A CONTROVRSIA QUANTO AO PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE NA ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO

FUNDAMENTAL

I. INTRODUO

O princpio da subsidiariedade na ao de Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) matria que enseja discusso em virtude da controvrsia que ainda suscita, apesar dos mais de dez anos de vigncia a Lei n 9.882/99. O cabimento da ADPF em razo de violao a preceito fundamental ainda no encontra no Supremo Tribunal Federal entendimento pacificado, em especial no que tange subsidiariedade da ao, escopo de divergncias jurisprudenciais. A ao preenche lacuna do sistema de controle de

constitucionalidade, resguardando os direitos fundamentais violados ou ameaados por atos do poder pblico. Sendo necessrio explicitar o sentido de preceito fundamental, esta no expresso sinnima a princpio fundamental, sendo mais ampla, abrangendo-o, alm de todas as prescries que do o sentido bsico do regime constitucional. Exemplificando, as que versam sobre a autonomia dos

Estados, do Distrito Federal e as que designam direitos e garantias fundamentais1. Faz-se necessria a configurao de situao suficiente a afetar a presuno de constitucionalidade ou de legitimidade do ato questionado. A insegurana poder resultar de pronunciamentos contraditrios da jurisdio ordinria sobre a constitucionalidade de determinada disposio. Assim, tal como na ao declaratria, tambm na arguio de descumprimento de preceito fundamental a exigncia de demonstrao de controvrsia judicial h de ser entendida como atinente existncia de controvrsia jurdica relevante, capaz de afetar a presuno de legitimidade da lei ou da interpretao judicial adotada e, por conseguinte, a eficcia da deciso legislativa2. A ADPF encontra previso no art. 102, 1, da Constituio Federal (CF):
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: 1 - A argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser

apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.

O art. 2, inciso I da Lei n 9.882/99 faz referncia ao art. 103 da CF, elencando taxativamente os legitimados argio do descumprimento de preceito fundamental:
Art. 103. Podem propor e a a ao ao direta de de

inconstitucionalidade constitucionalidade:

declaratria

I - o Presidente da Repblica;
1

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed., So Paulo: Malheiros, 2005, pg. 562.

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho, Paulo

Gustavo Gonet Branco. - 4. ed. rev. e atual. - So Paulo : Saraiva, 2009, pgs 1201, 1202.

II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.

Finalmente, o art. 4, 1, da Lei n 9.882/99 trata da clusula de subsidiariedade da ADPF:

Art. 4 A petio inicial ser indeferida liminarmente, pelo relator, quando no for o caso de argio de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta. 1 No ser admitida argio de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.

A oposio dos posicionamentos adotados quanto aplicao do dispositivo supracitado, objetivo desta anlise, demonstrar que sua

interpretao literal tende a esvaziar sua aplicabilidade, inviabilizando a ADPF como instrumento de controle de constitucionalidade.

II. AS POSIES JURISPRUDNCIAS DIVERGENTES DO STF ACERCA DA CLUSULA DE SUBSIDIARIEDADE NA ADPF

O impasse doutrinrio e jurisprudencial acerca da devida interpretao da clusula da subsidiariedade, evidenciada no art. 4, 1 da Lei n 9.882/99, levou a definio de duas frentes opostas. A primeira, de carter subjetivo, advoga o exaurimento de todas as instncias judiciais para que a ADPF receba o acolhimento jurisdicional do STF3. Essa interpretao foi seguida inicialmente pela maioria dos ministros do STF, resultando numa efetiva regra de inadmissibilidade da ADPF, tendo por, em decorrncia da literalidade empregada para a aplicao da norma, como exemplificado a seguir.

ADPF 12: Evidente, desse modo, a ausncia do requisito previsto no referido artigo 4, 1, da Lei n 9.882/99, uma vez que a eventual lesividade do ato impugnado pode ser sanada por meio eficaz que no a argio de descumprimento de preceito fundamental. (Rel. Min. Ilmar Galvo, deciso monocrtica, julgamento em 20/03/2001, DJ de 26/03/2001);

ADPF 128: Ainda que assim no fosse, o conhecimento da ao encontraria bice no princpio da

subsidiariedade. que a Lei n 9.882/99 prescreve, no art.4, 1, que se no admitir argio de

descumprimento de preceito fundamental, quando houver outro meio eficaz de sanar a lesividade.Ora, fora de dvida que o ordenamento jurdico prev, para a

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 14.ed. So Paulo: Atlas, 2003, pg. 642.

hiptese, outros remdios processuais ordinrios que, postos disposio da argente, so aptos e eficazes para lhe satisfazer de todo a pretenso substantiva que transparece a esta demanda. (Rel. Min. Cezar Peluso, deciso monocrtica, julgamento em 15/04/2008, DJE de 23/04/2008);

ADPF 155: que a argio de descumprimento de preceito fundamental configura instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas, nos termos do art. 102, 1, da Constituio, combinado com o disposto na Lei 9.882, de 3 de dezembro 1999, que no pode ser utilizado para a soluo de casos concretos, nem tampouco para desbordar os caminhos recursais

ordinrios ou outras medidas processuais para afrontar atos tidos como ilegais ou abusivos. No se pode, com efeito, ampliar o alcance da ADPF, sob pena de transform-la em verdadeiro sucedneo ou substitutivo de recurso prprio, ajuizado diretamente perante o rgo mximo do Poder Judicirio. Ademais, mesmo que superados tais bices ao conhecimento da presente ao, cumpre recordar que o ajuizamento da ADPF regese pelo princpio da subsidiariedade, previsto no art. 4, 1, da Lei 9.882/99, a significar que a admissibilidade desta ao constitucional pressupe a inexistncia de qualquer outro meio juridicamente idneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade do ato impugnado . Ora, conforme reconhece o prprio argente na inicial, o acrdo do TSE que aqui se impugna, ainda no havia sido publicado poca (cf. ADPF 3/CE, Rel. Min. Sydney Sanches, ADPF 12/DF e 13/SP, ambas de relatoria do Min.Ilmar Galvo, ADPF 129/DF, de minha relatoria) do ajuizamento desta ADPF. Em conseqncia, o recurso extraordinrio com o qual se pretende atac-lo nesta Suprema Corte sequer foi interposto. (Rel. Min.

Ricardo Lewandowski, deciso monocrtica, julgamento em 04/12/2008, DJE de 11/12/2008).

A segunda frente entende a necessidade de flexibilizar a interpretao da clusula de subsidiariedade, tendo por objetivo resguardar a ADPF de ter esvaziada sua aplicabilidade, inviabilizando-a como instrumento de controle de constitucionalidade. Ou seja, a simples existncia de aes ou de outros recursos processuais no deveria obstar a formulao da ADPF. Pelo contrrio, a multiplicao de processos e decises sobre um dado tema constitucional inspira a utilizao de um instrumento que permita a soluo definitiva e abrangente da controvrsia. Essa leitura compreensiva da norma contida no art. 4, 1, da Lei n 9.882/99, parece solver a controvrsia em torno da aplicao do princpio da subsidiariedade4, conforme observado a seguir.

ADPF 33: 13. Princpio da subsidiariedade (art. 4o , 1o, da Lei no 9.882/99): inexistncia de outro meio eficaz de sanar a leso, compreendido no contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata. 14. A existncia de processos ordinrios e recursos extraordinrios no deve excluir, a priori, a utilizao da argio de descumprimento de preceito fundamental, em virtude da feio marcadamente objetiva dessa ao. 15. Argio de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para declarar a

ilegitimidade (no-recepo) do Regulamento de Pessoal do extinto IDESP em face do princpio federativo e da proibio de vinculao de salrios a mltiplos do salrio

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho, Paulo

Gustavo Gonet Branco. - 4. ed. rev. e atual. - So Paulo : Saraiva, 2009, pgs 1207, 1208.

mnimo (art. 60, 4, I, c/c art. 7, inciso IV, in fine, da Constituio Federal) (Rel. Min. Gilmar Mendes, deciso monocrtica, DJU de 16-12-05);

ADPF 111: Essa Corte Suprema vem entendendo que a incidncia de tal norma [carter subsidirio] revela-se possvel, em regra, apenas na hiptese em que seja vivel o manejo de outra espcie de ao do controle normativo abstrato (Rel. Min. Carlos Britto, deciso monocrtica, julgamento em 27-9-07, DJ de 4-10-07); ADPF 126: Da a prudncia com que o Supremo
Tribunal Federal deve interpretar a regra inscrita no art. 4, 1, da Lei n 9.882/99, em ordem a permitir que a utilizao dessa nova ao constitucional possa efetivamente prevenir ou reparar leso a preceito fundamental causada por ato do Poder Pblico.No por outra razo que esta Suprema Corte vem entendendo que a invocao do princpio da subsidiariedade, para no conflitar com o carter objetivo de que se reveste a argio de descumprimento de preceito fundamental, supe a impossibilidade de utilizao, em cada caso, dos demais instrumentos de controle de normativo de

abstrato:"6.(...)

Cabimento

argio

descumprimento de preceito fundamental para solver controvrsia sobre legitimidade de lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior

Constituio (norma pr-constitucional) (...). 9. ADPF configura modalidade de integrao entre os modelos de perfil difuso e concentrado no Supremo Tribunal Federal. 10. Revogao da lei ou ato normativo no impede o exame da matria em sede de ADPF, porque o que se postula nessa ao a declarao de ilegitimidade ou de no-recepo da norma pela ordem constitucional superveniente (...) (Rel. Min. Celso de Mello, deciso

monocrtica, julgamento em 19-12-07, DJE de 1-208). III. CONCLUSO

Feita a anlise da aplicao da clusula de subsidiariedade da ADPF constante no art. 4, 1, da Lei n 9.882/99, percebe-se que, originariamente, o entendimento do STF pregava que, existente qualquer outro procedimento alternativo no sistema processual, no podia haver tramitao da ADPF, evidenciando a interpretao restritiva e literal da norma. Essa postura foi sendo alterada, dada a irrazoabilidade da exigncia de outras medidas jurdicas, independentemente dos efeitos alcanveis por estas. Emergiu um melhor entendimento entre os ministros, em que havendo outros meios de impugnao, tratando-se de processos de ndole subjetiva, no se impediria o uso da ADPF que, por trata-se processo objetivo, resolve questes especficas que se projetam para alm desta, sendo a deciso dotada de efeito vinculante e eficacia erga omnes. Verifica-se que o entendimento jurisprudencial inclina-se a favor da prescindibilidade da exigncia de cabimento de toda e qualquer ao existente, sendo suficiente para a utilizao da ADPF o exaurimento das possibilidades de ingresso com medidas igualmente dotadas de carter objetivo. O princpio da subsidiariedade atua tambm nos sistemas que conferem ao indivduo afetado o direito de impugnar a deciso judicial, como um pressuposto de admissibilidade de ndole objetiva, destinado, a impedir a banalizao da atividade de jurisdio constitucional. O ajuizamento da ao e a sua admisso estaro vinculados ao significado da soluo da controvrsia para o ordenamento constitucional objetivo, e no proteo judicial efetiva de uma situao singular5.

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho, Paulo Gustavo Gonet Branco. - 4. ed. rev. e atual. - So Paulo : Saraiva, 2009, pg 1205

Embora no seja possvel vislumbrar a pacificao da matria num futuro imediato, percebe-se uma tendncia saudvel abordagem objetiva da clusula de subsidiaridade na ADPF pelo STF.

IV. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho, Paulo Gustavo Gonet Branco. - 4. ed. rev. e atual. - So Paulo : Saraiva, 2009. MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 14.ed. So Paulo: Atlas, 2003. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed., So Paulo: Malheiros, 2005.