Alejandro Guevara Sangins*

POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS

Mxico es un pas con un gran acervo de capital natural, pero sometido a una ardua presin por lograr una alta tasa de crecimiento econmico de corto plazo. En la bsqueda de un desarrollo social y econmico que incluya la preservacin de un ambiente natural de calidad, el Estado mexicano ha introducido en su agenda los asuntos ambientales. Sin embargo, las instituciones y las polticas pblicas destinadas a regular el comportamiento ambiental de los actores han vivido, y siguen viviendo, un proceso de aprendizaje en el transcurso del cual se han adoptado diferentes posturas y estrategias. Este artculo revisa la evolucin de las instituciones y de las polticas instrumentadas en la ltima dcada, cuestionando en particular la pertinencia y eficacia de las mismas a la luz de la perspectiva econmica.
Palabras clave: poltica del medio ambiente, conservacin de la naturaleza, crecimiento sostenible, Mxico. Clasificacin JEL: O54, Q28, Q38.

1.

Introduccin

La preservacin de un ambiente en buen estado es un objetivo deseable en todos los pases del planeta. No obstante, este deseo suele confrontarse a otra aspiracin igualmente legtima de las sociedades que es el crecimiento econmico. En una bsqueda por aliviar la tensin que se establece entre ambos objetivos, ha sur-

* Departamento de Economa, Universidad Iberoamericana, Ciudad de Mxico. El autor agradece profundamente a la Mtra. Gabriela Estrada su invaluable asistencia de investigacin para la elaboracin de este documento. Asimismo agradece enormemente los comentarios tanto del Mtro. Eduardo Vega, Director General de Planeacin de la SEMARNAT, como del Dr. Carlos Muoz Pia, Director General de Investigacin en Economa y Poltica Ambiental del INE. La responsabilidad por los errores vertidos en el presente artculo es exclusiva del autor.

gido en el transcurso del siglo XX un nuevo mbito de polticas pblicas: la poltica ambiental. El grado del deterioro ambiental, en muchos casos observable a simple vista, ha propiciado que las demandas ciudadanas nacionales e internacionales tambin presionen al hacerse escuchar cada vez con mayor fuerza y as exigir a los gobiernos a atender y revertir los daos al ambiente. Mxico no ha escapado de una tendencia global a la institucionalizacin de la poltica ambiental, pero el reto que enfrenta en esta materia es particularmente agudo por la confrontacin de dos factores. El primero es su calidad de pas megadiverso1, donde las variaciones en

1 La biodiversidad es un indicador de variabilidad biolgica en tres niveles: ecosistemas, especies y genes. En el mundo, slo 12 pases son considerados megadiversos: Australia, Indonesia, China, India,

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ALEJANDRO GUEVARA SANGINS topografa y clima, as como una compleja historia geolgica y biolgica, han propiciado la aparicin de ecosistemas y especies muy variados. En contrapartida, Mxico forma parte de los pases cuya economa ha dado en llamarse emergente, donde la bsqueda del crecimiento econmico ejerce una presin importante sobre el capital natural. Reconciliar los objetivos de preservacin de esa riqueza natural y de crecimiento econmico es sin duda un reto considerable. Respondiendo a la preocupacin ciudadana por diversos eventos atribuibles al deterioro ambiental2, y empujado a la vez por la suscripcin de acuerdos internacionales como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte o el ingreso a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, el pas viene desplegando un gran esfuerzo por desarrollar un marco jurdico ambiental y ha creado instituciones para hacer cumplir ese cuerpo normativo. Al igual que en casi todos los pases de Amrica Latina, los aparatos gubernamentales en Mxico han experimentado cambios drsticos en los ltimos veinte aos. La presin para cambiar ha surgido de tres fuentes distintas. Primero, en virtud de las crisis econmicas recurrentes desde 1982, se ha optado por reducir el impacto econmico del Estado al tiempo que se mantiene el crecimiento en las demandas sobre la actividad gubernamental. En segundo trmino, como resultado de tendencias sociales y econmicas seculares, las sociedades demandan mayor calidad en la accin gubernamental. En tercer lugar, se advierte un cambio sustancial en la naturaleza de esas demandas, que ahora incluyen, adems de un mejor acceso y transparencia a la informacin, el saneamiento y preservacin del medio ambiente. Estas tres tendencias se pueden resumir en la frase hacer ms con menos, hacer las cosas mejor y hacer nuevas cosas3. As, resulta interesante ver cmo los asuntos relacionados con el medio ambiente se introducen en la agenda poltica mexicana y el camino que ha seguido la poltica ambiental para institucionalizarse. La evolucin de las instituciones encargadas de la materia indica a nuestro parecer, que la poltica ambiental es hoy inherente al Estado mexicano. 2. El estado del medio ambiente en Mxico: indicadores de la necesidad de una poltica

Con una superficie ligeramente menor a los 2 millones de kilmetros cuadrados, Mxico albergaba en 2000 una poblacin de 97,5 millones de personas4. A pesar de lo vasto del territorio, ste se ha visto sometido a presiones importantes por el crecimiento poblacional, pues la poblacin mexicana prcticamente se duplic entre 1970 y 20005. A la demanda de recursos naturales que implica el crecimiento demogrfico se aade la desigual distribucin de la poblacin en el territorio6. De ella resulta una fuerte concentracin de la demanda de recursos y de las emisiones nocivas al ambiente (en aire, agua y suelos) en las reas urbanas, y una persistente explotacin de los recursos naturales por parte de la muy dispersa poblacin rural. La contaminacin del aire fue una de las preocupaciones iniciales en materia ambiental. Una poltica fuerte y continua se aplica desde finales de los aos ochenta, gracias a lo cual se ha mejorado sensible aunque no

Madagascar, Repblica Democrtica del Congo, Brasil, Per, Ecuador, Colombia, Estados Unidos y Mxico (Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, 1998). 2 Hacia finales de los aos ochenta y principios de los noventa, la opinin pblica qued consternada por varios eventos ocurridos en la Ciudad de Mxico relacionados a la contaminacin del aire, como por ejemplo la muerte repentina de millares de pjaros, al igual que el visible aumento de afecciones a la salud y el establecimiento recurrente del estado de contingencia ambiental.

CANELA, J.; CRDENAS, H. y GUEVARA, A. (1998). Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (2005). 5 Hoy el pas ha concluido su transicin demogrfica y la baja constante de la tasa de crecimiento poblacional hace esperar un crecimiento mucho ms lento de la poblacin. 6 Por ejemplo, las principales 30 ciudades del pas concentran alrededor del 45 por 100 de la poblacin y tan slo la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, el 20 por 100 de la misma.
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POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS satisfactoriamente la calidad del aire en las principales ciudades, particularmente en la Ciudad de Mxico. El mejoramiento de la calidad de los combustibles fue la piedra angular de las primeras acciones. No obstante, an queda una agenda pendiente que implica abatir la contaminacin por ozono, xidos de nitrgeno y partculas suspendidas, as como elaborar programas, instaurar el monitoreo de emisiones y aplicar sanciones por incumplimiento en la mayor parte de las ciudades medias. Por otra parte, la disponibilidad de agua dulce es uno de los problemas ms acuciantes que enfrenta el pas, particularmente en el norte del territorio. Paradjicamente, es en las reas con menor disponibilidad de lquido donde existe una mayor cobertura de las redes de agua potable y alcantarillado, pues en los estados del sur donde el preciado lquido abunda an hay rezagos en la materia. La sobreexplotacin de acuferos es un hecho en buena parte del centro y centro-norte del pas. En lo que concierne a la calidad del agua, la Comisin Nacional del Agua (CNA) concluye tras monitorear los cuerpos de agua en 2001, que el 6 por 100 de ellos estaba en la categora de excelente, 20 por 100 en aceptable, 51 por 100 en poco contaminado, 16 por 100 en contaminado, 6 por 100 en altamente contaminado y 1 por 100 con presencia de txicos7. En materia de saneamiento, las principales carencias se encuentran en la limitacin de descargas y en el tratamiento de las aguas residuales urbanas, pues tan slo una cuarta parte de ellas son tratadas. La degradacin de suelos es tambin preocupante. Cerca de la mitad de los suelos se encuentran en proceso de degradacin, debido principalmente a la deforestacin, el cambio de uso del suelo, el sobrepastoreo y las prcticas agrcolas ineficientes. Los procesos actuales de erosin, desertificacin y contaminacin por residuos slidos y qumicos, dan muestras claras de la necesidad de lograr una mejor comprensin del papel ambiental del suelo y las terribles consecuencias que su degradacin conlleva. No menos importante resulta abatir la tasa actual de deforestacin. Pese a la disparidad en las estimaciones de la deforestacin anual8, existe consenso para afirmar que el desmonte agropecuario, la tala ilegal y los incendios forestales son las causas principales de la prdida de superficie forestal. En materia de residuos slidos, Mxico se ha dotado de un marco jurdico para normar su manejo y disposicin, pero son pocas las acciones realmente emprendidas. Un estudio de la OCDE9 estima que ms de la mitad de los residuos municipales es vertido en rellenos sanitarios ilegales o que no estn controlados y que un 20 por 100 de los residuos municipales no se recolecta sino que se desecha ilegalmente en las calles, espacios abandonados, barrancos o corrientes de agua. Ello se debe en gran parte a la incapacidad de los gobiernos locales para manejar adecuadamente los residuos. En el ao 2001, por ejemplo, menos del 10 por 100 de los residuos municipales generados fue reciclado. La suma de las afectaciones al ambiente mencionadas tiene una repercusin importante en el estado de la riqueza biolgica del pas. Lamentablemente, es innegable que la conservacin de especies se ha encontrado durante aos subordinada a los proyectos de desarrollo socioeconmico. Las prcticas agrcolas y ganaderas no sustentables, el trfico ilegal de especies amenazadas, la deforestacin, la contaminacin, son slo algunas de las variables que amenazan la biodiversidad de Mxico10. Por supuesto, la degradacin ambiental tiene efectos sobre todos los mbitos de la vida. Diversos estudios han demostrado las consecuencias sobre la salud de las personas que habitan las reas ms contaminadas del pas,

7 Comisin Nacional del Agua, 2003. La CNA emplea el ndice de Calidad del Agua, un indicador que agrupa de manera ponderada varios parmetros para determinar el deterioro del lquido.

8 Segn la fuente, las estimaciones van de entre 316.000 hasta 769.000 hectreas por ao. SEMARNAT, 2002. 9 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2003). 10 Mxico es uno de los pases llamados megadiversos, destaca su preponderancia en nmero de especies endmicas de reptiles, mamferos, cactceas y orqudeas.

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ALEJANDRO GUEVARA SANGINS aun cuando la dificultad de identificar una fuente puntual de contaminacin ha impedido fincar responsabilidades. No menos importante son los riesgos derivados de un inadecuado manejo del territorio: la modificacin del curso de ros y arroyos, la urbanizacin de zonas pantanosas, entre otros, han dado lugar a la ocurrencia de desastres que no pueden seguir calificndose de naturales, pues derivan de la accin humana. Igualmente, un ambiente deteriorado incrementa la vulnerabilidad de la poblacin en todos los mbitos, de modo que a sta le resultar cada vez ms difcil acceder a una calidad de vida adecuada. A largo plazo, el uso no sustentable de los recursos y el deterioro de los ya existentes, pone en riesgo incluso los proyectos de crecimiento econmico en aras de los cuales se ha tolerado la degradacin del ambiente. 3. El costo del deterioro ambiental en Mxico
FUENTE: Elaboracin propia con base en INEGI-SCEEM (varios aos).

GRFICO 1 COSTOS AMBIENTALES, COMO PORCENTAJE DEL PIB

14 12 10 8 6 4 2 0
85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 19

Costos de agotamiento Costo ambiental

Costos de degradacin

La fuente de informacin que permite analizar la evolucin del deterioro ambiental de Mxico en trminos monetarios, es el Sistema de Cuentas Econmicas y Ecolgicas de Mxico11 (SCEEM), que permite incorporar tanto los Costos de Degradacin como los Costos de Agotamiento de los recursos naturales al entorno econmico. De la suma de ambos resultan los Costos Ambientales Totales12. Los Costos de Agotamiento reflejan las estimaciones monetarias que expresan el desgaste o prdida de los recursos naturales (equivalentes a una depreciacin), como consecuencia de su utiliza-

11 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (1996), (1998) y (2002). 12 Al incorporar esta informacin es posible estimar una medida ms cercana al verdadero clculo del valor agregado de la economa: el PINE o Producto Interno Neto Ecolgico. En el llamado Mtodo de produccin el PINE se estima a partir del Producto Interno Neto (PIN) de la siguiente forma:

PIN = PIB dKept; PINE = PIN (Cag + Cdg) Donde: Cag: Costo de agotamiento; Cdg: Costo de degradacin; dKept: Depreciacin del acervo de capital al inicio del perodo t.

cin en el proceso productivo. Por su parte, los Costos de Degradacin, son las estimaciones monetarias requeridas para restaurar el deterioro del ambiente, ocasionado por las actividades econmicas. El inters de realizar este tipo de ejercicio radica en que no slo permite hacerse una idea del costo que la produccin de bienes y servicios impone al ambiente natural, sino que adems, ofrece una base para comparar la magnitud de estas cifras en relacin a las que se pueden obtener respecto a otros sectores de la dinmica econmica. Por lo tanto, el clculo resulta til tanto en trminos de diagnstico como de base para toma de decisiones. El Grfico 1 muestra la evolucin del costo ambiental total y de cada uno de sus componentes para el perodo 1985-2000 como proporcin del Producto Interno Bruto del pas. El promedio durante el perodo asciende a 11,2 puntos porcentuales de ste, lo cual indica la enorme magnitud del problema13.

13 En el ao 2000 el CAT se estima en poco ms de 60.000 millones de dlares.

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POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS 4. Respuesta de polticas para abatir el deterioro ambiental

GRFICO 2 COSTOS AMBIENTALES A PRECIOS CONSTANTES EN MILLONES DE DLARES DE EUA (2000 = 100)
70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

Costos de agotamiento Costo total ambiental

Costos de degradacin

FUENTE: Elaboracin propia con base en INEGI-SCEEM (varios aos), y Deflactor implcito del PIB Banco de Mxico.

El Grfico 1 muestra una tendencia decreciente, en trminos de su participacin en el PIB, para los Costos de Agotamiento y creciente para los Costos de Degradacin. Por su cuenta, los Costos Ambientales Totales tienen una tendencia decreciente desde 1987 y se vuelve relativamente constante a partir de la segunda mitad de los aos noventa. Resulta, sin embargo, de mayor inters analizar la degradacin en trminos absolutos. Ello se muestra en el Grfico 2, que muestra los costos ambientales en precios constantes del ao 2000. Analizada de este modo, la evidencia emprica resulta contundente: el deterioro ambiental expresado en trminos monetarios ha seguido una tendencia marcadamente creciente. En este contexto, cabe preguntarse si el Estado mexicano se ha dotado de los instrumentos de poltica necesarios para abatir estos costos y procurar un ambiente de calidad para sus ciudadanos, cuestin que se examina a continuacin.

Hasta los aos setenta, lo ambiental no constitua en Mxico un asunto de relevancia poltica14, las voces ms preocupadas por el estado del medio ambiente se encontraban en la academia y algunas pocas organizaciones civiles. Sin embargo, en el mbito internacional se generaba ya una preocupacin creciente en torno a los estragos causados por la actividad humana sobre el entorno natural y pese a ofrecer una resistencia inicial, el gobierno mexicano no tard en plantearse la necesidad de dar un matiz ambiental a los proyectos de desarrollo econmico considerados como prioridad nacional. El visible estado de deterioro, particularmente en la Ciudad de Mxico, termin por despertar el inters de la poblacin y crear la suficiente presin interna para que se ejercieran las primeras acciones gubernamentales en materia ambiental. La poltica ambiental tuvo inicialmente un carcter sanitario, definiendo los problemas ambientales como problemas de contaminacin. Surge en 1971 la Ley Federal para Prevenir la Contaminacin Ambiental y en 1972 se crea la Subsecretara de Medio Ambiente (SSMA), dependiente de la Secretara de Salubridad y Asistencia. En realidad, la SSMA tuvo serias limitaciones por no tener ascendencia sobre otras reas de gobierno relacionadas con el medio ambiente. La poltica ambiental permaneca entonces ms como discurso simblico que como verdadera intencin de incidir en cuestiones ambientales15. Es hasta el sexenio 1982-1988 que desaparece la SSMA y empiezan a tomarse con mayor seriedad las cuestiones ambientales16. Se expide la Ley Federal de Proteccin al Ambiente y la ecologa se introduce en el gabinete con la creacin en 1983 de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), dentro de la cual se

88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00

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14 15 16

GODAU (1985). ESTRADA (1999). MUMME, S.; BATH, R. y ASSETTO, V. (1988).

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ALEJANDRO GUEVARA SANGINS crea la Subsecretara de Ecologa. Un primer Programa Nacional de Ecologa es elaborado. En 1988 se expide la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, an vigente tras diversas modificaciones y adiciones17. Durante el gobierno 1988-1994 se crea la Secretara de Desarrollo Social que sustituye a la SEDUE y se crean el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA). An en funciones, el primero se enfoca hoy en la generacin de informacin cientfica y tcnica sobre problemas ambientales para apoyar a la poltica ambiental, y la segunda es la dependencia responsable de la procuracin de justicia ambiental. Para el sexenio 1994-2000 se eleva la cuestin ambiental a nivel de ministerio con la creacin de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). A esta secretara se le encarga coordinar la administracin y aprovechamiento de los recursos naturales, y su proyecto se inscribe en el discurso del desarrollo sustentable. A partir de 2000 se desincorpora el ramo pesquero y se transforma la secretara en SEMARNAT (Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales), su organigrama es modificado, aunque sigue aglutinando rganos como la Comisin Nacional del Agua, el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua, la Comisin Nacional Forestal, la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas, la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, el INE y la PROFEPA. Otorgar el nivel de ministerio a la cuestin ambiental es de extrema relevancia, pues no slo es un signo del reconocimiento del Estado mexicano de la importancia del asunto, sino que tiene implicaciones presupuestarias y fomenta la profesionalizacin y continuidad del sector. Tras varias administraciones, hoy existe un aparato burocrtico profesionalizado, que acta con mayor eficacia. Del mismo modo, se ha logrado dar mayor continuidad a las lneas de poltica en su conjunto, si bien no se puede evitar el que cada administracin imprima su sello particular a las polticas ambientales, tal como se comentar ms adelante. 5. Puesta en prctica de la poltica ambiental: estrategias y prioridades en las dos administraciones recientes

17 Existen por ejemplo leyes especficas en los temas de pesca, aguas nacionales, vida silvestre, desarrollo forestal sustentable, y de prevencin y gestin integral de residuos.

Un parteaguas en la poltica ambiental mexicana es sin lugar a dudas su entrada al nivel de ministerio. El grupo de expertos que dio forma a la primera Secretara marc los principios que regiran el funcionamiento institucional de la poltica ambiental y las estructuras y estrategias elegidas son una muestra del espritu que anima a esta poltica. El Programa de Medio Ambiente 1995-2000 retoma la principal directriz sealada en el Plan Nacional de Desarrollo, segn la cual la principal estrategia para alcanzar un crecimiento sustentable debe partir de la consolidacin e integracin de la normatividad. Las implicaciones de esta postura no son menores, pues ello implica una visin de la poltica ambiental bsicamente normativa. La seleccin de instrumentos para alcanzar sus objetivos resulta igualmente sintomtica de los objetivos de la poltica y del funcionamiento institucional del sector. La lista de los instrumentos elegidos por la administracin 1995-2000 incluye: Establecimiento de reas naturales protegidas Regulacin directa para la proteccin de la vida silvestre Ordenamiento ecolgico del territorio Evaluacin de impacto ambiental Estudios de riesgo Normas oficiales mexicanas Regulacin directa de materiales y residuos peligrosos y riesgo Regulacin directa de actividades industriales Autorregulacin Auditora ambiental Instrumentos econmicos

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POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS Criterios ecolgicos Informacin ambiental Educacin e investigacin Convenios, acuerdos y participacin social Verificacin, control y vigilancia. La revisin del funcionamiento de cada uno de estos instrumentos revela que en su mayora, se trata de instrumentos que buscan regular el comportamiento ambiental, a travs del establecimiento de normas a observar. La Secretara se encargara de su observacin mediante la inspeccin y el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones. Los nicos casos en que una estrategia escapa a esta lgica regulatoria, son los instrumentos relacionados con la educacin y an ms, los instrumentos econmicos. Sin embargo, esta ltima categora no parece estar an bien definida en los documentos de entonces. Se plantea ya la pertinencia de disear mecanismos que estimulen a los actores a corregir las externalidades negativas sobre el ambiente, pero los instrumentos que realmente van a aplicarse an no estn bien definidos18. En este estadio institucional, los diseadores de la poltica ambiental parecen no haber encontrado an la va para incorporar la racionalidad econmica de los actores en las estrategias de proteccin al ambiente. El valor de este plan no es menor pues permiti concretizar muchas de las ideas de la primera administracin ambiental, las cuales fueron en su mayora retomadas por la actual, enriquecidas ya por la experiencia de su aplicacin. Al plan de este perodo se le llam Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006. Adems de proponer un enfoque diferente de la gestin ambiental, ms orientado al compromiso con los actores sociales, la administracin en turno pretende fomentar con mucha ms firmeza la interaccin del sector ambiental con otros sectores del gobierno. La seleccin de instrumentos a aplicar tambin resulta reveladora de la experiencia adquirida. En lugar de proponer una larga lista de herramientas, el nuevo programa propone reforzar seis de las utilizadas en la administracin anterior: Ordenamiento ecolgico Evaluacin del impacto ambiental Fomento y normatividad Unidades de manejo para la conservacin de la vida silvestre reas naturales protegidas Manejo integral de cuencas Investigacin ambiental. Si bien varios de estos llamados instrumentos de planeacin y gestin ambiental conservan un carcter normativo, es claro que la institucin ha identificado aquellos que permiten alcanzar ms eficazmente los objetivos deseados. En lo que respecta a la aplicacin de instrumentos econmicos, que tan incipiente pareca en el perodo anterior, ahora ya no se plantea como algo deseable, sino que se retoman ms acertadamente como herramientas aplicables dentro de cualquiera de las lneas de accin. As, en diferentes estrategias se incluyen ya instrumentos econmicos para fomentar el comportamiento deseado y actualmente se estn realizando las primeras evaluaciones de su aplicacin en reas como el cobro del acceso a las reas naturales protegidas o el pago por servicios ambientales a las comunidades y productores rurales que conservan la superficie forestal bajo su potestad. Otro aspecto que distingue a la administracin actual es la obtencin de resultados en materia de transversalidad. Preocupacin constante de la administracin anterior, este objetivo se concretiza actualmente a travs de la colaboracin formal y constante de la SEMARNAT con otras secretaras y rganos de gobierno. A fin de aumentar la eficacia de sus acciones, la Secretara identifica las

18 Muestra de ello es la vaguedad del texto del plan, donde se dice que se buscar promover el diseo de instrumentos econmicos que apoyen y complementen la regulacin ambiental tales como: impuestos y derechos ambientales; mercados de derechos transferibles; sobreprecios para generar fondos en fideicomiso; sistemas de depsito-reembolso; fianzas y seguros; derechos de uso de recursos e infraestructura; contratos privados; licitaciones en el sector pblico; derechos de propiedad; concesiones (SEMARNAP, 1995). En realidad, se trata de una lista de instrumentos que se han utilizado en otros contextos para fomentar un comportamiento ambiental, pero nunca se especifica cul de ellos se va a utilizar, o en qu proyecto particular.

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GRFICO 3 PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO FEDERAL ASIGNADO AL SECTOR AMBIENTAL

1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0
92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 90 19 19 19 91
CNA 57% INE 1%

GRFICO 4 DISTRIBUCIN DEL GASTO DE LA SEMARNAT EN 2004

CECADESU y Subsecretara de Planeacin y Poltica Ambiental 13% CONAFOR 11% CONANP 2% Subsecretaras de Fomento y de Gestin 6%

IMTA 1% Otros 5%

Ao

PROFEPA 4%

FUENTE: Elaboracin propia a partir de los decretos de ejercicio fiscal 1990 a 2004, publicados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

SIGLAS: CNA: Comisin Nacional del Agua; INE: Instituto Nacional de Ecologa; IMTA: Instituto Mexicano del Agua; CECADESU: Centro de Educacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable; CONAFOR: Comisin Nacional Forestal; CONANP: Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas; PROFEPA: Procuradura Federal de Proteccin Ambiental. FUENTE: Elaboracin propia con datos del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2004, Metas presupuestarias.

instancias que le pueden ayudar a corregir un comportamiento ambiental y hacer observar la normatividad. As, con las llamadas agendas de transversalidad han logrado colaborar con las dependencias ligadas a energa, hacienda, salud, turismo, y otras (32 en total), aunque la trascendencia real de esta colaboracin no siempre es evidente. La operacin de la poltica ambiental, adems de un cuerpo institucional, necesita evidentemente de un presupuesto acorde con sus aspiraciones. En este sentido, los medios financieros otorgados al sector ambiental pueden tomarse como un indicador de la relevancia que ste tiene para el Estado mexicano. Tomando las cifras de los Presupuestos de Egresos de la Federacin, es posible observar que el importe asignado al sector se incrementa sensiblemente tras su elevacin al rango de Secretara (ver Grfico 3). Tras alcanzar su nivel mximo en 1997, el sector medio ambiente recibe actualmente poco ms del 1 por 100 del Gasto Neto Total de la Federacin. Comparados con el PIB anual, los datos no son ms

alentadores, pues el presupuesto del sector representa menos del 0,25 por 100 del PIB entre 1999 y 2003. Es el presupuesto asignado suficiente para alcanzar los objetivos deseados por la poltica ambiental? La respuesta no es fcil, pues muy probablemente jams habr dinero suficiente para hacer todo lo deseable en pro del ambiente. Comparado al presupuesto destinado al sector en un pas como Espaa, las cifras son reveladoras. En trminos del porcentaje del gasto destinado al sector ambiental, la proporcin no es muy diferente, pero en trminos absolutos, Mxico con una poblacin de ms del doble y un territorio casi cuatro veces mayor al de Espaa, destina aproximadamente cinco veces menos dinero al sector. Dada la talla de los retos ambientales en Mxico, parece insuficiente para atacarlos cabalmente.

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POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS Otra forma de plantear la cuestin antes de emitir un juicio al respecto, consiste en ver la distribucin del presupuesto recibido por la Secretara. Recordemos las grandes metas que sta se plantea: integralidad (manejo integral de cuencas); compromiso del gobierno federal (transversalidad); construir una nueva gestin ambiental (detener contaminacin y prdida del capital natural); valorar los recursos naturales (reas naturales protegidas); lograr el apego a la legalidad y combate a la impunidad ambiental (inspeccin, vigilancia, verificacin); promover la participacin social y rendicin de cuentas. Al observar la distribucin que la Secretara hace de su presupuesto en un ao tpico (2004), se encuentra que ste no necesariamente se atribuye a las reas que tendran por vocacin el alcance de las metas planteadas. El Grfico 4 revela que casi el 60 por 100 del presupuesto total de ese ao se destin a la Comisin Nacional del Agua (CNA) seguida, aunque muy de lejos, por la Comisin Nacional Forestal y por el Centro de Educacin y Capacitacin para el Desarrollo Sustentable. Ahora bien, esta distribucin puede cuestionarse al descubrir que la partida de la CNA no necesariamente se relaciona con el manejo de cuencas o la nueva gestin ambiental, pues est destinada fundamentalmente a incrementar la cobertura y eficiencia de las redes de agua potable y alcantarillado, mejorar el uso del agua en tierras de riego, proteger a la poblacin de las inundaciones y a monitorear el cumplimiento de las normas de calidad del agua19. En cambio, el destino del resto del presupuesto parece corresponder mejor a los objetivos de la administracin. Adems de dedicar una parte sustancial a las tareas de educacin y difusin, tambin se destinan recursos a la Direccin General de Poltica Ambiental e Integracin Regional y Sectorial, quien es la responsable de impulsar la transversalidad de las acciones en pro del ambiente. Por otra parte, tambin se asigna un presupuesto importante a la Comisin Nacional Forestal, rea privilegiada por esta administracin bajo la premisa de que las externalidades derivadas de la conservacin y adecuado manejo de la superficie forestal permiten alcanzar varios objetivos: conservacin de la vida silvestre, abatimiento de la contaminacin, proteccin de especies, etctera. Bajo esta perspectiva, parecera que la distribucin del presupuesto al interior de la SEMARNAT no es totalmente inadecuada. Sin embargo, valdra la pena replantear la conveniencia de dar mayores medios financieros a reas que deberan ser prioritarias segn las metas fijadas por la propia Secretara tales como la direccin de reas naturales protegidas o la de vida silvestre e incluso la PROFEPA. De otro modo, estas reas sustantivas, donde la poltica ambiental se traduce en acciones de campo se ven limitadas para poner en prctica los grandes lineamientos marcados en los programas sectoriales. 6. Hacia la consolidacin de la poltica ambiental en Mxico

19 Extrado del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2004, Metas presupuestarias.

Ms all de lo que las cifras pueden indicar, la Secretara de Medio Ambiente ha experimentado cambios en su estructura y en su personal, de modo que cada una de las administraciones presenta un carcter propio. Por ejemplo, la primera secretara de 1994 estuvo indudablemente marcada por el equipo de trabajo que dise la estructura de la institucin y posteriormente se encarg de la puesta en prctica de una cierta postura respecto a los medios de bsqueda de la sustentabilidad. Se trataba en efecto de un grupo de expertos, muchos de ellos provenientes de la academia, que defendan una visin sistmica de los procesos socio-econmicos subyacentes al deterioro ambiental. La estructura orgnica que dieron a la antigua SEMARNAP buscaba responder a las metas que se plantearon para el sector. Se agrupan y reestructuran programas y proyectos que anteriormente estaban dispersos en otras secretaras (hidrulicos, forestales, pesca y normatividad). En trminos generales, aquella administracin se caracteriz por recuperar, estructurar y lanzar nuevos diagnsticos del estado del medio ambiente. Hoy, los in-

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ALEJANDRO GUEVARA SANGINS ventarios de carcter biolgico e incluso econmico son ms precisos y la mayora de ellos se actualizan sistemticamente. Por otra parte, tambin se orientaron grandes esfuerzos a la conservacin de reas naturales protegidas y de la vida silvestre, estrategias que anteriormente carecan de un discurso institucional bien estructurado. En este sentido, la SEMARNAP se distingui por su carcter conservacionista respecto al ambiente. Pese a tener plena conciencia de la importancia de los procesos econmicos y sociales existentes en las zonas protegidas, su integracin en las acciones de conservacin no se concretiz hasta ms tarde. Las lecciones del primer perodo no se perdieron con la entrada de un nuevo equipo de trabajo en 2000. El nuevo secretario20, un economista que posea experiencia en poltica ambiental y representante de Mxico en la conferencia de Ro de Janeiro realizada en 1992, reestructur el organigrama de la Secretara y se subray con mayor fuerza las prioridades del sector. Uno de los cambios mayores en la estructura de la ahora SEMARNAT, se encuentra precisamente en la salida de la Subsecretara de Pesca, que se integr a la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca21. Ello implic una sensible disminucin en el presupuesto del sector ambiental, pero constituye adems un ejemplo claro de las implicaciones de privilegiar uno u otro aspecto de los asuntos ligados al sector ambiental: si se da prioridad al manejo sustentable de los recursos marinos, lo relacionado a la pesca ser atribucin del sector ambiental; en cambio, si el aprovechamiento de estos recursos es una cuestin econmica ligada al desarrollo (de corto plazo), entonces deber ser atendido en otro ministerio. Al igual que sucedi con la pesca, puede esperarse que las siguientes administraciones reestructuren el sector, pues la poltica ambiental sigue un movimiento pendular entre la proteccin total del ambiente y la defensa de los intereses econmicos. El resto de las reas y rganos de la Secretara se conservaron en la SEMARNAT de 2000, aunque esta vez se explicit la intencin de fortalecer dos lneas de accin en particular. La primera es la gestin forestal, a la cual se ha dado mayor nfasis con respecto a la administracin anterior, ms preocupada por conservar y ampliar la cobertura forestal. Sin dejar de lado estos objetivos, la administracin actual busca reconocer y eventualmente, fomentar los procesos econmicos y sociales ligados a la silvicultura sustentable, de modo que stos contribuyan justamente a un mejor manejo de la superficie forestal. Igualmente, la coordinacin institucional es una de las tareas que esta administracin se ha marcado como prioritarias22. 7. Reflexiones finales

En la actual Secretara existe una discusin ms fuerte respecto a las reas en las que la utilizacin de instrumentos econmicos puede resultar ms eficaz. Algunas experiencias ya empiezan a dar frutos, aunque siguen siendo acciones sumamente aisladas. En realidad, uno de los grandes problemas que enfrenta la SEMARNAT para corregir tanto los fallos de mercado como los de poltica a travs de instrumentos econmicos, deriva del hecho de que muchos otros ministerios, enfocados al fomento de la produccin, continan instrumentando una serie de subsidios distorsionantes. La transversalidad de las polticas sigue presentando en ese aspecto grandes carencias, pues el sector ambiental no posee la fuerza poltica suficiente para incidir en las acciones emprendidas en otros sectores, como el agropecuario, el energtico o incluso, el hidrhulico23. En buena medida,

Sustituido a su vez en 2003. Trasladada a la tambin reestructurada Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA).
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22 De hecho, se dise un programa ex-professo para promover y organizar la cooperacin entre dependencias gubernamentales, el Programa para promover el desarrollo sustentable en el gobierno federal. Tras el cambio de ministro en 2003, este proyecto no se abandona, sino al contrario, se ampla. 23 Siguen existiendo por ejemplo, subsidios al uso de plaguicidas que estimulan su consumo sin que haya ninguna medida que contrarreste sus efectos nocivos para el ambiente. Lo mismo puede decirse del

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POLTICA AMBIENTAL EN MXICO: GNESIS, DESARROLLO Y PERSPECTIVAS la falta de eficacia de las acciones ambientales puede explicarse no tanto por la falta de un presupuesto adecuado, sino por la casi nula permeabilidad de los criterios ambientales en las polticas del resto de los sectores, cuya operacin contina persiguiendo el fomento de la produccin sin una consideracin escrupulosa de las consecuencias que ello acarrea al medio natural y por ende a la salud de los ecosistemas y, en ltima instancia, de las personas. Ahora bien, es innegable que en Mxico se han logrado avances importantes en materia de legislacin y normatividad ambiental. Como se mencion anteriormente, ste es uno de los aspectos que primero se desarrollaron en la poltica ambiental y actualmente existen pocos sectores sin una regulacin concomitante de esta naturaleza. La severidad con que se ha aplicado esa normatividad ha variado, pues si en los primeros aos la postura dominante era la de aplicar sanciones ante cualquier incumplimiento de la norma, ms recientemente se ha optado por buscar a travs de la negociacin, esquemas de cumplimiento voluntario en los cuales se aceptan compensaciones por faltas a la norma y se disean junto con el infractor, planes de trabajo para que mejore sus procesos y pueda respetar la norma. Los resultados de esta postura podrn evaluarse en unos aos: tanto puede tener xito en incorporar a los actores econmicos en las acciones en pro del ambiente, como puede ser expresin de una visin a corto plazo que prefiere no desalentar la inversin con una aplicacin estricta de la normatividad. Esta tolerancia y disponibilidad a la negociacin tal vez sea sintomtica de la administracin ambiental actual. Emanada de un gobierno de derecha, ha adoptado un perfil ms productivista en comparacin con la administracin anterior, que opt por el conservacionismo. Muestra de ello es el nfasis en manejo silvcola de los bosques, la transferencia de las polticas de pesca a otro ministerio, la negociacin con operadores tursticos en reas protegidas y la bsqueda de esquemas fiscales que permitan incrementar la recaudacin y estimular la gestin ambiental a travs de incentivos econmicos. Sin embargo, an es necesario eliminar muchas seales distorsionantes que desaniman un comportamiento ambiental adecuado y resolver los conflictos entre niveles de gobierno que impiden aplicar cabalmente los planes ambientales. A este respecto, el gobierno federal se topa en numerosas ocasiones con impedimentos legales para hacer que los gobiernos municipales cumplan ciertas disposiciones o bien, para sancionarlos en caso de violaciones a las normas. Uno de los mbitos en los cuales hay conflicto de competencias entre ambos niveles, es el del agua. La federacin se plantea programas de manejo de cuencas que, independientemente de tener un enfoque ambiental o productivista, son por definicin transjurisdiccionales. Los cuerpos de agua cruzan normalmente el territorio de varios municipios y no existen esquemas que permitan sancionar, por ejemplo, al municipio que vierta sus aguas residuales sin tratarlas. sta es una externalidad negativa de ese municipio y los costos no son asumidos por l, sino por el municipio que est ro abajo. En este mismo sentido, convendra reflexionar con mayor detenimiento sobre la pertinencia y alcances de la descentralizacin, que es uno de los proyectos del sector desde 199624. Si bien es cierto que la descentralizacin presenta ventajas econmicas y polticas en numerosos mbitos de poltica, en materia ambiental es necesario tomar en cuenta la naturaleza de los problemas que se pretenden resolver. Frecuentemente, los bienes y servicios derivados del cuidado y conservacin de los ecosistemas son de naturaleza semipblica25, e inciden a dife-

sector hidrulico, donde las inversiones suelen favorecer el consumo de agua sin tomar en consideracin la sobreexplotacin de acuferos o la contaminacin por aguas residuales. De hecho, la problemtica del agua es sin duda la ms aguda que deber enfrentar el sector ambiental en el medio plazo.

En 2000 se crea el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental. En trminos de la teora econmica, esto tiene dos implicaciones sociales importantes. La primera es que al ser bienes de acceso abierto, su libre utilizacin por parte de una persona impone daos y costos a terceros de los que dicha persona no se hace responsable. En otros trminos, son bienes en los cuales emergen con frecuencia externalidades negativas. La segunda implicacin es que debido a su naturaleza no-excluyente, una vez
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ALEJANDRO GUEVARA SANGINS rentes escalas geogrficas. Por ello, lo que es bueno desde el mbito local no necesariamente ser bueno a otras magnitudes de escala. Muchos asuntos ambientales no reconocen fronteras y por ello la visin de su gestin especfica debe estar en relacin directa con su alcance geogrfico. Entonces, es menester que los gobiernos federal y estatal analicen concienzudamente en qu casos conviene mantener una poltica centralizada sobre la regulacin y vigilancia de un bien o servicio ambiental, y en qu casos es prudente su descentralizacin. El dilema de la interaccin entre niveles de gobierno se encuentra en que, en un contexto donde las atribuciones y los recursos financieros de los municipios tienden a incrementarse, no se ve con claridad que la federacin pueda intervenir ms enrgicamente en los asuntos que son competencia de los gobiernos locales (agua, saneamiento, residuos slidos, ordenamiento del territorio). Por otra parte, son en realidad pocos los municipios que se han hecho de una agenda ambiental local. Mientras que en aquellas reas donde la calidad del ambiente genera ingresos directos a la localidad (ligados por ejemplo al turismo) el gobierno y la sociedad locales se preocupan por tener una agenda ambiental, en muchos otros municipios que no han valorado los beneficios de un ambiente sano, poco o nada se hace en la materia. En este caso la ausencia se encuentra no slo en el gobierno local, sino tambin en la sociedad civil, pues mientras esta ltima no presione planteando exigencias ambientales, la poltica local no se inclinar hacia la preservacin del ambiente y seguir respondiendo a las preocupaciones del crecimiento econmico a ultranza. Encontrar un equilibrio entre estos dos extremos es sin duda uno de los retos de la poltica ambiental a todos los niveles en Mxico. No puede esperarse de ella que adopte una lnea permanente pues como toda poltica, debe responder a los cambios propios a la sociedad y a su ambiente. Sin embargo, es deseable que el sector sea en el futuro menos dependiente de los cambios en su liderazgo y que la burocracia ambiental, ms profesionalizada que antao, contribuya a la solidez y continuidad de la poltica ambiental. Por su parte, la sociedad civil deber presionar con mayor insistencia para otorgar a lo ambiental una relevancia mayor en el juego de fuerzas entre sectores, de modo que la poltica ambiental logre permear todos los mbitos de gobierno. En la bsqueda del desarrollo sustentable, se debe aprender a conciliar los objetivos econmicos y los ambientales. Referencias bibliogrficas
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que el dao es reparado para una persona, es automticamente reparado para todos. Esto da pie a un problema potencial de polizonte, esto es, los individuos estarn menos motivados a realizar esfuerzos de conservacin. Vase GUEVARA, A. (2003). Este tipo de comportamiento puede darse tanto en individuos como en entidades administrativas, sean municipios, Estados o pases. De ah que el Estado deba buscar corregir la conducta ambiental de stos.

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[9] INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA, GEOGRAFA E INFORMTICA (2005): Sistema de consulta por Internet. http://www.inegi.gob.mx [10] MUMME, S.; BATH, R. y ASSETTO, V. (1988): Political development and environmental policy in Mexico, Latin American Research Review, volumen 23, nmero 1, Albuquerque. [11] ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO (2003): Environmental Performance Reviews: Mexico; Pars; OECD. [12] SECRETARA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (2002): Informe de la situacin del medio ambiente en Mxico; disponible en el sitio internet www.semarnat.gob.mx

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