltico y en la imagen de lo pblico; la fluidez de la circulacin del dinero, la informacin, las imgenes y los smbolos diluye la idea de nacin o de fronteras nacionales e impacta la tradicional divisin entre lo pblico y lo privado. Todos estos cambios alteran tambin las formas del ejercicio ciudadano, que se expanden a prcticas cotidianas relacionadas con el uso de la informacin para el logro de conquistas personales o grupales, la redefinicin del consumidor y sus derechos y el uso del espacio meditico para devenir actor frente a otros actores.
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Es importante considerar, por ejemplo, que la tradicional divisin entre lo pblico y lo privado, y entre el espacio laboral y el simblico, estn en la base de la crtica desde una perspectiva de gnero a los conceptos convencionales de ciudadana.

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Las promesas de interaccin a distancia y de informacin instantnea coexisten con la exclusin y la desigualdades sociales al interior de las sociedades nacionales. Por otra parte, la globalizacin trae consigo una mayor conciencia de las diferencias entre

identidades culturales. De este modo, aumentan las presiones y los logros en materia de afirmacin cultural, a la vez que las demandas por ejercer derechos sociales y econmicos chocan con mercados laborales restringidos.

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2. Equidad, igualdad compleja y ciudadana
modo de ejemplo, un mayor acceso al conocimiento, la informacin y la educacin capacita a las personas para la competencia por el empleo productivo y, por ende, expande las opciones posteriores de movilidad social ascendente. Una distribucin ms justa en el ejercicio de la ciudadana permite que los sectores excluidos tengan mayor presencia en las decisiones polticas y da ms viabilidad al pleno ejercicio de los derechos sociales y culturales, lo cual tambin redunda en mayor bienestar social y mejor calidad de vida. La igualdad simblica (inmaterial) presente puede constituir el medio privilegiado para lograr una mayor igualdad material en el futuro. La mayor equidad en la educacin, en el acceso a la informacin y el conocimiento, en la capacidad de comunicar mensajes a distancia y en el poder de influir en las decisiones tiene efectos positivos sobre la igualdad material en el futuro (equidad en cuanto a ingresos, productividad, movilidad social). Sin embargo, la idea de la igualdad compleja tambin nos lleva a reconocer la persistencia de desigualdades complejas. De hecho, como se seala en el Captulo 2 del presente documento, los pobres materiales, sobre todo aquellos que han sido estructuralmente pobres, son tambin pobres simblicos. Esta pobreza puede medirse en escasos aos de escolaridad, desconocimiento respecto del uso de los nuevos medios de comunicacin (sobre todo interactivos) y falta total de acceso al poder y las decisiones pblicas, y a las redes de promocin social y profesional. De all que la equidad, entendida como la igualdad de oportunidades al inicio, requiere combinarse con acciones en pro de la igualdad en un mbito ms amplio. Es indispensable, en este sentido, impulsar polticas para compensar a los menos favorecidos y corregir desigualdades de trayectorias, a fin de lograr una sociedad ms igualitaria. No basta con generar condiciones equitativas al inicio del aprendizaje o de la carrera productiva, pues las desigualdades se originan en La promocin de la equidad es un anhelo compartido por los gobiernos y la ciudadana en todos los pases de la regin. Si bien la equidad como valor pareciera ser objeto de un consenso universal, las fuentes de desigualdades se encuentran en distintos mbitos de la vida social y econmica y, por lo mismo, las intervenciones en pro de la equidad deben contemplar esta variedad de mbitos. Por tal razn, es importante ampliar la nocin de equidad considerando distintos aspectos que tienen que ver con la igualdad de oportunidades al inicio y en las trayectorias de los ciclos educativos y del empleo; con la igualdad de oportunidades para acceder al bienestar material pero tambin para participar en decisiones y en el espacio pblico; con la igualdad de oportunidades para acceder a los sistemas de justicia, a la seguridad ciudadana y a estilos de vida saludables, y con la igualdad de oportunidades para acceder a mltiples fuentes de conocimiento e informacin y a redes de apoyo social y de otra ndole. En el Captulo 2 del presente documento ya se seal que las inequidades no se producen con la misma intensidad en todos los mbitos. La circulacin de la informacin y el conocimiento y en parte los progresos de la cobertura educativa y sobre todo de la calidad de la educacin permiten avanzar a buen ritmo en la reduccin de las desigualdades simblicas. Ms resistentes al cambio, sin embargo, son las desigualdades en materia de ingresos y gastos familiares. Enfrentamos, pues, una situacin de (des)igualdad compleja en que no somos igualmente desiguales, vale decir, donde las asimetras varan en los distintos subsistemas del sistema general. Esto lleva a la necesidad de conjugar dos criterios. Por un lado, un criterio sistmico que contribuya a abordar diferenciadamente los distintos subsistemas, para potenciar all la mayor igualdad de oportunidades. Por otro, un criterio sinrgico, segn el cual la mayor igualdad de oportunidades en un campo puede impactar favorablemente la igualdad de oportunidades en otros. A

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distintos eslabones sobre los cuales es necesario intervenir para evitar movilidades descendentes que reproducen la desigualdad de oportunidades al cabo de un tiempo. Al llegar a este punto, cabe interrogarse por la relacin entre ciudadana y exclusin. Porque si la ciudadana incluye el pleno ejercicio de los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales y culturales, y si por otro lado se incorporan en la agenda de la ciudadana los nuevos modos de interaccin surgidos del mundo meditico y de las nuevas formas de gestin y asociacin, entonces los excluidos lo son tambin de la mayor parte de los derechos ciudadanos y del ejercicio moderno de la ciudadana, y son quienes tienen menos posibilidades de participacin poltica, de visibilidad en el espacio pblico, de acceso a ingresos dignos y empleos dignos, de contar con educacin de calidad y buenos servicios sociales, de disponer de informacin oportuna como usuarios de servicios y como consumidores, y de formar parte activa en las redes electrnicas. Empero, no slo se trata de la equidad simblica y la equidad material; existe asimismo un terreno intermedio, que incide sustancialmente en los niveles de equidad y tiene estrecha relacin con los reclamos de ciudadana. Este terreno es el de la equidad e inequidad por adscripcin. En otras palabras, el peso de factores inmodificables en el acceso a las oportunidades de progreso y bienestar. El principal factor de adscripcin en este sentido es el sexo, y su significado y valoracin socioculturales expresados en el sistema de gnero. Sabemos que en la regin persiste la discriminacin en el acceso a las ocupaciones y en las remuneraciones a trabajo equivalente, en promedio un varn recibe mayores salarios o ingresos que una mujer. La vulnerabilidad de las familias con jefatura de hogar femenina, tanto en trminos de seguridad y proteccin como de ingresos, es adems un reproductor o generador de pobreza y de desigualdades. La discriminacin de gnero en las familias y en la vida cotidiana lleva a las mujeres a estar ms expuestas al maltrato y a la sobrecarga de trabajo, con violacin de sus derechos sociales bsicos. Dicha discriminacin tiene un fuerte arraigo cultural (el machismo o sexismo), y las reivindicaciones de gnero traen a colacin un debate postergado, tambin cultural, sobre el orden simblico excluyente de una cultura patriarcal. Pese a que se ha logrado un avance definitivo en el acceso de las mujeres a la educacin en todos los niveles de enseanza, ello no se traduce en un acceso a los procesos de adopcin de decisiones pblicas. Esto

demuestra que la discriminacin no es el resultado de diferencias en materia de capacitacin sino que es un rasgo constitutivo de las actuales relaciones sociales. Sabemos tambin que la discriminacin de los grupos tnicos refuerza su condicin socioeconmica, siempre muy por debajo de los promedios nacionales. Dicha discriminacin, tal como la de gnero, puede no ser explcita, pero se manifiesta en la seleccin de personal en las empresas, en las formas instituidas de educacin que impone la cultura oficial o hegemnica que tiende a relegar al mbito privado la transmisin y el desarrollo de su propia cultura, en formas veladas o informales de segregacin territorial, y en las dificultades de las minoras tnicas para acceder a la justicia y ser representadas en las decisiones polticas. En estos casos los progresos en pro de la equidad estn estrechamente ligados con los progresos en el campo de la ciudadana. A mayor presencia en el mbito poltico, en la comunicacin de masas, en el debate pblico y en el imaginario nacional, mayores son las conquistas en cuanto a los derechos civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales. Y a ms derechos, ms beneficios desde las polticas sociales, menos discriminacin en el empleo, mayores compensaciones establecidas por sus desventajas adscriptivas acumuladas, mejor acceso a la justicia y ms movilidad territorial y social. De manera que si las inequidades adscriptivas son tanto simblicas como materiales, la forma de corregirlas corresponde tanto al campo de la ciudadana como al de los procesos estructurales para garantizar mayor igualdad de oportunidades. El caso de las mujeres y de los grupos tnicos es elocuente. La gran mayora de los logros obtenidos en materia de mayor equidad, ingresos ms justos, mejor acceso al empleo, reclamos de patrimonio y mayor proteccin social son el resultado de la lucha por la ciudadana y el logro de mayor presencia y densidad ciudadanas. Y una parte significativa de lo que anteriormente llamamos los nuevos movimientos sociales se vincula a esta dinmica en que los factores de adscripcin nuclean y movilizan a los grupos por sus derechos. En el caso de las mujeres, la construccin de una ciudadana plena exige superar la relacin tutelar que el Estado establece con ellas y su tratamiento como beneficiarias de servicios y prestadoras de todos aquellos que este no asume. Requiere la revisin del concepto del hombre proveedor y la valorizacin del trabajo femenino remunerado y no remunerado. Impone tambin un reconocimiento social de la maternidad y de la paternidad y en general una revalorizacin de las actividades en el mbito de la reproduccin social y de

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las dificultades existentes para armonizar las esferas pblica y privada. La respuesta a estas demandas llevan al Estado a promover mayores niveles de equidad, a la vez que los cambios en el papel del Estado deben favorecer una construccin jurdica, institucional y simblica que rompa con el conjunto de valores, procedimientos, rituales y prcticas que privilegian lo masculino y hacen de la ciudadana femenina un predicado de la del varn. Asimismo, es en materia de participacin en los procesos de adopcin de decisiones donde se encuentran los mayores dficit en la regin, y en este mbito se necesita voluntad poltica para transformar el actual desequilibrio de poder entre varones y mujeres. Adems de las inequidades por factores de adscripcin, tambin cabe sealar como factor de inequidad la pertenencia territorial. En trminos de igualdad de oportunidades, habitar entornos

territoriales diferentes puede constituir un factor de discriminacin. As, por ejemplo, la pertenencia a un entorno territorial urbano marcado por la inseguridad fsica, la descomposicin social, la erosin de normas de convivencia comunitaria y la pobre oferta educativa, donde se dan todos los crculos viciosos de la pobreza, constituye un factor que limita claramente las oportunidades de desarrollo. Algo similar ocurre con la pertenencia a un hbitat rural disperso, donde la desconexin con los centros urbanos, la falta de acceso a mercados ampliados, la precariedad de la oferta educativa y sanitaria y, en general, la distancia respecto de los cdigos de modernidad componen una situacin de clara desventaja en cuanto a oportunidades futuras. As, ser nio o joven en un barrio marginal urbano o en zonas rurales dispersas plantea perspectivas muy inequitativas si se compara con serlo en otros barrios u otras zonas.

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3. Ciudadana y nuevo orden democrtico
pblica y de acceso a las decisiones de una parte importante de la poblacin. Amplios sectores que se encuentran marginados del desarrollo productivo, perifricos en la red territorial y poco representables por los partidos polticos, no acceden al dilogo pblico. Tambin importa destacar la relacin que se plantea entre la ciudadana y los nuevos movimientos sociales que han surgido desde la dcada de 1980 en la regin y encarnan formas novedosas de reclamar los derechos y ejercerlos. Sintomticamente, los movimientos sociales protagonizados por grupos que no acceden al poder del Estado ni se sienten representados por el sistema poltico tienen mayor eco en el espacio pblico cuanto ms se vinculan con el tema de la ciudadana. Tal es el caso del reclamo de derechos postergados, como puede ser el derecho a la tierra, a la justicia, a la lengua, a la transparencia pblica o a la proteccin social. De este modo, los movimientos sociales que logran interpelar a la poltica y al conjunto de la sociedad son movimientos contra las violaciones a los derechos humanos, marchas contra el hambre y contra la corrupcin, movimientos contra la discriminacin y el abuso de mujeres y de nios y movimientos con reivindicaciones tnico-culturales. Tales fenmenos logran, al menos espordicamente, volver a sensibilizar a la opinin pblica en torno a La ciudadana ha sido entendida desde los orgenes del Estado de derecho como la posesin y el ejercicio de derechos inalienables por parte de los sujetos que integran la sociedad y la obligacin de cumplir deberes y respetar los derechos de los dems. A los derechos de autonoma individual frente al poder del Estado y de participacin en las decisiones pblicas se agregan finalmente los denominados derechos econmicos, sociales y culturales, que responden a los valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminacin. Entre ellos se han reconocido y consagrado los derechos al trabajo, a un nivel de vida adecuado, a la salud, la alimentacin, el vestido, la vivienda, la educacin, la seguridad social y otros. La consolidacin de nuevas democracias en la regin otorga especial importancia a la concertacin poltica entre los diversos actores para enfrentar el futuro con proyectos de desarrollo sostenible. Esto hace que aparezcan hoy en primer plano los derechos de segunda generacin, vale decir, aquellos que habilitan para participar en decisiones y proyectos que se asumen desde la vida poltica y el Estado. No obstante, la institucionalizacin de la democracia, si bien tiende hoy a girar en torno a la idea de ampliar los mbitos de acuerdos y generar mecanismos pacficos para procesar los desacuerdos, se estrella contra la falta de presencia

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problemas que trascienden las preocupaciones privadas y particulares de cada cual. Otro motivo de preocupacin es el acceso desigual a la justicia segn la condicin social, y la brecha entre la igualdad de jure y la igualdad de facto, en el caso de las mujeres, ya que si bien la normativa legal se ha modificado, la discriminacin persiste en las estructuras y las prcticas del sistema jurdico y en su discrecionalidad frente a las situaciones concretas. Esto plantea un problema grave en el campo de los derechos civiles y del ejercicio de la ciudadana, y tiene mltiples facetas: la falta de confianza ciudadana en los organismos de justicia, proteccin y seguridad; las deterioradas condiciones carcelarias y las demoras de los procesos penales; la falta de acceso a una defensa justa de jvenes de bajos ingresos que han sido estigmatizados por la sociedad y, en muchos casos, la permanencia de ellos bajo arresto por la postergacin de sus procesos, y la percepcin de impunidad que la ciudadana tiene respecto de algunos sectores cuyos delitos van desde la violacin a los derechos humanos hasta la corrupcin y el narcotrfico. Finalmente, emergen nuevas formas de la ciudadana en sociedades de informacin, gestin e informatizacin. El ejercicio ciudadano ya no se remite slo a disponer de derechos polticos, civiles y sociales, sino tambin a participar en condiciones de mayor igualdad en el intercambio comunicativo, en el consumo cultural, en el manejo de la informacin y en el acceso a los espacios pblicos. Un ciudadano en una sociedad de la informacin y la gestin es aqul que dispone de los conocimientos y bienes necesarios para participar como actor en los flujos de informacin, en la circulacin de conocimientos y en el dilogo meditico, y para adaptarse a nuevos procesos de gestin y organizacin. Para desarrollar estas potencialidades hace falta distribuir activos que las personas tendrn que adquirir mediante distintas fuentes de produccin/difusin de

conocimientos: deben poder aprovechar la flexibilidad de los medios de comunicacin para plantear sus demandas y opiniones; saber generar informacin y conocimiento en funcin de proyectos propios; manejar las posibilidades comunicativas y el ejercicio de derechos para defender sus diferencias culturales y desarrollar sus identidades de grupo o de territorio, y tener la capacidad organizativa y de gestin para enfrentar con ms capital social la precarizacin del empleo y la inseguridad de la vida cotidiana. De esta manera, la base material y simblica de las democracias ya no descansa exclusivamente en un tipo de economa o de institucionalidad poltica, sino tambin cada vez ms en el uso ampliado del conocimiento, la informacin y la comunicacin. La disposicin de destrezas en el campo de la informacin y la comunicacin expande la posibilidad de ser ciudadano y brinda mayores opciones a grupos que actualmente se ven privados de un cabal acceso a la justicia, a los beneficios de la poltica social, al dilogo poltico, a la comunicacin social y al reclamo contra toda forma de discriminacin. Estas destrezas tambin constituyen un activo que incrementa significativamente las oportunidades futuras de empleo y de movilidad social. Por lo tanto, deben distribuirse de manera deliberada y como parte de una poltica de Estado. No puede limitarse a la accin del mercado la distribucin de activos en el campo de la informtica y de los nuevos modos de adquirir y usar informacin y conocimiento. Un mundo futuro dividido entre informatizados y no informatizados ser tal vez ms contrastante que la divisin que estamos superando entre alfabetizados y analfabetos. Reproducira las brechas tanto en las capacidades productivas como en la posibilidad del ejercicio de la ciudadana. Por lo mismo, la relacin entre la ciudadana y la equidad tambin reclama un criterio distributivo respecto de estas capacidades emergentes.

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4. Ciudadana, exigibilidad de derechos y participacin
igualitaria, pues los tres tienden a hacer menos grande la desigualdad entre quienes tienen y quienes no tienen, o a poner un nmero de individuos siempre mayor en condiciones de ser menos desiguales respecto a individuos ms afortunados por nacimiento o condicin social (Bobbio, 1995). Por otra parte, la indivisibilidad La exigibilidad de los derechos sociales, como condicin de ciudadana, debe apuntar a hacer posible la complementariedad entre igualdad y libertad. Por una parte, y tal como seala Norberto Bobbio, la razn de ser de los derechos sociales como el derecho a la educacin, el derecho al trabajo, el derecho a la salud, es una razn

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de derechos permite transitar de la libertad negativa (derechos civiles que proscriben los excesos de la coaccin) a la libertad positiva (derechos polticos y derechos econmicos, sociales y culturales que dan poder y capacidades para decidir sobre condiciones que inciden en la propia vida). El reconocimiento y la proteccin efectiva de los derechos econmicos, sociales y culturales no advienen espontnea ni simultneamente. Tales derechos conjugan una normatividad general con demandas concretas que la sociedad, o ciertos sectores de ella, plantea al Estado, a saber, reclamos de mejores condiciones de trabajo, mejor educacin, mejor acceso a la salud y a la vivienda, y otros. El desarrollo econmico va generando recursos socialmente producidos que permiten dar mayor respuesta a estas demandas y mayor cumplimiento a los derechos econmicos, sociales y culturales. Para ello, parte de los recursos adicionales que genera el crecimiento debe destinarse a la plena vigencia de dichos derechos, pero tambin a la organizacin ms eficiente de los servicios que canalizan esos recursos en beneficio de los grupos ms afectados por la desigualdad general. La exigibilidad de derechos, sobre todo los econmicos y sociales, depende del nivel de desarrollo de la sociedad; a la vez, los avances en materia de desarrollo deben traducirse en mayores conquistas sociales para el conjunto, tales como el acceso a mayores niveles de bienestar y a oportunidades de mayor productividad para todos los ciudadanos. Esta concepcin ampliada de los derechos trasciende la concepcin liberal de los derechos civiles, cuyo nfasis se ubica en la autonoma privada de los individuos respecto de la accin y el poder del Estado. La ciudadana no es slo una condicin de libertad privada y derechos polticos bsicos, sino tambin una condicin que atae a la calidad de vida de todos aquellos que forman parte de la sociedad. Pero aun entendiendo la ciudadana como titularidad de derechos econmicos, sociales y culturales, esta sigue planteada en trminos de exigibilidad y no de participacin. Por ello es necesario complementarla con la tradicin republicana, en la cual la ciudadana est asociada a la cosa pblica, vale decir, al compromiso de los sujetos con el destino de la sociedad, a la participacin de los individuos en la actividad comunitaria, al control ciudadano sobre los poderes pblicos y a la presencia de los individuos en la circulacin de ideas y opiniones en el espacio pblico. El ciudadano no es slo receptor de prestaciones que responden a la titularidad de derechos, tambin se

interesa por los asuntos pblicos y participa de la razn comunicativa a escala comunitaria y societal. En la procura de su bienestar, forma parte de proyectos colectivos y de iniciativas en que otros ciudadanos tambin concurren y se involucra en la gestin de satisfactores y en las redes de apoyo mutuo. Es ciudadano al ejercer el legtimo reclamo de sus demandas, es ciudadano como beneficiario de la accin pblica del Estado, pero lo es tambin al interesarse en los problemas locales, regionales, nacionales (y ahora, globales) y al fortalecer la red social que integra. Desde esta perspectiva integral, la ciudadana implica un compromiso recproco entre el poder pblico y los individuos. El primero debe respetar la autonoma individual, permitir la participacin de stos en la poltica y brindar, en la medida que el desarrollo lo permita, las posibilidades de bienestar social y oportunidades productivas. Los segundos deben participar a travs de las instituciones polticas y los mecanismos de representacin y deliberacin, a fin de que sus demandas e intereses se reflejen en el debate pblico y en la construccin de consensos. Si la participacin de la sociedad es un requisito indispensable de la democracia, tambin lo es el fortalecimiento de las instituciones de las que dispone la sociedad, pues stas consagran cauces para dicha participacin. Por lo mismo, el fortalecimiento institucional es condicin prioritaria para asegurar la participacin ciudadana. De esta manera los pases latinoamericanos y caribeos podrn avanzar en la conciliacin de la democracia poltica con la democracia social, generando para ello ms sociedad, vale decir, espacios de deliberacin y formacin de acuerdos entre ciudadanos. Cmo promover la ciudadana? Por una parte, el avance de las democracias en la regin representa un desarrollo de la ciudadana civil. Para la ciudadana poltica es importante extender la gama de agentes de la sociedad en los procesos deliberantes y decisorios, y en la forma en que se asignan y distribuyen las prestaciones. Para la vigencia de los derechos econmicos, sociales y culturales, se requieren polticas de reconocimiento y apoyo a los grupos definidos por su adscripcin de gnero y de cultura, y formas de reparto social que respondan a distintos aspectos de la igualdad compleja (vase el recuadro 14.1). Para promover la ciudadana en un sentido ms republicano, los Estados y sistemas polticos deben ser capaces de absorber y reflejar las nuevas prcticas de los movimientos sociales y combinar las polticas pblicas con el capital social que la propia sociedad, a travs de sus organizaciones, va forjando.

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Recuadro 14.1

EL REPARTO SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LA IGUALDAD COMPLEJA Y LOS DERECHOS CIUDADANOS

El concepto de igualdad compleja tiene consecuencias tanto en trminos de interpretacin de la realidad social como de los aspectos susceptibles de intervencin por parte de la poltica pblica. Distintos aspectos de la igualdad ataen a distintos derechos ciudadanos y abren, a su vez, posibles campos desde los cuales el Estado, o

la sociedad organizada, puede cumplir un rol distributivo. Existen aspectos simblicos y aspectos materiales de la igualdad que no necesariamente coinciden (por ejemplo, el acceso al debate pblico y el acceso a bienes de consumo). Tambin hay aspectos de la igualdad que tienen un mayor efecto sistmico que otros (el acceso ms

igualitario a la educacin de calidad frente a la igualdad ante la ley). A su vez, distintos derechos ciudadanos y expresiones de la ciudadana plantean desafos diversos a la distribucin de bienes y oportunidades sociales, y tambin redefinen la igualdad en sus distintos aspectos.

Objetos de reparto social Distribucin del acceso al nivel de bienestar que la sociedad est en condiciones de suministrar de acuerdo con su desarrollo productivo medio Distribucin del empleo productivo, de la capacitacin para el empleo y de recursos productivos diversos Distribucin del acceso a la educacin, el conocimiento, la informacin y la comunicacin, que tiende a abrir oportunidades futuras de bienestar social Distribucin del control sobre la propia situacin y el propio proyecto de vida mediante el poder de intervenir en decisiones que afectan el entorno vital en que dicha situacin y proyecto se desenvuelven Distribucin del acceso a redes sociales que constituyen capital social, que promueven el empoderamiento y que contribuyen con mecanismos de promocin social Distribucin del poder para afirmar visiones del mundo y prcticas culturales culturales propias en el marco de un dilogo pblico pluralista Distribucin de "voz pblica", de presencia en el dilogo poltico y en las instancias deliberativas

Aspectos de la igualdad Igualdad social y menor desigualdad material

Derechos ciudadanos Derechos sociales y derechos econmicos

Igualdad social y menor desigualdad productiva Igualdad simblica

Derechos econmicos y derechos sociales Derechos sociales, derechos culturales y nueva ciudadana vinculada a la sociedad de la informacin y a lo pblico-meditico Derechos civiles (poder decidir), derechos polticos (poder incidir) y nueva ciudadana vinculada a la capacidad de gestin y al uso de informacin estratgica Derechos sociales y nueva ciudadana (poder de gestin y de asociacin); ciudadana en sentido republicano Derechos culturales y derechos polticos

Igualdad "volitiva", tambin definible como libertad positiva

Igualdad "vinculante"

Igualdad "identitaria"

Igualdad poltica

Derechos polticos, ciudadana en sentido republicano

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5. Cohesin, igualdad social y seguridad ciudadana
cohesin social no slo se ve amenazada por abajo, vale decir, por los efectos de la exclusin, que en Amrica Latina afectan a una proporcin muy alta de la poblacin; tambin en el sector de mayores recursos se observan actitudes que contradicen la cohesin. Las elites tienden cada vez ms a autoexcluirse de la vida ciudadana y refugiarse en territorios amurallados. No interactan con otros grupos en la ciudad salvo en calidad de empleadores o directivos de empresas. Generan y pagan sus propios sistemas educativos y dan clara prioridad a sus vnculos con pares de otros pases frente a la opcin de vincularse con la propia sociedad. La recuperacin del espacio de lo pblico, como lugar de encuentro en que se ejerce la mayor igualdad simblica, de la que forma parte el aprendizaje en la diferencia, deber ser bsica para romper las exclusiones de arriba y de abajo. En lo pblico la gente descubre un sentido de pertenencia y encuentro que va ms all de lo que se proponen las polticas sociales focalizadas. Una vez ms, el sentido republicano de la ciudadana debe promoverse para fortalecer lo pblico, es decir, para desarrollar ms sociedad. Sin embargo, al mismo tiempo se requieren polticas focalizadas y compensatorias para reducir las brechas sociales y paliar la pobreza. De all la importancia, en suma, de encontrar un equilibrio entre ambos campos de intervencin. Es fundamental ampliar el espacio pblico frente a la fuerza centrfuga que hoy tiene el espacio privado, de manera de crear ms sociedad. En esta tarea son muchos los niveles pertinentes de intervencin, entre los que cabe mencionar la rehabilitacin del uso de territorio y de la ciudad, la ampliacin en la oferta de bienes pblicos y meritorios como respuesta a la demanda de la comunidad, polticas para aumentar la seguridad ciudadana y neutralizar la violencia y el crimen, polticas modernas en educacin pblica, sistemas sanitarios eficientes y confiables, la defensa del medio ambiente y de los grupos culturales minoritarios, y otros. El rescate del espacio pblico es parte de la agenda de extensin de la ciudadana, como lo es tambin la reduccin de las desigualdades. Por otra parte, el propio pndulo que lleva a la prdida de cohesin social genera conciencia sobre la necesidad de revertirlo. No es casual que hoy da las voces que alertan sobre la desintegracin social clamen tambin por el ejercicio de una ciudadana

a) Cohesin e igualdad social La prdida de cohesin social es un problema intrnseco de los procesos de modernizacin. Hoy asistimos a un escenario, tanto global como regional, en que las formas modernas de cohesin social se ven puestas en entredicho. Las razones son mltiples. En el mbito del Estado-Nacin, y como consecuencia de la fuerza de la globalizacin, se observan dificultades crecientes para mantener una imagen clara de unidad e identidad internas. En el campo de la poltica, los cambios experimentados por la creciente racionalizacin han mermado la fuerza movilizadora de los sistemas polticos, con la correlativa desafeccin ciudadana frente a la actividad poltica y los proyectos nacionales de largo plazo. En el campo cultural, el avance en la secularizacin de valores y diversificacin de estilos de vida torna menos ntidos los valores y normas generales. En el mbito de la produccin, los cambios acelerados de la Tercera Revolucin Industrial abren la brecha entre los incluidos y los excluidos, amenazan con grandes contingentes de desempleados y promueven un modelo de trabajador inteligente pero individualista. Otras tendencias minan la cohesin social. La brecha entre aspiraciones y acceso real a la movilidad social produce una fuerte crisis de expectativas. La cultura econmica globalizada tiende a privilegiar el beneficio personal sobre la solidaridad social. En la esfera individual, un nmero creciente de personas experimentan grandes dificultades para organizar su vida y visualizar su futuro, producto de los cambios en el mundo del trabajo. Las estructuras familiares se trastocan y tropiezan con obstculos para cumplir sus funciones tradicionales de socializacin e integracin social (Kaztman, 1999). Surgen subpoderes y contrapoderes al interior de los territorios nacionales, por efecto del trfico de armas, el narcotrfico, la creacin de policas paralelas, el terrorismo profesionalizado y la corrupcin. Se incrementa la percepcin de inseguridad ciudadana, como consecuencia de la masificacin de conductas que la sociedad percibe como anmalas y/o patolgicas, y tambin por las dificultades que el Estado encuentra para ejercer el control territorial sobre la nacin. Todos estos factores impactan, con mayor o menor intensidad, a los pases de Amrica Latina y el Caribe. La

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extensiva, y que estas voces se levanten desde una vasta gama de actores, entre los que se incluyen los gobiernos, la academia, las organizaciones sociales y no gubernamentales, la Iglesia, los movimientos culturales, los organismos internacionales, etc. La euforia privatizadora se encuentra hoy en una fase de reflujo hacia la bsqueda de un equilibrio entre el rol del Estado, el rol del mercado y el rol de la sociedad. La preocupacin por un papel ms destacado de la sociedad y no tanto del mercado ilustra este reflujo, en que empieza a valorarse la cohesin social y la extensin de la ciudadana as como la competitividad de las empresas y la iniciativa privada. Cmo se entiende la cohesin social en el marco de este reclamo de ms sociedad? Bsicamente, se busca combinar el perfeccionamiento del sistema democrtico, el fortalecimiento de la sociedad como mbito de comunicacin y deliberacin y la internalizacin de las reglas democrticas entre los distintos actores. En este marco semntico, la cohesin social no supone formas premodernas como el comunitarismo, la homogeneidad en creencias y valores y la fuerza de la autoridad central, sino que exige nuevos y varios sentidos. La cohesin social importa un conjunto de condiciones bsicas asociadas a esta aspiracin de ms sociedad, entre las que destacan: a) un compromiso de todos los actores/sectores sociales de respeto a las reglas procedimentales de la institucionalidad democrtica del Estado de derecho; b) la articulacin de los grupos sociales heterogneos dentro de un sistema poltico capaz de representar sus demandas, vale decir, capaz de institucionalizar polticamente estas demandas y traducirlas en intervenciones que asignan recursos para la vigencia de los derechos econmicos, sociales y culturales; c) la difusin extendida de una cultura pluralista que permita mejorar los niveles de convivencia y comunicacin; d) el establecimiento de mecanismos propios de la sociedad civil que fortalecen las relaciones de solidaridad y responsabilidad sociales, tanto al interior de los grupos como entre ellos; e) la filiacin progresiva de grupos sociales a redes que propicien una mayor participacin e integracin (sindicatos, gremios, iglesias, asociaciones civiles, etc.), y, finalmente, el fortalecimiento de una cultura de la paz que pueda contener la proliferacin de subpoderes y contrapoderes y constituya un imaginario nacional de tolerancia y resolucin negociada de las diferencias y conflictos. Si tomamos la relacin entre cohesin e igualdad y reconocemos que es compleja, advertimos que existe una relacin de interdependencia entre ambas en sentido negativo: las sociedades con mayor desigualdad entraan una baja cohesin social, la que a su vez

constituye un soporte de la primera. Por cierto, hay sociedades inequitativas con un alto grado de cohesin, pero esta coexistencia de ambos factores se sustenta en soportes culturales tradicionales, que se expresan en la adhesin religiosa o ideolgica (es el caso de pases islmicos, no aplicable a la regin). Al analizar ms especficamente la contribucin de la cohesin a la igualdad, podemos sealar que ella se realiza a travs de la promocin de valores de solidaridad y responsabilidad sociales, capaces de generar un clima propicio para transferir recursos diversos hacia los sectores que menos disponen de ellos. Se concreta tambin a travs del aumento de la capacidad de defensa de los derechos sociales, econmicos y culturales por parte de grupos desposedos que se encuentran representados en el sistema poltico, lo que les da mayor presencia para lograr acuerdos polticos en torno a polticas de Estado con efecto de redistribucin progresiva en materia impositiva, de gasto social, de defensa del trabajo, de acceso a la educacin y la salud y de proteccin de grupos vulnerables. Inversamente, si analizamos la contribucin de la igualdad a la cohesin, podemos observar que una mayor igualdad de oportunidades contribuye a prevenir la exclusin y la discriminacin futuras e inhibe los factores de prdida de cohesin social. Por otra parte, la mayor igualdad de oportunidades infunde en la sociedad una mayor adhesin a un sistema de reglas percibido como meritocrtico, lo cual previene la mentalidad de atajos y las formas ilcitas de generacin de ingresos y de poder. La igualdad tambin contribuye a una mejor distribucin de bienes de acuerdo con rasgos adscriptivos de las personas, facilitando as una ciudadana cultural extendida y un rgimen de mayor tolerancia en el tejido social. Ella otorga ms legitimidad al Estado y a la gestin pblica, lo cual previene la ingobernabilidad y la ausencia de mecanismos de resolucin de conflictos. Finalmente, la mejor distribucin territorial de servicios y de infraestructura permite corregir la segregacin territorial, siendo esta ltima una de las principales causas de la falta de cohesin social y de la marginalidad en todos sus aspectos. b) Seguridad ciudadana La seguridad ciudadana constituye un mbito en que la ciudadana y la cohesin social se vinculan estrechamente. En la medida que la prdida de cohesin social implica un incremento de la inseguridad fsica de las personas y, en mayor grado, un aumento de la

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sensacin de inseguridad, esto tiene efectos negativos 2 sobre la ciudadana. Estos efectos son: la mayor reclusin de las personas en espacios privados y la merma del espacio pblico; la necesidad de mayor control por parte del Estado, lo que puede afectar los derechos civiles, y la prdida de legitimidad de instituciones que la ciudadana percibe como ineficaces o poco idneas en el ejercicio de la justicia. Adems, si hay grupos sociales que internalizan comportamientos que no se corresponden con las normas de convivencia, justicia y respeto a los dems, la sociedad est ms expuesta a un incremento de la violencia y de formas violentas de resolucin de conflictos y obtencin de recursos. Si a esto se suman dificultades institucionales para garantizar la proteccin de las personas y aplicar la justicia, la percepcin de inseguridad ciudadana de la poblacin se incrementa. Inversamente, las medidas destinadas a mejorar la seguridad ciudadana pueden, al mismo tiempo, tener un efecto positivo sobre la ciudadana no slo porque contrarrestan los efectos sealados, sino tambin porque pueden incluir iniciativas de participacin ciudadana en la prevencin de la violencia y la promocin de la convivencia pacfica. En muchos pases de la regin se est produciendo un aumento de la inseguridad ciudadana que se expresa en una mayor violencia urbana. Hay pases en los que este problema alcanza dimensiones crticas, que se reflejan tanto en las estadsticas vitales como en las pautas bsicas de sociabilidad. Adems, la inseguridad ciudadana no afecta a todos por igual y existen factores de riesgo que la agudizan (vase el cuadro 14.1). Aspectos contextuales como la existencia de redes de relaciones y la confianza en una comunidad contribuyen a una interaccin mucho ms fluida y menos violenta, incluso en condiciones de pobreza. Este capital social es lo que puede marcar la diferencia entre una comunidad pobre con bajos ndices de violencia y una comunidad de similares caractersticas pero con altos ndices de violencia. Sin embargo, tambin existe un capital social perverso, en el cual las redes, contactos y asociaciones estn al servicio de las actividades ilegales. El indicador ms general de la violencia, que expresa tasas de homicidios por 100 000 habitantes, muestra que entre los aos ochenta y hasta mediados de los noventa hubo un aumento de la violencia en la regin.

Las tasas de homicidios en el perodo comprendido entre 1984 y 1994 aumentaron en todas las subregiones, as como en Brasil y Mxico (vase el cuadro 14.2). Las tasas ms altas registradas son las del rea andina, y los mayores aumentos se verifican especialmente en Colombia. Las tasas ms bajas se encuentran en el Cono Sur y en el Caribe ingls. Adems, se mantiene la tendencia a que las ms altas tasas de homicidios se observen mucho ms frecuentemente entre los hombres que entre las mujeres.3 Lo grave es que las consecuencias se extienden ms all de las percepciones y condicionan los estilos de vida. As, por ejemplo, el sentimiento difundido de inseguridad lleva a las personas a restringir su circulacin en espacios pblicos, evitar salir de noche o visitar ciertos barrios, recluirse puertas adentro y buscar el esparcimiento en espacios privados. Se reduce as la interaccin con personas de diferente origen social y se desalienta la sociabilidad espontnea que surge de los encuentros en lugares pblicos. Los grupos y clases sociales se aslan con sus propios pares y se generaliza un sentimiento de sospecha hacia los dems, o hacia los distintos. Un grave problema de seguridad ciudadana, que afecta principalmente a las mujeres y a los nios, es el de la violencia intrafamiliar, que constituye una violacin a sus derechos como personas. Se estima que en algn momento de sus vidas ms de la mitad de todas las mujeres latinoamericanas han sido objeto de agresiones en sus propios hogares (Arriagada y Godoy, 1999). En la ltima dcada se han adoptado leyes para prevenir y sancionar este delito en casi todos los pases de la regin. Sin embargo, existen problemas para su cabal aplicacin derivados de la falta de capacitacin de los funcionarios pblicos y de los escasos recursos destinados a proteger a las vctimas, entre otros factores. Para aumentar la seguridad ciudadana son indispensables las reformas judiciales destinadas a reducir la impunidad de gran parte de los delitos, fortalecer la capacidad del sistema en el control y sancin de los delitos, generar entre la poblacin mayor seguridad y confianza en la institucionalidad vigente y evitar que la permanencia de los detenidos en las crceles implique, por las deterioradas condiciones penitenciarias, una mayor socializacin en la violencia y exposicin a la misma.

2 3

Esta seccin se basa, en buena parte, en un documento de la CEPAL: Arriagada y Godoy (1999). Todos los cuadros incluidos han sido extrados de dicho documento. Junto con el aumento de las tasas, existe gran heterogeneidad entre subregiones, pases y ciudades de un mismo pas.

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Cuadro 14.1

AMRICA LATINA, 1997: PRESENCIA DE FACTORES DE RIESGO DE VIOLENCIA URBANA

Factores de riesgo Pases con alta Pases con presencia Media Entre 8 y 11 veces Argentina, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela Entre 20% y 39% de los hogares Brasil, Colombia, El Salvador, Mxico, Panam, Per y Repblica Dominicana Entre 6% y 10% Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Mxico, Paraguay y Per Entre 8% y 15% Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela Entre 10% y 20% Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Paraguay y Venezuela Pases con baja presencia Hasta 8 veces Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico y Uruguay Menos de 20% de los hogares Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay Menos de 6% Bolivia, Honduras y Mxico Menos de 8% Bolivia, Chile, Ecuador y Repblica Dominicana Menos de 10% Argentina Chile, Panam Uruguay

1. Desigualdad del ingreso urbano. Cociente entre 10% ms rico y 40% ms pobre

Sobre 11 veces Brasil, Colombia, Chile, Guatemala y Panam

2. Pobreza de los hogares urbanos

40% y ms de los hogares Bolivia, Ecuador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela

3. Tasas de desempleo abierto urbano

Ms de 10% Argentina, Colombia, Panam, Uruguay y Venezuela

4. Porcentaje de jvenes urbanos de 13 a 17 aos que no estudian ni trabajan

Sobre 15% Honduras y Uruguay

5. Dficit educacional: porcentaje de nios urbanos de 14 15 aos que no han completado seis aos de estudio

Sobre 20% Brasil y Honduras

Fuente: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.99.II.G.4.

Por esa va las reformas judiciales fortalecen los derechos de los ciudadanos. Adems se deben promover programas de justicia alternativa, cercana a la ciudadana, basados en la resolucin pacfica de los conflictos, dado que pueden ser una manera expedita y oportuna de resolver muchos delitos menores. Una experiencia al respecto son los Centros de Conciliacin y Mediacin de Colombia, que constituyen espacios y ejes que impulsan la resolucin de conflictos en la comunidad y contribuyen a la construccin de modalidades pacficas de resolucin de conflictos desde la sociedad civil. Otros

mecanismos creados en este pas son las Comisaras de la Familia, que tienen por objeto proteger y asesorar a la familia en lo relacionado con sus derechos fundamentales, hacer respetar los derechos, especialmente de los menores, y contribuir a solucionar pacficamente los conflictos que se presentan al interior de las familias. Este tipo de instituciones han ayudado significativamente a incrementar las denuncias de violencia intrafamiliar. Tambin es importante elaborar medidas que aborden complementariamente funciones de prevencin

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Cuadro 14.2

AMRICA LATINA Y EL CARIBE, 1984-1994: TASAS DE HOMICIDIOS POR CADA 100 000 HABITANTES
1984 Regiones Total Hombres Mujeres Total 1994 Hombres Mujeres

Amrica Central y Caribe de habla hispanaa rea andinab Caribe de habla inglesac Cono Sur Brasil Mxico
d

17.5 25.2 5.2 5.4 23.2 18.2

31.5 46.6 7.6 9.3 42.4 33.3

3.8 4.0 2.8 1.8 4.0 3.1

21.1 51.9 8.7 6.2 30.1 19.5

38.1 96.6 13.1 10.5 54.8 34.8

4.0 7.7 4.2 1.9 5.2 3.8

Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Las condiciones de salud en las Amricas, vols. 1 y 2, Washington, D.C.,1998. a Amrica Central y Caribe de habla hispana: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana. b rea andina: Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. c Caribe de habla inglesa: Anguila, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Guyana, Islas Caimn, Islas Turcas y Caicos, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, Suriname y Trinidad y Tabago. d Cono Sur: Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay.

y de control. Actualmente existen experiencias en la regin, sobre todo en Colombia, donde han surgido programas de seguridad ciudadana denominados de doble orientacin. En este sentido, cabe mencionar el Programa DESEPAZ en Cali, que responde al problema de la inseguridad ciudadana desde tres frentes: aplicacin de la ley, educacin para la paz y construccin de instituciones comunitarias favorables a la recuperacin de valores familiares, sociales e individuales, considerados requisitos para la convivencia. En este marco se inscribe, por ejemplo, la firma del Pacto Social por la Convivencia, celebrado entre oficiales del ejrcito y dirigentes de las pandillas. Adems, el sistema de registro de delitos aplicado por el programa ha permitido adoptar medidas especficas y localizadas que han arrojado buenos resultados. En 1994 en Bogot se cre un programa de seguridad basado en el fortalecimiento de barreras sociales y culturales que inhiben la violacin de normas, la agresin contra la vida y la integridad ciudadana. En este contexto, las medidas dirigidas a reforzar la convivencia y la negociacin en el conflicto adquieren gran importancia en la disminucin de los hechos de violencia, como lo demuestran las polticas saludables para enfrentar el tema de la inseguridad ciudadana. En Medelln, la

Alcalda ha desarrollado una serie de proyectos de prevencin y ha implementado, con el apoyo de los programas de paz del gobierno nacional, programas orientados a ayudar a nios y jvenes de comunidades pobres en conflicto. Algunos de los objetivos de estas medidas son la educacin, recreacin y resocializacin para los jvenes, la participacin comunitaria, la influencia de los medios de comunicacin para la prevencin de la violencia y el mejoramiento de las relaciones entre la polica y la comunidad (Salazar y Castro, 1998). Las medidas aplicadas en estas tres ciudades colombianas han arrojado resultados positivos en la disminucin de la violencia urbana. El nivel de homicidios en las tres ciudades ha experimentado un pronunciado y continuo descenso. Por ejemplo, durante 1993, Bogot registr 4 378 homicidios, cifra que se redujo a 3 296 en 1996 y a 2 496 en 1999, lo que revela una baja del 44%. Por su parte, en Medelln tambin se produjo una situacin similar, y el total de homicidios (en trminos absolutos) cay un 21% en el mismo lapso. Esta disminucin de los homicidios contrasta notoriamente con el promedio nacional, que presenta una reduccin de 13%, y con el promedio del resto de las grandes ciudades del pas, donde el total de homicidios tendi a crecer.

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s
6. La igualdad y la diferencia: el caso de los grupos tnicos
de normativas que establecen un cupo o cuota de participacin femenina y de indgenas en los sistemas de eleccin, si bien han sido positivas, plantean tambin interrogantes sobre su carcter transitorio y la forma de resolucin de la tensin entre la igualdad y las diferencias en la representacin. Las polticas contra la discriminacin de las diferencias (que promueven los derechos civiles, polticos y culturales) deben complementarse con polticas sociales focalizadas hacia aquellos grupos que objetivamente se encuentran ms discriminados, vale decir, en condiciones ms desventajosas para afirmar su especificidad, satisfacer sus necesidades bsicas y desarrollar capacidades para ejercer positivamente su libertad. Sin embargo, las polticas contra la discriminacin no pueden restringirse a polticas focalizadas, sobre todo cuando la discriminacin afecta factores de adscripcin que cortan transversalmente la sociedad. La accin positiva debe extender los derechos particularmente a quienes menos los disfrutan. Ello no slo se refiere a derechos sociales como la educacin, el trabajo, la asistencia social y la vivienda; tambin concierne a los derechos de participacin en la vida pblica, de respeto a las prcticas culturales no predominantes, de interlocucin en el dilogo pblico, etc. En suma, debemos apuntar hacia un concepto de igualdad compleja pasado por el filtro de la nueva sensibilidad democrtica, del multiculturalismo y del derecho a la diferencia, sin que ello avale condiciones de produccin y reproduccin de la exclusin socioeconmica. Este es un campo en que el Estado y la sociedad civil deben concurrir sincrnicamente. No es slo cuestin de que el primero induzca el respeto a las diferencias, sino tambin de que la sociedad potencie, desde su propio capital social, la afirmacin de sus especificidades. La ciudadana es reclamo, es reparto, pero tambin es protagonismo. Las conquistas sociales son respuestas del Estado a la movilizacin de los actores, y por eso es importante recuperar el espacio pblico en el que los distintos grupos concurren a plantear sus demandas y proyectos. b) El caso de los grupos tnicos La necesidad de compatibilizar la mayor igualdad de oportunidades con el respeto a las diferencias se a) Alcances generales Quisiramos destacar una tensin propia de las democracias actuales. Por un lado se busca recobrar o redinamizar la igualdad, entendida sobre todo como la inclusin de los excluidos, sin que ello imponga una mayor concentracin del poder poltico o conlleve a la homogeneidad cultural o a la uniformidad en los estilos de vida. Por otro lado se trata de apoyar y promover la diferenciacin, entendida como la diversidad cultural, el pluralismo en valores y la mayor autonoma de los sujetos, pero sin que esto se convierta en justificacin de la desigualdad o de la falta de inclusin de los excluidos (Caldern, Hopenhayn y Ottone, 1996). As pues, importa compatibilizar la libre determinacin de los sujetos y la diferenciacin en cultura y valores que se sigue de esta defensa de la autonoma con polticas econmicas y sociales que reduzcan la brecha de ingresos, de patrimonios, de oportunidades por adscripcin, de seguridad humana y de capital simblico. Lo que se requiere es promover la igualdad en el cruce entre la justa distribucin de potencialidades para afirmar la diferencia y la autonoma y la justa distribucin de bienes y servicios para satisfacer las necesidades bsicas y realizar los derechos sociales. El desafo de compatibilizar la igualdad de oportunidades y el respeto a las diferencias nos coloca en el cruce entre el ejercicio de los derechos civiles, polticos, sociales y culturales. Civiles, porque se trata de la autonoma de los sujetos para decidir, individual o colectivamente, sobre sus vidas y sus valores sin coaccin. Polticos, porque se trata de dar cabida en los procesos deliberantes y decisorios a los distintos actores sociales, y de repartir democrticamente esta participacin. Sociales y culturales, porque se aspira a compatibilizar la igualdad de oportunidades con el respeto a las diferencias. Hechas las consideraciones precedentes, las polticas de igualdad deben asociarse al criterio de no discriminacin, que incluye a su vez polticas de accin positiva frente a los grupos tnicos y tambin frente a otros grupos de corte socioeconmico, cultural, etario y/o de gnero, que presentan situaciones de mayor vulnerabilidad. Al respecto han tenido mayor desarrollo polticas de accin positiva respecto de las mujeres. Las experiencias desarrolladas en varios pases de la regin

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manifiesta principalmente en la combinacin de desarrollo social y afirmacin cultural en los grupos tnicos de la regin. Cuando se niega el valor de la identidad de cualquier grupo tnico o cultural, se dificulta su constitucin como actor social pleno, reconocido por el conjunto. Adems, la discriminacin tnica implica tambin la obstaculizacin del acceso a recursos materiales, as como a informacin y conocimientos que resultan bsicos para el logro de niveles mnimos de bienestar material.4 En la actualidad se considera que la poblacin indgena asciende a unos 40 50 millones de personas, entre un 8% y un 10% de la poblacin total de la regin, subdividida en unos 400 grupos lingsticos diferentes. La poblacin negra y mestiza afroamericana alcanza, de manera estimativa, alrededor de 150 millones de personas, lo que equivale a aproximadamente un 30% de la poblacin total de la regin. La pobreza, marginalidad y exclusin son hoy rasgos estructurales de las poblaciones indgenas y tambin de las afroamericanas. En contraste con esta situacin, hay cada vez mayor conciencia ciudadana respecto del derecho a la diversidad y la identidad, acompaada de una mayor suscripcin de los gobiernos a los derechos econmicos, sociales y culturales. Bajo estos parmetros es visible y legtima la necesidad de que los pueblos indgenas y afroamericanos accedan de manera equitativa a una ciudadana moderna, que considere los rasgos y conductas propias que definen la identidad de la regin, identidad basada en mltiples y diversas identidades especficas que concurren en mayores posibilidades de integracin y cohesin sociales. La discusin sobre los derechos de los pueblos indgenas y afroamericanos ha transitado desde su sumisin a los derechos humanos universalmente reconocidos hasta el planteamiento que seala la necesidad de reconocer los derechos econmicos, sociales y culturales, especialmente aquellos basados en el mantenimiento y resguardo de una cultura e identidad propia. No obstante, los derechos econmicos, sociales y culturales especficos de los pueblos indgenas y las minoras tnicas y raciales an muestran un status inferior respecto de los derechos universalmente reconocidos (Symonides, 1998). Si bien se ha consagrado internacionalmente el derecho a la no discriminacin racial, en muchos pases de la regin no se reconocen los derechos especficos para la proteccin

del patrimonio histrico, religioso, lingstico y territorial de tales grupos. Los acuerdos y convenciones referidos a los pueblos indgenas y afroamericanos intentan recoger, no sin dificultades, la integralidad de los derechos consagrados en esos instrumentos. As se ha hecho en las conferencias mundiales y cumbres de la ltima dcada, como la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague, la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, celebrada en El Cairo, y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, celebrada en Estambul. La Declaracin de Beijing reafirma, por ejemplo, el ya consagrado derecho a la no discriminacin de las mujeres y agrega en algunos de sus puntos los derechos especficos que les asisten y se les debe reconocer a las mujeres indgenas. El Punto K de la Plataforma de Accin de Beijing relaciona los derechos anteriores con el respeto al medio ambiente y el derecho a que las mujeres indgenas vivan en un ambiente sano y con total libertad de acceso y manejo de sus propios recursos. En algunos instrumentos sectoriales, como el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indgenas y tribales, se reconocen a los indgenas no slo sus derechos culturales sino tambin su carcter de pueblo y el acceso a un mayor grado de autonoma y control de sus recursos. Hay, adems, mayor conciencia de que los derechos culturales no se restringen a la tolerancia de hbitos y costumbres diversas, sino que deben plasmarse en el campo de la poltica, de los derechos y de las instituciones. En este marco, el sustento de la diversidad cultural radica en la construccin de un orden democrtico basado en la igualdad ciudadana. Se trata de reivindicar la pertenencia tnica o de gnero desde la exigencia de una ciudadana poltica que iguala a los integrantes de una sociedad y, al mismo tiempo, respeta sus especificidades. Slo desde dicha igualdad poltica las mujeres, los grupos tnicos y las minoras pueden reivindicar su condicin de diferentes, no de desiguales. El reconocimiento de la diversidad cultural y tnica implica que los Estados y gobiernos reconozcan los derechos de estos grupos, los incorporen a la legislacin y proporcionen los medios necesarios para el ejercicio real de estos, las instancias para el desarrollo de sus potencialidades y la capacitacin para el manejo de los cdigos bsicos de la modernidad, sin que ello signifique la prdida de su identidad.

Los siguientes prrafos de esta seccin se basan en Bello y Rangel (2000).

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En materia jurdica, e s t o e n t r a a l a promulgacin de leyes generales o sectoriales que propendan al fortalecimiento, proteccin y promocin de los grupos desfavorecidos, los que muchas veces son mayoras, tnicas y raciales, avanzando a partir de un marco jurdico especial que establezca las condiciones para la implementacin de polticas equitativas, que reconozcan la diversidad y especificidad tnica y racial. En materia educativa, la adecuacin del sistema educacional a las condiciones culturales de los grupos indgenas constituye un elemento central que no slo permite afianzar su identidad cultural sino que tambin asegura mejores logros de la poblacin indgena infantil en el sistema educacional formal y una mejor insercin de las mujeres indgenas al mercado laboral. Un ejemplo es la aplicacin de las polticas lingsticas en la regin (vase el recuadro14.2). En materia comunicacional, se debe incentivar el acceso de los pueblos indgenas y afroamericanos a las nuevas tecnologas de las comunicaciones. La construccin de una ciudadana activa y moderna exige hoy da la alfabetizacin comunicacional, con el uso de soportes informticos y tecnologas audiovisuales por parte de grupos tnicos que deben ser interlocutores en el dilogo pblico, pues en la sociedad del conocimiento la multiplicidad cultural encuentra nuevas formas de intercambio simblico y de posibilidades de comunicacin. En materia de empleo y trabajo, los Estados deben tomar medidas tendientes a evitar el trato discriminatorio

de los trabajadores y las trabajadoras indgenas y afroamericanos, estimulando un acceso equitativo a la educacin en condiciones de interculturalidad, velando por un pleno acceso al empleo, con remuneraciones iguales por iguales tareas, y asegurando el cumplimiento de los derechos sociales y de salud y tomando recaudos en caso de accidentes y enfermedades profesionales. En materia de salud, ser necesario adoptar medidas especiales para lograr que los servicios de salud y dems servicios sociales sean ms accesibles a las poblaciones indgenas y respondan mejor a sus necesidades. Adems, se debe reconocer la validez de la medicina y de la farmacologa tradicional, aceptando el empleo de medicamentos acreditados por su uso eficaz y facilitando al mismo tiempo la reintegracin de las comunidades a su propia cultura. En cuanto al acceso a la tierra, los Estados deben asegurar los derechos territoriales y la posesin de las tierras que estos pueblos han utilizado desde tiempos ancestrales, ya sea a travs de normas legales generales y especficas como por la va del reconocimiento de los derechos consuetudinarios y los usos y ocupaciones histricas. En materia de participacin, se recomienda que, en el mbito nacional, los Estados y gobiernos comprometan sus capacidades en la promocin de instancias participativas con la sociedad civil, las comunidades y las organizaciones de los grupos nucleados en torno a su identidad cultural, para generar mecanismos de consulta, negociacin, resolucin de conflictos y elaboracin de polticas y programas de corto, mediano y largo plazo.

s
7. Conclusin
hoy problemas emergentes de desafeccin poltica y desmovilizacin ciudadana. La mayor circulacin de bienes simblicos contrasta con la mayor concentracin de bienes materiales. El incremento del gasto social como porcentaje del PIB es un logro de la dcada, pero que a su vez no logra mitigar la falta de integracin y cohesin sociales y el incremento de la inseguridad ciudadana. Los saltos en productividad de un sector de las economas nacionales van de la mano con el aumento de la brecha productiva entre empleos que forman parte de la Tercera Revolucin Industrial y la enorme masa de trabajadores ocupados en el sector informal, que en La democracia, el crecimiento econmico y la equidad han seguido senderos divorciados durante la dcada que culmina, configurando sociedades altamente heterogneas y pobladas de paradojas. La regin ha retomado el camino del crecimiento, si bien a tasas todava insuficientes y en condiciones de alta volatilidad, pero la desigualdad en la distribucin del ingreso y de las oportunidades para el bienestar contina siendo aguda, cuando no dramtica. Nunca antes la proporcin de gobiernos elegidos por voto popular haba sido tan categricamente mayoritaria, aunque al mismo tiempo las sociedades de Amrica Latina y el Caribe enfrentan

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Recuadro 14.2

POLTICAS LINGSTICAS EN AMRICA LATINA

La institucionalizacin de la educacin bilinge toma cuerpo mediante la creacin de un rgano especfico en el seno de los ministerios de educacin. En efecto, ya existen Direcciones Nacionales Generales para esta disciplina en Mxico desde 1978, y en Ecuador (DINEIB) y Per (DIEB) a partir de 1988, si bien sta ltima

desapareci poco despus, y en Chile (CONADI) en 1995; un Departamento en Nicaragua, a partir de (1989), y una Seccin de rea Indgena en Panam. Para algunos, ms importante que la creacin de rganos nuevos es la clarificacin de las responsabilidades ministeriales en el sector. As, Bolivia (Proyecto Nacional de Educacin

Bilinge, PNEB, 1990) y Guatemala (Programa Nacional de Educacin Bilinge, PRONEBI, 1985) mantenan todava la actividad en los niveles de proyecto y programa, respectivamente, aunque la permanencia en ellos es, a veces, necesaria, hasta que no se logren los apoyos econmicos y sociales imprescindibles.

Fuente: Ernesto Barnach-Calb, La nueva educacin indgena en Iberoamrica, Revista iberoamericana de educacin, N 13 (1997).

muchos pases sobrepasa la mitad de la poblacin econmicamente activa. La educacin avanza en cobertura, en logros y posiblemente en calidad, pero los jvenes que egresan de los distintos ciclos educacionales, principalmente las mujeres, son los ms afectados por la falta de empleo y las bajas remuneraciones. Hemos afirmado en el Captulo 2 del presente documento que el gran desafo para el desarrollo de la regin en los prximos aos es avanzar hacia sociedades ms igualitarias. para ello no es indiferente el modelo poltico, pues la igualdad se logra conjugando polticas econmicas, polticas sociales y una difusin ms exhaustiva en el ejercicio de la ciudadana. El ejercicio ciudadano influye sobre el sistema de reparto social, no slo porque incorpora a los excluidos en las decisiones polticas y en la deliberacin sobre el uso de recursos

socialmente producidos, sino tambin, y sobre todo, porque impacta sobre otros terrenos que definen otras formas de igualdad, como el acceso a la justicia, al conocimiento y a la seguridad ciudadana y la mayor preocupacin de la sociedad por las desigualdades por adscripcin, en particular sexo y etnia. Por otra parte, el fortalecimiento de la ciudadana permite mejorar los niveles de cohesin social y, por ende, de legitimidad poltica para impulsar transformaciones profundas en el mbito productivo, educacional y de poltica econmica, entre otros. La adhesin a proyectos colectivos constituye una condicin bsica para dar sustento poltico a los desafos que se han planteado al inicio del presente documento, y a las transformaciones que aqu se han presentado como indispensables para transitar por el camino de la mayor equidad social.