Entendendo o que o supervit primrio e o mito do corte de gastos para atingi-lo Fabrcio Vasselai

(http://politicando.blog.br/?p=497)

Reportagem de hoje no jornal Estado permite comear a entrar um pouco na questo dos gastos pblicos, que eu j havia abordado muito inicialmente em post antigo. Segundo a chamada da reportagem, nmeros mostram que supervit primrio obtido nos ltimos anos foi garantido pelo aumento da arrecadao e no pelo corte das despesas. H muitos mitos nessa discusso. O primeiro, achar que todo aumento de arrecadao acontece por aumento de impostos. O segundo, pressupor que a economia feita para pagar dvida pblica (que para o que serve, na prtica, o supervit primrio) deva ser feita por corte de despesas e no por aumento de arrecadao. Que tal entender isso melhor? Para comear, vamos comear a entender o que afinal o supervit primrio. A palavra supervit significa a quantidade de dinheiro que foi arrecadada a mais do que as despesas. Se for a menos, chama dficit. E na prtica, todos os anos, desde sempre, o oramento do pas possui dficit e no supervit. Ou seja, o governo gasta mais do que arrecada. Isso normal em quase todas as democracias modernas e a grande questo apenas o tamanho desse dficit. No Brasil, boa parte do gasto do oramento federal vai para pagar juros da dvida do governo (em geral, comprada por bancos). Isso significa que a principal razo para o governo brasileiro fechar todo ano no vermelho o pagamento de juros de sua dvida (eu disse juros, no a amortizao da dvida). No gastos com polticas pblicas, corrupo ou mordomias para polticos, como acham o senso comum ou comentaristas fazendo simplificao grosseira. Juros que, como j mostrei aqui, o prprio governo quem decide o tamanho: a tal da taxa Selic, instrumento que se usa para combater inflao. Portanto, juntando tudo tudo, o Brasil tem dficit. o que se chama de dficit nominal (quando consideramos todos os gastos, inclusive gastos com a dvida pblica). Essa a diferena entre nominal e primrio: para saber o resultado primrio, fazem-se os clculos de lucro menos despesa sem considerar os gastos com a dvida. A sim temos supervit: primrio, mas no nominal. Mas para que serve esse clculo artificial, voc deve estar se perguntando. Bem, porque mesmo excluindo juros da dvida, preciso sobrar dinheiro. Para pagar esses juros! :S

Dito isso, fica claro que o discurso que se v a toda hora na mdia o de que precisamos fazer supervit para pagar os juros da dvida do governo e de repente, quem sabe, at para amortizar um pouquinho dela. O que esquecem de falar que, primeiro, a prpria poltica de juros altos para combater inflao prejudica a dvida e joga pelo ralo qualquer corte de despesas do governo. E segundo e mais importante: qual a razo pela qual o governo deve cortar gastos para pagar a dvida no lugar de arrecadar mais?

A que chegamos naquela questo: arrecadar mais no significa mais imposto. E no vem significando mesmo: o governo aumenta sua arrecadao ano aps ano muito acima do que sobe ou cria impostos. Por uma razo muito simples: se a economia vai bem, o governo arrecada mais. Ora, se h mais gente empregada e se as pessoas consomem mais, os mesmos impostos que j existiam so pagos por mais gente! E por mais produtos que passam a circular na economia. Da, impossvel entender afirmaes como dessa reportagem do Estado, como se fosse um pecado o governo economizar dinheiro aumentando arrecadao! timo que o governo faa isso aumentando arrecadao.

At porque, ningum nunca diz onde o governo deveria cortar gastos, no mesmo? Quantas vezes voc, leitor, j leu ou ouviu analistas, economistas, polticos e candidatos falando em cortar gastos mas nunca l ou ouve dizerem onde cortaro? Pois : cortaro gastos com sade? Cortaro gastos com educao, transporte, programas sociais? claro, ningum fala nada para que voc leitor pense que esto falando de cortar gastos com funcionrios, com corrupo e com mordomias para polticos. Mas o que ningum diz que: 1) funcionrios concursados so necessrios para melhorar os servios pblicos; 2) gasto com funcionrios de indicao poltica + corrupo + mordomias so gasto irrisrio no oramento. No estou dizendo que sejam moralmente irrelevantes! Estou dizendo que mesmo que fossem reduzidos a zero, no seria isso que faria supervit, que pagaria dvida, que salvaria a nao. Os cortes de gastos teriam de ser feitos nas polticas pblicas.

Da, pergunto: no pode ser bom que economizemos dinheiro com aumento de arrecadao no lugar de cortes de gastos? Tome cuidado, leitor, quando encontrar algum defendendo corte de gastos sem dizer onde ir cortar. No acredite se disserem que os cortes sero feitos diminuindo corrupo ou ralos da m administrao, j que isso representa pouca porcentagem do oramento. Dinheiro guardado para pagar dvida no tem cheiro nem cor: qual a diferena se veio de cortes de gastos ou aumento de arrecadao (que no seja por novos impostos)? Simples: pura ideologia, nada de anlise.

O que e para o que serve o Resultado Primrio? O resultado primrio definido pela diferena entre receitas e despesas do governo, excluindo-se da conta as receitas e despesas com juros. Caso essa diferena seja positiva, temse um supervit primrio; caso seja negativa, tem-se um dficit primrio. O supervit primrio uma indicao de quanto o governo economizou ao longo de um perodo de tempo (um ms, um semestre, um ano) com vistas ao pagamento de juros sobre a sua dvida. Antes de seguir com a descrio tcnica, til lanar mo de um exemplo para que se entenda a utilidade do conceito. A administrao das finanas de um governo no muito diferente da administrao das finanas pessoais: os governos, assim como os indivduos, devem fazer 2

esforo para no gastar muito alm do que ganham por ms. Quando isso no acontece, precisam pedir dinheiro emprestado (aos bancos, a outros governos, ao cunhado, etc.) para no ficarem inadimplentes. Quando o governo quer fazer uma despesa de alto vulto (construir uma estrada, por exemplo) ou um indivduo quer comprar um produto caro (um carro, por exemplo) difcil faz-lo usando somente a renda do ms: ou se utiliza uma poupana acumulada ou se contrai um emprstimo, comprometendo-se a pagar juros sobre essa dvida. Suponhamos que um indivduo receba de seu banco a oferta de um emprstimo de R$ 10 mil. De acordo com as regras do banco, o cliente pode manter permanentemente um saldo devedor de R$ 10 mil, desde que pague em dia os juros de 1% ao ms. Ento o sujeito toma esses R$ 10 mil emprestados e compra o produto que deseja. Todos os meses ele ter que pagar ao banco R$ 100 de juros. Todos os meses, esse indivduo far a seguinte conta para verificar se tem os R$ 100 para pagar ao banco: + Renda No-Financeira Total (excluindo, portanto, novos emprstimos) Despesa No-Financeira Total (excluindo, portanto, os juros)_________ = Economia para Pagar as Despesas Financeiras (no caso, os juros) Se ele tem uma renda de R$ 5 mil e fez despesas (exceto os juros devidos ao banco) da ordem de R$ 4.800, ento ele ter economizado R$ 200 e ter dinheiro suficiente para pagar os juros e ainda ficar com uma sobra de R$ 100. Essa a idia por trs do conceito de supervit primrio: o que o governo ou indivduo economiza (exceto o pagamento dos juros da dvida) suficiente para pagar os juros de sua dvida? Se o governo ou indivduo no conseguir fazer a economia necessria para o pagamento dos juros, ento os juros no pagos sero somados ao valor da dvida. Suponhamos que o indivduo do exemplo s tenha conseguido pagar R$ 50 de juros em um determinado ms, em vez dos R$ 100 devidos. A sua dvida passa a ser de R$ 10.050 (os R$ 10 mil originais e os R$ 50 de juros no pagos). No ms seguinte a taxa de juros de 1% incidir sobre o novo saldo devedor, gerando despesa de juros de R$ 100,5. Se, mais uma vez, o indivduo no pagar os juros integralmente, o saldo devedor voltar a subir e, no ms seguinte, a despesa de juros ser ainda maior. Se ele mantiver esse comportamento ao longo de muitos meses a dvida crescer como uma bola de neve e ele caminhar para a inadimplncia.

Portanto, se o indivduo ou o governo conseguir fazer um supervit primrio exatamente igual aos juros que deve, a sua dvida permanecer constante ao longo do tempo. Se fizer um supervit primrio maior que a despesa de juros, a dvida diminuir ao longo do tempo (porque ele ter dinheiro no s para pagar os juros, mas tambm parte do saldo devedor do emprstimo). Se o supervit primrio for insuficiente para pagar os juros da dvida, essa crescer ao longo do tempo, conforme o exemplo dado. Quando samos do oramento individual ou domstico e passamos a pensar em termos de governo, duas adaptaes precisam ser feitas. A primeira, que os governos no s tomam dinheiro emprestado como tambm emprestam dinheiro (financiamentos agricultura, a estudantes universitrios, a micro-empresas, etc.). Por isso, na hora de fazer o clculo do resultado primrio, considera-se tanto a despesa quanto a receita com juros: o que interessa saber se o pagamento de juros lquidos (juros pagos menos juros recebidos) suficiente para manter constante a dvida lquida (dvida menos crditos junto a terceiros). A segunda adaptao que se costuma medir o resultado primrio e a dvida do governo como proporo do Produto Interno Bruto (PIB). O PIB o valor de toda a produo da economia do pas ao longo do ano e contabilmente equivale renda anual do pas. Quanto maior o PIB, maior tende a ser a receita do governo com impostos (indivduos e empresas com renda maior pagam mais impostos) e, portanto, maior a capacidade do governo para pagar juros e amortizar dvidas. Por isso, em vez de se medir a dvida por seu valor em reais, normalmente se mede a dvida do governo como proporo do PIB. Uma relao elevada e crescente entre a dvida pblica e o PIB indica que o governo poder enfrentar dificuldades para refinanci-la ou para pag-la no futuro. Para que essa relao permanea estvel, o governo precisa pagar, ao menos parcialmente, os juros incidentes sobre a dvida pblica, impedindo-a de crescer a uma taxa superior do PIB. Esse o papel do supervit primrio. Note-se que, no exemplo inicial, falamos em manter o valor da dvida (em reais) constante. Agora estamos falando em manter constante a proporo entre a dvida e o PIB. Se a economia est crescendo, digamos, 4% ao ano, o governo que deseja manter uma relao dvida/PIB constante pode deixar sua dvida crescer 4% ao ano. Essa dvida tanto pode crescer pela contratao de novos emprstimos quanto pelo no pagamento integral dos juros devidos (deixando-se os juros no pagos somarem-se ao valor da dvida). Os governos calibram o resultado primrio que desejam alcanar de acordo com a meta que tm para a dvida. Se desejam fazer a relao dvida/PIB cair, precisam de um supervit primrio maior. Se acreditam que a relao dvida/PIB pode ficar constante ou subir, programam um resultado primrio menor. 4

Quanto menor a meta de resultado primrio fixada pelo governo, maior a sua liberdade para aumentar despesas ou reduzir a arrecadao de tributos. Por isso, quanto maior o supervit primrio programado pelo governo, maior ser o esforo feito pela populao tanto por meio de aumento dos impostos a serem pagos, quanto por meio de cortes de gastos (que significam conter os reajustes das aposentadorias pagas pelo INSS, reduzir a oferta de servios de sade, etc.). por esse motivo que o tema se torna polmico. Quando o governo anuncia que deseja aumentar o resultado primrio, os grupos que sero prejudicados pelos aumentos de tributos e/ou conteno de gastos reclamam (contribuintes, usurios de servios pblicos, servidores pblicos, aposentados, etc.). Por outro lado, quando o governo afrouxa a meta de resultado primrio, surge o risco de crescimento acelerado da dvida, que tem efeitos negativos sobre a economia, tais como: aumento do risco de inflao, de crise financeira, de moratria da dvida pblica, etc., que acabam redundando em menor crescimento da economia, gerando prejuzos para toda a populao. Uma frmula matemtica simples permite que se calcule qual o supervit primrio (em proporo do PIB) necessrio para que fique estvel a relao dvida pblica/PIB. A tabela a seguir apresenta exemplos numricos (os detalhes do clculo esto em anexo). Foram assumidos os seguintes cenrios: dvida pblica de 50%, 70% ou 90% do PIB, taxa real de juros de 14% ou 9% ao ano (a.a.) e taxa real de crescimento do PIB de 3% ou 4% a.a. A primeira linha da tabela apresenta o caso em que a dvida equivale a 50% do PIB. Com uma taxa de juros de 14% ao ano e com o PIB crescendo 3% ao ano, o supervit requerido para manter constante a relao dvida/PIB de 5,3% do PIB. Os supervits apresentados na tabela variam de 2,4% a 9,6% do PIB. O supervit menor est, naturalmente, associado ao cenrio mais benigno (qual seja, taxa real de juros de 9% a.a., taxa real de crescimento do PIB de 4% a.a. e dvida pblica igual a 50% do PIB). O supervit maior, por sua vez, est associado ao cenrio mais dramtico (qual seja, taxa real de juros de 14% a.a., taxa real de crescimento do PIB de 3% a.a. e dvida pblica igual a 90% do PIB).

Portanto, o supervit primrio requerido para estabilizar a relao entre a dvida pblica e o PIB ser tanto maior quanto: a) b) c) maior for a taxa de juros; menor for a taxa de crescimento do PIB; maior for a relao dvida pblica/PIB inicial.

H uma evidente circularidade no problema em foco. Quanto maior for a taxa de juros praticada, maior ser o supervit primrio requerido. Como, porm, esse supervit pode ser, poltica e economicamente, de difcil obteno, j que requer aumento da carga tributria e/ou corte de gastos, muitas vezes o supervit necessrio no se realiza integralmente. Em conseqncia, o nvel de endividamento do setor pblico, como proporo do PIB, continua aumentando. Isso significa que o governo estar absorvendo quantidades crescentes dos emprstimos disponveis na economia, sobrando menos dinheiro a ser emprestado ao setor privado (famlias e empresas). Com menor oferta de emprstimos ao setor privado, o preo dos emprstimos (taxa de juros) sobe. As taxas de juros mais altas vo tornar a dvida do governo ainda mais cara, criando uma espiral de crescimento da dvida pblica. Os investidores em ttulos pblicos podem passar a considerar mais arriscado emprestar para o governo, pois ele se tornou um cliente mais endividado. Para emprestar mais a esse cliente, as pessoas e empresas que compram ttulos pblicos passam a exigir juros ainda mais altos. Alm disso, taxas de juros mais altas significam dificultar a compra a crdito (os financiamentos ficam mais caros), o que desestimula o consumo e a produo (a aquisio de mquinas e equipamentos a crdito tambm ficam mais caras). O resultado que a economia (o PIB) cresce mais devagar, tornando ainda mais alta a relao dvida/PIB. Esse processo est sintetizado no Fluxograma:

Vimos, portanto, que a funo primordial do resultado primrio das contas pblicas gerar recursos para pagar a dvida do governo e manter a solvncia do setor pblico ao longo do tempo. Obviamente, podemos calcular, tambm, o supervit ou dficit total, que inclui as receitas e despesas com juros. Nesse caso, a conta simplesmente subtrair toda a despesa do governo de toda a receita do governo (financeiras e no-financeiras). Esse clculo conhecido como resultado nominal. Caso haja um supervit nominal, ento o governo est economizando alm do montante necessrio para pagar os juros da dvida. o caso do exemplo dado inicialmente, em que o indivduo precisa pagar juros de R$ 100, mas realiza um supervit primrio de R$ 200. Naquele exemplo o resultado nominal R$ 5.000 R$ 4.900 = R$ 100. Essa sobra de R$ 100 pode ser usada para reduzir a dvida de R$ 10 mil para R$ 9.900. No ms seguinte, com uma dvida menor, os juros incidentes sobre essa dvida seriam menores. Simplificadamente, os resultados primrio e nominal combinam-se da seguinte maneira: a) supervit nominal: o estoque da dvida pblica diminui rapidamente; a relao dvida

pblica/PIB tende a zero com a gradual amortizao das obrigaes financeiras do setor pblico; b) dficit nominal com supervit primrio adequado: o estoque da dvida pblica

continua aumentando, mas a uma taxa igual ou inferior de crescimento do PIB, de tal forma que a relao dvida pblica/PIB permanece constante ou diminui lentamente; c) dficit nominal com supervit primrio inadequado ou dficit primrio: o estoque da

dvida pblica aumenta, bem como a relao dvida pblica/PIB. 7

A ttulo de concluso, temos que, desde 1999, quando teve incio a combinao de polticas macroeconmicas que vigora ainda hoje (i.e., regime de cmbio flutuante, sistema de metas de inflao e gerao de supervits primrios), as finanas pblicas brasileiras tm oscilado entre a situao retratada no item b e verses moderadas da situao retratada no item c. A situao atual da economia brasileira mostra a atualidade desse problema: o governo ter que recuperar sua capacidade de gerar um supervit primrio adequado, para evitar a elevao da taxa de juros e da relao dvida pblica/PIB.

Para saber mais sobre o tema: BLANCHARD, Olivier. A Restrio Oramentria do Governo. In: Macroeconomia: teoria e poltica econmica. Rio de Janeiro : Campus, 1999, p. 547-55. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Manual Tcnico de Oramento: instrues para elaborao da proposta oramentria da Unio para 2005. Braslia, 2004. GIAMBIAGI, Fabio; ALM, Ana Cludia. A dinmica da dvida pblica e o caso brasileiro. In: Finanas Pblicas: teoria e prtica no Brasil. Rio de Janeiro : Campus, 2001, p. 215-40. ROCHA, Alexandre A.; DIAS, Fernando A. C. Marcos do Processo de Ajuste do Setor Pblico Brasileiro. Senatus. Braslia : Senado Federal, 6(1):6671, mai. 2008.[1] ROCHA, Fabiana. Dficit pblico e a sustentabilidade da poltica fiscal: teoria e aplicaes. In: Biderman, Ciro; Arvate, Paulo (Orgs.). Economia do Setor Pblico no Brasil. Rio de Janeiro : Campus, 2005, p. 493-507.