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Clssicos da Administrao Pblica

2 Ensaio
Temtica: A reestruturao das carreiras de inspeco da administrao pblica no contexto dos modelos de tomada de deciso. No mbito do programa de reformas da Administrao Pblica foram revistos os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas. Na sequncia da reviso das carreiras gerais e especiais, foi determinado que deveriam apenas manter-se como especiais apenas aquelas cujas especificidades do seu contedo e dos seus deveres funcionais, e tambm a formao ou habilitao de base, claramente o justificassem. Concluiu-se consagrar como carreira especial a carreira de inspeco dos servios de inspeco (cuja misso se situa no mbito do controlo interno do Estado), na medida em que visa assegurar elevados padres de imparcialidade e independncia para o exerccio das funes inspectivas, para alm do dever de sigilo e os acrescidos impedimentos, incompatibilidades e inibies relativamente s carreiras gerais. Da anlise s carreiras de inspeco at ento existentes, observava-se a proliferao de vrias carreiras com diferentes regimes aplicveis aos trabalhadores consoante o servio onde exerciam funes 1, no obstante todas elas apresentarem um mesmo contedo e deveres de ndole funcional. Estas circunstncias davam origem no s rivalidade e competio entre regimes de carreira e organizaes, a impedimentos de diversa ordem na mobilidade entre carreiras e um certo mau estar entre os profissionais abrangidos. Constituiu objectivo central no s a uniformizao dos diversos regimes numa s carreira, mas tambm sujeit-la ao referencial que constituiu a nova lei de vnculos, carreiras e remuneraes da Administrao Pblica, e tambm ao SIADAP (no sentido de repercutir a avaliao do desempenho na moderao eminentemente de ordem financeira pretendida com os novos mecanismos de progresso na carreira). Assim, a reforma encetada enquadra-se no modelo incremental de tomada de deciso de Lindblom, atendendo seguinte ordem de razes: Os objectivos pretendidos com a reestruturao das carreiras no esto dissociados da vontade poltica em limitar as progresses automticas dos funcionrios pblicos, nem se dissocia igualmente da atribuio a estes profissionais de um estatuto diferenciado dos restantes, atendendo ao seu papel no quadro das funes nucleares do Estado os objectivos no so independentes dos valores (seja em termos de orientaes polticas genricas, como na necessidade de conferir a adequada conformidade no seu enquadramento com outras decises entretanto j adoptadas) do decisor (Governo); As possibilidades (alternativas) em discusso assentavam apenas na sua equiparao carreira do regime geral, a sua manuteno nos moldes at ento em vigor (com os necessrios ajustamentos circunstanciados) ou a fuso das diversas carreiras especiais de forma a contemplar, numa s, todos

P.e., as Inspeces-Gerais de Educao, de Finanas, Diplomtica, da Cincia e Ensino Superior, apresentavam carreiras diferentes das demais, no obstante abrangerem um contedo funcional idntico, mas com uma estruturao, remuneraes e formas de progresso com fortes clivagens entre si.
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os regimes anteriormente existentes, integrando todas as situaes particulares nessa medida, no se compararam todas as alternativas, mas sim um nmero breve e limitado; A deciso resultou da avaliao das diversas alternativas existentes, i.e., a forma como se estruturavam as carreiras de inspeco existentes altura, de forma a poder contemplar-se num s regime todos os aspectos que eram aplicveis a cada uma, harmonizando e uniformizando os regimes dada a disparidade dos anteriores regimes, havia a necessidade de respeitar direitos adquiridos, sobretudo naquelas organizaes que detinham um posicionamento mais favorvel face aos restantes 2 logo, a deciso resultou da comparao de alternativas relativamente parecidas.

Este modelo distancia-se do proposto por Simon, o qual, dentro da perspectiva associada ao conceito de racionalidade limita, deveria analisar um conjunto de alternativas maior, em resultado do qual que se equacionariam as alternativas mais eficientes, escolhendo a melhor. Pelo contrrio, Lindbloom recomenda que, entre um certo nmero de possibilidades, se escolha aquela que melhor satisfaa os objectivos (numa lgica meramente tecnicista). Uma anlise mais aprofundada do novo regime da carreira de inspeco, face aos anteriores, e na perspectiva do modelo incremental, conclui-se pelo seu carcter descritivo, ao reflectir ajustamentos pontuais face formulao anterior, optando-se desta forma por tomar a deciso que se revelou a mais satisfatria, contrariamente a uma viso mais prescritiva, onde se opte por uma ruptura e se defina claramente o que prioritrio no estabelecimento de prioridades, mas sim o que satisfatrio. Porm, a aplicao do modelo de Lindbloom a este processo sofre de algumas adversidades, na medida em que no equaciona dois aspectos: A influncia na deciso poltica exercida pelos grupos de interesse com efeito, o processo no s foi negociado com os sindicatos, como com as prprias organizaes abrangidas, no sentido de se pronunciarem sobre a sua conformidade face s suas necessidades ou pretenses, da que se assuma que, para todas partes envolvidas, seja de facto a soluo mais satisfatria dentro do acordo que se conseguiu obter; Apesar do modelo ser essencialmente descritivo, evidente a sua obedincia a um conjunto de prioridades polticas e como tal, aproxima-se do conceito prescritivo (apesar das decises serem satisfatrias, foram-no fundamentadas nas prioridades polticas, de modo que as decises no se venham a revelar irracionais em termos instrumentais no contexto das reformas executadas 3.

Manifestamente, as Inspeces-Gerais de Finanas e de Educao. Dada a natureza do presente ensaio e a limitao quanto sua dimenso, no possvel estar a caracterizar situaes de forma pormenorizada, como talvez se impusesse para uma melhor compreenso das mudanas incorporadas no novo regime, que se encontra espelhado no DL n. 170/09 de 3 de Agosto.
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Por exemplo, e embora fora deste contexto, o SIADAP apresenta, na minha opinio, um procedimento que revela caractersticas de deciso irracional na perspectiva prescritiva, e que a prazo (por manipulao ou abuso) pode comprometer alguns dos princpios no qual o prprio sistema se fundamenta. Refiro-me concretamente possibilidade das denominadas quotas poderem ser contornadas atravs do mecanismo de recurso da avaliao, sendo que nos casos em que seja dado provimento, a avaliao dada extra-quota.
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Nessa medida, surgem aspectos que aproximam este processo ao modelo burocrtico-poltico de Allison, porqunto: Dada a complexidade contextual (mltiplas organizaes, com diferentes estatutos), existiram naturalmente mltiplos centros de poder a influenciar a deciso, determinando a forma como a carreira veio a ser estruturada; Nesse processo, houve a apropriao em benefcio prprio de determinados aspectos do novo regime 4; A deciso final foi fruto de um processo negocial 5.

Porm existem dois aspectos que fazem com que este modelo no seja totalmente aplicvel: A maximizao obtida com o novo diploma no foi sobretudo de ordem poltica (p.e., em benefcio do estatuto da profisso) mas tambm econmica (enquadramento nas regras definidas pelo SIADAP, e como tal, com uma forte componente restritiva das progresso na carreira); Para Allison, a deciso sobretudo um processo de negociao. Ora no caso vertente, certo que o foi, mas tambm consistiu numa deciso por presso (poltica) presso (lobbying) por parte de algumas das organizaes abrangidas, atento ao seu estatuto especfico;

Embora tenham sido j reconhecidos alguns aspectos que se identificam com os modelos anteriores, tambm possvel estabelecer uma relao com modelo mixed-scanning de Etzioni. Com efeito: obvio que a reestruturao das carreiras assenta num planeamento estratgico efectuado pelo Governo, no sentido no s de tornar a Administrao Pblica mais eficiente e eficaz na execuo da polticas pblicas, como tambm torn-la mais produtiva e racional na utilizao de recursos financeiros, da revista igualmente um carcter racional. Consequentemente, no deixa de constituir um marco estratgico a forma como se formalizou a harmonizao da carreira numa s, pois finalmente, aborda-se a mesma funo numa perspectiva integrada; Contudo, evidente a sua vocao incremental, pois toda a estruturao e reformulao do regime tem por referncia uma primeira deciso (suportada em mltiplos diplomas e regimes, mas que no deixa de constituir a deciso base, a partir da qual se intentou a sua transformao). No fundo, apenas foram feitos ajustamentos/adaptaes da primeira deciso.

Na perspectiva do modelo de anarquia organizada (Cohen, March e Olsen), esta reestruturao enquadra-se perfeitamente no conceito de janela de oportunidade, no sentido em que as decises s so tomadas quando existem a conjuno de diversos factores. Atribui-se esse momento quele em

Por exemplo, criado/mantido um adicional remunerao aplicvel apenas aos trabalhadores da InspecoGeral de Finanas, pois so os nicos que, por fora das atribuies especficas do seu organismo, renem os requisitos para tal vd. art. 12 do diploma j mencionado.
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Apesar das circunstncias que decorrem do facto de ter sido negociada com um Governo que dispunha de maioria parlamentar.
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que as diversas alternativas traduzem um problema que necessrio resolver e existe um decisor que necessita de tomar uma posio. No caso vertente: Problemas: Mltiplos regimes de carreiras com o mesmo contedo funcional, falta de mobilidade do pessoal inter-carreiras, estruturas remuneratrias e de progresso dspares, inexistncia de esprito de corpo; Alternativas (solues): No quadro das alternativas equacionadas, equacionou-se apenas a manuteno do status quo (subsistncia de mltiplos regimes) ou a sua integrao na carreira geral 6; Deciso: Necessidade/vontade de harmonizao de regimes e enquadramento no novo diploma de vnculos, carreiras e remuneraes, em articulao com o novo SIADAP.

H muito que se falava na necessidade de reestruturao deste sector do Estado, mas a rigidez estrutural das organizaes envolvidas e a falta de vontade poltica na reforma das instituies do Estado tm afectado o surgimento desta janela, e como tal, h muito que vagueiam na, tambm denominada por aqueles autores, lata do lixo, visto que estes trs elementos nunca haviam estado reunidos no mesmo momento. D-se assim a inverso da lgica de racionalidade instrumental (definida por Weber) j que a deciso no foi puramente racional (de adequao dos meios face aos fins). A deciso foi racional no momento em que foi tomada, integrando a necessidade de resoluo dos problemas, a existncia de alternativas (solues), e em que o decisor (Governo) estava disponvel para tomar uma deciso. No obstante se verificar que o processo entronca um pouco em todos os modelos, em nenhum momento se equaciona o factor tempo, isto a oportunidade da deciso vs. a sua utilidade. Sobre esta matria, minha opinio que o processo continua, ainda assim e uma vez mais, na lata do lixo, j que no se foi to longe quanto se podia em termos estratgicos e de reestruturao substancial da funo de controlo do Estado. Com efeito, advogo a adopo do j referido modelo de controlo existente em alguns pases anglo-saxnicos, em que o estatuto, a autoridade, a cooperao tcnica, as metodologias de trabalho, a defesa da carreira e o esprito de corpo, a eficcia e o impacto da sua aco, etc., sairiam, sem dvida, mais reforadas.

Lisboa, 11 de Novembro de 2009 Mrio Alexandre de Andrade Pais Mamede

Podendo ter sido equacionadas, na minha opinio (reconhecendo desconhecer se o foram), outras que constituiriam uma verdadeira mudana de paradigma p.e., a fuso de todos os organismos com funes de controlo interno do Estado ( semelhana do que existe noutros pases, sobretudo do crculo anglo-saxnico).
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