BOAS VINDAS! O Conhecimento no somente assimilar passivamente um saber, um contedo, um objeto.

. Admitimos a idia de que devemos partir de algo, mas para que haja conhecimento esse algo deve ser transformado, repensado, tem que adquirir novo significado e ser reelaborado. Podemos fazer isso em conjunto, com outros indivduos, mas cada um, individualmente, precisa contribuir com sua parcela de intelectualidade e de ao. Juntos queremos, nessa nova disciplina, fortalecermos nosso esprito para que os objetivos almejados em nossos projetos sejam alcanados com sucesso. E nesta caminhada precisaremos de perseverana, senso de compromisso, dedicao, entrosamento e responsabilidade. Esperamos que todos ns possamos nos apropriar dos saberes que nos sero colocados nesta disciplina. Esperamos tambm que cada um siga os seus prprios passos, que trilhe novos caminhos, que ouse, que transforme! Damos as boas vindas e desejamos uma disciplina de comprometimento e ressignificao de valores sociais e educacionais!

APRESENTAO O objetivo desta disciplina permitir ao aluno adquirir conhecimentos variados sobre temas relevantes da administrao pblica federal, estadual e municipal, alm da gesto pblica da sade, to cara para todos ns. Administrao pblica , em sentido pratico ou subjetivo, o conjunto de rgos, servios e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas pblicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfao das necessidades coletivas variadas, tais como a segurana, a cultura, a sade e o bem estar das populaes. Uma pessoa empregada na administrao pblica diz-se servidor pblico ou funcionrio pblico. O administrador pblico responsvel por planejar, organizar e controlar as atividades de organizaes pblicas, alm de traar estratgias e mtodos de trabalho nas mais variadas reas - rural, hospitalar, agroindustrial, escolar, financeira e muitas outras, sempre relacionadas com o setor pblico. No setor pblico, o administrador uma figura importantssima, pois ele quem coordena os investimentos e controla o capital, alm de fiscalizar todo o movimento comercial e financeiro da empresa pblica. Seu papel fundamental nas situaes de crise, pois cabe a ele definir como equilibrar a sade financeira e produtiva das organizaes. O administrador pblico deve, acima de tudo, ter gosto pela liderana e pela gerncia de operaes. O domnio de conceitos administrativos e econmicos adquiridos durante o curso tambm so extremamente importantes. Por isso esse seminrio temtico vai, em oito semanas, abordar oito temas diferentes e relevantes para a formao do administrador pblico, dando-lhe ferramentas tericas enriquecedoras para o exerccio de sua profisso.

ESTRUTURA DA DISCIPLINA A disciplina ter oito semanas e ser constituda pelas seguintes atividades: 1. Leitura de textos escolhidos para uma compreenso da administrao pblica federal, estadual e municipal, alm da gesto pblica da sade e outros temas relevantes e atuais do setor pblico brasileiro. 2. Ao final de cada atividade de leitura vocs sero convidados a participar de um Frum com um tema escolhido previamente. Nesta etapa suas opinies devero refletir os conhecimentos aprendidos e sua capacidade de articul-los em um contexto prtico. Sero oito fruns ao longo da disciplina. Quanto mais participarem e quanto maior for a qualidade de seus comentrios mais todos poderemos aprender! 3. Ao mesmo tempo em que participam do Frum vocs devero resolver sete conjuntos de exerccios de mltipla escolha, que buscaro trazer de novo s suas mentes os conceitos desenvolvidos em cada semana de aprendizado. Tambm resolvero sete conjuntos de questes abertas, em que devero exercitar a habilidade de redao na anlise das questes propostas. 4. Na oitava semana de aulas, vocs tero um Frum final, mas no tero exerccios a serem resolvidos, pois tero uma prova final da disciplina. Ao final da disciplina, o aluno dever ser capaz de compreender o que Administrao Pblica Federal, Estadual e Municipal e seus temas relevantes no mundo moderno, alm da gesto pblica da sade. Os temas sero prticos, envolvendo pouca teoria, uma vez que o que se pretende dar aos alunos um conjunto de ferramentas conceituais que lhes permitam o correto desempenho de suas funes como gestores pblicos.

SEMANA 01
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1. INTRODUO TEORIA DE POLTICAS PBLICAS1

1.1 As vises sobre a atividade estatal A anlise das realidades estatais foi feita, ao longo dos tempos, com base em diversas perspectivas: a filosfica, a da cincia poltica, a da sociologia, a jurdica, a das cincias administrativas. A viso antropolgica e a psicolgica so, tambm, alternativas metodolgicas. Cada uma delas prevaleceu em algum momento da histria. A viso jurdica das realidades estatais foi hegemnica durante longo perodo, que domina a segunda metade do sculo XIX e estende-se at a Segunda Guerra Mundial. A viso das cincias administrativas ou organizacionais aparece timidamente no comeo do sculo XX e torna-se dominante nos Estados Unidos. Vai-se alastrando pelo mundo a partir dos anos 60; e a que hoje prevalece. Beatriz Wahrlich afirma que a evoluo das cincias administrativas na Amrica Latina caracterizou-se [...] segundo a predominncia dos seguintes enfoques: jurdico ou legalista, primeiramente; em seguida, das teorias da organizao e da administrao, tais como as teorias hoje consideradas clssicas ou tradicionais (taylorismo, fayolismo). Posteriormente, assinala-se o desafio crtico das cincias do comportamento. Mas, frisa-se, essa evoluo no significou a substituio ou eliminao da prtica continuada do modelo jurdico e das teorias clssicas ou tradicionais de organizao, e sim a coexistncia desses vrios enfoques, nem sempre compatveis entre si. Nos pases de cultura latina, a perspectiva jurdica mantm sua vigncia alicerada no legalismo prprio da conformao dos seus sistemas estatais.

Elaborado com base no trabalho: Polticas pblicas Coletnea Volume 1, Organizado por Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica.

Essa viso leva a uma considerao um tanto esttica do Estado e da administrao pblica, que privilegia o estudo das estruturas e das normas que organizam a atividade estatal. O estudo circunscreve-se s questes de lege data e de lege ferenda e deixa de lado as realidades vitais que permeiam as estruturas pblicas. Se o direito pretende organizar e orientar a vida social, esta um elemento substantivo na formulao da regra jurdica. Nos pases de origem ibrica, o legalismo condio essencial da sua cultura. Os conquistadores espanhis e portugueses levavam nas suas naus os textos das leis que deviam aplicar nas terras que iriam descobrir. Eles eram, por sua vez, tributrios de muitos sculos de legislao romana. A codificao napolenica teve amplo desenvolvimento nos pases latino-americanos e o direito administrativo francs foi a inspirao da legislao administrativa da maioria dos pases dessa parte do mundo. Esse sistema jurdico constitui uma diferena substantiva em relao s culturas anglosaxs. Com efeito, no sistema do common law o mundo jurdico est integrado por outras normas e princpios, entre os quais prevalece o princpio dos precedentes jurisprudenciais. A justia norte-americana equiparou os atos jurdicos da administrao aos atos privados, razo pela qual o Direito Administrativo no teve a elaborao e o aprofundamento que teve nos pases latinos. Alguns aspectos da organizao administrativa considerados, nos pases de tradio romana, como matria do direito administrativo, so considerados como estranhos rea jurdica nos Estados Unidos. Mas o que h de diferente nessas culturas a forma externa do mundo jurdico, porque a sua substncia similar. A administrao pblica como disciplina foi-se consolidando ao longo do tempo, inclusive nos Estados Unidos. Os estudos pioneiros de administrao pblica foram os de Woodrow Wilson, professor de Cincia Poltica da Universidade de Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados Unidos. Sua preocupao, nos anos prximos a 1880, era a criao de uma classe administrativa apartidria, selecionada na base do mrito, para, assim, neutralizar o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administrao pblica norte-americana do sculo XIX. Wilson acreditava que o negcio do governo organizar o interesse comum contra os interesses especiais. Para ele, a
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melhor forma de desenvolver a administrao pblica era tomar do management empresarial as normas de disciplina e de mrito na manuteno do cargo e nas promoes. Mas isso no significava, para ele, que negcios e administrao pblica fossem semelhantes: a administrao governamental pode e deveria ser como a de empresas, porm ela no empresa. vida social orgnica3. A viso norte-americana das cincias administrativas integra a descrio e anlise das realidades administrativas pblicas e privadas, mas no as confunde. Tnia Fischer lembra que at 1930 O administrador pblico era considerado um mero executor de polticas, dentro de princpios de eficincia, considerados no apenas o fim do sistema, mas tambm a medida de eficcia do mesmo. A partir dos anos 30 e da Primeira Guerra Mundial, o crescimento do aparato estatal influiu na mudana do conceito de administrador, j ento percebido como formulador de polticas pblicas. Nos ltimos anos, predicou-se ao administrador pblico a superioridade das frmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado e propiciou-se a transferncia dessa superioridade administrao pblica como forma de melhorar sua eficincia e eficcia. Alguns representantes do new public management preconizaram esse tipo de transferncia. Trata- se, na verdade, de afirmao que no resiste anlise dos estudiosos da administrao. A deciso poltica leva em conta variveis que a deciso empresarial no considera. A dependncia em relao aos recursos do mercado quase total na administrao privada e os objetivos organizacionais so diferentes e muitas vezes opostos. Peter Drucker, arauto indiscutvel do management empresarial, lembra que, [...] at a dcada de 30, o punhado de escritores e pensadores que se preocupavam com a administrao comeando por Frederick Winslow Taylor, mais ou menos na virada do sculo, e terminando com Chester Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial presumia que a administrao de empresas no passava de subdiviso da administrao geral. Para eles, o termo administrao aplicava-se a qualquer tipo de organizao, no apenas s empresas.
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Drucker lembra que a primeira aplicao consciente e sistemtica dos princpios da administrao no se deu numa empresa. Foi na reorganizao do Exrcito dos Estados Unidos, feita em 1901 por Elihu Root, secretrio da Guerra de Theodore Roosevelt. Lembra, tambm, que o primeiro congresso de administrao em Praga, em 1922 foi organizado no por empresrios, mas por Herbert Hoover, ento secretrio de comrcio americano e depois presidente dos Estados Unidos, e por Thomas Masaryk, historiador mundialmente famoso e presidente-fundador da ento recm-criada Repblica da Tchecoslovquia. A identificao da administrao com a administrao de empresas comeou apenas com a Grande Depresso, que gerou hostilidade em relao s empresas e desprezo por seus executivos. Para no ser contaminada pela associao de sua imagem com a de empresas, a administrao no setor pblico foi rebatizada de administrao pblica e proclamada uma disciplina distinta com seus departamentos universitrios, terminologia e hierarquia profissional prprios. 1.2 A perspectiva da poltica pblica O contexto em que se desenvolvem as atividades estatais crescentemente dinmico. A interao entre indivduos, empresas e outras organizaes nacionais e internacionais, bem como entre Estados tem-se intensificado como conseqncia da globalizao das finanas e do comrcio, facilitada pela evoluo das comunicaes e da informtica. Essa situao foi-se acelerando a partir do final da Segunda Guerra Mundial e exigindo, como conseqncia, a permanente adequao das estruturas organizacionais a um contexto condicionado por variveis novas ou modificadas. Os ministros da funo pblica dos pases da OCDE sintetizaram da seguinte forma as principais razes para reexaminar o papel do governo: a mudana profunda e rpida do contexto econmico e institucional, os problemas de complexidade crescente vinculados globalizao, que levam necessidade de competir na economia mundial e internacionalizao de muitos assuntos que anteriormente eram preocupaes domsticas, a diversificao das necessidades da sociedade, as novas tecnologias de comunicao e informao e o papel decisivo da mdia, a crescente participao dos usurios e grupos de

presso nos processos decisrios e a exigncia de maior transparncia e proviso de informao em todas as reas de ao governamental. No mbito das empresas privadas, a necessidade de sobreviver nesse contexto em rpida mutao e de continuar implementando nele suas misses e objetivos provocou o surgimento de novas tcnicas de administrao. Tal o caso, por exemplo, do planejamento. Nos anos 50 e 60, as organizaes adotaram o planejamento organizacional hoje clssico que orientava a organizao para a fixao de objetivos e metas e para a determinao de meios destinados a atingi-los. Parecia que bastava a vontade gerencial, corretamente articulada, para alcanar as finalidades almejadas. No mbito estatal, foi a poca dos grandes sistemas de planejamento governamental. Os pases institucionalizaram rgos comisses, ministrios, corporaes destinados a elaborar planos ambiciosos de desenvolvimento e, em geral, foram bem-sucedidos. Na Amrica Latina, foi uma poca de grande crescimento econmico, orientado, financiado e realizado pelo Estado. Diversos fatores foram esgotando as possibilidades dos modelos implementados. As transformaes do cenrio internacional exigiram a adoo de formas mais flexveis de planejamento e administrao. As empresas adotaram, ento, as tcnicas do planejamento estratgico, isto , um planejamento que leva em considerao as variveis externas organizao, a maioria delas no controlveis pelos gerentes. O dinamismo do contexto exigia estratgias e no mais metas e objetivos claros, bem delimitados e rgidos. A necessidade de auscultar a conjuntura e prever a evoluo da estrutura socioeconmica tornou imprescindveis as tcnicas de construo de cenrios. Essas permitiriam modelar organizaes capazes de implementar suas estratgias em cenrios alternativos. A ocorrncia de algum dos cenrios previstos seria independente da vontade e da ao dos responsveis pela organizao. Mas os acontecimentos da dcada de 70 guerras, crises petroleiras e financeiras, etc. , com a conseqente transformao do contexto e o surgimento de novas variveis, mostraram que os sistemas de planejamento estabelecidos eram muito lentos e rgidos para dar conta de uma conjuntura que exigia respostas imediatas. Vai-se impondo, assim,

a gesto estratgica, que no prescinde do planejamento, mas permite reao imediata da organizao aos desafios e s oportunidades que surgem do contexto. As organizaes estatais reagiram tardiamente ou no se modificaram em face das novas circunstncias. O resultado foi uma deteriorao de sua capacidade de resposta s necessidades e aos anseios da populao e um correlato declnio de sua credibilidade. No mbito pblico, registrou-se, ademais, um desejo crescente de participao democrtica nas decises estatais, na sua implementao, no seu controle e nos seus benefcios. A telemtica (comunicaes + informtica) permitiu fortalecer a transparncia e o conseqente controle social das aes do Estado. Tudo isso levou, ao longo dos anos 80, ao fortalecimento progressivo da concepo mais gil da atividade governamental: a ao baseada no planejamento deslocou-se para a idia de poltica pblica. Sem descartar os aspectos positivos do planejamento, a dinmica estatal enriqueceu-se com alguns conceitos derivados das transformaes operadas no campo da tecnologia, da economia e da administrao. A democratizao do sistema poltico viu-se facilitada pela tecnologia: a descentralizao e a participao ficaram mais fceis do ponto de vista operacional e as mudanas sociais tornaram-nas possveis e desejveis. Esse processo, hoje claramente visvel, apenas se insinuava nos anos 50. Algumas vozes profticas alertavam para a necessidade de modificao rpida da dinmica organizacional e das estruturas e dos mtodos de ao pblica. E, aos poucos, as circunstncias foram mostrando a convenincia de analisar o funcionamento do Estado por meio de seus fluxos, da sua dinmica, e modificar, assim, a perspectiva at ento privilegiada ou nica de exame de normas e estruturas. A anlise estrutural, anatmica, do Estado e da administrao continua vlida, mas, aos poucos, vai-se incorporando uma viso da dinmica, da fisiologia, do funcionamento estatal. Com efeito, a partir de ento, [...] a produo em matria de polticas pblicas busca analisar o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas fazedoras de poltica; dos atores participantes desse processo de fazer polticas; das inter-relaes entre essas variveis (agncias e atores); e das variveis externas que influenciam esse processo.

Isso sem se esquecer da preocupao por obter maior conhecimento a respeito das caractersticas mais gerais dos sistemas polticos e das relaes que se estabelecem entre polticas pblicas e poltica, de um lado, e entre governo e sociedade, de outro. A incorporao dessa viso no foi fcil para culturas impregnadas de filosofia do Estado e do direito e de profundos fundamentos no direito. O fato de a nova perspectiva originarse nos Estados Unidos suscitou a dvida sobre a sua validade nas realidades latinas e germnicas. Tratar-se-ia de viso enraizada nas realidades culturais e filosficas anglosaxnicas, ou seria ela aplicvel universalmente? As democracias evoludas fazem da observncia de normas jurdicas abstratas e impessoais e do respeito aos direitos dos outros o fundamento bsico da convivncia social. Mas uma anlise que s leve em considerao a perspectiva jurdica seria limitada e insuficiente para compreender a riqueza e diversidade das variveis que compem o universo do fenmeno estatal, nas suas relaes com a vida nacional e internacional. Mesmo que a discusso ainda continue, percebe-se que se trata de vises complementares e no excludentes. A perspectiva da poltica pblica integra adequadamente a dimenso jurdica e esta se auxilia dos insumos que as anlises de poltica pblica lhe provm. Como Aguilar Villanueva aponta com relao Amrica Latina, nossa teoria da administrao pblica ficou presa entre as consideraes jurdico-institucionais (repertrios de leis e regulamentos, mbitos de competncia e jurisdio, instncias e procedimentos formais) e as consideraes administrativas menores sobre cumprimento de ordens e execuo de decises prvias. Ao aproximar a administrao pblica do processo decisrio das polticas e da sua complexa colocao em prtica, seria possvel resgatar seu esquecido sentido clssico de governo, de bom governo, e poder-se-ia reconstruir a viso integral de seu objeto de estudo. Fbio Konder Comparato diz que O government by policies, em substituio ao government by law, supe o exerccio combinado de vrias tarefas que o Estado liberal desconhecia por completo. Supe o levantamento de informaes precisas sobre a realidade
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nacional e mundial, no s em termos quantitativos (para o qual foi criada a tcnica da contabilidade nacional), mas tambm sobre fatos no redutveis a algarismos, como em matria de educao, capacidade inventiva ou qualidade de vida. Supe o desenvolvimento da tcnica previsional, a capacidade de formular objetivos possveis e de organizar a conjuno de foras ou a mobilizao de recursos materiais e humanos para a sua consecuo. Em uma palavra, o planejamento. O processo de poltica pblica mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rpidas mudanas do contexto. Comea com os esforos de alguns pases europeus, do Japo, dos Estados Unidos e do Canad para responder, de forma mais eficiente, s demandas e necessidades sociais. Na Amrica Latina, o Chile aplica critrios e tcnicas de poltica pblica em algumas reas de ao governamental, particularmente no que diz respeito coordenao central das polticas. Em outros pases, com exceo de algum setor especfico, as polticas pblicas so mero discurso poltico e tecnocrtico. No entanto, possvel analisar formas de conduo das atividades do governo por meio das categorias de poltica pblica. 1.3 O conceito de poltica pblica Mas o que uma poltica pblica? Trata-se de um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, idias e vises dos que adotam ou influem na deciso. possvel consider-las como estratgias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisrio. A finalidade ltima de tal dinmica consolidao da democracia, justia social, manuteno do poder, felicidade das pessoas constitui elemento orientador geral das inmeras aes que compem determinada poltica.

Com uma perspectiva mais operacional, poderamos dizer que ela um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a
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manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos. importante destacar que o processo de poltica pblica no possui uma racionalidade manifesta. No uma ordenao tranqila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. No h, no presente estgio de evoluo tecnolgica, alguma possibilidade de fazer com que os computadores aparelhos de racionalidade lgica por excelncia sequer consigam descrever os processos de poltica. A perplexidade perante a turbulncia e a aparente no governabilidade das polticas pblicas e da ao governamental, a sensao de desordem que elas deixam perceber, no afetam apenas o cidado. Os atores administrativos, polticos e seus analistas constatam igualmente a extrema complexidade das polticas pblicas e as aparentes debilidades do Estado para cumpri-las. As modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de uma visualizao adequada da dinmica social12, ou o tipo especfico de organizao que March e Olson denominam anarquia organizada13. Para eles, so caractersticas das instituies do Executivo as preferncias problemticas, as tecnologias no claramente especificadas e a participao fluida. Da a dificuldade de racionalizar os processos de poltica pblica. No entanto, o modelo racional de anlise tem sobrevivido e continua vigente. Hill manifesta sua surpresa com [...] o poder e a habilidade do sistema racional para sobreviver, se considerarmos que os seus pressupostos foram minados pelos estudos empricos do processo de poltica e que sua capacidade de predizer irregular. A principal explicao para sua continuada existncia deve estar no seu status de modelo normativo e no mito dignificado, que freqentemente compartilhado pelos formuladores de poltica. A aceitao do modelo racional contribui para a vida confortvel do pesquisador; permite-lhe engajar-se no debate direto com os formuladores de poltica, na base de que a informao fornecida pelos pesquisadores pode ser uma ajuda para melhor elaborao de polticas. O sucesso obtido pelo paradigma da teoria da escolha racional (public choice theory)15, que est no alicerce das polticas econmicas chamadas de neoliberais, mostra a
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persistncia do modelo racional. A racionalidade transforma-se, assim, no critrio supremo na ausncia de qualquer outra premissa com base na qual seja possvel argumentar. No muito exagerado afirmar que a racionalidade tem substitudo a verdade e a moral como critrio ltimo de julgamento tanto das crenas como da conduta humana. No que diz respeito aos diversos significados da expresso poltica pblica, Aguilar Villanueva afirma, inspirando-se em Subirats e em Hogwood e Gunn, que a poltica pode denotar vrias coisas: um campo de atividade governamental (poltica de sade, educacional, comercial), um propsito geral a ser realizado (poltica de emprego estvel para os jovens), uma situao social desejada (poltica de restaurao de centros histricos, contra o tabagismo, de segurana), uma proposta de ao especfica (poltica de reflorestamento dos parques nacionais, de alfabetizao de adultos), uma norma ou normas que existem para determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), um conjunto de objetivos e programas de ao que o governo tem em um campo de questes (poltica de produtividade agrcola, de exportao, de luta contra a pobreza). Ou a poltica como produto e resultado de especfica atividade governamental, o comportamento governamental de fato (a poltica habitacional conseguiu construir n nmero de casas, a poltica de emprego criou n postos de trabalho), o impacto real da atividade governamental (diminuio do crime urbano, aumento da concluso do ciclo bsico de estudos, diminuio dos preos ao consumidor, reduo da inflao), o modelo terico ou a tecnologia aplicvel em que se sustenta uma poltica governamental (poltica da energia, poltica de renda regressiva, poltica de ajuste e estabilizao).

Existem diversas formas de estudar uma poltica, que dependem do ponto de vista em que se situa o analista. Segundo Hogwood e Gunn, h, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma poltica:

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1) Estudos de contedos polticos, em que o analista procura descrever e explicar a

gnese e o desenvolvimento de polticas especficas;

2) Estudos do processo das polticas, em que se presta ateno s etapas pelas quais

passa um assunto e se procura verificar a influncia de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto;
3) Estudos de produtos de uma poltica, que tratam de explicar por que os nveis de

despesa ou o fornecimento de servios variam entre reas;

4) Estudos de avaliao, que se localizam entre a anlise de poltica e as anlises para

a poltica e podem ser descritivos ou prescritivos;

5) Informao para a elaborao de polticas, em que os dados so organizados para

ajudar os tomadores de deciso a adotar decises;

6) Anlise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de

elaborao de polticas;
7) Anlise de polticas, em que o analista pressiona, no processo de poltica, em favor

de idias ou opes especficas. 1.4 Caractersticas de uma poltica pblica Nas definies dos dicionrios de cincia poltica, encontram-se os seguintes componentes comuns:
a) Institucional: a poltica elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente

constituda no mbito da sua competncia e coletivamente vinculante;

b) Decisrio: a poltica um conjunto seqncia de decises, relativo escolha de

fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situao especfica e como resposta a problemas e necessidades;
c) Comportamental, implica ao ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma

poltica , acima de tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso singular;

d) Causal: so os produtos de aes que tm efeitos no sistema poltico e social.

Thoenig considera que os elementos que podem caracterizar uma poltica so cinco: [...] um conjunto de medidas concretas; decises ou formas de alocao de recursos; ela esteja
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inserida em um quadro geral de ao; tenha um pblico-alvo (ou vrios pblicos); apresente definio obrigatria de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em funo de normas e de valores. Os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas caractersticas essenciais das polticas pblicas. O formato concreto delas depender de cada sociedade especfica. O estgio de maturidade de cada uma delas contribuir, ou no, para a estabilidade e eficcia das polticas, para o grau de participao dos grupos interessados, para a limpidez dos procedimentos de deciso. 1.5 O processo de poltica pblica Cada poltica pblica passa por diversos estgios. Em cada um deles, os atores, as coalizes, os processos e as nfases so diferentes. As polticas pblicas estruturam o sistema poltico, definem e delimitam os espaos, os desafios, os atores, diz Thoenig. As etapas normalmente consideradas em matria de poltica pblica formulao, implementao e avaliao precisam de certo grau de especificao na Amrica Latina. necessrio, por exemplo, distinguir elaborao de formulao. A primeira a preparao da deciso poltica; a segunda, a deciso poltica, ou a deciso tomada por um poltico ou pelo Congresso, e sua formalizao por meio de uma norma jurdica. A implementao tambm deve ser mais detalhada na Amrica Latina. necessrio separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo (ou, em outras palavras, a elaborao de planos, programas e projetos), da execuo, que pr em prtica a deciso poltica. Essa distino necessria, porque cada uma das etapas mencionadas campo para tipos diferentes de negociao. J se analisaram, neste texto, as limitaes do modelo racional, mas, numa viso seqenciada do processo que pouco mais que mero exerccio de compreenso , possvel verificar vrias etapas num processo de poltica pblica. 1) O primeiro momento o da agenda ou da incluso de determinado pleito ou necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder pblico. Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na agenda designa o estudo e a explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de problema
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pblico, transformando-os em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia. Freqentemente, a incluso na agenda induz e justifica uma interveno pblica legtima sob a forma de deciso das autoridades pblicas. 2) O segundo momento a elaborao, que consiste na identificao e delimitao de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinao das possveis alternativas para sua soluo ou satisfao, a avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades. Para Hill, [...] os pesquisadores podem, por um lado, assumir que a elaborao de polticas , essencialmente, um processo racional baseado nos clssicos passos, que vo desde a formulao do problema e avaliao de alternativas at a implementao. Podem ser admitidos os conflitos sobre metas ou percepes da situao, mas considera-se que eles resultam em efeitos estveis e determinados e no interferem na consistncia das operaes do sistema. O problema visto como tcnico, o clima como consensual e o processo como controlado. Ao contrrio, a elaborao de polticas pode ser vista como atividade poltica incontornvel, em que as percepes e os interesses dos atores individuais entram em todos os estgios. Nesse caso, a implementao transforma- se em atividade problemtica e no em algo que deva ser dado como bvio, como no modelo racional: a poltica vista como barganha, o meio ambiente como conflitivo e o processo mesmo caracterizado pela diversidade e pelas suas limitaes. 3) A formulao, que inclui a seleo e especificao da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declarao que explicita a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e financeiro.

4) A implementao, constituda pelo planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. Trata-se da preparao para pr em prtica a poltica pblica, a elaborao de todos os planos, programas e projetos que permitiro execut-la. Segundo Hill, a implementao refere-se a objetivos especficos, traduo, na prtica,
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das polticas que emergem do complexo processo decisrio. Os efeitos (outcomes) referem-se aos resultados conjuntos da deciso e da implementao, isto , o que realmente aconteceu. Quais so as precondies que deveriam ser satisfeitas numa implementao perfeita e por que elas podero, muito dificilmente, ser atingidas na prtica? Hogwood e Gunn respondem que a implementao possvel se as circunstncias externas ao agente implementador no impem obstculos paralisantes; se o programa dispe de tempo adequado e recursos suficientes; se a combinao precisa de recursos est efetivamente disponvel; se a poltica a ser implementada baseia-se numa teoria de causa-efeito vlida; se a relao entre causa e efeito direta e se existem poucos, ou nenhum, vnculos de interferncia; se as relaes de dependncia so mnimas; se existem compreenso e acordo sobre os objetivos; se as tarefas esto totalmente especificadas e na seqncia correta; se h perfeita comunicao e coordenao; e se as autoridades podem pedir e obter perfeita obedincia. Basta esse enunciado para perceber que essas precondies sero muito dificilmente satisfeitas na prtica. 5) A execuo, que o conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua realizao. Essa etapa inclui o estudo dos obstculos, que normalmente se opem transformao de enunciados em resultados, e especialmente, a anlise da burocracia. 6) O acompanhamento, que o processo sistemtico de superviso da execuo de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informao necessria para introduzir eventuais correes a fim de assegurar a consecuo dos objetivos estabelecidos.

7) A avaliao, que consiste na mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas polticas pblicas, especialmente no que diz respeito s realizaes obtidas e s conseqncias previstas e no previstas. A avaliao a rea de poltica pblica que mais tem-se desenvolvido nos ltimos tempos. 1.6 A interao das polticas
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A diviso por etapas antes descrita mais uma esquematizao terica do que, de forma habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prtica. O processo nem sempre observa a seqncia sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas esto geralmente presentes. Por outra parte, toda poltica pblica est integrada dentro do conjunto de polticas governamentais e constitui uma contribuio setorial para a busca do bem-estar coletivo. Cada poltica, pela sua vez, inclui diferentes aspectos aos que d prioridade, em funo de urgncias e relevncias. As polticas pblicas so influenciadas, a partir da sua incorporao ao elenco de aes setoriais do governo, pelas contingncias que afetam a dinmica estatal e pelas modificaes que a teoria sofre como conseqncia. por isso que, no comeo, esto impregnadas pelas idias vigentes em matria de planejamento: fixao de metas quantitativas pelos organismos centrais de planejamento, geralmente dominados por tcnicos mais ou menos esclarecidos; subordinao de toda a vida social ao crescimento econmico; determinao do futuro com base em projees das tendncias do passado. O predomnio da racionalidade tcnica absoluto e as prioridades so estabelecidas na base de consideraes supostamente racionais. Como o critrio econmico o dominante, so privilegiadas as atividades que influiriam mais diretamente na produo e no desenvolvimento. Mas as prioridades outorgadas pelos planejadores no so determinadas como se pretende s pela razo tcnica: o poder poltico dos diferentes setores da vida social e sua capacidade de articulao dentro do sistema poltico so os que realmente determinam as prioridades.

Existe uma crtica dura e permanente sobre a falta de coordenao entre as polticas econmicas e sociais. Os programas de ajuste estrutural implementados na Amrica Latina no consideraram, nas etapas iniciais da sua elaborao, os resultados sociais possveis. Como conseqncia, os indicadores da educao, da sade, da previdncia social, da habitao, do emprego e de outros setores sociais mostram a existncia de uma situao difcil, que se agrava com o tempo. 1.6 A poltica econmica
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Os instrumentos de poltica pblica tiveram desenvolvimento maior no campo da poltica econmica, talvez pelo fato, lembrado por Lindblom, de que o essencial da poltica econmico e o grosso da economia poltico30. Mas, como lembra Hayward, a economia tem procurado abstrair os estudos de mercado dos comportamentos do poder pblico, esquecendo que, por ser indireta e impessoal, a coero no , por isso, menos constrangedora. Entende-se por poltica econmica [...] um processo pelo qual diversos atores identificveis, pertencentes comunidade poltica econmica, contribuem para uma deciso governamental, de forma que seus objetivos econmicos, no quadro de seus objetivos polticos gerais, sejam realizados pelas instituies existentes, ou reorganizadas, e com a ajuda dos meios de ao disponveis. De acordo com Hayward, os objetivos puros de uma poltica econmica so: o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da populao ativa, a redistribuio da renda, a reduo das disparidades regionais, o desenvolvimento ou a proteo de setores da indstria ou de empresas particulares e o incremento do lazer pela reduo da vida ativa ou do tempo de trabalho. Na verdade, certos objetivos, como a redistribuio da renda e a reduo das disparidades regionais, no podem ser consideradas objetivos econmicos puros, porque esto evidentemente inspirados em consideraes de justia social. Outros, como o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da populao ativa, esto claramente vinculados a uma poltica de crescimento econmico. Existem, tambm, quase-objetivos de natureza intermediria: atingir um equilbrio favorvel do balano de pagamentos, assegurar o fornecimento indispensvel de energia e de matrias-primas, o aumento do comrcio internacional e da mobilidade de bens, de servios, de capital e de trabalho, e a promoo da concorrncia interna. Esto, tambm, os objetivos intermedirios relacionados com as mudanas das estruturas econmicas: modernizao das atividades existentes e desenvolvimentos das atividades

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de ponta (por exemplo, transferncias da agricultura para a indstria e da indstria para os servios), aumento dos investimentos e modificao dos modos de consumo. 1.8 A importncia das instituies Em toda poltica pblica, as instituies desempenham um papel decisivo. Com efeito, delas emanam ou elas condicionam as principais decises. Sua estrutura, seus quadros e sua cultura organizacional so elementos que configuram a poltica. As instituies impregnam as aes com seu estilo especfico de atuao. Elmore aponta que [...] como praticamente todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente entendendo como as organizaes funcionam que podemos entender como as polticas so modeladas no processo de implementao34. Os estudos de poltica pblica mostram a importncia das instituies estatais tanto como organizaes, pelas quais os agentes pblicos (eleitos ou administrativos) perseguem finalidades que no so exclusivamente respostas a necessidades sociais, como tambm configuraes e aes que estruturam, modelam e influenciam os processos econmicos com tanto peso, como as classes e os grupos de interesse. Ham e Hill dizem que as complexas e, s vezes, conflitivas tendncias no estudo das organizaes devem ser mencionadas pela enorme importncia que as burocracias complexas tm no processo de poltica pblica. Para compreender a parte que jogam as organizaes, necessrio entender sua estrutura e seu comportamento dentro dela. Mas esse entendimento ser deficiente se as organizaes no so consideradas em sua mais ampla estrutura social.

Selznick lembra que todas as organizaes formais so moldadas por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e a suas metas estabelecidas. Toda organizao formal sindicato, partido poltico, exrcito, empresa, etc. tenta mobilizar recursos humanos e tcnicos como meio para atingir seus fins. No entanto, os indivduos dentro do sistema tendem a resistir a ser tratados como meios. Eles interagem como seres integrais, trazendo seus prprios e especiais problemas e propsitos; mais ainda, a organizao est imersa numa matriz institucional e est, portanto, sujeita a presses do seu prprio
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contexto, ao que um ajuste geral deve ser feito. Como resultado, a organizao pode ser vista significativamente como estrutura social adaptativa, que enfrenta problemas que surgem simplesmente porque ela existe como organizao em um meio ambiente institucional, independentemente dos objetivos (econmicos, militares, polticos) que provocaram sua existncia. Benson um dos tericos que enfatizaram a importncia de se vincularem diferentes nveis de anlise da organizao. Ele diz que uma anlise completa das relaes interorganizacionais necessita explorar trs nveis na estrutura dos setores de poltica. Primeiro, a estrutura administrativa, que nvel superficial de vinculaes e redes entre agncias mantidas juntas pela dependncia de recursos. Segundo, a estrutura de interesses, que o conjunto de grupos cujos interesses esto embutidos no setor, seja positiva, seja negativamente. Esses grupos compreendem os de demanda, os de apoio, os administrativos, os de fornecedores e os de coordenao. A estrutura de interesses importante, porque ela prov o contexto para a estrutura administrativa, que no poderia ser adequadamente entendida, a no ser em termos das relaes subjacentes de poder que se manifestam dentro da estrutura de interesses. Por sua vez, a estrutura de interesses tem de ser localizada no terceiro nvel, isto , as normas da formao de estruturas. Nas sociedades capitalistas avanadas, essas regras so, principalmente, as relacionadas com a acumulao de capital.

Para Benson, o papel das organizaes estatais, nesse tipo de sociedade, ajudar no processo de acumulao de capital e desempenhar a funo de legitimao. Referncias bibliogrficas ADAMS, John Clarke. El derecho administrativo norteamericano. Buenos Aires: Eudeba, 1954. AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La hechura de las polticas. Mxico: Porra, 1992. BENSON, J. K. Interorganizational networks and policy sectors. In: ROGERS, David; WHETTER, David (Eds.). Interorganizational coordination. Iowa: Iowa University Press, 1983.
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2. ANLISE DE POLTICAS PBLICAS2 A seguir, sero apresentados alguns conceitos da policy analysis: policy', politics' e polity', policy network, policy arena e policy cycle', os quais so considerados de fundamental importncia para a compreenso de polticas pblicas. De acordo com os mencionados questionamentos da cincia poltica, a literatura sobre policy analysis' diferencia trs dimenses da poltica. Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado na cincia poltica o emprego dos conceitos em ingls de polity para -

Elaborado com base na Tese de Doutorado de Klaus Frey. Disponvel em www.ipea.gov.br, Planejamento e Polticas Pblicas, No 21 - Jun de 2000.

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denominar as instituies polticas, politics' para os processos polticos e, por fim, policy para os contedos da poltica:

A dimenso institucional polity' se refere ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo; No quadro da dimenso processual politics' tem-se em vista o processo poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio;

A dimenso material policy' refere-se aos contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.

Essa diferenciao terica de aspectos peculiares da poltica fornece categorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturao de projetos de pesquisa. Todavia, no se deve deixar de reparar que na realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a poltica material por meio de estratgias polticas de conflito e de consenso (1991, p. 26). Dessa maneira, a prtica comum da policy analysis' de distinguir entre variveis dependentes e independentes (NAMACHER, 1991,p. 218), tendo por finalidade a reduo de complexidade, pode-se mostrar embaraosa e inadequada para boa parte dos casos empricos. Isto particularmente bvio nos casos de polticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como bem ilustra o caso da poltica ambiental. inquestionvel que o descobrimento da proteo ambiental como uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos arranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro lado, em consequncia da tematizao da questo ambiental, novos atores polticos (associaes ambientais, institutos de pesquisa ambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservao ambiental) entraram em cena, transformando e reestruturando o processo poltico. Portanto, no que diz respeito criao de hipteses norteadoras para estudos de caso, no possvel e no se justifica uma deduo meramente terica a priori' das variveis de anlise que devem ser consideradas. So indispensveis representaes modelares sobre
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possveis concatenaes explicativas [KNOEPFEL, 1987, p. 77] que podem ser obtidas por meio de estudos empricos preliminares em cada campo de poltica. No caso de polticas setoriais, consolidadas com estruturas de deciso relativamente estveis pode at ser legtimo considerar o fator instituies como varivel independente. Mas se esse no for o caso, ou seja, se os estudos empricos preliminares mostram uma dinmica expressiva das estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da existncia de uma dependncia, pelo menos parcial, entre as polticas a serem examinadas e a varivel institucional. No que diz respeito prtica cotidiana do pesquisador ou analista de polticas pblicas, no se deve negligenciar o fato de que as prprias circunstncias referentes aos interesses do solicitante da pesquisa e s constelaes das foras polticas, mas tambm s limitaes no tocante aos recursos disponveis (tanto humanos e financeiros quanto de tempo), costumam influenciar o processo de formulao do projeto de pesquisa. Frequentemente, sobretudo no mbito de consultorias para governos, o pesquisador se confronta com vrias restries, vendo-se obrigado a considerar as dimenses polity' e politics' como variveis independentes; fato esse que at se justifica em face dos interesses e exigncias particulares colocadas por governos, cujo interesse primordial o aperfeioamento de programas ou projetos concretos no menor tempo possvel. Nesse caso, o pesquisador parte de estruturas polticas e condies de poder dadas e, a partir da, desenvolve um programa de ao poltica otimizado (dentro do qual ele at pode propor algumas mudanas das estruturas polticas e dos padres processuais). No entanto, se o interesse do estudo visa a conhecer as concatenaes de efeito reais entre as trs dimenses, o pressuposto de variveis independentes parece ao todo discutvel, particularmente diante do desafio de considerar a dimenso temporal das polticas pblicas. A pergunta pelo grau de influncia das estruturas polticas (polity') e dos processos de negociao poltica (politics') sobre o resultado material concreto (policy') - uma orientao caracterstica da policy analysis' - parte, entende-se, do pressuposto de concatenaes de efeitos lineares. Tal conjectura contradiz a experincia emprica da existncia de inter-relaes entre as trs dimenses da poltica, especialmente entre as dimenses policy' e politics'.

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Ainda que seja imaginvel que o arcabouo institucional, que por sua vez condiciona os processos polticos, possa se manter estvel durante um perodo bastante longo (da poderamos concluir uma independncia relativa da varivel polity' para essa concreta situao emprica),11 difcil imaginar uma tal independncia para as dimenses politics' e policy'. As disputas polticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados. A suposio de Lowi (1972, p. 299) de que policies determine politics' pode at ser vlida para um campo especfico de poltica ou um policy issue, sob condies particulares, mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas polticas setoriais, sobretudo as de carter mais dinmico e polmico, no deixa dvidas referentes interdependncia entre os processos e os resultados das polticas. A evoluo histrica da poltica ambiental, por exemplo, mostra de forma ntida como ambas dimenses tm se influenciado de forma recproca e permanente. As constelaes de atores, as condies de interesse em cada situao e as orientaes valorativas elementos que podem ser considerados condicionantes do grau de conflito reinante nos processos polticos - sofreram modificaes significativas medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da poltica. O incremento da conscincia ambiental reforou os conflitos entre os interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma maneira como a dimenso material dos problemas ambientais tem conduzido cristalizao de constelaes especficas de interesse, os programas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de um processo poltico, intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelaes especficas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que prev a transformao de zonas industriais ou rurais em zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provoca resistncia por parte dos interesses econmicos afetados, o que representa uma modificao das condies de politics. Eventualmente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma presso bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo, de modo que essas novas condies de politics podem levar reviso do plano original. Alm disso, vale lembrar que todos
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esses fatores condicionantes das polticas pblicas so sujeitos a alteraes ao longo do tempo. A conscincia ambiental, a ser considerada na ltima semana deste curso, por exemplo, tem aumentado significativamente na mundo todo aps o acidente nuclear de Chernobyl, promovendo condies altamente favorveis implementao de polticas ambientais mais substanciais. Atualmente, porm, com os problemas socioeconmicos particularmente referentes ao desemprego agravados, o tema ambiental parece ter cado em esquecimento e sado das agendas governamentais no mundo inteiro. Os estudos tradicionais sobre polticas pblicas baseados em mtodos quantitativos frequentemente so forados a se limitar a um nmero reduzido de variveis explicativas, devido s dificuldades tcnicas e organizativas. No entanto, se quisermos saber mais detalhes sobre a gnese e o percurso de certos programas polticos os fatores favorveis e os entraves bloqueadores , ento a pesquisa comparativa no pode deixar de se concentrar de forma mais intensa na investigao da vida interna dos processos polticoadministrativos. Com esse direcionamento processual, tornam-se mais importantes os arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dos atores polticos, os instrumentos de ao e as estratgias polticas. Diante dessa reorientao aqui proposta, as categorias de policy networks, policy arena e policy cycle ganham relevncia para a policy analysis'. Apresentamos a seguir essas categorias. Policy networks Conforme uma definio de Heclo, entende-se por um policy network as interaes das diferentes instituies e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gnese e na implementao de uma determinada policy' [HECLO, 1978, p.102]. Segundo Miller, trata-se no caso de policy networks de redes de relaes sociais que se repetem periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas do que relaes sociais institucionalizadas, nas quais prevista uma distribuio concreta de papis organizacionais. Todavia, essas redes sociais evidenciamse suficientemente regulares, para que possa surgir confiana entre seus integrantes e se estabelecer opinies e valores comuns [MILLER, 1994, p. 379]. Essas policy networks' ganham importncia nos processos decisrios dos sistemas poltico-administrativos nas democracias modernas, ao passo que os processos e procedimentos formais e prescritos pelas constituies perdem a influncia sobre a
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determinao real dos contedos [Schubert, 1991, p. 36]. As redes de atores, que se formam em torno de polticas especficas, podem ser consideradas como tipos antagnicos ao tipo institucional da hierarquia. As caractersticas particulares das policy networks so uma estrutura horizontal de competncias, uma densidade comunicativa bastante alta e, interrelacionado com isso, um controle mtuo comparativamente intenso [PRITTWITZ, 1994, p.93]. Prittwitz assinala que as barreiras de acesso s policy networks so relativamente baixas, se comparadas aos sistemas corporativistas de negociao (idem, p. 94). Porm, em alguns campos da poltica, como por exemplo na poltica monetria ou na poltica de defesa nacional, o nmero dos envolvidos tende a ser pequeno e as barreiras de acesso tendem a ser altas. Windhoff-Hritier fala de policy networks excludentes e fechadas. Nesses casos, as relaes entre os poucos envolvidos tendem a ser intensas, rotineiras e freqentemente institucionalizadas [WINDHOFF-HRITIER, 1987, p. 45]. Redes de atores que no se constituem em torno de uma poltica setorial como um todo (por exemplo, a poltica de sade, de educao ou de meio ambiente), mas apenas com algumas questes mais estreitamente delimitadas (por exemplo, um projeto de reciclagem de lixo, ou a criao e implementao de uma zona de proteo ambiental), so chamadas de issue networks [idem, p. 46 e MILLER, 1994, p. 379]. Para a anlise de polticas pblicas, as policy networks' ou issue networks' so de grande importncia, sobretudo enquanto fatores dos processos de conflito e de coalizo na vida poltico-administrativa. Foi observado, no caso da realidade poltica das democracias mais consolidadas, que os membros de tais policy networks costumam rivalizar-se, mas acabam criando laos internos de solidariedade, o que lhes possibilita se defender e agir contra os outros policy networks considerados concorrentes. Os fatos de os membros de diversas instituies polticas e administrativas se movimentarem dentro da esfera de interesse de uma rea de policy, reduzirem o seu controle recproco e se solidarizarem conduziram a um estarrecimento e a um fechamento recproco de policy networks [WINDHOFF-HRITIER, 1987, p. 47]. Com efeito, observa-se com frequncia que as fronteiras e delimitaes entre as burocracias estatais,
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os polticos e os grupos de interesse envolvidos na definio das polticas se desfazem [SCHUBERT, 1991, p.36]. Na luta pelos escassos recursos financeiros surgem relaes de cumplicidade setorial, tendo como objetivo comum a obteno de um montante - o maior possvel - de recursos para a sua respectiva rea poltica. Na atual conjuntura brasileira, caracterizada pela necessidade de um ajuste fiscal, essas disputas entre as vrias pastas e policy networks pelos recursos, assim como entre essas pastas, a equipe econmica e a presidncia tornam-se particularmente acirradas, deixando transparecer uma certa incapacidade de ao e, logo, comprometendo a governabilidade do sistema poltico. Essa consequente debilitao da capacidade de conduzir reformas detectadas como indispensveis no se restringe, todavia, ao mbito do poder executivo, mas se reproduz no processo legislativo, em que frequentemente observa-se a sobreposio das lealdades partidrias e organizacionais por policy' lealdades [WINDHOFF-HRITIER, 1987, p. 47]. Particularmente, no que tange implementao de reformas que visam a reduzir gastos sociais e investimentos pblicos - isto , polticas de carter redistributivo - 12 as quais por sua natureza implicam custos poltico- eleitorais significativos, observa-se um potencial significativo de obstruo, assim como fortes resistncias da parte de grupos de interesses e burocracias constitudos em torno dos programas existentes e pelo apoio popular a determinados programas [FIGUEIREDO/LIMONGI, 1998, p. 65]. 2.1 Policy arena A concepo da policy arena foi originalmente introduzida no debate cientfico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reaes e expectativas das pessoas afetadas por medidas polticas tm um efeito antecipativo para o processo poltico de deciso e de implementao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configurao do processo poltico. O modelo da policy arena refere-se portanto aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas de poltica, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu carter distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo.

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Essas quatro formas de poltica podem tambm ser caracterizadas, no tocante forma e aos efeitos dos meios de implementao aplicados, aos contedos das polticas e, finalmente, no que tange ao modo da resoluo de conflitos polticos.
1. Polticas distributivas so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos

processos polticos, visto que polticas de carter distributivo s parecem distribuir vantagens e no acarretam custos;
2. Polticas redistributivas, ao contrrio, so orientadas para o conflito.O objetivo

o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade [Windhoff-Hritier, 1987, p. 49]. O processo poltico que visa a uma redistribuio costuma ser polarizado e repleto de conflitos.
3. Polticas regulatrias trabalham com ordens e proibies, decretos e portarias. Os

efeitos referentes aos custos e benefcios no so determinveis de antemo; dependem da configurao concreta das polticas. Custos e benefcios podem ser distribudos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as polticas tambm podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizo podem se modificar conforme a configurao especfica das polticas.
4. Polticas

constitutivas (constituent policy') [Lowi, 1972] ou polticas

estruturadoras - Beck fala de polticas modificadoras de regras [BECK, 1993, p. 17] - determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas, redistributivas e regulatrias. A poltica estruturadora diz respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes (polity') - refere-se criao e modelao de novas instituies, modificao do sistema de governo ou do sistema eleitoral, determinao e configurao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre os atores polticos. A distino entre poltica estruturadora e poltica scio-regulatria particularmente importante em relao aos efeitos nos processos de conflito e de consenso, os quais so de peculiar interesse para a policy analysis'. Enquanto polticas scio regulatrias versam sobre questes morais e vm sendo discutidas de forma
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bastante controversa dentro da sociedade, as polticas estruturadoras ou constitutivas costumam provocar muito menos impacto na esfera pblica. Embora essas polticas possam implicar consequncias poderosas para o processo poltico, em geral costuma-se discutir e decidir sobre modificaes do sistema poltico apenas dentro do prprio sistema poltico-administrativo. Raramente essas discusses se tornam fatos polticos envolvendo setores mais amplos da sociedade. O interesse da opinio pblica sempre mais dirigido aos contedos da poltica e bem menos aos aspectos processuais e estruturais. Em contraposio a Schubert, que fala de polticas mantenedoras de sistema, pareceme mais conveniente o conceito de polticas estruturadoras de sistema, por esse termo expressar mais claramente que esse tipo de poltica no visa apenas mera manuteno ou conservao do sistema existente, mas que polticas orientadas pela estrutura podem tambm ter por objetivo the maintainance and design and renewal of social-political institutions [KOOIMAN, 2000, p.158], isto , a modificao ou transformao do sistema poltico atual. Uma tal compreenso dinmica da poltica estruturadora est na base das concepes do Institution Building e do Institutional Development, estratgias desenvolvidas e enfaticamente defendidas pelas agncias internacionais de desenvolvimento para aumentar a governabilidade e a eficincia da development administration nos pases do Terceiro Mundo. Sem querer aprofundar as dificuldades de classificar os processos polticos empiricamente observveis no quadro das concepes do policy network e da policy arena, e sem querer discutir em pormenores a multiplicidade das arenas polticas que podem ser encontradas empiricamente, mister ressaltar a suposio bsica da abordagem, segundo a qual existe uma interrelao entre a percepo de uma policy' por parte das pessoas afetadas e a estrutura da arena poltica. Esse fato, por sua vez, se baseia no pressuposto de que as pessoas afetadas associam custos ou benefcios s respectivas medidas [WINDHOFF-HRITIER, 1987, p. 54]. Outras vertentes de pesquisa poltica como o neoinstitucionalismo ou a anlise de estilos polticos, os quais apresentarei mais adiante, objetam contra essa abordagem explicativa de que nem sempre os atores polticos dispem de preferncias e interesses claramente
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definidos, e que deveriam ser levados em considerao outros fatores que exercem influncia no comportamento decisrio. Policy cycle. Mais um elemento importante da abordagem da policy analysis' o chamado policy cycle. Devido ao fato de que as redes e as arenas das polticas setoriais podem sofrer modificaes no decorrer dos processos de elaborao e implementao das polticas, de fundamental importncia ter-se em conta o carter dinmico ou a complexidade temporal [COUTO, 1998, p. 54] dos processos poltico-administrativos. Ao subdividir o agir pblico em fases parciais do processo poltico-administrativo de resoluo de problemas, o policy cycle acaba se revelando um modelo heurstico bastante interessante para a anlise da vida de uma poltica pblica. As vrias fases correspondem a uma seqncia de elementos do processo poltico-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito s constelaes de poder, s redes polticas e sociais e s prticas poltico-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase. As tradicionais divises do ciclo poltico nas vrias propostas na bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas as propostas so as fases da formulao, da implementao e do controle dos impactos das polticas. Do ponto de vista analtico, uma subdiviso um pouco mais sofisticada parece pertinente. Proponho distinguir entre as seguintes fases: percepo e definio de problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso, implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas e a eventual correo da ao. No que tange fase da percepo e definio de problemas, o que interessa ao analista de polticas pblicas a questo como em um nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns policy issues vm se mostrando apropriados para um tratamento poltico e conseqentemente acabam gerando um policy cycle. Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por grupos sociais isolados, mas tambm por polticos, grupos de polticos ou pela administrao pblica. Freqentemente, so a mdia e outras formas da comunicao poltica e social que contribuem para que seja atribuda relevncia poltica a um problema peculiar. WindhoffHritier salienta que problemas do ponto de vista analtico s se transformam em problemas de policy' a partir do momento em que adquirem relevncia de ao do ponto
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de vista poltico e administrativo: Somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o transforma em um problema de policy' [WINDHOFF-HRITIER, 1987, p. 68]. Alm do mais, importante considerar a maneira como os problemas foram definidos, sendo isso posteriormente de fundamental importncia para a proposio de solues na fase da elaborao dos programas [KELLY/PALUMBO, 1992, p. 651]. Mas somente na fase do agenda setting se decide se um tema efetivamente vem sendo inserido na pauta poltica atual ou se o tema deve ser excludo ou adiado para uma data posterior, e isso no obstante a sua relevncia de ao. Para poder tomar essa deciso, preciso pelo menos uma avaliao preliminar sobre custos e benefcios das vrias opes disponveis de ao, assim como uma avaliao das chances do tema ou projeto de se impor na arena poltica. Isso no exige necessariamente uma tematizao pblica dos projetos [PRITTWITZ, 1994, p. 58], mas pelo menos conveniente o envolvimento dos relevantes atores polticos. Na fase de elaborao de programas e de deciso, preciso escolher a mais apropriada entre as vrias alternativas de ao. Normalmente precedem ao ato de deciso propriamente dito processos. Em relao caracterizao de diversas agendas polticas, das condies de xito de policy issues especficos e das estratgias polticas no quadro do agenda-setting, de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na poltica e na administrao. Em geral, a instncia de deciso responsvel decide sobre um programa de compromisso negociado j antecipadamente entre os atores polticos mais relevantes. Decises verdadeiras, isto , escolhas entre vrias alternativas de ao, so raras excees nesta fase do ciclo poltico. A implementao de polticas pode ser considerada aquela fase do policy cycle cuja encomenda de ao estipulada na fase precedente formulao das polticas e a qual, por sua vez, produz do mesmo modo determinados resultados e impactos de policy' [WINDHOFF-HRITIER, 1987, p. 86]. O interesse da policy analysis' nesta fase se refere particularmente ao fato de que, muitas vezes, os resultados e impactos reais de certas polticas no correspondem aos impactos projetados na fase da sua formulao.

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No que tange anlise dos processos de implementao, podemos discernir as abordagens, cujo objetivo principal a anlise da qualidade material e tcnica de projetos ou programas, daquelas cuja anlise direcionada para as estruturas polticoadministrativas e a atuao dos atores envolvidos. No primeiro caso, tem-se em vista, antes de mais nada, o contedo dos programas e planos. Comparando os fins estipulados na formulao dos programas com os resultados alcanados, examina-se at que ponto a encomenda de ao foi cumprida e quais as causas de eventuais dficits de implementao. No segundo caso, o que est em primeiro plano o processo de implementao, isto , a descrio do como e da explicao do porqu. De maneira indutiva e emprica descreve-se o que acontece, quais atores atuam com quais motivos e com quais resultados (idem, p. 87). Na fase da avaliao de polticas e da correo de ao (evaluation), apreciam-se os programas j implementados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os dficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir conseqncias para aes e programas futuros. A avaliao ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa terem sido alcanados, levar ou suspenso ou ao fim do ciclo poltico, ou, caso contrrio, iniciao de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percepo e definio e elaborao de um novo programa poltico ou modificao do programa anterior. Com isso, a fase da avaliao imprescindvel para o desenvolvimento e a adaptao contnua das formas e instrumentos de ao pblica, o que Prittwitz denominou como aprendizagem poltica [PRITTWITZ, 1994, p. 60 s]. Segundo a concepo do modelo de policy cycle, o processo de resoluo de um problema poltico consiste de uma sequncia de passos. Mas, na prtica, os atores poltico-administrativos dificilmente se atm a essa sequncia. Isso vale especialmente para programas polticos mais complexos que se baseiam em processos interativos, cuja dinmica alimentada por reaes mtuas dos atores envolvidos: in fact policy making is actually complicated and interactive [KELLY/PALUMBO, 1992, p. 651]. Processos de aprendizagem poltica e administrativa encontram-se de fato em todas as fases do ciclo poltico, ou seja, o controle de impacto no tem que ser realizado
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exclusivamente no final do processo poltico, mas pode - ou at deve - acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptaes permanentes do programa e, com isso, propiciar uma reformulao contnua da poltica. Vale assinalar que o modelo heurstico do policy cycle um tipo puro idealizador do processo poltico, na prtica dificilmente este se d de pleno acordo com o modelo. Porm, o fato de os processos polticos reais no corresponderem ao modelo terico no indica necessariamente que o modelo seja inadequado para a explicao desses processos, mas sublinha o seu carter enquanto instrumento de anlise. O policy cycle' nos fornece o quadro de referncia para a anlise processual. Ao atribuir funes especficas s diversas fases do processo poltico-administrativo, obtemos mediante a comparao dos processos reais com o tipo puro pontos de referncia que nos fornecem pistas s possveis causas dos dficits do processo de resoluo de problema. 2.2 Neo-institucionalismo O desleixo ou menosprezo com os elementos estruturais de poltica pela policy analysis' tradicional deve-se a sua tradio em atribuir, na anlise de processos polticos, aos contedos da poltica uma importncia maior do que s condies institucionais. Por outro lado, deve ter contribudo a esse desleixo o carter tradicionalmente quantitativo dos estudos de polticas pblicas, assim como o fato de que boa parte dos estudos que contriburam para o desenvolvimento terico dessa vertente recente da cincia poltica tm sido realizados em pases com sistemas polticos institucionalmente estveis. Porm, se nos dedicamos anlise de sistemas polticos em transformao e com instituies no consolidadas, como o caso dos pases da Amrica Latina, do leste da Europa ou, de forma geral, dos pases em desenvolvimento, aumenta a tentao de atribuir ao fator instituies estveis ou frgeis importncia primordial para explicar o xito ou o fracasso das polticas adotadas. A essa avaliao corresponde a crena, bastante difundida entre cientistas, polticos e administradores, de que mediante um desenho institucional [PRITTWITZ, 1994, p. 239], isto , mediante polticas estruturadoras de sistema seria possvel pr ordem no caos que como costuma-se alegar caracteriza os sistemas poltico-administrativos nos pases em desenvolvimento. Essa expectativa est na base das abordagens do Institution Building e do Institutional
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Development j mencionadas. Boa parte das abordagens terico-institucionais salienta a funo estabilizadora de instituies para sistemas poltico-administrativos. As teorias institucionais como a de Parsons atribuem s instituies um significado estratgico e uma funo relacional, regulatria e cultural, uma vez que as instituies ordenam as redes de relaes sociais, regulam a distribuio de gratificaes e posies sociais pela definio de metas e da determinao e destinao de recursos, e finalmente, sendo elas intermediadas por valores, representam a ndole espiritual da sociedade como um todo. Essa posio que considera instituies principalmente positivas por garantirem a estabilidade de sistemas (o que no caso de Schelsky assume at um carter de um modelo geral de progresso), entende-se, deve ser revista e relativizada. mister lembrar que instituies servem no apenas para a satisfao de necessidades humanas e para a estruturao de interaes sociais, mas ao mesmo tempo determinam posies de poder, eliminam possibilidades de ao, abrem chances sociais de liberdade e erguem barreiras para a liberdade individual [WASCHKUHN, 1994, p. 188 f]. A institucionalizao implica, portanto, custos graves, porque ela no representa somente a excluso de muitas vozes, mas tambm o pesadelo da burocratizao e das contrariedades que essa acarreta consigo [ODONNELL, 1991, p. 30]. Instituies no so somente um reflexo de necessidades individuais ou sociais. Instituies polticas so padres regularizados de interao, conhecidos, praticados e em geral reconhecidos e aceitos pelos atores sociais, se bem que no necessariamente por eles aprovados. Logo, so produto de processos polticos de negociao antecedentes, refletem as relaes de poder existentes e podem ter efeitos decisivos para o processo poltico e seus resultados materiais [PRITTWITZ, 1994, p. 239]. esse o ponto de partida do neoinstitucionalismo que tematiza os pressupostos polticoinstitucionais dos processos de deciso poltica. Entretanto, o neoinstitucionalismo no desenvolve uma macroteoria de instituies polticas - como pretendem Parsons ou Luhmann com sua teoria dos sistemas - mas salienta apenas a importncia do fator institucional para a explicao de acontecimentos polticos concretos. O neoinstitucionalismo remete no somente s limitaes de racionalidade do processo de deciso como conseqncia de uma falta ou de um excesso de informaes, mas
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salienta a existncia de regras gerais e entendimentos fundamentais que prevalecem em cada sociedade e que exerceriam uma influncia decisiva sobre as interpretaes e o prprio agir das pessoas. De acordo com March/Olson (1995, p. 7), a perspectiva institucional criada em torno de idias de identidades e de concepes do comportamento apropriado, contrapondo-se perspectiva de troca que constituda em torno de idias de formao de coalizes e de uma troca voluntria entre atores polticos impulsionados pelo interesse prprio. As a result, a theory that treats intentional, calculative action as the basis for understanding human behavior is incomplete if it does not attend to the ways in which identities and institutions are constituted, sustained, and interpreted [MARCH/OLSEN, 1994, p. 250]. Portanto, o neo-institucionalismo entende por instituies no apenas instituies reconhecidas, sobretudo publicamente, como tambm constituies estatais [PRITTWITZ, 1994, p.78], mas defende uma compreenso mais ampla do conceito de instituio: The core notion is that life is organized by sets of shared meanings and practices that come to be taken as given for a long time. Intentional, calculative actions of individuals and collectivities are embedded in these shared meanings and practices, which can be called identities and institutions [MARCH/OLSEN, 1994, p. 250]. Isso significa que os atores polticos e sociais agem no somente de acordo com os seus interesses pessoais. Tambm as suas identidades, ora enquanto cidado, poltico, servidor pblico, ora enquanto engenheiro, mdico, sindicalista ou chefe de famlia, influenciam o seu comportamento nos processos de deciso poltica. Regras, deveres, direitos e papis institucionalizados influenciam o ator poltico nas suas decises e na sua busca por estratgias apropriadas: Rule-driven behavior... is based more on a logic of appropriateness and codes of conduct than on anticipation of uncertain consequences and calculation of expected values (idem, p. 253). O neoinstitucionalismo parte do pressuposto de que as possibilidades da escolha estratgica so determinadas de forma decisiva pelas estruturas poltico-institucionais, inclusive a capacidade dos atores polticos de modificar essas estruturas de acordo com suas estratgias, por exemplo, por meio de institucionalizao, desinstitucionalizao,

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atribuio de funes etc. [NAMACHER, 1991, p. 206] (o que equivale ao tipo de poltica estruturadora de sistema, anteriormente apresentado). Sendo assim, o neoinstitucionalismo no pretende oferecer apenas uma perspectiva (adicional) de explicao do comportamento poltico, mas, alm disso, reivindica e se considera em condies de contribuir para estratgias de configurao de polticas mediante estudos cientficos. Isso vale, por exemplo, para a concepo institucional de democratic governance (governana democrtica) de March/Olsen. funo dessas identidades variadas que, por um lado, o ethos de mercado individualista [OWENS 1997, p. 263) no nos fornece uma explicao satisfatria para os processos decisrios na poltica ambiental e que, por outro lado, uma anlise de custobenefcio - que se baseia no critrio da disposio de pagar como medida de valor ambiental - insuficiente como base de deciso na poltica ambiental. Uma vez que temos valores diferentes como consumidores e cidados, o interesse prprio ou egosta no necessariamente tem que se impor, e o dilema do prisioneiro ou a tragdia dos bens comuns [HARDIN, 1977] no necessariamente tem de se efetivar; ver Owens (1997, p 263s). Do mesmo modo, Scharpf alega que a abordagem institucional da pesquisa poltica tem dar bons resultados na explicao ou do comportamento poltico ou dos contedos da poltica, se ela quer ir alm de uma mera descrio fenomenolgica [Scharpf, 1985, p. 166], segundo a qual tambm o modelar e delinear da vida social e poltica tarefa de um governo democrtico: Democratic governance is more than the management of efficient political coalition building and exchange. It also involves influencing the processes by which the constraints on political exchange are established. The processes by which actors, identities, meaning, resources, rights, and rules are created and changed is not exogenous to governance but central to it [MARCH/OLSEN, 1994, p. 264]. O neoinstitucionalismo difere do institucionalismo tradicional pelo fato de que ele no explica tudo por meio das instituies. possvel que haja situaes nas quais os processos polticos so pouco consolidados e difcil explicar os acontecimentos pelo fator institucional, e, se isso for possvel, o resultado condicionado s de forma subsidiria pelas instituies [BEYME, 1992, p. 76]. Beyme chama a ateno para as
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trocas permanentes de regimes nos pases do Terceiro Mundo, as quais no, ou apenas de forma restrita, podem ser explicadas por meio das condies institucionais. Consequentemente, a fora explicativa do fator institucional um tanto maior quanto mais consolidado o processo poltico e quanto mais fragmentadas as instituies (ibidem). Levando em conta esses limites dos fatores institucionais para a compreenso da dinmica complexa de regimes polticos, impe-se como componente explicativo adicional o fator estilo de comportamento poltico, esse, por sua vez, condicionado pela cultura poltico-administrativa predominante nas instituies. Esse aspecto entra em primeiro plano sobretudo na abordagem da anlise de estilo poltico - uma vertente de pesquisa que surgiu, de forma semelhante ao neoinstitucionalismo, como consequncia das limitaes da policy analysis' tradicional. 2.3 Anlise de estilos polticos A crtica ao pressuposto da policy analysis' tradicional, de que os processos polticos seriam determinados principalmente pelos contedos da poltica, no contribuiu apenas para o fortalecimento de abordagens institucionalistas, ressaltando a importncia de instituies estveis e consolidadas (polity') para o xito de polticas pblicas; ao mesmo tempo, levou ao surgimento de uma vertente de pesquisa que pode ser designada como anlise de estilos polticos e que vem-se dedicando mais ao aspecto do como da poltica (politics'), frisando fatores culturais, padres de comportamento poltico e inclusive atitudes de atores polticos singulares como essenciais para compreender melhor o processo poltico, que, por sua vez eis um pressuposto central dessa abordagem , repercute na qualidade dos programas e projetos polticos elaborados e implementados. importante nesse contexto a distino entre padres de poltica e de comportamento que ou so peculiares de certos atores ou transcendem suas aes individuais. Enquanto no primeiro caso estamos nos referindo aos padres de comportamento de indivduos ou de atores corporativos, de unidades administrativas singulares, de partidos ou associaes em contextos e situaes especficos, no segundo caso, tem-se em vista o concurso de

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padres de comportamento poltico como, por exemplo, o clientelismo, o paternalismo ou a corrupo. Trata-se de elementos caractersticos de certos sistemas polticos, que so decorrentes da interao e do interrelacionamento permanentes de atores e grupos de atores, e cujos impactos e efeitos podem ser detectados no mbito da implementao de polticas pblicas, enriquecendo correspondentes estudos qualitativos. Nesses casos, o interesse de estudos pode ser direcionado para a anlise do estilo poltico que predomina dentro de um sistema poltico-administrativo, ou para os processos de negociao entre governo e sociedade civil. Esses padres de carter mais geral, presentes em todas as modalidades de ao poltica, representam condies que delimitam o comportamento dos atores individuais, estando estes, por sua vez, reproduzindo permanentemente esses padres de comportamento nas suas aes cotidianas. Sociedades instveis que se encontram em um processo de transformao, em geral, so caracterizadas por tenses entre os padres individuais de comportamento e aqueles que transcendem as aes individuais. Devido a mudanas em relao aos valores sociais, interesses e objetivos de ao, surgem atores, particularmente em tempos de rupturas sociais e polticas, que se empenham a favor de modificaes dos estilos de comportamento poltico. Esse fenmeno se torna mais evidente no caso de alguns atores terem conseguido institucionalizar novos estilos de comportamento mediante novos procedimentos e arranjos. Um exemplo disso o surgimento de novos canais de participao (conselhos populares, oramento participativo, foros de debate etc.) na poltica municipal brasileira, esses por sua vez so o resultado, pelo menos em parte, da presso poltico-social exercida pelos movimentos sociais e pela sociedade civil em geral. Essa dinmica poltica demonstra o condicionamento de estilos polticos pelas representaes de valores, pelas idias, sentimentos e pelas orientaes e atitudes predominantes na sociedade, o que comumente subsumido sob o conceito da cultura poltica. A pesquisa tradicional sobre cultura poltica costuma analisar a cultura poltica no contexto de naes especficas o que se manifesta na definio de Almond: A political culture is a particular distribution in a particular nation of people having similar

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or different political attitudes, values, feelings, informations and skills [ALMOND, 1974, p. 50]. Por vezes, observa-se tambm tentativas de destacar elementos particulares da cultura poltica para uma regio cultural, supostamente mais homognea como, por exemplo, a Amrica Latina. A comparao entre culturas polticas um dos elementos centrais dessa vertente de pesquisa. Almond e Verba (1963), por exemplo, tm apresentado, em seus estudos sobre civic culture, trs tipos ideais de cultura poltica, os quais correspondem a diferentes fases de modernizao do desenvolvimento de sociedades: na cultura paroquial no existe ainda uma viso poltica sistmica; na cultura de sditos, a populao desempenha um papel passivo e se mostra apenas interessada nos resultados da poltica; enquanto na cultura de participao ela interfere de forma ativa nos acontecimentos polticos. A pesquisa de cultura poltica toma a civic culture como medida de referncia, na qual so medidas todas as culturas do mundo. Esse modelo da cultura cvica, da qual a cultura poltica anglo-sax mais se aproxima, corresponde a um caminho intermedirio entre culturas polticas participativas e apticas. Na base dessa abordagem, se encontra a tese de uma certa apatia salutar [BEYME, 1992, p. 168]: Within the civic culture, then, the individual is not necessarily the rational, active citizen. His pattern of activity is more mixed and tempered. In this way he can combine some measure of competence, involvement, and activity with passivity and noninvolvement [ALMOND/VERBA, 1963, p. 487]. Os defensores da civic culture reivindicam pois uma mistura saudvel das virtudes passividade, conscincia de tradies e indiferena poltica por parte das massas, em concurso com as qualidades ativas das elites polticas, por essa mistura ser profcua para a conservao da democracia [FENNER, 1991, p. 512]. A pesquisa da cultura poltica tem por objetivo no apenas a obteno de conhecimento sobre culturas singulares. Ao avaliar as culturas polticas em relao as suas caractersticas que contribuem para a estabilidade democrtica, a abordagem contm um forte componente prtico e normativo. Porm, como o prprio Almond, um dos principais articuladores da teoria tradicional de cultura poltica, admite em um trabalho
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mais recente, evidente que a cultura poltica no determina a estrutura poltica, mas that causality worked both ways, that attitudes influenced structure and behavior, and that structure and performance in turn influenced attitudes [ALMOND, 1990, p. 144]. Do mesmo modo a cultura poltica no determina a performance governamental e o estilo poltico. Se fosse assim, no seria compreensvel a variedade de estilos polticos, por exemplo, nos governos estaduais ou municipais, que se pode observar na realidade poltica e que condiciona tambm as realizaes materiais das polticas pblicas concretas. Isso significa que estilos especficos de poltica so influenciados por uma variedade de fatores como as tradies nacionais e regionais, as estruturas polticas, o grau de desenvolvimento econmico, as ideologias, o treinamento cvico [RENN JR., 1997, p. 240] e a prpria experincia da prtica poltica, etc. Portanto, a abordagem da cultura poltica dificilmente pode nos fornecer explicaes satisfatrias e definitivas dos estilos polticos. Porm, a discusso acerca da cultura poltica chama a nossa ateno para a variedade de elementos que devem ser considerados na avalia o de estilos polticos. Do ngulo da policy analysis', a pesquisa sobre a cultura poltica nos fornece subsdios e elementos valiosos para a anlise do significado da dimenso subjetiva no que tange s trs dimenses da vida poltica: o sistema poltico, o processo poltico e os outputs das polticas setoriais e das decises do sistema poltico [DIAMOND, 1994, p. 8]. A mesma preocupao com essa dimenso subjetiva evidencia a abordagem de anlise de estilos polticos, pretendendo tornar O grau de desenvolvimento econmico tradicionalmente detectado como varivel decisiva para o processo de consolidao democrtica. 3.4 Neoinstitucionalismo e Anlise de Polticas Pblicas Abordagens

Complementares Uma confrontao entre a abordagem de anlise de estilos polticos e o neoinstitucionalismo, no obstante a divergncia nos seus pressupostos bsicos, deixa transparecer uma certa afinidade entre as duas propostas, em face da experincia emprica que aponta para uma condicionalidade mtua entre as duas dimenses politics' e polity'.
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Pelo menos parece evidente que um estilo democrtico e cooperativo de conduo combina melhor ou exclusivamente com um arcabouo institucional organizado de forma democrtica, enquanto, por outro lado, um estilo autoritrio de conduo deve ter mais chances de xito no quadro de uma estrutura organizacional hierrquica (porm no excluda a possibilidade do exerccio de um estilo autoritrio de conduo sob condies institucionais democrticas). A estreita afinidade entre as duas abordagens analticas se torna mais ntida se colocado em considerao o conceito ampliado de instituio empregado por alguns representantes do neoinstitucionalismo. Equiparando as representaes e prticas compartilhadas (shared meanings andpractices) com identidades e instituies, March e Olsen (1994 e 1995) avanam significativamente no campo da anlise de estilos polticos, uma vez que o objeto de investigao da anlise de estilos polticos justamente a questo se e at que ponto sociedades desenvolvem padres especficos e duradouros de ao para lidar com seus problemas e para regular seus conflitos [NAMACHER, 1991, p.189; 1994, p. 314]. O conceito de instituies parece aplicado de forma demasiadamente extensa em March/Olsen. No que concerne a sua delimitao deve-se restringir o uso do conceito de instituies apenas a organizaes e procedimentos. A idia fundamental da abordagem institucional consiste justamente na possibilidade de influenciar processos polticos e, consequentemente, os contedos da poltica por meio da institucionalizao de padres de ao e de processos de negociao no contexto de organizaes e procedimentos. Esse objetivo torna explcita a necessidade de diferenciar entre padres de comportamento existentes ou apenas pretendidos, por um lado; e as prprias instituies, por outro. Estas so o resultado de negociaes entre os atores polticos (portanto, denominadas de arranjos institucionais), em que se fundamenta a sua qualidade peculiar. No entanto, isso no significa que imprescindvel a transformao de tais procedimentos e mecanismos de negociao em leis ou regulamentos administrativos, mas pelo menos esses mecanismos tm que ser reconhecidos, ainda que seja somente de forma tcita. Beyme, portanto, manifesta dvidas se o conceito de neoinstitucionalismo seria apropriado para boa parte dos projetos de pesquisa que figuram sob esse rtulo, visto que
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frequentemente no existe uma compreenso totalmente institucionalista de poltica [BEYME, 1992, p. 76]. Alm do mais, costuma-se incluir como relevantes variveis explicativas o comportamento de massa e de elite. Apesar dessas objees de carter mais metodolgico, o mrito da contribuio de March/Olsen est em ter chamado a ateno para o fato de que uma poltica orientada pelas estruturas no pode se satisfazer em influenciar as estruturas institucionais formais, mas que a poltica (inclusive as polticas setoriais) no pode e no deve deixar de influenciar as identidades e os padres de comportamento, por exemplo, por meio dos instrumentos da propaganda e da educao. Tambm existem pontos de entrecruzamento do objeto de investigao da anlise de estilos polticos e da anlise de instituies. Ao examinar os padres de comportamento poltico, a anlise de estilos polticos tem que levar em considerao no apenas hbitos, costumes, rituais, estilos de comportamento e padres de rotina poltica, mas tambm formas institucionalizadas de comportamento poltico. Dado que tais padres de comportamento podem ser considerados, at certo grau, independentes de constelaes de interesses e de exigncias materiais do agir pblico, eles formam um elemento estrutural autnomo do processo poltico [PRITTWITZ, 1994, p. 30]. Finalizando essa parte sobre as abordagens tericas, podemos constatar a insuficincia tanto das abordagens puramente institucionalistas, ao supor que uma mera reengenharia institucional j poderia colocar os regimes polticos nas trilhas slidas da modernizao democrtica, como tambm das abordagens culturalistas ou voluntaristas, ao supor que a mobilizao de novas foras sociais e polticas ou a aplicao de novas estratgias polticas dispensariam reformas institucionais mais profundas. Em suma, observa-se um grande potencial de reaproximao entre as duas abordagens no quadro da policy analysis'. 3.5 A Policy Analysis no Contexto da Realidade Brasileira A concepo da policy analysis' parece, em princpio, apropriada para a anlise de polticas pblicas no contexto da realidade brasileira, porm imprescindvel uma adaptao da abordagem s particularidades da situao poltica e institucional do Pas, alm de mostrar as prprias limitaes da proposta em questo.
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Tendo mostrado na parte terico-conceitual as limitaes de uma policy analysis' que se limita a uma anlise dos contedos das polticas (policy'), creio poder ter evidenciado a importncia da considerao tanto da dimenso institucional (polity') como da dimenso processual (politics') para a anlise de polticas pblicas. A fim de poder fazer justia complexidade do objeto de anlise, segue disso a desejvel complementaridade de neoinstitucionalismo e anlise de estilos polticos, assim como a necessria integrao das duas abordagens no quadro da policy analysis', o que por sua vez deve garantir a representao da dimenso temporal dos processos polticos. Essa necessria reorientao da policy analysis' me parece ainda mais premente no caso brasileiro como pretendo mostrar a seguir. A policy analysis' tradicional pressupe, na verdade, que a varivel sistema poltico, isto , a estrutura institucional do sistema poltico-administrativo, deve ser constante e conhecida nas suas caractersticas e princpios bsicos. Como bem lembra Couto, em um estudo sobre o processo de reforma do Estado no contexto da transio democrtica no Brasil, torna-se difcil aplicar ao processo poltico transicional os mesmos modelos de anlise utilizados para a compreenso de estruturas j consolidadas [COUTO, 1998, p. 55]. Alm disso, a realizao de estudos sobre a dimenso material de polticas pblicas pressupe um conhecimento geral dos processos de resoluo de problemas, porque s no caso de um conhecimento suficiente tanto das instituies quanto dos processos polticoadministrativos que estes podem servir como quadro de referncia para a anlise de cada campo de poltica. Os estudos de polticas pblicas enfocam basicamente casos empricos e seus resultados tm, portanto, pelo menos em um primeiro momento, apenas validade situacional. Correse pois o risco de considerar padres de ao e estruturas observados e detectados nos estudos empricos, os quais de fato esto presentes s conjunturalmente, como caractersticas inerentes de um certo sistema poltico-administrativo (ibidem). Todavia, vale mencionar que, medida que cresce o nmero de estudos especficos realizados nos vrios campos de poltica, aumenta no apenas o conhecimento referente s polticas especficas, mas tambm o conhecimento terico referente s interrelaes entre
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estruturas e processos do sistema poltico-administrativo por um lado e os contedos da poltica estatal por outro. Levando-se em conta por meio do ciclo poltico a dinmica temporal dos diversos processos, abrem-se acima de tudo possibilidades para uma compreenso mais consistente de processos transicionais de carter dinmico. A anlise de polticas pblicas no dispe de uma teoria uniforme. No entanto, com a combinao moderna de mtodos e um foco novo e peculiar, ela est contribuindo permanentemente para a formao terica, que tambm modifica o conhecimento sobre a poltica processual tradicional [BEYME, 1985, p. 23 s]. Tomamos como exemplo a poltica municipal no Brasil, vemo-nos defrontados com vrios problemas peculiares. Primeiro, temos que levar em conta que o conhecimento cientfico no tocante ao quadro de referncia, ou seja, no tocante configurao dos arranjos institucionais e das caractersticas dos processos polticos municipais, bastante limitado. Existem, de forma geral, relativamente poucos estudos cientficos sobre a poltica municipal, o que vale tanto para as condies institucionais quanto para os processos polticos de deciso e de planejamento. Segundo, preciso considerar a ampla autonomia dos municpios tanto em questes financeiras e administrativas como polticas. O direito de poder outorgar a sua prpria constituio local, concedido aos municpios com a Constituio de 1988, sintomtico dessa abrangente autonomia organizacional que acarreta uma variedade muito grande de arranjos institucionais nas Constituies municipais e nas respectivas leis complementares. Apesar de as regras fundamentais que regem a relao entre executivo e legislativo no divergirem muito na prtica, a realizao de tais estudos de polticas pblicas dificultada pela multiplicidade institucional no que diz respeito configurao concreta da relao entre executivo e legislativo, s variadas formas de negociao nos municpios e acima de tudo no que concerne aos mltiplos regulamentos referentes insero da comunidade local no processo poltico. O carter fluido das estruturas institucionais que, conforme Couto (1988, p. 55), caracteriza o sistema poltico brasileiro , portanto, ainda mais evidente nos nveis
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estadual e, sobretudo, municipal, em que podemos observar uma verdadeira efervescncia de experimentao democrtica. Um terceiro elemento dificultando anlises de polticas pblicas tem a ver com as habituais modificaes no que tange ao espectro de foras polticas atuantes na arena poltica municipal. Em decorrncia do processo de transio democrtica, o Pas est vivenciando, em relao s estruturas institucionais e aos processos polticos, um perodo extremamente dinmico e agitado de sua histria. No obstante a grande inrcia ideolgica das oligarquias conservadoras tradicionais do Pas ante o processo de democratizao, as constelaes das foras polticas sofreram transformaes significativas devido ao surgimento acentuado de grupos interessados na modernizao e democratizao do Estado e da sociedade. Permanentemente, surgem novas foras e atores polticos - pensa-se, por exemplo, no crescimento contnuo e desordenado dos movimentos sociais e associaes de moradores - no palco poltico, enquanto outros perdem ao mesmo tempo suas margens de ao e sua influncia ou se retiram totalmente dos acontecimentos polticos. Nem o arcabouo institucional e a rede dos relevantes atores polticos nem os padres de conduta poltico-administrativa chegaram a se consolidar sob as novas condies democrticas. Alm do mais, tem contribudo para essa instabilidade generalizada o quarto elemento a ser considerado a falta de consolidao e consumao da determinao poltico-ideolgica tanto da populao, do eleitorado, como tambm dos polticos e at mesmo dos partidos. Sem querer discutir nesse momento mais detalhadamente as respectivas causas, preciso assinalar as dificuldades que essa falta de consolidao traz para a prtica da policy analysis'. Em contraposio aos pases institucional e politicamente consolidados, os governos brasileiros devem ser considerados bem menos resultado da orientao ideolgicoprogramtica da populao ou dos partidos do que uma conseqncia de constelaes pessoais peculiares. O carisma do candidato como poltico singular pesa bem mais do que a orientao programtica de seu partido. Alm do mais, a poltica na Amrica Latina segundo Touraine (1989, p. 177) - menos problema de interesse do que de paixo. Est implcita nesta afirmao a premissa de que os cidados no costumam organizar-se em
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torno de interesses especficos desde Tocqueville um dos elementos fundamentais para reservar a liberdade poltica na democracia de massa mas que eles deixam se levar pelas paixes e emoes instantneas. Decorrem dessa inclinao mudanas, muitas vezes repentinas e radicais, dos rumos polticos nos governos tanto nacionais, estaduais como municipais, que se manifestam no apenas na descontinuidade polticoadministrativa na transio de um governo para o outro [LOBO, 1998, p. 82], mas que ocorrem inclusive no decorrer de gestes. Trata-se de um fenmeno que se ope consolidao de formas mais ntidas e confiveis dos processos de negociao poltica (o que, por outro lado, significa que as chances para a realizao e imposio de reformas polticas mais radicais so, em princpio, propcias, porque os arranjos institucionais e os processos de negociao entre executivo, legislativo e sociedade civil so pouco formalizados, institucionalizados e consolidados). Essas reviravoltas polticas radicais, to comuns na poltica brasileira, em geral, dizem respeito no apenas definio das prioridades tcnicas e materiais, mas freqentemente tambm s formas de cooperao e de participao como tambm maneira de colaborao e de regulao de conflitos entre executivo, legislativo e sociedade civil. Contudo, a multiplicidade, volatilidade e inconstncia dos arranjos institucionais, dos processos polticos e dos posicionamentos e atitudes ideolgicos, enfim, essa fluidez generalizada dificulta chegar a afirmaes de carter terico com um maior grau de generalizao. No Brasil como em outras recentes democracias, onde as estruturas e processos so sujeitos a uma dinmica peculiar e a uma transformao contnua, o pesquisador pode se valer apenas de forma muito restrita de estudos primrios preexistentes. Alm disso, ele corre o risco de ter que enfrentar mudanas significativas at durante o prprio processo de pesquisa. Essas mudanas podem ocorrer no somente em relao poltica material, objeto primordial de sua investigao, mas tambm s instituies polticas e ao policy network, ou seja, a rede dos atores polticos que determinam o processo poltico pode repentinamente mudar durante a realizao do projeto de pesquisa. Particularmente no que diz respeito poltica municipal, estudos de polticas pblicas exigem a realizao de levantamentos primrios sobre as dimenses politics' e polity' nos municpios escolhidos, indo dessa maneira alm da dimenso material das polticas setoriais.
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Um estudo de polticas pblicas que, na sua anlise e avaliao, quer fazer justia pelo menos aproximadamente realidade emprica, dificilmente, pode, no caso da existncia de dficits de informao, deixar de dirigir uma parte dos esforos de pesquisa para esses levantamentos primrios, ainda que isso possa significar por conseqncia das

limitaes de capacidades e recursos disponveis - cortes nas pretenses referentes profundidade das investigaes sobre a dimenso policy'. S desta maneira possvel corresponder pretenso de analisar as interdependncias recprocas entre as instituies polticas, os processos polticos e os contedos concretos das polticas [SCHARPF, 1985, p. 165]. Faz-se necessrio certo grau de deslocamento do foco dos estudos da parte dos programas, planos e resultados materiais para os pontos de interseo entre estes por um lado e os processos e instituies por outro, dependendo a necessria intensidade do grau de deslocamento do prprio grau de fluidez que caracteriza estes pontos de interseo. Devem ser, portanto, as prprias caractersticas empricas bsicas, a serem levantadas por estudos empricos preliminares, as condicionantes primordiais para a configurao final do design de pesquisa. Impe-se com isso a questo de como pesar essas trs dimenses na realizao de estudos de polticas pblicas. Essa questo no pode ser respondida de forma definitiva e na base de uma reflexo meramente terica, mas depende sobretudo das condicionantes empricas concretas. Porm, as particularidades institucionais e culturais de cada tipo de sociedade podem nos proporcionar elementos para uma correspondente adaptao da abordagem da policy analysis'. Apesar de Scharpf partir da premissa que nenhuma das trs abordagens explicativas pode, de forma isolada, compreender a realidade poltica satisfatoriamente, ele atribui abordagem institucional uma importncia proeminente por ela estar relacionada, ao mesmo tempo, com as perspectivas de policy' e de polity' e pela suposio de que estruturas institucionais (polity') pudessem ter influncia em ambas (perspectivas) [SCHARPF, 1985, p. 165]. Neste trabalho, em contrapartida, part-se da hiptese de que esta suposta importncia proeminente da abordagem institucional perde sua fora

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explicativa em relao a abordagens processualistas em sociedades com um grau menor de institucionalizao e de consolidao das prticas de negociao. A constelao das foras sociais e polticas, ou seja, o exerccio de poder pelas elites polticas e econmicas, parece, no caso brasileiro, determinar de forma bem mais decisiva os rumos do Pas do que quaisquer arranjos, independentemente do quo institucionalizados estes sejam. Parece-me pertinente neste contexto lembrar de Tocqueville e de sua anlise da democracia na Amrica, onde ele contrape o desenrolar dos acontecimentos polticos em tempos democrticos vida poltica nos tempos aristocrticos, chegando concluso de que nos tempos de aristocracia no Brasil de hoje talvez seja mais indicado falar em tempos de oligarquia as influncias particulares e as aes dos indivduos teriam uma influncia relativamente maior sobre os acontecimentos polticos, enquanto nos tempos de democracia seriam os fatos e estruturas gerais os elementos decisivos da vida poltica. Alm do grau da consolidao democrtica deve-se levar em conta outros fatores, sobretudo a cultura poltica e administrativa, que so responsveis pela configurao especfica das estruturas, dos processos e funes de cada sociedade. Desta forma, a policy analysis' na Alemanha, por exemplo, atua em um ambiente polticoadministrativo que caracterizado pela perseverana de tradies institucionais [BEYME, 1985, p. 12]. O arcabouo institucional acabou sobrevivendo, na sua essncia, sem grandes modificaes inclusive durante o perodo do nacional socialismo. Em contraposio a essa continuidade das instituies fundamentais na tradio alem, as mudanas constitucionais no Brasil levam regularmente a rupturas e transformaes radicais das estruturas poltico-administrativas. Um exemplo disso so as significativas mudanas da nova Constituio de 1988. Por outro lado, fica curioso que essas mudanas radicais dos arranjos institucionais formais dificilmente tenham conduzido a efeitos de maior relevncia no que diz respeito aos padres de comportamento poltico e s realizaes materiais concretas. A concepo das democracias delegativas de ODonnell (1991) pode nos fornecer indcios para uma explicao plausvel dessa aparente contradio. ODonnell designa democracias no consolidadas e no institucionalizadas, que apesar disso podem ter um
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carter persistente, de democracias delegativas. Essa categoria de democracia, na qual, segundo ele, o Brasil se insere, caracterizada pela fraqueza e reduzida densidade de suas instituies, nas quais a influncia sobre as decises polticas fica reservada a uma elite classista. A influncia nos processos de deciso poltica e na implementao das polticas normalmente exercida de forma direta e no de forma agregada, intermediada por partidos e associaes. Observa-se portanto, de acordo com o raciocnio de Tocqueville, uma maior influncia da ao particular dos indivduos. Porm, em face da disseminao irresistvel do iderio democrtico, por um lado, e fragilidade e precariedade das novas instituies democrticas, por outro, encontramos vrias instituies no-formalizadas que desempenham a funo de sustentculos do poder oligrquico e exercem influncia decisiva nos processos poltico-administrativos; ODonnell menciona sobretudo o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupo [ODONNELL, 1991, p. 30]. O agir estatal e administrativo se baseia em formas clientelistas de interao, visa mais o caso individual e no solues coletivas. A poltica efetiva no vem sendo produzida e implementada, ou s em propores limitadas, dentro das instituies e de acordo com os procedimentos formalmente previstos na Constituio ou nas leis orgnicas dos municpios, e segue s de forma restrita os padres de poltica aspirados teoricamente com os respectivos arranjos institucionais e procedimentais. No que concerne anlise de polticas pblicas, isso significa que teremos que levar em considerao no apenas a tendncia a uma crescente fragmentao e setorializao do processo poltico e a correspondente formao de policy networks' e policy arenas, mas acima de tudo a interferncia de padres peculiares de comportamento poltico como o clientelismo, o populismo ou o patrimonialismo que eventualmente exercem uma influncia maior na definio das polticas pblicas do que as instituies formais; ou, colocado de outra maneira, estes vcios polticos desconfiguram e descaracterizam os arranjos institucionais formais. Isto significa para a policy analysis' no contexto brasileiro, levando em conta a situao poltica e social especfica do Pas, que preciso analisar as instituies no sentido de saber se elas realmente exercem um papel importante e decisivo nos processos de formao de vontade e de deciso, e se no, quais

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conseqncias isto acarreta para o processo poltico em geral [ODONNELL, 1991, p. 27]. Se partimos da suposio de uma grande influncia dos estilos ou dos padres polticos sobre os processos de formao de vontade e de deciso o que os estudos sobre a cultura poltica latino-americana e brasileira parecem indicar ,36 impe-se a necessidade de questionar essa dimenso de politics' sobretudo no que diz respeito aos efeitos recprocos com a estrutura institucional: a dimenso de polity'. Com a incluso da avaliao de formas de comportamento poltico (estilos polticos, tradies administrativas, padres culturalmente influenciados de percepo e de ao), relacionada a campos especficos de ao [Hesse, 1985, p. 59] e ligado a isso com o abandono da compreenso em boa parte das vezes esttica de instituies abrem-se, segundo Hesse, caminhos para uma pesquisa poltico-cientfica, mais em concordncia com a realidade de processos complexos de interao (ibidem). O que significa isso para as modalidades de configurao do design de pesquisa? Em primeiro lugar, importante salientar que a exigncia da adaptao da abordagem metodolgica situao emprica concreta no exclui a possibilidade de chegar a um maior grau de generalizao referente a sociedades concretas. Concepes tericas, baseadas em observaes empricas, como a da democracia delegativa por exemplo, podem nos proporcionar pontos de referncia para obter princpios norteadores gerais para estudos empricos, que podem sensibilizar-nos no que concerne a possveis elementos cruciais para uma melhor compreenso dos processos polticos e que, logo, devem ser levados em conta na configura o dos projetos de pesquisa. preciso salientar, porm, que este procedimento no torna desnecessrio uma adaptao mais detalhada s caractersticas peculiares do estudo de caso em questo na base de estudos empricos preliminares. Suponhamos que aspectos poltico-culturais influenciem de forma significativa a configurao dos estilos polticos, empiricamente observados, no dispondo por outro lado, devido a razes tcnicas e metodolgicas, de possibilidades para averiguar mediante surveys as orientaes, representaes de valores e interpretaes de forma sistemtica,
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temos que nos contentar com a anlise dos padres de comportamento poltico empiricamente observveis, os quais, por sua vez como indicado lembrar so cunhados pelos valores, opinies e orientaes predominantes na sociedade. Visto que o estilo poltico sujeito a mudanas em cada fase do processo poltico, aconselhvel questionar o estilo poltico na sua dimenso processual, valendo-se do policy cycle' como quadro referencial. Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos padres poltico-administrativos de pases em desenvolvimento, caracterizados por democracias do tipo delegativo, como o caso do Brasil, podemos concluir que nesses pases, mais ainda do que em democracias consolidadas, a policy analysis' deve enfocar os fatores condicionantes das polticas pblicas - polity' e politics' dando nfase na sua dimenso processual, a fim de poder fazer justia realidade emprica bastante complexa e em constante transformao. A integrao de elementos da anlise de estilos polticos e do neoinstitucionalismo no quadro da policy analysis' parece pois imprescindvel, se quisermos compreender a complexidade e a dinmica dos campos de investigao em questo. Essa necessidade de uma reorientao da anlise de polticas pblicas, aqui exposta a partir de uma anlise da realidade brasileira, est de acordo com a tendncia do neoinstitucionalismo de dirigir a sua ateno no apenas para as instituies em si, mas tambm para os prprios atores polticos. O neoinstitucionalismo busca contribuir para o aumento da capacidade dos atores polticos de compreender o funcionamento das instituies polticas e, desta maneira, saber conduzi-las de forma mais eficiente. A criao e suporte de uma cultura de direito, de identidades, preferncias e recursos, assim como de um sistema de significados e de compreenso da histria ganham destaque, justamente por serem considerados fundamentais para o bom funcionamento das instituies formais [MARCH/ SIMON, 1995, p. 28]. Na verdade, a fluidez institucional deixou de ser apenas uma caracterstica das democracias no consolidadas, mas torna-se cada vez mais uma realidade nos pases supostamente consolidados. A extensa literatura sobre o tema de governance resultado do crescente enfraquecimento das instituies estatais e evidencia transformaes
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significativas no tocante aos processos poltico-administrativos nas democracias modernas. As novas redes de governana, nas quais as comunidades, as associaes da sociedade e as empresas privadas desempenham papel cada vez mais decisivo, desafiam no apenas os governos e a maneira de governar, mas exigem tambm uma reorientao do pesquisador de polticas pblicas. Visto que o processo de governana multifacetado, a cincia deve levar em conta o concurso destas vrias facetas que, por sua vez, so resultado de uma interao cada vez mais dinmica entre elementos institucionais, processuais e os contedos das polticas. As sugestes de Rhodes (2000, p. 85) de uma etnografia poltica de redes sociopolticas que implica microanlises de contextos do cotidiano ou de Linder/Peters de estudos de polticas pblicas do tipo bottom-up, que do maior nfase nas condies e contextos especficos, na multiplicidade de fatores e no subjetivismo, mostram possveis caminhos para a anlise de polticas pblicas num contexto de fluidez institucional que no quer abrir mo de considerar as complexas interrelaes entre polity, politics e policy'. A desistncia da busca pela objetividade esta uma caracterstica inerente dos estudos topdown da tradio norte-americana representa uma concesso necessria a uma realidade institucional caracterizada pela crescente diversidade, complexidade e dinmica. Referncias Bibliogrficas ALMOND, Gabriel A. Comparative politics Today - a World View. Boston e Toronto, 1974. _________. The Study of Political Culture. In: G.A. Almond: ADivided Discipline: schools and sects in political science. New York: Sage, 1990. ALMOND, G.A. e VERBA, S. The Civic Culture. Princeton: Princeton University Press, 1963. ARRETCHE, Marta T.S. Tendncias no Estudo sobre Avaliao. In: Elizabeth Melo Rico (org.): Avaliao de Polticas Sociais: uma questo em debate. So Paulo: Cortez, 1998, p. 29-39. BECK, Ulrich. Die Erfindung des Politischen. Zu einer Theorie reflexiver Modernisierung. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1993. BERG-SCHLOSSER, Dirk. Politische Kultur. In: Wolfgang M. Mickel (org.): Handlexikon zur Politikwissenschaft. Srie da Bundeszentrale fr Politische Bildung, v. 238. Bonn: Ehrenwirth, 1986, p. 385-388.
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