Drogas y Conflicto, Nº 06, 2003 - Agenda para Viena

D O C U M E N T O S D E D E B AT E MARZO 2003
no
6
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Agenda para Viena
Cambio de rumbo
P r o g ra m a D r o g a s y D e m o c ra c i a
TRANSNATIONAL TNI BRIEFING SERIES

NO 2003/3
NDICE
EDITORES: Martin Jelsma Tom Blickman Virginia Montas TRADUCCIN: Amira Armenta Beatriz Martnez Anabel Torres DISEO: Jan Abrahim Vos, Zlatan Peric, MEDIO Logotipo Drogas y Conflicto: Elisabeth Hoogland IMPRENTA: Drukkerij Raddraaier, Amsterdam
q Editorial q Mirando atrs:
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La UNGASS sobre drogas de 1998

x x x x x x x La llamada de Mxico Un sistema con dientes El grupo consultivo ltima parada: Comisin de Estupefacientes 1996 Un compromiso renovado UNGASS 1998: el compromiso Conclusiones
q Cuadro: La OMS: Seis llaneros solitarios q Avances alcanzados y obstculos encontrados.
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Los problemas de la evaluacin del impacto

x x x x Instrumentos Metodologa e indicadores Medicin de los resultados Conclusiones
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CONTRIBUCIONES FINANCIERAS: Rubin Foundation (Estados Unidos) NEF (Blgica) CONTACTO: Transnational Institute Paulus Potterstraat 20 1071 DA Amsterdam The Netherlands Tel: -31-20-6626608 Fax: -31-20-6757176 drugs@tni.org www.tni.org/drugs
q Mirando adelante: Recomendaciones para
2003-2007
x Reduccin del dao/riesgo en los debates sobre
drogas en la ONU x Espacio para maniobrar en el lado de la oferta x Un ambiente ms favorable para el debate x Revisin de las Convenciones
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q Cuadro: El cannabis en la mira q Textos de referencia
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e informacin en internet
Los contenidos de este documento pueden ser citados o reproducidos, siempre que la fuente de informacin sea mencionada. El TNI agradecera recibir una copia del texto en el que este documento sea usado o citado. Puede mantenerse informado de las publicaciones y actividades del TNI suscribindose a nuestro boletn quincenal. Contacto: tni@tni.org o www.tni.org Amsterdam, marzo 2003
EDITORIAL
os das 16 y 17 de abril, 2003, en Viena, la Comisin de Estupefacientes de la ONU dedicar un segmento ministerial a examinar los avances alcanzados y los obstculos encontrados en el control de drogas los ltimos cinco aos. Es la revisin de mitad de perodo de los objetivos y metas marcados en la Sesin Especial de la Asamblea General de la ONU (UNGASS) sobre drogas, en 1998, en la que el mundo se comprometi a eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilcito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el ao 2008 y a lograr resultados importantes y mensurables en la esfera de la reduccin de la demanda. En este nmero especial preparado para Viena, el TNI revisa el proceso que llev a la UNGASS a asumir compromisos tan poco realistas, eludiendo cuestiones fundamentales necesarias para evaluar la eficacia del enfoque actual. El documento tambin mira hacia Viena y la fase posterior, ofreciendo recomendaciones para una agenda constructiva. La profesin mdica se basa en el aforismo de Hipcrates: Primum non nocere - Ante todo no perjudicar. La primera frase de la Convencin nica de 1961 dice: Preocupadas [las partes] por la salud fsica y moral de la humanidad.... Compartiendo esta misma preocupacin, muchos han comenzado a cuestionar el paradigma actual del control de drogas. La represin indiscriminada en nombre del rgimen global prohibicionista, sobre todo desde las interpretaciones basadas en la tolerancia cero y la guerra a las drogas, ha olvidado el principio primum non nocere. Encarcelacin masiva de personas, aspersiones qumicas de cultivos, uso de fuerzas militares contra campesinos, pena de muerte a traficantes, negacin de servicios bsicos necesarios para prevenir la expansin de enfermedades mortales, son ejemplos de las contradicciones, no slo con este principio, sino tambin con los derechos humanos fundamentales. El juramento de Hipcrates ha sufrido una aplicacin hipcrita en el mbito del control de drogas. Ha habido una tendencia constante: desde la posicin de que no se debera permitir que las investigaciones influyan las medidas de control internacionales de ninguna manera y amenazas de que si las investigaciones fracasaban en reforzar los enfoques de control de drogas verificados, deberan reducirse los fondos de los programas principales a la censura de publicaciones que fracasaron en mostrar los grandes avances en la lucha contra las drogas. Las deliberaciones polticas en la ONU se han caracterizado por una actitud atemorizada ante un debate abierto y basado en evidencias. La justificacin ha sido: La ONU desde su alta posicin debe ser clara. Cualquier duda, vacilacin o revisin injustificada sobre la validez de los objetivos slo minar nuestro compromiso. Nuestros objetivos son nobles e inflexibles. No podemos tener xito si hay voces discordantes. No podemos retirarnos, debemos ser firmes en nuestros objetivos. El TNI participa desde hace aos en un dilogo poltico crtico con responsables de polticas de drogas de todo el mundo. Esto ha sido muy constructivo para aclarar temas y dilemas polticos complejos. Ha ayudado a definir nuestra conviccin de que se requiere un enfoque ms pragmtico y, tambin, de que esta postura tiene mucho apoyo, no menor entre los funcionarios, hasta ahora cohibidos para expresar sus ideas con la libertad con que nosotros podemos hacerlo desde aqu. Es necesario crear un mejor clima de debate, permitir a los funcionarios y expertos en el tema plantear sus dudas y presentar sus propuestas sin miedo o sin ser tratados de traidores a los nobles e inflexibles objetivos de las convenciones de la ONU. Ofrecemos este documento de debate con la esperanza sincera de que la revisin de abril lleve a un debate ms abierto, a una reevaluacin de los principios aplicados, a un mayor realismo en cuanto a reducir los daos relacionados con las drogas y a un nuevo espacio para la experimentacin y diversidad poltica.
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Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003
M I R A N D O AT R S :
LA UNGASS SOBRE DROGAS DE 1998
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ntre el 8 y 10 de junio de 1998 se celebr en Nueva York la Sesin Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGASS, siglas en ingls) sobre drogas. Kofi Annan esperaba que cuando rememoremos esta reunin, lo hagamos porque fue (...) el momento en que nos comprometimos a cooperar para convertirnos en una familia de naciones libres de drogas en el siglo XXI. El presidente de la Sesin Especial, el Sr. Udovenko (Ucrania), hizo hincapi en la existencia de una mayor convergencia de opiniones y de un espritu de unidad. Manifest asimismo su deseo de que la sesin pase a la historia como un acontecimiento decisivo. Sin embargo, y a pesar de tan grandilocuentes palabras, el resultado de la sesin fue de lo ms decepcionante. A pesar del incesante aumento del consumo y de la produccin de drogas ilcitas durante la dcada de los 90, no se efectu ningn tipo de evaluacin seria sobre las represivas polticas de control de drogas existentes. La UNGASS se limit en palabras de un editorial de The New York Times a reciclar promesas poco realistas. La comunidad internacional est a punto de revisar este acontecimiento mediante el examen de mitad de perodo de la UNGASS los das 16 y 17 de abril en Viena. En este artculo se repasan los antecedentes de la UNGASS de 1998, as como sus objetivos y metas para 2008. Tambin se exponen las iniciativas para introducir reformas en el sistema de control de drogas de la ONU y cmo stas se han perdido en el laberinto burocrtico.
lgica facilitara la bsqueda de puntos en comn y mejorara la colaboracin internacional. Esta armona, no obstante, se vera rota por la an actual dicotoma entre el Norte y el Sur y por los experimentos europeos para la reduccin del dao; dos hechos que ponan en duda la validez del marco de control de drogas existente. Fue una carta procedente de Mxico y dirigida al Secretario General de la ONU la que marc la pauta de la reunin de 1993. En ella se detallaban una serie de puntos clave. Dado que, a pesar de los esfuerzos realizados, el consumo no cesaba de aumentar y las organizaciones criminales prosperaban y se extendan, Mxico se planteaba el acontecimiento como una oportunidad nica de reflexin internacional. Mxico solicitaba que se prestara mayor atencin a la demanda porque el consumo de drogas constituye la fuerza generadora de la produccin y el trfico de las mismas, la reduccin de su demanda se revela como una solucin radical aunque a largo plazo del problema. Asimismo, opinaba que el camino ms eficaz para abatir la produccin y trfico de los estupefacientes consiste en la paulatina reduccin tanto de los consumidores actuales como de los eventuales. Es evidente que esta carta inclua una fuerte crtica contra las operaciones antidroga llevadas a cabo por los Estados Unidos en territorio mexicano y contra el mecanismo unilateral de certificacin de estupefacientes estadounidense. La misiva sealaba que, para que un frente unido ganara terreno, se requera buena fe, principios legales, voluntad poltica, capacidad de cooperacin, el reconocimiento de la identidad de cada pas y el respeto incondicional por sus principios de soberana. Se censuraban adems las imposiciones hegemnicas, la poltica de reproche y el sealamiento de culpas mediante esquemas de maniquesmo geogrfico, que nada resuelven.1 Mxico subray tambin la necesidad de revisar la clasificacin de los estupefacientes a fin de reducir el mercado ilcito de drogas, con lo que dejaba entrever que consideraba que
La llamada de Mxico
La Dcada contra el Uso Indebido de Drogas 1991-2000 de la ONU se convirti en una poca ajetreada para responsables y legisladores de polticas de drogas de todo el mundo. El primer gran acontecimiento lleg con la convocatoria de una reunin de tres das de las ms altas esferas de la Asamblea General de 1993. Se esperaba que la cada del muro y el fin de la confrontacin ideo1
Mxico y la cooperacin internacional contra la produccin, demanda y trfico ilcito de drogas, Carta dirigida al Secretario General por el Representante Permanente de Mxico ante las Naciones Unidas, 20 de octubre de 1993. A/C.3/48/2.
Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998
el control de ciertas substancias deba abandonarse. La carta detallaba las cuestiones que deban examinarse con mayor urgencia para que la idea del enfoque equilibrado se tomara en serio. La mayora de dichas cuestiones apareceran, cinco aos ms tarde, en la agenda de la UNGASS: reduccin de la demanda, blanqueo de dinero, precursores qumicos, drogas sintticas y mayor inversin en desarrollo alternativo. La carta de Mxico reflejaba las tensiones entre los Estados Unidos y Latinoamrica en materia de drogas, as como la tradicional divisin entre la demanda y la oferta en el sistema de control de drogas internacional. Ambos hechos resultaron del desequilibrio en las relaciones de poder poltico a la sombra de las que se negociaron las tres convenciones. El sistema de control creado mediante las convenciones estaba pensado para acabar con la oferta ilcita, mientras que las polticas relacionadas con la demanda se consideraban como una cuestin nacional. Cuando se plante la posibilidad de establecer una cuarta convencin dirigida especficamente a la reduccin de la demanda, la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE) se mostr contraria a la idea. La JIFE dudaba que se pudiera aprobar un tratado internacional y vinculante sobre la reduccin de la demanda o que dicho tratado fuera el instrumento adecuado para tratar la cuestin. Consideraba asimismo que los programas de reduccin de la demanda deberan desarrollarse en los mbitos nacional y local, segn la situacin real del uso indebido de drogas y teniendo en cuenta el entorno cultural, poltico, econmico y legal.2 Se podra haber aplicado un argumento parecido en materia de la oferta y habra sido una sabia decisin que las polticas nacionales sobre cultivos ilcitos contemplaran los aspectos culturales, polticos, econmicos y legales. En realidad, Mxico expres la frustracin, compartida por varios pases productores de
Latinoamrica, sobre el desequilibrio inherente al sistema internacional de control de drogas. As pues, lo que se deba contrarrestar era precisamente ese desequilibrio. Adems de esta falta de equilibrio, la comunidad internacional tom conciencia de que las medidas de control de drogas haban sido ineficaces hasta el momento, cosa que puso en duda la concepcin prohibicionista en que se fundamentaba el sistema. El Secretario General Boutros Boutros-Ghali ante la Asamblea General de 1993 inst a los Estados miembro a tener presentes dos cuestiones: Por una parte, la velocidad con que se extiende el azote, con todas sus consecuencias en la sociedad y la criminalidad; por la otra, el hecho de que la sociedad civil muestra una creciente impaciencia que conduce a tomar soluciones simplistas o derrotistas. Necesitamos, ms que nunca, emprender una accin decidida a escala mundial.3 Se adivinaba as la aparicin de dos posturas enfrentadas en el sistema de control de drogas de la ONU: una que abogaba por el replanteamiento de las polticas en esta materia y otra que aspiraba a reafirmarlas. Las reuniones ulteriores se encargaran de determinar el resultado.
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Un sistema con dientes

El desacuerdo se hizo evidente durante esos tres das, en los que varios delegados subrayaron la necesidad de reafirmar el compromiso, reforzar y fortalecer el sistema existente. Como dijo el delegado del Reino Unido: Disponemos de la maquinaria. Lo que debemos hacer ahora es mejorar su funcionamiento. En especial, necesitamos un frente internacional ms unido que defienda la Convencin de las Naciones Unidas de 1988. La convencin es un instrumento con dientes y debemos conseguir que muerda. No obstante, otros delegados emplearon trminos como revisin, valoracin gene-
2 Effectiveness of the international drug control treaties, Anexo al Informe de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes de 1994, Naciones Unidas, Nueva York, 1995. E/INCB/1994/1/Sup.1: 6. 3 48 Perodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Official Records, Punto 112 del orden del da, Fiscalizacin internacional de drogas, 26 y 28 de octubre de 1993. A/48/PV.37-42.
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ral, intentar nuevas estrategias y replanteexpertos como instrumento adicional para ar nuestras acciones. Algunos defendieron un examinar los asuntos en cuestin y formular enfoque ms indulgente ante el consumo recomendaciones concretas para la accin.4 como, por ejemplo, el Sr. Torben Lund, minisSurgieron entonces varias iniciativas, pero su tro de salud de Dinamarca, afirmando que: trayectoria defina claramente los lmites polConsidero que hemos alcanzado un punto en que ticos a la hora de formular los cambios que debemos comprender que se necesitan nuevos deben efectuarse. Se comenz a plantear la enfoques para abordar el necesidad de revisar la problema de las drogas. (...) clasificacin establecida Quiz debamos dejar de en las convenciones Disponemos de la centrarnos en la aplicacin sobre los productos de maquinaria. (...) de la ley y ocuparnos ms la coca y el cannabis. Se La convencin es un bien de la prevencin y el presentaron propuestas instrumento con dientes y tratamiento. El Sr. Baltacon el fin de analizar el debemos conseguir que sar Garzn Real, que coste y las ventajas de la muerda actu como represenreduccin del dao, as tante del Plan Nacional como estrategias de sobre Drogas de Espaa, tambin destac la despenalizacin. Y Mxico empez a reunir necesidad de iniciar un debate objetivo. Aboel apoyo necesario para celebrar una cumbre gando por un debate general para valorar los internacional dedicada a la reflexin que, logros obtenidos y meditar sobre el futuro, finalmente, desemboc en la UNGASS de 1998. Garzn declar que: Ha llegado el momento de detenernos a reflexionar sobre las soluciones que se deberan adoptar. (...) Para afrontar un debate de tal naturaleza debemos deshacernos de El grupo consultivo todas las opiniones preconcebidas y de los dogmas inquebrantables. Debemos estar abiertos al interEl Programa de Naciones Unidas para la Fiscambio de ideas. Segn Garzn, era deseable calizacin Internacional de Drogas (PNUFID) design un grupo consultivo especial e que las Naciones Unidas siguieran un proceintergubernamental cuyo objetivo consista so de reflexin en su seno y que lo fomentaran ms all de sus puertas porque las en formular recomendaciones sobre los cambios que deben efectuarse. El grupo contaNaciones Unidas es el foro ideal y el mejor insba con el asesoramiento del Sr. Hamid Ghodtrumento de difusin donde intercambiar ideas y se, presidente de la JIFE, quien declar que: donde adoptar decisiones sobre nuevas directrices En estos momentos, no parece necesario introque nos ayuden a alcanzar nuestros objetivos. ducir grandes modificaciones en los tratados internacionales sobre fiscalizacin de drogas. Se requieEl debate concluy con la adopcin de la ren nicamente algunos ajustes tcnicos para resolucin 48/12, cuyo borrador corri a actualizar algunas de sus disposiciones y algucargo de Mxico. Segn lo estipulado por la nos defectos deberan eliminarse.5 resolucin, la Asamblea General solicitara a la Comisin de Estupefacientes que valorara Los diez integrantes del grupo fueron selecel funcionamiento de los instrumentos de cionados con sumo cuidado. Mxico estuvo control de drogas para determinar las esferepresentado por Miguel Ruiz-Cabaas, que ras en se haban logrado progresos satisfactoen aquel momento trabajaba en la embajada rios y los puntos dbiles y recomendar los cammexicana de Washington y que ms tarde se bios que deben efectuarse en las actividades de fishizo cargo del departamento antidroga del calizacin de drogas. Por ltimo, estudiara la ministerio de asuntos exteriores de su pas. posibilidad de designar un grupo especial de
Resolucin de la Asamblea General, Medidas para fortalecer la cooperacin internacional contra la produccin, la venta, la demanda, el trfico y la distribucin ilcitos de estupefacientes y sustancias sicotrpicas y actividades afines, 28 de octubre de 1993. A/RES/48/12: art. 9 y 11. 5 JIFE, Report 1994, Nueva York, 1995. E/INCB/1994/1, prr. 21, b, c.
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El grupo inclua tambin a los Estados Uniconcretos y slidos contra la legalizacin del uso dos, la India, la Argentina, la Federacin de de estupefacientes con fines no teraputicos y, en Rusia, Suecia, Polonia, Japn, Egipto y Nigesegundo, emprender un estudio sobre las impliria. El representante de ste ltimo pas fue caciones de la despenalizacin y de las campaas Philip O. Emafo, en aquellos momentos conpara la reduccin del dao.9 sultor del PNUFID y presidente de la JIFE desde 2002. No se invit a ninguno de los paEl grupo consultivo secund la idea de conses conocidos por sus concepciones ms vocar una conferencia internacional. Dicha liberales. El grupo se reuni en dos ocasioconferencia ofrecera la posibilidad de, entre otros, nes durante la segunda mitad de 1994 en valorar los xitos gubernamentales en materia de Viena. Respaldaba la filosofa de la JIFE que, fiscalizacin del uso indebido de drogas y adoptar en su opinin, proporcionaba slidos arguuna declaracin de principios sobre la reduccin mentos para contrarrestar el fuerte movimiende la demanda. Se consideraba que la conferento que pretende demostrar que el rgimen intercia sera el foro adecuado donde se podran reunacional de fiscalizacin de drogas, fundamentanir los gobiernos y el PNUFID para reafirmar los do en la aplicacin de traprincipios y las posturas tados internacionales en sobre la legalizacin, la esta materia haba fracadespenalizacin, la reducLa reduccin del dao se sado y que la nica solucin cin del dao y otras cuesconsideraba el caballo de pasaba por la legalizationes importantes.10 El Troya de las facciones que cin.6 Uno de los miemSr. Giorgio Giacomelli, defendan la causa de la bros exigi incluso que director ejecutivo del legalizacin se intentara poner freno PNUFID, reflej esta a la idea de la reduccin recomendacin en su del dao, ya que se coninforme a la Comisin sideraba una fuente de enfrentamiento. La de Estupefacientes puntualizando que el evenreduccin del dao se consideraba el caballo de to no deba limitarse nicamente a reafirmar Troya de las facciones que defendan la causa de sino tambin a examinar dichas posturas.11 la legalizacin.7 El grupo rememor un discurso del Sr. GiaNo obstante, segn el director ejecutivo del comelli en la Comisin de Estupefacientes, PNUFID, un estudio ms detallado sobre las 1994, en que sealaba que era cada vez ms implicaciones de la despenalizacin y de las camdifcil justificar la continua distincin entre subspaas para la reduccin del dao, tal como sugitancias teniendo slo en cuenta su situacin legal ri el grupo consultivo, podra ofrecer nuevas perso su aceptacin social. En la medida en que la adicpectivas que condujeran a soluciones inesperacin a la nicotina, el alcoholismo y el uso indebido das.8 En su informe dirigido a la Comisin de disolventes e inhalantes pueden representar una de Estupefacientes, en que se entretejan las mayor amenaza para la salud que el abuso de sugerencias de la JIFE y del grupo consultivo, otras substancias sometidas actualmente al conel director ejecutivo recomendaba la adoptrol internacional, el pragmatismo llevara a concin de un doble enfoque. El PNUFID deba, cluir que seguir con estrategias disparatadas para en primer lugar, proporcionar argumentos minimizar su impacto es, en ltima instancia, una
6 Report of the meeting of the ad hoc intergovernmental advisory group held pursuant to Commission on Narcotic Drugs resolution 3 (XXXVII), 18 de noviembre de 1994. UNDCP/1994/AG.7: prr. 5. 7 Ibdem, prr. 60. 8 Follow-up to the results of high-level plenary meetings at the 48th session of the General Assembly to examine the status of international cooperation against the illicit production, sale, demand, traffic and distribution of narcotic drugs and psychotropic substances; Aplicacin de la resolucin 48/12 de la Asamblea General, Informe del director ejecutivo, 1 de febrero de 1995. E/CN.7/1995/14: prr. 45. 9 Ibdem prr. 52. 10 UNDCP/1994/AG.7: prr. 79. 11 E/CN.7/1995/14: prr. 35.
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medida artificial, irracional y poco rentable.12 En cuanto a los puntos de las convenciones considerados dbiles o contradictorios, el director ejecutivo recomend que la Comisin designara un grupo de expertos para estudiar la validez de las definiciones existentes en las convenciones de 1961 y de 1971, con especial atencin a varios productos derivados de la cannabis y de la hoja de coca.13
legalizacin, Australia opinaba que, si se realizaba dicho estudio, deba ser imparcial y abordar los argumentos en pro y en contra de la legalizacin, para que pudiera celebrarse un debate equilibrado y abierto.
ltima parada: Comisin de Estupefacientes 1996
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La Comisin de Estupefacientes deba deciA continuacin, se invit a los Estados miemdir qu hacer con las recomendaciones forbro de la Comisin a comentar dichas recomuladas por el grupo consultivo durante el mendaciones.14 El Per perodo de sesiones de estimaba que era neceabril de 1996. Las prosario reexaminar las forpuestas que deberan Haba que evaluar otros mas tradicionales de aborhaber servido para abrir modelos de programas de dar la cuestin de la fiscael debate y preparar el fiscalizacin del uso lizacin de las drogas y terreno a cambios en el indebido de drogas, y que que, por lo tanto, una rgimen se descartaron toda evaluacin que se conferencia internaciouna por una. Si bien hiciese de estos nal debera estar orientahubo cierto apoyo a la conprogramas, incluidos los da hacia el futuro y provocacin de una reunin basados en la contencin mover soluciones innovadel un grupo de expertos de los daos, deba ser doras en lugar de dejarse encargado de examinar la equilibrada e imparcial influir excesivamente por idoneidad de las definiciolas formas tradicionales de nes actuales de la Convenencarar el problema. El cin de 1961 y el Convenio Per y Sudfrica refrendaron la propuesta de de 1971, con especial referencia a los diversos proformar un grupo de expertos sobre la coca ductos de la cannabis y de la hoja de coca, () y el cannabis y un foro parecido para valorar se expres la opinin de que no deberan convolos programas de desarrollo alternativo. Sudcarse reuniones de grupos de expertos sobre otras frica y Australia apoyaron la idea de efectuar cuestiones de la competencia de la Junta Internaun estudio sobre las consecuencias de la descional de Fiscalizacin de Estupefacientes.15 sta era slo una de las opiniones expresadas penalizacin y las polticas de reduccin del pero indicaba que no exista un consenso al dao, con la condicin, segn expres Ausrespecto y que, por lo tanto, no se revisara tralia, de que si se valoraban programas de la situacin del cannabis y la coca. tal ndole tambin haba que evaluar otros modelos de programas de fiscalizacin del uso indeLa posibilidad de estudiar la despenalizacin bido de drogas, y que toda evaluacin que se hiciey el concepto de reduccin del dao se vio se de estos programas, incluidos los basados en la obstaculizada an de otro modo. Se expres contencin de los daos, deba ser equilibrada e una fuerte oposicin a la legalizacin del uso de imparcial. En lo referente a la segunda parte drogas para fines no teraputicos. Esta medida no del doble plan, que pretenda que se facilitaslo sera contraria a las disposiciones de los traran argumentos concretos y fundados contra la
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Statement by Executive Director of the United National International Drug Control Programme at the Thirty-seventh Session of the Commission on Narcotic Drugs, Viena, 13 de abril de 1994. 13 E/CN.7/1995/14: prr. 46c. 14 Seguimiento de la resolucin 48/12 de la Asamblea General, Informe del director ejecutivo, enero de 1996. E/CN.7/1996/3. 15 Comisin de Estupefacientes, Informe del 39 Perodo de sesiones (16 a 25 abril), Consejo Econmico y Social, Documentos Oficiales 1996. E/1996/27: Sup.7, prr.16.
tados internacionales sobre fiscalizacin de drogas, sino que representara adems un grave revs para la cooperacin internacional en materia de fiscalizacin de drogas. Si bien se mostr cierto apoyo a que el PNUFID realizase investigaciones sobre la cuestin de la legalizacin del uso de drogas para fines no teraputicos, se observ que esta investigacin podra ser mal interpretada por los proponentes de la legalizacin.16 Aunque esta idea slo se manifest, dejaba entrever la falta de unanimidad y que, por lo tanto, el estudio no se podra realizar. Finalmente, se descart por completo la propuesta de organizar una conferencia internacional donde se podran haber adoptado enmiendas a las convenciones. Como motivo, se adujo que supondra un elevado costo en un momento en que las Naciones Unidas atravesaban la peor crisis financiera desde su fundacin. La Comisin lleg a la conclusin de que muchos de los objetivos de una conferencia podran conseguirse igualmente convocando un perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General.17 As pues, la Comisin de Estupefacientes adopt una resolucin18 en la que recomendaba la celebracin de lo que se convirti en la UNGASS de 1998. Su objetivo consista en dar lugar a un compromiso renovado de los gobiernos de combatir el uso indebido y el trfico ilcito de drogas y fortalecer al mismo tiempo la aplicacin de los instrumentos internacionales de fiscalizacin de drogas.19 Los trminos como valorar, estudiar, revisin cientfica, detectar puntos dbiles, cambios que deben efectuarse o desarrollar nuevas estrategias no sobrevivieron y, por lo tanto, no se reflejaron en la resolucin final.
Consejo Econmico y Social (ECOSOC), el organismo que acoge a la Comisin de Estupefacientes. En 1996, el ECOSOC dedic un segmento de alto nivel de tres das al anlisis de los resultados de la reunin de la Comisin de Estupefacientes.20 El entonces presidente de la JIFE, Sr. Schroeder, dej muy claro su punto de vista durante la sesin de apertura: Los gobiernos no deben olvidar que los experimentos en el campo de la reduccin del dao que se estn realizando actualmente en varios pases desarrollados podran ser malinterpretados por los partidarios de la legalizacin de las drogas. (...) En opinin de la Junta, no se puede justificar la legitimidad del uso de estupefacientes bajo la rbrica de reduccin del dao. Pero Australia no se dej intimidar por estas declaraciones. El delegado australiano replic que las medidas de reduccin del dao representaban el factor clave de la estrategia de su pas. Dichas medidas estaban empezando a aplicarse sin darse la condicin previa de la eliminacin del uso indebido de drogas. Si bien era posible que este tipo de estrategias no resultaran idneas para todos los pases, era innegable que haba logrado resultados muy positivos en Australia, donde haba conseguido paliar los problemas sociales, econmicos y sanitarios. La UNGASS prevista para 1998 brindara una excelente oportunidad para determinar si era necesario introducir mejoras en las estructuras establecidas con miras a aumentar su eficacia en la batalla de la comunidad internacional contra los estupefacientes. Portugal declar que los gobiernos deban estar abiertos al debate pblico para encontrar las soluciones apropiadas, sobre todo si existan dudas sobre la eficacia de ciertas medidas. El observador de Suiza apunt que: La comunidad internacional no debera ceder al desaliento ante los contratiempos, sino aprovechar la oportunidad de analizar con criterio estrategias para el futuro y, adems, hacerlo
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Un compromiso renovado
Antes de que la Asamblea General pudiera estudiar la propuesta, sta deba pasar por el
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Ibdem, prr. 27. Ibdem, prr. 18. 18 Resolucin, Special session of the General Assembly devoted to the combat against the illicit production, sale, demand, traffic and distribution of narcotic drugs and psychotropic substances and related activities. E/CN.7/1996/L.16. 19 E/1996/27: Sup.7, prr.17. 20 ECOSOC, Perodo de sesiones sustantivos de 1996, Provisional Summary Records of Meeting, Nueva York, 25 a 27 de junio de 1996. E/1996/SR.10-15.
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dos dedicados a la guerra contra las drogas se han malgastado y que el rgimen internacional de fiscalizacin de drogas, en lugar de favorecer la salud y el bienestar de las naciones, podra haber agraEstas opiniones, sin embargo, no fueron ms vado la situacin (...) La sensacin de haber alcanque excepciones. En general, la reunin conzado un punto muerto en el campo de las poltifirm el modelo predominante. El ECOSOC cas sobre drogas ha dado pie a la aparicin de dio el visto bueno al informe de la Comisin, numerosos grupos de presin que reivindican un incluida la recomendacin de celebrar una cambio en la fiscalizacin de drogas internacional Sesin Especial de la Asamblea General en que implicara suavizar el rgimen prohibicionista 1998. Posteriormente, por ejemplo, modificanel Secretario General de do las Convenciones exisla ONU present un tentes en materia de fisEl rgimen internacional informe ante la Asamcalizacin de drogas y de fiscalizacin de blea General sobre los concediendo mayor impordrogas, en lugar de posibles resultados de tancia a las medidas para favorecer la salud y el dicha sesin especial la reduccin del dao asobienestar de las naciones, totalmente purgado de ciado al uso indebido de podra haber agravado la cualquier indicio de revidrogas. Dado que estos situacin sin. En el perodo extragrupos son de origen heteordinario de sesiones se rogneo y estn integrados podra reiterar la imporpor investigadores, poltitancia de los tratados sobre fiscalizacin internacos, cientficos mdicos, economistas y destacados cional de drogas (...) y reafirmar su pertinencia y lderes de opinin, movidos en su mayora por una eficacia. Tambin ayudara a lograr la adhesin motivacin seria y fundada, representan un gran y aplicacin universales antes del fin del milenio. reto a la filosofa actual sobre fiscalizacin de droAsimismo, los resultados de la sesin pogas. dran llevar a los gobiernos a reafirmar la importancia poltica de la fiscalizacin de drogas y a renovar el compromiso.21 Los preparativos de la UNGASS de 1998 se pusieron en marcha con sesiones preparatorias en Viena organizadas por la Comisin de Estupefacientes. A finales de 1996, se haban neutralizado las posturas y recomendaciones ms polmicas de los aos precedentes que habran podido convertir la UNGASS en un verdadero foro de reflexin. Seguramente por eso, al lobby defensor de la tolerancia cero no le hizo mucha gracia ver cmo resurgan algunas de estas ideas en el Informe Mundial sobre Drogas de la ONU publicado en 1997. Se dedic todo un captulo al Debate sobre regulacin y legalizacin,22 escrito con la intencin como se menciona en la contraportada de ir ms all de la retrica que suele acompaar a este asunto: Durante los ltimos aos han aumentado las crticas que afirman que los fon21
con una actitud abierta que est dispuesta a aprender de la experiencia de otros y a experimentar cuando sea necesario.
51 Perodo de sesiones de la Asamblea General. Preparativos y posible resultado de un perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a la fiscalizacin internacional de drogas. Informe del Secretario General, 9 de octubre de 1996. A/51/469. 22 World Drug Report, UNDCP/Oxford University Press, 1997, p. 184-201.
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UNGASS 1998: el compromiso

Mxico haba desempeado un papel fundamental en la organizacin de la Sesin Especial y aspiraba a su presidencia. Los Estados Unidos, no obstante, impidieron la candidatura de dicho pas porque sentan cierta inquietud por su tono crtico. Y slo tras largas horas de negociaciones entre bastidores se alcanz un acuerdo para ofrecer la presidencia a Portugal. Mxico sigui desempeando un destacado papel durante los preparativos de la UNGASS, presidiendo el grupo intergubernamental encargado de elaborar el borrador de los Principios rectores de la reduccin de la demanda de drogas, uno de los documentos clave en la agenda de la UNGASS. Mxico tambin present proyectos de texto sobre cuestiones como el blanqueo de dinero y los precursores qumicos. El objetivo de Mxico, en palabras de su representante permanente en Viena, consista en adaptar el rgimen internacional de control de drogas para que la reduccin de la demanda adquiriera mayor importancia equilibrando as una estrategia que previamente estaba sesgada hacia un aspecto del problema.23 Se confiaba en que la UNGASS marcara el fin de la poca de sealar con el dedo. Tanto Mxico como Colombia destacaron que se debera acabar con la antigua dicotoma entre pases tradicionalmente productores y consumidores para dar paso al principio de la responsabilidad compartida. Este principio, segn su opinin, debera convertirse en la piedra angular del control internacional de drogas y, para ello, no slo haba que admitir los desequilibrios del pasado, sino tambin que las fronteras tradicionales se haban desdibujado con el paso del tiempo. Tras una serie de arduas negociaciones, centradas en cuestiones sobre la reduccin de la demanda y los precursores qumicos, el resultado final de la UNGASS reflej algo de la esencia de esta postura. Muchos de los
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documentos aprobados hacen hincapi en la responsabilidad del Norte para, entre otras cosas, reducir la demanda, regular el comercio de precursores qumicos, controlar la produccin de estimulantes de tipo anfetamnico (EA) y abordar cuestiones como el blanqueo de dinero. El principal impedimento para alcanzar este nuevo equilibrio surgi a partir de una propuesta presentada por Pino Arlacchi, al que se nombr nuevo director ejecutivo del PNUFID durante el proceso de preparacin, en septiembre de 1997. Su plan SCOPE, cuyas siglas en ingls corresponden a la Estrategia para la Eliminacin de la Coca y la Adormidera, se propona erradicar estos cultivos en un plazo de diez aos para el 2008 e instaba a hacerlo en Colombia, Bolivia, el Per, Birmania, Laos, Vietnam, Afganistn y Pakistn, los ocho pases en que se concentra la produccin de coca y opio.24 El plan SCOPE resucitaba el discurso sobre un mundo libre de drogas mediante la total eliminacin de cultivos y devolva el peso de la responsabilidad a los pases productores de opio y coca. Aunque el plan nunca se aprob, aport el impulso necesario para la adopcin del artculo ms polmico de la Declaracin Poltica de la UNGASS: el artculo 19 que exhorta a eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilcito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el ao 2008.25 Tras un acalorado debate, se acord que se fijara ese mismo ao como fecha lmite para eliminar o reducir considerablemente la fabricacin, la comercializacin y el trfico ilcito de sustancias sicotrpicas, comprendidas las drogas sintticas y la desviacin de precursores as como para lograr resultados importantes y mensurables en la esfera de la reduccin de la demanda para el ao 2008. Estos son los puntos que constan en la agenda para la revisin de mitad de perodo de abril de 2003: examinar los avances
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R. Lajous Vargas, La ONU y el Narcotrfico, Nexos, 246, junio de 1998. www.nexos.com.mx/internos/foros/drogas/drogas_8.asp T. Blickman, Caught in the Crossfire: Developing Countries, the UNDCP, and the War on Drugs, TNI/CIIR, Londres, junio de 1998. www.tni.org/drugs/reports/caught.htm 25 Declaracin Poltica, 20 Perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General, 9 reunin plenaria, 10 de junio de 1998. A/RES/S-20/2.
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slo tres pases suponan un verdadero problema: Colombia, Afganistn y Birmania.27 Parte del personal del PNUFID se vio obligado a abanDurante la Sesin Especial, fueron pocos los donar la agencia o dimiti por sus diferencias delegados que siguieron con Arlacchi. Hubo una manifestando sus dudas purga por no hablar acerca del frgil conde caza de brujas para No nos dejemos senso que tanto cost limpiar el sistema de acorralar por las alcanzar. Raymond Kencontrol de drogas de la discusiones ideolgicas dall, Secretario GeneONU de cualquier eledel pasado al estudiar ral de Interpol, remarc mento supuestamente futuras estrategias. que urga una nueva derrotista que pudiera Cimonos en cambio a poltica que no debera romper el espritu de los hechos que hemos ser tan ingenua como para unin. podido constatar a partir confundir la realidad con la de nuestras prcticas fe demaggica y partir de durante los ltimos aos informacin objetiva y de investigaciones multidisciplinarias. De modo parecido, los Pases Bajos insistieron en la necesidad de poner en prctica estrategias basadas en hechos demostrados: Lo primero que deberamos hacer sera valorar los resultados de nuestros esfuerzos hasta el momento para poder discernir qu es lo que realmente funciona. No nos dejemos acorralar por las discusiones ideolgicas del pasado al estudiar futuras estrategias. Cimonos en cambio a los hechos que hemos podido constatar a partir de nuestras prcticas durante los ltimos aos.26 Sin embargo, desde que se celebr la UNGASS en 1998, no se han tomado demasiadas iniciativas en ese sentido. Pino Arlacchi, el director ejecutivo del PNUFID, censur gran parte del Informe Mundial sobre Drogas 2000. El captulo sobre regulacin que deba ser la continuacin del de 1997 desapareci por completo, al igual que todo un apartado dedicado al cannabis y a otros productos. El coordinador, Francisco Thoumi, abandon la agencia manifestando su protesta. Arlacchi estaba muy preocupado porque el borrador original no reflejaba su visin de la situacin de las drogas en el mundo. Consideraba que era demasiado pesimista y que no mostraba los recientes progresos alcanzados en la lucha contra la droga. Sola argir que el problema mundial de las drogas estaba a punto de solucionarse y que
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alcanzados y los obstculos encontrados en la mitad del camino del plazo fijado para 2008.
20 Perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General, Official Records, 8 a 10 de junio de 1998. A/S-20/PV.1-9. F. Thoumi, Can the United Nations support objective and unhampered illicit drug policy research? A testimony of a UN funded researcher, Crime, Law & Social Change 38, 2002, p. 161183.
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Conclusiones
El funcionamiento basado en el consenso propio de la maquinaria de control de drogas de la ONU ha propiciado situaciones muy curiosas. Las drogas ilcitas pueden resultar de lo ms paradjicas. El comportamiento irracional que, en principio, deberan mostrar las personas que las consumen es en ocasiones propio de Al repasar los antecedentes de la UNGASS muchas de las que no lo hacen.28 En su fuero de 1998, se hacen patentes las limitaciones interno, la mayora de autoridades considedel funcionamiento racional de la maquinaria ra que la erradicacin de control de drogas de de las drogas es una la ONU. Tras la aparenmeta poco realista y que te unanimidad en las Las drogas ilcitas el rgimen actual carece decisiones tomadas en pueden resultar de lo ms de la eficacia necesaria. dicha sesin, se esconde paradjicas. El Pero en cuanto toman un duradero conflicto comportamiento asiento en las salas de en el sistema de la ONU irracional que, en conferencias de Viena y entre las naciones que principio, deberan Nueva York, se suben al se aferran al mantenimostrar las personas que tren del consenso y la miento del statu quo del las consumen es en mayora de los reprergimen prohibicionista ocasiones propio de sentantes se deja arrasbasado en la tolerancia muchas de las que no lo trar por la retrica habicero y las que admiten hacen tual mientras la minora su fracaso y su retrica procura pasar lo ms vaca y poco realista, desapercibida posible. que optan por abordar As pues, tras una dcada de conferencias de la cuestin desde un enfoque ms racional y alto nivel durante la que se ha coincidido en pragmtico. Es evidente que, en lugar de la que el mal avanza ms aprisa que el remedio, supuesta mayor convergencia de opiniones, se frena toda iniciativa para detectar las cauestamos asistiendo al aumento de un desasas de la ineficacia del presente sistema de fiscacuerdo que nos ha conducido a un callejn lizacin y cualquier iniciativa para formular sin salida cuyo escape debemos hallar lo los cambios que deben efectuarse se la lleva antes posible. el viento. A pesar de todo lo expuesto, la comunidad internacional reunida en 1998 concluy que se podra conseguir en 10 aos lo que no se haba logrado en los 25 aos de plazo que se fijaron con la Convencin de 1961. La JIFE declar ya en su informe de 1994: La comunidad internacional ha expresado su deseo de que, en lugar de reabrir todos los debates, prefiere desarrollar las estrategias definidas en comn y ampliar sus principios a fin de establecer la manera de fortalecer las medidas de fiscalizacin de drogas.29 Los frecuentes llamamientos procedentes de la propia comunidad internacional
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para analizar con criterio estrategias para el futuro y, adems, hacerlo con una actitud abierta que est dispuesta a aprender de las lecciones del pasado y a experimentar cuando sea necesario se han topado con maniquestas acusaciones tpicas de la guerra fra , sobre la traicin a nuestra noble causa.
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Marihuana, the Forbidden Medicine, Lester Grinspoon and James Bakalar, Yale University Press,1993. E/INCB/1994/1/Sup. 1: 8.
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Cuadro La OMS: Seis llaneros solitarios

La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) cumple un rol particular en la formulacin de polticas de drogas de la ONU, relativamente independiente del tro central PNUFID-JIFEComisin. Dicho papel se limita a recomendar en qu lista de las convenciones de 1961 y 1971 se deben clasificar determinadas substancias en funcin de sus consecuencias sobre la salud. Con este fin la OMS convoca cada dos aos un Comit de Expertos en Farmacodependencia. La OMS slo puede recomendar, la Comisin decide. La OMS siempre se ha mostrado en desacuerdo con el sistema de control de drogas establecido ya que nunca ha comprendido la lgica tras la actual distincin entre substancias lcitas e ilcitas. Por su misin centrada en el impacto sobre la salud, la OMS se suele referir a estupefacientes, incluido el alcohol y el tabaco. Las dos ltimas substancias le dan mayores quebraderos de cabeza que las drogas ilcitas clasificadas en listas en las convenciones. Segn sus propias estadsticas, el conjunto de todas las drogas ilcitas es responsable de la prdida de un 0,6% de aos de vida ajustados por discapacidad (AVAD), comparado al 6,1% provocado por el alcohol y el tabaco.1 Cuando comenz la Dcada contra el Uso Indebido de Drogas, en 1990, la OMS haba creado un programa sobre abuso de substancias (PSA) y nombr a seis expertos de su personal para fortalecer la contribucin de la OMS en este campo. La revista especializada British Journal of Addiction aplaudi la decisin con un editorial titulado: Seis llaneros solitarios. Uno de los columnistas de la revista celebraba la llegada del PSA porque ahora se puede dirigir la atencin a corregir el desequilibrio, hasta ahora demasiado inclinado hacia la reduccin de la oferta y el cumplimiento de la legislacin, cuyos profesionales recuerdan, por su fuerte conviccin en la maldad de los traficantes y de las substancias qumicas, a uno de aquellos honrados agentes de la justicia que condenaron a tantas mujeres inocentes a morir por brujera.2 Mencionaba asimismo un documento histrico titulado Discoverie of Witchcraft (Descubrimiento de la brujera), publicado en 1584 como protesta contra la creciente oleada de persecucin de inocentes por parte del supersticioso clero, un libro que el rey James I de Inglaterra conden a la hoguera. Haworth consideraba de gran importancia la funcin del PSA para aportar datos cientficos con los que aadir algo de sensatez al tema de las drogas y que espero que nadie desee arrojar a la hoguera. Los acontecimientos posteriores indican que Haworth fue demasiado optimista. El entusiasta equipo del PSA decidi ampliar el campo de trabajo del Comit de Expertos para poder cubrir as un mayor nmero de cuestiones relacionadas con la reduccin de la demanda. El Comit de Expertos de 1992 se reuni con un doble objetivo. Por una parte, se deba revisar la clasificacin de diez substancias y, por la otra, se pidi a los expertos que estudiaran las diversas estrategias y enfoques para reducir el uso de las substancias y sus efectos nocivos. Tras debatir la tradicional prctica de mascar coca en los Andes y el uso del khat en frica, el Comit recomend que se realizaran estudios que analizaran posibles cambios en las estipulaciones de la fiscalizacin internacional con respecto a estos patrones de uso tradicional. En el informe del Comit tambin se conclua que el objetivo primordial de los programas nacionales para la reduccin de la demanda debera ser minimizar el dao asociado al uso de alcohol, tabaco y otros estupefacientes () para alcanzar una eficacia ptima, las polticas nacionales deban orientarse hacia objetivos explcitamente definidos de reduccin del dao.3 Esta conclusin se alcanz no sin algunas quejas, especialmente por dos miembros del Comit: Hamid Ghodse, entonces presidente de la JIFE, y Philip O. Emafo, actualmente presidente de la Junta. An as, al final se sac adelante el informe, que adopt miras relativamente amplias con respecto a la reduccin del dao ya que, por ejemplo, la regulacin de la oferta se contemplaba como una de las posibles estrategias a seguir con este fin.4
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El proyecto sobre cocana de la OMS

En 1992, el PSA present un proyecto sobre cocana de la OMS y el UNICRI que, segn un comunicado de prensa de marzo de 1995, era el mayor estudio a escala mundial sobre el uso de esta sustancia realizado hasta el momento. Las a veces imprevistas conclusiones del estudio no reflejan la posicin oficial de la OMS.5 En la reunin de la Comisin de Estupefacientes de marzo de 1995 se difundi un dossier informa-
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Cuadro La OMS: Seis llaneros solitarios

tivo en que se resuman los resultados del estu- la cocana, fue la respuesta de Neil Boyer, redio. Las conclusiones estaban en conflicto con presentante de los Estados Unidos en el 48 los paradigmas aceptados, por ejemplo: el uso Perodo de sesiones de la Asamblea Mundial de ocasional de cocana no desemboca necesaria- la Salud en Ginebra. Aleg que el programa de mente en problemas fsicos o sociales graves ni la OMS sobre el abuso de substancias estaba leves. () En todos los pases participantes, son encaminado en la direccin equivocada y que mayores los problemas sanitarios derivados del socavaba los esfuerzos de la comunidad interuso de substancias legales, nacional por sobre todo del alcohol y del erradicar el cultivo tabaco, que del uso de la ilcito y la produccocana. () El consumo de cin de coca. Si las actividades de la hojas de coca no parece Denunci que OMS en materia de provocar efectos negativos existan indicios drogas no consiguen sobre la salud y, en cambio, del apoyo de la OMS reafirmar los enfoques posee una funcin terapuen programas para probados para el control tica, ritual y social positiva la reduccin del de drogas, se recortarn en las comunidades indgedao y de colaboralos fondos asignados a los nas andinas. El principal ciones previas de la programas tema para el futuro, segn OMS con organizacorrespondientes el estudio, era si el mundo ciones que seguira concentrndose en defendan la legatomar medidas para la lizacin de las droreduccin de la oferta, como gas. Y, a continla destruccin y la substitucin de cultivos y la uacin, amenaz expresamente con que si las imposicin de la ley, ante la crtica y el cinismo actividades de la OMS en materia de drogas no crecientes acerca de la eficacia de estos enfo- consiguen reafirmar los enfoques probados para ques. (...) Se deben evaluar con mayor detalle los el control de drogas, se recortarn los fondos efectos negativos de las polticas y las estrategias asignados a los programas correspondientes.7 actuales y desarrollar enfoques alternativos. () Los resultados del proyecto sobre cocana Los enfoques nacionales y locales en estos de la OMS y el UNICRI nunca salieron a la momentos, que prestan una atencin excesiva a luz. El dossier informativo haba sido un las medidas de control punitivas, podran acre- adelanto prematuro del resumen de resulcentar el desarrollo de problemas relacionados tados, antes de que la investigacin recorcon la salud.6 riera el proceso habitual de revisin y edicin. Debido a la conmocin, nunca se En cuanto el dossier informativo empez a cir- logr un acuerdo en la lista de expertos que cular por los pasillos de la ONU, los funciona- revisaran el documento, y el proceso nunca rios estadounidenses hicieron uso de su gran se complet. Aos de trabajo y cientos de influencia para evitar la publicacin del estudio. pginas con valiosos datos y opiniones El gobierno de los Estados Unidos ha quedado sobre la coca y la cocana de ms de 40 sorprendido al comprobar que el estudio parece investigadores y asesores, acabaron finalexponer argumentos a favor del uso positivo de mente en la hoguera.
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The Global Burden of Disease; Alan D. Lopez, OMS, 2020 Focus 5, Brief 2, febrero de 2001. Action against drug abuse-Yes; A form of witch-hunt-No. Comentarios sobre Six Horsemen and the WHO programme on substance abuse. A. Haworth, en: British Journal of Addiction, 86, 1991, p.1391-1403. 3 WHO Expert Committee on Drug Dependence: Twenty-eighth Report, Serie de Informes Tcnicos No. 836, OMS, Ginebra, 1993. 4 Harm Reduction, Human Rights and the W.H.O. Expert Committee on Drug Dependence, Robin Room, en: Patricia Erickson, Diane Riley, Yuet Cheung and Pat OHare (eds.), Harm Reduction: A New Direction for Drug Policies and Programs, University of Toronto Press, Toronto, 1997, p. 119-130. 5 Publication of the largest global study on cocaine use ever undertaken. Comunicado de prensa WHO/20, 14 de marzo de 1995. 6 WHO/UNICRI Cocaine Project, 5 de marzo de 1995 (no publicado). 7 WHA48/1995/REC/3. 48 Periodo de sesiones de la Asamblea Mundial de la Salud, Summary Records and Reports of Committees, Ginebra, 1 a 12 de mayo de 1995.
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AVANCES ALCANZADOS Y OBSTCULOS ENCONTRADOS:

L O S P RO B L E M A S D E L A E VA L UAC I N D E L I M PAC TO
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leg el momento de preguntarse cmo valorar la comunidad internacional los avances alcanzados y los obstculos encontrados al intentar cumplir con las metas y objetivos de la UNGASS. Basta con echar una simple ojeada a los mecanismos creados con miras a controlar este proceso para detectar la preocupante ausencia de criterios bien definidos y la omisin deliberada de cuestiones molestas. Se tiende a efectuar una valoracin centrada en el proceso (es decir, en qu se ha hecho para alcanzar los objetivos) mientras que se hace caso omiso de toda pregunta relacionada con los resultados (cmo han afectado esas medidas a la situacin de las drogas). As pues, queda por formular la cuestin principal: va en buen camino la comunidad internacional para alcanzar los objetivos y metas fijados para 2008. Todo parece indicar que la revisin de mitad de perodo no aspira a realizar una verdadera valoracin que tenga en cuenta las lecciones del pasado para poder as mejorar la eficacia del sistema. Se dira, ms bien, que su objetivo consiste en conservar el compromiso poltico necesario para luchar en el bando de los buenos. Las naciones y las agencias de la ONU se congratularn mutuamente por todos los esfuerzos realizados sin siquiera preguntarse en qu medida han influido en la oferta y el uso de las drogas ilcitas. El origen de este enfoque radica en que se prev que las respuestas a lo que deberan ser las preguntas principales es decir, las centradas en los resultados cuestionaran las ideas establecidas y resultaran demasiado incmodas para el statu quo. Durante el 42 Perodo de sesiones de la Comisin de Estupefacientes, que se celebr en marzo de 1999 y en el que se estudi el proceso de seguimiento de la UNGASS, se concluy que ese perodo extraordinario de sesiones represent un hito en los esfuerzos internacionales por lograr un mundo libre de drogas.
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(...) La Asamblea General haba pedido a la Comisin que desempeara un papel importante en el seguimiento del perodo extraordinario de sesiones y velara por que los objetivos se cumplieran en las fechas estipuladas. El verdadero desafo consista en establecer un proceso de seguimiento eficaz, de modo que se mantuvieran el dinamismo poltico y el compromiso generados por el vigsimo perodo extraordinario de sesiones.1 Se adoptaron directrices para la presentacin de informes sobre el desarrollo de los objetivos fijados para 2003 y 2008. La aplicacin de las ambiciosas metas aprobadas en la Declaracin Poltica de la UNGASS estaba vinculada a tres Planes de Accin: uno sobre erradicacin y desarrollo alternativo, otro sobre reduccin de la demanda de estupefacientes y, por ltimo, uno para luchar contra los estimulantes de tipo anfetamnico. Se dispona adems de una serie de medidas propuestas para controlar los precursores, combatir el blanqueo de dinero y fomentar la cooperacin judicial.
Instrumentos
El Cuestionario para los informes bienales (CIB) es uno de los instrumentos clave del proceso de seguimiento. Es el cuestionario que usan los pases para notificar los logros obtenidos a la hora de aplicar los planes de accin y las medidas adoptadas. Absolutamente todas las preguntas ciento cuarenta y una estn dirigidas al proceso. Ha tomado su Gobierno medidas para...? Ha establecido su Gobierno procedimientos operativos para...? O Ha promulgado su Gobierno leyes o reglamentos nuevos, o revisado los ya vigentes...?2 Partiendo de este conjunto de datos estndar, el PNUFID elabora un resumen general e ntegro del proceso de aplicacin en forma de un informe bienal presentado ante la Comisin de Estupefacientes con la idea de que faciliten el examen de mitad de perodo y la preparacin del informe a la Asamblea General en 2003.3 La introduccin del primer informe bienal cla-
E/CN.7/1999/15/Rev.1. Comisin de Estupefacientes, Informe sobre el 42 Perodo de sesiones (16 a 25 de marzo de 1999 y 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1999). 2 CIB - Cuestionario para los informes bienales. 3 E/CN.7/2001/16. Primer informe bienal consolidado del Director Ejecutivo sobre la aplicacin de los resultados del vigsimo perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General, 4 de octubre de 2001.
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Avances alcanzados y obstculos encontrados: Los problemas de la evaluacin del impacto
rificaba que el anlisis siguiente es un reflejo de las medidas adoptadas por los Estados miembros, notificadas en el cuestionario, sin pasar a una evaluacin detallada de la eficacia de esas medidas. De hecho, no se realiza ningn tipo de evaluacin en el Informe Bienal ni en los informes de seguimiento independientes acerca de la aplicacin de los Planes de Accin que el director ejecutivo del PNUFID presenta a la Comisin de Estupefacientes. No hay rastro de evaluacin ni siquiera en los debates mantenidos durante el perodo de sesiones anual de la Comisin de Estupefacientes sobre dichos informes. Toda persona familiarizada con ese tipo de encuentros coincide en lo molestas que resultan las interminables intervenciones de los delegados citando las incautaciones, los esfuerzos de erradicacin, las nuevas medidas y los programas llevados a cabo en sus naciones. Los debates con contenido y sobre estrategia brillan por su ausencia. Existe un procedimiento parecido mediante los Cuestionarios para Informes Anuales que emplea la Seccin de Investigaciones del PNUFID para redactar el informe anual titulado Tendencias Mundiales de las Drogas Ilcitas. En l se incluyen estadsticas detalladas con clculos sobre la produccin, el trfico y el consumo, acompaadas de una seccin de anlisis sobre la evolucin del problema mundial de las drogas ilcitas, que cada ao se centra en un tema determinado. Se trata de una fuente de informacin muy valiosa concebida como una herramienta para valorar de manera continuada la situacin desde la perspectiva de los objetivos y metas de la UNGASS. Adems, reconoce que en la actualidad no se dispone de datos fiables y sistemticos para controlar y valorar el progreso realizado con miras a alcanzar dichos objetivos. (...) El PNUFID ha desarrollado dos programas integrales: en primer lugar, un programa global para controlar el cultivo y el potencial de produccin de cultivos ilcitos; en segundo, un programa global para valorar el alcance y el patrn del uso indebido de dro4 5
gas. Una vez aplicados, ambos programas se convertirn en el eje central de un seguimiento internacional con credibilidad de acuerdo con el compromiso manifestado por los Estados miembro de la ONU para reducir la produccin y el consumo de drogas ilcitas.4 La importancia concedida por la UNGASS de 1998 al fin de eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilcito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el ao 2008 se tradujo en la medida prioritaria de establecer el Programa de Vigilancia del Cultivo Ilcito (ICMP, siglas en ingls). En estos momentos, hay varios estudios en marcha sobre los cultivos y la produccin potencial de opio en Afganistn, Birmania y Laos, y sobre la coca en Colombia, el Per y Bolivia. Se estima que, en la actualidad, un porcentaje superior al 96% de los cultivos ilcitos de adormidera y de arbusto de coca se encuentra en estos seis pases y, por lo tanto, los seis subprogramas abarcarn prcticamente la totalidad de las reas de cultivo.5 Se trata de un gran avance con respecto a la peticin de la Comisin de Estupefacientes que requera una labor sistemtica para recopilar datos y establecer puntos de referencia que facilitaran la evaluacin de los progresos realizados con miras a lograr dicho objetivo.6
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Metodologa e indicadores
A pesar de las numerosas dificultades para conseguir datos fiables y comparables y de las diversas lagunas informativas, se han dado ya algunos pasos que permitiran intentar valorar los logros alcanzados en el transcurso de cinco aos, tanto en trminos de su proceso como de su impacto. El sistema de la ONU cuenta con una gran experiencia en el mbito del control y la valoracin de mecanismos, adquirida en otras cumbres y conferencias temticas, y concede una especial importancia al desarrollo de indicadores bsicos para formular polticas eficaces y controlar los avances hacia los objetivos prioritarios de sus
Global Illicit Crops Monitoring Programme (ICMP), UN-ODCCP, Viena, enero 2000. Global Illicit Crops Monitoring Programme (ICMP), UN-ODCCP, Vienna, enero 2000. 6 E/CN.7/1999/15/Rev.1. Comisin de Estupefacientes, Informe sobre el 42 Perodo de sesiones (16 a 25 de marzo de 1999 y 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1999).
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principales conferencias.7 De hecho, tras la celebracin de la UNGASS sobre el problema de las drogas varios representantes estimaron que la Comisin deba establecer una metodologa comn y convenir en un conjunto de principios e indicadores para vigilar los progresos realizados. A ese respecto, se hizo referencia a la experiencia de la Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), y del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanas. Esa experiencia poda servir de modelo para otras regiones y ofrecer lecciones valiosas a la Comisin.8 En 2000, se present un proyecto de resolucin ante la Comisin de Estupefacientes que destacaba la necesidad de adoptar indicadores que sirvan como gua en la preparacin de informes para la Asamblea General sobre la marcha de los trabajos para alcanzar los objetivos y metas fijados para 2003 y 2008. Esta medida servira para garantizar la imparcialidad y objetividad del recientemente creado mecanismo con vistas a permitir un examen conjunto de la comunidad internacional sobre los logros alcanzados mediante el esfuerzo internacional para combatir el problema de las drogas y del crimen derivado de ste.9 El proyecto estableca una distincin explcita entre los indicadores de objetivos relacionados con la aplicacin, en que se incluan los programas, la legislacin y medidas afines, y los indicadores de objetivos relacionados con los resultados que permitiran a la Comisin valorar el avance logrado para alcanzar las metas fijadas para 2008. Este comentario, por lo tanto, subrayaba la necesidad de establecer dos tipos de indicadores. Sin embargo, los pases que presentaron la resolucin la retiraron porque otros delegados los persuadieron de que era innecesaria.
La Comisin podra ciertamente haber tomado ejemplo de la CICAD y del Observatorio Europeo (OEDT). Este ltimo organismo ha desarrollado, en colaboracin con Europol, mtodos y herramientas para valorar la estrategia de la Unin Europea en materia de drogas. A peticin de la Comisin Europea, establecen una clara distincin entre varios niveles de evaluacin. La primera etapa se centrar en el proceso y se emplear para controlar y analizar el grado de aplicacin de las medidas acordadas. A continuacin, se medir el posible impacto de dichas acciones sobre la situacin de las drogas.10
Medicin de los resultados

De momento, el proceso de seguimiento ha proporcionado, por una parte, abundantes datos sobre la situacin de las drogas en el mundo (tendencias globales y vigilancia de cultivos) y, por otra, amplia documentacin sobre las acciones emprendidas por los gobiernos para aplicar las medidas adoptadas en la UNGASS. Nadie ha intentado discernir si dichas medidas han influido de alguna manera en la situacin, no existen indicadores bien definidos para determinar el progreso y ni siquiera se cuenta con una metodologa para medir el impacto de las intervenciones policiales. Cada cierto tiempo se anuncia a bombo y platillo alguna historia de xito local que, normalmente, se atribuye a una operacin del cuerpo policial. Y despus, estos episodios se extrapolan al mbito regional o global aunque las cifras del PNUFID no suelen corroborarlos. En 1999, por ejemplo, la Comisin de Estupefacientes sealaba que: Se haba avanzado apreciablemente en la consecucin del objetivo fijado en el perodo extraordinario de sesiones, a saber
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7 E/2000/60. Informe sobre la marcha de los trabajos relativos a los indicadores bsicos para la aplicacin y seguimiento integrados y coordinados de las decisiones adoptadas en las principales conferencias y cumbres de las Naciones Unidas en todos los niveles, Informe del Secretario, Consejo Econmico y Social, 26 de mayo de 2000. 8 E/CN.7/1999/15/Rev.1. Comisin de Estupefacientes, Informe sobre el 42 perodo de sesiones (16 a 25 de marzo de 1999 y 30 de noviembre y 1 de diciembre de 1999). 9 E/CN.7/2000/L.10. Indicators for determining progress achieved in meeting the goals and targets for the years 2003 and 2008, Argentina y Mxico: proyecto de resolucin, 6 de marzo de 2000 (retirada). 10 Report by the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction and Europol on the identification of criteria for an evaluation of the European Union Strategy on Drugs (2000-2004) by the Commission. Europol File NR 2564-144.
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eliminar o reducir apreciablemente el cultivo ilcito de la coca, la cannabis y la adormidera en el ao 2008, a ms tardar. La novedad ms destacada en 1999 fue la continua y progresiva disminucin de la extensin del cultivo de la coca en la regin andina, pero se expres preocupacin por el desplazamiento de los cultivos de coca de una zona a otra. (...) En Asia se haban logrado apreciables progresos en la eliminacin del cultivo ilcito de la adormidera.11 En 2000, de nuevo, se haban realizado progresos sin precedentes en la aplicacin del Plan de Accin sobre cooperacin internacional para la erradicacin de los cultivos ilcitos para la produccin de drogas y desarrollo alternativo, concretamente con la erradicacin de cultivos ilcitos de estupefacientes en varios pases. Esa fue la conclusin del debate en el orden del da sobre el seguimiento de la UNGASS. Cuando, en ese mismo perodo de sesiones, se debati el informe sobre la situacin de las drogas en el mundo, se apunt que, de hecho el cultivo ilcito del arbusto de coca en Bolivia y en el Per disminuy en los ltimos aos. No obstante, la oferta estimada de cocana en los mercados ilcitos se mantuvo relativamente estable.12 La CICAD, en su ltimo informe sobre el control de drogas 2001-2002, detecta incluso un fuerte incremento de la produccin de cocana debido al aumento del potencial pro-
ductivo de los cultivos: El cultivo de coca, comparado con 2000, disminuy aproximadamente en un 9% y sigue comprendiendo cerca de 200.000 hectreas, la extensin habitual durante los ltimos 10 aos. (...) Aunque el nmero de hectreas cultivadas no ha variado en los ltimos 10 aos, la produccin potencial ha aumentado en un 23% durante ese mismo perodo, alcanzado un nivel de produccin de 1.027 toneladas mtricas en 2001.13 El ao anterior, la CICAD haba manifestado que: La conclusin general es que a pesar de los esfuerzos de reduccin de cultivos de los pases productores y de la incautacin de cocana no se ha logrado reducir la produccin ni la disponibilidad de esta droga para el consumo.14 Con respecto a la produccin de opio y herona en todo el mundo, los clculos del PNUFID apuntan a una tendencia ms fluctuante pero con relativa estabilidad durante la ltima dcada, con ndices mximos en 1994 y 1999 y un marcado descenso en 2001, el ao de peor cosecha en Afganistn. sta, a su vez, fue causa de la prohibicin del opio por parte del rgimen talibn, la sequa y el derrumbe de los precios por la sobreproduccin del ao precedente. La produccin afgana se reanud en 2002 y, por lo tanto, los ndices mundiales mostraron una leve recuperacin en comparacin con la media de la dcada anterior.15
Precios del gramo de cocana al por mayor y al por menor en Europa Occidental (1987 - 2000)
Valor constante en dlares EE.UU. de 2000
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Produccin potencial de cocana

1,200 1,000
POTENTIAL PRODUCTION OF COCAINE
Toneladas mtricas Metric Tons
800 600 400 200 0
Precios al por mayor Precios al por menor
1992 550 60 225
1993 410 65 240
1994 435 70 255
1995 460 80 240
1996 435 300 215
1997 325 350 200
1998 240 435 150
1999 175 612 70
2000 145 947 43
2001 146 839 42
Peru Colom b ia Bolivia
Fuente: UNDCP
11 12
Fuente: UNDCP
E/CN.7/2000/11. Comisin de Estupefacientes. Informe sobre el 43 Perodo se sesiones (6 a 15 de marzo de 2000). E/CN.7/2001/12. Comisin de Estupefacientes. Informe sobre el 44 Perodo de sesiones (20 a 29 de marzo de 2001). 13 OAS/CICAD Resumen Estadstico sobre Drogas 2002. Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), Sistema Estadstico Uniforme sobre el Control del rea de la Oferta (CICDAT). 14 OAS/CICAD Resumen Estadstico sobre Drogas 2001. CICAD/CICDAT. 15 The Opium Economy in Afghanistan - An International Problem, ODC, 2003.
19
Produccin ilcita global de opio (1990 - 2002)

GLOBAL ILLICIT para 2002PRODUCTION 1990-2002 (cifras OPIUM son provisionales)
(estimate for 2002 is preliminary)
Precios del gramo de herona al por mayor y al por menor en Europa Occidental (1987 - 2000)
Valor constante en dlares EE.UU. de 2000
7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 -
Resto del mundo

REST OF THE WORLD
5,620
5,764
Toneladas mtricas metric tons
LAO PDR
4,691
4,600
Precios al por mayor Precios al por menor
MYANMAR
1,626
AFGHANISTAN
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fuente: CICAD
Fuente: UNDCP
Valoracin del impacto

Varios pases haban impuesto un requisito de notificacin previa a la exportacin aplicable a toda remesa de permanganato de potasio y de anhdrido actico, por ser estas sustancias qumicas esenciales para la fabricacin ilcita de la cocana y la herona. Con estas medidas se haba logrado as uno de los objetivos ms ambiciosos, fijados por el perodo extraordinario de sesiones, relativo al control aduanero del comercio legtimo de precursores.16 La aplicacin de las medidas de la UNGASS en este campo y las operaciones de interdiccin contra los precursores qumicos suelen aplaudirse como claros ejemplos de la puesta en prctica positiva de la legislacin sobre drogas. Operacin Prpura es una de las operaciones de ms xito emprendidas hasta la fecha en el marco de la fiscalizacin internacional de precursores. Durante la primera fase (abrildiciembre de 1999) se siguieron casi 8.000 toneladas de permanganato potsico, y se detuvieron en la fuente o se incautaron por el pas importador 32 envos que ascendieron a un total de 2.200 toneladas. (...) Debido a la Operacin Prpura, se ha traducido en la prevencin de la desviacin de grandes cantidades de esa sustancia hacia la fabricacin ilcita de cocana.17 En octubre de 2000 se lanz la Operacin Topacio, un programa similar para la vigilancia del anhdrido actico. Es indudable que representan logros mensurables. Con todo, no dan ninguna pista sobre el impacto real relacionado con el objetivo
16 17
clave de tantos esfuerzos: reducir la oferta de cocana y herona en los mercados internacionales. La CICAD seala los avances alcanzados mediante las medidas de control contra precursores y, al mismo tiempo, cuestiona su resultado cuando afirma que la primera ronda de evaluacin 1999-2000, los pases han avanzado desarrollando su legislacin y la capacidad para determinar sus necesidades y prevenir as la desviacin de sustancias farmacuticas y qumicas controladas. (...) A pesar de ello, la creciente desviacin de precursores qumicos es equiparable a la tendencia al alza observada en la produccin de drogas ilcitas. Ello coincide con su conclusin de que la informacin disponible, (...) revela una tendencia al alza en el uso de drogas en el hemisferio entre varios grupos sociales, especialmente entre los jvenes.18 Y, en 2002, la Comisin de Estupefacientes se refiri a la tendencia de los precios, un indicador considerado clave para determinar la oferta de drogas y el control de precursores indicando que los precios de la herona haban seguido disminuyendo en Amrica del Norte y Europa occidental. (...) en esas dos subregiones, los precios de la cocana haban permanecido estables o haban disminuido. Adems, diversos representantes mencionaron el alarmante incremento de la fabricacin y el trfico il-
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E/CN.7/2000/11. Comisin de Estupefacientes. Informe sobre el 43 Perodo de sesiones (6 a 15 de marzo de 2000). E/CN.7/2001/16. Primer informe bienal consolidado del Director Ejecutivo sobre la aplicacin de los resultados del vigsimo perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a la lucha en comn contra el problema mundial de las drogas, Informe del Director Ejecutivo, 4 de octubre de 2001. 18 OAS/CICAD Informe Hemisfrico. Evaluacin del Progreso de Control de Drogas 2001-2002.
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citos y el uso indebido de drogas sintticas, particularmente estimulantes de tipo anfetamnico.19
Mullin, el presidente de la Comisin de Investigacin sobre Asuntos Internos de la Cmara de los Comunes del Reino Unido, afirm Conclusin cuando present en mayo de 2000 el informe La poltica de drogas del gobierno, est funExiste una sorprendente falta de argumentos cionando? que las tentativas de combatir las droslidos sobre las consecuencias y el impacto gas ilcitas por medio de la imposicin de la ley se de las medidas polticas sobre el mercado ilhan revelado tan ineficaces que es difcil argucito, especialmente en cuanto a la reduccin mentar a favor de su continuidad. El informe de la oferta se refiere. Se da por sentado que conclua que si se puede sacar alguna leccin las operaciones de interdiccin ayudan a de la experiencia de los ltimos 30 aos, es que alcanzar dicho objetivo slo porque se han las polticas que se basan completamente o en concebido con esa idea. Pero cuando se juzbuena parte en la aplicacin represiva de la ley gan los resultados obtenidos, no se tiene en estn destinadas al fracaso. Est de presente el cuenta la respuesta del mercado ni el conhecho lamentable de que los mejores esfuerzos de traataque de los grupos criminales conexos. la polica y de las Aduanas han tenido poco o casi Hay preguntas bsicas que raramente se planningn impacto en la disponibilidad de drogas iletean. Por ejemplo, si la tendencia de los pregales y esto se refleja en los precios en la calle que cios representa un indicador estn ms bajos que fiable de la oferta de drogas, nunca. Como mucho no se dispone de datos que se puede decir, aunLas tentativas de corroboren que las incautaque las evidencias de combatir las drogas ciones de envos hayan reduesto son poco slidas, ilcitas por medio de la cido la oferta en los mercaque hemos logrado imposicin de la ley se dos de consumo. Da ms contener el problehan revelado tan bien la impresin de que han ma.20 ineficaces que es difcil fomentado la produccin que argumentar a favor de su busca compensar las prdiEn el seno de la continuidad das. Si se refuerza el control ONU no resultan de los precursores, lo ms convincentes los probable es que aumente su precio en el merintentos por ocultar todos estos hechos tras cado negro, se incremente la inversin en I+D una cortina de humo de xitos mediante la de los grupos criminales para desarrollar cantidad de medidas de control tomadas y la descripcin de fluctuaciones locales o temotros productos qumicos y se extienda la porales en el mercado ilcito. Una revisin de corrupcin a la industria farmacutica. Todo menos alcanzar el principal objetivo: reducir mitad de perodo que se limite a valorar el proceso de las medidas aplicadas ofrecer una la oferta de las drogas ilcitas. No hay que imagen errnea de los avances reales. Si el olvidar que el contrabando de precursores ya objetivo de la valoracin consiste en aprense ha convertido en una actividad ilegal tan der de las lecciones del pasado y mejorar la lucrativa como el contrabando de las drogas eficacia de las polticas, no se puede hacer en s. caso omiso del impacto de stas sobre la situacin de las drogas. Una autntica valoSi observamos los clculos disponibles sobre racin podra llevar a conclusiones incmoindicadores clave, como la produccin mundas y, por lo tanto, necesita de la voluntad dial o la tendencia de los precios, llegaremos poltica para cuestionar la validez de las pola conclusiones positivas sobre la eficacia del ticas actuales. Y ah est el problema. rgimen de control de drogas actual. Chris
19 E/CN.7/2002/11. Comisin de Estupefacientes. Informe sobre el 45 Perodo de sesiones (13 de diciembre de 2001 y 11 a 15 de marzo de 2002). 20 The Governments Drugs Policy: Is it Working?, House of Commons Home Affair Select Committee, Reino Unido, mayo de 2002.
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MIRANDO ADELANTE: RECOMENDACIONES PARA 2003-2007

mitad de camino de la fecha drogas es una ilusin. En consecuencia, las lmite del 2008 establecida por estrategias adoptadas y los objetivos deben UNGASS, debera reconocerse ser evaluados genuinamente y revisados con que hay que ser ms realistas un espritu abierto a futuras perspectivas con respecto a estas fechas. No polticas. En el texto proponemos una serie hay indicaciones de que las tendencias de la de recomendaciones para el examen de mitad produccin estn mostrando un patrn de perodo y para el perodo 2003-2007, sostenible de reduccin, y lo mismo podra encaminadas a superar el impasse en cuatro decirse de la demanda. El mundo no estar reas fundamentales: la introduccin de la libre de drogas en el 2008, ni se habr avanreduccin del dao/riesgo en los debates zado respecto a la eliminacin o reduccin sigsobre drogas en la ONU, la apertura del espanificativa de los cultivos ilcitos del arbusto de cio de maniobra en el lado de la oferta, la realcoca, la planta de cannabis y la adormidera. El izacin de esfuerzos para mejorar el clima del ministro del interior, David Blunkett, lleg a debate sobre drogas en la ONU y una revisin la conclusin de que los objetivos ms de las convenciones de control de drogas. modestos del Reino Unido para 2008 de reducir a la mitad la disponibilidad y uso de herona y cocana, y de disminuir los niveles Reduccin del dao/riesgo en los de criminalidad relacionados con drogas a un debates sobre drogas en la ONU 50% no eran crebles. Segn Blunkett, estos objetivos se establecieron en 1998 con cifras Ha llegado el momento de hacer avances tradas de los cabellos.1 Algo similar podra importantes en la adopcin del concepto de decirse de los objetivos de UNGASS, aunque reduccin del dao o reduccin del riesgo. en este caso la fecha del 2008 fue sacada de Dicho concepto debera pasar a ser parte un discurso de Clinton. El director ejecutivo normal y aceptada del debate en la ONU. En del PNUFID, Pino Arlacchi, quera sobre el Plan de Accin adoptado en 1999 para todo mostrarse amistoso implementar los Princon el presidente de la cipios Rectores de la La Declaracin de nacin lder de la guerra Reduccin de la Compromiso sobre el global a las drogas. Fue un Demanda de UNGASS, VIH/SIDA hace un gesto cordial y nada ms. los pases se comprollamamiento especfico Mientras que Arlacchi metieron a ofrecer para que las naciones mismo crea de verdad todo el espectro de serpromuevan actividades que las drogas podan vicios, incluida la reducpara la reduccin de los desaparecer del mundo cin de las consecuendaos causados por el en una dcada, la mayora cias perjudiciales para la consumo de drogas de los pases se plegaron sociedad y la salud del a esto sabiendo que era uso indebido de drootro ejemplo del funcionamiento habitual de gas.2 La Declaracin de Compromiso sobre el VIH/SIDA adoptada en la UNGASS de la ONU de impulsar compromisos morales y junio de 2001, hace un llamamiento especfipolticos con objetivos difciles. co a las naciones para que en el 2005 se garantice la ampliacin del acceso a jeringuiLos progresos han sido en su mayora poco llas limpias, y para que promuevan actividades satisfactorios, no porque no se hayan implepara la reduccin de los daos causados por el mentado las suficientes medidas, sino porque consumo de drogas.3 Existe ahora una amplia la estrategia est viciada. Un mundo libre de
Blunkett scraps the targets for fighting drug abuse, Ian Burrell, en The Independent, Londres, 4 de diciembre de 2002. A/RES/54/132. Plan de accin para la aplicacin de la declaracin sobre los principios rectores de la reduccin de la demanda de drogas, anexo a la resolucin, Asamblea General, 2 de febrero de 2000. 3 A/RES/S-26/2. Declaracin de compromiso en la lucha contra el VIH/SIDA, 26 Periodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General sobre el VIH/SIDA, junio de 2001; artculo 53.
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Mirando adelante: Recomendaciones para 2003-2007
aceptacin de que hay mucho ms por hacer y por lograr en el lado de la demanda que la simple observacin de los datos de la prevalencia. La Estrategia de la UE en materia de drogas (2000-2004) establece como uno de sus objetivos reducir de forma substancial en un plazo de cinco aos el dao a la salud producido por la droga (VIH, hepatitis B y C, tuberculosis, etc.), as como el nmero de muertes relacionadas con la droga. Actualmente est en proceso una recomendacin del Consejo de la UE sobre reduccin de riesgos que busca especificar las acciones a emprenderse para alcanzar este objetivo. A pesar de las considerables diferencias entre las naciones, el OEDT ve en Europa una tendencia a favor de polticas ms pragmticas. En muchos pases, los progresos ms destacados en el terreno legislativo incluyen medidas relativas a sustancias diana concretas, independientemente de su situacin legal, para ampliar la distincin entre consumidores de drogas y delincuentes que infringen la legislacin en materia de drogas, para reducir o suprimir las sanciones por el uso personal o la posesin de cannabis, y para reforzar el marco legal del tratamiento de sustitucin.4 Fuera de Europa, otros pases han dado pasos en la misma direccin, particularmente Canad, Australia y Nueva Zelanda, y varios pases latinoamericanos estn explorando la misma posibilidad. Hay tambin un reconocimiento cada vez mayor de la necesidad de distinguir entre uso recreativo y uso problemtico y el cambio correspondiente en el enfoque de las polticas. Solamente un bajo porcentaje de consumidores recreativos desarrolla patrones problemticos de abuso. Aunque el uso, lcito o ilcito, de sustancias psicoactivas nunca est completamente exento de comportar riesgos para la salud, ste hace parte de culturas o modas juveniles relacionadas con la msica, la vida nocturna, etc. Segn el OEDT, las respuestas polticas al uso recreativo de drogas deben estar basadas en la informacin
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y en una mejor comprensin del modo de hacer frente a los riesgos, Los intentos por controlar la disponibilidad de la droga no son la respuesta adecuada para reducir los riesgos de su consumo ni los mensajes que simplemente dicen no consumas drogas.5 Estos pasos en su conjunto debern conducir a un cambio de ambiente en el PNUFID, la Comisin y la JIFE, el tro central de la maquinaria de control de drogas de la ONU que hasta ahora ha rechazado de manera sistemtica el uso de estos trminos en el debate de las polticas. Esta actitud contrasta con la asumida por agencias como la OMS, ONUSIDA y el PNUD, que ya estn usando el concepto de reduccin del dao/riesgo.6 As pues, tambin est en juego la coherencia del sistema de la ONU en su totalidad.
Espacio para maniobrar en el lado de la oferta

Por el lado del consumo hay una tendencia clara hacia polticas de drogas ms indulgentes y pragmticas. Por el lado de la produccin, por el contrario, se han escalado los enfoques represivos. Las convenciones de la ONU dejan poco espacio para maniobrar con respecto a los cultivos relacionados con drogas en los pases en desarrollo en donde miles de campesinos dependen de estos cultivos ilcitos para subsistir. La ltima dcada estuvo marcada por: una intensificacin de las fumigaciones qumicas de los cultivos en Colombia; una tentativa de desarrollar micoherbicidas para iniciar un frente biolgico en la guerra a las drogas; incremento de la accin militar en el control de drogas, especialmente en Amrica Latina bajo la direccin de EE.UU.; colaboracin con el rgimen talibn para imponer en 2000 una prohibicin del opio, y ahora presiones al gobierno de Karzai para que se siga aplicando la prohibicin, a pesar de que no se han implementado en su lugar alternativas de subsistencia. Las inicia-
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Informe Anual de 2002 sobre el problema de la drogodependencia en la Unin Europea y Noruega, OEDT, 2002. Uso recreativo de las drogas. Un reto a nivel de la UE. Las Drogas en el Punto de Mira, n. 6, OEDT, 2002. 6 Para ms informacin, vase: Illicit drugs convention reform and the United Nations agencies. Compilacin de Andrew Wilson para NEF, septiembre de 2002; disponible en: www.senliscouncil.net.
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tivas de reduccin de la oferta en los pases productores han generado un enorme perjuicio a los individuos y a la sociedad en su conjunto, intensificando los conflictos internos, la corrupcin, las violaciones a los derechos humanos, la destruccin de medios de subsistencia y la degradacin del medio ambiente. Este es un mbito en el que se requiere con urgencia una poltica de reduccin del dao.
cias. Por fuera de este sistema no se permitira ningn cultivo. Esta flexibilidad de la Convencin de 1961 estaba vinculada a un acuerdo para eliminar el consumo de opio en 15 aos, y el de coca y cannabis en 25.
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Estas posibilidades se extinguieron con la adopcin del artculo 3, pargrafo 1 de la Convencin de 1988, que tiene un carcter obligatorio absoluto, al estatuir que todas las partes firmantes deben tipificar como delitos Los eslabones ms vulnerables de la cadena penales en su derecho interno (...)el cultivo de la de drogas consumidores por un lado y adormidera, el arbusto de coca o la planta de pequeos campesinos y comunidades indgecannabis con objeto de producir estupefacientes en nas involucrados en cultivos ilcitos por el contra de lo dispuesto en la Convencin de 1961. otro han sufrido de manera desproporHay dos exenciones expuestas de manera cionada las consecuencias negativas de las poco clara relacionadas con el cultivo para el polticas de drogas. Para los consumidores, consumo personal (art. 3-2) y con la exigenel rgimen global permite al menos un marcia de erradicacin que tendrn debidamente gen de flexibilidad del que en cuenta los usos tradilos pases pueden optar cionales lcitos, donde al La ausencia de por servirse. Este margen respecto exista la eviflexibilidad en el lado de incluye la despenalizacin dencia histrica (art. la produccin es un del consumo, la agilidad y 14-2). Cualquier otro obstculo importante a proporcionalidad en la cultivo ser tratado las tentativas de aplicacin de la ley, una obligatoriamente introducir polticas variedad de servicios de como un delito grave. pragmticas para los tratamiento y medidas de Un problema adicional pequeos campesinos reduccin del dao como lo plantea el hecho de ilcitos el intercambio de que los tres cultivos jeringuillas. (adormidera, coca y cannabis) se mencioDesde la Convencin de 1988, no hay tal nan especficamente en varios artculos de las espacio de maniobra para el lado de la proconvenciones de 1961 y 1988. Una reclasifiduccin. La disposicin especial aplicable al culcacin de estos en una lista de control ms tivo de la Convencin de 1961 (artculo 22) ligera o su exclusin de las listas permitira deja todava en manos de los pases individun mayor espacio de maniobra en el lado del ualmente la decisin de penalizar o no: Cuanconsumo pero no en el del cultivo. Como do las condiciones existentes en el pas o en un teopcin para reformar el rgimen de control rritorio de una Parte sean tales que, a su juicio, la se han hecho propuestas de reclasificacin, prohibicin del cultivo de la adormidera, del arbusespecialmente para sacar a la hoja de coca de to de coca o de la planta de la cannabis resulte la la Lista I y al cannabis de las Listas I y IV de medida ms adecuada para proteger la salud pblila Convencin de 1961. Aunque esto le dara ca y evitar que los estupefacientes sean objeto de ms campo a las polticas, habra que enmentrfico ilcito, la Parte interesada prohibir dicho culdar los artculos en los cuales stos aparecen tivo. Se especificaron, no obstante, varias mencionados para generar alguna flexibilidad condiciones bajo las cuales un pas puede peren relacin con los cultivos. mitir el cultivo de adormidera, coca y cannabis. Se debera establecer una agencia La ausencia de flexibilidad en el lado de la proespecial del gobierno para regular la produccin es un obstculo importante a las tenduccin sobre la base de un sistema de licentativas de introducir polticas pragmticas
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para los pequeos campesinos ilcitos. Ha sido as en las negociaciones con sindicatos de cocaleros en Bolivia y el Per, en las propuestas que se debatieron en el Congreso colombiano para despenalizar los cultivos ilcitos de pequea escala o en el deseo de varios pases de despenalizar el cannabis. Esto impide tambin, en el marco de los programas de desarrollo alternativo, las tentativas de encontrar una base legal que permita ms esquemas realistas de reduccin gradual, adecuados al paso lento en que se generan medios alternativos de subsistencia. En la sesin de la Comisin de marzo, 2002, se adopt una resolucin sobre Desarrollo Alternativo pidiendo una evaluacin temtica rigurosa y amplia, dentro de los recursos voluntarios disponibles, a fin de determinar las prcticas ptimas de desarrollo alternativo, evaluando el efecto de ese desarrollo tanto en los ndices de desarrollo humano como en los objetivos de fiscalizacin de la droga y abordando las cuestiones de desarrollo esenciales de la reduccin de la pobreza, el gnero, la sostenibilidad ambiental y la solucin de controversias.7 Esta evaluacin podra suministrar un marco para discutir el tema urgente de la ausencia de justificacin legal para enfoques pragmticos. Los cultivos ilcitos se perciben cada vez ms como un asunto que no se puede desligar de los otros aspectos que componen la realidad local, en consecuencia hay que disear respuestas equilibradas que tengan en cuenta el desarrollo, derechos humanos, prevencin y resolucin de conflictos, etc. Pero para esto se necesita cierto espacio de maniobra.
to hermtico, despresurizado, impermeable a ciertas ideas y trminos, como modo de garantizar la obtencin del consenso. Pero se necesita airear el ambiente si se quiere mejorar el debate. El secretariado de la Comisin, el PNUFID y la JIFE ha funcionado principalmente como un aire acondicionado que hace recircular el mismo aire dentro del sistema. En la preparacin de la agenda y los documentos para una sesin, este aparato filtra los conceptos y puntos de vista indeseables que amenazan ejercer alguna presin en el ambiente reinante al interior. El aparato recircula solamente el aire generado por los principios ya previamente acordados y por las convenciones. En vez de un aire acondicionado, lo que de verdad se necesita es un ventilador que sople aire fresco. Los grupos especiales de expertos podran desempear aqu un papel importante. Sin embargo, hasta ahora se ha controlado y restringido su composicin a miembros del tringulo Comisin-PNUFID-JIFE. Con el resultado de que ellos hacen tambin de aire acondicionado y no de ventilador. Los proyectos de investigacin auspiciados por la ONU podran igualmente desempear tal funcin, pero hasta ahora siempre han sido vctimas de la politizacin, sometidos a las censuras. Como pas en 1995, con el proyecto sobre cocana de la OMS, cuando las cosas parecan estar yndose de las manos y hubo tal presin que se elimin simplemente todo el proyecto por temor a que el recinto hermtico se contaminara. El PNUFID, en su calidad de centro competente, podra servir de ventilador, pero bajo la direccin de Arlacchi la agencia se caracteriz por un ambiente interno de caza de brujas y sell las salidas de ventilacin. El proceso de reforma emprendido bajo el nuevo director ejecutivo, Antonio Maria Costa, podra traer, no obstante, mejoras importantes a ese nivel. Las nuevas Prioridades Operacionales de la Oficina contra la Droga y el Delito subrayan la necesidad de evaluaciones independientes para
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Un ambiente ms favorable para el debate

La diferencia entre el ambiente en la Comisin y los debates sobre polticas de drogas y prcticas fuera de Viena es asombrosa. Durante dcadas, las dificultades para desarrollar un discurso comn en materia de control internacional de drogas han conducido a la creacin de una especie de recin7
El papel del desarrollo alternativo en la fiscalizacin de drogas y la cooperacin para el desarrollo, Resolucin 45/14, Comisin de Estupefacientes, Viena, 15 de marzo de 2002.
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medir el xito o el fracaso de los objetivos y sus repercusiones.8 Una participacin ms activa de las ONG podra tener tambin un importante papel de ventilador, aunque el acceso es extremadamente restringido y la mayora de los grupos que cuestionan el discurso dominante han encontrado el ambiente de la Comisin tan espantoso que prefieren permanecer al margen. Hay que superar el temor que se tiene a un debate franco y abierto. Las agencias multilaterales poseen un amplio conocimiento y experiencia que estn siendo infrautilizados. Si se contara con ms espacio aumentara el nivel del debate al fundamentarse en evidencias. Un proceso de fecundacin cruzada entre la seccin de investigacin del PNUFID, el equipo del Informe sobre Drogas de la ONU, la Comisin de Expertos de la OMS, la JIFE, el Grupo de Expertos de la CICAD y del OEDT sera potencialmente valioso. Un grupo de expertos en el que participen estas entidades, con una audiencia adecuada o con procedimientos que permitan la consulta de acadmicos, de ONG, de consumidores y de campesinos, podra jugar un papel realmente valioso en la evaluacin de la efectividad de las actuales polticas.
consumidores, anlisis de pastillas, prescripciones de herona, etc. Segn el actual presidente de la JIFE, Philip O. Emafo, el mismo intercambio de jeringuillas debera ser visto como contrario a las disposiciones de las convenciones,10 sealando la clara tensin que hay entre las convenciones y las prcticas, y la contradiccin entre los objetivos de ONUSIDA convenidos en la UNGASS sobre el SIDA (2001) y las convenciones. Segn Papandreou, Todos los pases de la UE han ratificado los tratados de la ONU de lucha contra las drogas, pero en la vida cotidiana los pases se desvan de los preceptos all contenidos. Estas desviaciones obedecen a los requisitos de ciertas prcticas dictadas por las polticas. Si la comunidad internacional pudiera enorgullecerse de los logros del control de drogas en las pasadas dcadas, bien podra abogarse en contra de polticas alternativas. Pero como no es el caso, los pases necesitan margen para una experimentacin de la que el resto del mundo podra sacar sus propias conclusiones. La tendencia europea est llegando al lmite de lo que puede justificarse dentro de los mrgenes de las convenciones. En lo que a cultivos ilcitos se refiere, no ha habido tal margen de experimentacin y pragmatismo poltico. La propuesta de Papandreou argumenta claramente a favor de un ajuste de las convenciones a los requisitos de las polticas prcticas, y no al contrario. Todos los aos la JIFE insiste en la tensin creciente entre teora y prctica, pero trata de presionar a los pases para que ajusten sus prcticas textualmente a las convenciones que firmaron. Los pases de mentalidad liberal asumen normalmente una posicin defensiva, negando que sus prcticas presenten cierta tirantez con las convenciones. Papandreou propone que se revierta este argumento. En vez de tratar de negar la creciente tensin, debera usarse como el argumento principal para defender la necesidad de una modificacin de los trata-
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Revisin de las Convenciones

Giorgos Papandreou, ministro griego de asuntos exteriores, propone una evaluacin exhaustiva de los tratados internacionales de drogas. Tenemos que verificar su efectividad, exponer a la luz pblica sus deficiencias y presentar propuestas para encontrar nuevos modos de formular y aplicar las polticas de drogas.9 Hay que comenzar a abrir el debate sobre las convenciones a partir del reconocimiento de que en este campo existe una diferencia entre la teora y la prctica, dijo. Esto tiene que ver con la tendencia a la despenalizacin del cannabis, pero tambin con prcticas de reduccin del riesgo, como los cuartos para
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Operational Priorities: guidelines for the medium term, ODC, 20 de enero de 2003. Aims and Priorities... G. Papandreou en Eleftherotypia Atenas, 25 de noviembre de 2002. 10 Entrevista con el Dr. Philip O. Emafo, presidente de la JIFE, en Update, Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito, diciembre de 2002.
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dos. El hecho de que la JIFE, una y otra vez, seale las incoherencias (haciendo caso omiso de la solidez de su interpretacin judicial) debera ser razn suficiente para pedir ajustes apropiados a las convenciones, aunque no fuera sino para evitar ms ambigedades. El juicio de la Junta tiene peso, dada la autoridad con la que cuenta. La primera reaccin de los gobiernos atacados ha sido la bsqueda frentica de fisuras legales, lo que ha conducido a incoherencias en la elaboracin de leyes y la realizacin de prcticas.
Despus de explorar algunas opciones que se le presentaron dentro de las obligaciones de los tratados, la Comisin de la Marihuana de Jamaica concluy que para su deseo de Las tres extensas investigaciones parlamendespenalizar el cannabis, solamente es positarias realizadas recientemente en Canad, el ble un arreglo realizable, aunque descoordinado, Reino Unido y Jamaica sugieren una iniciatique no buscara cambios sigva diplomtica en el nificativos por el momento mbito de la ONU. El Las leyes incluso las en el statu quo, fuera de un Comit del Senado Convenciones alivio a las miles de personas Canadiense recomieninternacionales no han que deben comparecer da que el gobierno de sido escritas en piedra. Se anualmente ante las cortes Canad informe a las pueden cambiar si la por consumo personal.11 autoridades corresponvoluntad democrtica de Refirindose al ejemplo dientes en las Naciones las naciones as lo desea de la poltica neerlandesa Unidas que Canad est para el cannabis, la solicitando una enmienda Comisin seal la evia las convenciones y dente contradiccin que hay entre la despetratados que rigen las drogas ilcitas12. La nalizacin del uso personal y la supresin del Comisin de Investigacin sobre Asuntos cultivo y el comercio, una posicin a mitad Internos de la Cmara de los Comunes del de camino. Las ambigedades legales Reino Unido concluy que, creemos que ya nacionales se estn extendiendo en todo el es hora de reconsiderar los tratados internamundo, y son el resultado directo de la cionales y recomend que, el gobierno inicie camisa de fuerza que representan las conuna discusin en la Comisin de Estupefacientes venciones, combinado con la idea de que los sobre vas alternativas incluyendo la posibilidad procedimientos para cambiar las estipulade regulacin y legalizacin para hacer frente al ciones de los tratados son demasiado comdilema global de las drogas.13 Y la Comisin de la Marihuana de Jamaica concluy que se plejos. Tampoco se cree que las medidas unirequieren esfuerzos diplomticos para cerrar filas laterales dirigidas a hacer enmiendas puedan junto con un creciente nmero de pases que tener xito. La denuncia se ve como algo perestn tomando unilateralmente medidas para judicial para la reputacin internacional, o mejorar sus propias prcticas anti-marihuana con arriesgado debido a las potenciales sanciones
A Report of the National Commission on Ganja to Rt. Hon. P.J. Patterson, Q.C., M.P. Primer Ministro de Jamaica, 7 de agosto de 2001. 12 Cannabis: Our Position for a Canadian Public Policy, Informe del Comit Especial del Senado sobre Drogas Ilegales, Informe Final, septiembre de 2002. 13 The Governments Drugs Policy: Is it Working?, House of Commons Home Affair Select Committee, Reino Unido, mayo de 2002.
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por parte de Estados Unidos, pas que mantiene su propio marco disciplinario de descertificacin, o de cortes en acuerdos comerciales preferenciales ligados al control de drogas. La nica manera es buscar alianzas con pases que tengan posiciones similares para protegerse en la cantidad. La Comisin de Jamaica recomend que en tanto que asunto de gran urgencia, Jamaica emprender iniciativas diplomticas con sus colegas de CARICOM y otros pases fuera de la regin, en particular con miembros de la Unin Europea, con la perspectiva de (a) obtener apoyo para su posicin interna, e (b) influir en la comunidad internacional para que se reexamine el estatus del cannabis.
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respecto a la posesin y al uso, siendo nuestro objetivo conseguir que la comunidad internacional enmiende apropiadamente las Convenciones.14 Estos llamamientos recientes se suman a otros anteriores, como una resolucin del Parlamento Europeo adoptada en 1995 por una aplastante mayora, que peda promover la reflexin y el anlisis sobre los resultados de las polticas en vigor tal como extablecen los Convenios de las Naciones Unidas de 1961, 1971 y 1988 sobre los estupefacientes, a fin de permitir una posible revisin de dichos Convenios.15 Un esfuerzo diplomtico conjunto en esa direccin podra asumir diversas formas. Una podra ser una resolucin en el sentido de la propuesta de Papandreou pidiendo que la Comisin emprenda una evaluacin exhaustiva de la efectividad del actual marco de control de drogas. Esto podra realizarlo, por ejemplo, un comit especial tal como se ha sugerido arriba, conformado por expertos pertenecientes a los diferentes foros multilaterales, con procedimientos de consulta apropiados para las organizaciones no gubernamentales. Para el cannabis y la coca se podran abrir procedimientos especficos de revisin. Otra opcin posible a explorar sera la denuncia selectiva, por ejemplo de las estipulaciones referentes al cannabis, coca, posesin para uso personal y cultivo. La Ley de los Tratados permite la denuncia selectiva sobre la base del error histrico, o de un cambio fundamental de circunstancias (rebus sic stantibus). La doctrina del cambio de circunstancias en la ley de los tratados dice bsicamente que si la situacin indicada en las estipulaciones del tratado se modifica a tal punto que la actuacin del tratado no cumple el objetivo para el cual fue diseado, se debe excusar la actuacin de esas obligaciones.16 No va a ser fcil llegar a un consenso para un nuevo enfoque del fenmeno de las drogas.
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Los pases que ahora no estn convencidos de que se necesita un cambio fundamental podran, sin embargo, apreciar los experimentos de los otros con estrategias innovadoras. Esto ampliara el espectro de prcticas de las cuales aprender y enriquecer el debate global de las polticas. Tal iniciativa debera en consecuencia aumentar la flexibilidad y permitir ms diversidad en las polticas, en vez de querer llegar a un consenso en asuntos controvertidos. Los pases tienen razones slidas para cuestionar la efectividad del actual rgimen, para mostrarse firmes en sus logros con enfoques pragmticos, y para exigir ajustes al marco legal global que les permita continuar en la va que han escogido democrticamente. Como dice el primer Informe Mundial de Drogas de la ONU: Las leyes incluso las Convenciones internacionales no han sido escritas en piedra. Se pueden cambiar si la voluntad democrtica de las naciones as lo desea.17
A Report of the National Commission on Ganja to Rt.Hon P.J. Patterson, Q.C., 7 de agosto de 2001. A4-0136/95, Resolucin sobre la Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre un plan de accin de la Unin Europea en materia de lucha contra la droga (1995-1999) (COM(94)0234 C4-0107/94), Parlamento Europeo, 15 de junio de 1995, artculo 59. 16 The International Law of Treaties and United States legalization of marihuana, Leinwand, M., en Columbia Journal of Transnational Law, vol 10, 413-441, 1971. 17 PNUFID, World Drug Report, Oxford University Press 1997, p. 199.
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Cuadro
El cannabis en la mira A lo largo del ao pasado, continu la tendencia a despenalizar el uso del cannabis, sobre todo en Canad y el Reino Unido. Dicha tendencia fue criticada fuertemente en el Informe 2001 de la JIFE, as como durante el 45 Periodo de Sesiones de la Comisin de Estupefacientes de marzo de 2002. En mayo de 2002, tras el ataque producido en el seno de la Comisin de Estupefacientes contra las polticas de drogas consideradas demasiado tolerantes, la Comisin de Investigacin sobre Asuntos Internos de la Cmara de los Comunes del Reino Unido publicaba el informe La poltica de drogas del gobierno: Est funcionando? En l afirmaba:Apoyamos la propuesta del Ministro del Interior de reclasificar el canabis de la clase B a la clase C. (...) En el futuro las sentencias mximas contra el suministro y la posesin de canabis, entre otras ofensas, sera reducida de 14 aos de prisin a cinco aos (suministro) y de cinco aos a dos aos (posesin). (...) Adems, la posesin de cannabis dejara de ser una ofensa digna de arresto. En julio del mismo ao, el Ministro del Interior del Reino Unido, David Blunkett, reafirm los planes para reclasificar el cannabis de la Clase B a la Clase C, la categora ms inofensiva de drogas ilegales de su pas. Pero segn el nuevo cdigo de justicia penal, sin embargo, cualquier persona que posea drogas de la Clase C podr ser arrestada. El decreto propone tambin aumentar la pena mxima por traficar con drogas de Clase C de cinco a catorce aos de prisin. En la prctica todo cambiara para permanecer igual aunque el gobierno sigue prometiendo indicaciones contra los arrestos por posesin de drogas para uso personal. En febrero de 2003, el Ministro del Interior public otra investigacin que fustigaba la prohibicin, titulado Substance use by young offenders: the impact of the normalisation of drug use in the early years of the 21st. Century. El informe deca: Muchas escuelas han adoptado una tolerancia baja o cero hacia el empleo de las drogas. Esto puede ser desaconsejable, ya que conduce a los nios a ocultar, y no a manejar, su empleo de la droga y puede llevar a la exclusin de quienes son atrapados usndola. La situacin en Canad es menos contradictoria, a pesar de la presin de EE.UU. para que cese su tendencia a la tolerancia. En diciembre de 2002, el Ministro de Justicia canadiense, Martin Cauchon, anunci que en breve su pas podra eli-minar las sanciones penales por poseer pequeas cantidades para dosis personal. Das despus, un informe especial de la Cmara de los Comunes recomendaba una estrategia global para despenalizar la posesin y el cultivo de no ms de treinta gramos de cannabis como dosis de consumo personal. Tras dos aos de investigacin, un informe de la Comisin Especial del Senado de Canad sobre Estupefacientes fue an ms lejos. Recomend que el gobierno de Canad enmiende la Ley de Drogas y Sustancias Controladas para crear un esquema de exenciones penales. Dicha legislacin deber estipular las condiciones para obtener licencias as como para producir y vender cannabis. El senador Pierre Claude Nolin, Presidente de la Comisin, declar a la prensa: Hemos llegado a la conclusin de que, como droga, deber ser regulado por el Estado en forma similar al vino y la cerveza, por tanto nuestra preferencia a legalizar la descriminalizacin. Otros pases tambin exploran un enfoque menos severo. En octubre 2002, el Presidente de Kazajistn, Nursultan Nazarbaev, comision un estudio sobre los efectos de la despenalizacin y legalizacin de las llamadas drogas blandas, como el hachs y el cannabis. El Parlamento suizo est considerando actualmente una ley para despenalizar el uso, cultivo, produccin, compra y posesin del cannabis para consumo personal. El Informe 2002 de la JIFE anota que de ser adoptada en su actual forma provisional, dicha legislacin violara las disposiciones vigentes de la convenciones para el control internacional de drogas.
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PUBLICACIONES
SERIE DROGAS Y CONFLICTO
Europa y el Plan Colombia
Documentos de Debate n. 1, abril 2001

Fumigaciones y Conflicto en Colombia. Al calor del debate
Documentos de Debate n. 2, septiembre 2001

Afganistn, drogas y terrorismo. Fusin de guerras
Documentos de Debate n. 3, diciembre 2001

Desarrollo alternativo y erradicacin. Un enfoque desequilibrado
Documento de debate n. 4, marzo 2002

Polarizacin y parlisis en la ONU. Superando el impasse
Documento de debate n. 5, julio 2002 DOCUMENTOS E INFORMES SOBRE POLTIC AS DE DROGAS

Martin Jelsma, Diverging Trends in International Drug Policy Making: The Polarisation Between
T N
Dogmatic and Pragmatic Approaches, presentada en la 2nd European Conference on Drug Trafficking and Law Enforcement, Pars, 26 de septiembre de 2002. Martin Jelsma, Revising and Integrating Drug Policies at National and International Level: How Can Reform Be Achieved, presentada en la Wilton Park Conference on Drug Policies and their Impact, 27 de marzo de 2002. Per: Del xito virtual a polticas realistas?, Informe sobre polticas de drogas, n. 3, abril de 2002. Conflicto en el tropico Boliviano, Informe sobre polticas de drogas, n. 3, enero de 2002. Posibilidades de cambio en el control internacional de drogas, Informe sobre polticas de drogas, n. 1, diciembre 2002.
LIBROS E INFORMES
Martin Jelsma, Crculo Vicioso. La guerra qumica y biolgica a las drogas, TNI, Amster-
dam, marzo de 2001.

Ricardo Vargas y Martin Jelsma, Cultivos illicitos y proceso de paz en Colombia.
Una propuesta de cambio en la estrategia antidrogas hacia la solucin poltica del conflicto, TNI/Accin Andina, junio de 2000. Ricardo Vargas, Fumigacin y conflicto. Polticas antidrogas y deslegitimacin del Estado en Colombia, TNI/Accin Andina/Tercer Mundo, Santa F de Bogot, 1999. The Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) and the Illicit Drug Trade, TNI/Accin Andina/WOLA, Washington D.C., 1999. Drogas, mascaras y juegos - Narcotrfico y conflicto armado en Colombia, TNI/Accin Andina/Tercer Mundo, Santa F de Bogot, 1999. The Drug War in the Skies - The US Air Bridge Denial Strategy: The Success of a Failure, TNI/Accin Andina, Cochabamba, 1999. Democracias Bajo Fuego - Drogas y Poder en Amrica Latina, TNI/Accin Andina/Brecha, Montevideo, 1998.
TEXTOS DE REFERENCIA E INFORMACIN EN INTERNET

www.tni.org/drogas/ungass/index.htm
Sitio del TNI con informacin sobre el prximo examen de mitad de periodo de UNGASS, antecedentes del sistema de control de drogas de la ONU, funcionamiento de las agencias responsables del control, tendencias en la poltica internacional de drogas y perspectivas de reforma de las Convenciones de la ONU.
www.vienna2003.org
Pgina web de la Coalicin Internacional de ONG por Polticas de Drogas Justas y Eficaces sobre la revisin de mitad de periodo de UNGASS. Incluye informacin sobre eventos nacionales e internacionales alrededor de UNGASS+5, alternativas a la prohibicin y un llamamiento para reformar las convenciones internacionales.
www.senliscouncil.net
Pgina web del Senlis Council, foro europeo compuesto por acadmicos, expertos y ONG unidos para dar asistencia a los polticos proporcionndoles documentos con datos e ideas nuevas sobre polticas de drogas integrales. Incluye el documento: Illicit drugs convention reform and the United Nations agencies, compilado por Andrew Wilson, septiembre 2002.
www.unodc.org
Pgina web de la Oficina de la ONU contra la Droga y el Delito. Incluye todos los documentos oficiales de las sesiones de la Comisin, las publicaciones del PNUFID, convenciones y resoluciones de la ONU, etc.
www.oas.org/cicad
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Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la Organizacin de los Estados Americanos. Se pueden encontrar los documentos oficiales sobre estrategias antidrogas, planes de accin para implementarlos, planes nacionales, evaluaciones, acceso a observatorios nacionales sobre drogas, textos de las convenciones en castellano, etc. Incluye el documento: Informe Hemisfrico - Evaluacin del Progreso de Control de Drogas 2001 2002.
www.emcdd.org
El Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanas ofrece en su pgina web un amplio panorama de las polticas de drogas europeas, investigaciones y estudios sobre drogas y polticas de drogas en Europa, criterios para evaluar las polticas de la UE y la evaluacin de mitad de periodo de la Comisin y el Plan de Accin sobre drogas de la UE (2000-2004).
www.who.int/substance_abuse
La Organizacin Mundial de la Salud trabaja sobre todas las sustancias sicotrpicas, independientemente de su estatus legal. En la seccin sobre dependencia de sustancias hay disponibles investigaciones e informes sobre drogas lcitas e ilcitas.
www.parl.gc.ca/illegal-drugs.asp
Pgina web del Comit Especial sobre Drogas Ilegales del Senado canadiense con autos judiciales, testimonios, investigaciones, informacin general y el informe Cannabis: Our Position for a Canadian Public Policy, septiembre 2002.
www.publications.parliament.uk/pa/cm200102/cmselect/cmhaff/318/31802.htm
The Governments Drugs Policy: Is It Working?, House of Commons Home Affairs Select Committee, United Kingdom, mayo 2002.
www.rism.org/ncg.html
A Report of the National Commission on Ganja to Rt. Hon. P.J. Patterson, Q.C., M.P. Prime Minister of Jamaica, 7 agosto 2001.
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En 1998, cuando las Naciones Unidas convocaron una sesin especial de la Asamblea General sobre drogas, ya haba evidencias abrumadoras de que el enfoque actual del control de drogas haba fracasado miserablemente, dado el continuo aumento del consumo y la produccin. De todas formas, se ignor lo evidente y no se llev a cabo ninguna evaluacin de los fallos. En su lugar, como anotaba un editorial de The New York Times, se reciclaron compromisos poco realistas, esta vez orientados a eliminar toda la produccin de drogas en el ao 2008. A mediados de abril de 2003, se realizar en Viena la revisin de mitad de perodo de los objetivos y metas marcados en la sesin especial sobre drogas. Este documento de debate expone la historia de la convocatoria original para una sesin especial sobre drogas en la ONU y explica por qu hasta la fecha no se ha permitido ninguna evaluacin genuina. Tambin ofrece una agenda constructiva para la revisin de mitad de perodo de Viena, con la esperanza de que pueda contribuir a un enfoque ms racional, pragmtico y humano del fenmeno global de las drogas. Las opiniones expresadas aqu se basan en aos de dilogo crtico entre el TNI y responsables de polticas de drogas de todo el mundo. Por lo tanto, tienen un apoyo considerable de funcionarios y expertos en el tema, quienes, hasta ahora, no han podido expresar sus dudas sobre la poltica actual, presentar sus evidencias y poner sobre la mesa propuestas para un camino hacia delante.
Fundado en 1974, el TNI es una red internacional de activistas e investigadores comprometidos a analizar crticamente los problemas globales presentes y futuros. Tiene como objetivo proporcionar apoyo intelectual a los movimientos sociales preocupados por conseguir un mundo ms democrtico, equitativo y sustentable. El programa Drogas y Democracia del TNI analiza, desde 1996, las tendencias de la economa ilegal de las drogas y de las politicas globales sobre drogas, sus causas y efectos en la economa, la paz y la democracia. El programa realiza investigaciones de campo, promueve el debate poltico, provee informacin a funcionarios y periodistas, coordina campaas internacionales y conferencias, produce artculos y documentos de anlisis, y mantiene un servicio electrnico de informacin sobre el tema. El objetivo del programa y de la serie Drogas y Conflicto es promover una reevaluacin de las polticas actuales y presionar a favor de polticas basadas en principios acordes con la reduccin del dao, el comercio justo, el desarrollo, la democracia, los derechos humanos, la proteccin de la salud y el medio ambiente y la prevencin de conflictos.
TRANSNATIONAL

Drogas y Conflicto, Nº 06, 2003 - Agenda para Viena

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D O C U M E N T O S D E D E B AT E MARZO 2003

Agenda para Viena

TRANSNATIONAL TNI BRIEFING SERIES

q Editorial q Mirando atrs:

La UNGASS sobre drogas de 1998

q Cuadro: La OMS: Seis llaneros solitarios q Avances alcanzados y obstculos encontrados.

Los problemas de la evaluacin del impacto

q Mirando adelante: Recomendaciones para

q Cuadro: El cannabis en la mira q Textos de referencia

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

Un sistema con dientes

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

ltima parada: Comisin de Estupefacientes 1996

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

UNGASS 1998: el compromiso

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

Mirando atrs: La UNGASS sobre drogas de 1998

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Cuadro La OMS: Seis llaneros solitarios

El proyecto sobre cocana de la OMS

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Cuadro La OMS: Seis llaneros solitarios

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

AVANCES ALCANZADOS Y OBSTCULOS ENCONTRADOS:

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Avances alcanzados y obstculos encontrados: Los problemas de la evaluacin del impacto

Avances alcanzados y obstculos encontrados: Los problemas de la evaluacin del impacto

Medicin de los resultados

Drogas y Conflicto no 6 - marzo 2003

Avances alcanzados y obstculos encontrados: Los problemas de la evaluacin del impacto

Produccin potencial de cocana

POTENTIAL PRODUCTION OF COCAINE

Toneladas mtricas Metric Tons

800 600 400 200 0

Precios al por mayor Precios al por menor

1992 550 60 225

1993 410 65 240

1994 435 70 255

1995 460 80 240

1996 435 300 215

1997 325 350 200

1998 240 435 150

1999 175 612 70

2000 145 947 43

2001 146 839 42

Peru Colom b ia Bolivia

Avances alcanzados y obstculos encontrados: Los problemas de la evaluacin del impacto

Produccin ilcita global de opio (1990 - 2002)

7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 -

Resto del mundo

Toneladas mtricas metric tons