GESTO PBLICA NO BRASIL: TEMAS PRESERVADOS E TEMAS EMERGENTES NA FORMAO DA AGENDA1

Caio Marini Braslia, Abril de 2004. Professor e consultor do Ncleo de Administrao Pblica da Fundao Dom Cabral caiomarini@fdc.org.br

1. INTRODUO
A experincia de reforma da administrao pblica no Brasil , ainda, uma histria de final aberto. Isto vem provocando um acalorado debate sobre as estratgias adotadas neste campo, a partir das lies aprendidas (ou no) das experincias anteriores e as possibilidades de incorporao de forma efetiva de abordagens contemporneas. Este cenrio estimula a produo de interessantes especulaes. O artigo pretende contribuir ao debate instalado buscando identificar aspectos do processo de construo das agendas de reforma ao longo do tempo e o grau de alinhamento com os contextos externos e internos, a partir de questes como: que problemas foram escolhidos? Que nfases foram dadas? O que resistiu (ao tempo e se consolidou na agenda)? Como foram implementadas? O histrico (e o carter cclico) das reformas da administrao pblica, em particular, as duas ltimas iniciativas - reformas de 1993 e a atual no oferece base suficiente para prognsticos seguros. Se certo que o tema ganhou espao preponderante na agenda nacional (provavelmente dado o carter quase permanente desta questo no cenrio internacional) nada assegura a sua

Artigo apresentado no VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros BRASA - Brazilian Studies Association, junho 2004

irreversibilidade. A experincia de 93 seguiu uma determinada trajetria durante o primeiro mandato do governo Cardoso e outra bastante diferente no segundo. J o governo Lula no esperou a concluso de seu primeiro ano de gesto para sinalizar mudanas na conduo do seu projeto de reforma da administrao pblica. Entretanto possvel identificar a permanncia de determinados temas (ainda no devidamente solucionados) como a nfase nos programas de ajuste fiscal e tentativas de superao das dificuldades decorrentes da cultura burocrtica dominante. Porm, o que mais chama a ateno baixa capacidade de implementao em que pese formulaes de muito boa qualidade (algumas at bastante sofisticadas) ampliando a cultura de construo de meias pontes que caracteriza o a saldo administrao positivo fica pblica por brasileira. conta das Surpreendentemente

administraes estaduais que decidiram assumir papel hegemnico nesta rea produzindo experincias bastante arrojadas e com ntida preocupao com a implementao (e no s com a qualidade, muitas vezes, acadmicas das formulaes federais).

2. DO BRASIL COLNIA AOS ANOS 30: PRIMEIROS SINAIS DE ORGANIZAO GOVERNAMENTAL NUM CONTEXTO PATRIMONIALISTA
"Pedro, se o Brasil se separar, antes seja para ti, que me hs de respeitar, do que para algum desses aventureiros." D. Joo VI

As primeiras notcias de organizao governamental no Brasil remontam ao perodo da transferncia da corte de Lisboa para o Rio de Janeiro, quando D. Joo constituiu os Ministrios de Negcios do Reino, de Negcios Estrangeiros e da Guerra e de Negcios da Marinha e Ultramar. O contexto era caracterizado pelo patrimonialismo2 - modelo caracterizado pela impossibilidade de
Uma das prolas da cultura patrimonialista pode ser encontrada em Baudolino. De Umberto Eco (Record, 2001), mais precisamente no dilogo travado entre Federico e Rainaldo, respondendo a
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distino entre os interesses pblico e privado; nele, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os cargos so considerados prebendas; produz, como conseqncia, a corrupo, o clientelismo e o nepotismo. A estrutura administrativa caracterizava-se por sua

simplicidade: poucos rgos com muita abrangncia. As funes de arrecadao, administrao e distribuio da renda pblica estavam a cargo do Errio ou Tesouro Geral e Pblico nos mesmos moldes do rgo existente em Portugal desde 1761. Competia ao Real Errio "a mais exata administrao, arrecadao e distribuio da Real Fazenda deste continente e domnios Ultramarinos". Decreto de 11 de maro de 1808, do prncipe regente d. Joo, nomeia d. Fernando Jos, de Portugal, para o cargo de assistente ao Despacho de seu Gabinete e presidente do Real Errio e ministro e secretrio de Estado dos Negcios do Brasil e da Fazenda. Decreto de 6 de maro de 1821, de d. Joo VI nomeia d. Diogo de Menezes, presidente do Real Errio, para o cargo de ministro e secretrio de Estado dos Negcios da Fazenda. A denominao "Ministrio da Fazenda" foi usada pela primeira vez em 1891, quando a Repblica recmimplantada substituiu pelo novo rgo a antiga Secretaria de Estado dos Negcios da Fazenda, criada em 1821. O primeiro ministro de Estado da Fazenda foi o baiano Rui Barbosa. (site do Ministrio da Fazenda). O Estado tinha a responsabilidade preponderante na oferta de emprego, dada a insipincia do mercado privado, e a gesto dos
Baudolino, a propsito das regalias: So os direitos que me so devidos, como nomear magistrados, receber impostos sobre as vias pblicas, mercados, rios navegveis, o direito de cunhar moedas... e o que mais, hein, Rainaldo? pergunta o rei ao seu auxiliar que estava ao lado. E Rainaldo responde: As rendas derivadas das multas e das condenaes, apropriao de patrimnios sem herdeiros legtimos ou confiscados por atividades criminosas ou ainda por contratao de npcias incestuosas, as cotas de proventos de atividades minerais, salinas e pesqueiras, percentuais dos tesouros escavados em terras pblicas... continuava Rainaldo di Daral a enumerar os direitos do rei, e ele seria nomeado mais tarde chanceler, portanto a segunda figura do Imprio.

negcios

governamentais,

caracterizava-se

por

um

modelo

fortemente centralizado e pela ausncia de critrios e mtodos cientficos de gesto.

3. AS REFORMAS EM REGIMES AUTORITRIOS: EMERGNCIA DAS FUNCIONALIDADES DISFUNCIONALIDADES DA BUROCRACIA

A E

longe de ser um receiturio, a sociologia weberiana deveria se constituir em instrumento para fazer com que a tcnica da administrao adquira a conscincia de suas relaes estruturais com os demais departamentos do todo poltico-social e, desse modo, possa intervir no processo social, no com expedientes perturbadores, mas colaboradores e at estimuladores daquelas foras de cuja libertao depende a realizao mesma das potencialidade representativas de uma poca". Guerreiro Ramos.

3.1. A emergncia do modelo burocrtico Do ponto de vista da teoria administrativa, esta poca foi marcada pela influncia decisiva dos seguintes personagens: (i) o presidente norte-americano, Woodrow Wilson, que, em 1887, publicou o seu clssico Estudo da administrao3, propondo iniciativas de estruturao da administrao pblica e defendendo uma rigorosa separao entre poltica e administrao, para se afastar do spoils system, fonte da discricionariedade e da corrupo; (ii) o engenheiro norte-americano, Frederick Taylor um obcecado pelos cronmetros que, em 1911, ao exaltar a produtividade e a eficincia, inventou a administrao cientfica, destacando a necessidade da busca da melhor maneira (the one best way) de realizao das tarefas; (iii) o socilogo alemo, Max Weber, que, ao estudar os tipos de sociedade e as formas do exerccio da autoridade (tradicional e carismtica), desenvolveu, como alternativa, o modelo racional-legal (burocrtico) a partir de suas caractersticas (impessoalidade, especializao, normatizao,

Cf. WILSON, Thomas Woodrow. Estudo da administrao. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1955. (Cadernos de Administrao Pblica).

hierarquizao, decorrentes.

meritocracia,

etc.)

das

funcionalidades

3.2. A inicializao burocrtica no Estado Novo O modelo de administrao burocrtica foi introduzido no Brasil partir da segunda metade dos anos 30, na tentativa de enfrentar os problemas decorrentes da forte cultura patrimonialista dominante. O pas vivia um contexto caracterizado por um modelo de desenvolvimento autctone centrado na industrializao e um tipo de Estado com forte orientao nacionalista, centralizador e baseado no estatismo dirigista. Um pouco antes, quando da promulgao da Constituio de 1934, segundo comenta Barbosa (1999), foram introduzidas duas inovaes: o direito ao livre acesso a todos os brasileiros aos cargos pblico (Artigo 168), e o fim das discriminaes de sexo e estado civil, existentes nas legislaes anteriores. Luciano Martins (1995), analisa esse perodo, comentando as trs diretrizes propostas por Maurcio Nabuco, importante diplomata brasileiro, encarregado de estudar o assunto, junto com Luis Simes Lopes: definio de critrios profissionais para ingresso no servio pblico, desenvolvimento de carreiras e, estabelecimento de regras de promoo baseadas no mrito. Dentro deste esprito, foi criado o DASP- Departamento de Administrao do Servio Pblico, em 1936, que assumiu as funes de implementar essas diretrizes, de supervisionar a administrao pblica e de formar os administradores pblicos do primeiro

escalo, alm de fixar o oramento nacional. Mais adiante, em 1939, foram criados os DAEs - Departamentos Administrativos dos estados (os Daspinhos) como projees regionais do rgo central fazendo interessante contraponto com a figura dos interventores. Codato (1999), comenta: Constitudos por uns poucos membros (no mnimo quatro, no mximo dez, dependendo do estado) nomeados diretamente pelo Presidente da Repblica, a funo desses Departamentos deveria ser a de examinar todos os projetos de decretos-lei baixados pelo interventor ou pelos prefeitos, alm dos projetos de oramento e a execuo oramentria do estado e dos municpios. Embora tenham sido obtidos importantes avanos, tais como adoo de oramentos e planos, o instituto do concurso pblico e do treinamento sistemtico, a cultura patrimonialista seguia vigente. Uma pequena amostra desta situao foi destacada por Wahrlich (1983): em 1963 a porcentagem de funcionrios admitidos por concurso pblico deveria ser 75%, mas na prtica, este nmero no superou os 17,8%. O resultado objetivo desta etapa, ainda segundo Martins (1995), foi o estabelecimento de um duplo padro: os altos administradores seguiram essas normas e fizeram do Brasil a melhor burocracia estatal da Amrica Latina; os escales inferiores (incluindo os rgos da rea social) foram deixados ao critrio clientelista de recrutamento e manipulao populista dos recursos pblicos. Com o tempo, o DASP cristalizou sua atuao, tomando ares de super-instituo, afirmando os princpios de centralizao e hierarquia. Outra importante iniciativa que comeou a ganhar expresso a partir da dcada de 40 foi a tentativa de institucionalizar a figura do planejamento governamental como ferramenta bsica de gesto.

Foram elaborados diversos planos de governo, muitos deles como conseqncia de recomendaes de comisses e/ou programas de cooperao internacional. Alguns exemplos: Plano Qinqenal (1939) - Plano de Obras e Equipamentos (1943) - Plano SALTE (1948) - Comisso Mista Brasil EEUU (1951) - Programas de Metas (1956) - Plano Trienal (1962) - Programa de Ao econmica do Governo PAEG - (1964). Boa parte desses planos teve sua implementao comprometida devido a ausncia de uma estrutura administrativa capaz de suportar os desafios contidos nos diversos planos de governo. O modelo burocrtico implantado no perodo anterior dava os primeiros sinais de esgotamento, devido a dsifuncionalidades que a excessiva rigidez e a forte centralizao provocavam. dessa poca a famosa expresso: necessrio fugir das raias do DASP. Nesse contexto, merece destaque, no plano administrativo o Programa de Metas, desenvolvido poca do governo JK, que adotou uma estrutura ad hoc (Conselho de Desenvolvimento diretamente subordinado Presidncia da Repblica com prerrogativas de rgo central de planejamento) e grupos executivos (que relacionava os setores pblico e privado haviam metas para o setor privado, como por exemplo o setor automobilstico). 3.3. ensaios ps-burocrticos na ditadura militar O regime implantado aps o golpe militar de Abril de 1964 encontrou dificuldades de operao da mquina pblica devido ao excesso de rigidez burocrtica. O principal marco da reforma administrativa deste perodo foi a edio do Decreto-Lei 200 (para muitos a primeira tentativa de implementao de uma reforma gerencial na administrao pblica brasileira) que aconteceu em 1967, sob o comando de Amaral Peixoto e inspirao de Hlio Beltro. O referido instrumento legal, que continha aspiraes descentralizadoras fortalecimento da bastante significativas indireta por preconizava intermdio o da 7 administrao

descentralizao e da autonomia das autarquias, fundaes e empresas estatais, como forma de agilizar a atuao do Estado. Como conseqncia, muitas atividades foram transferidas para a administrao indireta que operava com maior dinamismo operacional, incluindo a permisso de contratao de pessoal sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sem a realizao de concurso, conforme observou Marcelino (1988). Tambm institua a figura dos sistemas de gesto governamental (sistemas de atividades auxiliares), at hoje vigentes: Sero organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns a todos os rgos da administrao que, a critrio do Poder Executivo, necessitem de coordenao central (Ttulo V Artigo 30). Para a sua operacionalizao, para cada sistema foi designada uma unidade central gestora (cabea de sistema) e, em cada ministrio criada uma unidade setorial, alm de unidades especficas nos rgos descentralizados (autarquias e fundaes). Este modelo vigora at o momento atual. Assim, por exemplo, o sistema de recursos humanos tem como rgo central a Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento que responsvel pela cumprimento da legislao, elaborao de normas gerais e pelos sistemas informticos de gesto. Cada ministrio conta com uma COGRH Coordenao de RH, que executa as atividades de RH no mbito do ministrio da mesma forma que cada unidade descentralizada tem tambm sua coordenao especfica de RH. Entretanto, a reforma baseada no DL 200, cometeu o equvoco de no repensar os mecanismos de controle, enfraquecendo desta forma, o ncleo central do aparelho estatal responsvel pela formulao das polticas pblicas. De certa forma prevaleceu a mxima da flexibilizao pela flexibilizao. Isto

permitiu tanto a realizao de experincias exitosas no campo da gesto pblica, quanto usos indevidos das flexibilidades e autonomias, desvirtuando o objetivo proposto. Como conseqncia, o conceito foi gradativamente abandonado (queimou-se o conceito e no o mau uso do mesmo), voltando a prevalecer o esprito centralizador na administrao pblica brasileira, em meio a outras ondas descentralizadoras. Ainda no perodo militar, merece destaque a da criao em meados dos anos 70, da SEMOR - Secretaria da Modernizao, incorporada ao Ministrio do Planejamento que passou a receber a denominao de Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral com a responsabilidade de integrar o trip: Planejamento Oramento Gesto. A SEMOR Secretaria de Modernizao Administrativa teve importante papel na introduo de novas tcnicas de gesto, particularmente na rea da administrao de recursos humanos e desenvolvimento organizacional. Em 1979, criado o Programa Nacional de Desburocratizao, sob a liderana de Hlio Beltro, experincia inovadora de reforma administrativa que, pela primeira vez, colocava como elemento central do processo a afirmao da cidadania a partir da identificao dos principais obstculos que perseguiam a vida do cidado comum. O Programa considerava como problemas centrais a centralizao, a desconfiana exagerada e o excessivo formalismo que caracterizavam o funcionamento da mquina administrativa. O Programa chegou a ter status de Ministrio (Ministrio da Desburocratizao) e ganhou bastante popularidade junto opinio pblica devido a sua efetividade no combate aos entraves e procedimentos desnecessrios. O exemplo mais marcante foi a eliminao da obrigatoriedade do reconhecimento de firmas em documentos formais. Infelizmente, com a mesma velocidade os avanos foram descontinuados com a extino do Programa. 9

A partir da as atividades de gesto pblica tiveram diversos destinos conforme o humor dos reformadores de organograma de planto (SEAD, SAF, Ministrio do Trabalho e da Administrao, SAF outra vez, MARE, SEAP e agora SEGES outra vez de volta ao recanto original: o Planejamento).

4. AS REFORMAS EM CONTEXTOS DEMOCRTICOS: A GESTO PBLICA NUMA PERSPECTIVA FRAGMENTADA

...Para que o Estado faa o que tem de fazer e seja impedido de fazer o que no tem que fazer. A Przeworski

4.1. poltica e administrao trilhando caminhos dissonantes A transio democrtica brasileira foi marcada pelo movimento das diretas-j que permitiu a eleio de Tancredo Neves, que inesperadamente foi impedido de assumir devido a um grave problema de sade que mais tarde levou-o morte. Desta forma assumiu a Presidncia Jos Sarney, depois de duas dcadas de regime militar, num clima que mesclava elementos de comoo nacional e de razovel confiana com relao ao futuro nacional. O grande desafio era o de construir as bases da democracia nascente e enfrentar os problemas da estabilizao da economia nacional, em especial, o de dominar a inflao que seguia crescendo de forma inadministrvel. Alm disto, a agenda estava ocupada com os debates relativos preparao da Assemblia Constituinte. Assim, a histria da administrao pblica brasileira continuou seguindo sua trajetria cclica de idas e vindas, de centralizao, descentralizao e re-centralizao, at chegar a 1998, quando da promulgao da nova Constituio Federal, que, se por um lado, representou um avano significativo retrocesso no no campo da da participao popular e incorporao do valor da cidadania, por outro, representou, um importante captulo administrao pblica. Segundo o MARE (1998), a conjugao desses dois fatores (populismo patrimonialista e crise do Estado imputada aos altos

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funcionrios, pelas foras conservadoras) leva, na Constituio de 1988, a um retrocesso burocrtico sem precedentes. Sem que houvesse maior debate pblico, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas que adotadas no ncleo estratgico do Estado. A nova Constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regimes jurdicos nicos para a Unio, os estados e os municpios, e retirou da administrao indireta a sua flexibilidade operacional, pois atribuiu s fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s que regem a administrao direta. Interessante destacar, neste perodo, a dissonncia entre as trajetrias das agendas do cenrio poltico e o da gesto pblica. Enquanto no primeiro caso observam-se movimentos na direo do fortalecimento da democracia brasileira, paradoxalmente, no segundo as iniciativas de avanos no campo da modernizao da gesto pblica seguem caminhos opostos: comeam timidamente na Nova Repblica, retrocedem aos primrdios com a Constituio de 88 e alcanam a sua situao mais dramtica com o desmonte produzido pelo governo Collor de Mello. 4.2. a reforma de 95 A crise dos anos 70, e a que provocou iniciativas das de reestruturao econmica reconfigurao estratgias

empresariais (em resposta crescente globalizao e revoluo tecnolgica), chega no incio dos anos 80, ao Estado a partir, principalmente, de trs manifestaes bsicas: crise financeira (incapacidade de gerao de poupana pblica para a realizao dos investimentos sociais), crise de identidade (transio caracterizada pelo abandono de alguns papis tradicionais e incorporao de 11

novos) e crise do modo de administrar (explicada pelo esgotamento do modelo burocrtico). Inicialmente na Gr-Bretanha e, depois adotada, em maior ou menor grau, em diversos outros pases a estratgia de enfrentamento ficou conhecida como a Nova Gesto Pblica (New Public Management)4 ou reforma gerencial. As principais influncias foram extradas das teorias da Escolha Pblica (Public Choice5) e, principalmente, da Agente-Principal, que pressupe a existncia de relaes contratuais entre atores. A crise do Estado e o dficit de desempenho decorrente foram o ponto de partida, e este movimento visava melhorar a eficincia da ao estatal (influenciada por mtodos empresariais ou empreendedores de gesto) e/ou fortalecer a transparncia e o controle social (pressionada pelos avanos da democracia e movimentos de afirmao da cidadania). A realidade de cada pas, certamente, determinou o impacto e a intensidade da implementao. Somente na segunda metade dos anos 90 este movimento chega Amrica Latina6 e ao Brasil, em particular, ainda no inicio do primeiro governo FHC, em um contexto semelhante ao de outros pases da regio, caracterizado pelo aprofundamento da crise financeira do Estado e pela emergncia de reformas estruturais prometidas durante a campanha presidencial e iniciadas alguns

Segundo Barzelay (2001), a NGP , antes de tudo, um mbito de debate (dilogo) profissional sobre a estrutura, gesto e controle da administrao pblica, envolvendo a comunidade acadmica e funcionrios e como tal deve-se descartar a tentao de definies formais concentrando o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstncias, para as questes de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocrticos pblicos. 5 Ver, a este respeito, Buchanan e Tullock (1965). 6 O Conselho Diretor do CLAD Centro Latino-americano de Administrao para o Desenvolvimento, aprovou documento (1998) que estabeleceu as bases da reforma gerencial na regio. Nele so destacadas as especificidades prprias da Amrica Latina, basicamente as relativas gravidade da crise do Estado muito maior que a existente no mundo desenvolvido. O documento aponta a necessidade de direcionar a estratgia da reforma na regio considerando trs questes essenciais: a consolidao da democracia, a retomada do crescimento econmico e a reduo da desigualdade social. Tambm, enuncia o objetivo central da reforma gerencial que o de assegurar os mecanismos necessrios para o aumento da eficcia, da eficincia e da efetividade da administrao pblica, alm de criar novas condies que possibilitem uma relao mais democrtica entre Estado e sociedade.

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meses antes da posse com o plano de estabilizao econmica (Plano Real). Do conjunto de de reformas apresentadas previdncia como social, prioritrias (flexibilizao monoplios,

tributria, poltica, etc.) destacava-se a necessidade de repensar a administrao pblica a partir de sinais de evidente esgotamento do modelo burocrtico vigente. Embora houvesse certo grau de conscientizao instalada sobre o baixo padro na prestao dos servios pblicos e da necessidade de mudanas, o assunto (reforma administrativa) estava fora da agenda desde o final dos anos 60 e a motivao junto aos servidores pblicos era bastante desfavorvel em decorrncia da herana deixada por tentativas desastrosas recentes (desmonte da era Collor). Finalmente, vale destacar que esta seria a primeira tentativa de reforma num contexto democrtico (governo eleito no primeiro turno, sustentado por uma ampla aliana poltica que assegurava folgada maioria no Congresso Nacional). Uma das primeiras demonstraes da prioridade conferida s reformas da administrao pblica foi dada em 1995, quando da transformao da ento Secretaria da Administrao Federal (SAF) em um novo ministrio, que, alm das funes tradicionais de gesto da funo pblica, assumiu o papel de coordenador do processo de reforma do aparelho do Estado. Alm deste novo ministrio, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), foram instalados: a Cmara da Reforma do Estado, instncia interministerial deliberativa sobre planos e projetos de implementao da reforma; e um Conselho da Reforma do Estado, integrado por representantes da sociedade civil, com atribuies de assessorar a Cmara nesta matria. Ainda em 1995, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento de expresso da viso estratgica e orientador dos projetos de reforma, que teve como ponto de partida 13

uma reflexo conceitual sobre as trs formas de administrao pblica: patrimonialista (ainda presente em algumas prticas); burocrtica (dominante, como cultura; e gerencial (emergente e pretendida). O pressuposto assumido era o de que, um movimento desta envergadura, dimenses: Institucional-legal: remoo dos obstculos de natureza constitucional e de outros ordenamentos: Cultural: substituir a cultura burocrtica dominante pela nova cultura gerencial; Gesto: implementao da reforma por meio da adoo de novos arranjos institucionais, novas competncias e instrumentos gerenciais mais adequados. Foram, em seguida, definidos objetivos globais7 aderentes a um conjunto de problemas tecnicamente identificados (custeio da mquina: gastos com pessoal e com bens e servios, ineficincia dos servios pblicos etc) e proposto um novo arranjo institucional, distinguindo os quatro segmentos fundamentais caractersticos da ao do Estado: implicava em promover mudanas em trs

Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995): Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados; Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada; Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio; Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.

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Ncleo estratgico: definio de leis e de polticas pblicas, e cobrana de seu cumprimento;

Atividades exclusivas: aquelas que so indelegveis e que, para o seu exerccio, necessrio o poder de Estado;

Atividades no-exclusivas: aquelas de alta relevncia, em que o Estado atua simultaneamente com outras organizaes privadas e do terceiro setor na prestao de servios sociais;

Produo de bens e servios ao mercado: que corresponde ao setor de infra-estrutura, onde atuam as empresas, pblicas ou privadas, reguladas pelo governo, portanto com tendncias privatizao.

A estratgia de implementao mesclava aes de natureza estrutural (mudana do ordenamento jurdico vigente e introduo da nova cultura gerencial via programas de sensibilizao e educao continuada) e aes pontuais de transformao (quase sempre fragmentadas) junto aos diversos rgos da estrutura administrativa (fomento gerencial financiado por programas de cooperao internacional em unidades-piloto que, por adeso, celebravam um protocolo de intenes visando transformao). As principais iniciativas, no primeiro perodo (1998 1999), foram orientadas para: (i) a reviso do marco legal (reforma constitucional e da legislao corrente); (ii) a proposio de uma nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras, executivas e organizaes sociais), (iii) a adoo de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gesto, programas de inovao e de qualidade na administrao pblica); e (iv) a valorizao do servidor (nova poltica de recursos humanos, fortalecimento de carreiras estratgicas, reviso da poltica de remunerao e

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intensificao da capacitao de funcionrios, visando a promover a mudana cultural). Em 1999, perodo correspondente ao segundo mandato do Presidente FHC, foi extinto o MARE, sendo suas funes absorvidas pelo Ministrio do Planejamento (que passou a ser denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), num esforo de integrao dos principais instrumentos oramento de e gerenciamento gesto. no A esse ser governamental: desafio seguinte planejamento, o de

respeito, o ex-ministro Bresser Pereira (2002) comentou que o implementao deveria empreendida por um pequeno ministrio como o MARE, desprovido de poder executivo, da a recomendao, inspirada na experincia chilena, de passar a responsabilidade ao novo ministrio. Neste novo contexto, o planejamento governamental, a partir do lanamento do PPA Plano Plurianual 2000/2003, mais conhecido como Avana Brasil, assumiu papel protagonista. O plano foi elaborado com base em diretrizes estratgicas do presidente da Repblica, destinadas a consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado, a partir de uma nova viso estratgica espacial baseada no estudo dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, tendo como referncia todo o territrio nacional e o fluxo real de bens e servios. Esta nova viso traduzida em um leque de oportunidades de investimento, tanto para o setor pblico como para o setor privado, nacional e estrangeiro. Alm disso, foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as aes e os recursos do governo so organizados de acordo com os objetivos a serem atingidos, e foi instituda a figura do gerente de programa como elemento central no processo. Na prtica, a estratgia contida no Plano Diretor, sofre alteraes (ou, em alguns aspectos descontinuada, ainda que no oficialmente) reduzindo o mpeto inicial de implementao dos novos modelos institucionais (Agncias 16

Executivas e Organizaes Sociais) e dos novos instrumentos (contratos de gesto), dando lugar a uma abordagem alternativa que visava o fortalecimento do esprito empreendedor orientado para a implementao dos programas do PPA. A ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica - que na primeira etapa teve papel recm preponderante empossados. na introduo da cultura ser gerencial as encarregada da misso de preparao dos gerentes de programa Finalmente, merecem destacadas iniciativas de intensificao do uso da tecnologia da informao orientadas para a melhoria do atendimento ao cidado, no relacionamento com o setor privado, a transparncia e modernizao da gesto interna (governo eletrnico, comprasnet, receitanet, quiosques, rede governo, sistemas corporativos de gesto). Em sntese, as experincias deste perodo tiveram o mrito de re-introduzir na agenda governamental os temas gesto e planejamento, porm de forma fragmentada: na primeira fase havia um modelo inovador de gesto pblica (Plano Diretor) em busca de um modelo de planejamento governamental enquanto que na segunda aconteceu justamente o inverso (um plano em busca de um modelo de gesto). 4.3. a gesto pblica no governo Lula Em junho de 2002, o ento candidato Luiz Incio Lula da Silva lana Carta ao povo brasileiro, contendo anlise da conjuntura econmica nacional sinalizando dois aspectos importantes que marcariam a sua futura administrao. Por um lado, Lula expressa o seu desejo, alinhado com o anseio popular de encerrar o atual ciclo econmico e poltico (buscando marcar uma posio, junto sua base original, de rompimento com a lgica vigente), e, por outro, assume publicamente compromissos com as reformas estruturais, de combate inflao, com o equilbrio fiscal como um meio, de respeito aos contratos e obrigaes do pas (buscando ampliar seu 17

eleitorado,

acalmar

mercado que o

afastar o

os do

temores

de

radicalizao).

Aponta

caminho

crescimento

econmico com estabilidade e responsabilidade social. As mudanas que forem necessrias sero feitas democraticamente, dentro dos marcos institucionais e tambm destaca que ser necessria uma lcida e criteriosa transio entre o que temos hoje e aquilo que a sociedade reivindica. O final da histria todos conhecem: Lula eleito Presidente da Repblica, com uma votao expressiva quase conseguida em primeiro turno, construda com base numa aliana histrica (inimaginvel para alguns analistas, dada a pluralidade existente dentro do partido). A transio marcada pelo elevado padro democrtico e institucional, caracterizado pelo comportamento exemplar das equipes (que deixavam e assumiam o poder). Prtica significativamente elogivel e imprescindvel em um Estado democrtico. O primeiro movimento do novo governo foi o estabelecimento de um novo marco, simbolizado pelo compromisso de enfrentar prioritariamente o problema da fome (base para a construo posterior de um novo modelo de desenvolvimento). Em paralelo, foram preenchidos os cargos de alta liderana poltica (Ministrios, Secretarias Nacionais) por parte de integrantes da coligao vencedora, mesclando atributos de natureza poltica e tcnica para este fim. A expectativa inicial, como sempre, era quanto composio da equipe econmica (especialmente Fazenda e Banco Central) e foi mantida a conduo da rea de gesto pblica no Ministrio do Planejamento (depois de muitas especulaes sobre a volta do MARE). Na construo da agenda ministerial (em geral e nas reas de economia e de administrao pblica em particular) percebeu-se uma inteligente combinao de elementos herdados da agenda anterior e a emergncia de novos temas (ou de novas abordagens a

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antigos temas) que passaram a dar a marca do novo perodo. No sem a natural dificuldade (poltica de de justificar juros, a manuteno de determinados temas metas inflacionrias,

alquotas do imposto de renda, salrio mnimo, CPMF, reajuste salarial dos servidores) o que provocou (e continua provocando) reaes de descontentamento (argindo ao longo da velhos ltima de parte campanha do Partido e dos de Trabalhadores flexibilizados compromissos, amplamente

eleitoral)

manifestaes de perplexidade vindas da nova oposio (que, com ironia, insinua a continuidade programtica). No campo da gesto pblica, num primeiro momento, a nfase foi dada adoo de um Programa de Otimizao: o contigenciamento fez com que governo decidisse pela seleo de programas e reviso de seus processos visando reduzir custos, melhorar a qualidade e reduzir tempo de execuo. Em paralelo, sustentadas por uma viso mais duradoura e estrutural, duas iniciativas foram desenvolvidas. A primeira foi a relativa elaborao do novo PPA 2004 2007, denominado Plano Brasil de Todos, que estabeleceu o direcionamento estratgico a partir dos seguintes (mega) objetivos: (i) Incluso social e reduo das desigualdades sociais; (ii) Crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades; e (iii) Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. A segunda foi a iniciativa de construo de um Plano de Gesto Pblica (SEGES, 2003) orientado para o fortalecimento da capacidade de governo alinhado realizao dos programas previstos no PPA. A adoo deste novo Plano de Gesto significava introduzir transformaes orientadas para:

19

Reduo do dficit institucional, que a ausncia do Estado e a sua incapacidade de assegurar direitos civis e sociais (fazer o que deve ser feito);

Fortalecimento da governana, que significa promover a capacidade de formulao e implementao de polticas pblicas;

Aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos).

Transparncia e participao, assegurando, desta forma, o comprometimento processo. da sociedade e a legitimao do

Surpreendentemente,

Plano

foi

descontinuado,

aparentemente sem dar lugar a outro, repetindo, em velocidade superior ao que aconteceu no governo anterior (mais uma vez prevaleceu a viso fragmentada).

5. CONCLUSES: EM BUSCA DO ELO PERDIDO

A tarefa de efetuar estudos comparados, da realidade nacional em relao a experincias internacionais (o que no propsito deste artigo) ou da realidade nacional numa perspectiva temporal no trivial. Vale aqui a mesma ressalva feita em outro estudo: os relatos de experincias apresentados a seguir no conformam o que formalmente se conhece por estudo de casos, nem tem a pretenso de realizar uma anlise comparativa. Isto, certamente, exigiria maior aprofundamento investigativo apoiado na utilizao de metodologias cientficas (Marini, 2002). Entretanto, possvel especular sobre algumas semelhanas e diferenas entre os movimentos de Reformas tomando como referncia os temas preservados e os emergentes na formao da agenda. Essa postura de continuidade sem continusmo, segundo Peixoto (2003) sugere que a agenda de reformas insere-se no rol 20

das questes de Estado, e no no mero interesse partidrio, ou mesmo na transitoriedade de um determinado governo, independente de sua matriz ideolgica. Reformar o Estado brasileiro tem sido tarefa permanente [Estado] e no transitria [governo], para usar uma das distines clssicas na cincia poltica entre Estado e governo. Em geral, h muito mais semelhana que diferenas, tanto nos temas preservados como nos temas emergentes (quase sempre recorrentes). Na verdade se faz reforma da administrao pblica no Brasil desde que se faz administrao pblica e, freqentemente, estas reformas focaram quase sempre o fortalecimento institucional das reas econmicas (as reas de Fazenda e Planejamento so as que possuem os melhores quadros, melhores salrios, capacitao e recursos). Mais que preservados estes temas tem sido priorizados, assumindo um carter permanente independentemente do pensamento ideolgico dominante. As reformas administrativas foram (e ainda so, em grande medida) desenhadas como instrumento do ajuste. Concluindo, o que parece ser um tema emergente fundar uma nova gerao de reformas que, sem perder de vista o conceito da responsabilidade fiscal (j consolidado), se oriente para o desenvolvimento e enfatize a questo da implementao. Durante muito tempo a literatura especializada no campo da gesto dedicou espao importante tentando motivar os executivos sobre a relevncia da formulao estratgica como forma objetiva de lidar com as incertezas e complexidades do contexto de atuao das organizaes. Embora possa existir, ainda, algum tipo de hesitao, certamente, esta no a regra geral. As organizaes, as equipes, os dirigentes, de uma maneira geral, esto convencidos de que o sucesso de qualquer tipo de empreendimento pressupe alguma forma de construo estratgica (no mnimo seria ingenuidade 21

imaginar que objetivos se realizam espontaneamente). Entretanto, a formulao de um plano estratgico no assegura a sua implementao8. Isto significa que uma nova questo vem sendo destacada, tanto na pesquisa acadmica, como nas prticas organizacionais: como fazer acontecer a estratgia? O governo matricial uma abordagem decorrente dos movimentos contemporneos de gesto pblica que busca enfrentar o desafio da implementao da estratgia de desenvolvimento expressa nos planos governamentais e nas polticas pblicas. Tem como objetivo central o de (re)descobrir o elo perdido entre o modelo de desenvolvimento e o modelo e gesto9 e, implica em, pelo menos, dois desdobramentos: Elo 1: anlise do alinhamento entre o modelo de

desenvolvimento (e planejamento governamental decorrente) e os programas de governo propostos para a sua realizao. Aqui o que se pretende verificar a qualidade do desenho estratgico. E a questo central a seguinte: a realizao integral dos programas assegura os resultados pretendidos do modelo de desenvolvimento? Portanto necessrio definir o direcionamento estratgico (metas e aes) de cada um dos programas de governo de forma a assegurar o incremento pretendido. Elo 2: anlise do alinhamento entre o direcionamento

estratgico dos programas e a arquitetura estratgica10. Aqui o que se pretende verificar a convergncia (ou no) entre as agendas.

Ver Marini, Caio - A integrao de polticas e programas governamentais no mbito das administraes estaduais - Revista do CONSAD Ano 1 no 1 Abril/2004. 9 O conceito de governo matricial recoloca a questo central debatida nos anos 70 de estabelecer a ponte entre o planejamento governamental desenvolvimentista e a capacidade dos governos para implement-lo a partir dos novos conceitos de desenvolvimento e de gesto pblica. A este respeito ver: Martins, Humberto - Administrao para o Desenvolvimento a relevncia em busca da disciplina - Revista do CONSAD Ano 1 no 1 Abril/2004 e Motta, Paulo R - Administrao para o desenvolvimento A disciplina em busca da relevncia RAP Julho/Setembro de 1972.
10

Arquitetura governamental entendida como o conjunto de organizaes e recursos a estas associados, incluindo a estrutura organizacional e respectivo marco legal, gesto oramentria e financeira, gesto de pessoas e sistemas de informao.

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Embora os resultados estejam previstos nos programas na arquitetura governamental que eles se realizam (foco no fazer acontecer).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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MARINI, Caio O contexto contemporneo da gesto pblica na Amrica Latina - Revista do Servidor Pblico Ano 53 Nmero 4 Out-Dez 2002 ENAP

MARINI,

Caio

integrao

de

polticas

programas

governamentais no mbito das administraes estaduais Revista do CONSAD Ano 1 no 1 Abril/2004. MARTINS, Humberto - Administrao para o Desenvolvimento a relevncia em busca da disciplina - Revista do CONSAD Ano 1 no 1 Abril/2004 MINISTRIO DA ADMINISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO - Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasil: Presidncia da Repblica Braslia 1995 MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO Balano da reforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica Braslia SEGES, 2002 MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO Gesto Pblica para um Brasil de todos: um plano de gesto para o governo Lula Braslia SEGES, 2003 MOTTA, Paulo R - Administrao para o desenvolvimento A disciplina em busca da relevncia RAP Julho/Setembro de 1972 PEIXOTO, Joo Paulo M. - Statecraft: o legado do governo Fernando Henrique e os desafios de Lula - VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003 POLLITT, C e BOUCCKAERT, G Avaliando reformas da gesto pblica: uma perspectiva internacional - Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 3 Jul-Set 2002 ENAP

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