DESARROLLO ECONOMICO Y SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN:

LA EXPERIENCIA ARGENTINA DESDE 1860 HASTA 2001

ANDRES LOPEZ

OCTUBRE 2005
 INDICE
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................1

CAPITULO I ...................................................................................................................................................5

INNOVACION, CAMBIO TECNOLOGICO Y DESARROLLO ECONOMICO ..............................................5

1) INNOVACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO: EL ENFOQUE DEL “MAINSTREAM” .....................................................5
2) INNOVACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO: UNA VISIÓN “HETERODOXA”.............................................................8
a) La concepción evolucionista del cambio tecnológico............................................................................8
b) El desarrollo económico: enfoques “heterodoxos” ..............................................................................13
c) El enfoque del sistema nacional de innovación...................................................................................16
d) El papel de los paradigmas tecno-económicos ...................................................................................17
3) EL ENFOQUE DEL SNI Y SU APLICACIÓN A LOS PAÍSES EN DESARROLLO .............................................................18
4) CONCLUSIONES: EL MARCO CONCEPTUAL Y LAS PRINCIPALES PREMISAS E HIPÓTESIS DE TRABAJO PARA ANALIZAR LA
EVOLUCIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN EN LA ARGENTINA .................................................................25

CAPITULO II ................................................................................................................................................28

EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA ETAPA AGROEXPORTADORA

(1860-1930) ..................................................................................................................................................28
1) LA ECONOMÍA DEL PERÍODO AGROEXPORTADOR: EVOLUCIÓN Y CARACTERÍSTICAS GENERALES .......................30
a) El contexto internacional......................................................................................................................30
b) La creación de las bases institucionales del modelo agroexportador.................................................34
c) La estructura y evolución de la economía ...........................................................................................36
d) El sector agropecuario.........................................................................................................................43
e) El sector industrial................................................................................................................................48
2) POLÍTICAS Y ACTIVIDADES DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA, SISTEMA EDUCATIVO Y SECTOR EMPRESARIO EN LA ETAPA
AGROEXPORTADORA .......................................................................................................................................59
a) Las actividades científicas ...................................................................................................................59
b) La política tecnológica y la incorporación de tecnología en los sectores productivos ........................63
c) El sistema educativo y la formación de recursos humanos.................................................................76
d) El papel de los empresarios: ¿”schumpeterianos” o especuladores?.................................................84
3) EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN DURANTE EL MODELO AGROEXPORTADOR: CONCLUSIONES .........................89

CAPITULO III ...............................................................................................................................................94

EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA INDUSTRIALIZACIÓN

SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES (1930-1976)....................................................................................94
1) LA ECONOMÍA DE LA ISI: EVOLUCIÓN Y CARACTERÍSTICAS GENERALES ..........................................................95
a) El contexto internacional......................................................................................................................95
b) La estructura y evolución de la economía y las instituciones durante la ISI en la Argentina ...................99
c) El sector agropecuario .......................................................................................................................109
d) El sector industrial..............................................................................................................................114
2) CAMBIO TECNOLÓGICO E INNOVACIÓN EN EL AGRO Y LA INDUSTRIA ..............................................................124
a) El sector agropecuario.......................................................................................................................124
b) El sector industrial..............................................................................................................................128
c) El rol y las conductas de los empresarios .........................................................................................135
 d) La “dependencia tecnológica”............................................................................................................138
3) POLÍTICAS DE CYT Y SISTEMA EDUCATIVO DURANTE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES .................................144
a) Una caracterización general de las políticas de ciencia y tecnología durante la ISI ........................144
b) Las principales instituciones estatales ..............................................................................................160
d) El sistema educativo y la formación de recursos humanos ..............................................................181
4) EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN DURANTE LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES:
CONCLUSIONES .............................................................................................................................................191

CAPITULO IV.............................................................................................................................................195

EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA APERTURA Y REESTRUCTURACION DE LA

ECONOMIA (1976 AL PRESENTE)................................................................................................................195
1) LA ECONOMÍA ARGENTINA DE 1976 AL PRESENTE: EVOLUCIÓN Y CARACTERÍSTICAS GENERALES................................197
a) El contexto internacional....................................................................................................................197
b) La estructura y evolución de la economía y las instituciones en la Argentina ..................................205
c) El sector agropecuario .......................................................................................................................221
d) El sector industrial..............................................................................................................................225
2) CAMBIO TECNOLÓGICO E INNOVACIÓN EN LA ECONOMÍA ARGENTINA ............................................................237
a) Las actividades de ciencia, tecnología e innovación: indicadores básicos.......................................237
b) El sector agropecuario.......................................................................................................................251
c) El sector industrial..............................................................................................................................257
3) POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA Y SISTEMA EDUCATIVO DURANTE EL PROCESO DE APERTURA Y
REESTRUCTURACIÓN .....................................................................................................................................268
a) Una caracterización general de las políticas de ciencia y tecnología hasta 1990 ............................268
b) Las políticas de ciencia y tecnología en los años ‘90........................................................................269
c) Las principales instituciones estatales...............................................................................................285
d) El sistema educativo ..........................................................................................................................307
4) EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN DURANTE LA APERTURA Y REESTRUCTURACIÓN DE LA ECONOMÍA:
CONCLUSIONES .............................................................................................................................................318

CAPITULO V..............................................................................................................................................321

SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO: PASADO, PRESENTE Y

PERSPECTIVAS DEL CASO ARGENTINO .............................................................................................321
1) Reinterpretando el pasado ................................................................................................................321
2) Mirando al futuro ................................................................................................................................332

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS..........................................................................................................339
 INTRODUCCIÓN
Una y otra vez los argentinos, así como muchos extranjeros, se han interrogado acerca de por
qué nuestro país no ha logrado recorrer un sendero de desarrollo sostenido durante el siglo XX.
La Argentina, que alguna vez ocupó un lugar destacado entre las principales economías del
mundo en términos de su ingreso per cápita, que disponía de una enorme riqueza natural en su
fértil pampa húmeda y que contaba con una población predominantemente de origen europeo y
con calificaciones educativas relativamente altas, estaba, en la primera mitad del siglo XX,
aparentemente destinada a integrarse al "club" de los países ricos.

Sin embargo, su trayectoria de desarrollo económico-social ha sido claramente inferior no sólo a

las expectativas previas, sino también a la de una buena cantidad de países que, en principio,
no parecen contar con similares ventajas y que, de hecho, estaban muy atrás de la Argentina
hasta aquel momento. Así, nuestro país hoy se ubica cómodamente entre las naciones de ingreso
medio, muy lejos de los niveles de ingreso per cápita de los países avanzados.

Las razones dadas para explicar este fenómeno han sido naturalmente variadas. Economistas,
sociólogos, politólogos e historiadores han tratado de indagar, desde distintos ángulos, sobre el
tema, sin que hoy exista un consenso más o menos significativo al respecto. Más aún, se han
propuesto explicaciones absolutamente contradictorias entre sí. Sólo como ejemplo, mientras
que para algunos analistas la causa principal del atraso relativo del país ha sido el “excesivo”
intervencionismo estatal (o “dirigismo”) a partir de 1930, otros lo adjudican a los problemas y
limitaciones que hicieron que las intervenciones del Estado no fueran tan efectivas como en
otros países que recorrieron, en las últimas décadas, trayectorias más dinámicas que el nuestro
–por ejemplo, Japón, Corea, Taiwán e incluso Brasil-.

Naturalmente, también hay discrepancias en torno a la evaluación de los dos grandes períodos
en los que se suele dividir la historia económica argentina hasta la década del ‘80. Así, mientras
que para algunos analistas la etapa agroexportadora fue la más brillante en la historia del país,
para otros se trató meramente de una gran "burbuja" de crecimiento, basada en la existencia de
una significativa renta diferencial primaria, e ineludiblemente destinada a interrumpirse sin
sentar las bases de un proceso de desarrollo sostenible. A la vez, la industrialización sustitutiva
de importaciones (ISI) es vista, en una parte de la literatura, como una fase en la cual, si bien
de forma trunca, se avanzó por el camino de la modernidad social y productiva. En contraste,
en otros trabajos se la interpreta como el período en el cual se inicia el prolongado proceso de
decadencia económica argentina.

No sorprende que estas mismas discrepancias se repitan al analizar lo ocurrido en los años ‘90,
cuando el país sale, luego de una transición bastante caótica, de la ISI, para ingresar en una
nueva fase, caracterizada por un menor nivel de intervención del Estado en la economía, una
mayor apertura a los flujos de comercio e inversiones internacionales, una presencia creciente
de empresas extranjeras en casi todos los sectores de actividad y una estructura productiva en
la cual los servicios y las ramas más vinculadas a recursos naturales ganan peso relativo. Si en la
década pasada por un lado se consiguió la estabilidad de precios y se acumuló, hasta 1998, un
significativo crecimiento del PBI per cápita y de la productividad, a la vez se agravaron seriamente
los problemas sociales, se acentuaron las desigualdades regionales y personales en materia de
dinámica de crecimiento y distribución del ingreso, se deterioró aún más la ya dañada arquitectura
institucional del país y prosiguió la decadencia del sistema educativo.
Estas distintas fases del proceso de evolución histórica de la economía argentina han sido
examinadas desde una gran variedad de enfoques. Sin embargo, son relativamente pocos los
trabajos que han abordado esta temática tomando como eje analítico a la ciencia, la tecnología
y la innovación1, factores que la teoría económica reconoce como determinantes claves del
crecimiento económico desde mucho tiempo atrás.

Algunos de los “padres fundadores” de nuestra nación, y en particular Domingo Faustino

Sarmiento, sabían, o intuían, que el progreso de un país estaba ligado al nivel educativo de sus
recursos humanos y a su capacidad tanto de adoptar las tecnologías e instituciones disponibles
en los países más avanzados como de, progresivamente, generar una base científica y técnica
que permitiera basar el crecimiento de la economía en la creación de nuevos conocimientos, tal
como ocurría, por ejemplo, en un país como los EE.UU. por aquella época.

De hecho, en la última mitad del siglo XIX la Argentina ingresa decididamente en un proceso de
masificación y modernización de su sistema educativo, a la vez que incorpora un conjunto de
innovaciones institucionales y tecnológicas que, unidas a sus ventajas naturales y al aporte del
constante flujo inmigratorio que acudía a nuestro país, nos llevaron a ocupar, como decíamos
antes, un lugar destacado en el ámbito de la economía mundial.

Si bien con altibajos, este proceso de modernización continuó en buena parte del siglo XX, y la
Argentina, por ejemplo, consiguió tener 3 Premios Nobel en ciencias, hecho absolutamente
inédito para un país en desarrollo, a la vez que durante mucho tiempo fue un centro cultural y
educativo de excelencia en el ámbito hispanoamericano. Sin embargo, ya desde 1930 el país
comenzó progresivamente a alejarse de las naciones más ricas e ingresó en una fase de
inestabilidad económica e institucional y, en los últimos años, de fuerte deterioro de la trama
social, que, lamentablemente, no hemos sabido detener hasta el presente.

Es obvio que para entender el fracaso argentino es necesario incorporar una variedad de
factores explicativos, y que las interpretaciones “mono-causales” difícilmente puedan ser útiles.
En este sentido, creemos que es apropiado utilizar el concepto del “sistema nacional de
innovación” (SNI), un enfoque relativamente nuevo pero ya rápidamente difundido en el mundo
desarrollado. Dicho enfoque nos permitirá encarar un ejercicio de interpretación del proceso de
desarrollo argentino en el cual el centro del análisis está en los fenómenos vinculados a ciencia,
tecnología e innovación. A la vez, dicho análisis se hará desde un punto de vista sistémico,
entendiendo que la generación, adopción y difusión de nuevos conocimientos son resultado de
procesos sociales complejos y que se enmarcan en contextos históricos, institucionales, políticos y
económicos específicos a cada país.

Discutir hoy acerca de esta temática pareciera alejado de las urgencias que nos plantea la
coyuntura. Sin embargo, justamente en este escenario resulta absolutamente imprescindible
salir de la discusión del corto plazo, así como plantear temas que van más allá de otros que son
indudablemente importantes –el régimen cambiario, la solvencia fiscal, etc.-, pero que, en el
debate público en nuestro país, parecen muchas veces ser lo único relevante para el futuro de

1
. Probablemente, las excepciones más significativas, en cuanto intentos "abarcadores" de interpretación, sean los trabajos de Katz
y Bercovich (1993) y los de Nochteff (1994a y b y 1996).

2
la economía –e incluso de la sociedad como un todo-. Más aún, consideramos que el hecho de
que los temas que aquí pretendemos analizar hayan estado generalmente ausentes del debate
económico en la Argentina y consiguientemente hayan recibido escasa atención real de parte
del poder público, es justamente una de las razones por las cuales nuestro país parece ir
recorriendo, desde tiempo atrás, un sendero de decadencia y está sujeto a crisis cíclicas cada
vez más profundas y duraderas.

A su vez, el actual escenario que atraviesa el país es una buena ocasión para repensar su historia,
tanto la lejana como la más reciente, en búsqueda no sólo de una mejor comprensión de las raíces
de los problemas actuales, sino también de encontrar alternativas que permitan que la Argentina, al
igual que lo han hecho varios países que eran más pobres que el nuestro hasta no hace
demasiado tiempo, se embarque en un proceso de desarrollo rápido y sustentable en el tiempo.

Este trabajo aporta un nuevo examen de conjunto al pasado, presente y perspectivas de la

economía argentina y puede, en consecuencia, constituir un aporte relevante en el actual
escenario. Nuestra intención es doble. Primero, proponer una nueva interpretación respecto de
las distintas etapas de nuestra historia económica. El objetivo no es sólo discutir la interacción
entre las configuraciones que asumió el SNI en distintos momentos del tiempo y la marcha del
proceso de desarrollo económico en el país, sino también resaltar algunos elementos de
continuidad en la estructura y funcionamiento del SNI, que no sólo persisten aún hoy sino que
se constituyen, a nuestro juicio, en factores limitantes para el crecimiento de nuestra economía.
Segundo, analizar el presente y las perspectivas de la economía argentina desde un enfoque
que no desconoce la necesidad de resolver los problemas que, como decíamos más arriba,
suelen ocupar el centro del debate actual, pero que enfatiza la necesidad de considerar también
otros aspectos tanto o más relevantes en el largo plazo. Si de dicho análisis seguramente no
surgirá una solución mágica que resuelva todos los problemas de un golpe –idea que
consciente o inconscientemente seduce a muchos argentinos-, pensamos que al menos
permitirá construir una agenda de debate que, si bien involucra iniciativas que sólo generarán
resultados visibles en el largo plazo, es necesario comenzar a analizar ya mismo si se pretende
evitar seguir recorriendo el camino de decadencia seguido en las últimas décadas.

Deseo agradecer los valiosos comentarios y sugerencias del Dr. Daniel Chudnovsky, director de
la tesis doctoral sobre la cual se basa este libro, quien, además de aportar su erudición sobre
los temas tratados, su espíritu crítico y su amplia experiencia, me ha forzado permanentemente
a clarificar y depurar mis argumentos. Los comentarios de los jurados de la tesis, Dres. Juan
Carlos del Bello, Jorge Katz, Bernardo Kosacoff y Marta Bekerman, han sido, asimismo, de gran
valor. Finalmente, quiero agradecer especialmente a mi esposa y a mis hijos, que me han
ayudado y soportado durante los dos años que me llevó desarrollar este trabajo, y sin cuyo
amor, comprensión y tolerancia, nunca hubiera podido terminar con mi labor.

El trabajo se organiza en cinco capítulos. En el primero se presenta el marco conceptual

empleado a lo largo del libro y se introducen las principales premisas e hipótesis de trabajo que
guiaron nuestra investigación. Los capítulos segundo, tercero y cuarto analizan la evolución del
SNI en la Argentina en la etapa agroexportadora, en la ISI y a lo largo del proceso de
reestructuración transcurrido durante las dos últimas décadas, respectivamente. En el capítulo

3
final se presentan las principales conclusiones y se hacen algunas reflexiones y sugerencias de
política a propósito del futuro del proceso de desarrollo económico argentino.

4
 CAPITULO I
INNOVACION, CAMBIO TECNOLOGICO Y DESARROLLO ECONOMICO
El propósito de este capítulo es discutir el marco conceptual empleado en el presente trabajo e
introducir las principales premisas e hipótesis que guiaron nuestra investigación. En la primer
sección se analiza la concepción del cambio tecnológico tal como se lo trata en la teoría
económica neoclásica u “ortodoxa” –que forma la corriente principal (mainstream) de la
disciplina al presente-2, así como las ideas de dicha teoría respecto de las relaciones entre
innovación3, cambio tecnológico y desarrollo económico –ideas que tienen una influencia
decisiva sobre lo que piensan respecto de este tema los policy makers en el área de la
economía-. En la segunda sección se presentan las concepciones alternativas respecto de
dichas relaciones, con particular énfasis en las ideas provenientes del enfoque “evolucionista”.
Se introduce asimismo el concepto de paradigma tecno-económico, generado dentro de dicho
enfoque evolucionista, y que a nuestro juicio resulta clave para contextuar el análisis histórico
de los procesos de desarrollo económico en el marco del escenario internacional en el cual
dichos procesos ocurren. En la sección tercera se introduce el enfoque del sistema nacional de
innovación (SNI), se discuten sus alcances y limitaciones, y se analiza específicamente como
dicho enfoque puede aplicarse al caso de los países en desarrollo (PED) o de industrialización
tardía. Finalmente, se presentan las principales premisas e hipótesis de trabajo que surgen de
la discusión conceptual, las cuales serán la base sobre la cual se estructurará nuestro análisis
de la evolución del SNI en la Argentina.

1) Innovación y desarrollo económico: el enfoque del “mainstream”

La concepción de la tecnología implícita en la teoría neoclásica la asimila a información

aplicable generalizadamente y materializada en una serie de instrucciones (blueprints) que,
seguidas con precisión, llevan a un resultado especificado. El conocimiento tecnológico se percibe,
entonces, como explícito, articulado, imitable, codificable y perfectamente transmisible. Los agentes
económicos pueden, sin importar su historia previa ni su situación específica ni el ambiente
institucional en el que se desenvuelven, producir y usar innovaciones a partir de un stock o pool de
conocimiento científico y tecnológico que, según los casos, será o no de acceso gratuito, pero que
siempre entregará información codificada y fácilmente reproducible.

2
. A lo largo de este trabajo emplearemos los términos enfoque neoclásico, ortodoxia o mainstream de manera indistinta. Si bien
sería necesario hacer una discusión más precisa del tema, simplificadamente podemos decir que, a nuestro entender, el enfoque
neoclásico u ortodoxo no se distingue solamente por la defensa de algunas ideas o principios básicos -el librecambio como régimen
comercial óptimo, la confianza en el mercado como asignador de recursos-, sino también por su adhesión a un determinado marco
teórico -el del equilibrio general, en la tradición nacida a partir de Walras-, por la defensa de ciertos supuestos altamente
controversiales -como el de la racionalidad sustantiva de los agentes económicos-, y por considerar como única forma de
argumentación válida la modelización y matematización de los fenómenos con el fin de proceder a la contrastación empírica -
econométrica- de las predicciones derivadas de los modelos propuestos. En este sentido, cabe señalar que algunas corrientes que
también adhieren a los principios básicos arriba señalados -librecomercio, primacía de la asignación de recursos vía mercado-, no
son ortodoxas en nuestra definición por no compartir las otras características recién mencionadas (es el caso, por ejemplo, de la
llamada escuela "austríaca").
3
. Siguiendo al Manual Frascati (OECD, 1993), por innovación se entiende la transformación de una idea en un producto nuevo o
mejorado introducido en el mercado o en un proceso de fabricación nuevo o mejorado utilizado en cualquier rama de la actividad
económica. Sin embargo, tal como lo señala Edquist (1997), la idea de innovación no se circunscribe a lo técnico, ya que también
existen innovaciones organizacionales, institucionales y sociales. A la vez, Nelson y Rosenberg (1993) interpretan que las
actividades innovativas incluyen todos aquellos procesos a través de los cuales las firmas dominan y utilizan en la práctica
productos y procesos que son nuevos para ellas, aún cuando no sean nuevos a nivel mundial o nacional. En este trabajo, siguiendo
lo observado tanto por Edquist como por Nelson y Rosenberg, utilizaremos una concepción amplia del término innovación.

5
A su vez, la tecnología es concebida como enteramente realizada con anterioridad a su
incorporación a la esfera productiva (no hay retroalimentación proveniente de esta última) y, en
general, se ignoran las innovaciones provenientes de actividades no formales, ya que las
actividades de innovación se identifican exclusivamente con las de investigación y desarrollo (I&D)4.
De hecho, la ciencia y la tecnología5 se perciben como situadas afuera del proceso económico.

Cuando Robert Solow, en la segunda mitad de los años ’50, desarrolla los primeros modelos de
crecimiento “neoclásicos”, parte justamente de este tipo de concepción acerca de la tecnología.
Interesantemente, sobre estas bases Solow constataba que el progreso tecnológico explicaba
7/8 del crecimiento de la productividad en la economía de los EEUU entre 1909 y 1949; en otras
palabras, probaba que más que la acumulación de factores -capital y trabajo- el motor del
desarrollo capitalista a largo plazo era el cambio tecnológico (Solow, 1979).

Una hipótesis clave que surge de este tipo de modelos es que, en el largo plazo, el PBI per
cápita de todos los países tendería a crecer a la misma tasa, determinada exógenamente por el
ritmo de acumulación del progreso tecnológico. Más aún, los países más pobres crecerían
inicialmente más rápido, ya que: i) en ellos el capital es escaso (o la relación capital/trabajo
baja). Por ende, la tasa de beneficio debería ser superior a la de los más avanzados, dando
lugar a una más rápida acumulación de capital (considerando, además, que el capital es móvil
internacionalmente); ii) los PED pueden acceder libremente a las tecnologías ya disponibles en
el mundo desarrollado. Estas predicciones, tal como surge de una extensa literatura, no parecen
verificarse en la práctica, al menos hasta el presente (Temple, 1999; Crafts, 2000; DeLong, 1988).

A partir del trabajo de Solow, y considerando sus limitaciones, reconocidas muchas de ellas por
el propio autor en su artículo seminal, se desarrollaron varias líneas de trabajo. Por un lado, dado
que el progreso tecnológico se estimaba como residuo en Solow –captando la influencia de otros
factores no identificados explícitamente-, se han propuesto modelos “ampliados” en los cuales
se introducen nuevas variables explicativas –en particular, el capital humano-, en búsqueda de
reducir la magnitud de dicho residuo (ver, por ejemplo, Mankiw et al, 1992).

Por otro lado, han surgido en el propio seno del mainstream neoclásico las llamadas "nuevas
teorías del crecimiento", cuyos representantes más notables son, entre otros, Romer (1986,
1990, 1993 y 1994), Grossman y Helpman (1991), Aghion y Howitt (1992) y Lucas (1988)6. Un

4
. Según el Manual Frascati de la OECD (1993), la I&D "comprende el trabajo creativo llevado a cabo de forma sistemática para
incrementar el volumen de los conocimientos humanos, culturales y sociales y el uso de esos conocimientos para derivar nuevas
aplicaciones".
5
. No siempre es fácil distinguir de modo tajante entre actividades "científicas" y "tecnológicas". Sin embargo, a los fines de este
estudio dicha distinción resulta inevitable y se mantendrá en las próximas secciones. A estos efectos, resultan útiles los conceptos
de actividad de “búsqueda” y “exploración”. Entre las diferencias centrales, se cuentan: a) la primera es más “profit-oriented” que la
segunda y fundamentalmente tiene lugar en -o es financiada por- firmas privadas; b) la segunda es menos “goal-oriented” que la
primera, caracterizándose a menudo por la obtención de resultados impensados y a veces ni siquiera buscados claramente.
Podríamos identificar a las actividades de búsqueda -más cercanas a la producción e influenciadas por la lógica del sector
empresario- como tecnológicas y a las de exploración -vinculadas a investigación básica en universidades e instituciones similares-
como científicas (Lundvall, 1992a). Complementariamente, Bisang (1994) señala que la diferenciación entre ciencia y tecnología
adquiere significado cuando se plantean preguntas concretas desde el punto de vista operativo: tiempos de generación de los
respectivos acervos, determinación del objeto de investigación, reglas que rigen el dominio y la difusión del bien producido,
mecanismos de apropiación de los beneficios, etc..
6
. Por cierto, las investigaciones recientes sobre los determinantes del crecimiento incluyen muchos otros factores más allá de los
vinculados estrictamente al aspecto tecnológico. Por ejemplo, la distribución del ingreso, las formas de gobierno, la estabilidad
política y social, el gasto en infraestructura, el respeto por los derechos de propiedad, las políticas comerciales (o los niveles de
apertura comercial), el “capital social”, la geografía y la calidad de las instituciones, entre otros (ver Temple, 1999; Rodrik, 2001).

6
punto clave que distingue a estas teorías de los modelos “solowianos” es la endogeneización
del progreso técnico y el reconocimiento de que las actividades de I&D son el resultado de
decisiones de maximización de beneficios de los agentes privados.

En los modelos tipo “Solow ampliados” se acepta que puede no haber convergencia en los
niveles de ingresos, pero se atribuyen las variaciones entre países a las diferencias en las tasas
de crecimiento de la población y en las inversiones en capital físico y humano, en tanto se
supone que no existen diferencias significativas en la eficiencia técnica (o productividad total de
factores) entre países. Estos resultados, sin embargo, han sido criticados (Temple, 1999) y se
ha afirmado que la idea de que todos los países operan con un nivel similar de eficiencia
técnica sobre una frontera tecnológica común "no es ni remotamente consistente" con la
evidencia empírica (Crafts, 2000). En contraste, los modelos de crecimiento endógeno en
general producen, a nivel teórico, un cuadro mucho más complejo de resultados en cuanto a los
patrones de convergencia/divergencia, ya que dichos patrones dependerán del impacto
específico de los procesos de progreso y difusión tecnológica sobre las distintas economías7.

Sin embargo, si bien estas nuevas teorías constituyen un avance importante en cuanto
incorporan cuestiones clave que la ortodoxia neoclásica había ignorado previamente, todavía
presentan limitaciones, especialmente si se intenta, como se hace en este trabajo, analizar la
trayectoria de desarrollo a largo plazo de un país en particular8. Son estas limitaciones las que
imponen el empleo de enfoques menos formalizados, pero más ricos en la incorporación de
variables y factores que tienen una incidencia central desde el punto de vista de la dinámica del
cambio tecnológico pero que, por la dificultad de tratarlos formalizadamente, son excluidos o
tratados muy simplificadamente en los análisis del mainstream, aún en sus nuevas versiones.

¿Cuál es la visión del mainstream sobre la relación entre cambio tecnológico y crecimiento
económico en los PED? Al menos hasta la llegada de las “nuevas teorías del crecimiento”, no
había demasiados misterios a resolver desde este punto de vista. Se asume que sólo los países
desarrollados son capaces de generar tecnologías nuevas, a las cuales los PED pueden
acceder, de manera libre u onerosa según los casos, pero siempre sin dificultades para usar
dichas innovaciones con el mismo nivel de eficiencia que en los países desarrollados. Tampoco
se requieren adaptaciones a las condiciones locales y se supone que existen alternativas
tecnológicas disponibles para todos los niveles de precios relativos de los factores de producción
(ver, para una revisión crítica, Bell y Pavitt, 1993; Lall, 1992).

Así, la política óptima para un país en desarrollo se basaría en crear un ambiente lo más
receptivo posible a los insumos tecnológicos externos. Un régimen de libre comercio llevaría a
una continua mejora en la eficiencia del sector productivo vía la competencia en el mercado
local; a su vez, facilitaría el acceso a los bienes de capital de última generación. En el mismo

7
Entre los factores que pueden condicionar los procesos de convergencia, se cuentan: i) la mayor o menor magnitud de
los”derrames” tecnológicos que puedan recibir los PED desde los países desarrollados; ii) la dimensión de la brecha con la frontera
internacional en términos de eficiencia técnica y dotación de capital humano; iii) el tamaño del mercado doméstico y otros factores
determinantes de la rentabilidad de los esfuerzos en I&D; iv) el grado en que las tecnologías generadas en los países desarrollados
son o no congruentes con las dotaciones factoriales y otras características propias de los PED (Temple, 1998, y 1999; Acemoglu y
Zilibotti, 1999; Cameron, 1996).
8
. Para un análisis crítico de los avances y límites de las nuevas teorías del crecimiento ver Nelson (1997), Possas (1999) y Hounie et al
(1999).

7
sentido, un régimen pro-exportador obraría también como acicate para la competencia y como
fuente de mejoras tecnológicas vía contacto con los usuarios y competidores de países más
avanzados. La inversión extranjera directa (IED) y la transferencia de tecnología
desincorporada (licencias, etc.), en tanto, promoverían la incorporación y difusión del know-how
necesario para operar las instalaciones productivas modernas. Finalmente, sería imprescindible
contar con un adecuado sistema de protección a la propiedad intelectual, de modo no sólo de
alentar las actividades tecnológicas locales, sino fundamentalmente de dar garantías a las firmas
extranjeras para que transfieran sus activos tecnológicos al país en cuestión.

A partir de las "nuevas teorías" del crecimiento, se hace más hincapié en la necesidad de contar
con una dotación de capital humano que permita asimilar los conocimientos y tecnologías
provenientes del exterior. Romer (1993) da un paso más allá, y admite que potencialmente
puede ser más beneficioso para un país en desarrollo “producir” y no solamente “usar” ideas, lo
cual daría pie a políticas activas que impulsen la generación endógena de tecnologías en
dichos países. Sin embargo, el propio Romer relativiza -o más bien niega- la factibilidad de una
estrategia de promoción de la “producción” de ideas, basándose en el caso de Taiwán, en
donde dicha estrategia se persiguió exitosamente, pero bajo condiciones difíciles de replicar -en
especial en cuanto a la capacidad y autoridad del Estado- y con costos que pueden resultar aún
más altos que los beneficios obtenidos -especialmente en términos de corrupción y autoritarismo
políticos-. Así, aún cuando pueda ser teóricamente factible, vía medidas de política industrial y
tecnológica, que un país en desarrollo pase a integrar el “club” de “productores de ideas”, dicha
estrategia tiene, para Romer, muchos más riesgos que potenciales beneficios, por lo cual, aún
en las "nuevas teorías", en general la recomendación sigue siendo confiar primordialmente en
los activos tecnológicos externos.

De hecho, aún si en las “nuevas teorías” se abandona la idea de que las tecnologías de frontera
son bienes públicos disponibles y utilizables fácilmente en cualquier PED, se supone, al igual
que en el enfoque neoclásico convencional, que las actividades innovativas realizadas en los
países desarrollados generan derrames o “spillovers”9 hacia los PED, especialmente por la vía
del comercio internacional (Grossman y Helpman, 1991).

2) Innovación y desarrollo económico: una visión “heterodoxa”

a) La concepción evolucionista del cambio tecnológico

Fuera de la corriente principal (mainstream) de la disciplina, encontramos un consenso bastante

extendido sobre la inadecuación del marco neoclásico para analizar la dinámica del cambio
tecnológico y comprender su interacción con los procesos de desarrollo económico. Siguiendo
la tradición abierta por Joseph Schumpeter, quien ya en 1942, en su "Capitalismo, Socialismo y
Democracia" (Schumpeter, 1983), afirmaba la imposibilidad de entender los procesos de
innovación y la dinámica capitalista en el marco del paradigma neoclásico del equilibrio general,

9
. Se dice que existe una externalidad positiva o spillover cuando la tasa de retorno social de una determinada actividad excede su
tasa de retorno privada. Distintos trabajos han demostrado que las actividades innovativas generan importantes spillovers. Sin
embargo, no hay consenso respecto de que existan derrames tecnológicos significativos desde los países desarrollados hacia los
PED.

8
hoy en día son los llamados economistas "neoschumpeterianos" o "evolucionistas" quienes más
certeramente cuestionan dicho paradigma.

Si bien no es éste el lugar para formular una reseña general del evolucionismo (ver López,
1996), vale la pena realizar una breve introducción para entender los objetivos básicos de dicha
corriente. El evolucionismo se plantea, como objeto de estudio central, la cuestión del cambio
económico, tanto de corto como, principalmente, de largo plazo. La necesidad de construir una
alternativa teórica nueva para analizar este fenómeno deriva de la insatisfacción con el tratamiento
que el mismo recibe en la teoría neoclásica. En particular, desde el punto de vista evolucionista, las
mayores deficiencias dentro de dicha teoría se observan en tres campos centrales para
entender el desarrollo de las economías modernas: i) las características y comportamientos de
las firmas; ii) la naturaleza del cambio tecnológico; iii) el papel de las instituciones.

Sobre la base de esta crítica, el objetivo último -y ambicioso- del evolucionismo es refundar
completamente el aparato teórico empleado convencionalmente en economía. Pese a que sus
contribuciones más difundidas son las referidas al cambio tecnológico, los evolucionistas
proponen argumentaciones y modelos formales sobre la teoría de la firma, los
microfundamentos del análisis macroeconómico, los patrones de organización industrial y de la
evolución de las estructuras de mercado, los procesos de crecimiento y desarrollo, los
determinantes del comercio internacional, los patrones de convergencia/divergencia entre
países y los ciclos de largo plazo en las economías capitalistas, entre otros temas.

Con relación al análisis del cambio tecnológico, el evolucionismo introduce una diferenciación
clave con el enfoque neoclásico al distinguir información de conocimiento. Para el
evolucionismo, algunos elementos de conocimiento pueden ser transferidos fácilmente –se
convierten en información-, mientras que otros están incorporados (embodied) en agentes
colectivos o individuales y son de naturaleza más bien tácita. Así, se destaca que las
tecnologías tienen muchas veces un carácter tácito, y que involucran el dominio de habilidades
(skills), alcanzadas mediante procesos de aprendizaje activos; por consiguiente, tienden a
adquirir un carácter acumulativo y específico a los agentes que las poseen10.

En consecuencia, el cambio tecnológico es una actividad fuertemente tácita, acumulativa y

“local”. No sólo la naturaleza de las técnicas en uso determina el rango y la dirección de las
posibles innovaciones, sino que, en general, la probabilidad de que una firma realice
determinados avances tecnológicos es función del nivel tecnológico previamente alcanzado por
ella. Más aún, incluso aún cuando distintas firmas puedan acceder al mismo set de tecnologías, no
necesariamente las emplearán con el mismo grado de eficiencia. Incluso elegir tecnologías es más
complejo que lo que supone la ortodoxia, ya que no siempre existe un conjunto bien definido de
opciones tecnológicas ni tampoco resulta fácil evaluar ex ante cómo funcionarán esas tecnologías
en contextos distintos a aquellos en las que fueron creadas. Las asimetrías o brechas tecnológicas
entre firmas surgen como una consecuencia natural de estas tendencias.

10
Una derivación importante del concepto de conocimiento tácito es que no siempre es posible escribir instrucciones precisas
(blueprints) que definan la manera de emplear una determinada tecnología (Dosi, 1988a y b).

9
Otro de los hechos enfatizados por el evolucionismo es que las actividades de innovación están
sujetas a un alto grado de incertidumbre (Kline y Rosenberg, 1986). Por ende, la inestabilidad
macroeconómica y/o institucional pueden afectar el ritmo de los procesos de generación y
difusión de tecnologías, al introducir incertidumbre sobre los retornos futuros esperados.

Desde el enfoque evolucionista también se cuestiona al llamado “modelo lineal de innovación”,

el cual tuvo gran influencia hasta no hace mucho tiempo sobre los hacedores de política en
ciencia y tecnología (CyT) en buena parte del mundo. Allí, el cambio tecnológico se concibe
como un proceso unidireccional que va desde la investigación básica11 (ciencia), al surgimiento
de aplicaciones prácticas (innovación), a la producción de nuevos bienes y servicios y
finalmente a la comercialización de aquellos. En otras palabras, se supone que la innovación es
simplemente ciencia aplicada y que las condiciones que permiten su transformación en
productos o procesos comercializables son relativamente sencillas12.

Como contraposición al modelo lineal, se ha desarrollado un modelo en cadena (chain-linked)

del proceso de innovación (Kline y Rosenberg, 1986). Allí el proceso de innovación se
caracteriza por la existencia de continuas interacciones y feedbacks entre las distintas etapas y
actividades que están involucradas en el mismo (percepción de un mercado potencial y/o de
una oportunidad tecnológica, diseño analítico -“invención”-, tests y rediseños, producción,
comercialización), en el desarrollo de las cuales puede ser necesario que se recurra tanto al
cuerpo existente de conocimientos científicos y tecnológicos, como a investigación “nueva”. A
su vez, se pone el acento sobre la información que sube desde los estadios “aguas abajo”
(comercialización y distribución) hacia los que están “aguas arriba” (invención y/o concepción
analítica del producto o proceso). Asimismo, las relaciones entre “ciencia” y “tecnología” son de
doble vía, con retroalimentaciones mutuas en las distintas etapas del proceso de innovación.

A partir de la crítica al modelo lineal, el evolucionismo también cuestiona la clásica distinción

entre invención, innovación y difusión como tres actos claramente separables, a favor de una
concepción del cambio tecnológico como un proceso continuo. De hecho, durante su ciclo vital,
los “inventos” experimentan significativos cambios surgidos de los procesos de aprendizaje, de
los cuales pueden derivarse aumentos de productividad tal vez mayores que los debidos al
invento original (OECD, 1992).

Esto lleva a enfatizar la idea de que no se puede concebir a la “difusión” de tecnología como un
proceso trivial o simple, ya que, como se señaló antes, las innovaciones van siendo

11
. Siguiendo las definiciones del llamado Manual Frascati (OECD, 1993), las actividades de I&D se clasifican en: i) investigación
básica: incluye trabajos experimentales o teóricos que se emprenden fundamentalmente para obtener nuevos conocimientos acerca
de los fundamentos de fenómenos y hechos observables, sin pensar en darles ninguna aplicación o utilización determinada; ii)
investigación aplicada: consiste también en trabajos originales realizados para adquirir nuevos conocimientos; sin embargo, está
dirigida fundamentalmente hacia un objetivo práctico específico; iii) desarrollo experimental: son los trabajos sistemáticos basados
en conocimientos existentes, dirigidos a la producción de nuevos materiales, productos o dispositivos, al establecimiento de nuevos
procesos, sistemas y servicios o a la mejora sustancial de los ya existentes.
12
. Entre las objeciones formuladas al "modelo lineal" de innovación se encuentran: i) no necesariamente la ciencia precede a la
tecnología; muchas veces la relación es la inversa. Además, el lapso entre los avances tecnológicos y su aplicación científica es
muy variable (desde pocos meses hasta siglos); ii) el elemento “iniciador” de las actividades innovativas no se vincula, en general,
con la “ciencia”, sino con el “diseño” -procedimientos, especificaciones técnicas y características operativas necesarias para el
desarrollo y fabricación de nuevos productos y procesos-; iii) la “ciencia pura” no es algo exógeno a la economía; iv) los procesos
innovativos no consisten en etapas claramente separables o en una sucesión de actos bien definidos, sino en procesos continuos (Kline y
Rosenberg, 1986).

10
transformadas gradual y continuamente a partir de su uso, mediante procesos de aprendizaje
generalmente interactivos. La difusión incluye, así, una serie de pasos que toma la firma para
adaptar a sus necesidades e incrementar la eficiencia con la cual emplea las tecnologías
adquiridas; de hecho, todo acto de adopción de una tecnología involucra ciertas
transformaciones y es en sí mismo una innovación incremental.

A su vez, resulta importante estudiar la dinámica y características de las distintas modalidades

de difusión de tecnología, incluyendo las formas “incorporadas” (a través de la compra de
bienes de capital, componentes, insumos, etc.) y “desincorporadas”. Estas últimas, a su vez,
pueden darse tanto de forma “organizada” -mediante licencias, asistencia técnica, etc.- como
“no-organizada” -por la generación de externalidades o spillovers a partir de los procesos de
innovación que realizan las firmas, de los cuales siempre surgen “filtraciones” que permiten que
el conocimiento generado en dichos procesos sea absorbido por otros agentes -(vía “ingeniería
reversa”, solicitudes de patentes, movilidad del personal, etc.)- (OECD, 1992).

Otro punto central del enfoque evolucionista es su énfasis en destacar que los procesos
innovativos tienen su epicentro en la firma productora de bienes y servicios (y no, como se
suponía en el modelo lineal, en las instituciones "especializadas" en I&D)13. A su vez, para el
evolucionismo no sólo las firmas son distintas, sino que, además, esas diferencias "importan"
(Nelson, 1991) –en esto contrasta claramente con el enfoque neoclásico, en el cual las firmas
son “cajas negras”-. Las firmas difieren tanto en su comportamiento como en su desempeño a
partir de las opciones y estrategias que eligen. Según Coriat y Dosi (1996), una buena parte de
estas diferencias se vinculan con la naturaleza y calidad de las rutinas empresarias14, así como
con las competencias organizacionales que posee cada firma, las cuales son una suerte de
“propiedad colectiva” de la organización y, por ende, resultan difíciles de transferir e imitar. En
consecuencia, en cada momento, y aún antes un mismo contexto macroeconómico, habrá una
pluralidad de estrategias puestas en juego por parte de las diferentes firmas. A su vez, al
quedar confrontadas con un determinado "ambiente selectivo", algunas firmas tendrán un mejor
desempeño que sus competidoras (en otras palabras, algunas estrategias demostrarán estar
mejor adaptadas que otras a las condiciones ambientales imperantes).

Buena parte de las diferencias entre las firmas provienen de fuentes tales como su estructura
de propiedad -empresas familiares, sociedades por acciones, etc.-, su tamaño, el origen del
capital accionario -nacional o extranjero-, sus formas de gobierno corporativo, etc. A su vez,
estos factores influyen sobre la posibilidad de las firmas de desarrollar actividades innovativas
de significación en cuanto son determinantes del acceso a la información y a los recursos
humanos y monetarios requeridos para dichas actividades. Estas diferencias no sólo
contribuyen a definir si una firma puede o no ser innovadora "genuina", sino que también

13
Según Teece (1988), el “hogar” natural para las actividades de innovación, desde el punto de vista organizacional, está dentro de
la empresa, ya que así se facilitan las interacciones tanto al interior de la firma como con los proveedores y usuarios.
14
. Las rutinas de las firmas son estructuras previsibles y regulares de comportamiento que conducen a esquemas repetitivos de
actividad y constituyen la memoria organizacional que orienta la toma de decisiones en la empresa. Pueden ser entendidas como
comportamientos que se estiman apropiados y efectivos para los contextos en donde son empleados. De hecho, son el producto de
procesos de aprendizaje "guiado por los beneficios" y sometidos a procesos de selección. Metafóricamente, las rutinas empleadas
por una firma en cualquier momento pueden ser vistas como "lo mejor que sabe y puede hacer". Por tanto, su empleo resulta
racional, aunque no la firma no proceda a realizar comparaciones en todo el espacio nocional de comportamientos posibles (Nelson,
1995).

11
repercuten sobre el ritmo y las modalidades con las cuales las empresas adoptan tecnologías
generadas por terceros, así como con la utilización que hacen de dichas tecnologías.

Como se dijo antes, las competencias y capacidades tecnológicas de las firmas tienen un fuerte
carácter acumulativo (en otras palabras, son resultado de procesos de aprendizaje evolutivo path-
dependent15). A su vez, la existencia de diferentes comportamientos, capacidades y
desempeños empresarios tiene fuertes repercusiones sobre el ritmo de crecimiento de los
países. En particular, hay co-evolución entre la habilidad de las firmas para adoptar, imitar y
desarrollar innovaciones y los niveles de productividad de cada país (Coriat y Dosi, 1996).

Por otro lado, las firmas no innovan en aislamiento, sino que están habitualmente involucradas
en procesos de aprendizaje interactivo –con sus competidores, proveedores, institutos de I&D,
universidades, etc.-, los cuales están "enraizados" socialmente y no pueden entenderse fuera
del contexto cultural e institucional en que se desarrollan (Johnson, 1992). De hecho, los flujos
de tecnología e información que circulan entre las personas, las empresas y las instituciones
son la clave de los procesos innovativos (OECD, 1997a)16.

Otro elemento importante es que la visión convencional de los procesos de innovación presta
atención casi exclusivamente a las actividades “formales” realizadas en universidades, centros
de investigación o laboratorios privados de I&D. Ciertamente, la I&D realizada en las firmas
privadas ha jugado un rol central a lo largo de la historia del capitalismo y es evidente la
importancia que han tenido las universidades y otros centros de investigación como
generadores de nuevo conocimiento que impulsa el avance de la ciencia y la tecnología. Sin
embargo, una creciente literatura enfatiza sobre el papel clave de los procesos de aprendizaje
de carácter menos “formal”. Diversos aportes en la tradición evolucionista no sólo han refinado
el concepto de “aprender haciendo” (learning by doing) -apuntando que el aprendizaje requiere
una inversión específica de recursos, de distinta calidad y magnitud según los casos-, sino que
han construido clasificaciones cada vez más abarcativas de los distintos procesos de
aprendizaje -”aprender con el uso” (learning by using), “aprender con la interacción” (learning by
interacting), ”aprender a aprender” (learning to learn), etc.-, resaltando su carácter “social” y su
enmarcamiento en estructuras institucionales y productivas específicas (Johnson, 1992).

También existen diferencias importantes en cuanto al modo de desarrollo y adquisición de los

conocimientos tecnológicos entre los distintos sectores productivos. Las divergencias en las
oportunidades tecnológicas, los regímenes de apropiabilidad y los patrones de demanda,
contribuyen a determinar las diferencias inter-sectoriales en el ritmo de innovación y,
conjuntamente con la naturaleza específica del conocimiento en que se basan las innovaciones,

15
. Se dice que existe path-dependence cuando la dinámica de un determinado fenómeno o proceso está influenciada fuertemente
por las condiciones iniciales o pasadas propias del mismo. Más ampliamente, el término path-dependence se interpreta en el
sentido de que la "historia es importante" (history matters) para entender el presente. Por ejemplo, las rutinas de una organización,
las estructuras de las instituciones, las conductas de los agentes económicos, etc., tienen un fuerte elemento de inercia y
dependencia respecto del pasado, lo que las hace fuertemente path-dependent.
16
. La naturaleza interactiva de los procesos innovativos parece reforzarse al avanzar hacia la llamada “economía basada en el
conocimiento”, donde las firmas desarrollan vínculos para promover el aprendizaje interactivo y buscan socios y redes que les provean de
activos complementarios. Estas relaciones ayudan a las firmas a repartir los costos y riesgos asociados con los procesos de innovación,
ganar acceso a nuevos conocimientos, adquirir componentes tecnológicos claves y compartir activos en la manufactura, la
comercialización y la distribución (OECD, 1996a).

12
definen las formas organizacionales características para el desarrollo de las actividades
innovativas en cada sector (Dosi, 1988a y b).

Así, Pavitt (1984) ha establecido una taxonomía, luego profusamente usada en los estudios
sobre cambio tecnológico en la industria manufacturera, en donde se distinguen cuatro tipos de
sectores: i) supplier-dominated (textiles, calzado, madera, cuero, algunos alimentos, etc.): aquí,
el cambio tecnológico -consistente básicamente en innovaciones de proceso- proviene
esencialmente de los proveedores de maquinaria y otros insumos. El proceso de innovación se
basa en la difusión de los bienes de capital e insumos intermedios de frontera hacia las firmas
productoras; ii) scale-intensive (acero, automóviles, vidrio, bienes durables de consumo,
cemento): las innovaciones pueden ser tanto de proceso como de producto. Las actividades de
producción involucran generalmente el dominio de sistemas complejos y las economías de
escala son significativas. Las firmas producen una proporción relativamente grande de su
propia tecnología de proceso y destinan un porcentaje significativo de sus ventas a I&D; iii)
specialized suppliers (bienes de capital, software, instrumental, etc.): las actividades de
innovación consisten básicamente en innovaciones de producto que ingresan a otros sectores
como bienes de capital y se caracterizan por una gran interacción usuario-productor; iv)
science-based (química, electrónica): la innovación se vincula directamente con los nuevos
paradigmas tecnológicos que son posibilitados por los avances científicos. Las firmas tienden a
ser grandes y destinar una significativa cantidad de recursos a I&D, la cual suele estar
altamente formalizada en sus propios laboratorios.

A su vez, la estructura productiva también influye decisivamente sobre el ritmo y características

del proceso de cambio tecnológico. Lo que una nación “pueda hacer” dependerá, en gran
medida, de lo que actualmente “está haciendo” (hay path-dependency), ya que la estructura
productiva abre oportunidades y determina senderos de avance del progreso tecnológico. Así,
la especialización productiva actual de un país afectará su potencial de dinamismo tecnológico
y, en consecuencia, la trayectoria de su proceso de desarrollo.

b) El desarrollo económico: enfoques “heterodoxos”

De acuerdo con Nelson (1994), la concepción evolucionista del desarrollo económico se

caracteriza por la introducción de dimensiones cualitativas, en contraste con las teorías
convencionales que representan el proceso de crecimiento como algo puramente cuantitativo.
Así, el desarrollo se define como un proceso “multifacético”, en el cual el cambio tecnológico,
las características de las firmas y sus comportamientos y las instituciones son vistos como los
factores que modelan los diferentes patrones evolutivos nacionales.

Sobre estas bases, algunos autores han mostrado que, en contraste con lo que supone la teoría
neoclásica convencional, para avanzar en el proceso de desarrollo es necesario generar
gradualmente capacidades innovativas endógenas. Así, Fagerberg (1988) expone un modelo
en el cual las tasas de crecimiento de cada país dependen de: i) la difusión internacional de
tecnologías; ii) las actividades innovativas internas; iii) la tasa de inversión. Fagerberg muestra que
existe una relación entre actividades tecnológicas domésticas y PBI per cápita, y que la importancia
de los esfuerzos locales crece a medida que un país se aproxima a la frontera tecnológica.

13
En esta línea, varios trabajos hacen hincapié en que, dado el carácter acumulativo de los procesos
innovativos, para ser capaz de absorber tecnología de los países más avanzados es necesario
contar con un suficiente stock de conocimiento en el país en desarrollo. Esto implica que la
brecha inicial no puede ser demasiado amplia (Lankhuizen, 1998). En el mismo sentido,
Verspagen (1991) muestra que los países caracterizados por una gran brecha vis a vis la
frontera internacional y escasa capacidad social endógena (ver más abajo), pueden estar en
una “trampa de crecimiento bajo”. En línea con estos argumentos, los trabajos basados en el
enfoque denominado de “brecha tecnológica” (Fagerberg, 1994) evidencian que mientras que el
cierre de la brecha es posible, sólo es alcanzado por aquellos países que realizan suficientes
esfuerzos en materia de educación, I&D y acumulación de capital. Los hallazgos también
sugieren que un cierto nivel de I&D es necesario aún para la imitación exitosa.

Uno de los elementos enfatizados por estos enfoques es que los spillovers tecnológicos
internacionales son relativamente débiles. Por un lado, se argumenta que el conocimiento es difícil
de transferir de un país a otro; buena parte del mismo se acumula en las firmas en forma de
trabajadores especializados, tecnología propia y know how difíciles de copiar, así como en sus
interacciones con proveedores, institutos de I&D, etc. (Dosi, 1991). También se señala que la I&D
se realiza más eficientemente cuando otras empresas o instituciones que desarrollan dicha
actividad están cercanas geográficamente, ya que esto permite estar en contacto con recursos
humanos calificados así como establecer interacciones provechosas en el plano de la innovación.

Si se considera que los spillovers tecnológicos están delimitados espacialmente, a la vez que
las capacidades innovativas de las firmas tienen un carácter acumulativo, surge la posibilidad de
que existan procesos auto-reforzantes de convergencia/divergencia entre diferentes naciones y
regiones. Así, una ventaja inicial -tal vez pequeña- de una región/nación en términos de capacidad
innovativa, puede generar altas tasas de crecimiento, atrayendo nuevas firmas innovativas a la
región/nación, que a su vez reforzarían la capacidad de crecimiento, etc.; de forma similar,
pueden concebirse procesos donde los feedbacks sean negativos (Verspagen, 1997).

Además de estas investigaciones basadas en estimaciones econométricas, hay un segundo

grupo de trabajos “heterodoxos” de carácter más “cualitativo”. La característica más señalada
de dichos trabajos es que argumentan que los procesos de desarrollo o cierre de la brecha, si
bien dependen principalmente de fuentes tecnológicas externas, requieren del surgimiento de
“capacidades sociales" o "capacidades de absorción” (Abramovitz, 1994; Albuquerque, 1997;
Dahlman y Nelson, 1993; Mowery, 1993), que involucran la disponibilidad de recursos humanos
calificados, capacidades organizacionales al interior de las firmas, mercados de capitales
eficientes y marcos institucionales que incentiven los procesos de aprendizaje, entre otros factores.
De este modo, los países que son, en esencia, dependientes de tecnologías generadas en el
exterior, se benefician de ella en la medida en que tienen esas capacidades sociales para asimilar
los spillovers que surgen del conocimiento que importan (Mowery y Oxley, 1995).

Así, como señala Freeman (1998), la notable variación en las tasas de crecimiento entre
distintos países a lo largo de las últimas décadas debe ser atribuida en gran medida a la
presencia (o ausencia) de las capacidades sociales necesarias para realizar cambios
institucionales, y, en particular, aquellos cambios institucionales que facilitan y estimulan una
alta tasa de innovación. De hecho, el proceso de desarrollo puede ser entendido a partir de

14
como la dinámica tecnológica interactúa con un marco institucional específico, en procesos que
han sido descriptos adecuadamente como de “co-evolución” (Nelson, 1994).

Otro enfoque que enfatiza el papel de lo social dentro de la dinámica del desarrollo económico
es el llamado “institucionalismo”, cuyo autor más representativo es North (1993). Según dicho
autor, la conducta de los agentes está determinada, en esencia, por el tipo de aprendizaje
colectivo -que North identifica con la "cultura"- que dichos agentes realizan a través del tiempo.
Este aprendizaje se enraiza en el lenguaje, las instituciones, las tecnologías, las conductas, etc.
y genera el marco perceptivo en el cual los agentes realizan sus propios procesos de
aprendizaje, lo cual implica que existe, en dichos procesos, un fuerte aspecto de “path-
dependence”. En otras palabras, el aprendizaje es un proceso acumulativo de
acondicionamiento cultural en el cual las experiencias de cada generación se filtran a través del
sistema de creencias existente y resultan en su modificación incremental. Mientras que la “tasa
de aprendizaje” determina la velocidad del cambio económico, el tipo de aprendizaje que realiza
la sociedad determina la dirección de dicho cambio. A su vez, el tipo de aprendizaje es función
del esquema de incentivos vigente en cada sociedad, que determina los retornos esperados de
la adquisición de diferentes clases de conocimiento (North, 1993)17. Sobre estas bases, más
que pensar, por ejemplo, si existen o no empresarios “schumpeterianos”, importa analizar si el
marco institucional vigente genera o no incentivos para que la búsqueda de ganancias se haga
de modo “schumpeteriano” (vía innovación) o por otras vías.

El evolucionismo recoge los argumentos en torno a la importancia de la sociedad y las

instituciones, y enfatiza que las capacidades de innovación y aprendizaje están fuertemente
“enraizadas” en la estructura social e institucional de cada nación/región. Estas estructuras
juegan, entonces, un rol clave en relación con las divergencias nacionales en los patrones de
crecimiento y desarrollo (Dosi et al, 1994). De aquí se desprende que, tanto o más importante
que el aprendizaje o transferencia de “tecnologías”, son el aprendizaje institucional y las
transformaciones en la organización social, procesos imprescindibles para adaptar y emplear
eficientemente las prácticas tecnológico-organizacionales desarrolladas en otros países
(Johnson y Lundvall, 1994; Lazonick, 1994). Esto es particularmente relevante a la luz del
hecho de que hay un fuerte path-dependency en los procesos de cambio institucional y social,
lo cual puede dificultar la concreción de las transformaciones requeridas en ese ámbito.

Finalmente, también es interesante referirse a la incipiente línea de trabajos que intentan

explorar las interacciones entre la micro y la macroeconomía en una perspectiva dinámica. En
esencia, se trata de un enfoque complementario de los recién descriptos, donde en lugar de
centrar la atención en la influencia de la sociedad y las instituciones sobre las conductas de los
agentes, se enfatiza en el análisis de cómo distintas configuraciones macroeconómicas son
determinantes de las estrategias y elecciones de las unidades empresarias.

En este sentido, algunos autores argumentan que en una economía de alta incertidumbre
macroeconómica los agentes generalmente elegirán conductas conservadoras y defensivas,
con obvias consecuencias negativas sobre la inversión y la innovación (Fanelli y Frenkel, 1996).

17
Esta línea de argumentación se relaciona con un sugerente trabajo de Baumol (1990), quien señala que la contribución social del
“entrepreneurship” varia según si se dirige a actividades “productivas” (por ejemplo, innovación) o “improductivas” (por ejemplo, rent-
seeking). A su vez, dicha decisión depende del esquema social de incentivos, que determina las retribuciones a obtener en cada actividad.

15
En una línea similar, Erber (1999) ha señalado que las decisiones de las firmas respecto de las
actividades de innovación deben ser analizadas teniendo en cuenta que aquellas se enfrentan
generalmente a un portafolio de inversiones diversificado. Cada alternativa de inversión se
caracteriza por una cierta tasa de retorno esperada, diferentes condiciones de apropiación de
dichos retornos, variadas formas de incertidumbre (técnica, financiera, económica), una escala
mínima de gastos, distintas fuentes y condiciones de financiamiento, secuencias y timings
específicos en cuanto al desembolso de gastos, y diferentes niveles de liquidez y especificidad
de los activos en los cuales se invierte. En este contexto, las inversiones en innovación y
tecnología compiten con otras alternativas que enfrentan las firmas en una economía de
mercado. A su vez, el impacto que tienen las otras alternativas de inversión sobre las decisiones
relativas al nivel deseado de gastos en innovación probablemente es mayor cuando la firma no
tiene una tradición de actividades tecnológicas, que en los casos en donde dichas actividades
están más rutinizadas. Esto abre un amplio campo de estudios respecto de la influencia de factores
tales como el sistema de precios, y su estabilidad, el régimen monetario, el funcionamiento de los
mercados de crédito y de capitales, el régimen fiscal, etc., sobre el nivel y tipo de actividades
innovativas que se realizan en una economía.

c) El enfoque del sistema nacional de innovación

Una buena parte de los aportes “heterodoxos” introducidos en previamente han sido recogidos
y sintetizados a partir del uso del concepto de sistema nacional e innovación (SNI). Dicho
concepto -empleado por primera vez por Freeman (1987)- ha conocido una rápida difusión, y ha
sido objeto de distintas aproximaciones (ver Nelson, 1993a; Lundvall, 1992b y Edquist, 1997).
Siguiendo a Lundvall, un SNI comprende todos los agentes y elementos que contribuyen al
desarrollo, introducción, difusión y uso de innovaciones. En este enfoque, la innovación y el
cambio tecnológico no son sólo una cuestión de las universidades o los laboratorios de I&D,
sino que surgen de procesos complejos en los cuales intervienen empresas, institutos de
investigación, el sistema educativo, el aparato financiero, los trabajadores, etc. La clave está,
entonces, en cómo se relacionan e interactúan esos distintos agentes como elementos de un
sistema colectivo de creación y uso de conocimiento, que, a su vez, tiene una influencia
determinante sobre las posibilidades que tiene un país para alcanzar un crecimiento sostenido
de su economía.

Si bien los SNI pueden funcionar con mayor o menor grado de articulación, ser más o menos
efectivos, tener más o menos presencia estatal, depender en diversos grados de insumos
científico-tecnológicos externos, etc., en todo país existe un SNI, cuya configuración influye de
forma decisiva sobre el respectivo proceso de desarrollo económico. A la vez, si bien una parte
de los SNI puede obedecer a un diseño “consciente” de la sociedad, otra, generalmente muy
importante, tiene un carácter espontáneo, o resulta de la dinámica generada por interacciones y
procesos económico-sociales que no están directamente vinculados con la ciencia y la tecnología.

En función de esta amplitud de miras, es comprensible que los estudios inspirados en el

concepto de SNI adopten una perspectiva holística, histórica e interdisciplinaria. A su vez, el
enfoque de SNI aún se encuentra en un estadio conceptualmente difuso y puede ser
considerado como un marco conceptual más que como una teoría formal. En parte por lo
embrionario de los desarrollos teóricos vinculados a estas cuestiones, y en parte por la propia

16
complejidad del tema, resulta muy difícil medir y comparar la performance de distintos SNI.
Asimismo, no existe un “ideal” de SNI; diferentes sistemas pueden desarrollar modos de
innovación específicos que, sin embargo, den lugar a senderos de desarrollo igualmente
exitosos. Como señala Albuquerque (1997), lo que destacan los análisis sobre SNI es su
diversidad, la cual es producto de diferentes condiciones históricas e institucionales, así como
de distintas trayectorias tecnológicas nacionales. Tampoco surgen recomendaciones válidas
universal y ahistóricamente respecto de “cuánta” ciencia básica hacer, o qué sectores son
mejores para especializarse, o cómo organizar las actividades de innovación, etc.

Estas aparentes limitaciones del enfoque, sin embargo, sólo lo son en tanto busquemos
formular modelos o recomendaciones de política eficaces urbi et orbi. Dado que no son esas
nuestras intenciones, ya que pretendemos analizar en profundidad una experiencia nacional
específica, la de Argentina, consideramos que el empleo del concepto de SNI será
extremadamente útil para nuestro trabajo, en tanto que justamente invita a pensar las
relaciones entre ciencia, tecnología e innovación y desarrollo económico-social desde una
perspectiva social, histórica y culturalmente enraizada.

d) El papel de los paradigmas tecno-económicos

Dentro del evolucionismo, algunos autores retoman el tema de las ondas largas (long waves) de
desarrollo capitalista, postulado por primera vez por Kondratiev y recogido por Schumpeter. En
Schumpeter, la explicación básica de este fenómeno consiste en que las diferentes épocas
económicas estarían asociadas con racimos (clusters) de tecnologías. Una fase de ascenso se
caracteriza por la aparición de un nuevo set de tecnologías e industrias, el cual estimula la inversión
y la expansión de la actividad económica. A su vez, el agotamiento de cada fase se vincula con la
desaceleración del cambio tecnológico y la disminución de las oportunidades de inversión.

Estas nociones han sido recogidas, entre otros autores, por Freeman y Pérez (1988). La idea
básica es que ciertos tipos de cambio tecnológico extienden sus efectos sobre el conjunto de la
economía. Estos cambios (“revoluciones tecnológicas”) no sólo hacen aparecer nuevos
productos, servicios, sistemas e industrias, sino que afectan directa o indirectamente a todas las
ramas de la economía. Freeman y Pérez emplean, para referirse a estas transformaciones, el
concepto de paradigma tecno-económico (PTE), dado que no sólo influyen en las trayectorias
tecnológicas de determinados productos y procesos, sino que modifican las estructuras de costos
y las condiciones de producción y distribución de todo el sistema.

Un PTE es concebido como un tipo ideal de organización productiva, que define el contorno de
combinaciones más eficientes y de menor costo durante un período dado y sirve, en
consecuencia, como norma implícita, orientadora de las decisiones de inversión y de innovación
tecnológica, tanto incremental como radical (Pérez, 1986). En esta perspectiva, a lo largo del
capitalismo se asiste a una sucesión de paradigmas tecno-económicos, asociados con
esquemas institucionales característicos. Freeman y Pérez (1988) construyen una suerte de
periodización de la evolución capitalista a partir de la detección de cinco ondas de largo plazo
del tipo de las de Kondratiev -de cuarenta a sesenta años de duración-, caracterizadas, en cada
caso, por un “insumo clave”, por un grupo de ramas inductoras del crecimiento de la economía,
ciertos requerimientos de infraestructura, arquetipos de organización empresaria, patrones de

17
competencia y cooperación, formas de superar las limitaciones de los paradigmas previos y por
una determinada configuración jerárquica del sistema económico internacional18.

En este último sentido, el concepto de PTE permite una mejor comprensión de los procesos de
ascenso, estancamiento y retraso de las distintas naciones, en tanto hay una vinculación entre
dichos procesos y la mayor o menor adaptación de las economías nacionales a los sucesivos
paradigmas dominantes. En particular, cabe aquí retomar el concepto de “congruencia
tecnológica” propuesto por Abramovitz (1994), el cual alude a la relevancia o utilidad para los
países menos avanzados de las técnicas y formas de organización vigentes en los países
desarrollados, lo cual depende de las diferencias o similitudes en materia de dotación de
factores, mercados, instituciones, etc. Asimismo, dado que las condiciones materiales e
institucionales que definen y regulan la propiedad y la difusión de tecnologías han ido
modificándose a lo largo del tiempo, a la vez que exhiben diferencias según los distintos
sectores productivos involucrados, cada PED enfrentará, según el momento en el cual
comience su proceso de desarrollo y las características sectoriales que éste asuma, diferentes
escenarios en lo que hace a sus posibilidades de acceder y usar las tecnologías generadas en
los países de frontera. En este sentido, los cambios en los PTE indudablemente tienen
consecuencias sobre las capacidades de los PED de aprovechar las nuevas tecnologías que se
introducen en los países más avanzados, así como sobre sus posibilidades de ingreso a los
nuevos sectores líderes que van apareciendo en el sistema económico internacional.

3) El enfoque del SNI y su aplicación a los países en desarrollo

Desde el enfoque del SNI se cuestiona el análisis que se hace desde la teoría neoclásica sobre
la problemática del cambio tecnológico y la innovación en los PED. En primer lugar, se hace
hincapié en que la especialización en diferentes sectores productivos tiene implicancias de
largo plazo sobre la dinámica del desarrollo económico. Así, los países que se especializan en
actividades con mayor potencial tecnológico y que generan spillovers más significativos
tenderán a exhibir, en el largo plazo, una mejor performance de crecimiento (UNCTAD, 1999).
Esto sugiere que no siempre es adecuado especializarse en aquellos sectores en donde se
poseen ventajas comparativas estáticas en función de la dotación relativa de factores (tal como
surge de la tradición neoclásica tipo Hecksher-Ohlin), ya que ello puede llevar a un país a generar
una estructura productiva centrada en actividades que, a largo plazo, muestran una dinámica
tecnológica pobre y, a fortiori, generan escasos impulsos para el desarrollo económico endógeno.

En segundo lugar, en general los PED no pueden emplear las tecnologías generadas en los
países desarrollados tal como han sido creadas, ya que a causa de las diferencias en la
dotación de recursos, en el tipo y calidad de los insumos, en los gustos locales, etc., siempre es
preciso realizar adaptaciones “idiosincráticas” para que dichas tecnologías funcionen en el medio
local (Teitel, 1990). Asimismo, es necesario desarrollar capacidades para elegir las tecnologías
más apropiadas para cada contexto (Pack, 1990). En tanto, a diferencia de lo que se supone en
el enfoque neoclásico, una misma tecnología puede ser empleada con diferentes grados de
eficiencia, y a su vez, distintas firmas desarrollarán trayectorias más o menos dinámicas de

18
. Los ejemplos citados habitualmente para ilustrar la noción de PTE se refieren a los ciclos de expansión que se abrieron, en distintas
épocas, en torno a la máquina de vapor, el motor eléctrico, el petróleo y, más recientemente, las tecnologías de la información.

18
aprendizaje a partir de la adopción de similares tecnologías (Enos y Park, 1988). Todo esto es
consecuencia de que los procesos de adopción de tecnologías extranjeras no son triviales, ya
que no consisten en meras copias de los diseños originales, sino que involucran una secuencia
de actividades mediante las cuales se transforman y adaptan dichas tecnologías. A su vez, a
través del desarrollo de dichas actividades, cuando existen las condiciones institucionales y
organizacionales adecuadas, se acumulan capacidades innovativas locales. Así, siguiendo a
Fagerberg (1988), “para cerrar la brecha con los países desarrollados, los PED no pueden
descansar únicamente en una combinación de inversión e importación de tecnología, sino que
también deben incrementar sus actividades innovativas domésticas”.

En América Latina, ya desde los años ‘70 hay una larga tradición de estudios de caso sobre la
industria manufacturera, los cuales mostraban claramente la existencia de procesos de
innovación, no sólo adaptativos, sino también destinados a mejorar los procesos y productos
generados en el extranjero. De este modo, las firmas de la región fueron capaces de obtener
significativos aumentos de productividad y en muchos casos lograron avanzar hacia estadios
más complejos en materia de actividades de innovación. Procesos similares ocurrieron también
en varias naciones del Este de Asia. Si bien estos procesos fueron en buena medida resultado
del llamado learning by doing, no tuvieron un carácter meramente automático, sino que
requirieron (de modo creciente, a medida que las actividades líderes se hacían cada vez más
science-based) esfuerzos deliberados e inversiones específicamente orientadas hacia la
adquisición de capacidades innovativas (esfuerzos e inversiones que en general fueron mucho
más efectivos en los países asiáticos que en América Latina) –Burachik (1999)-.

Sobre la base de estas evidencias, los trabajos de Dahlman et al (1987) y de Lall (1992)
introducen la noción de “capacidades tecnológicas”. Dahlman et al trabajan básicamente a nivel
micro, distinguiendo entre capacidades de producción -operación y mantenimiento, control de
calidad, optimización de procesos, etc.-, capacidades de inversión -estudios de factibilidad,
ingeniería básica y de detalle, gestión de proyectos, capacitación de la mano de obra, etc.- y
capacidades de innovación -desarrollo de nuevas tecnologías, mejoras, adaptaciones, etc.-. La
evidencia empírica muestra que la mayor parte de las firmas en los PED dominan, total o
parcialmente, el núcleo básico de las capacidades de producción (operación, mantenimiento y
optimización de los procesos productivos). Sólo un grupo limitado de firmas ha conseguido el
dominio de las capacidades de inversión. Finalmente, un grupo más pequeño aún ha avanzado
hacia el desarrollo de capacidades significativas de innovación, y en algunos casos, incluso, se
han convertido en exportadoras de tecnología.

A su vez, el tipo de capacidades que dominan las firmas es función de su tamaño y naturaleza
(empresas familiares, subsidiarias de empresas transnacionales –ET-, empresas públicas, grandes
firmas locales), de su campo de actividad y nivel de especialización, del acceso a la información
técnica y a los mercados de factores, de la disponibilidad de recursos financieros, de sus
competencias organizacionales y de planeamiento y de su capacidad de absorber nuevos
métodos y tecnologías (Katz, 1990; Lall, 1992).

Lall (1992), en tanto, introduce la noción de capacidades tecnológicas “nacionales”, las cuales
no son simplemente la suma de las capacidades individuales a nivel de la firma desarrolladas
aisladamente, ya que existen externalidades e interacciones que potencian -u obstaculizan- el

19
desarrollo de los procesos innovativos. A su vez, el marco institucional, de políticas, el
funcionamiento de los mercados, la infraestructura física y tecnológica, etc., obviamente
generan un cuadro de incentivos y restricciones para el avance tecnológico a nivel nacional.

Otro punto en el cual se abre una diferencia con el enfoque neoclásico es en el tratamiento del
tema del capital humano. Así, varios autores han argumentado que no sólo es relevante la
cantidad de personas educadas o la extensión del promedio de años de educación, sino
también las orientaciones específicas que asume cada sistema educativo. En este sentido, se
ha señalado, por ejemplo, que en los países de rápido crecimiento del Este Asiático existieron
orientaciones selectivas en materia de formación de recursos humanos -enfatizando los
contenidos técnicos y carreras tales como ingeniería y afines- y hubo un gran involucramiento
de la industria en el diseño de los programas de enseñanza (Lall, 1995)19.

A la vez, desde el enfoque del SNI también se cuestionan algunos de los argumentos y
recomendaciones que predominaban dentro de lo que podemos llamar “heterodoxia anti-
dependentista”, en los años ’60 y ’70 (Vaitsos, 1974; UNCTAD, 1972 y 1973; Cooper, 1974).
Allí, se enfatizaban los problemas de descansar en insumos tecnológicos extranjeros, y se
promovía decididamente la necesidad de contar con un grado elevado de “autonomía
tecnológica”. Otro elemento central del pensamiento heterodoxo de aquellas décadas era que el
actor básico para alcanzar dicha autonomía no serían las firmas privadas sino el Estado. De
hecho, se hacía mucho hincapié en las condiciones de la transferencia de tecnología desde los
países desarrollados, y en particular en los aspectos monopólicos de dicho proceso; asimismo,
se tenía gran confianza en que desde el Estado se podía realizar una tarea de monitoreo y
selección, de modo de asegurar que los PED recibieran sólo las tecnologías necesarias para su
proceso de desarrollo y apropiadas a sus condiciones y requerimientos específicos. Por tanto,
la atención se dirigía esencialmente a establecer estrictas regulaciones para importar tecnología,
sin enfatizar demasiado en la realización de acciones positivas para mejorar las capacidades
tecnológicas locales (UNCTAD, 1996).

Al presente, desde el enfoque de SNI se tiene menos confianza en el poder de la planificación

estatal. Asimismo, no se enfatiza tanto sobre cuestiones tales como la elección de tecnologías
“apropiadas” -tópico clave en los ‘60 y ‘70-, y sí sobre la necesidad de acumular capacidades
tecnológicas domésticas. A su vez, se reconoce que los países de industrialización tardía que han
experimentado un significativo crecimiento económico post-Segunda Guerra Mundial -Brasil,
México, Corea, Taiwán, Japón- lo han hecho en base a la importación, adaptación y posterior
mejora de tecnologías ya disponibles en los países más avanzados (Hikino y Amsdem, 1995). Las
firmas de dichos países no sólo debieron importar tecnología, sino que, para mejorar sus
niveles de competitividad, desarrollaron procesos de aprendizaje que incluyeron adaptaciones y
mejoras incrementales de las tecnologías recibidas, aumento de las capacidades empresarias y
organizacionales, incrementos en las calificaciones de la fuerza de trabajo, etc.

A su vez, si bien en las experiencias exitosas de industrialización tardía se han estimulado o

restringido, según los casos, las distintas vías a través de las cuales se pueden importar

19
. Recientemente se ha encontrado que el nivel de conocimientos de matemática y ciencias de los estudiantes tiene un impacto
mayor sobre la performance de crecimiento de cada país que el número de años promedio de estudio (Hanushek y Kim, 1995).

20
insumos tecnológicos (IED, bienes de capital, licencias, copia, etc.), siempre se ha hecho
hincapié en la presión competitiva y en la formación de recursos humanos capaces de elegir,
adoptar y eventualmente mejorar las tecnologías recibidas (Mowery y Oxley, 1995). En tanto,
Dahlman y Nelson (1993) argumentan que para los PED son más importantes los esfuerzos
para adquirir, asimilar, adaptar y mejorar las tecnologías importadas que las actividades de I&D
en sí mismas, excepto en lo que hace a la investigación necesaria para resolver problemas
especiales, tales como el uso de ciertas materias primas, u otras características idiosincráticas.
El rol de la I&D iría creciendo a lo largo del proceso de desarrollo, primero para seguir y evaluar
las tecnologías extranjeras relevantes, luego para negociar más efectivamente con los
propietarios de tecnología y finalmente para poder realizar mejoras y desarrollos propios.
Además, Dahlman y Nelson enfatizan que por más que un país acumule capital humano o
realice esfuerzos tecnológicos significativos, si existen problemas macroeconómicos serios y si
la estructura de incentivos es inadecuada, el SNI funcionará mal y el proceso de desarrollo no
“despegará”. En este sentido, la estabilidad macroeconómica, una tasa de acumulación de
capital sostenida y un ambiente “competitivo” serían condiciones básicas para no sólo estimular
la profundización de las actividades innovativas, sino también para elevar la contribución de
éstas al proceso de desarrollo económico-social.

Sobre estas bases conceptuales, se hace al presente una revisión crítica de las experiencias de
políticas de CyT de los años ‘60 y ‘70 en América Latina. Así, Bell (1995), señala que dichas
políticas: i) identificaban CyT exclusivamente con I&D, por lo cual tenían una conexión débil con
las políticas relativas a otros aspectos del desarrollo tecnológico (por ejemplo, el requerimiento de
crear las capacidades de ingeniería necesarias para la administración de proyectos industriales); ii)
se centraban en las instituciones públicas especializadas, las cuales generalmente tenían débiles
vínculos con la actividad tecnológica de otras organizaciones -y en particular con las firmas
privadas-. A estas últimas se las consideraba “usuarias” del sistema de CyT; iii) tenían pocas
interrelaciones con otras áreas (por ejemplo, con las políticas de importación de tecnología o de
programación económica); iv) se basaban en el modelo lineal de innovación, y pensaban al
cambio tecnológico como “inyecciones intermitentes” de tecnología dentro de la economía. v) al
concebir a las instituciones especializadas como motor de la actividad innovativa nacional, se
obviaba el hecho de que gran parte de la tecnología es tácita, y por ende difícil de transmitir, y
que usualmente es muy específica para ciertas empresas y mercados.

De todos modos, aún habiendo un consenso bastante amplio respecto de los problemas de las
antiguas ideas “heterodoxas”, dentro de las nuevas corrientes siguen existiendo disidencias.
Por ejemplo, subsiste una tensión entre quienes señalan que los insumos tecnológicos externos
y locales son complementarios (Dahlman y Nelson, 1993; Mowery y Oxley, 1995) y quienes
afirman que pueden ser en parte complementarios, pero también substitutos –y que incluso una
dependencia demasiado pasiva con relación a las tecnologías extranjeras puede generar
efectos negativos sobre el proceso de desarrollo- (Lall, 1995). A su vez, mientras que los
primeros tienden a dar gran crédito al esquema de incentivos -y en particular a la competencia en el
mercado- como medio esencial de promover la acumulación tecnológica, los segundos
generalmente defienden con más énfasis las políticas “activas” en el plano productivo-
tecnológico, y tienden a ser más escépticos respecto de la apertura comercial y el papel del
mercado -o al menos a no confiar excesivamente en ellos-.

21
Respecto de la relación entre importación de tecnologías y desarrollo de capacidades
innovativas domésticas, la evidencia disponible muestra resultados variados. En el caso de la
IED, algunos trabajos muestran que su ingreso irrestricto puede tener efectos adversos sobre la
realización local de I&D (Kumar, 1996). En este sentido, si bien hay una tendencia a la
descentralización de la I&D por parte de las ET, la misma, según las evidencias disponibles, parece
estar limitada esencialmente a los países desarrollados (Chudnovsky, 1991), aunque por cierto esto
no implica que las filiales de los PED no realicen otro tipo de tareas de innovación (Katz, 1990).

La otra gran cuestión en relación con la IED remite a la existencia o no de “spillovers”. Se ha

sugerido que las ET pueden generar dichos spillovers por distintas vías: i) el aumento del
capital humano en el país receptor derivado de las actividades de innovación y capacitación
realizadas por sus filiales; ii) el ingreso de las ET puede aumentar el nivel de competencia en el
mercado doméstico y forzar a las firmas locales a elevar su productividad; iii) las firmas locales
pueden beneficiarse de las tecnologías y prácticas organizacionales de las ET mediante la copia,
la contratación de trabajadores entrenados en sus filiales y el establecimiento de relaciones con
sus filiales en tanto proveedoras o clientes (Blomstrom y Kokko, 1996). Sin embargo, la
evidencia disponible sobre la magnitud real de estos spillovers no es concluyente, ya que su
materialización depende no sólo de la complejidad del producto que manufacturan las ET y su
mercado de destino, sino también de la capacidad de absorción de las firmas locales, sean éstas
proveedoras o competidoras de las filiales, de la infraestructura industrial y tecnológica del país
receptor y de las políticas que éste defina para maximizarlas (Lall, 1992).

Asimismo, las ET no necesariamente traen a los países receptores sus tecnologías más
avanzadas; ello depende, entre otros factores, de los precios relativos en dichos países, de la
intensidad de la competencia doméstica, de los requisitos de los compradores locales, de las
estrategias globales de las ET, etc. A su vez, Dahlman et al (1987) argumentan que la IED
puede transferir con cierta rapidez información y medios tecnológicos a un país, pero no
necesariamente la comprensión (know why) de la misma. En tanto, Mowery y Oxley (1995)
reconocen que las políticas de requisitos de desempeño a la IED fueron exitosas en países
como Japón, Corea o Taiwán, pero que en un ambiente excesivamente protegido, como el de la
sustitución de importaciones en América Latina, puede llevar a transferencias de tecnologías
obsoletas o a imponer pocas exigencias sobre los proveedores locales.

Finalmente, cabe decir que si se mide la relación entre IED y desempeño tecnológico de los
países receptores se encuentran resultados contradictorios. Así, tomando como indicador los
gastos en I&D sobre el PBI o el número de patentes otorgadas en los Estados Unidos, los dos
países con mejor desempeño son Corea y Taiwán, que han privilegiado las transferencias vía
importación de bienes de capital, licencias, joint ventures o ingeniería reversa. En tanto,
también hay casos de alta incidencia de la IED y buen desempeño tecnológico (Singapur) y
otros de baja presencia de ET y desempeño tecnológico relativamente pobre (India).

En comparación con la IED, la transferencia "desincorporada" -vía licencias, patentes, etc.-

supuestamente permitiría una mayor libertad de transformación de las tecnologías transferidas,
especialmente luego de la expiración de la licencia. En relación con este tema, se discute en qué
medida estas transferencias implican la absorción local del know why de los respectivos procesos,
sobre el carácter oligopólico de la mayor parte de los mercados de tecnología, sobre los problemas

22
de información asimétrica e insuficiencia de información por parte de las firmas compradoras, la
falta de capacidades para evaluar y seleccionar las opciones más apropiadas, etc. (Chen, 1994;
Chudnovsky, 1991). Algunos estudios sugieren, además, que la edad de los activos
tecnológicos transferidos por esta vía puede ser superior a los que se obtienen por importación
de bienes de capital o vía IED (Mowery, 1993).

La importación de bienes de capital es otra forma de difusión de tecnologías hacia los PED. Por un
lado, por esta vía se pueden favorecer procesos de aprendizaje a través de ingeniería reversa (una
de las claves del proceso de desarrollo en Japón), learning by using y by doing, etc... Al mismo
tiempo, la importación de equipos, y particularmente la de plantas llave en mano, puede implicar
meramente la transferencia de activos físicos sin el correspondiente know-why. Asimismo,
muchas veces una nueva maquinaria exige cambios organizacionales para ser aprovechada
plenamente, cambios que las firmas compradoras no siempre están en condiciones de realizar
por sí solas (Dahlman et al, 1987)20. También se ha afirmado que la importación de bienes de
capital requiere menos esfuerzos domésticos por parte del receptor que, por ejemplo, la compra
de licencias (Mowery y Oxley, 1995).

Dahlman et al (1987) de algún modo resumen esta discusión, argumentando que más que las
diferencias en los métodos de transferir tecnología lo que importa es la posibilidad de maniobra
que deja cada método al país receptor. Más precisamente, lo relevante es cómo se implementa
cada método, lo cual implica que hay espacio, como lo prueba la experiencia de varios países,
para implementar estrategias y políticas que intenten extraer la mayor cantidad de
externalidades de la transferencia de tecnología recibida del exterior, y que logren que
efectivamente se transfieran no sólo los “medios tecnológicos” -máquinas, licencias, etc.-, sino
también la información y la comprensión (know why) de tales medios. En otras palabras, se
trata de lograr que la transferencia de tecnología sirva para la construcción de capacidades
tecnológicas domésticas.

Otro de los puntos involucrados en la discusión sobre cuanto descansar en los insumos de
conocimiento provenientes del extranjero es si los PED deben dedicar recursos a la
investigación en ciencia “básica”. Tanto los economistas neoclásicos como incluso algunos
economistas heterodoxos sugerirían que la respuesta es “nada” o “poco”.

De hecho, la propia experiencia de los PED podría confirmar que dicha recomendación es
acertada. Así, un reciente trabajo de la UNCTAD (1996) señala que hay diversos diagnósticos
que acreditan la irrelevancia de la mayor parte de las instituciones de investigación en los PED,
en particular por su excesiva orientación hacia la ciencia básica.

En este sentido, se argumenta que un PED debe comenzar con políticas que enfaticen la
enseñanza en las escuelas técnicas y en las universidades de ingeniería y con el
establecimiento de instituciones de asistencia técnica para el sector productivo. El apoyo a la
investigación básica vendría en una etapa más avanzada del proceso de desarrollo. Esto
aparecería confirmado por la experiencia de los países asiáticos, que primero explotaron

20
Así, por ejemplo, algunos estudios sugieren que diferentes formas y secuencias de importación de plantas y equipos dan lugar a
distintas trayectorias de aprendizaje productivo y tecnológico, con obvias repercusiones sobre el desempeño económico de las
firmas en cuestión (Enos y Park, 1988; Sercovich, 1978).

23
fuentes externas de tecnologías maduras, vía licencias, plantas llave en mano e importaciones
de bienes de capital, enfatizando la creación de capital humano que supiera explotar dichas
tecnologías, pero con menos énfasis en I&D. En las etapas iniciales, entonces, la política de CyT
debería centrarse en la demostración y difusión de tecnologías extranjeras, los servicios de
extensión y el desarrollo de estándares técnicos (Mowery y Oxley, 1995).

Otros trabajos muestran que la actividad científica de un país aumenta pari passu con el
proceso de desarrollo económico y se acelera a medida que el país avanza hacia la frontera
tecnológica mundial. Así, por ejemplo se comprueba que hay una relación entre cambios en el
porcentaje de publicaciones a nivel mundial de ciertos países, y su participación en el número
de patentes extranjeras otorgadas en los EE.UU. Entre los países asiáticos en desarrollo, son
Corea y Taiwán los que más han crecido en las últimas décadas en ambos rubros, pese a que,
inicialmente, la base científica era débil en dichos países. Se podría pensar, entonces, que, en
general, primero se realiza el catch up en tecnología, y luego, al irse cerrando la brecha en ese
plano, comienza a ser necesario avanzar más rápido en el campo de la ciencia21.

Sin embargo, existen otras posiciones que le adjudican un rol específico a la ciencia en los
procesos de desarrollo. Albuquerque (1998) argumenta que la ciencia puede desempeñar el
papel de "antena" en los PED, creando vínculos con las fuentes internacionales de tecnología y
ayudando a focalizar las búsquedas. Así, en lugar de constituir una fuente de oportunidades
tecnológicas, como en los países maduros, la ciencia en los PED podría contribuir, como según
Albuquerque lo hizo en Japón, a identificar correctamente las oportunidades disponibles
internacionalmente. El propio autor sugiere también que a medida que el contenido científico de
las ramas productivas líderes a nivel internacional se incrementa, el papel de la ciencia en los
procesos de desarrollo podría ser mayor que en el pasado.

Asimismo, se ha argumentado que serían el grado de dinamismo y los requisitos específicos del
sistema tecnológico -traducidos en demandas concretas de las firmas productivas- los que
harían avanzar a la ciencia "nacional" (junto con la dimensión geopolítica-militar y las
necesidades en el campo de la salud). En este sentido, Pavitt (1998) señala que los países
desarrollan áreas de fortaleza y debilidad en el campo de la ciencia, las cuales están
influenciadas fuertemente por la naturaleza de los problemas tecnológicos y sociales a ser
resueltos en cada caso. Siguiendo estas ideas, en las etapas tempranas del desarrollo
económico de un país los requerimientos de la industria y/o de las actividades de
procesamiento de los recursos naturales estimulan el desarrollo de los campos científicos
relacionados, principalmente a través de investigaciones aplicadas22. Luego, a medida que el

21
En este sentido, también hay que destacar la experiencia estadounidense: “relativamente poco del desempeño de los EE.UU.
hasta la primera guerra mundial se basó en la ciencia, ni siquiera en la educación técnica avanzada. La tecnología americana era
práctica, orientada hacia el taller y basada en la experiencia ... Un ingeniero americano tan prominente como Frederick W. Taylor,
que jugó un rol principal en el desarrollo de maquinarias de alta velocidad antes de inventar el ‘scientific management’, tenía sólo un
título de grado y era muy escéptico sobre la utilidad práctica de la educación universitaria. La búsqueda de derivados del petróleo era
llevada adelante por gente con escaso nivel de educación en química ... Muchas de las industrias en las cuales el desempeño americano
era más fuerte y claro, tales como maquinaria no eléctrica, acero, automóviles, se distinguían por su aversión a la investigación science-
based” (Nelson y Wright, 1992, p. 1940).
22
Así, por ejemplo, Australia y Sudáfrica son fuertes en campos científicos vinculados con agro y otros recursos naturales. En tanto,
Corea del Sur y Taiwan, al calor de su rápida expansión hacia áreas industriales tecnológicamente complejas, se especializan en
ingeniería, física y química. En otro trabajo (Albuquerque, 1999) se sugiere que del examen contrastante de experiencias de países
como Corea y Taiwan, con otros de Asia y Latinoamérica, surge la idea de que la concentración de esfuerzos en el plano científico
en actividades que puedan tener alto impacto para las firmas industriales (ingeniería, química) es deseable.

24
país se aproxima a la frontera tecnológica mundial, sus actividades científicas se expanden en
cantidad, mejoran en calidad y se diversifican.

Como balance de esta sección, surge que, más allá de los avances que se han producido en
este campo de conocimiento, existen de todos modos una serie de interrogantes respecto de
las relaciones entre innovación y procesos de desarrollo. Lall (1995) señala varios puntos
relevantes dentro de esta agenda; i) cuales son las relaciones entre la política comercial y la
promoción del aprendizaje tecnológico domésticos?; ii) cuáles son las relaciones entre los
modos de importar tecnología y el desarrollo local en las áreas de CyT?; iii) cuál es la relación
entre esfuerzo científico local y generación de tecnología?; iv) cuál es la mejor combinación
entre importación de tecnología y esfuerzos locales?; v) cuáles son las formas apropiadas de
extensión tecnológica y de linkages entre el sector productivo y el complejo de CyT?; vi) cuáles
son los arreglos institucionales más adecuados en materia de entrenamiento, educación,
sistemas de información y sistema financiero?; vii) en qué medida las respuestas a estas
preguntas difieren según el tipo de sector involucrado, el contexto internacional, la propia
historia del país, etc.? Ciertamente, estos temas serán motivo de discusión en los capítulos
subsiguientes, cuando se analice el caso argentino a lo largo de su evolución histórica.

4) Conclusiones: el marco conceptual y las principales premisas e hipótesis de

trabajo para analizar la evolución del sistema nacional de innovación en la
Argentina

En este capítulo hemos tratado de mostrar que los nuevos enfoques “heterodoxos”, y en
particular el concepto de SNI, pueden resultar más aptos, tanto vis a vis la ortodoxia neoclásica
como respecto de la “antigua” heterodoxia, para comprender las vinculaciones entre ciencia,
tecnología e innovación y desarrollo económico. En los capítulos siguientes, en consecuencia,
intentaremos examinar el caso argentino a la luz de estos nuevos enfoques, para intentar
evaluar en qué medida esa potencialidad se verifica a nivel del análisis empírico.

Evidentemente, la explicación del proceso que llevó a la Argentina a cerrar la brecha de

ingresos con los países líderes durante la etapa agroexportadora para luego iniciar una larga
etapa de alejamiento relativo incluye factores y elementos no contemplados de manera directa
dentro del enfoque del SNI. Sin embargo, lo interesante de dicho enfoque es que el análisis de
las relaciones entre innovación y desarrollo económico se hace en un contexto amplio, que
toma en cuenta no sólo el ámbito estrecho de la CyT, sino que pone en el centro de la escena
el marco institucional, económico e histórico en el cual dichas actividades se enmarcan. Los
principales “mensajes” derivados del enfoque del SNI cuando se analizan experiencias
nacionales concretas son los siguientes:

i. La estructura y dinámica del SNI son elementos claves para el proceso de desarrollo
económico de un país. Sin embargo, de este enfoque no surgen modelos “ideales” ni
recomendaciones válidas urbi et orbi respecto de marcos institucionales o políticas públicas de
CyT. Lo importante es analizar cada experiencia nacional en concreto en el marco histórico,
internacional e institucional concreto en el cual se desenvuelve.

25
 ii. El desempeño de un SNI no depende únicamente de las trayectorias innovativas individuales
de las empresas e instituciones que lo conforman, sino, principalmente, de las interacciones entre
ellas en tanto miembros de un sistema colectivo de creación y uso del conocimiento.

iii. El contexto macroeconómico e institucional condiciona las estrategias y decisiones de los

agentes sociales y define el esquema de incentivos al cual se enfrentan dichos agentes para
elegir en qué tipo de actividades vuelcan sus esfuerzos y recursos. En consecuencia, los
empresarios de distintos países no son más o menos “schumpeterianos” (por innovadores) por
constitución genética, sino como resultado de determinadas configuraciones histórico-
institucionales concretas (aunque, por cierto, los empresarios también pueden intentar alterar
dichas configuraciones en función de sus propios intereses). A su vez, las fases de estabilidad
macroeconómica e institucional favorecen la inversión para la innovación y el cambio
tecnológico, considerando que se trata de actividades de resultados inciertos y con plazos de
maduración largos.

iv. La transferencia de los modelos institucionales que favorecen y estimulan las actividades
innovativas es aún más difícil que la transferencia de tecnologías. En consecuencia, uno de los
desafíos principales de cualquier proceso de desarrollo “tardío” consiste en transformar la
estructura institucional legada del pasado, lo cual es particularmente difícil teniendo en cuenta
que la evolución institucional es fuertemente path-dependent.

v. El “epicentro” de los procesos de innovación son las firmas, y no las instituciones

“especializadas” en CyT, aunque obviamente también éstas últimas son un elemento clave del
SNI tanto como generadoras de I&D básica como a partir de las interacciones que establecen con
las empresas privadas y con otros agentes del sistema. A su vez, las firmas no son un conjunto
homogéneo que sigue comportamientos idénticos, sino que difieren tanto en su desempeño
como en sus características, objetivos y estrategias, los cuales tienden a ser path-dependent.

vi. La composición y los cambios en la estructura productiva doméstica son factores

determinantes de la magnitud y del tipo de actividades de ciencia, tecnología e innovación
realizadas localmente. A su vez, el patrón de especialización de un país, que es fuertemente
path-dependent, puede estar más o menos sesgado hacia ramas y actividades con mayores o
menores posibilidades de aprendizaje tecnológico, lo cual generará distintos impactos sobre el
proceso de desarrollo económico nacional.

vii. Para entender el desempeño de un SNI resulta clave considerar el contexto económico
internacional. En particular, desde el punto de vista de un PED es clave saber en qué medida
el PTE dominante genera oportunidades y/o limitaciones para el avance de su proceso de
desarrollo, principalmente en cuanto a la congruencia tecnológica con su dotación de factores y
recursos, así como en relación con la dinámica de la transferencia de tecnologías disponibles
en los países avanzados.

viii. En este sentido, a diferencia de lo que supone la teoría neoclásica, la transferencia,

absorción y uso eficiente de las tecnologías disponibles en los países desarrollados no es un
proceso sencillo para los PED, ya que implica la posesión de significativas capacidades
sociales –habilidades empresarias, recursos humanos, disponibilidad de capitales, etc.- las
cuales permiten no sólo la adopción de dichas tecnologías sino también el desarrollo de

26
 procesos de aprendizaje que pueden llevar a los PED a convertirse, progresivamente, en
generadores de tecnologías.

ix. Todo proceso de industrialización tardía es inicialmente dependiente de fuentes de

tecnología situadas en el exterior. Sin embargo, las diversas modalidades de transferencia –
IED, bienes de capital, licencias, inmigración de capital humano, etc.-, implican diferentes
requerimientos y suponen distintos impactos sobre el país receptor, particularmente sobre su
capacidad para recorrer la trayectoria para convertirse gradualmente en generador de
innovaciones endógenas “genuinas”.

x. El capital humano es esencial tanto para el desarrollo de actividades innovativas como para
la absorción de tecnologías extranjeras. Sin embargo, no sólo es importante la cantidad de
recursos humanos disponibles, sino también sus orientaciones y capacidades específicas, en
tanto que el impacto del capital humano sobre el SNI, y a fortiori sobre el proceso general de
desarrollo económico, será más o menos positivo según las habilidades, actitudes y
ocupaciones de las personas que componen la fuerza de trabajo.

27
 CAPITULO II
EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA
ETAPA AGROEXPORTADORA (1860-1930)
Los economistas de formación neoclásica y los historiadores cercanos al “liberalismo” (que
agruparemos bajo el rótulo de “ortodoxos”) tienden a ver al período agroexportador como el
momento más brillante de la historia del país, a partir de la rápida modernización socio-
institucional y los espectaculares éxitos económicos alcanzados en aquella etapa.

En la vereda opuesta, existen voces críticas que, además de señalar la fragilidad de dichos
logros, apuntan al carácter social y políticamente excluyente del régimen vigente en aquel
período, a la falta de un proyecto de industrialización coherente y a la excesiva dependencia de
la economía argentina respecto del mercado mundial -y en particular vis a vis Gran Bretaña-.
De hecho, estos dos últimos elementos son citados, por los autores ubicados en esta posición,
entre las causales últimas del enorme impacto de la crisis de 1930 sobre la Argentina, crisis que
terminaría justamente cerrando este ciclo de la historia argentina.

Para esta vertiente, que llamaremos, en honor a la brevedad, “revisionista”, el crecimiento

agroexportador no se basó, a diferencia de lo que habría ocurrido en los países que hoy son
desarrollados, ni en la innovación ni en la acción de un conjunto de empresarios
"schumpeterianos", sino en la disponibilidad de tierras excepcionalmente fértiles y en la
existencia de un mercado internacional demandante de productos primarios, por lo cual estaba
destinado a tener inevitablemente un carácter transitorio -Nochteff (1996) lo califica de "burbuja"-.
Las ventajas comparativas de la producción pampeana y las rentas “ricardianas” de ellas
derivadas habrían sido de tal magnitud que existían pocos estímulos para que los productores
realizaran esfuerzos sistemáticos en materia de innovación y búsqueda de eficiencia. Así, en
lugar de monopolios transitorios basados en la innovación (“schumpeterianos”), la elite local habría
podido obtener rentas basadas en la explotación simple de los recursos naturales (Nochteff, 1994a
y 1996). A esto se habrían sumado las posibilidades de obtener significativas ganancias vía
vinculación con el poder estatal o mediante actividades especulativas (Roulet y Sábato, s.f.).

En tanto, el sector industrial se habría desarrollado de forma muy limitada, con escaso interés
por la incorporación de tecnologías y muchas veces basado también en la lógica del rent-
seeking, a causa tanto de la falta de voluntad del Estado por apoyar al sector manufacturero
como de la propia conformación de la elite industrial, cuyos componentes o bien habrían
provenido de la clase dominante agropecuaria, replicando los comportamientos rentísticos que
allí exhibían, o bien, surgiendo de orígenes distintos, habrían ido asimilando los
comportamientos de los primeros (Bagú, 1961; Schvarzer, 1996; J. F. Sábato, 1988).

Así, el crecimiento de la economía se habría basado en “una oportunidad que fue rápidamente
aprovechada, fomentando el ingreso de capitales y de mano de obra, y transformando al sector
agrícola ... de manera de responder lo más rápidamente posible a la demanda pero sin realizar
innovaciones significativas” -negritas en el original- (Nochteff, 1994a, p. 46).

A su vez, esto habría dificultado la consolidación de un proceso de desarrollo sustentable post-

1930. La “facilidad” con la cual se aprovecharon las ventajas de la Pampa Húmeda habría
impedido que surja un sendero evolutivo de innovación endógena y especialización en sectores

28
intensivos en conocimiento. Asimismo, sería el germen tanto de la "dependencia tecnológica" –
las relativamente escasas demandas de tecnología se resolvían por el recurso a fuentes
extranjeras- como del carácter esencialmente “rentístico-especulador” de la elite empresaria
argentina23. Tanto la dependencia tecnológica como la peculiar orientación de la elite dominante
caracterizarían a la economía argentina incluso hasta el presente (Nochteff, 1994 a y b).

Si bien al comenzar la investigación que dio origen a este trabajo el autor estaba absolutamente
convencido de que el diagnóstico “revisionista” era, en lo esencial, correcto, los resultados
encontrados en el curso de aquella me han llevado a pensar que dicho diagnóstico simplifica de
modo excesivo un proceso mucho más complejo y menos lineal.

En este sentido, hay que tener en cuenta que estamos frente a una etapa que duró alrededor
de 60 años, durante la cual la Argentina no sólo creció rápidamente, sino que ingresó en un
proceso de “cierre de la brecha” con respecto a las economías líderes que la llevó a ubicarse
entre los países con mayor nivel de ingreso per cápita en todo el mundo. En este período se
produjo, además, una creciente democratización de la sociedad, se establecieron un conjunto
de instituciones políticas, legales, etc. que ordenaron su funcionamiento, se realizaron avances
significativos en materia educativa, se modernizaron las pautas culturales y sociales del país, se
avanzó en el proceso de industrialización y se registró un aumento significativo del salario real,
el cual se ubicaba en aquel momento, al menos en la región pampeana, en niveles similares o
incluso superiores a los de varios países europeos.

En consecuencia, más allá de que la trayectoria de crecimiento agro-exportador fuera o no

sustentable en un hipotético mundo sin crisis de 1930 -éste es un tema abierto a debate, que
requeriría un complejo análisis contrafactual y sobre el cual no nos internaremos en este
trabajo-, en aquella etapa el país conoció no sólo un significativo incremento de su PBI, sino
también un incipiente proceso de desarrollo económico-social. Esto, a la vez, no exime de
reconocer que la Argentina aún no alcanzaba logros similares a los de los países más avanzados
en el plano educativo o sanitario, además de que la distribución regional de los frutos del
crecimiento era inequitativa, la estructura productiva y exportadora estaba insuficientemente
diversificada y la solidez de las instituciones pronto probó ser más débil de lo que parecía. Aún
considerando estos aspectos negativos, y tal como se la ve en casi toda la literatura que
reflexiona sobre los procesos de convergencia/divergencia a nivel mundial, la Argentina parecía
destinada a sumarse permanentemente al “club de los países ricos”.

Si se acepta, entonces, que el crecimiento económico observado durante la fase

agroexportadora fue algo más que una “burbuja”, resulta posible analizarlo desde el punto de
vista del enfoque del SNI. Desde esa perspectiva argumentaremos que:

i. El éxito del modelo agroexportador, si bien fundado en las ventajas competitivas de la

región pampeana y en el rápido crecimiento del mercado internacional, supuso también un
significativo proceso de adopción y difusión de innovaciones institucionales,

23
. De acuerdo con esta visión, dicha elite tendría una gran capacidad de adaptación para aprovechar oportunidades de obtener “cuasi
rentas de privilegio” y conseguir ganancias por la vía de la diversificación de actividades; la contracara de esa capacidad sería el bajo perfil
de esa elite en materia de inversión, innovación, eficiencia y especialización y su escasa demanda por políticas científicas, tecnológicas e
industriales.

29
 organizacionales y tecnológicas, que permitieron no sólo la modernización del agro, sino
también el surgimiento de un incipiente pero dinámico sector industrial;

ii. El énfasis que buena parte de la literatura “revisionista” pone sobre la supuesta falta de
empresarios “schumpeterianos” en la Argentina revela una cierta subestimación de los
procesos de transformación ocurridos en este período, una escasa atención al impacto de
las transformaciones del contexto internacional sobre el potencial de la Argentina para
avanzar en su proceso de desarrollo económico y una aproximación conceptual a nuestro
juicio insatisfactoria al complejo esquema de interacciones que se dan entre el marco
institucional vigente en una determinada sociedad y las conductas de los agentes privados.

iii. La configuración del SNI durante el período agroexportador impuso tanto limitaciones al
propio proceso de desarrollo observado durante aquella etapa como, más importante, una
“herencia” -vía mecanismos de path-dependence- que más tarde se constituiría en un factor
limitante para el nuevo estilo de desarrollo que debió adoptar el país tras la crisis de 1930.

El capítulo se divide en tres secciones. En la primera se presentan algunas de las características

centrales de la economía argentina durante la vigencia del llamado modelo “agroexportador” (circa
1860-1930), así como una sucinta descripción del contexto económico internacional, con énfasis en
las tendencias tecnológico-productivas. En la segunda sección se examinan cuatro aspectos de la
conformación del SNI en la etapa agroexportadora: las políticas científicas, las políticas y
actividades tecnológicas, el desarrollo de la educación y las características del sector
empresario. Finalmente, se presentan las conclusiones principales del capítulo.

1) La economía del período agroexportador: evolución y características generales

a) El contexto internacional

Entre 1870 y 1929 hay una aceleración significativa del ritmo de expansión de la economía
mundial. Así, contra un 0,1% de crecimiento anual del PBI mundial per cápita entre 1830 y
1870, se pasa a un 0,7% entre 1870 y 1890, a un 1,4% entre 1890 y 1913 y, tras el parate de la
Primera Guerra Mundial, a un 2,4% entre 1920 y 1929 (Bairoch y Kozul-Wright, 1996).

Una de las características más notables de este período es la rápida expansión del comercio
internacional. Hacia 1913 se alcanzó un nivel de incidencia del comercio con relación al PBI en
los principales países desarrollados que sólo se volvería a recuperar en los años ‘70. Si bien en
esta etapa había un fuerte peso del comercio Norte-Sur en el contexto de la naciente división
internacional del trabajo (exportación de manufacturas por parte de los países avanzados y de
productos primarios por parte de los países periféricos), casi 60% del comercio mundial se daba
entre países industriales. A su vez, considerando que los países exportadores de productos
primarios no eran, en general, economías pobres, se puede decir que el comercio internacional
conectaba a las regiones más prosperas del mundo (Bairoch y Kozul-Wright, 1996).

Al mismo tiempo, la inversión extranjera directa (IED) también creció significativamente en estos
años. Según datos de Bairoch y Kozul Wright (1996), en 1913 el stock de IED llegaba al 9% del

30
producto mundial, cifra no superada hasta los años ‘90. Si bien una gran parte de esa IED era
de tipo resource seeking (ver Dunning, 1993)24, los países periféricos recibían asimismo
inversiones significativas en sectores tales como ferrocarriles y servicios públicos. De todos
modos, los flujos de capital con un comportamiento más dinámico eran los financieros, cuyo
mercado internacional ya exhibía un alto grado de integración en esa época.

El capital no fue el único factor de alta movilidad en esos años. También el trabajo fue
extremadamente móvil, y las grandes migraciones fueron una nota característica. Entre 1861 y
1920 los flujos de inmigración llegaron en los principales países receptores (EE.UU., Canadá,
Argentina, Brasil, Australia, Nueva Zelandia y Sudáfrica) a más de 45 millones de personas, y sólo
entre 1900 y 1920 más de 25 millones de personas fueron registradas como inmigrantes. Argentina
se ubicó en el tercer lugar en el ranking de países receptores en todo este período, con cerca del
11% del total de la inmigración arribada a los mencionados países (Ashworth, 1975)25.

Otro aspecto notable de este período es la expansión del sector manufacturero y el cambio del
liderazgo en dicho sector a nivel internacional. Gran Bretaña pasa de generar el 20% de la
producción industrial mundial en 1860 a un 13,6% en 1913, año para el cual ya había sido
sobrepasada por los EE.UU. -32%- y Alemania -15%- (Bairoch y Kozul-Wright, 1996).

La concentración del progreso industrial no impidió que los países exportadores de productos
primarios crecieran a un ritmo rápido durante esta etapa. Así, Argentina, Australia, Canadá y
Dinamarca registraron tasas de crecimiento claramente superiores al promedio de los países
más industrializados entre 1879 y 1913. Esto no implica, por cierto, que limitarse
permanentemente a ser un exportador de productos primarios fuera la mejor estrategia posible
de desarrollo, sino simplemente que en aquel momento fue un camino para crecer rápidamente
en condiciones muy específicas de la economía internacional.

El período bajo análisis cubre dos grandes ondas largas de desarrollo según la periodización de
Freeman y Pérez (1988). La primera, desde 1830-1840 hasta 1880-1890, se caracteriza por el
advenimiento de la máquina de vapor como el elemento clave del paradigma tecno-económico
(PTE) que se configura durante dicho período. No sólo el transporte ferroviario sino también el
naval se expanden fuertemente en estos años, ayudados justamente por la nueva fuente móvil
de energía. La interconexión entre las distintas partes del globo se ve impulsada no sólo por el
desarrollo de los sistemas de transporte, sino también por nuevos medios de comunicación,
como el telégrafo. Asimismo es importante destacar, considerando sus repercusiones sobre
nuestro país, el desarrollo de los sistemas de generación de frío, que facilitaron la conservación
y el transporte de mercancías perecederas a largas distancias.

En el plano fabril, comienza lentamente a superarse el sistema tradicional de la manufactura,

basado en los esquemas de aprendizaje en el taller y en los saberes de los obreros “de oficio”,
a cambio de un mayor peso de los ingenieros y de los conocimientos tecnológicos más

24
. Resource seeking son las inversiones orientadas a explotar recursos naturales, o mano de obra no calificada, cuya disponibilidad
es, obviamente, la principal ventaja de localización que ofrece el país receptor. Este tipo de inversiones generalmente se orienta a la
exportación y muchas veces funcionan como enclaves en los países anfitriones.
25
. La comprobación de que en el período que estamos analizando se produjo una fuerte expansión del comercio internacional y
existió un elevada movilidad del capital y del trabajo han llevado a varios autores a hablar de una primer etapa de “globalización”
dentro del sistema económico capitalista entre 1860 y 1914 (ver Bairoch y Kozul Wright, 1996).

31
sistematizados y de un significativo avance de la mecanización (Freeman y Soete, 1997). Pese a
que comienzan a emerger las firmas de gran tamaño y surgen los esquemas de sociedades por
acciones y de responsabilidad limitada, de todos modos en esta época aún es la firma pequeña y
mediana (PyME) de carácter familiar el principal agente económico del capitalismo. Por otro lado, si
bien se instituyen crecientemente métodos formales de transferencia de tecnología -tales como la
protección a la propiedad intelectual-, la ingeniería reversa surge como un canal fundamental de
apropiación de tecnologías extranjeras en muchos países (Lall, 1995).

Este escenario va a cambiar radicalmente hacia fines del siglo XIX, cuando nace un nuevo PTE,
basado en la electricidad y la ingeniería pesada, y que tiene como factor clave al acero. Se
constituirá progresivamente, de este modo, un paradigma crecientemente capital y escala-
intensivo, pero también recurso natural-intensivo (Abramovitz, 1994). El motor eléctrico pasa a
reemplazar a la máquina de vapor como principal fuente de energía industrial, proceso que
implica una difícil transición y que dura varios años hasta que se obtienen las economías de
escala y aprendizaje y se hacen las adaptaciones institucionales necesarias para que la nueva
fuente de energía entregue sus frutos en materia de aumentos de productividad (David, 1991).
La industria de maquinaria y productos eléctricos, la siderurgia y la química pesada van a liderar
el crecimiento en aquella época, al tiempo que emergen ramas tales como automóviles, bienes
de consumo durables, aeronavegación, etc.

Nace, al mismo tiempo, el laboratorio de I&D en la firma, que va a pasar a ser, especialmente
en las ramas ciencia-intensivas, la usina básica de nuevos conocimientos e innovaciones. En
tanto, el Estado, en los países más avanzados, comienza a intervenir más activamente en el plano
tecnológico, estableciendo laboratorios, estándares, instituciones de asistencia técnica, etc.

Esta es, además, la era de consolidación del llamado “sistema americano de manufacturas”, luego
perfeccionado por el taylorismo y el fordismo. Se trata, en lo esencial, de un progresivo movimiento
desde el predominio de técnicas artesanales basadas en la presencia de obreros “de oficio”, hacia
un cada vez mayor control de las rutinas y procedimientos de trabajo por parte de los
administradores, ingenieros y gerentes. Al mismo tiempo, avanza la estandarización de piezas,
componentes y productos finales, con consecuencias notables en materia de aumentos de
productividad. Ello lleva a la consolidación de la “producción en masa”, que también tuvo como
precondición la aparición y perfeccionamiento de los sistemas de comunicación y transporte -
correos, ferrocarriles, telégrafo, cable, etc.- que hicieron posible un flujo regular y continuo de
bienes e información a un volumen sin precedentes a nivel nacional e internacional.

En tanto, la firma familiar va ser desplazada por la competencia oligopolística protagonizada por
carteles, trusts y por las grandes corporaciones modernas, que van a tener su máxima
expresión en los EE.UU26. El creciente peso de las economías de escala y el surgimiento de la
gran corporación van de la mano del desarrollo de las sociedades por acciones, siendo éste el

26
La gran corporación surge cuando la aparición de las primeras redes modernas de telecomunicaciones y transporte hacen
necesario establecer nuevos métodos de management y control jerárquico en los años ’60 del siglo XIX. Poco más adelante, el
desarrollo de los sistemas de producción en masa, que implican el uso de técnicas productivas con alta intensidad de capital, da
lugar a la posibilidad de aprovechar economías de escala y scope, para lo cual resulta necesario un flujo constante de materiales
que garantice la utilización efectiva de la capacidad instalada (Chandler, 1992).

32
medio más idóneo para captar los crecientes capitales necesarios para tomar parte de la nueva
forma de competencia que se hace dominante en esta etapa.

Es necesario resaltar la significación de estos cambios. Varios autores (ver Lazonick, 1994) han
destacado que la decadencia británica y su superación por los EE.UU. y Alemania se debió a la
incapacidad de dicho país para adaptarse a los cambios organizacionales y tecnológicos en
curso. Un hecho clave es que Gran Bretaña seguía teniendo un liderazgo significativo en
materia científica, sin poder, sin embargo, trasladar esa ventaja al plano tecnológico. En este
sentido, se argumenta que Gran Bretaña no pudo hacer el pasaje hacia el nuevo modelo de
firma dominante a partir de fines del siglo XIX, ni realizar los cambios correspondientes en
materia de estructuras de administración, producción y comercialización27.

Es importante también destacar el papel de los cambios en el sistema educativo. Así, la

introducción de nuevos métodos para la educación formal de los ingenieros, que fue una
respuesta a la creciente complejidad y escalas de las nuevas tecnologías en la industria
química y eléctrica, ha sido señalada como uno de los elementos determinantes de la
superación de Gran Bretaña por parte de Alemania y EE.UU. (Freeman, 1992). En esta dirección,
se ha argumentado que el tipo de conocimiento ingenieril necesario durante esta etapa no provino
tanto de lo que se ha dado en llamar la “ruta de la información” (la educación formal con fuerte
contenido “científico”), sino fundamentalmente vía aprendizaje en la práctica -en las propias
firmas- (la “ruta del conocimiento”) y a través de una orientación menos “academicista” del
sistema educativo (Von Tunzelmann, 1996).

A su vez, este conjunto de cambios va a repercutir con fuerza en las condiciones de

transferencia de tecnología hacia los países periféricos. Así, como señala Fogarty (1977), en el
siglo XIX existía una amplia gama de procesos manufactureros que podían ser encarados por
personas con acceso a capitales relativamente modestos, y que poseían conocimientos
técnicos poco sofisticados. En los países de asentamiento reciente, donde había servicios
comerciales y financieros relativamente desarrollados, los inmigrantes podían construir plantas
manufactureras para abastecer de bienes de consumo, maquinaria agrícola, etc. al mercado
local, así como molinos harineros y otros establecimientos para la exportación. El principal agente
de difusión de tecnología en esas actividades era, entonces, el inmigrante mecánico o empresario.

Hacia comienzos del nuevo siglo este escenario ya había comenzado a cambiar. Al surgir la
gran empresa, cambiar los métodos tecno-productivos dominantes y desarrollarse una serie de
industrias que exigían conocimientos científico-tecnológicos más complejos -la siderurgia, la
química, los frigoríficos, las vinculadas con la energía eléctrica, etc.-, las condiciones de
transferencia se hacen más difíciles y el principal agente de difusión pasan a ser las grandes
corporaciones, que en muchos casos se convierten en empresas transnacionales (ET).

27
Lazonick (1994) ha destacado tres elementos para explicar esta incapacidad británica: i) el ambiente social, que impulsaba a los
industriales británicos a asimilarse a la aristocracia tradicional y hacía que sus fortunas pasaran a depender de conexiones y
reputaciones sociales más que de sus capacidades innovativas; ii) el sistema educativo, que tenía un sesgo “anti-industrial” y no
contemplaba la necesidad de formar “tecnólogos”; iii) la falta de un sistema financiero que favoreciera la desaparición del “capitalismo
personal”, vía el surgimiento de grandes sociedades por acciones y la separación de la propiedad del control gerencial de las firmas.

33
Finalmente, es preciso señalar otras consecuencias derivadas de las tendencias recién
descriptas. Por un lado, la aplicación de los modelos “tayloristas” implica una gran dosis de
conocimientos tácitos, obtenidos a partir de la experiencia en la fábrica, y, por ende, de difícil
transferibilidad inmediata. Por otro, las capacidades organizacionales, productivas y
comerciales de la firma moderna se crean gracias a procesos de aprendizaje que se corporizan
en buena medida en los recursos humanos, y en particular en los medios gerenciales y
administrativos de las firmas. Estas capacidades son, entonces, en gran medida firma e
industria-específicas –y muchas veces tienen un carácter tácito-; en consecuencia también son
de difícil transferibilidad. Asimismo, el desarrollo de las industrias science-based supone la
disposición de recursos humanos calificados, y en particular de graduados universitarios con
capacidades de investigación. En ambos casos hacen falta, además, capitales en gran volumen
y, considerando que en la mayor parte de las industrias dominantes de la época predominan las
economías de escala, mercados internos de gran tamaño o la posibilidad cierta de acceso a los
mercados de exportación. Estas tendencias van a generar, en principio, nuevos obstáculos para
el desarrollo industrial de los PED.

b) La creación de las bases institucionales del modelo agroexportador

El proceso a través del cual la Argentina pudo aprovechar las oportunidades que surgían de un
mercado internacional ávido de productos agropecuarios estuvo lejos de ser espontáneo y se
dio en condiciones histórico-institucionales muy precisas -creadas en gran medida ex profeso
por la clase dominante de la época28-, que, por otro lado, afectarían permanentemente la forma
que adoptó el sendero de desarrollo económico del país.

Hacia mediados del siglo XIX, la consolidación del PTE basado en la máquina de vapor
favoreció las posibilidades de desarrollo de la Argentina ya que estuvo asociada con la
expansión del transporte ferroviario y naval, que obviamente facilitaron el comercio a nivel
global. Asimismo, por aquella época surgen otras innovaciones que también fueron funcionales
a la inserción del país en el mercado mundial, incluyendo nuevos medios de comunicación,
como el telégrafo, así como el desarrollo de los sistemas de generación de frío, que posibilitaron
la conservación y el transporte de mercancías perecederas a largas distancias.

Sin embargo, hay que destacar que hacia 1860 la Argentina no contaba, en la práctica efectiva,
con casi ninguna de las condiciones, ni “físicas” ni institucionales, necesarias para convertirse
en un exportador de productos agropecuarios a escala mundial: una parte importante de la
tierra, principal ventaja competitiva potencial del país, estaba en manos del indio o sujeta a sus
amenazas, la mano de obra local era muy escasa y con un bajo nivel general de instrucción, el
capital y el ahorro interno insuficientes, y la infraestructura de transporte y comercialización muy
deficientes. A esto se adicionaba la inestabilidad política y la indefinición de la estructura que
asumiría finalmente la organización institucional de la Nación, que había sido causa de un gran
número de conflictos internos en distintos momentos del tiempo. La estructura de derechos de
propiedad era también poco segura, ya que el país carecía de un ordenamiento jurídico estable

28
. “El proceso del cual nace la Argentina actual no es tan sólo el fruto de ciegas fuerzas económicas o sociales; es por el contrario, el
resultado de un proyecto de transformación total del país, que fue la meta declarada de nuestros gobernantes entre 1852 y 1916” (Halperin
Donghi, 1971, p. 11).

34
en materia civil y comercial. El propio Estado debía adecuarse a las nuevas épocas (Oszlak,
1997; Roulet y J. F. Sábato, s.f.).

A lo largo de un proceso cuya magnitud tal vez se subestima en ciertas ocasiones, la clase
dominante de aquella época acometió casi todas estas tareas en un lapso sorprendentemente
breve, ya que hacia 1880 el panorama era completamente diferente al recién descripto. Esto
permitió, además, que la Argentina dejara de ser una nación “atrasada” y pasara a ocupar una
posición de privilegio entre los países más ricos de la tierra en relativamente pocos años.

Por un lado, se amplió la frontera agropecuaria a través de la conclusión de la llamada “conquista

del desierto” y de las políticas de colonización. Paralelamente, la política inmigratoria facilitó la
incorporación de la mano de obra necesaria para trabajar en el sector agropecuario y en las
actividades vinculadas al mismo. Asimismo, comenzó a realizarse un esfuerzo significativo en
materia de educación, particularmente a través de la Ley de Instrucción Pública (1884), que
establecía el carácter obligatorio y gratuito de la enseñanza primaria para toda la población.

El problema del ahorro y la infraestructura se resolvió, en esencia, vía capital extranjero, el cual
no sólo facilitó cuantiosos préstamos al país, sino que participó activamente con inversiones
directas en el desarrollo del sistema comercial y de transporte y, un poco más adelante, en la
crucial actividad frigorífica. Los inversores extranjeros encontraron disposición en los gobernantes
argentinos para dar seguridad jurídica a sus capitales y amplia libertad para la remisión de
utilidades a sus países de origen, además del otorgamiento de garantías que aseguraban en
muchos casos elevados beneficios para sus operaciones.

Si bien la política económica de aquel período generalmente se asocia a la idea de “laissez-

faire” (y con esto se quiere decir que las políticas adoptadas tendieron, en general, a facilitar el
ingreso del país al mercado internacional en línea con sus “ventajas comparativas” naturales),
el rol del Estado en el plano de la producción material y la economía estuvo lejos de ser
insignificante. Por un lado el Estado garantizó algunas condiciones institucionales básicas, a
través del dictado de reglamentos que introdujeron regularidad y previsibilidad en las relaciones
de producción e intercambio, o vía la provisión de medios financieros y técnicos para la
ejecución de obras o el suministro de servicios -que en algunos casos (como la provisión de
agua potable, por ejemplo) eran operados por el propio Estado-. Por otro lado, se concedieron
distintos tipos de beneficios y privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de
empresarios privados, incluyendo garantías sobre la rentabilidad de determinados negocios
emprendidos con patrocinio estatal y protección arancelaria relativamente alta para
determinados sectores. Asimismo, el Estado proveyó de factores productivos de forma gratuita
o subsidiada -tierras fiscales, fuerza de trabajo incorporada vía inmigración y educada
gratuitamente, etc.-. A esto hay que agregar, en el plano cualitativo, un elemento esencial: la
producción de “confianza” como insumo crítico en una etapa de constitución de nuevas formas de
relación social (ver Oszlak, 1997). Ya hacia el final del período bajo análisis, en tanto, la creación de
Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) para operar en el naciente negocio petrolero fue un paso
en dirección a un mayor involucramiento directo del Estado en la actividad productiva, tendencia
que se acentuaría durante el período de la ISI.

La realización de este conjunto de tareas y el agregado de nuevas funciones a las que

previamente ejercía el Estado nacional implicaron, por otra parte, una fuerte carga fiscal. En

35
este sentido, la nacionalización de la aduana de Buenos Aires -principal fuente de los recursos
públicos en este período- y el establecimiento del primer presupuesto nacional efectivo fueron
no sólo requisitos para solventar dicha carga de gastos, sino que sentaron las bases de la
organización fiscal del país, condición necesaria, además, para hacer posible el recurso al
endeudamiento externo, profusamente utilizado en esta etapa.

En este período el Estado nacional avanzó sobre el interior del país -además de lo actuado en el
plano “represivo”, vía aseguramiento del monopolio del uso de la fuerza a la Nación-, a través
de un conjunto de obras, servicios, regulaciones y “recompensas” destinadas a incorporar las
actividades desarrolladas a lo largo del territorio nacional al circuito dinámico de la economía
pampeana, lo cual permitía ampliar el mercado doméstico así como extender la base social de
la alianza que sustentaba al nuevo Estado (Oszlak, 1997). En este sentido, la propia
organización del Estado nacional, al concluir con las barreras, tasas y derechos provinciales,
rompió con un aislamiento geográfico secular y permitió estructurar un mercado nacional real,
que reemplazó a los anteriores mercados locales o regionales (Cortés Conde, 1971).

En esta etapa se asiste también a la unificación y progresiva consolidación del sistema

monetario, en un proceso que culminó en 1899 con la creación de la Caja de Conversión,
mediante la cual se garantizaba el funcionamiento del esquema de convertibilidad a oro del
peso moneda nacional, experiencia que permitió una notable expansión de las instituciones
financieras (Cortés Conde, 1997). Justamente, la gradual constitución de un sistema financiero
moderno sentó otra de las bases para el desarrollo de la economía durante este período.

El aseguramiento de los llamados “derechos de propiedad” se vio significativamente mejorado

con la sanción de los Códigos Civil y Comercial. El esfuerzo modernizador incluyó también la
formación de una burocracia estatal y de un cuerpo judicial estable y organizado, y la sanción
de leyes tales como la de creación del registro civil. En el plano político, la reunificación del país
en 1861 da comienzo a la solución del problema de la organización nacional, que termina de
concretarse cuando la ciudad de Buenos Aires es declarada territorio federal y capital de la
Nación (1880). Entre 1862 y 1930 se suceden casi 70 años de gobiernos constitucionales
ininterrumpidos -aunque elegidos, hasta 1916, mediante procesos electorales generalmente
fraudulentos-, en un escenario en el cual los debates políticos alcanzaban niveles de
sofisticación que difícilmente se repetirían en la historia posterior del país.

c) La estructura y evolución de la economía

Las estimaciones más recientes (Cortés Conde, 1997) indican que entre 1875 y 1912 el PBI per
cápita creció a una tasa de 3,9% anual, cifra elevadísima si se considera el alto ritmo de
crecimiento de la población durante aquel período (cerca de 3,5% anual acumulativo). En
contraste, entre 1912 y 1927 el PBI per cápita cayó levemente, a un ritmo de -0,3% por año,
tendencia que se explica por la fuerte caída producida durante la guerra, que no alcanza a ser
compensada por la recuperación posterior (entre 1917 y 1927 el PBI per cápita aumenta al
3,4% anual). En el balance, se observa un notable crecimiento del PBI per cápita a lo largo de
toda la etapa, que pasa de U$S 334 en 1875 a U$S 1542 en 1929 (calculado a precios de 1970).

Las estimaciones de Maddison (1995) nos permiten verificar que, sobre una muestra de 56
países -los más importantes de las distintas regiones del mundo- para los cuales se cuenta con

36
datos del PBI per cápita desde 1870 a la fecha, la Argentina se encontraba en el puesto 17 en
1870, mientras que había trepado hasta el puesto 11 en 1929. El cuadro II-1 evidencia con
mayor claridad la magnitud del avance argentino. Además de mostrar que para 1929 había
sobrepasado a varios países importantes que en 1870 la aventajaban en términos de su PBI
per cápita (Austria, Italia, Suecia, España, Alemania), se observa que entre dichos años la
Argentina mejoró su posición relativa vis a vis los 20 países allí presentados (sin excepción).
Cuadro II-1
PBI per cápita: comparación internacional. 1870-1929 (PBI per cápita de la Argentina = 1)
1870 1929
EE.UU. 1,9 1,6
Suiza 1,7 1,4
Holanda 2,0 1,3
Gran Bretaña 2,5 1,2
Australia 2,9 1,2
Nueva Zelandia 2,4 1,2
Bélgica 2,0 1,1
Dinamarca 1,5 1,1
Francia 1,4 1,1
Canadá 1,2 1,1
Alemania 1,5 1,0
Austria 1,4 0,9
Suecia 1,3 0,9
Italia 1,1 0,7
Noruega 1,0 0,7
Irlanda 1,4 0,7
España 1,0 0,7
Japón 0,6 0,4
Brasil 0,6 0,3
México 0,5 0,3
Fuente: Elaboración propia en base a Maddison (1995).

Este formidable crecimiento, registrado en un marco de bajas tasas de inflación, estuvo

respaldado por un intenso ritmo de acumulación de capital. Los datos disponibles indican que la
inversión fluctuaba entre 25 y 35% del PBI en los años previos a la Primera Guerra Mundial y
entre 20 y 25% en los años ‘20. En contraste, la tasa de ahorro interno no llegaba al 10% del
PBI, lo cual da idea del notable aporte del ahorro externo en ese período (Veganzones, 1997).

No sorprende, entonces, encontrar que la inversión extranjera tenía un fuerte peso en la

economía argentina, fenómeno que también se observaba en otras naciones de asentamiento
reciente como Australia, Canadá o Sudáfrica, así como en varios países de América Latina y
Asia (cuadro II-2). En Argentina, al igual que en Australia y Canadá, el grueso de dicha
inversión se concentraba en los ferrocarriles.

En esta etapa, los salarios reales en la Argentina (o, para ser más precisos, en la región
pampeana) fueron, al parecer, superiores a los de algunas ciudades europeas, al menos
durante ciertos períodos (Díaz Alejandro, 1975)29. Del cuadro II-3 surge que al menos estaban

29
. Veganzones (1997) refiere un estudio del Ministerio de Trabajo de la Argentina que muestra que, entre 1911 y 1914, los salarios
argentinos eran superiores en un 80% a los de Marsella y en un 20% a los de París. Por otro lado, los datos de O’Rourke y
Williamson (1995) muestran que el salario real de los trabajadores urbanos creció en Argentina entre 1870 y 1913 a una tasa anual
de 0,94%, contra un 0,01% de Australia y España, un 0,65% de Portugal y Francia, un 0,75% de Holanda o un 0,9% de Estados
Unidos y Gran Bretaña, aunque dicho crecimiento fue, a su vez, inferior al registrado en países como los escandinavos, Italia o Canadá.

37
alineados con los británicos y eran claramente muy superiores a los de otros países de Asia y
América Latina; en otras palabras, la Argentina era, comparativamente, un país de salarios
altos. Este hecho, que entre otros factores obedecía el menor precio relativo de los alimentos,
ha sido marcado como condición para que fuera económicamente rentable la inmigración
temporaria. En efecto, una parte considerable de la mano de obra agrícola estaba constituida
por trabajadores llamados “golondrinas”, que atravesaban el Atlántico y se instalaban en
Argentina durante los períodos de cosecha; la diferencia salarial debía ser tal como para
justificar el costo del traslado de dichos trabajadores30.
Cuadro II-2
Peso relativo de la inversión extranjera en varias economías. 1913
IE per cápita en U$S de 1900 IE como % del stock de capital IE como % del PBI
IE OIED IE OIED IE OIED
Argentina 266 50 24 7 248 47
Australia 289 72 7 2 84 21
Brasil 62 18 17 7 270 81
Canadá 375 73 28 10 161 27
Chile 119 52 s.d. s.d. 205 90
Egipto 70 35 100 50 116 59
Indonesia 12 11 57 53 93 86
Malasia 58 45 s.d. s.d. 148 115
México 92 43 43 26 186 87
Perú 40 15 s.d. s.d. 119 46
Sudáfrica 210 140 66 44 220 148
Fuente: Towmey (1998).
IE: inversión extranjera.
OIED: inversión extranjera directa fuera del sector ferrocarriles.
Cuadro II-3
Salarios reales en relación al de Gran Bretaña. 1865-1929 (Gran Bretaña = 100)*

Argentina Sudeste Brasil Colombia México Uruguay Japón India Indonesia Corea Egipto Turquía
1870-1874 86,5 17,3 22,6 32 36 26 8,0 12,5
1880-1884 81,2 19,9 19,0 66,5 95,4 24 30 26 11,4 21,5
1890-1894 87,8 16,1 25,0 56,4 119,2 18 21 23 15,9 23,3
1900-1904 101,0 19,7 58,4 86,8 22 18 19 15,6 20,9
1910-1914 100,8 23,4 24,8 60,6 95,2 28 15 19 23 13,8 21,5
1920-1924 103,9 14,8 35,0 29,1 95,3 31 18 14 31 12,4 20,3
1925-1929 125,5 17,2 44,9 37,0 108,7 32 18 16 26 14,1 19,3
Fuente: Williamson (1999).
*: en general, corresponden al salario urbano de los trabajadores no calificados.

Como decíamos anteriormente, en esta etapa la economía argentina se articula alrededor de la

actividad agropecuaria de exportación. Esto implica no sólo la existencia de un sector productor de
carnes y granos para el mercado internacional, sino también de una serie de ramas que nacen y se
desarrollan, directa o indirectamente, gracias a su calor. Por un lado, las actividades industriales,
comerciales y logísticas necesarias para la exportación de aquellas materias primas. Por otro, las

30
Sin embargo, hay consenso en que la posición social y política del sector asalariado era poco satisfactoria, la legislación social
escasa y, en el medio rural, la atención sanitaria y la provisión de educación deficientes. Más aún, las comparaciones en materia de
indicadores sociales vis a vis los países más avanzados de aquel momento revela claras deficiencias de parte de la Argentina. Díaz
Alejandro (1985) sugiere que este retraso puede provenir en parte del carácter regionalmente concentrado del crecimiento en este
período, con Buenos Aires como una ciudad a la par de las regiones más avanzadas del mundo, pero con fuertes niveles de atraso
social en el interior del país.

38
manufacturas que se orientan al mercado interno para abastecer una demanda creciente
sustentada, en esencia, por los ingresos generados por la actividad exportadora.

En efecto, entre principios del siglo XX y fines de los años ‘20 la economía argentina se fue
diversificando, con aumentos en el peso de la industria y los servicios en relación con la
dominante actividad agropecuaria. A comienzos de siglo, el conjunto del sector agropecuario
representaba alrededor del 38% del PBI -con base en precios de 1937- (cuadro II-4). En tanto,
las industrias manufactureras aportaban alrededor del 10% del PBI, mientras que la
construcción se ubicaba en algo menos del 3%. En tanto, hacia fines de la etapa agroexportadora
(1925-1929), observamos que la participación del sector agropecuario cae hasta un 31% -toda la
caída se vincula con el menor peso relativo de la ganadería-, mientras que las manufacturas
alcanzaban algo más del 13% del PBI, y la construcción seguía en los mismos niveles de
comienzos de siglo. Los otros sectores que incrementaron su participación a expensas del agro en
esta primera parte del siglo fueron comercio (16% del PBI en 1925-29) y transporte (8%).
Cuadro II-4
Estructura del PBI (a precios de 1937). 1900-1929 (%)
1900-04 1910-14 1915-29
Agricultura 19,6 18,8 19,1
Ganadería 18,4 13,6 11,7
Pesca 0,1 0,1 0,1
Subtotal sector rural 38,1 32,5 30,9
Minería 0,3 0,4 0,6
Industrias manufactureras 9,9 11,5 13,2
Construcción 2,7 4,6 2,8
Comercio 13,9 16,4 16,1
Transporte 4,0 6,2 8,1
Comunicaciones 0,4 0,6 1,0
Otros servicios públicos 0,4 0,8 1,3
Vivienda 13,1 11,2 9,5
Finanzas 1,4 1,6 2,0
Servicios personales 9,0 7,5 7,7
Servicios del gobierno general 6,7 6,6 7,0
Total 100 100 100
Fuente: Díaz Alejandro (1975).

Las exportaciones representaban el 15% del PBI en 1884, el 21% en 1913 y el 17% en 1929
(Cortés Conde, 1997). Las mismas estaban abrumadoramente concentradas en el sector
agropecuario, aunque, dentro de esos límites, existía una cierta diversificación31. Hasta 1860,
las exportaciones principales correspondían al tasajo, la lana, el sebo y los cueros y pieles. La
lana comienza a crecer en participación para llegar en la segunda mitad de los años ‘70 a cubrir
cerca de la mitad del valor de las exportaciones. Más adelante, a principios del siglo XX, son los
cereales los que pasan a liderar la pauta exportadora. Las carnes y los cueros y pieles eran los
otros grandes rubros de exportación de aquel período (cuadro II-5). De todos modos, como se
observa en el cuadro II-6, la concentración de las exportaciones del país en los productos
primarios no era una curiosidad para aquella época, sino más bien un rasgo compartido por
varias de las economías más dinámicas del período.

31
. Según Díaz Alejandro (1985), el patrón exportador de Argentina era más adaptable y diversificado que el de Australia y Brasil. El
patrón exportador argentino también parece haber sido más diversificado que el canadiense -en donde el peso del trigo era enorme-
, pero este último incluía una significativa y creciente porción de productos “no tradicionales” (Cortés Conde, 1985).

39
La Argentina se ubicó en el tercer lugar en el mundo en cuanto a tasas de crecimiento de las
exportaciones entre 1870 y 1913, sólo superada por Japón y México. El dinamismo de las
exportaciones declina notablemente entre 1913 y 1929, pero Argentina sigue ubicándose por
encima del promedio mundial -también notoriamente menor al del período pasado considerando
los efectos de la Primera Guerra Mundial- (cuadro II-7). Consecuentemente, el país, que en
1870 aportaba el 0,39% de las exportaciones mundiales, llega a participar con un 0,93% de las
mismas en 1929 (cuadro II-8).
Cuadro II-5
Estructura de las exportaciones. 1893-1929 (%)
1893-94 1900-04 1910-14 1925-29
Trigo 25,9 20,7 19,4 22,2
Maíz 5,3 14,4 17,9 18,5
Lino 3,3 9,5 10,2 12,2
Lana 27,7 22,0 12,9 8,2
Cueros y pieles 16,9 11,2 11,0 8,1
Carne: vacuna enfriada 0,0 0,0 0,6 7,5
Vacuna congelada 0,1 3,9 7,6 3,3
Ovina congelada 2,0 2,7 1,3 1,6
Tasajo 4,5 1,1 0,3 0,2
Otros cereales s.d. s.d. s.d. 3,0
Subproductos del ganado 2,7 2,1 2,5 2,7
Quebracho y sus productos 0,8 1,8 2,4 2,2
Productos lácteos 0,0 0,7 0,3 2,1
Harina de trigo y subproductos 1,5 2,5 2,6 2,1
Animales en pie 5,8 2,3 2,0 0,9
Otros 3,5 5,1 9,0 5,2
Total 100 100 100 100
Fuente: Díaz Alejandro (1975).
Cuadro II-6
Participación de los productos primarios en las exportaciones totales en distintas economías. 1913 (%)
Dinamarca 100
Nueva Zelandia 100
Argentina 97
Australia 97
Canadá 88
EE.UU. 75
Fuente: Bairoch y Kozul-Wright (1996).
Cuadro II-7
Tasa anual acumulativa de crecimiento de las exportaciones (calculada en valores constantes, sobre la base
de dólares de 1990).1870-1929 (%).
1870-1913 1913-1929 1870-1913 1913-1929
Alemania 4,0 -0,5 Gran Bretaña 2,7 -1,2
Argentina 5,1 2,7 India 2,3 -0,8
Australia 4,7 0,4 Indonesia 4,1 5,9
Brasil 1,8 1,9 Italia 2,2 1,2
Canadá 4,0 3,9 Japón 8,3 5,7
Chile 3,3 3,9 México 5,3 2,7
China 2,5 2,4 Noruega 3,1 3,1
Colombia 2,0 6,8 Perú 1,6 6,2
Corea del Sur s.d. 12,6 Suecia 3,0 2,7
Dinamarca 3,6 3,6 Taiwan s.d. 8,0
España 3,4 -0,5 Tailandia 4,0 1,5
EE.UU. 4,7 2,7 URSS s.d. -3,8
Finlandia 3,8 2,9 Venezuela s.d. 3,8

40
 Francia 2,7 2,3 Mundo 3,3 2,1
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995).

A su vez, el peso de las importaciones en la economía era muy significativo en este período;
según datos de Díaz Alejandro (1975) -los coeficientes no son necesariamente comparables
con los antes mencionados sobre exportaciones, considerando la diversidad de las fuentes-, en
base a precios de 1937, las importaciones representaban el 23,1% del PBI a costo de factores
entre 1900 y 1904, porcentaje que sube a 26,2% entre 1910 y 1914, y luego desciende
nuevamente hasta un 22,6% entre 1925 y 1929.
Cuadro II-8
Participación en las exportaciones mundiales. 1870-1929 (%)
1870 1913 1929
Alemania 12,02 16,16 10,49
Gran Bretaña 21,76 16,65 9,57
EE.UU. 4,44 8,12 9,08
Francia 6,24 4,78 4,96
India 6,16 4,01 2,45
Canadá 1,29 1,71 2,34
China 2,49 1,78 1,87
Italia 3,18 1,96 1,70
Japón 0,09 0,71 1,30
Suecia 1,27 1,13 1,25
México 0,43 1,00 1,11
Australia 0,81 1,44 1,09
España 1,51 1,56 1,01
Argentina 0,39 0,83 0,93
Dinamarca 0,56 0,63 0,81
Brasil 1,52 0,80 0,78
Indonesia 0,31 0,42 0,78
Finlandia 0,55 0,68 0,77
Mundo 100 100 100
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995).

Paralelamente, la composición de las importaciones fue cambiando, siendo lo más notable el

descenso relativo de la participación de los bienes de consumo en favor de los bienes de capital
y los intermedios y materias primas (cuadro II-9). Otra estimación -los datos no son
comparables con los anteriores por diferencias en la clasificación y en los precios tomados
como base para el cálculo- muestra que entre 1900 y 1929 el peso de los bienes de consumo
en las importaciones continúa cayendo. Dentro de estos, la proporción de los durables fue
creciendo hasta llegar a un 11% del total de importaciones a finales del período considerado
(empujadas esencialmente por el ingreso de automóviles). Los productos intermedios
mantienen su participación al 35% del total de importaciones -con una leve tendencia bajista-,
en tanto que los bienes de capital crecen pasan de 20 a 27,5%, con preponderancia,
significativamente, de las maquinarias destinadas al sector industrial (cuadro II-10). El mayor
peso que tendencialmente adquieren los bienes de capital e intermedios es uno de los signos
del avance del proceso de industrialización durante esta etapa.
Cuadro II-9
Estructura de las importaciones, sobre la base de precios corrientes. 1876-1894 (%)

Bienes de Consumo Bienes de Capital Materias primas

41
 1876-1879 83,3 10,4 6,3
1880-1884 65,5 18,0 16,5
1885-1889 49,9 22,0 28,1
1890-1894 56,0 15,5 28,5
Fuente: Vázquez Presedo (1971).

En el balance, éste, como todo proceso de transformación económica a gran escala, puede ser
entendido a la luz del concepto de “destrucción creadora”. Si las clases dominantes de la época
lo pensaban como la "creación de la civilización" y la "destrucción de la barbarie", parece
sensato, sin adherir necesariamente a este reclamo, dejar de lado la reivindicación de las
producciones del interior desplazadas por el avance de las fuerzas capitalistas, ejercicio del
revisionismo histórico argentino -que en dichas producciones, de carácter artesanal, pretende
hallar el germen de un supuesto desarrollo capitalista autónomo- que ha sido calificado de
“sensiblero y en buena medida estéril” (Oszlak, 1997, p. 140).
Cuadro II-10
Estructura de las importaciones, a precios de 1937. 1900-1929 (%)
1900-04 1910-14 1925-29
Bienes de consumo 38,7 36,7 37,1
No duraderos 36,6 31,8 26,0
Duraderos 2,1 4,9 11,1
Automóviles - 1,1 6,3
Otros 2,1 3,8 4,8
Productos intermedios y materias primas 36,2 32,6 35,1
Bienes de capital 20,0 29,9 27,5
Productos metálicos 7,6 6,2 5,9
Maquinaria y equipos rurales 1,6 2,3 4,9
Maquinaria y equipos industriales 12,1 14,2 13,3
Maquinaria y equipos para transp. y comunic. 0,7 2,6 3,4
Varios 3,1 0,6 0,4
Total 100 100 100
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Díaz Alejandro (1975).

Si bien algunas producciones que se realizaban en el interior del país desaparecieron al calor
de la formación de un mercado nacional efectivo y frente a la competencia de los productos
importados (paños, por ejemplo), se trataba de actividades de carácter primitivo y bajos niveles
de productividad. Por otro lado, la existencia de una demanda en expansión permitió a ciertas
regiones especializarse en línea con sus ventajas comparativas naturales para abastecer al
mercado nacional -caña de azúcar en Jujuy y Tucumán, vinos en Cuyo, frutas en el Alto Valle
de Río Negro, algodón en Chaco y Formosa, yerba mate en Misiones, etc.-.

No puede obviarse, sin embargo, el hecho de que a partir de la consolidación del modelo
agroexportador se va a configurar una situación de manifiesto desequilibrio entre las distintas
regiones del país en términos de su dinámica de desarrollo. Si el Litoral se constituye en la
región líder en cuanto a sus niveles de producción e ingresos, generando el grueso de las
exportaciones, el resto del país participará sólo de manera derivada de esta dinámica, o incluso
quedará ausente de la misma en algunos casos. Progresivamente, entonces, se asistirá a una
creciente heterogeneidad en los indicadores económicos y sociales de las distintas provincias,
situación que persiste hasta nuestros días.

42
d) El sector agropecuario

Como ya adelantamos, antes de 1860 no estaban aseguradas las condiciones para que la
Argentina hiciera valer su potencial de especialización internacional como proveedora de
productos agropecuarios. En este sentido, Cortés Conde (1966) señala que “más que de la
utilización de los recursos abundantes se trató de la realización de un conjunto de operaciones
para ofrecer en forma abundante recursos hasta entonces escasos o que frente a las nuevas
características del mercado se convertirían en relativamente escasos” (p. 493)32.

Antes de 1860, la actividad agrícola era de poca significación -y tenía esencialmente un

carácter de subsistencia-, y el sector pecuario se organizaba en torno a la cría del ganado
bovino y vacuno -realizada en las tradicionales estancias latifundistas-, del cual se exportaba el
cuero y la carne en forma de tasajo (proceso realizado en los llamados “saladeros”,
establecimientos manufactureros que, en general, empleaban técnicas primitivas). En estas
condiciones, la fertilidad innata del suelo facilitaba que los estancieros tradicionales llevaran, según
la imagen legada por gran parte de la historiografía tradicional, una “vida sin esfuerzos".

Los fundadores del moderno orden institucional argentino veían con malos ojos esta situación,
por considerarla no sólo impropia de un país civilizado sino también enemiga del progreso
material y del esfuerzo productivo. Para hombres como Sarmiento, el latifundio, al cual
asociaban a las formas de colonización desarrolladas por España, era causa esencial del atraso
social. A su vez, Juan B. Alberdi dirá que “el suelo que produce sin trabajo sólo fomenta
hombres que no saben trabajar” (citado en Barsky et al, 1992, p. 13). La agricultura, la
colonización y la división de la propiedad iban a jugar, en la opinión de estas figuras, una
función civilizatoria y casi “redentora” de la sociedad nativa.

El hecho es que en relativamente pocos años se producirá una transformación radical en el

escenario tradicional del medio rural, que dio lugar a resultados sorprendentes en materia de
crecimiento de la producción y el área explotada, aunque dicha transformación no respondió
plenamente a las expectativas que tenían hombres como Alberdi o Sarmiento.

Según estimaciones de Díaz Alejandro (1975), entre 1862 y 1900 la producción agropecuaria se
expandió a un ritmo no inferior al 4% anual. Para 1900-1929 el autor estima una tasa de
crecimiento de la producción del 3,5% anual, que se descompone en un 4,4% para la agricultura y
un 2,6% para la ganadería. La expansión habría sido aún superior de acuerdo a una estimación
más reciente (Cortés Conde, 1997), según la cual la tasa de crecimiento del producto agrícola
entre 1875 y 1913 se habría ubicado en un 10,5% anual (ver también cuadro II-11).
Cuadro II-11
Superficie sembrada y producción de cereales y oleaginosas. 1900-1929 (miles has, miles tn, %)
Superf. sembrada Tasa prom. crec. Anual Producción Tasa prom. crec. anual
1900/04 6123 s.d. 6001 s.d.

32
. Es significativo que el mismo énfasis en mostrar que la realización del potencial de oferta de determinados recursos primarios depende
no sólo de la existencia de esos recursos sino de un conjunto de condiciones institucionales muy precisas haya sido hecho en relación con
la economía estadounidense por David y Wright (1995), para el caso de los recursos minerales. Estos autores recuerdan, además,
que en EE.UU. la primer forma de apoyo de los gobiernos estatales a las actividades de CyT fue la creación de los geological
surveys hacia 1830.

43
1905/09 9939 12,4 9135 10,4
1910/14 12826 5,8 10520 3
1915/19 13390 8,1 10870 0,7
1920/24 12956 -0,6 13410 4,7
1925/29 17177 6,5 17151 5,6
Fuente: Barsky y Murmis (1986).

De hecho, ya hacia comienzos del siglo XX quedaba muy poco de la agricultura de

subsistencia, y el grueso de la producción estaba orientada al mercado internacional. Hay que
destacar, en este sentido, el dinamismo del proceso de transformación, que llevó a una fuerte
elevación de los rendimientos agrícolas durante este período (cuadro II-12). En tanto, en el caso
de la ganadería se constata que entre 1856 y 1900 el peso vivo promedio de los vacunos creció
de 280 a 350 kilos a los 5, 6 ó 7 años, hasta 600 kilos a los cuatro años (Sesto, 2000).
Cuadro II-12
Rendimientos de cereales y oleaginosas. 1910-1929 (ton. por hectárea)

Trigo Maíz Avena Cebada Centeno Lino

1910/14 661 1362 996 809 568 510
1915/19 756 1340 979 930 597 536
1920/24 873 1754 1108 1035 641 709
1925/29 868 1974 1124 1083 709 703
Crec. acum. 1910/14-1925/29 31,3 44,9 12,9 33,9 24,8 37,8
Fuente: Barsky y Murmis (1986).

La historia de la expansión agropecuaria orientada al mercado internacional comienza ya en la

los años ‘50, cuando se desata una suerte de “fiebre” del ovino, con el objetivo de exportar
lanas para la dinámica industria textil europea (Giberti, 1986). Hasta los años ‘80 del siglo XIX la
actividad ganadera tendrá como elemento dinámico la explotación del lanar, que proveía el
principal objeto de exportación nacional. Como señalan Di Tella y Zymelman (1967), ésta era
considerada en aquel momento la explotación “civilizada”, mientras que los vacunos ocupaban
tierras marginales, y eran animales sin mestizar cuya carne se vendía a los saladeros.

En efecto, el pasaje a la producción lanar exigía innovaciones y reformas en los modos de

explotación e implicaba una mayor racionalización de las técnicas productivas, ya que el ovino
requiere más cuidados y su crianza implica campos previamente preparados y cercados, la
instalación de aguadas y la mestización de los rodeos. De este modo, se configuran hacia los años
‘60 dos sectores ganaderos: el “tradicional” -vacuno- y el “progresista” -lanar- (Galleti et al, 1974).

La posibilidad de exportar carne congelada va a abrir una nueva etapa en el desarrollo

agropecuario. Los primeros experimentos datan de 1876, pero será recién en los años ‘80
cuando la actividad comienza a cobrar magnitud y se instalan los primeros frigoríficos en el país.

En un primer momento, será el ovino el ganado elegido para aprovechar su carne en los
mercados de exportación. Esto implica un primer proceso de transformación en el sector, ya
que fue necesario introducir razas aptas para la producción de carne (Lincoln, Romney Marsh,
Hampshire Down, etc.) y mestizar los rodeos para adaptarlos al nuevo propósito dominante de
la explotación, desplazando al merino hacia las zonas periféricas (Ortiz, 1971).

Un poco más adelante se desarrolla un proceso similar con el ganado bovino. Dicho proceso
comienza cuando se abre la posibilidad de exportar a Europa ganado en pie, en los primeros

44
años de la década del ‘90, y luego se acelera notablemente cuando, en la primera década del
siglo XX, se desarrolla rápidamente la exportación de carne vacuna, primero con el método de
congelado, y luego con el más avanzado de enfriado (chilled). Estos métodos, y en particular el
chilled, obligaron a importar animales finos, perfeccionar los rodeos y a realizar importantes
inversiones en la mejora de los campos (Giberti, 1986), lo cual implicó en varios casos la
incorporación de personal especializado proveniente de Inglaterra y Escocia (Ferrer, 1975).

En tanto, la agricultura nació en la zona del Litoral directamente con características modernas,
ya que: i) desde sus comienzos empezó como producción para el mercado; ii) ya existía una
tecnología avanzada a nivel internacional que era posible aplicar a regiones más atrasadas; iii)
en las áreas que se iban a explotar no había una población anterior ya arraigada, con hábitos
de trabajo y pautas culturales “tradicionales” (Cortés Conde, 1966).

Ya en 1876, la Argentina, tradicionalmente importadora de cereales, realiza su primer embarque

de trigo con destino a los mercados de exportación. Esto era resultado de las políticas de
colonización que habían llevado a un gran número de inmigrantes a afincarse en territorio
argentino, principalmente en las provincias de Santa Fe y Córdoba, y que habían dedicado sus
unidades productivas -de tamaño pequeño o mediano- al cultivo de cereales. Pero recién será
en el siglo XX cuando la producción agrícola conozca su gran expansión, en particular en el
período 1900-1914, en el cual los cereales pasarán a ocupar el lugar dominante en la pauta
exportadora argentina por primera vez en la historia.

En relación con esta expansión de la producción agrícola, se ha sostenido tradicionalmente que

su gran impulso provino de la necesidad de los ganaderos de mejorar sus pasturas para
alimentar a los rodeos refinados cuya carne se destinaba a los mercados externos. En efecto,
ante esta necesidad, los antiguos estancieros adoptaron una nueva modalidad de explotación,
por la cual arrendaban porciones de sus campos para que los arrendatarios, luego de cultivar
cereales y lino durante los primeros dos años, dejaran sembrado el campo con alfalfa durante el
tercer año. Esto era lo que permitía que, a posteriori, las tierras fueran ocupadas por los
planteles de ganado refinados dedicados a la exportación.

El sistema de arrendamiento tuvo distintas ventajas. Por un lado, la rotación de cultivos y el

péndulo entre agricultura y ganadería permitieron conservar la calidad de las tierras, ya que la
ganadería incorporaba nitrógeno y los campos alfalfados renovaban la fertilidad del suelo33. Por
otro, se trató de un sistema altamente flexible, que permitió sucesivas y muy rápidas
reconversiones de las explotaciones de modo de adaptarse a los cambios y oportunidades que
surgían del mercado internacional (H. Sábato, 1993). También parece haber sido eficiente
desde el punto de vista de la competitividad no sólo de la producción ganadera -hacia 1900 los
vacunos criados en los establecimientos modernos eran perfectamente equiparables a los similares
producidos en los países más adelantados y, capaces de cumplimentar con las exigencias de esos
mercados en cuanto a peso y calidad (Sesto, 2000)-, sino también de la agrícola34 (cuadro II-13).
Cuadro II-13
Rendimientos en cereales. 1914-1937 (en quintales por hectárea -promedios anuales-)

33
. Aparentemente, la explotación combinada agricultura-ganadería no era practicada exclusivamente por los grandes terratenientes
sino también por los propietarios de explotaciones medianas.
34
Según Solberg (1981), los costos de producción de trigo eran menores en Argentina que en Canadá.

45
 Trigo Maíz Avena
1914/20 1930/37 1914/20 1930/37 1914/20 1930/37
Argentina 6,5 9,0 14,3 19,0 7,0 11,0
Australia 6,7 7,9 15,6 15,9 6,7 5,7
Canadá 10,6 8,0 31,4 24,5 12,4 9,6
EE.UU. 9,7 8,9 17,0 14,0 11,9 9,7
Fuente: Vitelli (1999).

Sin embargo, ha sido habitual que, en la literatura recibida, se muestre un panorama mucho menos
positivo de la conformación y desempeño relativo del agro argentino en este período. Los
argumentos esbozados en ese sentido incluyen:

i) La alta concentración de la tierra y el predominio del latifundio habrían tenido efectos

adversos sobre la productividad y las inversiones en la agricultura. Hay consenso en que una
porción significativa de las mejores tierras de la región pampeana estaba jurídicamente
ocupada hacia 1860 y su propiedad ya se hallaba altamente concentrada (Barsky et al, 1974;
Ferrer, 1975). Las políticas agrarias de los sucesivos gobiernos habrían llevado a que, pese la
expansión de la frontera agropecuaria, las nuevas tierras fueran absorbidas esencialmente por
la misma clase social que ya dominaba el sector antes del inicio del modelo agroexportador,
consolidando un esquema de propiedad fuertemente concentrado y con predominio del latifundio.
A su vez, la mayoría de los establecimientos agrícolas no eran explotados por sus propietarios
(en otras palabras, dichos propietarios eran “ausentistas”)35. El carácter ausentista de los
terratenientes y la organización de la producción en latifundios que empleaban métodos
extensivos habrían impedido mejorar los rendimientos en la zona pampeana, bloqueando la
posibilidad de aumentos en la producción una vez que, en los años ‘20, se había cerrado la
expansión de la frontera agrícola (Di Tella y Zymelman, 1967). Asimismo, el predominio del
grupo terrateniente habría llevado a que el excedente agropecuario fuera gastado
predominantemente en bienes de consumo, muchas veces superfluos, porque así correspondía
a patrones tradicionales de prestigio, o porque la explotación agropecuaria requiere menos
inversiones que la industrial (Cortés Conde, 1971).

ii) El sistema de arrendamiento habría tenido consecuencias negativas sobre la productividad

de la tierra y sobre el “estilo” de desarrollo agropecuario. Se ha afirmado que los arrendatarios
se desentendían de preparar bien las tierras y las trabajaban superficialmente, ya que trataban
de no gastar dinero en maquinarias y sólo apuntaban al rendimiento de corto plazo. Halperín
Donghi (1984) cita trabajos de comienzos del siglo XX producidos por técnicos del Ministerio de
Agricultura, los cuales argumentaban que los terratenientes no debían arrendar tierras a plazos
tan cortos, ya que ello forzaba a los arrendatarios a adoptar prácticas que destruían la fertilidad
de la tierra. En tanto, Solberg (1981) afirma que el sistema de arrendamiento no empobreció
necesariamente a los arrendatarios, pero sí a la vida rural, ya que bloqueó la aparición de un
espíritu comunitario y la formación de organizaciones fuertes -especialmente de carácter
cooperativo-. Destaca, asimismo, el bajo nivel cultural de los arrendatarios en general. A su vez,
Díaz Alejandro (1975) señala que el sistema de arrendamiento no generó una clase media rural

35
. En 1895, en la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, sólo el 49% de los establecimientos eran explotados por sus propietarios,
siendo muy similar la cifra correspondiente a Santa Fe. Para 1914, la proporción de unidades explotadas por sus dueños había
descendido al 31% en Buenos Aires y al 39% en Santa Fe, siendo aún menores los datos para Córdoba (28%), donde en 1895 todavía la
mayor parte de los establecimientos eran administrados por sus propietarios (Cortés Conde, 1997).

46
emprendedora como ocurrió en otros países de “asentamiento reciente”. Asimismo, argumenta
que los arrendatarios, al desinteresarse por los asuntos de la comunidad, dado el carácter
temporario de su instalación, descuidaban asuntos tales como la sanidad, la educación y otros
servicios sociales y tampoco participaban de la vida política.

Sobre estas bases, se ha contrastado muchas veces la situación argentina con lo ocurrido en
otros países de “asentamiento reciente”. En Canadá, por ejemplo, no existió una “oligarquía
terrateniente”, ya que la mayoría de los granjeros eran dueños de sus tierras gracias a las leyes
del Canadian Homestead y a que se previno tanto la especulación en tierras como la formación
de grandes latifundios (hacia 1910 el 90% de los granjeros canadienses poseían sus propias
tierras). Solberg (1981) afirma que se desarrolló un espíritu de grupo “vigoroso y dinámico” y
una ética cooperativa entre los homesteaders. Apunta asimismo, que los inmigrantes británicos,
alemanes y escandinavos traían su legado de experiencias en el desarrollo de movimientos
cooperativos, los cuales dieron la base para una gran parte de la vida "cultural y material" de la
pradera canadiense. Asimismo, un aspecto central de la política inmigratoria canadiense fue
que discriminó contra quienes no estaban interesados en asentarse permanentemente -esto
contrasta con la alta tasa de retorno de inmigrantes en el caso argentino, especialmente notable
en los de origen italiano-(Adelman, 1992). Así, en Canadá se consiguió que, en general, los
inmigrantes se radicaran permanentemente como farmers, dando lugar a un patrón de tenencia de
la tierra con gran peso de pequeños propietarios “cuyo proceso de acumulación iba a depender
más y más de una intensa mecanización que aumentase tanto la superficie cultivada como la
productividad del trabajo familiar” (Nun, 1995, p. 70).

En el caso de Australia, la forma predominante de tenencia de la tierra era la posesión por tiempo
limitado de tierras cuya propiedad se reservaba la Corona. Las adjudicaciones se realizaban
estableciendo condiciones de mejoras a introducir en los predios, existiendo -con mayor o menor
intensidad según los momentos - una fiscalización de cumplimiento de los compromisos. Por otro
lado, ya en 1910 se impulsó una reforma impositiva que combatía la concentración latifundista, con
impuestos progresivos a la propiedad de la tierra y recargos para terratenientes ausentistas
(Diéguez, 1969). El bloqueo a la formación de una clase terrateniente poderosa habría eliminado
la posibilidad de estrategias “rentistas”, obligando a la modernización productiva, favoreciendo la
aparición de un sistema político que representaba mejor a la sociedad y permitiendo una más
equitativa distribución del poder socio-político (Filgueira, 1997).

Más abajo, tendremos ocasión de volver sobre varios de estos puntos. Por el momento, sin
embargo, basta con señalar un par de cuestiones que matizan las críticas recién expuestas. En
particular, como ya se señaló, la producción agropecuaria creció vigorosamente en este
período, la Argentina aprovechó rápidamente las oportunidades que en distintos momentos
abría el mercado internacional y, hecho fundamental, los aspectos negativos del sistema no
parecen haberse traducido en una menor eficiencia del agro argentino, el cual trabajaba con
costos que competían exitosamente con los vigentes en otras zonas productoras importantes
como Canadá o Australia. Esto es muy importante, ya que aunque los rendimientos en
Argentina podrían haber sido mayores de haberse aplicado otras técnicas productivas, el hecho
es que no parecía haber, del lado de los costos, una presión para introducir cambios en las
técnicas de producción. Incluso J. F. Sábato (1981), un fuerte crítico del modelo
agroexportador, señala que el sistema de arrendamiento promovió una fuerte tecnificación de la

47
agricultura pampeana e hizo que la producción agropecuaria se expandiera a tasas superiores
a las que se habían dado en las praderas norteamericanas y canadienses. Asimismo, demostró
ser muy flexible para enfrentar circunstancias externas adversas36.

En conclusión, a partir de 1860 se verifica una transformación radical en el agro argentino, que
del primitivismo de las técnicas y la orientación a la subsistencia, pasa a adoptar un sesgo
predominantemente mercantil y consigue sucesivas, y exitosas, adaptaciones a las oportunidades
abiertas por el mercado mundial, las cuales involucraron la adopción de innovaciones tanto
institucionales como tecno-productivas (sobre esto vamos a insistir más adelante). Si bien, contra
las expectativas de los “padres fundadores” del nuevo orden institucional argentino, no se
eliminó la forma predominante de propiedad en la etapa previa -el latifundio-, ello
aparentemente no habría ido en perjuicio de la competitividad del sector agropecuario, ya que
no parece haber habido un problema general de productividad de la tierra, aunque podría haber
existido una fuerte heterogeneidad intrasectorial -sobre esto volveremos más abajo-.

e) El sector industrial

En este período comienza el proceso de industrialización moderna en el país. Previamente la

producción de manufacturas se realizaba en unidades pequeñas, que empleaban métodos
artesanales y fuentes de energía humana o animal y tenían un escaso o nulo grado de
mecanización. Esto llevó a que al ingresar la Argentina en la fase agroexportadora, partiera con
una base industrial mucho más débil que la que poseían no sólo los Estados Unidos sino
también países como Australia o Canadá por la misma época.

Según Schvarzer (1996) es recién en 1860 cuando aparece una primer oleada de iniciativas
relativamente “modernas” en el sector manufacturero, al influjo del crecimiento de Buenos Aires.
En general, se trata de empresas dirigidas por inmigrantes que traen al país su conocimiento
técnico o práctico (Bieckert, Bagley, Noel, Peuser, etc.). Un poco más adelante, la instalación de los
frigoríficos constituirá un hito en la evolución del sector manufacturero doméstico.

El ritmo de crecimiento de la producción manufacturera fue notable, tal como lo muestran las
estimaciones de Cortés Conde (1997), para quien dicha producción creció al 8% anual entre
1875 y 1913 y al 4,2% anual entre 1914 y 1934. Ya en 1914 la fuerza de trabajo empleada en la
industria superaba a la ocupada en el sector primario -34 contra 29%- (Almada et al, 1961). En
tanto, de 1895 a 1914 el número de establecimientos industriales habría crecido en un 120%.

Otro dato que refleja el dinamismo del sector manufacturero es que el promedio de
importaciones de maquinaria industrial desde 1920 a 1930 fue, al menos hasta mediados de los

36
. Cabe señalar, aunque no es central para nuestra argumentación general, que la visión negativa de la situación de los
arrendatarios ha sido matizada o cuestionada en varios trabajos en donde se afirma que: i) los arrendatarios nunca buscaron la
propiedad de la tierra con demasiada decisión, ya que gozaban de ventajas específicas derivadas del arrendamiento; en particular, la
escasa necesidad de inversiones y el hecho de que los contratos de corto plazo evitaban sufrir la eventual caída en el rendimiento de la
tierra (Adelman, 1994; Taylor, 1997; Ferns, 1973); ii) existía un mercado de tierras que se movió ágilmente al menos hasta fines del
siglo XIX (esto ha sido destacado tanto por autores “liberales” -Cortés Conde, 1997; Díaz Alejandro, 1975- como “heterodoxos” -
Barsky y Murmis, 1986; Barsky, 1988-); iii) el sistema de arrendamientos resultó para los chacareros económicamente más
conveniente que el de la colonización y buena parte de los arrendatarios eran capitalistas rurales, que poseían suficientes fondos
como para comprar una pequeña parcela, pero que preferían arrendar una más extensa porque esperaban obtener mayores
beneficios vía agricultura extensiva (J. F. Sábato, 1981).

48
años ‘60, el más alto jamás registrado en la historia argentina para un período de diez años, y el
que va de 1925 a 1930 fue el más alto para cualquier período de cinco años (Di Tella y
Zymelman, 1967). Probablemente, los niveles relativamente altos de los salarios urbanos hayan
inducido este proceso de rápida tecnificación en el sector industrial.

En 1929 algo más del 35% del PBI industrial correspondía al sector de alimentos y bebidas, en
el cual operaban varias plantas de gran tamaño, muchas de las cuales destinaban su
producción a los mercados de exportación (frigoríficos, industria láctea, molinos harineros, etc.).
Los otros sectores relevantes eran imprenta y publicaciones (9,8% del PBI industrial),
confecciones (6,9%), piedra, vidrios y cerámicas (6,9%), artículos de cuero (6,5%), químicos
(5,7) y metales (4,5%) -cuadro II-14-. La industria metalmecánica tenía una presencia reducida
y estaba constituida esencialmente por pequeños establecimientos (talleres de reparación de
ferrocarriles, etc.). De todos modos, si bien fue el sector de alimentos y bebidas el que más
contribuyó al aumento del valor agregado manufacturero entre 1900 y 1929, también fue
significativo el aporte de ramas como imprenta y publicaciones, químicos, vehículos y
maquinaria o metalurgia, cuyo peso en el PBI industrial crece entre dichos años (cuadro II-15).
En contraste, tal como destaca Korol (2001), la rama textil tenía un peso bastante inferior al que
se observaba en otros países de similar población y base agraria, siendo esa, según el autor, la
principal diferencia entre la estructura industrial argentina y la de aquellos países.
Cuadro II-14
Estructura del PBI a costo de factores de la industria manufacturera. 1900/1929 (%)
1900-04 1925-29
Alimentos y bebidas 43,4 36,6
Imprenta y publicaciones 2,5 9,8
Otras manufacturas 9,1 9,6
Confecciones 10,3 6,9
Piedras, vidrio y cerámica 11,3 6,9
Artículos de cuero 6,4 6,5
Productos químicos 4,9 5,7
Metales 1,6 4,5
Productos de la madera 4,8 3,2
Productos textiles 2,7 2,9
Vehíc. y maquinaria, exc. Eléct 0,4 2,9
Papel y cartón 1,3 1,9
Derivados del petróleo 0,0 1,6
Tabaco 1,3 0,8
Total 100 100
Fuente: Díaz Alejandro (1975).
Cuadro II-15
Participación de las ramas industriales en el incremento del valor agregado manufacturero. 1900/1929 (%)
Alimentos y bebidas 34,3
Imprenta y publicaciones 12,2
Otras manufacturas 9,8
Artículos de cuero 6,6
Productos químicos 6,0
Confecciones 5,8
Metales 5,5
Piedras, vidrio y cerámica 5,4
Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica 3,7
Productos textiles 3,0
Productos de la madera 2,7
Papel y cartón 2,2
Derivados del petróleo 2,2

49
 Tabaco 0,6
Total 100
Fuente: Díaz Alejandro (1975).

A su vez, la distribución regional de la actividad industrial resultaba muy desigual, ya que la misma
se concentraba esencialmente en la ciudad de Buenos Aires y sus cercanías (frigoríficos, grandes
plantas productoras de bienes de consumo no durables, etc.). Fuera de esta área, los principales
núcleos de producción manufacturera estaban en Cuyo (vinos), Tucumán (azúcar) y Rosario y
Córdoba (donde había una incipiente actividad de pequeños talleres en el sector metalmecánico).

En las ramas productoras de bienes de consumo no durables operaban varias plantas que,
desde el punto de vista de las escalas y, en menor medida, de las tecnologías empleadas,
estaban cercanas a la frontera internacional. Por ejemplo, el frigorífico Sansisena era el más
grande del mundo a comienzos de siglo. Un poco más adelante Armour erigió un frigorífico en
1915 que también fue considerado como el mayor y “más perfecto” del mundo. Antes, en 1884,
la firma textil Alpargatas había instalado una planta que, por sus dimensiones, sólo era
comparable a una en España y a otra en Gran Bretaña. La primer planta de cerveza de
Bemberg-Quilmes era la mayor del mundo a comienzos del siglo XX . La Martona también era
una de las plantas más grandes en su especialidad (lácteos). La lista de empresas grandes
también llegaba al rubro metalúrgico; Tamet, por ejemplo, era la mayor empresa metalúrgica de
Sudamérica en los años '20 (Schvarzer, 1996).

De hecho, se advierte que a fines del siglo XIX y principios del XX el sector industrial argentino,
si bien era claramente menos avanzado que sus similares en Australia o Canadá, había
alcanzado de todos modos, comparativamente, un importante grado de desarrollo cuantitativo
(cuadro II-16). En el cuadro II-17 se advierte, incluso, que el personal ocupado por
establecimiento era en Argentina similar o incluso claramente superior al de los EE.UU. en las
ramas vinculadas a recursos agropecuarios, aunque resultaba más de tres veces menor para el
conjunto del sector manufacturero. En tanto, en un obvio marco de menor alcance de la
electrificación en el sector industrial argentino, las diferencias con los EE.UU. son mayores en las
industrias más modernas y/o “pesadas”, en tanto que tienden a reducirse en alimentos y bebidas -
en el caso de la producción de azúcar, incluso la potencia media instalada resultaba superior en
Argentina vis a vis los EE.UU. hacia fines del siglo XIX- (cuadro II-18).
Cuadro II-16
Comparación de indicadores industriales (hacia 1910)

Número de Personal ocupado Personal ocupado por Personal ocupado en la

establecimientos establecimiento industria/población total
Argentina 38502 362312 9,4 5,10%
Australia 14455 311710 21,6 6,80%
Canadá 21845 606523 27,8 7,50%
EE.UU. 272402 7022322 25,8 7,10%
Fuente: Elaboración propia en base a Vitelli (1999).
Cuadro II-17
Personal ocupado por empresa. Argentina (1895) y EE.UU. (1899)
Argentina EE.UU.
Ingenios azucareros 145,2 24,9
Frigoríficos y saladeros 141,4 74,9
Bebidas alcohólicas 36,9 9,6
Molinos harineros 5,2 5,3

50
 Químicos 14,9 20,7
Gráficos y anexos 11,9 11,1
Alimentación 6,6 7,3
Vestido y tocador 5,7 28,1
Muebles 5,6 52,2
Metales y anexos 4,6 34,7
Total 7,2 25,6
Fuente: Vitelli (1999).
Cuadro II-18
Potencia instalada por -HP- por establecimiento. Argentina y EE.UU. 1913-años ‘30
Argentina EE.UU.
1913 1935 Variación % 1914 1939 Variación %
Alimentos, bebidas y tabaco 11,4 40,5 255,3 37,2 129,7 248,7
Textiles y sus manufacturas 2,8 16,8 500,0 116,4 138,5 19,0
Manufacturas forestales 7,3 22,5 208,2 73,1 193,8 165,1
Papel, cartón y sus artefactos 147,3 119,2 -19,1 685,3 1241,3 81,1
Imprenta y publicaciones 3,1 10,4 235,5 9,8 31,0 216,3
Químicos y fármacos 7,6 23,4 207,9 127,3 425,7 234,4
Petróleo, carbón y deriv. 265,0 1829,3 590,3 260,8 1964,2 653,1
Caucho y sus manufacturas 12,7 258,4 1934,6 582,6 1423,0 144,2
Cuero y sus manufacturas 5,8 14,7 153,4 46,0 131,5 185,9
Piedras, vidrio y cerámicas 3,2 44,5 1290,6 101,0 446,4 342,0
Metales y sus manufacturas 3,1 28,1 806,5 320,4 1104,7 244,8
Maquinaria y vehículos 3,5 21,0 500,0 104,9 510,3 386,5
Total 7,4 28,2 281,1 81,8 287,1 251,0
Fuente: Elaboración propia en base a Vitelli (1999).

Si bien, como ya se mencionó, la inversión extranjera tenía un gran peso en la economía

argentina, sólo el 2% la misma correspondía al sector manufacturero -esencialmente
frigoríficos, pero también fábricas de bebidas, alimentos, químicos, cemento, materiales
eléctricos, ensamblado de automóviles, etc.- (Sourrouille et al, 1985). De todos modos, en los
años ‘20 hay una significativa oleada de IED en el sector industrial (Villanueva, 1972); el autor
reporta 43 casos, con predominio de la química-farmacéutica (13 casos), seguida de artículos
eléctricos (10 casos) y metales (7), en operaciones esencialmente “market-seeking”37,
motivadas tanto por la estabilidad económica y el crecimiento del mercado doméstico, como por
la protección de la que eran objeto algunas industrias y por el deseo, especialmente de las
firmas estadounidenses, de disputar el mercado doméstico a las empresas británicas, que
dominaban vía importaciones desde su país de origen. En general, las filiales extranjeras operaban
en establecimientos con un tamaño claramente superior al promedio del sector manufacturero local.

En tanto, en este período es creciente creciente el número de firmas argentinas vinculadas con el
exterior vía contratos de licencia de patentes -entre 1920 y 1929 se registran en el país 8731
patentes extranjeras, contra 1243 registradas entre 1900 y 1919 (Villanueva, 1972)-, así como con
otros lazos de tipo tecnológico así como financiero.

37
. Siguiendo la clasificación establecida por Dunning (1988), las inversiones
doméstico del país receptor (y eventualmente el de los países cercanos). El
existencia de barreras físicas y/o de altos costos de transporte, así como la
incluyendo las decisiones sobre el grado de protección establecido para
decisivamente en este tipo de IED.
market seeking se dirigen a explotar el mercado
tamaño y la tasa de crecimiento del mercado, la
estrategia de industrialización del país receptor -
la producción local-, son factores que inciden

51
Más allá de estos datos, la presencia extranjera en el sector industrial era dominante por otras vías,
ya que había un gran número de lo que en la literatura se conoce como empresas de "expatriados"
(o free standing companies). Así, en 1895 el 84% de los propietarios de industrias había nacido en
el extranjero (Sourrouille et al, 1985), cifra que baja hasta un 65% en 1913. Los empresarios
argentinos predominaban sólo en la rama textil, y tenían una presencia relativamente importante
en alimentos y bebidas e imprenta y publicaciones. En tanto, los extranjeros tendían a dominar con
más claridad en las ramas manufactureras más modernas (cuadro II-19).

La importancia de los vínculos con el exterior iba más allá de la presencia directa de firmas o
empresarios extranjeros en el país. Según Díaz Alejandro (1975), las fuertes conexiones entre
los mercados de capitales y trabajo argentinos y europeos otorgaron facilidades de las cuales
los empresarios de otros PED no gozaban.

En este sentido, hay que destacar que el desarrollo del sector manufacturero fue de la mano de
la formación de un grupo de “capitanes de la industria” de aquella época, individuos que
formaban parte de la elite social, y que tenían conocimiento de los mercados locales, capacidad
de decisión y acceso al crédito y a los despachos oficiales (Schvarzer, 1996). Dado que estas
cualidades les otorgaban una posición privilegiada para captar las oportunidades de negocios
abiertas en aquel momento, no sorprende encontrarlos entre los principales inversores y como
propietarios de varias de las firmas manufactureras más grandes. Los grupos Tornquist,
Demarchi o Bunge y Born son ejemplos de este fenómeno38.
Cuadro II-19
Clasificación de los propietarios de establecimientos industriales, según nacionalidad, por sector. 1914 (%)
Argentinos Extranjeros Propiedad mixta
Elaboración de alimentos 38 58 4
Confecciones, zapatos y artículos de tocador 15 84 1
Construcción e industrias afines 26 72 2
Muebles e industrias afines 24 74 2
Objetos artísticos y decorativos 25 73 2
Industrias metalúrgicas y afines 20 77 3
Productos químicos 24 66 10
Imprenta, publicaciones y artes gráficas 39 56 5
Productos textiles 91 8 1
Otros 40 52 8
Total 32 65 3
Fuente: Díaz Alejandro (1975).

En tanto, un hecho sorprendente de este período es que la Argentina fue pionera, entre los
PED, en cuanto al proceso de internacionalización de las firmas locales. En efecto, los primeros
casos de IED proveniente de un país periférico surgieron de Argentina hacia fines del siglo XIX y
comienzos del XX -Alpargatas en el sector textil, Bunge y Born en granos y alimentos y Siam Di
Tella en metalmecánica- (Katz y Kosacoff, 1983). Alpargatas incluso planeó, sin concretar, la
instalación de plantas en España e Italia (Gutiérrez y Korol, 1988).

38
. No parece haber faltado en varios de los grupos empresarios más importantes de la época conciencia de la necesidad de
avanzar en el sendero de la industrialización. Por ejemplo, ya a comienzos del siglo XX Alfredo Hirsch, uno de los principales
directivos de Bunge y Born, advertía que “la exportación de cereales ... debía ceder su primacía, tarde o temprano, a las tareas
industriales" (Schvarzer, 1989, p. 15). Así, ya en los primeros años del siglo XX el grupo ingresará en actividades conectadas
verticalmente con la comercialización de granos (molinos, envases, bolsas), para más adelante ir hacia pinturas y aceites (años ‘20)
y textiles y químicos (años ‘30).

52
Si hay consenso en que la industria conoció una significativa expansión en este período, de
todos modos subsiste el debate sobre el papel que la misma jugaba en el modelo
agroexportador y sobre la actitud que los gobiernos de aquel momento tuvieron ante el sector.
En otras palabras, la pregunta clave es: ¿el estilo de desarrollo de aquella época, limitó o más
bien impulsó el crecimiento de las actividades industriales?

Tradicionalmente, la mayor parte de los analistas del tema (Cortés Conde en sus trabajos de los
años ‘60 y comienzos de los años ‘70, Di Tella, Ferrer, Ortiz, Dorfman) han señalado que el
avance del sector industrial habría estado limitado, básicamente, por la ausencia de protección
estatal. Las tarifas aduaneras, además de ser reducidas, se determinaban esencialmente por
motivos fiscales, carecían de estabilidad a lo largo del tiempo y en ocasiones gravaban más
fuertemente a los insumos que al producto final -esto ha sido llamado “proteccionismo al revés”
(Cortés Conde, 1971)39-. Así, siguiendo a Di Tella y Zymelman (1967), por lo menos desde 1914
se habría producido una “gran demora” en adoptar una política adecuada en materia de
protección al sector industrial, demora que sería una de las causantes, en esta línea de
interpretación, de la gravedad que asumió la crisis de 1929 en Argentina.

Además de la falta de una política arancelaria adecuada, en esta línea de argumentación se

agregan como factores explicativos: i) la influencia política de los terratenientes y de los
intereses vinculados al sector agropecuario -quienes, entre otras cosas, habrían temido que el
desarrollo industrial introdujera una mayor competencia en el mercado de trabajo elevando los
salarios- y al comercio con Gran Bretaña -se argumenta que muchas veces Gran Bretaña
bloqueó el desarrollo de ciertas industrias y que los sectores exportadores temían que el
desarrollo industrial local provocara fricciones con dicho país al perjudicar sus ventas de
manufacturas a la Argentina-; ii) la falta de una política crediticia adecuada y la preferencia
otorgada por el sector financiero a los sectores vinculados a la actividad exportadora40,; iii) la
debilidad de la burguesía industrial (entre otras razones porque, según vimos antes, el grueso
de sus miembros era de origen extranjero). En síntesis, habría existido una contradicción entre
el desarrollo industrial y los intereses ligados a las actividades predominantes de la época.

Al igual que en el caso del agro, en la literatura recibida se han contrastado estas tendencias
con lo ocurrido en Australia y Canadá, donde esa protección a la industria doméstica sí habría
existido (Diéguez, 1969; Solberg, 1981) y el Estado habría fomentado la creación de una
capacidad de entrepreneurship en el sector manufacturero (Fogarty, 1985).

En contraste, a partir de los trabajos de Díaz Alejandro (y luego de otros autores, como Cortés
Conde -en sus estudios más recientes- y Gallo), surge la idea de que no habría habido
contradicción entre la expansión del sector agropecuario y el desarrollo industrial. En la
formulación original de Díaz Alejandro, este argumento deriva, en esencia, de la teoría del bien
primario exportable (staple theory)41. Según esta línea de razonamiento, en este período el

39
. Cabe señalar que la idea de que habría existido un “proteccionismo al revés” no puede ser aplicada generalizadamente, ya que
no ha podido ser probada para el caso de la industria textil (Díaz Alejandro, 1975).
40
. Esto pese a que algunas figuras políticas prominentes, como Carlos Pellegrini, insistieron en la necesidad de que los bancos
oficiales aumentaran sus créditos para el sector industrial.
41
. La staple theory surgió y evolucionó entre los economistas canadienses. W. A. Mackintosh fue el primero en sugerir la idea de
que determinadas economías (el argumento se aplicó primero al caso canadiense, y luego se extendió a otros países de
“asentamiento reciente”) han crecido sobre la base de un producto de exportación principal (o sucesivos productos de exportación)

53
aumento de la demanda doméstica, resultado del desarrollo del sector agropecuario, habría
sido la variable clave para explicar el avance de la industrialización. Además, para Díaz
Alejandro, el desarrollo del sector primario impulsó el surgimiento de eslabonamientos hacia
adelante y atrás a partir de sus materias primas. Por ejemplo, el quebracho y la extracción de
petróleo se eslabonaron con las industrias químicas (para exportación) y de refinación de
petróleo (para el mercado interno). Lo mismo ocurrió con los cueros, la lana (lavaderos y
tejidos), las oleaginosas, etc.42. La industria de implementos agrícolas también se ve estimulada
en este período, y ya hacia 1910 1/3 de las necesidades locales pudo ser abastecida por la
industria nacional (CEPAL, 1958). En tanto, la construcción dio también impulso a sectores
como madera, piedra, cerámica, etc. Villanueva (1972), a su vez, destaca la formación de
pequeños talleres de reparación, así como de firmas locales proveedoras alrededor de las
filiales extranjeras en el sector manufacturero a partir de los años ‘20.

Gallo (1998), en tanto, descarta enfáticamente la idea de un enfrentamiento “estructural” entre

intereses industriales y agroexportadores43. A su vez, Hora (2000), señala que hacia comienzos
del siglo XX los estancieros pensaban que un cierto grado de protección al sector industrial no
amenazaba sus intereses (lo cual no significa, por cierto, que los intereses de ambos grupos
fueran siempre compatibles o, mucho menos, idénticos). En el mismo sentido, Rocchi (1998)
argumenta que en materia de tipo de cambio los intereses industriales y los de los exportadores
"iban en la misma dirección".

Estos autores, por otro lado, están lejos de adscribir a la idea de que en esta etapa no hubo
protección para la industria local44. Uno de los primeros trabajos en esta línea fue el de Díaz
Alejandro (1975), quien, si bien reconoce que no hubo una política amplia de industrialización,
señala que los aranceles, en general, estuvieron en niveles que suministraban una eficaz
protección a un gran número de actividades manufactureras. En el mismo sentido, Guy (1979),
opina que hacia fines del siglo XIX la Argentina fue uno de los primeros países del continente en
avanzar hacia la ISI con apoyo del gobierno. En el mismo sentido, Maddison (1992), en una
comparación internacional de aranceles para 1913 y 1925, incluye a la Argentina entre los
países “fuertemente proteccionistas”. Si bien seguramente los datos presentados en el cuadro
II-20 adolecen de varios problemas, de todos modos parecen avalar la presunción de que en la
Argentina existían barreras tarifarias relativamente significativas en esta etapa.

que se beneficia por la existencia de ventajas comparativas a nivel internacional. El desarrollo económico sería, entonces, un
proceso cuyas características están determinadas, en lo esencial, por el tipo de bienes primarios que el país exporta en distintos
momentos del tiempo. En su versión actual, esta teoría sugiere que no sólo los patrones de desarrollo, sino también la organización
institucional de ciertos países, han estado determinadas por las exportaciones de materias primas, cuya demanda es exógena.
42
. Un hecho interesante es el surgimiento de un eslabonamiento “cultural”, a partir del importante desarrollo de la ciudad de Buenos
Aires en ese plano, lo cual dio lugar al surgimiento de una industria gráfica y editorial, que incluso llegó a realizar exportaciones
significativas (Díaz Alejandro, 1975).
43
. En este sentido, es interesante destacar que no siempre la clase terrateniente se opuso al aumento de aranceles industriales. Así,
Galleti et al (1974) afirman que en 1876 el sector ganadero lanar apoyaba la suba de aranceles, ya que temía que el gobierno decidiera
elevar los gravámenes a la exportación para resolver sus problemas fiscales, y aspiraba a que se desarrollara localmente una industria
textil que empleara las materias primas que resultaba difícil colocar por la crisis de sobreproducción a nivel mundial.
44
. Los desacuerdos sobre el tema de la protección son tan básicos que, por ejemplo, en relación con el debate sobre tarifas realizado en
1876 en el Congreso nacional, que dio lugar a las tarifas sancionadas en 1877, el resultado, para algunos, favoreció al grupo
"librecambista" (Schvarzer, 1996), mientras que para otros contempló en gran medida los intereses proteccionistas (Guy, 1979). Esta
última opinión es la más difundida, aunque se destaca que el aumento de las tarifas fue presentado como obedeciendo a motivos
esencialmente fiscales (Balán, 1978).

54
En cuanto a la comparación con Australia o Canadá, algunos autores han puesto en duda no sólo
que fuera la política proteccionista la principal causa de la mejor performance industrial de aquellos
países45, sino incluso el propio hecho de que las tarifas para el sector manufacturero fueran
inferiores en Argentina vis a vis dichos casos. Díaz Alejandro (1975) fue el primero en señalar que
las tarifas argentinas eran similares a las australianas y mayores que las canadienses y europeas46.
Cuadro II-20
Niveles arancelarios medios. 1913 y 1925
1913 1925
Países de libre comercio
Reino Unido 0 3
Holanda 2,5 4
China 4 8,5
India 3,5 13,5
Indonesia 5,5 9

Países moderadamente proteccionistas

Alemania 12 13,5
Japón 12
Francia 16 10,5
Chile 10 16

Países fuertemente proteccionistas

EE.UU. 32,5 27,5
Argentina 26 26
Brasil 34,2 21,4
México 31,5 25,5
Perú 23 17
Fuente: Maddison (1992).

Según Cortés Conde (1985), la diferencia esencial entre Argentina y Canadá no fue el
proteccionismo, sino que en Canadá las nuevas industrias estaban destinadas a los mercados
externos (la cercanía del enorme mercado estadounidense habría sido un elemento muy
favorable en este sentido), mientras que en Argentina el sector manufacturero -con algunas
excepciones- se orientaba esencialmente al mercado local. Esto habría tenido grandes
consecuencias en términos de escala, eficiencia, inversiones, tecnología, etc.

También se ha señalado que Australia y Canadá contaban con recursos que facilitaron su
desarrollo industrial y de los cuales se carecía en Argentina (minería en ambos países y energía
hidroeléctrica en Canadá). Vitelli (1999) ha destacado correctamente que la ausencia de
minerales metalíferos y combustibles -en particular, hierro y carbón-, desalentó la implantación
en Argentina de industrias modernas, considerando el papel clave que jugaban ambos
elementos en el PTE vigente en aquel momento (ver también Gallo, 1998).

45
. Según Gallo (1979) la protección no jugó un rol demasiado importante en la industrialización australiana. Asimismo, algunos
autores canadienses rechazan la idea de que la protección tarifaria implementada en Canadá a partir de la llamada National Policy
en 1879 fuera causante primordial del desarrollo manufacturero en aquel país. Otros observadores han destacado que en Canadá la
política arancelaria, al igual que en Argentina, habría estado definida esencialmente por motivos fiscales.
46
. O’Connell (1984) destaca algunos problemas que podrían existir con la medición de los aranceles argentinos. Por ejemplo, sí se
comparan solamente los bienes que contaban con protección arancelaria, el nivel tarifario pasa a ser menor en Argentina que en
Australia (por la mayor cobertura del arancel argentino). Por otro lado, el autor señala que la protección efectiva era menor en
Argentina, ya que las materias primas industriales estaban exentas de aranceles en Australia y Canadá y por el citado problema del
proteccionismo “al revés”.

55
Un punto adicional a considerar, poco tratado en la literatura recibida hasta donde la
conocemos nosotros, es el impacto sobre la competitividad del sector manufacturero derivado
del hecho de que la Argentina era, en la comparación internacional, un país de salarios
relativamente elevados. En este sentido, es posible proponer la hipótesis de que dicha situación
resultó un obstáculo para desarrollar industrias trabajo-intensivas -como textiles, por ejemplo-,
mucho más cuando dichas industrias eran "nacientes" en la Argentina.

Por otro lado, algunos aspectos del régimen institucional, sin pretenderlo explícitamente,
dificultaban el desarrollo del sector industrial. El derecho comercial era uno de dichos aspectos
ya que, por ejemplo, se planteaban restricciones para el desarrollo de las sociedades por
acciones, que perjudicaban especialmente a las firmas no exportadoras y a las iniciativas de
alto riesgo. También existían disposiciones del Código Civil que obstaculizaban el acceso al
crédito. Este cuadro institucional llevó, según Guy (1982), a que fuera difícil obtener
financiamiento para empresas industriales y contribuye a explicar porqué una parte importante
de dichas empresas, en particular las de gran tamaño, eran de propiedad o tenían participación
de los ya mencionados grupos de la elite como Tornquist o Bunge y Born.

Hay que considerar también la visión que tenía la sociedad en general acerca del sector
industrial. En este sentido, hay consenso en que la producción manufacturera local no tenía una
"buena imagen". Por ejemplo, Guy (1982) hace mención a una famosa novela de la época,
titulada “La Bolsa” (de Julian Martel), donde el centro de la trama gira en torno a una estafa en
el mercado de valores vinculada al desarrollo de un proyecto industrial. Probablemente este tipo
de ideas se relacione con la cuestión de las llamadas industrias “artificiales” y con la idea de
que la Argentina debía concentrarse en actividades directamente ligadas al sector
agropecuario, así como también con la desconfianza hacia las sociedades de carácter
impersonal (lo cual llevó a que el movimiento bursátil fuera relativamente reducido).

Por otro lado, la manufactura local tenía mala reputación entre los consumidores. Era común el
“pirateo” de marcas extranjeras. Asimismo, se percibía a los productores industriales como
entidades “superfluas”, que contribuían a elevar el costo de vida (Guy, 1982). En general, la
producción local era sinónimo de baja calidad y oferta monopólica (tal es así que algunos
fabricantes presentaban sus productos como importados para venderlos en mejores
condiciones). En este sentido, también hay que considerar el peso de las pautas de consumo
que traían consigo los inmigrantes europeos.

Un hecho significativo es que el argumento de que la industria local era causante de aumentos
en el costo de vida habría sido el motivo de la resistencia de los partidos opositores (la Unión
Cívica Radical, que expresaba a los sectores medios y el Partido Socialista, que representaba a
la incipiente clase obrera) a los aranceles proteccionistas elevados (Gallo, 1998)47,48. De hecho,
tal como lo señala Hora (2000), fue el Partido Autonomista Nacional (PAN), gobernante hasta

47
. Según Rocchi (1998), sólo con la llegada al poder de Yrigoyen (1916) hay un cierto vuelco hacia posiciones relativamente más
favorables al proteccionismo en el seno del Partido Radical.
48
. En este sentido, es interesante la observación de Schwartzman (1973), quien destaca que para algunos autores, como Diéguez,
la existencia de un movimiento obrero fuerte y un partido organizado de la clase obrera favorecieron el desarrollo industrial en
Australia, mientras que otros analistas, como Gallo, argumentan que la existencia de esos factores en Argentina fue justamente uno
de los principales obstáculos al avance del sector manufacturero.

56
1916, el que canalizó las demandas por protección del empresariado local49. En este sentido, es
sugerente que la etapa que Di Tella y Zymelman califican como de "la gran demora" en impulsar
una política de protección para el sector industrial haya coincidido enteramente con los tres
períodos de gobierno de la Unión Cívica Radical50.

Asimismo, la cuestión de las políticas industriales involucra una discusión más compleja que el
simple dilema “protección” versus “no protección”. Por ejemplo, Diéguez (1969) apunta que en
Australia la política arancelaria tenía un carácter selectivo, y se basaba en estudios
comparativos de costos y productividad con la oferta importada51,52.

En contraste, Schvarzer (1996) señala que el apoyo al sector industrial se daba a quien tuviera
poder de lobby53 -la influencia de los empresarios sobre el Congreso y el Ejecutivo en búsqueda
de protección tarifaria ha sido bien descripta por Rocchi (1998)- y siempre y cuando las
inversiones proyectadas no interfirieran en la relación con Gran Bretaña54. Según Schvarzer, se
carecía de una política arancelaria coherente y estable e imperaban la corrupción y el
favoritismo. Si bien otros autores (Rocchi, Korol, Hora, entre otros) rechazan esta
caracterización extrema (en este sentido, es clave tener en cuenta también que los lobbies y la
discrecionalidad no existieron, como parecen creer Schvarzer y otros autores, únicamente en la
Argentina), hay bastante consenso en señalar las deficiencias de la política arancelaria y el
fuerte peso de los objetivos fiscales en su definición.

Veremos que este tipo de contraste entre políticas formalmente similares pero que en la
práctica son instrumentadas de modo muy diferente -y tienen consecuencias prácticas también
muy diferentes- se va a volver a verificar en la fase de la ISI, cuando la Argentina nuevamente
se va a destacar por aplicar de manera poco apropiada algunos instrumentos de política que en
otros países entregaron mejores resultados (sobre esto volveremos en el capítulo siguiente).

En suma, si bien no se puede afirmar que haya existido una política coherente y selectiva de
desarrollo industrial, tampoco puede desconocerse que se estimuló el desarrollo de diversas
actividades manufactureras, y que dicho estímulo se basaba, al igual que en muchos otros
países, en una compleja trama de de intereses políticos y empresarios que lo sustentaba.

A modo de balance respecto de la evolución del sector manufacturero en el período

agroexportador podemos señalar que:

49
. “Si algo faltó en la Argentina agroexportadora no fue un partido industrialista sino, en todo caso, un partido librecambista” (Hora, 2000, p.
489).
50
. “El carácter popular del radicalismo y su falta de conexión con los intereses industriales ... lo lleva a ... adoptar un punto de vista
esencialmente liberal y distribucionista” (Cornblit, 1967, p. 684). Cornblit también ha sugerido que en el Partido Radical
predominaba una actitud “anti-extranjera”, que dificultaba la cooperación con un sector manufacturero que, como vimos, estaba
mayoritariamente compuesto por inmigrantes.
51
. En Argentina, la necesidad de realizar estudios para definir que tipo de industrias merecían ser fomentadas ya fue destacada por
Carlos Pellegrini, aunque sin mucha repercusión práctica (Cornblit et al, 1971).
52
Así, por ejemplo, en los años ‘20 la protección para la fabricación de baterías para automotores se basó en el compromiso de que las
baterías locales tendrían, antes de un año, un precio inferior al vigente en el mercado de productos importados antes del cierre de las
importaciones.
53
. “Bastó que un grupo de empresarios estuviera interesado en una actividad para que sus demandas fueran atendidas por el
gobierno a través de una tarifa arancelaria que las protegiera de la competencia externa" (Schvarzer, 1989, p. 33).
54
Según Hora (2001), el argumento de la influencia británica sobre la política arancelaria argentina es más bien “mitológico”.

57
 i. La producción manufacturera correspondía esencialmente a sectores livianos o
tradicionales, siendo muy débil la actividad en ramas pesadas o productoras de bienes de
capital -aunque parece haber habido un cierto desarrollo de la maquinaria agrícola-; en este
sentido, está claro que el sector industrial no avanzó hacia las ramas más dinámicas dentro
del PTE que se comenzó a consolidar a partir de las últimas décadas del siglo XIX.

ii. A su vez, los niveles relativamente elevados de los salarios medios en la Argentina,
además de que probablemente indujeron una intensificación del proceso de mecanización
en el sector industrial, también pudieron haber complicado el desarrollo de industrias
"nacientes" trabajo-intensivas, como la textil (la cual, además, puede haber estado
obstaculizada por otros factores vinculados a la disponibilidad de materias primas, la
competencia con la producción británica, etc.).

iii. En varios sectores -en particular en alimentos y bebidas y en aquellos dedicados a la

exportación- existían plantas que operaban con escalas y niveles de mecanización
comparables con los estándares internacionales.

iv. Había un predominio de extranjeros -aunque no de ET “convencionales”- en la propiedad

de los establecimientos industriales, junto con algunos incipientes grupos locales con
vinculaciones con la elite social tradicional. El dinamismo de algunas de estas empresas se
advierte, por ejemplo, en las operaciones de inversión en el exterior que se encaran,
pioneramente, durante este período.

v. La distribución espacial de la actividad industrial era desigual, aunque algunas

manufacturas regionales -vino, azucar, etc.- alcanzaron un desarrollo significativo.

vi. En la mayor parte de este período existió una voluntad de protección y apoyo del sector
estatal hacia el sector industrial, pero fuertemente atada a consideraciones fiscales,
aplicada sin criterios de selectividad y en forma incoherente en ocasiones y sujeta a
presiones y lobbies privados (aunque estos, por cierto, no eran una peculiaridad argentina).

vii. Las dificultades para el progreso del sector industrial no sólo provinieron de la errática
política oficial, sino de factores institucionales y sociales más profundos, que incluso hacen
que los sectores medios y obreros, y sus organizaciones representativas, sean aún menos
proclives a promover el progreso de la industrialización que los gobiernos conservadores.

viii. Considerando la configuración del PTE dominante en aquella época, la ausencia de

minerales fue un factor decisivo para limitar el desarrollo manufacturero, al igual que el
relativamente reducido tamaño del mercado doméstico y el subdesarrollo del mercado de
capitales; veremos más abajo cómo otras transformaciones ocurridas a nivel del PTE
también obstaculizaron la profundización del proceso de industrialización en el país.

58
2) Políticas y actividades de ciencia y tecnología, sistema educativo y sector
empresario en la etapa agroexportadora

a) Las actividades científicas

Albornoz (1990) no duda en afirmar que durante la segunda mitad del siglo XIX existió una
política científica explícita en la Argentina: de hecho, en aquella época, según el autor, "la
ciencia ocupaba un espacio en el corazón del proyecto político hegemónico" (p. 176).

La ciencia, y también la educación, jugaban no sólo un papel central en el proyecto "modernizador",

sino que eran asimismo un medio de superación de la “herencia española”, a la cual varias de
las figuras políticas que contribuyeron a la organización del país y la consolidación del nuevo
Estado (Alberdi, Sarmiento, etc.) coincidieron en denostar como causante de la falta de
actitudes positivas hacia el progreso, la innovación, el ahorro y el trabajo en la Argentina naciente.

Sin embargo, Albornoz señala que las ideas de la clase gobernante de la época sobre el papel
de la ciencia en la sociedad se basaban en un "positivismo ingenuo", que conducía a identificar,
linealmente, ciencia con progreso. Esto llevó a que no hubiera claridad respecto a las formas de
operacionalizar los propósitos esencialmente políticos que tenía dicha clase para promover las
actividades científicas en el país, y traducirlos en una política coherente y efectiva.

Por otro lado, dado que la ciencia argentina nació vinculada estrechamente a un proyecto
político específico, que se legitimaba bajo el ideal del "progreso", su desarrollo inicial,
evidentemente, tuvo poco que ver, en forma directa, con la economía (Albornoz, 1996). De este
modo, la tutela de las actividades científicas que ejercía el Estado nacional se amparó,
fundamentalmente, en nombre de la “cultura”.

Respecto de las iniciativas tomadas en este plano, debemos comenzar mencionando lo

ocurrido durante el gobierno de Sarmiento (1866-1872), el cual fue probablemente el expositor
más lúcido de la necesidad de estimular la actividad científica, la cual asociaba al proceso
general de modernización no sólo de las instituciones sino también de las actitudes y la cultura
prevalecientes en el país. Durante su mandato se "importaron" investigadores desde EE.UU y
Europa55 y se estableció el Observatorio Astronómico de Córdoba (1871) -en 1882 se creará
una institución similar en La Plata-, entre otras iniciativas relevantes. En 1871 se crean también
los jardines Zoológico y Botánico y el Museo de Historia Natural.

Montserrat (1993) plantea una cuestión muy interesante respecto de las razones que llevaron a
Sarmiento a impulsar el desarrollo científico en el país. Para dicho autor, se trata de un
componente de la admiración que, globalmente, Sarmiento sentía por los Estados Unidos. En
esto entran tanto el modelo institucional y social de aquel país, como su sistema de valores
ejemplificado en la figura de Franklin, a quien Weber ya había usado profusamente como
símbolo de lo que denominó “ética capitalista” (Weber, 1955). Dentro de este ideario general

55
. Sobre la intensa tarea de atracción de científicos extranjeros llevada adelante por el gobierno de Sarmiento y sus sucesores,
véase el detallado trabajo de Babini (1954).

59
habría que inscribir no sólo la intención de hacer ingresar la ciencia en el país, sino también el
impulso que Sarmiento pretendió darle a la educación, como medio de transformación social.

Lo significativo que refleja Montserrat es el repetido encono que suscitaron las ideas
sarmientinas en aquella época, en particular por su énfasis en importar las ideas americanas en
desmedro de las europeas, defendidas por la mayor parte de la elite de aquel momento
(Montserrat cita varias diatribas del diario La Nación, que argumentaba que los científicos europeos
eran superiores a los americanos, que “los imitaban mal”). Esto no deja de ser interesante,
considerando que por aquella época los EE.UU. incubaban su futuro liderazgo científico-
tecnológico a nivel mundial, hecho que probablemente advertía Sarmiento mas no sus críticos.

En esta época, los primeros institutos científicos aparecen en función, primordialmente, de las
necesidades que planteaban la integración nacional, la expansión territorial y la delimitación de
fronteras (Servicio Meteorológico Nacional, 1872; Servicios de Hidrografía Naval, 1879; Instituto
Geográfico Militar, 1879). Entre 1865 y 1875 también se fundan la Academia de Ciencias de
Buenos Aires y la Sociedad Científica Argentina (Oszlak, 1976)56. Ya a comienzos del siglo XX se
crean otras instituciones científicas en el ámbito estatal; por ejemplo, el Instituto de Bacteriorología
del Departamento Nacional de Higiene, luego llamado Carlos Malbrán (Estebanez, 1995)57.
Asimismo, se establecieron los primeros laboratorios de reparticiones estatales, por ejemplo, el de
ensayo de materiales de Obras Sanitarias de la Nación, instalado entre 1901 y 1903,
coincidiendo con el proceso de expansión urbana (Oszlak, 1976).

De todos modos, se puede afirmar que la investigación científica se hubo de desarrollar, al menos
hasta los años ’50 del siglo XX, en el marco institucional de la Universidad pública (Myers, 1992).
De hecho, en el siglo XIX era la Universidad de Buenos Aires (UBA) el único centro de
importancia en materia de actividades de I&D. Ya en 1865 se había fundado el Departamento
de Ciencias Exactas, que se convirtió en Facultad en 1874 y en 1891 adoptó el nombre de
Ciencias Exactas, Físicas y Naturales -aunque esta última fue, hasta bien avanzado el siglo XX,
esencialmente una facultad de ingeniería-. Hasta los años ‘40, ésta, junto con la Facultad de
Medicina58, serían los ejes de la actividad científica dentro del ámbito de la UBA.

Sin embargo, el modelo universitario vigente hasta la Reforma de 1918 -cuerpos vitalicios de
gobierno académico, ausencia de profesores con dedicación exclusiva, sueldos inadecuados,
etc.- tuvo, entre otras consecuencias, un claro relegamiento de las actividades de investigación.
En aquel momento, la docencia era más una cuestión de "prestigio" que una actividad científica
y se consideraba que la Universidad tenía como función exclusiva el entrenamiento de

56
. La Sociedad Científica Argentina organizó en 1875 un concurso de memorias y trabajos para promover el adelanto de las
ciencias y su aplicación a la industria nacional, en especial mediante la utilización de materias primas locales. El concurso fue
acompañado por una exposición industrial que fue una de las primeras muestras de ese tipo realizadas en el país. Este concurso-
exposición, que se repitió en 1876, motivó la creación del Club Industrial Argentino, institución que tomó a su cargo la organización
de esas muestras a partir de 1876 (Babini, 1954). Este tipo de iniciativas de vinculación entre CyT y sector industrial no proliferaron, sin
embargo, en la historia posterior del país.
57
. En ciertas regiones del interior del país también existía un fuerte interés por las actividades científicas. En este sentido, cabe citar
el caso de Tucumán, cuya clase dirigente promovió diversas iniciativas en ese plano, incluyendo la realización en 1916 de la
Primera Reunión de la Sociedad Argentina de Ciencias Naturales (Perilli de Colombres Garmendia, 1996).
58
. Cabe recordar que la primera institución con pretensiones de realizar actividades científicas en el país fue la Academia Nacional
de Medicina, creada en 1822. El carácter pionero de este tipo de instituciones vinculadas a la medicina también se verifica en otros
países de América Latina, ya que se trataba de una actividad de gran prestigio social y universitario. De todos modos, raramente
tuvieron medios para realizar investigación científica original (Sánchez Crespo, 1975).

60
profesionales, preparándolos para su desempeño práctico y proveyéndolos de un título que les
otorgara legitimidad social. La Universidad era, entonces, un ámbito en donde se recibían,
acumulaban y ponían en circulación conocimientos, pero no un centro de producción de estos
últimos. Incluso las facultades en donde se dictaban materias científicas eran esencialmente
escuelas profesionales (Myers, 1992).

De todos modos, hay que señalar algunos momentos en este período en los cuales se produjo
un cierto impulso hacia una mayor presencia de la investigación dentro del sistema
universitario. Uno de ellos es la creación de la Universidad de La Plata, la cual desde su
nacionalización en 1905 fue reorganizada como “universidad científica” sobre la base del
modelo alemán (“humboldtiano”), con fuerte énfasis en la investigación, bajo la inspiración de
Joaquín V. Gonzalez. El Instituto de Física de esa universidad alcanzó importancia internacional
entre 1909 y 1925 (Myers, 1992). Asimismo, el triunfo de Bernardo Houssay en el concurso de
la cátedra de Fisiología en la UBA en 1919, con un programa centrado en el papel de la
investigación en la universidad, también fue un hito simbólico importante, ya que daba inicio a
un proceso que fue ganando nuevos espacios con posterioridad (Buch, 1994).

Houssay, quien ya en su tesis doctoral de 1911 había abogado por la promoción estatal de las
actividades científicas, va a impulsar en 1919 la creación del Instituto de Fisiología en la UBA,
donde aparecían algunos de los elementos básicos que son precondición de toda actividad
científica (por ejemplo, la dedicación exclusiva del investigador-docente). De ahí en más, se
crearían una serie de nuevos institutos universitarios de investigación en medicina, siguiendo el
modelo del Instituto de Fisiología. En la química -otra área que luego ocuparía un lugar
importante en el complejo de CyT - también se siguió más o menos rápidamente el mismo modelo.

Vale la pena detenerse un poco en el pensamiento de Houssay, quien no sólo juega un papel
clave en esta época, sino también en el período siguiente, especialmente al momento de
crearse el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET) en 1958.

Por un lado, Houssay impulsó una serie de transformaciones que consideraba, con razón, como
exigencias básicas de cualquier proceso de "institucionalización" y de desarrollo de una
comunidad científica en la Argentina: dedicación exclusiva de los investigadores, salarios
razonables, becas de investigación, creación de institutos específicos, etc. De hecho, Houssay
concebía a la ciencia como una suerte de "madre" de todo progreso humano y social. La
ciencia, entonces, sería, como señala Albornoz (1990), una actividad esencialmente
"bienhechora", condición que se extendería a quienes la practican, quienes pasarían, por ende,
a integrar una categoría diferente a la del resto de los habitantes de la sociedad. De aquí al
aislamiento de la comunidad científica del resto de la sociedad hay un pequeño paso. Esta
concepción, como veremos luego, influye aún hasta hoy en el "espíritu" de los investigadores
locales. Al mismo tiempo, abre la puerta a otra idea persistente en la comunidad científica
argentina: los investigadores serían los únicos autorizados a decidir sobre el destino de los
recursos que les asigna el Estado; por tanto, sólo ellos serían capaces de opinar sobre la
situación de la ciencia y la relevancia de las distintas líneas de investigación.

Por otro lado, siguiendo a Buch (1997), para Houssay la ciencia era un instrumento para hacer
de la Argentina un país moderno. Este objetivo adquiriría, en su pensamiento, un carácter
"misionario" y cuasi-religioso. Así, en sus propias palabras "... la Misión y Responsabilidad del

61
Investigador Científico ... ya no pide hombres sino superhombres. Para mencionar sólo las
cualidades que debe tener el investigador (ya no la misión, ni las responsabilidades, ni las
condiciones del investigador) podemos enumerar: vocación auténtica, idealismo, desinterés,
dedicación constante, generosidad, libertad intelectual, espíritu de investigación, imaginación
creadora, inteligencia clara, capacidad de síntesis, sentido de la responsabilidad, modestia,
concentración, laboriosidad, un mínimo de velocidad, estar informado, ser entusiasta, ser
optimista, tener iniciativa, ser profundo en el trabajo, etc., etc., etc. Y hay que admitir que, si
algún defecto existe en el investigador, es porque no se trata de un verdadero investigador sino
de un pseudo-investigador”. La ciencia se transforma, así, en un apostolado, una misión que
adquiere rasgos escatológicos: "No se si será en 10, 50, 100 ó 500 años, pero espero que el
día llegará en que la América Latina sea centro vigoroso de investigación científica original,
siempre que los hombres de hoy y los de mañana luchemos vigorosamente, con el máximo de
nuestras fuerzas, para conseguirlo" (citado en Buch, 1997).

Es interesante señalar que, a partir de este tipo de pensamiento, se constituye una suerte de
paradoja en el pensamiento de Houssay. Por un lado, rechaza la "aplicabilidad" como horizonte
de la práctica científica. Al mismo tiempo, se ve obligado a destacar la utilidad "macrosocial" de
la ciencia, como forma de presionar para que se aumente el apoyo a la investigación (Buch,
1997). Ya que Houssay tuvo una influencia determinante sobre la formación del “imaginario” de
la ciencia en la Argentina, no es extraño que esta paradoja continúe vigente en el pensamiento
de una gran parte de los científicos locales.

Volviendo al tema de la investigación en la Universidad, es importante referirse al impacto del

llamado Movimiento de Reforma Universitaria, iniciado en Córdoba en 1918. Dicho movimiento
persiguió la autonomía y democratización en el gobierno de las universidades, así como en la
relación entre docentes y alumnos, y la modernización de la enseñanza. Sin embargo, aunque
la reforma pretendía reforzar la investigación, para hacerlo era necesario o bien redireccionar
los recursos existentes, o bien luchar para aumentar los recursos totales de la universidad. La
opción elegida fue la segunda, aunque con pobres resultados prácticos en términos de
aumentos concretos de recursos. De hecho, la vocación "democratizante" del movimiento
reformista presionaba para aumentar el número de ingresantes, lo cual llevó a constituir
universidades masivas con bajo costo de funcionamiento (Lovisolo, 1996).

Consecuentemente, la masividad de las universidades argentinas post-reforma, en un contexto

de recursos escasos, derivó en un modo de funcionamiento inapropiado para los objetivos de
investigación científica. En particular, se creó una estructura de contratación que, dados los bajos
salarios, imposibilitó la dedicación exclusiva a la universidad. Se frenó así la posibilidad de formar
una comunidad universitaria dedicada simultáneamente a la docencia y la investigación.

Así, los objetivos de promover la investigación se volvieron esencialmente retóricos, lo cual,

según Lovisolo (1996), no fue demasiado problemático para los miembros del movimiento
reformista, ya que estos juzgaban a la Reforma en función de sus efectos políticos, más que a
partir de sus consecuencias sobre la práctica científica en las universidades (ver también Prego,
1999, quien argumenta que la profesionalización académica, condición de existencia de una
universidad orientada a la investigación, no era un tema central para la Reforma del ‘18).

62
Otro tema clave es que ya en esta etapa se percibe la desvinculación entre investigación
científica y sector productivo. Así, en 1919, uno de los impulsores de los estudios de Ingeniería
Química en el país, Horacio Damianovich, lamentaba el “distanciamiento que existía entre los
hombres de ciencia y los industriales argentinos y puso como ejemplo los notables adelantos
logrados por la industria química francesa, alemana y norteamericana, donde esos dos grupos
trabajan al unísono”; asimismo, sostenía que debía olvidarse “el error bastante difundido de que
las teorías científicas sólo sirven para divertir a los sabios” (Benvenuto, 1996, p. 4).

Sólo para dar una idea de lo que por aquel entonces ocurría en otras partes del mundo, cabe
señalar que hasta fines del siglo XIX los ingenieros industriales y agrónomos, así como los
científicos de las universidades americanas “estaban bajo una continua presión para demostrar los
beneficios prácticos de sus esfuerzos” (Nelson y Wright, 1992, p. 1942). Las áreas en donde los
EE.UU. mostraban fortaleza en ciencia aplicada -geología, química industrial- estaban
vinculadas a intereses económicos específicos. Será recién en el siglo XX cuando comience a
formarse la idea de que los EE.UU. debían contar con una investigación científica de primer nivel
mundial independientemente de los requerimientos del sector productivo, aunque la
cooperación Universidad-empresas siguió siendo una constante en la historia de aquel país.

En suma, en este período nace la actividad científica en la Argentina, en un contexto donde la

sociedad la considera como una actividad prestigiosa e importante pero a un nivel “abstracto” y
sus practicantes comienzan a evaluarse a sí mismos como apartados de las necesidades o
prioridades sociales, negando la posibilidad de ser juzgados en términos de la utilidad práctica
de sus actividades aunque reivindicando su carácter fundamental, también por vías abstractas o
indeterminadas, para el progreso social. La organización del sistema universitario estuvo lejos
de favorecer la investigación, así como tampoco las vinculaciones con el sector productivo. Por
otro lado, desde el sector empresario tampoco se prestó demasiada atención a los potenciales
beneficios a extraer de una mayor relación con el aparato científico, seguramente en gran
medida por la ausencia de ramas industriales "science-based" en el país. En estas condiciones,
la acumulación de un "stock" de conocimiento científico en el país tuvo menos repercusiones que
las potencialmente esperables en otro contexto institucional y productivo.

b) La política tecnológica y la incorporación de tecnología en los sectores productivos

i) El sector agropecuario

Como señalamos previamente, el sector agropecuario tenía un carácter primitivo antes de 1860.
Consecuentemente, las tecnologías empleadas eran, en general, atrasadas; Schvarzer (1996)
llega a afirmar incluso que en este período la técnica era vista “con desprecio” por los
productores agropecuarios59. Lo mismo ocurría en las industrias vinculadas al sector, como la

59
. Newland (1997) no parece ser de la misma opinión. Así, entre las innovaciones técnicas que incrementaron la productividad del
sector ganadero en esta etapa, cita: i) la mejor conservación de los cueros secos desde 1816, por la aplicación de arsénico; ii) el
invento de un dispositivo que redujo el costo de manutención del ganado en tiempos de sequía o en campos sin aguadas naturales
permanentes (un balde, aparecido en 1820, que permitía extraer agua de pozo con la mitad de los trabajadores habituales); iii) allí
donde el medio lo permitía, como en Entre Ríos, la construcción de aguadas artificiales, mediante tajamares; iv) el sector de los
saladeros incrementó su productividad con el uso de carros sobre rieles para mover las reses y, desde 1830, con el auxilio de
tachos calentados a vapor, que posibilitaron extraer más sebo de los animales (entre 1820 y 1845, estas mejoras permitieron cuadruplicar
la capacidad de procesamiento de los saladeros); v) mediante el cruce de las ovejas criollas pampas, de lana corta, con las europeas de
raza merino se logró un enorme aumento en el rendimiento de las inversiones ovinas; el proceso, iniciado en 1820 y completado para

63
de los saladeros, donde fueron inmigrantes como Cambaceres los que contribuirían a mejorar
en algo el generalizado atraso técnico de las unidades productivas locales.

Sin embargo, a partir de 1860, el sector agropecuario será capaz de generar un enorme
excedente exportable cuya colocación no encontraba dificultades en los mercados
internacionales. Si en gran medida esto fue posibilitado por las ventajas naturales de la llanura
pampeana, también exigió un proceso de incorporación masiva de nuevas tecnologías y de
mejoramientos genéticos y el desarrollo de algunas innovaciones que permitieron aprovechar
efectivamente dichas ventajas.

La introducción masiva de implementos y maquinarias (segadoras, espigadoras, trilladoras,

arados de hierro, etc.) a partir de fines del siglo XIX ha sido calificada como verdadero "hito
tecnológico" para la agricultura pampeana (Barsky y Murmis, 1986). En tanto, los productores
ganaderos debieron realizar significativos cambios para adaptarse a la demanda del mercado
internacional de carnes -mestización y refinamiento de rodeos, implantación de pasturas
permanentes, etc.-. Asimismo, como se señaló más arriba, desarrollaron una nueva forma de
explotación agropecuaria, que otorgó gran flexibilidad para adaptarse a las oportunidades de los
mercados mundiales con bajos niveles de inversión.

El Estado cumplió con tres funciones esenciales para facilitar estos procesos de modernización.
Por un lado, brindó condiciones institucionales básicas tales como garantizar el respeto a los
derechos de propiedad o asegurar una cierta previsibilidad en materia de políticas para el sector
agropecuario. Por otro, no introdujo obstáculos para que los productores locales pudieran
incorporar desde el exterior los bienes de capital y las tecnologías que consideraran necesarias.
Finalmente, alentó la llegada de inmigrantes europeos, muchos de los cuales trajeron consigo
su experiencia y conocimiento en materia de técnicas agropecuarias.

Más allá de esto, no jugó ningún papel significativo, ya que, salvo algunas excepciones que
veremos enseguida, no alentó el desarrollo de actividades de investigación, no contribuyó a la
formación de personal y expertos competentes en materia de difusión o generación de
tecnologías, ni realizó tareas de asistencia e información tecnológica para los productores. El
Departamento de Agricultura contó siempre con muy bajos presupuestos, que recién
ascendieron a comienzos del siglo XX, al convertirse en Ministerio. Así, los servicios de
investigación, educación y extensión agropecuaria no guardaban relación con la importancia
que el sector tenía en la economía argentina (Díaz Alejandro, 1975). Cabe, de todos modos,
hacer mención a algunas de las contadas iniciativas que se alejaron de este patrón general:

i.Los concursos impulsados por el Congreso de la Nación en 1868 y 1872 que estipulaban
premios para aquel que inventara el mejor sistema de conservación de carne fresca -
significativamente, ambos tuvieron que ser declarados desiertos- (Giberti, 1986). Si bien entre
1868 y 1882 se patentaron 20 invenciones en la materia, ninguna tuvo aplicabilidad práctica.

1860, condujo a que se duplicara la cantidad de lana obtenida por animal; vi) la calidad del ganado vacuno exportado en pie mejoró mucho
con la expansión de la siembra de alfalfa, que posibilitó engordar adecuadamente la hacienda antes de llevarla a Bolivia y Chile; vii) hacia
1850 se empezaron a usar prensas de vapor en algunas estancias de Entre Ríos para comprimir la lana, con el objetivo de reducir el
impacto de los fletes.

64
 ii.Las iniciativas de Sarmiento. Luego de fundar la Quinta Normal en Mendoza, impulsó la
creación del Departamento Nacional de Agricultura en 1871 y de la Quinta Experimental en
la Capital Federal, en 1873 (Barsky et al, 1992).

iii.En 1883 comenzó a funcionar el Instituto Agronómico Veterinario de Santa Catalina en la

provincia de Buenos Aires, en el cual se reciben los primeros egresados en ciencias
agrarias del país en 1887 (Gutiérrez, 1991). A los tres años se le adjuntó una granja modelo.
El instituto contaba con profesores extranjeros de nivel internacional y allí se realizaron los
primeros estudios de genética a fines del siglo XIX, con un nivel aparentemente avanzado.
En 1890 fue trasladado como Facultad a la Universidad de La Plata.

iv.La creación de la Estación Experimental Agrícola de Tucumán en 1907, reflejo de la

temprana percepción de los empresarios azucareros de la necesidad de mantener técnicas
productivas de avanzada (Myers, 1992). Esta institución introdujo en 1916 una nueva
variedad de caña de azúcar de Java, que permitió recuperar la producción frente a una
plaga que afectaba a los productores locales y elevar los rendimientos. La estación era
financiada por el gobierno provincial y estaba dirigida por un especialista estadounidense.
De acuerdo con Gutiérrez (1991), la apertura de esta Estación Experimental, estimuló al
gobierno nacional a abrir instituciones similares en otras zonas.

v.La gradual organización de un sistema de estaciones agronómicas y estaciones

experimentales, varias de las cuales estaban vinculadas con instituciones de enseñanza
agropecuaria (ver más abajo). Dichas estaciones sufrieron distintos vaivenes, tanto en
materia de presupuesto -recortado progresivamente luego de 1918-, como en relación a la
finalidad a la cual, según el poder político, debían dedicarse (Auza, 1996).

vi.Las tareas vinculadas a la difusión de semillas. En 1912 se trajo un especialista británico -

Guillermo Backhouse- para realizar pruebas experimentales con semillas de cereales (en
particular trigo). Los objetivos iniciales de la investigación se orientaron a mejorar la calidad
industrial, la sanidad y aumentar los rendimientos unitarios de los cultivos. Razones
presupuestarias hicieron que el contrato debiera terminarse abruptamente, pero Backhouse
quedó contratado en forma privada. Poco después, en los años ‘20 comienzan las tareas de
mejoramiento para producción de híbridos de maíz en la actual Estación Experimental
Agropecuaria Pergamino, con la contratación de Thomas Bregger por el Ministerio de
Agricultura, labores que también fueron discontinuadas a poco de iniciadas (Pizarro y
Cascardo, 1991). De todos modos, cabe señalar que, según Gutiérrez (1991), la
contratación de Backhouse generó algunos “derrames”, ya que con él se formaron técnicos
(en particular Buck y Brunini) que luego instalarían las primeras semilleras y estaciones
experimentales privadas del país60.

Para agravar el panorama de escasez de políticas tecnológicas hacia el sector agropecuario,

cabe agregar que, de acuerdo con Gutiérrez (1991), ya en esta época se advierte un problema
característico de toda la historia argentina del siglo XX -y no sólo en el área de CyT-, cual es el

60
. Incidentalmente, el forjador de otra de las primeras semilleras argentinas, Klein, se había formado en Uruguay junto con un
especialista europeo contratado por razones similares a las que impulsaron la llegada de Backhouse.

65
de la discontinuidad de las políticas -muchas veces por el mero hecho de haber sido
comenzadas por otro gobierno- y la burocratización de las iniciativas públicas en la materia.

Ha sido habitual contrastar el escaso involucramiento del Estado argentino en el área de las
tecnologías agropecuarias con lo ocurrido en otros países de asentamiento reciente61. En
Canadá, las primeras actividades públicas de investigación en el sector agrícola comenzaron en
1859 en la Escuela de Agricultura de la Universidad de Laval, seguidas por otras similares en la
Escuela Agrícola de Ontario (De Bernardis y Actis, 1999). Luego apareció el llamado Dominion
Experimental Farms, en 1886, destinado a hacer investigación en el sector agrícola. En 1913 se
creó un Grain Research Laboratory dentro del Departamento de Industria y Comercio. En 1912
se fundó un Biological Board, que luego se convirtió en el Fisheries Research Board (Niosi,
2000).

Por otro lado, ya desde mediados del siglo XIX se realizaron esfuerzos de divulgación de
información entre los agricultores. En este sentido, se destaca, entre otros factores, el rol
jugado por los programas educacionales implementados en los años ‘40 y ’50 del siglo XIX, que
permitieron a los granjeros aprender sobre nuevas prácticas culturales. A su vez, las estaciones
experimentales desarrollaron y difundieron nuevas técnicas, así como variedades de semillas
que permitían una maduración rápida del trigo -las investigaciones sobre genética vegetal en el
Ministerio de Agricultura fueron iniciadas en 1886 (Nun, 1995)-, factor importante teniendo en
cuenta las heladas tempranas en la región de las praderas (Solberg, 1981). Asimismo, se ha
enfatizado el esfuerzo realizado no sólo por el gobierno, sino también por las asociaciones del
sector, para instar a los granjeros a que conviertan sus instalaciones en “operaciones
científicas” (Adelman, 1992). El gobierno también facilitó herramientas y semillas a los
agricultores (Fogarty, 1977 y 1979).

El caso de Australia es también muy ilustrativo. De hecho, al menos dos autores (Fogarty, 1977
y Diéguez, 1969) han argumentado que la diferencia en la evolución del sector rural entre
Argentina y Australia se vincula con las distintas actitudes del Estado hacia la cuestión
tecnológica. En este último país, ante la existencia de problemas de agotamiento de los suelos,
se comenzó con la instalación sistemática de estaciones experimentales a comienzos del siglo
XX, y ya para esa época se recomendaba a los productores el uso de fertilizantes fosfatados -
incluso se construyó una planta de producción de tales fertilizantes en 1900-. El Departamento
de Agricultura realizó además funciones de difusión de técnicas entre los granjeros. A su vez,
Gregory (1993) señala diversos episodios de invenciones y adaptaciones que se desarrollaron
para adecuar la producción agropecuaria al ambiente australiano y mejorar la productividad.
Fue significativo, por ejemplo, el aporte de William Farrer, quien desarrolló variedades de trigo
adaptadas a las condiciones australianas. Otro hecho importante es la creación en 1926 del
Council for Scientific and Industrial Research (CSIR), que primero se concentró en el sector

61
. Ciertamente -aunque existen diferencias de todo tipo con el caso argentino que hacen inapropiada una comparación lineal entre
ambos países- también debemos mencionar el caso de los EE.UU., cuyo sector agropecuario conoció un desarrollo altamente
significativo en esta época. En dicho país ya en 1862 se había creado un sistema universitario público, autónomo y descentralizado
orientado a contribuir al progreso de la agricultura, al cual se dotó de grandes extensiones de tierra. Estas escuelas universitarias
agrícolas se orientaron desde el comienzo hacia la investigación básica y aplicada, la educación rural y la extensión (Oteiza, 1992).
A su vez, desde 1887 una ley federal proveyó a cada Estado con fondos para una estación agrícola experimental. En 1914, por otro
lado, surge un importante servicio de extensión manejado sobre bases cooperativas y con apoyo estatal (Nelson y Wright, 1992).

66
agrario pero luego se dedicó también a proyectos de investigación en el área industrial (Fogarty,
1977).

Ahora bien, ante la evidencia de que la Argentina no tuvo, al menos hasta 1930, dificultades
competitivas serias en el mercado internacional de productos agropecuarios, cabe preguntarse
cómo pudo ocurrir ello en ausencia de una activa intervención del Estado en el plano
tecnológico. En este sentido, se ha argumentado que el tipo de desarrollo agropecuario
adoptado en la Argentina no exigía, por naturaleza, esfuerzos significativos en dicho plano. Por
ejemplo, Sánchez Crespo (1975) señala que en el período de crecimiento agroexportador, la
necesidad e interés por introducir innovaciones tecnológicas resulta muy limitada. Esto se
explicaría porque en las actividades de exportación, las ganancias dependen más bien de la
abundancia y bajo costo del recurso que se explota que de la eficiencia con que se organiza su
explotación. Cornblit et al (1971) afirmaban que la ganadería, al no estar regida por una lucha
intensa por el mercado, no alienta, salvo algunos momentos específicos como la aparición del
frigorífico, la aparición de actitudes innovadoras. A su vez, Taylor (1948) -citado en Díaz
Alejandro (1975)-,señalaba que la explotación agrícola era tan extensiva que casi no había
habido necesidad de ampliar los conocimientos existentes ni de utilizar técnicas más refinadas:
"los bienes se producían a tan bajo costo que el conocimiento de métodos científicos y el
empleo de administración cuidadosa no eran requisitos para el éxito".

A continuación, vamos a presentar evidencias en favor de la hipótesis de que la ausencia del

Estado en el plano tecnológico fue en buena medida cubierta por la acción del sector privado,
cuyo comportamiento innovativo probablemente no fue tan pasivo como se sugiere en la mayor
parte de la literatura recibida.

Seguramente la innovación más importante en el sector ganadero fue la vinculada al cambio

genético necesario para adaptar la oferta de carne vacuna al gusto de los consumidores
británicos. En esencia, dicho cambio fue resuelto por la iniciativa de un grupo de estancieros,
que adoptaron nuevas prácticas de crianza y alimentación y generaron un importante proceso
de mejoras genéticas (Barsky, 1993), para lo cual pudieron aprovechar en parte las enseñanzas
del proceso previo de refinación del ovino.

No parece sencillo minimizar el esfuerzo que implicó el mejoramiento de las razas ganaderas62.
Daireaux, a comienzos del siglo XX, elogiaba el desarrollo de un sistema productivo adaptado a
las condiciones locales (“la zootécnica no es una ciencia matemática; se amolda a las
circunstancias, al clima, al ambiente social y comercial de cada país” -citado en Barsky et al
(1992, p. 27)-. Un extranjero, Jules Huret, también destacará la pericia zootécnica de los
ganaderos argentinos. Los conocimientos de los productores más avanzados, que a menudo
empleaban como administradores a expertos extranjeros, se difundían luego a otros ganaderos
(así como el propio ganado refinado).

El cambio racial en la producción ganadera fue acompañado de la construcción de nuevas

instalaciones, la introducción de nuevas técnicas de manejo de pasturas, la incorporación de

62
. Además de los cambios tecnológicos propiamente dichos, fueron necesarias también innovaciones institucionales. Así, por
ejemplo, se debieron crear reglas vinculadas a la emisión y confiabilidad de los certificados de pedigree, tarea realizada
originariamente por instituciones privadas (primero las asociaciones de criadores, y luego la Sociedad Rural Argentina).

67
conocimientos agronómicos, la organización y capacitación de personal, y la adopción de
métodos de producción más eficientes dirigidos al ahorro de tiempo y mano de obra (Sesto,
2000). Indudablemente, la estancia tradicional que criticaban Alberdi o Sarmiento sufrió una
transformación a partir del proceso de mejoramiento del ganado. Gibson, en 1908, decía “La
estancia primitiva se ha transformado en la estancia moderna, con su parque y bosques
artificiales; su grupo ordenado de galpones ... ; las faenas pastoriles se practican en
instalaciones permanentes, fruto del estudio de la economía rural; los antiguos jaguales con su
manga de cuero se han convertido en abrevaderos mecánicos con el molino que extrae el agua,
el freno automático que mide su corriente y el tanque que lo represa y abastece a los
bebederos de material o de hierro” (citado en Barsky et al, 1992, p. 26)63.

Todo esto implicó un proceso acumulativo de incorporación y adaptación de tecnologías e

innovaciones incrementales, muchas veces signado por la lógica de “prueba y error”, que dista
de la visión tradicional en la cual el refinamiento aparece como un proceso relativamente simple
desde el punto de vista del adoptante. Una lectura atenta de la evolución de este proceso
contradice, entonces, a autores como Schvarzer (1998), quien afirma que “el ganado se
reproducía casi espontáneamente” por aquella época (p. 78) y que “las formas asumidas por las
actividades productivas permitieron que se confundiera la causa de esa riqueza hasta hacerla
aparecer como un resultado de la ‘actividad humana’, antes que como fruto de una naturaleza
pródiga. El lenguaje de esa época traducía esa imagen en frases bien expresivas; una de ellas
presentaba al país como una gran ‘fábrica de carne’, como si esa manera, rutinaria y
rudimentaria, de aprovechar la multiplicación del ganado fuera un éxito técnico una operación
fabril” (p. 79). Creemos que lo expuesto sirve para mostrar que esa multiplicación del ganado
fue precisamente un éxito técnico, aunque no fuera una operación fabril.

¿Qué ocurrió, en tanto, en el sector agrícola? Según Barsky (1988), la difusión de maquinaria
para el sector fue manejada exclusivamente por agentes privados, y especialmente por las
firmas que vendían maquinaria agrícola importada. Otros agentes del cambio tecnológico fueron
las empresas ferroviarias (había pequeñas estaciones experimentales promovidas por dichas
empresas) y los ya mencionados semilleros privados (Barsky, 1993)64. Estas iniciativas dieron
lugar a un mejoramiento en la calidad de las semillas empleadas en la agricultura pampeana en
esta época, específicamente en el caso del trigo. También había periódicos y revistas que
publicaban artículos sobre nuevos métodos agropecuarios.

Si bien varios trabajos han tratado de mostrar que la mecanización en el sector agrícola era
reducida en comparación con otros países de “asentamiento reciente” (esto lo hace Adelman,
1992, por ejemplo), son varios también quienes afirman que, por el contrario, el nivel de
mecanización era comparable a los estándares internacionales, al menos desde 1910 en
adelante. Así, según Barsky et al (1974) en los años ‘20 la agricultura argentina presentaba
algunos índices de mecanización que sólo eran comparables con los correspondientes a los
EE.UU (por ejemplo, en cosechadoras). Se ha señalado, incluso, que la escasez relativa de

63
. En este período, “la gran empresa rural constituyó un ámbito de constante renovación productiva” (Miguez, 2001, p. 120).
64
Si bien, siguiendo a Pizarro y Cascardo (1991), en esta época tuvo primacía la investigación en semillas realizada en el sector
privado, también hay que destacar que en 1929 se creó el primer Instituto de Genética de la Facultad de Agronomía y Veterinaria de
la UBA, donde se formarían buena parte de los fitomejoradores argentinos más experimentados (Katz y Bercovich, 1988).

68
mano de obra favoreció la mecanización del sector65. Di Tella y Zymelman (1967), en tanto,
afirman que el nivel de mecanización era satisfactorio en términos internacionales. Fogarty
(1977), por su parte, indica que el grado de mecanización en Argentina era comparable con el
de Australia. Villarroel (1992), a su vez, precisa que no existía brecha tecnológica entre las
explotaciones capitalistas del agro pampeano y las de los países centrales, aunque no se
puede afirmar lo mismo para las unidades familiares de la pampa (volveremos sobre esto más
abajo). Lo mismo hace Díaz Alejandro (1975), quien señala que las prácticas agropecuarias en
los años ’20 del pasado siglo no diferían de las de otros países de asentamiento reciente.

Este conjunto de evidencias se dirige, como señalamos previamente, a intentar aportar sustento
empírico a la hipótesis de que en Argentina el sector privado habría tomado a su cargo el
grueso de las tareas que, en otros países, desempeñó el sector público en materia de
tecnologías agropecuarias66. En este sentido, hay que considerar que en Argentina, dado el
peso de los grandes propietarios, las tareas de extensión y difusión de información, así como la
asistencia en provisión de maquinarias y herramientas por parte del sector público, podrían
haber sido menos necesarias que en otros países donde predominaban cooperativas y
pequeños productores67. Puede pensarse, entonces, que los productores argentinos, dado su
mayor tamaño y su posición social, podían acceder tanto al crédito como a la información relevante
y a los recursos humanos necesarios como para desarrollar eficientemente sus tareas, lo cual no
resultaba tan sencillo para los pequeños productores australianos y canadienses.

Dicho esto, es cierto asimismo que la Argentina se vio favorecida con excepcionales
condiciones naturales de fertilidad y climáticas -en este último punto, las ventajas son muy
claras en la comparación con Canadá, por ejemplo-, lo cual también contribuyó a que hubiera
una menor "demanda" por innovaciones en el agro argentino.

Ahora bien, si la combinación “ventajas naturales” + “sector privado capaz de resolver los
problemas tecnológicos que se le presentaban” permitió el desarrollo del sector agropecuario
argentino pese a la ausencia del Estado en el área tecnológica, ello generaría problemas tanto
en la propia etapa agroexportadora como, particularmente, luego de ella:

a) No se resolvieron problemas que afectaban la productividad y calidad de la producción

agropecuaria argentina, los cuales afectaban mayoritariamente a los productores pequeños: ya
en los años ‘80 del siglo XIX el famoso naturalista Florentino Ameghino había notado el proceso
de desecamiento y erosión de la pampa (Villarroel, 1992). Otros observadores -incluso
extranjeros- notaban las malas prácticas culturales y la deficiente preparación del suelo, y
brindaban distintos consejos, que en general eran desoídos por los agricultores. Por ejemplo, si

65
. En este sentido, es bastante sorprendente que, hasta donde conocemos, no se haya intentado analizar el tema de la
mecanización en función del precio relativo de la maquinaria agrícola vis a vis el salario de los trabajadores rurales en distintos
países (lo cual probablemente obedezca a un problema de ausencia de datos). En cualquier caso, rigurosamente esa sería la
comparación más relevante para analizar si había o no retraso en materia de mecanización en la Argentina, ya que esta última no
es una ventaja per se, sino en la medida en que contribuye a mejorar la rentabilidad de las explotaciones agropecuarias.
66
. De acuerdo con Ras (1994) -citado en Caracciolo de Basco (1998)- "los mejoramientos productivos espectaculares de esta etapa
se lograban en la Argentina por obra abrumadoramente espontánea y privada, difundiéndose rápidamente las técnicas de unos
productores a los demás, adaptándose flexiblemente, hasta generalizarse en la producción promedio".
67
. Un hecho peculiar del caso argentino es que, a falta de un sistema de crédito oficial que facilitara la tecnificación intensiva del productor
pequeño, surgieron agentes sociales nuevos como los cosechadores, que ofrecían los servicios de sus maquinarias a los productores
(Miguez, 2001).

69
la clasificación de los trigos argentinos era en general buena, podía mejorarse notablemente, ya
que había negligencia en el cultivo de la tierra y descuido en la elección de semillas. También
había deficiencias en el combate de malezas, prevención de enfermedades, manejo de suelos y
manipuleo de la producción (Barsky y Murmis, 1986). A su vez, ya en los años ‘20 había
conciencia –incluso entre los líderes de la Sociedad Rural Argentina- de que la calidad del trigo
canadiense era superior a la de su similar argentino (Fogarty, 1979). El diario La Nación atribuía
dicha superioridad a las políticas de colonización, entre otros factores, mientras que el periódico
La Prensa enfatizaba el papel de la red de granjas experimentales.

En tanto, según Villarroel (1992), si se hubiesen desarrollado estrategias adecuadas frente a las
variaciones climáticas de la región pampeana debería haber sido posible aumentar los
rendimientos y evitar las pérdidas de cultivos. La ignorancia sobre variedades de semillas aptas
para cada tipo de suelo y clima de las diferentes subzonas, el desconocimiento de los
tratamientos químicos para prevenir enfermedades y el incumplimiento de calendarios
adecuados de siembra y cosecha impidieron alcanzar esos objetivos. Los efectos nocivos de
las inundaciones, sequías, granizo y heladas podrían haberse reducido, pero la débil inversión
de capital de los pequeños productores, el uso inadecuado de la tecnología en las tareas de
roturación, siembra, siega y trilla, y la reducida capacidad de almacenamiento operaban en
contra de la productividad y calidad de la producción agropecuaria.

De todos modos, cabe resaltar que este conjunto de problemas afectaban en particular a los
pequeños productores, ya que los de mayor tamaño en general contaban con mayor información y
preparación para contrarrestar los problemas climáticos, de suelo, etc. (Villarrroel, 1992).

b) Se dificultó el paso a la agricultura science-based luego de 1930: las ventajas naturales

podrían haberse transformado en una herencia negativa a la hora de pasar a una etapa en
donde la agricultura se iba a hacer cada vez más dependiente de innovaciones tecnológicas
tanto mecánicas como químicas. Fogarty (1977), por ejemplo, señala que en Australia ya a
fines del siglo XIX se alcanzó la frontera agrícola, lo cual hizo adoptar técnicas más intensivas y
otro tipo de innovaciones que mejoraron la eficiencia y los rendimientos de la producción. Algo
similar ocurrió por la misma época en los EE.UU. (Ruttan, 1986). En Argentina tales límites se
alcanzaron más tarde, y por tanto se demoró el uso de las aplicaciones "científicas". Así, al
agotarse la frontera pampeana -lo cual ocurrió entre 1915 y 1930-, la Argentina estuvo poco
preparada para entrar a la era de agricultura basada en la ciencia. El sistema de
arrendamientos, que había sido útil para la fase expansiva, no servía para un sistema de
cultivos más estable e intensivo. En última instancia, se trataría de un problema generado,
paradójicamente, por la riqueza y fertilidad del suelo pampeano (Fogarty, 1977 y 1985).

De este conjunto de observaciones, se puede extraer la conclusión de que, pese a la carencia

de instituciones y mecanismos de política tecnológica introducidos desde el Estado, el sector
agropecuario argentino, o, para ser más precisos, las explotaciones de mayor tamaño de la
zona pampeana, no tenían dificultades para competir exitosamente con las producciones
provenientes de otras regiones, no sólo gracias a las bondades naturales de la pampa (fertilidad
y clima) sino al hecho de que en esas explotaciones se registraban significativos niveles de
inversión y se usaban tecnologías y prácticas modernas y a que se observó un importante
proceso de adopción de innovaciones adaptativas en el sector ganadero.

70
Si en parte, la posibilidad de una competencia exitosa en el sector agropecuario sin la presencia
estatal en el plano tecnológico provenía de las ventajas naturales de la región pampeana, hay que
atender también a las diferencias entre una agricultura de pequeños productores especializados -
donde esa presencia estatal probablemente sea crucial- y otra de grandes explotaciones
capitalistas que combinan distintas actividades -las cuales tienen, además, recursos e información
como para poder gestionar privadamente el proceso de incorporación de tecnologías-.

Sin embargo, la ausencia estatal en el plano tecnológico no permitió resolver problemas diversos
en materia de prácticas culturales, calidad, fitosanidad, azares climáticos, etc. y generó una
significativa heterogeneidad intra-sectorial -considerando que los productores pequeños eran los
más afectados por dichos problemas-. Asimismo, dificultó el pasaje a un tipo de desarrollo
agropecuario en el que la productividad y la competitividad iban a depender cada vez más de la
adopción de continuas innovaciones tecnológicas y organizacionales, que, como veremos en el
capítulo siguiente, sólo muy lentamente se difundieron en la Argentina luego de 1930.

ii) El sector manufacturero

Considerando la menor importancia relativa del sector manufacturero en este período, va de

suyo que la acción estatal en materia tecnológica fue aún más escasa que la observada en el
caso del sector agropecuario ¿Hasta qué punto esto fue compensado, como ocurrió en buena
medida en el sector agropecuario, por la acción privada?

En principio, si buscamos casos de actividades de innovación organizadas formalmente, éstas

parecen haber sido nulas durante el período bajo análisis. Sin embargo, cabe recordar que,
dado el origen predominantemente extranjero de la mayor parte de los propietarios de
industrias, el país absorbió una gran cantidad de conocimientos y habilidades productivas e
innovativas corporizadas en los inmigrantes europeos que traían consigo el legado de su
experiencia fabril desde sus países de origen.

Este aporte no se materializó únicamente en industrias "livianas" -tales como alimentos y

bebidas, por ejemplo-, sino también en otras de mayor complejidad. Así, Pearson (1985)
destaca, por ejemplo, que por esa época la Argentina contaba con suficiente capacidad técnica
como para realizar la producción local de cemento, capacidad que estaba incorporada en los
empresarios y técnicos que habían emigrado desde Europa y que operaron las primeras plantas
cementeras en el país. En el sector de maquinaria agrícola también se dieron procesos
similares. Así, Korol (2001) reseña la historia de la firma Istilart, fundada por un inmigrante
vasco, que comienza como taller de reparación de maquinaria agrícola para convertirse en una
empresa moderna un par de décadas más adelante.

Este tipo de historias ejemplifica un modelo de desarrollo ampliamente difundido en la Argentina

de la época, basado en la figura del empresario inmigrante, con conocimientos tecno-
productivos adquiridos principalmente "on the job", que opera como el principal agente de
transferencia de tecnología manufacturera. En un buen número de casos, las firmas fundadas
por dichos empresarios desarrollan una trayectoria evolutiva que las lleva, como en el caso de
Istilart, a convertirse en empresas modernas, que incluso son capaces de competir con éxito
con la producción importada. La experiencia de la empresa creada por Torcuato di Tella, que

71
avanzó en actividades tales como la fabricación de surtidores de nafta, máquinas de
panificación, heladeras, etc., es probablemente el caso emblemático de esta tendencia.

La IED fue otro canal significativo de transferencia de tecnología. Así, los frigoríficos
estadounidenses fueron pioneros en la introducción de las modernas técnicas de trabajo
desarrolladas en aquel país. Más en general, siguiendo a Villanueva (1972), los flujos de IED
registrados en los años ‘20 fueron responsables de introducir nuevos productos así como
nuevas formas de producción y de organización en el sector manufacturero.

En tanto, las ya comentadas cifras respecto del importante ingreso de bienes de capital
importados en las tres primeras décadas del siglo XX son reflejo del significativo proceso de
absorción de tecnologías “incorporadas” observado en esta etapa.

En este escenario, no sorprende encontrar que, como se señaló más arriba, tanto en los
sectores exportadores como en varios de aquellos orientados al mercado interno, las firmas
líderes operaran con plantas cercanas al state of art en materia de escalas y tecnologías, y que
incluso surgieran experiencias pioneras de internacionalización productiva por parte de
empresas locales. A la vez, si bien de forma incipiente, aparecen ciertos eslabonamientos hacia
ramas de mayor complejidad técnica, en las cuales empezaron a desarrollarse procesos de
aprendizaje. Así, lentamente fue surgiendo una industria metalmecánica –los citados casos de
Istilart y Di Tella son buenos ejemplos de esta tendencia- y se formó el núcleo básico que
permitiría luego una rápida expansión del sector como respuesta a la crisis del ‘30.

Podemos, entonces, argumentar que, si bien limitada a un abanico relativamente estrecho de

actividades, una parte importante de la producción industrial se llevaba adelante en
instalaciones modernas y era altamente competitiva según los estándares internacionales (Katz
y Bercovich, 1993); de hecho, las plantas industriales estaban más cerca, en términos relativos,
de la frontera internacional que las que se van a instalar en las primeras décadas de la ISI (Katz
y Kosacoff, 1989). El hecho de que, aún cuando existían aranceles relativamente altos para
algunos sectores, la economía del período agroexportador estaba considerablemente más abierta
a la competencia de productos importados que lo que ocurriría más tarde durante la ISI es,
seguramente, uno de los elementos explicativos de esta diferencia.

SI bien el desarrollo manufacturero durante esta etapa no se basaba en innovaciones

endógenas y no se extendía hacia los sectores intensivos en I&D, ello no debe ocultar que el
mismo supuso un significativo proceso de adopción y difusión de tecnologías tanto de carácter
tangible como intangible, que dio lugar a su vez a senderos de acumulación y aprendizaje
tecnológicos que estuvieron en la base de la posterior etapa sustitutiva. Esto no significa, sin
embargo, que no existieran limitantes importantes para el proceso de industrialización, que
afectarían tanto su avance en aquella época, como su posterior desenvolvimiento durante la ISI.

Antes de analizar cuáles fueron, a nuestro juicio, dichos limitantes, es necesario señalar que no
todos los autores que han estudiado este período estarían de acuerdo con los argumentos que
hemos planteado. Por ejemplo, Schvarzer (1996), plantea un escenario de generalizada
ineficiencia técnica. Así, señala que si bien los frigoríficos constituían unidades industriales de
avanzada, exhibían variadas deficiencias –por ejemplo, durante décadas no se aprovecharon
los subproductos cárnicos ni se fijaron normas de trabajo o eficiencia-. Siempre según

72
Schvarzer, muchas empresas locales erigidas al calor de la protección oficial68 y con posiciones
monopólicas, carecían de iniciativa técnica y cerraban cuando la coyuntura cambiaba las reglas
de juego69. Por ende, nunca tuvieron como objetivo la demanda de tecnología -ya que la tasa de
ganancia que obtenían era tan alta que no tenían estímulos para desarrollar actividades
innovativas70-, ni tendieron a incorporar técnicos y profesionales, sino que estaban satisfechas
con el mínimo de conocimiento que tenían sus escasos especialistas para operar en
condiciones rudimentarias las máquinas que importaban. En la misma dirección, Lobato (1998)
recoge las quejas de las entidades representativas de los ingenieros por la escasa demanda
por sus conocimientos de parte de los industriales argentinos en esta época71.

Esta misma situación, siempre según Schvarzer, se repetía en las industrias del interior. Por
ejemplo, en la industria azucarera se verificaba la importación de maquinaria moderna y la
construcción de grandes ingenios, pero era notoria la carencia de conocimientos técnicos de los
dueños de las firmas, que eran más bien “barones” políticos del Noroeste antes que verdaderos
empresarios modernos. Esta industria trabajaba con equipos costosos pero le faltaban técnicos
y profesionales para usarlos del mejor modo posible. En la industria vitivinícola la situación era
similar y no se conseguía producir vino de calidad estable.

Sin embargo, si uno se toma el trabajo de consultar algunas de las fuentes que cita Schvarzer
en apoyo de sus argumentos, encuentra un panorama algo más matizado. Por ejemplo, en el
caso de la firma azucarera Refinería Argentina, Guy (1988), quien hace un minucioso recuento
de su historia, resalta que la empresa tuvo un continuo impulso, mientras duró su existencia,
para incorporar modernos bienes de capital –también Balán (1978) destaca las masivas
incorporaciones de maquinaria realizadas por las firmas azucareras argentinas en este período-
y mejorar sus técnicas de producción (de hecho, Guy argumenta que sus directivos confiaban
su destino a la incorporación de tecnología como solución a todos sus problemas). Las
dificultades parecen haber estado, más bien, en la falta de una gestión empresaria que les
permitiera planificar y tomar decisiones estratégicas con bases sólidas, aunque también es
posible que la firma careciera de una capacidad de absorción de las tecnologías que
incorporaba de modo de aprovecharlas eficientemente.

El mismo contraste se da en el caso de Alpargatas; mientras Schvarzer destaca la pobreza técnica

de los directivos de la firma, no es esa la impresión que se lleva un lector que consulte la historia de
la empresa realizada por Gutiérrez y Korol (1988). Dichos autores, por ejemplo, destacan que
Alpargatas -que contaba, como principal activo, con el monopolio local de la tecnología empleada

68
. Aún los empresarios más dinámicos del período, como Torcuato Di Tella, habían construido buena parte de su poder en base a
sus relaciones con el Estado (en este caso, la fabricación de surtidores de nafta para YPF) -ver Cochran y Reina (1965)-.
69
. Refiriéndose a Bunge y Born, por ejemplo, Schvarzer (1989) señala que su “experiencia industrial se limitó a las ramas que
podían ser controladas oligopólicamente, asegurando altas tasas de ganancias y en condiciones que permitían desplazar los flujos de
fondos de un sector de actividad a otro en función de los beneficios esperados (p. 64).
70
. Schvarzer (1996) refiere la creación en 1922 de un Círculo de inventores, que careció de repercusión sobre los empresarios
locales (su fundador ponía, entre los argumentos para su creación, el interés por superar la indiferencia de los capitalistas y del
gobierno hacia los inventores locales). Véase Sarlo (1997) para una interesante reseña de la actividad de dicho círculo, que se
inscribe en lo que la autora detecta como una etapa en la cual hay una suerte de eclosión del interés por lo "técnico" en el país.
Prueba de esa eclosión, entre otros elementos, sería el aumento del número de patentes, que pasan de alrededor de 1000 por año
en los años ‘10, a 2800 en 1923 -aunque probablemente muy pocas de ellas, fuera de las otorgadas a firmas extranjeras, tuvieron
algún impacto práctico-; de ellas, 1269 habían sido otorgadas a argentinos.
71
. Así, el famoso informe encargado por el gobierno en 1904 a Bialet Masse para conocer las condiciones de trabajo de la población
obrera se quejaba por la ignorancia de los empresarios (así como también de sus obreros) respecto de las técnicas modernas de
organización del trabajo.

73
en la fabricación de calzado de yute-, en las primeras décadas de su existencia, realizó
continuamente esfuerzos por incorporar tecnologías y maquinarias modernas. Recordemos,
además, el hecho de que esta firma fue una de las primeras "multinacionales" de países
periféricos, llegando a planear incluso inversiones en España e Italia.

En el caso de la industria vitivinícola, Balán (1978) afirma que mientras que hacia 1880 las
viñas mendocinas eran arcaicas, tanto en su cepaje como con respecto a la técnica de cultivo,
la modernización del sector vino de la mano de una renovación del cepaje mediante la
importación de cepas francesas traídas de Chile. Además, destaca la creación de la Escuela
Nacional de Agricultura en Mendoza y las publicaciones del Departamento Nacional de
Agricultura, que además ayudó a traer técnicos europeos.

En suma, a nuestro juicio, no parece razonable proponer una pintura generalizada de

ineficiencia tecno-productiva y empresarios industriales retardatarios –sobre esto volvemos más
abajo-, aunque sí es muy probable que el sector manufacturero mostrara visibles signos de
heterogeneidad estructural en esta etapa.

Yendo ahora a los que serían, en nuestra opinión, los reales factores limitantes del desarrollo
industrial en la fase agroexportadora, debemos necesariamente remitirnos al contexto
internacional y, en particular, al concepto de PTE. Como vimos antes, a fines del siglo XIX se
configura un nuevo PTE caracterizado por ser crecientemente capital, escala y recurso natural-
intensivo. En este sentido, las ya mencionadas limitaciones de la Argentina en materia de
escalas, disponibilidad de capital y de recursos minerales jugaron en contra de la posibilidad de
acceder a competir en las ramas más dinámicas del nuevo paradigma. En otras palabras, había
un problema de “congruencia tecnológica” para el progreso de la industria en el país.

En lo que hace específicamente al aspecto tecnológico, aparecieron otras consecuencias

negativas para la Argentina. Siguiendo a Fogarty (1977), en el siglo XIX existía una amplia
gama de procesos manufactureros que podían ser encarados por personas con acceso a
capitales relativamente modestos, y que poseían conocimientos técnicos poco sofisticados. En
los países de “asentamiento reciente” (Australia, Canadá, Argentina), donde había servicios
comerciales y financieros relativamente desarrollados, los inmigrantes podían construir plantas
manufactureras para abastecer de bienes de consumo, maquinaria agrícola, etc. al mercado
local, así como molinos harineros y otros establecimientos para la exportación. El principal agente
de difusión de tecnología en esas actividades era, entonces, el inmigrante técnico o empresario.

Hacia comienzos del siglo XX este escenario ya había comenzado a cambiar. Al surgir la gran
empresa, cambiar los métodos tecno-productivos dominantes y desarrollarse una serie de
industrias que exigían conocimientos científico-tecnológicos más complejos, las condiciones de
transferencia se hacen más difíciles y el principal agente de difusión pasan a ser las grandes
corporaciones transnacionales. En el mismo sentido opera la difusión de los modelos
“tayloristas-fordistas”, que se corporizan en rutinas y procedimientos que también son de difícil
transferibilidad fuera de los canales intra-corporativos, mucho más en las condiciones de
recepción de un país como la Argentina, con escasez tanto de personal técnico calificado como
de una tradición industrial fuerte. Todo esto genera una dinámica muy diferente en el proceso de
transferencia y absorción de tecnología, en la cual, en principio, esos procesos tenderían a tener
menores externalidades y mayores condicionamientos para los países receptores.

74
En tanto, el ambiente local –falta de infraestructura en CyT, escasez de recursos humanos
capacitados para encarar tareas de innovación formales, debilidad del tejido de proveedores, etc.-
va a dificultar la posibilidad de avanzar hacia ramas de mayor contenido tecnológico o más
“science-intensive” a partir de esfuerzos puramente endógenos. En este escenario, no
sorprende que no se genere una tradición de desarrollo de actividades de I&D, ni tampoco un
sistema de interacciones con la universidad o con las instituciones de CyT, factores ambos que
sin dudas van a repercutir negativamente cuando se produzca el pasaje a la etapa sustitutiva.

Sobre estas bases, podemos reinterpretar algunas evidencias respecto de la difusión en aquella
época de ciertas tecnologías clave. Por ejemplo, la relativamente lenta incorporación de las
técnicas tayloristas y fordistas (Schvarzer, 1996: Lobato, 1998)72 no resulta sorprendente
considerando la escasa disponibilidad local de recursos humanos calificados, y en particular de
ingenieros (ver más abajo) -sin el concurso de los cuales resulta imposible adoptar dichas
técnicas-. Además, el sistema taylorista-fordista es una técnica de producción en masa de
productos homogéneos, cuya implantación exige un mercado que sea receptivo a tal tipo de
producción, condición que probablemente estuviera ausente en gran parte de los mercados de
consumo en Argentina en aquella época.

En tanto, la debilidad de la trama industrial limitó el alcance de los eslabonamientos

manufactureros. Esto ha sido destacado, por ejemplo, en el caso de los ferrocarriles73 -y
contrastado con la fuerza de esos eslabonamientos en Australia y Canadá-. También hay autores
que opinan que, en comparación con lo que ocurría en otras naciones de asentamiento reciente74,
los eslabonamientos hacia la fabricación de maquinaria agrícola y el sector metalúrgico fueron
relativamente débiles (lo mismo ocurrió con agroindustrias tales como la vitivinícola y la azucarera).
Indudablemente, considerando tanto la importancia de los procesos de learning by using -en
particular los que se establecen a partir de las relaciones usuario-productor en la industria de
bienes de capital-, como el rol clave de las interacciones entre los agentes productivos en la
dinámica de las actividades innovativas, esta debilidad de los eslabonamientos locales también
resultó un factor negativo para el desenvolvimiento del SNI durante esta etapa.

Para cerrar con esta sección, finalmente cabe destacar que algunas empresas estatales
parecen haber exhibido una temprana preocupación por las cuestiones técnicas. Siguiendo a
Myers (1992), la industria del petróleo habría de ser el principal foco de interés para las
iniciativas emanadas del Estado en lo referente a investigación científica original. Así, desde
fines del siglo XIX funcionó en el Ministerio de Agricultura una Sección de Minas que tenía
como fin efectuar trabajos topográficos; en 1904 sobre esta base se crea la División de Minas,
Geología e Hidrología. Luego, una vez creada Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), se

72
Incluso en el caso de las plantas del dinámico grupo Di Tella, se ha afirmado que solamente con el inicio de relaciones de
licenciamiento con la firma Westinghouse, en los años ‘40, se comenzaron a adoptar eficazmente los procedimientos de trabajo
originados en la industria estadounidense (Cochran y Reina, 1962).
73
. Varios autores sugieren que la falta de encadenamientos a partir del sector ferroviario se debió a las presiones y estrategias de
los inversionistas británicos. Sin embargo, también se ha señalado que la escasez de minerales fue otro factor que dificultó el
desarrollo de las industrias proveedoras (Barbero, 1999).
74
. Por ejemplo, en Australia se estableció en 1890 la McKay Harvesting Machinery Company, que ya se había convertido en 1904 en
la mayor exportadora de maquinaria agrícola dentro del Commonwealth y tenía un amplio mercado en la Argentina. Esta firma nació con la
invención, por parte de su fundador, de una cosechadora especial que resultó comercialmente exitosa, y luego continuó basándose
esencialmente en desarrollos propios (Buckley-Moran, 1987).

75
estableció por convenio entre YPF y la UBA el Instituto del Petróleo75. Estos movimientos, sin
embargo, no parecen haber tenido un efecto derrame significativo sobre el resto del aparato
productivo local, ni tampoco dieron lugar a una trayectoria significativa en materia de desarrollo
endógeno de tecnología para la industria petrolera.

En este sentido, es interesante rescatar el argumento, avanzado por varios autores, respecto a
que la casi ausencia de minería en la Argentina habría sido otro factor de contribución a la
debilidad de la demanda por actividades innovativas endógenas. Así, tanto Díaz Alejandro
(1985) como Fogarty (1977) destacan que el desarrollo del sector minero en Australia
contribuyó a generar interés en las actividades científico-tecnológicas76. Fogarty, en particular,
señala que la minería en Australia fue funcional para adquirir especializaciones técnicas
asociadas al trabajo con metales, el mantenimiento de maquinarias, etc. Destaca
explícitamente, asimismo, que la falta de minería en Argentina es indicativa de que su base
tecnológica no fuese tan diversificada en 1920 como su contrapartida australiana, donde a partir
de dicho sector se crearon escuelas técnicas, departamentos de metalurgia e ingeniería minera
en las Universidades, etc.77. Di Tella (1985) señala también el contraste de Argentina con
Australia, Canadá y Sudáfrica, en términos de disponibilidad de minerales, argumentando que
los minerales son un recurso no renovable, y por lo tanto su explotación induce la búsqueda de
nuevas fuentes, al contrario de lo que ocurre en el sector agropecuario. Esto, para Di Tella,
favoreció el pasaje en los otros países a un proceso de “innovation based growth”, lo cual resultó
imposible en la Argentina, donde esa tradición de “búsqueda” no existía.

c) El sistema educativo y la formación de recursos humanos

Es notorio que durante este período se dio impulso a la enseñanza en todos sus niveles. Más
allá de la generalización de la educación primaria, a través de la antes mencionada Ley de
Instrucción Pública de 1884, se avanzó también en materia de educación secundaria. Hacia
1862 ya existían en el país ocho "colegios nacionales", en donde se otorgaba el título de
bachiller. La formación profesional de maestros se inicia durante la presidencia de Sarmiento
(1868-1874) y en 1891, bajo la presidencia de Carlos Pellegrini, se funda en Buenos Aires la
primera escuela de comercio (un intento iniciado en Rosario en 1876 tuvo vida efímera). En
tanto, los estudios industriales comienzan en 1898 cuando se anexa a la Escuela de Comercio de
Buenos Aires un departamento industrial, que poco más adelante daría origen a una Escuela
Industrial autónoma (Babini, 1954). Todo esto indica que la preocupación por avanzar hacia
contenidos técnicos en la escuela secundaria no comenzó con un retraso significativo vis a vis otros
países más avanzados, aunque, como veremos, progresó posteriormente a ritmos muy lentos.

75
YPF otorgó gran importancia a la incorporación de profesionales y, en base a dicho objetivo, en los años ‘20 concretó convenios
con la Facultad de Ingeniería de la UBA, en lo que Schvarzer (1996) califica como el primer intento de hacer una gerencia tecnocrática en
el país.
76
. También es interesante constatar que en Canadá los primeros laboratorios públicos aparecieron en 1842, con la creación del
Geological Survey, dedicado a la localización y evaluación de minas, bosques y cursos de agua.
77
. En Australia se patentaron invenciones que luego fueron difundidas en otros países y se desarrollaron métodos novedosos para
resolver problemas planteados en la explotación minera y en la metalurgia ya desde fines del siglo XIX. Por esa misma época se
creó el Council of the Australian Institute of Mining and Metallurgy, en el cual participaban los ejecutivos más representativos y los
investigadores más importantes dentro del sector (Watson, 1993).

76
El esfuerzo realizado en materia educativa rindió frutos (cuadros II-21 y II-22). Si bien el país
continuó estando detrás de las naciones más desarrolladas en cuanto a indicadores básicos de
educación general y alfabetismo (cuadro II-23), la lectura de los datos comparativos debe
considerar que durante toda esta época la Argentina recibió fuertes contingentes de población
inmigrante que generalmente contaba con muy bajos niveles de instrucción (fenómeno que,
obviamente, "empujaba" hacia abajo las estadísticas en materia de educación).
Cuadro II-21
Evolución de los índices de escolaridad primaria. 1895-1914 (porcentaje por edades)
1895 30
1914 59
Fuente: Veganzones (1997).
Cuadro II-22
Población por nivel de educación (de 15 a 64 años). 1910-1930 (porcentajes)
Sin educación Primaria Secundaria Superior Total
1910 25,0 63,0 11,0 0,5 100
1930 22,0 69,0 8,0 0,7 100
Fuente: Veganzones (1997).

Ahora bien, reconociendo obviamente el papel positivo de este esfuerzo para mejorar el nivel
educativo general de la población, nos interesa destacar que hay una sugestiva contradicción
entre el pensamiento de algunas de las personalidades más influyentes de la época con
relación al papel que debía jugar la educación en la sociedad argentina, y las modalidades que
efectivamente asumió el esfuerzo realizado en la materia. En particular, más allá del consenso
con relación a la necesidad de extender la educación a la mayor parte de la población,
prominentes figuras políticas pensaban que esa extensión debía canalizarse a través de
modalidades bien precisas, de modo de que la educación se convirtiera en un apoyo efectivo a
la transformación productiva de la sociedad.

Así, Alberdi abogaba por una educación que enfatizara las artes industriales y agropecuarias, el
entrenamiento técnico y las ciencias exactas, al tiempo que reprobaba la "herencia española",
que daba prioridad a la producción de abogados y la enseñanza del latín (Brown, 1993).
Sarmiento era esencialmente de la misma opinión (Albornoz, 1990).
Cuadro II-23
Comparación internacional de años de educación promedio, tasas de enrolamiento e índices de analfabetismo
Años de educación prom. 1913 Indic de escolaridad. Circa 1870-90 Tasas de alfabetismo. Circa 1870-1890
Argentina 3,3 0,20 0,46
EE.UU. 7,9 0,93 0,88
Francia 7,0 0,80 0,96
Alemania 8,4 0,73 0,97
Holanda 6,4 0,65 0,97
Reino Unido 8,8 0,53 0,96
Japón 5,4 s.d. s.d.
Dinamarca s.d. 0,70 0,99
Finlandia s.d. 0,10 0,89
Noruega s.d. 0,64 0,98
Suecia s.d. 0,65 0,98
Italia s.d. 0,37 0,47
Portugal s.d. 0,23 0,38
España s.d. 0,46 0,42

77
 Austria s.d. 0,59 0,66
Irlanda s.d. 0,45 0,91
Australia s.d. 0,84 0,97
Canadá s.d. 0,80 0,90
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995), Veganzones (1997), y O’Rourke y Williamson (1995).

Sin embargo, el sistema educativo asumió una orientación muy distinta. Según Tedesco (1970),
esto se debería a que “los grupos dirigentes asignaron a la educación una función política y no
una función económica; en tanto los cambios ocurridos en este período no implicaron la
necesidad de recurrir a la formación local de recursos humanos, la estructura del sistema
educativo cambió sólo en aquellos aspectos susceptibles de interesar políticamente”; de este
modo, las fuerzas políticas, aún aquellas enfrentadas entre sí, coincidieron en “mantener
alejada la enseñanza de las orientaciones productivas” (p. 47).

Oszlak (1997), en el mismo sentido, afirma que “la educación se concebía más como garantía
del orden que como condición del progreso” y que “se privilegiaba ... la preparación de sujetos
aptos para el manejo de las funciones burocráticas ... desalentando la formación de recursos
humanos idóneos para insertarse en las actividades productivas” (p. 152). De allí, se tendió,
siempre siguiendo a Oszlak, al elitismo y el enciclopedismo, de los cuales son prueba el énfasis
en la enseñanza media, en desmedro de la primaria, y, dentro de la primera, en los “colegios
nacionales” (bachilleratos), por sobre las escuelas comerciales o técnicas.

En un contexto donde las necesidades de preparación formal requeridas por el sistema

productiva eran reducidas, las mismas se cubrían con la acción espontánea que siempre existe
en cualquier proceso de modernización y, fundamentalmente, con la presencia de personal
extranjero ya preparado en su país de origen.

Sin embargo, Tedesco (1970) da cuenta de algunas iniciativas, en general frustradas o de

existencia relativamente intrascendente, de establecer institutos especiales de educación en el
campo de la agricultura y la minería entre los años ‘70 y ‘80. En particular, el autor reporta la
existencia de dos proyectos “pragmáticos” de modificación de la enseñanza durante este
período. Uno fue el de Sarmiento -que pretendía impulsar la enseñanza agropecuaria y minera-,
primero en la provincia de San Juan, cuando fue gobernador de la misma, y luego cuando
estuvo en la presidencia de la Nación. Otro fue impulsado por el ministro de Justicia, Culto e
Instrucción Pública, Manuel Pizarro, durante su breve gestión en el gobierno de Julio A Roca
(1880-1886). Bajo dicha gestión se impulsó la creación de establecimientos de enseñanza
profesional y científica, separados de los literario-humanísticos, y se trató, por primera vez, de
fundar escuelas de artes y oficios dedicadas específicamente a la formación industrial.

Un poco más adelante, hacia fines del siglo XIX se produce un cierto avance del movimiento
favorable a la reforma de sistema educativo hacia orientaciones técnicas. Según Tedesco
(1974), la intención del gobierno era “apartar del camino político a un sector importante de los
que accedían a la escuela media”, ya que aquel temía estar contribuyendo a la formación de
sujetos políticos reformistas o revolucionarios (un proyecto del entonces ministro Magnasco en
1899 fue la expresión más acabada de este ideal)78. En tanto, desde 1899, cuando se convierte

78
. En 1916 el futuro Premio Nobel de la Paz, Saavedra Lamas, intentará que se apruebe un proyecto similar.

78
en Ministerio al antiguo Departamento de Agricultura, se trata de impulsar con más seriedad la
creación de escuelas agrícolas especializadas, aunque Tedesco atribuye este movimiento, en
esencia, a la iniciativa de algunos funcionarios preocupados por el tema. En consecuencia, se
producirá un cierto auge de los estudios técnicos entre 1900 y 1915.

Para enmarcar el tipo de esfuerzo realizado en la Argentina durante esta etapa en el plano de la
educación técnica y vocacional cabe, nuevamente, la comparación con otros países que eran o
estaban en camino de convertirse en “desarrollados”. Japón es un claro ejemplo en este sentido.
En el plano de la educación superior, ya en 1873 (apenas 5 años después de la Restauración Meiji,
que da comienzo a la era moderna en aquel país), se establece un Colegio de Ingeniería con
asistencia de profesores británicos. Uno de ellos, H. Dyer, a la sazón director del Colegio, creó
un programa que enfatizaba la interacción entre los estudios formales y el entrenamiento en el
lugar de trabajo. Aparentemente, en este sentido Japón se adelantó a varios países europeos, e
incluso el propio Dyer “exportó” la experiencia a su Glasgow natal (Odagiri y Goto, 1993).

Además de fomentar la educación general, el gobierno japonés insistió en la enseñanza vocacional

en la agricultura, y estableció facultades y escuelas técnicas agrícolas modernas. Asimismo, creó
escuelas técnicas de medicina, ciencia militar, navegación, comercio y pesca, así como colegios de
ingeniería, telecomunicaciones y siderurgia (Maddison, 1988). Otra iniciativa relevante fue la de
invitar a expertos extranjeros para que contribuyan a la difusión de técnicas y al entrenamiento de
personal -más de 5000 fueron traídos entre 1872 y 1892- (Dahlman y Nelson, 1993).

A su vez, ya en los años ‘20 del siglo XIX Prusia tomó la delantera en cuanto al establecimiento
de un sistema de escuelas para entrenar técnicos para la industria privada. Este sistema,
imitado rápidamente por otros estados alemanes, fue la base del posterior, y famoso, sistema
de educación vocacional alemán, parte fundamental de la enseñanza secundaria en aquel país.
En el plano universitario, en la segunda mitad del siglo XIX comenzaron a aparecer los
llamados “politécnicos”, donde se hacía gran énfasis en la enseñanza de la ingeniería en base a
orientaciones y metodologías esencialmente prácticas (Keck, 1993). Freeman (1992) también
destaca el mismo punto, así como la importancia de la formación de científicos -especialmente
químicos- que luego irían a trabajar al sector industrial.

En los países escandinavos, además del énfasis en la universalidad de la educación, se prestó

atención de las necesidades de la producción y se intentó reorientar el sistema educativo en
todos sus niveles hacia un tipo de enseñanza moderna ya desde la segunda mitad del siglo
XIX. Esto incluyó la creación de politécnicos, el énfasis en la formación de ingenieros y carreras
afines, el desarrollo de la enseñanza vinculada a las cuestiones agropecuarias, el impulso a la
educación para adultos, etc. (ver Blomstrom y Meller, 1990). Hikino y Amsdem (1995), en tanto,
señalan que una parte importante del desarrollo industrial en Suecia tuvo que ver con el
establecimiento de un gran número de escuelas técnicas, algunas de ellas creadas tempranamente
en el siglo XVIII, pero cuyo auge se produjo en las últimas tres décadas del siglo XIX.

Finalmente, cabe señalar que se ha argumentado que una de las razones principales por las
cuales Alemania y los EE.UU. sobrepasaron largamente a Gran Bretaña y Francia en términos
de su nivel de desarrollo industrial hacia fines del siglo XIX es que en ambos casos los sistemas
universitarios eran mucho más receptivos a las necesidades del sector manufacturero
doméstico (Nelson, 1993b). De hecho, ya desde comienzos de siglo se genera una fuerte

79
tendencia a que las universidades estadounidenses contemplen explícitamente en sus
curriculas los requerimientos de las firmas privadas que utilizarían a sus graduados y
desarrollen programas cooperativos de entrenamiento con aquellas (Nelson y Wright, 1992).

En este contexto, varios contemporáneos expresaban ya en aquel momento su inquietud por el

descuido de la enseñanza técnica en la Argentina. José B. Zubiaur ya en 1886 señalaba que las
escuelas descuidaban el desarrollo de la habilidad técnica y la formación de capacidades para
artes u oficios manuales. En el mismo sentido, Juan A García afirmaba que hacia 1889 no se había
dictado un sólo curso de comercio o industria ni de enseñanza práctica, existiendo sólo
bachilleres, que se preparaban para convertirse en “doctores” (Tedesco, 1970).

En tanto, uno de los más lúcidos analistas de las deficiencias del modelo agroexportador -
Alejandro Bunge- señalaba que, pese a que la Argentina era uno de los países del mundo que
más gastaban (en términos relativos) en educación, la enseñanza era demasiado enciclopédica,
no respetaba las realidades y necesidades regionales, ni favorecía el desarrollo de inclinaciones
vocacionales y que en comparación con otros países se observaba un descuido de la
enseñanza manual y especial (Bunge, 1940 -ver también los escritos de Bunge seleccionados
en Llach, 1985-). Al mismo tiempo, anotaba la existencia de problemas con el nivel de eficiencia
obrera y técnica, por ejemplo, en el sector de la construcción.

Una de las áreas en las cuales el descuido por la enseñanza técnica y profesional ha llamado
más la atención es la agropecuaria, considerando la importancia del sector en la Argentina79.
Antes de 1930, el sistema de enseñanza agropecuaria se basaba, por un lado, en las llamadas
escuelas especiales (había 4, todas creadas antes de 1912 -dos en la zona pampeana y otras
dos en Mendoza y Tucumán-) -dirigidas a formar profesionales capaces de dirigir
establecimientos agropecuarios o convertirse en profesores o extensionistas, y que eran en
cierto modo pequeñas estaciones experimentales. De todos modos, nunca tuvieron un
presupuesto adecuado ni contaron con personal idóneo para su funcionamiento (Auza, 1996).

Por otro lado, existían las llamadas escuelas prácticas, dirigidas a mejorar el nivel de cultura
técnica de los agricultores. En 1930 había cinco de estas escuelas, todas creadas antes de 1915.
Al igual que en el caso anterior, en general se careció de los materiales e instalaciones necesarias
para su adecuado funcionamiento. También existía un sistema de enseñanza extensiva, por el
cual un conjunto de ingenieros agrónomos distribuidos en distintas regiones realizaban tareas
de instrucción directa sobre los productores rurales en sus propios terrenos. Para 1912 había
21 ingenieros trabajando en el marco de este programa, que suben hasta 40 en 1917. Por último,
se implementó la modalidad del tren escuela, que funcionó entre 1914 y 1918 (Auza, 1996).

En este escenario, no sorprende que se haya afirmado que es "evidente que el sistema de
enseñanza agronómica ... no ocupa la atención de los parlamentarios ni de los que se ocupan
de la educación ... la enseñanza agropecuaria se desenvuelve así entre el silencio de quienes

79
. Taylor (1948) afirmaba que los granjeros argentinos no habían aprendido en escuelas públicas y muy pocos lo habían hecho en
las estaciones experimentales y los servicios de extensión agrícola.

80
se ocupan de la educación y la despreocupación de quienes se ocupan de la política del cultivo
de los cereales y de la expansión ganadera" (Auza, 1996, p. 15)80.

¿Porqué fracasaron o tuvieron poca repercusión las tentativas de reforma? En principio, hay
coincidencia en apuntar a la falta de una base social que las sustentara, hecho poco
sorprendente considerando que el esfuerzo educativo se hallaba desvinculado, a diferencia de
lo ocurrido en los países antes mencionados, del proyecto general de desarrollo nacional.

En particular, los sectores medios no jugaron un rol promotor del cambio y la modernización
educativa. De hecho, la Unión Cívica Radical, expresión política de dichos sectores, en general
se opuso a los proyectos que pretendían enfatizar la educación técnica, y sus planes para el
área se destinaban primordialmente a formar “ciudadanos” -capa social de sujetos capacitados
para ejercitar funciones políticas- (Tedesco, 1970). Según este autor, la política de los
gobiernos radicales a partir de 1916 estuvo lejos de favorecer la preparación técnica en el
aparato educativo, ya que privilegiaron la creación de escuelas nacionales, pese a que había
coincidencia en que ya era excesivo su número hacia 191581.

Si se podría sugerir que la carencia de escuelas y de contenidos técnicos en los planes de

estudios obedecía a la falta de oportunidades de empleo de sus potenciales egresados, hay
alguna evidencia que muestra que las empresas industriales que se estaban instalando en
aquel momento tenían demandas insatisfechas de trabajadores con calificaciones adecuadas.
Este habría sido el caso, por ejemplo, de la primera refinería de azúcar instalada en el país en 1890
(Guy, 1988). En tanto, Torcuato di Tella debió recurrir repetidas veces en los años ‘20 y ‘30 a
"importar" trabajadores calificados desde el exterior (predominantemente desde Italia) para cubrir
las necesidades de sus fábricas ante la carencia de mano de obra local -Cochran y Reina (1965)-.
Cuadro II-24
Composición de la matrícula de la enseñanza media. 1900-1930 (%)
1915 1925 1930
Colegios Nacionales 44 48 49
Magisterio 41 33 37
Técnicas 15 14* 14
Fuente: Tedesco (1970).
*: sólo comercial.

En la enseñanza universitaria, autónoma respecto del Estado, pero financiada por éste, desde
1885 se repetía el mismo cuadro. En 1898, por ejemplo, en la UBA un 54% de los matriculados
correspondía a la carrera de Medicina y otro 34% a Derecho, mientras que sólo un 11% de los
mismos revistaba en la Facultad de Ciencias Físico-Matemáticas. En Córdoba, donde el
número de matriculados era significativamente inferior, la importancia relativa de las carreras
técnicas era algo mayor, pero igualmente minoritaria (Tedesco, 1970).

80
. Esto no implica que no existiera conciencia del problema. Véanse, por ejemplo, las Actas de la Segunda Conferencia Económica
Nacional, organizada por la Confederación Argentina del Comercio, de la Industria y de la Producción en 1924, donde se transcriben
los reclamos para impulsar y dar a la enseñanza agrícola una orientación más práctica, así como para complementar los esfuerzos
de colonización con asistencia técnica y granjas modelos (Confederación Argentina del Comercio, de la Industria y de la Producción,
1924).
81
. Según datos de Vázquez Presedo (1971), entre 1916 y 1930 se crearon 114 escuelas nacionales, contra 21 comerciales, 41
industriales, 31 “profesionales” y 11 de enseñanza agropecuaria (además de 55 normales). En consecuencia, el número de
matriculados en el bachillerato crece de 34,6 a 36,2% entre ambos años -ver también cuadro II-24-.

81
Entre 1901 y 1930 casi un 30% de los egresados universitarios correspondió a medicina y
carreras afines, y cerca de otro 30% a abogacía, escribanía y especialidades similares. Algo
menos de un 7% de los egresados en dicho período correspondió a odontología y más de un 10%
a farmacia. En contraste, sólo un 4% de los graduados pertenecía a carreras vinculadas a
contabilidad y administración, un 11% se graduó en ingeniería y otro 4% en agronomía y
veterinaria (cuadro II-25). Naturalmente, la proporción de médicos y abogados en la población
era muy superior a la de cualquier otra profesión (cuadro II-26). Asimismo, mientras que los
argentinos nativos eran predominantes en las profesiones liberales clásicas -particularmente en
abogacía, escribanía y, aunque en menor medida, en medicina-, los extranjeros eran mayoría en
las restantes disciplinas, y en especial en las científico-técnicas (Tedesco, 1970)82.
Cuadro II-25
Cantidad de diplomas expedidos por todas las universidades argentinas. 1901/1960
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 total
1901/1930 8207 2859 1857 7975 1140 644 308 3056 445 1065 27501
% 29,8 10,4 6,8 29,0 4,1 2,3 1,1 11,1 1,6 3,9 100
Fuente: ITDT (1962).
1: Medicina 2: Farmacia y bioquímica
3: Odontología 4: Derecho
5: Administración, contadores, economía 6: Filosofía, educación, ciencias políticas
7: Matemát., cienc. natur., biología, física, química 8: Ingeniería
9: Arquitectura 10: Agronomía y veterinaria
Cuadro II-26
Argentina. Cantidad de profesionales por cada 10 mil habitantes. 1925-1930

Médicos Abogados Contadores Ingenieros Ingenieros agrónomos Arquitectos

1925 4,4 3,53 0,55 1,65 0,29 0,28
1930 5,77 4,97 0,84 1,86 0,39 0,34

Fuente: Oteiza (1965).

Se podría preguntar si esta orientación del estudiantado argentino obedecía a un problema

inherente a las inclinaciones propias de los habitantes del país, o más bien a la falta de
demanda por parte del aparato productivo. Por ejemplo, hacia 1895 el rector de la UBA atribuía
el desinterés de los jóvenes por estudiar ingeniería a la competencia de los ingenieros
extranjeros, que, en gran medida, venían de la mano de los capitales del mismo origen que se
encargaban de las grandes obras públicas. Sin embargo, en las primeras décadas del siglo XX el
dinámico empresario Torcuato di Tella encontraba grandes dificultades para encontrar managers
locales e ingenieros eficientes83 en el país (Cochran y Reina, 1965).

La Reforma del ‘18 no alteró, en esencia, estas orientaciones generales, hecho no sorprendente
considerando que sus promotores no se planteaban como meta primordial una transformación de

82
. Beyhaut et al (1971) señalan que, progresivamente, los hijos de inmigrantes con “aspiraciones” también se dedicarán
preponderantemente a estudiar carreras “liberales” como forma de facilitar su participación en el poder político.
83
. Es interesante señalar que en la Universidad de Buenos Aires la carrera de ingeniero industrial recién fue creada en la década de
1920. Se ha señalado, además, que, en general, la formación de los ingenieros estaba poco orientada a los aspectos prácticos de la
profesión y tenía un sesgo excesivamente científico (Sobrevila, 1995), lo cual indica que, en ese plano, siguiendo el comentario
antes citado de Von Tunzelmann (1996), Argentina se parecía más a la declinante Gran Bretaña que a los dinámicos EE.UU. y
Alemania.

82
la enseñanza universitaria en dirección hacia un mayor peso de las carreras de ingeniería o
científicas, sino que tenían, como vimos antes, metas preponderantemente políticas.

Un analista bastante crítico de las consecuencias del movimiento reformista señala que la
Reforma pretendía crear una universidad comprometida en las cuestiones sociales y políticas,
que participara en la construcción de un "pensar-hacer latinoamericanista", y que se pusiera al
servicio de un orden social más justo y de una mayor autonomía nacional. Sobre estas bases,
el Estado tenía como función primordial el financiamiento de las universidades y la
democratización del acceso a los claustros. De esto se siguió que era necesario facilitar el ingreso,
así como los métodos de cursado y aprobación de exámenes, de modo que las universidades se
convirtieron en "máquinas generadores de diplomas", ya que estos eran, o se pensaban como, la
base para la movilidad social ascendente de las clases medias. En este contexto, el tipo de
diplomas preferidos eran los profesionalizantes (medicina, derecho, etc.), que eran justamente los
que podían cumplir mejor el objetivo de facilitar el ascenso social (Lovisolo, 1996).

Por cierto, con estos comentarios en mente no sorprende encontrar que la Reforma no
contribuyera a cambiar otro aspecto negativo de la universidad argentina, cual es su debilidad
en tanto "formadora de empresarios". Este es, a nuestro juicio, uno de los problemas clave en
relación a la constitución del SNI en la Argentina en este período, y sobre el cual, hasta donde
conocemos, se ha trabajado relativamente poco hasta ahora.

Curiosamente (o no tanto), habrían sido los gobiernos conservadores los que realizaron algún
intento de reorientar la matrícula hacia carreras más vinculadas con la producción o la
tecnología. Pyenson (1985) -citado en Albornoz (1990)- señala que la universidad intentó
moverse hacia dichas carreras hacia fines de siglo en parte por el “tirón” de la demanda de
profesionales, pero también por decisiones del gobierno, que quería promover una reacción
frente al “aborrecimiento” del trabajo manual y la educación orientada hacia los estudios
humanísticos heredada de España.

En este contexto, las necesidades de recursos humanos del aparato productivo -así como la
"oferta" de empresarios- se cubrieron, esencialmente, vía inmigración. Sin embargo,
considerando que los flujos inmigratorios tuvieron, en esencia, un carácter espontáneo, y que,
en parte por razones vinculadas al "ciclo" mundial de migraciones, provinieron
fundamentalmente de países atrasados cultural, económica, técnica, política y
educativamente84, la contribución de la inmigración fue inferior a la que puede haber tenido en
otros países de asentamiento reciente, como Canadá, por ejemplo85. Por otro lado, la
relativamente limitada demanda de obreros especializados, técnicos y profesionales habría
restringido el atractivo para que inmigre ese tipo de recursos humanos. Al mismo tiempo,
parece interesante rescatar una afirmación de Cornblit (1967), quien señala que “las
ocupaciones no sólo se encuentran sino que también se crean y en esto interviene muy
significativamente el equipamiento mental con que llega provista cada camada inmigratoria” (p.

84
. La Argentina se convierte en un país receptor de inmigrantes cuando se había dado un vuelco hacia la inmigración proveniente
del sudeste europeo, región que, en general, presentaba un fuerte atraso cultural, y se caracterizaba por la persistencia de
estructuras económico sociales agrarias y pastoriles y de formas absolutistas de decisión político-sociales (Cornblit et al, 1971).
85
. El nivel de educación promedio de los trabajadores inmigrantes no era, en Argentina, muy superior al de la población nativa. En
1895 el 40% de los extranjeros eran analfabetos, y la mayor parte del porcentaje restante tenía un bajo nivel cultural y educativo
(Bejarano, 1974).

83
651). Considerando lo antes dicho respecto del origen de los inmigrantes, podemos también
deducir que el grueso de aquellos careció del “espíritu empresario” suficiente como para
generar negocios y ocupaciones en el sector moderno.

En el balance, observamos que en un contexto de significativos esfuerzos por mejorar y

masificar el sistema educativo argentino, el mismo asumió una orientación muy definida, en la
cual tenían poca cabida las preocupaciones por establecer vinculaciones con el mundo de la
producción y el desarrollo tecnológico. Notablemente, esta despreocupación se extendió incluso
a la enseñanza agropecuaria, pese a la significación del sector en la economía.

Como señala Tedesco (1974) fueron esencialmente los gobiernos conservadores quienes no
sólo implementaron los principios de enseñanza pública, gratuita y laica, sino también quienes
promovieron la introducción de criterios científicos en la enseñanza e impulsaron los intentos
más relevantes de reforma tendientes a reorientar el sistema hacia finalidades prácticas y
utilitarias (por más que lo hicieran con objetivos principalmente políticos). En contraste, los
sectores medios se opusieron a las reformas y en lugar de propender a la transformación de la
escuela secundaria, consolidaron sus orientaciones clásicas. En el caso de la Universidad
vemos un panorama esencialmente similar.

Los inmigrantes llenaron las demandas de personal técnico y científico –y asimismo proveyeron
buena parte de la “oferta” de “espíritu empresario”-, mientras que los nativos que accedían a la
Universidad -la cual estuvo lejos de ser un "semillero" de entrepreneurs- dirigían sus estudios
preferentemente a profesiones liberales. Sin embargo, la contribución de los extranjeros no fue
tan significativa como en otros países debido a la composición de los flujos inmigratorios y a la
falta de suficientes oportunidades abiertas a nivel local. En suma, se observa una interacción no
virtuosa entre estructura productiva y elección de estudios y profesiones, que tiende a obstaculizar
la profundización del desarrollo técnico y productivo del país.

d) El papel de los empresarios: ¿”schumpeterianos” o especuladores?

Una de las cuestiones más debatidas en la literatura recibida –en particular en la “revisionista”-
remite al papel y comportamientos de la “elite” empresaria local. Probablemente J. F. Sábato ha
sido quien más contribuyó a esta perspectiva, muy influyente entre los cientistas sociales
argentinos (ver Sábato, 1988). Tal como vimos en la introducción del capítulo, en esta línea de
pensamiento se contrasta no sólo el carácter “especulativo-rentístico” de la elite local con el espíritu
“schumpeteriano” que habrían tenido sus pares en los países de mayor nivel de desarrollo, sino
que se argumenta que ese carácter sería una nota persistente a lo largo de toda nuestra
historia, y un obstáculo mayor para que el país ingrese en un sendero de desarrollo sostenible.
Dado el peso que tienen estas ideas en el debate sobre la historia argentina, cabe detenernos a
reflexionar sobre ellas desde la perspectiva del SNI.

Ya algunos de los pensadores y políticos más notorios de la segunda mitad del siglo XIX (entre
ellos, Alberdi y Sarmiento) pensaban que el país carecía de “emprendedores”. Esto era visto
como consecuencia de la supervivencia de los elementos culturales y sociales propios de la

84
colonia y de las primeras décadas de vida independiente del país86, elementos que se
concebían como enemigos del progreso por parte de dichos pensadores.

Para Juan B. Alberdi la población nativa era incapaz de hacer progresar materialmente al país,
de lo cual deducía la necesidad de fomentar la inmigración: “porque lo que hay es poco y malo.
Conviene aumentar el número de nuestra población y, lo que es más, cambiar su condición en
sentido ventajoso a la causa del progreso” (citado en Barsky et al, 1992). Para Alberdi, la
inmigración no traería solamente mano de obra sino también las culturas y los hábitos de
trabajo de los europeos, sus aptitudes productivas y sus prácticas ciudadanas (Brown, 1993).
Sarmiento87, en tanto, pensaba que el desarrollo industrial estaba ligado esencialmente con la
capacidad de invención, lo cual, a su juicio, era claramente perceptible en el caso de los EE.UU.
La difusión de capacidades innovadoras en dicho país tenía como condición necesaria una
amplia base educativa, pero también un cierto proceso histórico cultural que se vincula con las
ideas de Franklin, y en particular con la posibilidad de hacer fortuna por medio de los negocios
organizando las actividades de una manera racional (Albornoz, 1990)88.

En particular, la ganadería era vista como una actividad contraria a la civilización, ya que, en las
condiciones en que se desarrollaba hasta mediados del siglo XIX, permitía a los estancieros
llevar una vida “tranquila” y mantener sus explotaciones en condiciones primitivas; de aquí, se
difundía a todo el cuerpo social una actitud poco proclive al trabajo y al esfuerzo productivo. Se
pensaba, entonces, que era necesaria una nueva clase social, compuesta por hombres
“activos”, “pioneros”, de gran capacidad de iniciativa personal y espíritu de empresa. Así, se ha
señalado que, ante este diagnóstico, los líderes políticos de la época habrían concebido el proyecto
de “sustituir” directamente una sociedad por otra vía inmigración masiva (Bejarano, 1974).

Para los autores “revisionistas”, está claro que en la Argentina no se constituyó esa nueva clase
social “schumpeteriana”. Si bien hace tiempo se han abandonado los argumentos que, en los
años ‘50 y ‘60, caracterizaban a los empresarios agropecuarios como “feudales” o “irracionales”
(ver H. Sábato, 1987 y 1993), de algún modo subsiste la idea básica de que la elite
terrateniente consistía en familias que ya previamente a la etapa agroexportadora habían
logrado, por diversas vías, apropiarse de buena parte de las tierras más fértiles de la zona
pampeana –lo cual es esencialmente cierto-, y que luego recibieron una suerte de windfall profit
gracias al boom del mercado mundial, sin que ello haya implicado, en esencia, esfuerzos
sustantivos de su parte en materia de tecnología, productividad, etc.

Varios autores extranjeros se han hecho eco de esta imagen negativa del empresariado local y
la han contrastado con las experiencias de otros países de asentamiento reciente. Por ejemplo,

86
. La importancia de las diferencias en la herencia colonial entre Argentina y otros países de asentamiento reciente como Australia
y Canadá ha sido enfatizada por varios autores (Armstrong, 1985; Diéguez 1969; Filgueira, 1997). Más recientemente Vitelli (1999)
ha enfatizado que más que el origen de los colonos originales de la Argentina, es importante analizar sus motivaciones, que diferían
notablemente, por ejemplo, de las de aquellos que arribaron a los Estados Unidos. Así, en lugar de buscar asentamientos
permanentes en donde se generaran patrones endógenos de acumulación, los colonizadores españoles habrían arribado al país en
búsqueda de catequizar a los nativos, explotar la minería o comerciar con la metrópoli, siendo muy frecuente que observaran a
estas tierras como un mero asentamiento transitorio una vez cumplidos sus objetivos.
87
. Sarmiento, en sus Viajes, hace una crítica demoledora de la sociedad española en cuanto a su falta de espíritu de empresa e
innovación, atribuyendo la similar situación en la naciente Argentina a la herencia de la colonización de dicho origen.
88
. Obviamente, estas ideas tienen estrecha relación con la tesis de Max Weber sobre la vinculación entre espíritu capitalista y ética
protestante (Weber, 1955).

85
Fogarty (1985), basándose en la ya mencionada teoría del bien primario exportable, argumenta
que en este período aparecieron distintos bienes en los cuales cada uno de esos países se
destacó internacionalmente -el trigo en Canadá, la carne en Argentina, la lana en Australia-. Sin
embargo, observa que existieron diferentes respuestas de cada sociedad a las oportunidades
que abría el mercado mundial. Así, por ejemplo, Canadá se convirtió en líder mundial en trigo,
mientras que Argentina respondió sólo expandiendo la producción pero sin alcanzar el liderazgo
en los aspectos tecnológicos y de comercialización. Algo parecido ocurrió con la lana en
Australia vis a vis la Argentina. En la interpretación de Fogarty, estas diferencias dependieron
crucialmente de la calidad del “entrepreneurship” doméstico.

Pero desde el enfoque “revisionista” se da un paso más, y se afirma que la clase dominante
argentina de la época era (congénitamente o por herencia de hábitos adquiridos en el pasado)
estructuralmente especuladora y/o “rentista”, evitando involucrarse en inversiones de largo
plazo de maduración y alta inmovilización de capital89, y optando por estrategias de
diversificación de riesgos, muchas veces con ayudas y/o garantías del Estado90. De aquí habría
surgido el impulso para elegir una estrategia combinada de producción de cereales e invernada
de ganado que habría impuesto un “techo” estructural a la acumulación de tecnología en el
sector agropecuario91, techo que habría seguido operando aún luego de que el modelo
agroexportador tocara a su fin (J. Sábato, 1988).

Más aún, desde este enfoque se supone que la clase dominante no sólo diversificaba riesgos
dentro de la actividad agropecuaria, sino que en realidad invertía en distintos sectores -agro,
comercio, industria, finanzas-, aplicando criterios especulativos y buscando ganancias “fáciles”,
a partir de estrategias en las cuales lo principal era estar atentos a las oportunidades de ganancia
disponibles con el fin de reasignar los excedentes obtenidos en las distintas actividades92.

En tanto, el avance de la incipiente burguesía industrial formada originalmente por empresarios

inmigrantes se habría ido deteniendo tanto porque los comportamientos de sus miembros se
fueron asimilando a los de la clase terrateniente (Bagú, 1961), como porque el sector industrial
comienza a ser penetrado por empresarios pertenecientes a la elite tradicional (Schvarzer,
1996). Para este último, el grupo dominante dentro del sector industrial en aquel período

89
Por ejemplo, Giberti (1986) destaca la falta de interés o el temor de los estancieros argentinos para abrir frigoríficos de capital
nacional, siendo para dicho autor evidente que los productores agropecuarios podrían haber sido candidatos para hacer tales
inversiones, integrándose hacia adelante y mejorando su posición en la cadena sectorial. Schvarzer (1996) enfatiza el mismo punto,
y destaca el contraste con Australia, donde los productores se incorporaron a las empresas frigoríficas, asumiendo el riesgo de la
comercialización.
90
. De hecho, ya en los años ‘20 Bunge y otros colaboradores habituales de la Revista de Economía Argentina manejaban la idea de
que la clase dominante argentina se manejaba con criterios especulativos y estaba acostumbrada a las ganancias fáciles (ver Llach,
1985).
91
. En esta visión, la progresiva sofisticación de la combinación agricultura-ganadería dio lugar a que la adopción de nuevas técnicas
estuviera supeditada a que éstas no inhibieran el uso alternativo de los recursos. En consecuencia, se desalentaron las tecnologías
capital-intensivas, se fijaron “techos” tecnológicos y se limitaron en el largo plazo la producción y los rendimientos.
92
. Roulet y J. F. Sábato (s.f.) señalan que el ausentismo de la clase terrateniente no era un signo patológico, sino una conducta
racional desde el punto de vista empresario. Esto sería así debido a que el “verdadero negocio” en este período no estaba en la
producción, sino en la especulación y la compra venta. Para aprovechar estas oportunidades eran necesarias dos condiciones:
tener acceso al Estado (por ejemplo, para saber por donde pasará la traza de los ferrocarriles, influir sobre la construcción de la
infraestructura o sobre la fijación de aranceles y regulaciones, participar de modo privilegiado en la distribución de tierras fiscales,
etc.) y disponer de significativos volúmenes de dinero (aquí se destaca que el acceso al mercado financiero, incluso el de carácter
oficial, estaba sumamente restringido). Según estos autores, si bien ambas condiciones no fueron un activo exclusivo de la clase
terrateniente tradicional -sino que fueron accesibles a aquellos que, por su espíritu empresario o especulativo o por su participación
en el control del Estado, habrían de formar parte del núcleo de los “nuevos privilegiados”-, dicha clase terrateniente tenía una
ventaja.

86
ingresaba al mismo como una actividad más en la cual se podían obtener grandes beneficios,
buscando expandirse vía “control de mercado”, protección del Estado, manejos especulativos,
etc., lo cual llevaba a que su demanda por tecnología y su inclinación a realizar actividades
innovativas fuera escasa.

Este tipo de caracterización, merece, a nuestro juicio, una revisión crítica, tal como lo han
sugerido autores como Barbero (1995) y Hora (2001). Creemos, además, que se trata de una
cuestión crucial para el análisis del SNI. En este sentido, cabe mencionar brevemente algunos
argumentos que cuestionan la validez general de la “imagen recibida” recién reseñada.

En primer lugar, esta “imagen recibida” supone en general, de forma más o menos explícita
según el caso, que no hubo ninguna transformación fundamental en la composición e incluso en
las formas de actuar de la clase dominante argentina en el proceso de transición hacia el
modelo agroexportador –en realidad, la diferencia básica sería que dicha clase se habría
enriquecido gracias al boom agroexportador y sus efectos colaterales-. Frente a esto, un
analista puede preguntarse si los mismos estancieros que vivían una "vida tranquila"93 y
mantenían esquemas productivos arcaicos durante la primera mitad del siglo XIX hubieran podido
emprender las iniciativas de cambio tecnológico, institucional y productivo descriptas previamente.

En este sentido, cabe citar a H. Sábato (1987), quien señala que la alta rentabilidad de la
agricultura habría atraído al sector capitalista “más fuerte, flexible y dinámico”, que estaba
constituido por los principales estancieros de la región pampeana. La autora lo califica como un
sector empresario no sólo poderoso, sino también alerta a toda oportunidad de inversión y
decidido a encarar cualquier negocio que fuera rentable94. También se ha destacado que la
Sociedad Rural Argentina, que nucleaba a los principales productores agropecuarios, siempre
estuvo al tanto de los nuevos métodos y técnicas en uso dentro del sector. Según J. F. Sábato
(1981), dicha entidad fue fundada en 1867 por un grupo de técnicos y estancieros “progresistas”
con el propósito básico de actuar como foro para difundir conocimientos y mejorar la
explotación rural95, y recién en los años ’20 del siglo pasado se hizo clara su identidad
“corporativa”. Más audazmente, en un trabajo reciente se ha argumentado que la "vanguardia"
terrateniente es una clase que se mueve en función de un objetivo similar a la de cualquier otra
clase capitalista moderna: apoderarse de los beneficios de la innovación tecnológica (Sesto,
2000) –en este sentido, sería una clase “schumpeteriana”-.

Puede ser cierto que los herederos de aquella “vanguardia”, con el tiempo, se hayan convertido
efectivamente en algo parecido a la imagen que del terrateniente argentino ha construido la
literatura “revisionista” (ausentista, especulador, poco interesado en las cuestiones técnicas,
amante del consumo ostentoso, etc.). Este, sin embargo, es un argumento diferente, que remite
a cual es la dinámica social y de acumulación a largo plazo de un modelo basado en la

93
. En lo que hace a la "vida tranquila", Cortés Conde (1997) ha enfatizado que el avance de los propietarios ganaderos hacia las zonas de
frontera estuvo lejos de ser una tarea sencilla, y destaca que, en los primeros momentos, debieron soportar costos importantes, además de
“la falta de seguridad y las pérdidas sufridas en la propiedad por bastante tiempo, el aislamiento y la vida dura antes de la llegada del
ferrocarril” (p. 58).
94
En 1908, Heriberto Gibson afirmaba que “una vez persuadido de la utilidad del objeto, ningún ganadero es más emprendedor que el
argentino” (citado en Barsky et al, 1992).
95
. Ya en 1870 la Sociedad Rural va a organizar un Instituto Agrícola, estableciendo campos de ensayos, y en 1875 inaugura la
primera exposición exclusivamente agrícola-ganadera (Babini, 1954).

87
explotación de recursos naturales. Se trata de un tema que debiera ser explorado más en
futuras investigaciones sobre este crucial momento de nuestra historia.

En segundo lugar, el cuestionamiento a la permanente búsqueda de apoyo del Estado por parte
de los empresarios de la “elite” y a la diversificación “excesiva” de estos últimos son
contradictorios con la evidencia de que casi todos los procesos exitosos de industrialización
tardía –notoriamente los de Corea y Japón-, contaron con un fuerte apoyo del Estado a
conglomerados locales altamente diversificados (Chandler et al, 1999). En este sentido, cabe
destacar, además, que se ha criticado fuertemente la propia idea de que los grandes propietarios
terratenientes hayan seguido, en general, una estrategia de diversificación, cosa que por cierto no
niega la existencia de importantes grupos empresarios diversificados en esta etapa (Hora, 2001).

De todos modos, en el caso de los productores agropecuarios de gran tamaño, sería tal vez
absurdo cuestionar una conducta diversificadora -al menos desde un punto de vista
microeconómico-, ya que en el mercado agropecuario, en el cual existen pronunciados ciclos de
precios y donde los temores por las contingencias climáticas nunca están ausentes, no
diversificar riesgos es más bien la actitud empresaria irracional. Más aún, se puede señalar una
cierta contradicción entre suponer que hubo una estrategia de desarrollo miope por parte de la
Argentina por una excesiva dependencia del agro –como lo hacen Schvarzer o Nochteff-, a la
vez que se cuestiona la conducta diversificadora de los empresarios del sector96.

En tercer lugar, con relación al argumento sobre el carácter inherentemente "especulativo" de la

clase empresarial nativa, se ha señalado que el mismo tiene un “carácter deductivo”, que se
apoya “en una evidencia empírica muy limitada” y que está condicionado “por el carácter
especulativo de la economía argentina en los años setenta y ochenta (del siglo XX)”, y que, en
última instancia, en realidad se halla influenciado esencialmente por un “prejuicio
antiempresarial” (Barbero, 1998, p. 140). Asimismo, la autora argumenta que los escasos datos
disponibles sobre los empresarios de aquel momento no parecen confirmar la hipótesis de una
actitud especulativa generalizada (ver también Barbero, 1995).

De hecho, el propio Schvarzer (1989) señala que “a comienzos de siglo los grupos dominantes
del país tenían la convicción de que podían ingresar al comercio mundial con productos
primarios manufacturados: la carne, el tanino, el azúcar y la harina eran actividades promovidas
por el gobierno y que se ofrecían promisorias para la exportación” (p. 66). Sin embargo, estos
intentos fracasaron por el proteccionismo de los países europeos. Otro dato significativo refiere
a la experiencia del grupo Bunge y Born cuando decide ingresar a un sector típicamente
moderno como el químico en los años ‘30. Schvarzer presenta una imagen de un grupo que es
capaz de entablar negociaciones con un gigante mundial como ICI, la cual debió extremar
recursos para limitar la expansión del grupo local en el sector, llegando incluso a proponer un
acuerdo de reparto de mercados. Estos comentarios no son del todo compatibles con la idea de
empresarios técnicamente ignorantes e inherentemente rentistas.

96
Incluso algunos casos de aparente "miopía" de los terratenientes también han sido analizados bajo otra luz recientemente. Por
ejemplo, O´Connell (1979) señala que en los años ‘20 los terratenientes no persiguieron con énfasis la mejora en la productividad de
sus explotaciones -hecho del cual han sido acusados repetidamente- porque en su percepción el problema central que enfrentaban
era una crisis de sobreproducción en los mercados internacionales. Aumentar la productividad habría sido, entonces, una respuesta
irracional según el diagnóstico de los productores.

88
Tampoco resultan compatibles con la “imagen recibida” de la corriente revisionista varios
hechos que hemos comentado previamente y que más bien apuntan a la existencia de una
clase empresaria manufacturera bastante dinámica. Aquí habría que incluir, por ejemplo, el
récord histórico de importaciones de maquinaria industrial entre 1920 y 1930, las operaciones
de IED encaradas pioneramente por firmas argentinas, la construcción de un buen número de
plantas con tecnología moderna y escalas internacionales, los procesos de aprendizaje
evolutivo en varios sectores manufactureros, etc.

En suma, creemos que, en realidad, no tiene demasiado sentido, como señalamos antes,
discutir acerca de cuan “schumpeterianos” o no son los empresarios de un país determinado.
En este sentido cabe decir que: i) los empresarios capitalistas en cualquier lugar del mundo
tienen como objetivo principal la búsqueda de ganancias, y no puede suponerse que existan
países en donde hay una preferencia "genética" particular por realizar esa búsqueda de una u
otra forma. Por el contrario, la interacción entre el marco institucional vigente en cada sociedad
y las conductas de los agentes empresarios generan, conjuntamente, el marco de incentivos
que definen cuáles son las actividades en donde existen más probabilidades de encontrar
ganancias; ii) si existen -o pueden crearse- rentas monopólicas, especulativas o diferenciales,
sería absurdo suponer que la clase capitalista se abstenga de explotarlas; iii) los agentes
empresarios no exhiben comportamientos homogéneos, sino que responden ante un mismo
contexto con estrategias diferentes, basadas en su propia historia, capacidades y objetivos; por
tanto, cualquier análisis del comportamiento del empresariado argentino debe partir de su
diversidad –aún dentro de la así llamada “elite”-, y no forzar la búsqueda de un modelo único de
comportamiento; iv) la aparición de una elite empresarial basada en la generación de
innovaciones endógenas no depende principalmente del "espiritu" de dicha elite, sino también
de condiciones objetivas básicas, tales como la existencia de mecanismos de financiamiento, la
disponibilidad de una fuerza de trabajo con las calificaciones necesarias, la existencia de
instituciones de CyT, etc.

En este sentido, está claro que en la Argentina distaban de encontrarse garantizadas tales
condiciones. Por lo tanto, no debe sorprender que en un contexto de heterogeneidad de la clase
empresarial, hallemos que los comportamientos más difundidos giraban alrededor de la
adopción, difusión y eventual mejora incremental de las innovaciones y tecnologías recibidas
desde el exterior, tanto en el sector agropecuario como en el manufacturero.

3) El sistema nacional de innovación durante el modelo agroexportador:

conclusiones

Durante este período la Argentina atravesó un proceso de transformación en el plano

institucional, económico y social de enorme significación, que, entre otras consecuencias, la
convirtió no sólo en una de las naciones más ricas del mundo, sino también en uno de los
principales centros culturales de habla hispana. Esto en el marco de una economía bastante
abierta al comercio y el capital extranjero, una macroeconomía con relativamente baja
inestabilidad –en particular cuando se la compara con el período post 1930- y en fuerte
expansión durante la mayor parte del período, instituciones relativamente estables y una
estructura productiva que si bien se centraba en el sector primario, exhibía un patrón de
progresiva diversificación y expansión del sector manufacturero.

89
Es indudable que las ventajas naturales de la región pampeana contribuyeron decisivamente a
este proceso. Es también claro que una serie de innovaciones tecnológicas -principalmente en
transporte y enfriamiento de carnes- originadas en las naciones avanzadas y la existencia de
una fuerte demanda internacional por productos agropecuarios fueron precondiciones de dicho
éxito. Sin embargo, si se considera que antes de 1860 la agricultura era de subsistencia, la
ganadería empleaba técnicas primitivas, el ganado ovino y vacuno local no satisfacía los
requerimientos de los mercados mundiales, el sector manufacturero era extremadamente débil
y el nivel educativo de la (escasa) población nativa bajo -además de que las condiciones
institucionales distaban de ser suficientes como para garantizar un proceso de crecimiento
sustentable-, entonces concluiremos inevitablemente que aprovechar la "bondad de la
naturaleza" no fue tan "fácil" como sugiere una parte de la literatura recibida.

El país debió organizarse institucionalmente y sentar las bases del funcionamiento de una
economía capitalista en un lapso relativamente breve -proceso que, como hemos visto, es clave
desde el punto de vista del SNI, y no puede de ningún modo ser juzgado como trivial o
secundario-. A la vez, hubo un proceso de transformación en el plano tecnológico-productivo,
que si bien tuvo como fuentes principales insumos extranjeros -bienes de capital, tecnologías
desincorporadas, recursos humanos- también exigió esfuerzos internos significativos.

Así, las explotaciones agropecuarias organizadas sobre bases capitalistas operaban con
tecnologías, y obtenían rendimientos, similares a los mejores estándares internacionales de la
época no sólo gracias al empleo de insumos tecnológicos extranjeros, sino también a procesos
adaptativos de distinto tipo, que adquirieron peculiar significación en el caso del refinamiento del
ganado vacuno. Parece ser un error, por tanto, suponer que porque el Estado no tuvo una
presencia relevante en materia de asistencia tecnológica al agro, las bases tecnológicas del
régimen de crecimiento de aquel período fueron débiles. Tanto las condiciones naturales como
la prevalencia de grandes explotaciones capitalistas que empleaban estrategias de combinación de
actividades en el agro pampeano parecen ser elementos decisivos para explicar por qué la acción
estatal no fue imprescindible (a diferencia de lo que ocurrió en países como Australia o Canadá).

En tanto, los establecimientos manufactureros más grandes de la época no tendían a mostrar

un significativo rezago de escala y tecnologías “duras” con los estándares internacionales. Más
aún, esencialmente gracias al aporte de los inmigrantes y del proceso de aprendizaje en el
creciente mercado doméstico, se creó un tejido industrial en áreas tales como reparación y
mantenimiento de bienes de capital, que iría a favorecer más tarde la rápida respuesta del
sector manufacturero ante la brusca contracción de las importaciones industriales y la
necesidad de atender la demanda doméstica de 1930 en adelante.

Si bien es cierto que no hubo un proceso de crecimiento basado en el surgimiento de

innovaciones endógenas "radicales", parece haber existido una buena cantidad de empresarios -
nativos en el caso agropecuario y extranjeros en el sector industrial- que aprovecharon todo tipo de
oportunidades de negocios abiertas tanto localmente como en el exterior, a través de iniciativas que
no necesariamente eran "especulativas" o carentes de riesgos, tal como lo prueban, por ejemplo,
el proceso de refinamiento del ganado vacuno ocurrido desde los años ‘60 del siglo XIX o las
iniciativas de varios industriales que instalaban no sólo plantas modernas de gran escala en el
país, sino que incluso llegaban a realizar inversiones directas en el exterior.

90
El Estado no jugó un papel meramente pasivo en todo este proceso. Por un lado, se sentaron
progresivamente las bases de un Estado moderno y se adoptaron una serie de innovaciones
institucionales tendientes a facilitar la construcción de las bases de una economía capitalista.
Por otro, se atendió a las necesidades básicas del proceso de desarrollo en términos de
infraestructura física, disponibilidad de capital humano (vía inmigración esencialmente) y
facilitación de los procesos de transferencia de tecnología. Finalmente, se adoptaron algunas
medidas específicas de promoción del sector manufacturero –básicamente vía protección
arancelaria-, aunque en general con deficiencias en cuanto a los criterios con los cuales se
implementó esa promoción y sin enfatizar en la necesidad de que las industrias promovidas
fueran ganando en eficiencia a lo largo del tiempo (veremos que ese problema ha sido una
constante en la historia argentina posterior).

En suma, en nuestra opinión existió en la etapa agroexportadora un SNI funcionando y

contribuyendo al espectacular crecimiento del período (aunque ello no necesariamente implique
que dicho crecimiento haya sido de algún modo “justo” en términos sociales/regionales u “óptimo”
respecto de su capacidad de sustentación, tema sobre el cual es muy difícil o imposible emitir un
juicio concluyente). La estabilidad económica y político-institucional fue un factor importante para el
buen desempeño del SNI, el cual tenía, además, dos rasgos distintivos: predominio de la acción
del sector privado y fuerte dependencia de los insumos tecnológicos extranjeros.

Claramente diferimos, entonces, de lo que hemos denominado como enfoque “revisionista”,

para el cual esencialmente hubo una “burbuja” de crecimiento generada por la fertilidad de la
pampa y la demanda mundial de productos primarios, aprovechada, sin grandes esfuerzos, por
una clase dominante rentístico/especulativa. Resumiendo nuestras críticas a este enfoque
diremos que: i) se subestiman o ignoran las innovaciones institucionales y tecnológicas –estas
últimas de carácter adaptativo/incremental- y se otorga poca importancia al masivo proceso de
adopción y difusión de tecnologías de origen importado –que necesariamente implicó esfuerzos
de absorción a nivel doméstico- ocurridos durante este período97; ii) al concebir la imagen de
una clase dominante uniformemente especulativa o rentística se omite el carácter
necesariamente heterogéneo de esa clase, a la vez que se pone todo el peso en un modelo
explicativo en el cual los agentes económicos tienen características endógenas “innatas” (en
este caso, no “schumpeterianas”) y moldean a su voluntad las instituciones y las políticas
públicas de la sociedad en la que viven. En contraste, desde el enfoque del SNI, es preferible
operar con un marco conceptual en el cual las instituciones generan incentivos que inducen
comportamientos y reacciones, heterogéneas, en los agentes privados, los cuales serán
entonces más o menos “innovativos” en función no tanto de su “espíritu” personal o de clase,
sino, principalmente, del entorno en el cual se desenvuelven; iii) se ignora el contexto
internacional y se carece de una perspectiva analítica comparativa sólida. Así, se compara la elite
empresaria argentina con una generalmente difusa imagen del empresario “schumpeteriano” –
nunca referida a casos concretos de otras naciones-, se reprochan conductas –como la
diversificación o los pedidos de apoyo al Estado- comunes a la mayor parte de las clases
empresariales de los países de industrialización tardía, y no se toman en cuenta las
transformaciones del contexto internacional que fueron introduciendo restricciones para el
avance del proceso de industrialización en la Argentina (sobre esto volvemos enseguida).

97
. En este sentido, curiosamente, esta lectura tiende a parecerse a la neoclásica, para la cual tampoco estos factores son relevantes.

91
Ahora bien, de esto no se deduce que el SNI agroexportador no tuviera deficiencias, ni - más
importante a largo plazo-, que su configuración fuera adecuada para encarar los desafíos
abiertos a partir del cambio de estrategia de crecimiento post 1930. En este sentido, la
interpretación “ortodoxa” de esta etapa también falla, ya que tiende tanto a omitir los problemas de
la época, como a ignorar la poderosa fuerza del path-dependence institucional, que llevó a que la
influencia de esos problemas perdurara aún después del fin de la etapa agroexportadora98.

Por un lado, los cambios en el PTE fueron acotando las posibilidades de profundizar el sendero
de la industrialización por la vía del empresario inmigrante, con conocimientos tecnológicos
adquiridos principalmente "on the job", ya que a nivel internacional el sector manufacturero
comenzó a progresar hacia una mayor vinculación con los conocimientos de tipo científico y una
mayor institucionalización de las actividades innovativas dentro de la empresa, así como hacia
formas de organización corporativa más complejas y con fuertes demandas de capital
monetario y de recursos humanos calificados en el plano gerencial e ingenieril. En tanto, las
limitaciones de la Argentina en materia de escalas, disponibilidad de capital y de recursos
minerales jugaron en contra de la posibilidad de acceder a competir en las ramas más dinámicas
del nuevo PTE, a la vez que la escasez tanto de personal técnico calificado como de una tradición
industrial fuerte dificultaron la difusión de los métodos tayloristas-fordistas.

En el plano local, los productores agropecuarios más pequeños hubieran visto mejorada su
situación de haber existido una red de instituciones de información y asistencia técnica, así
como un mayor énfasis en la enseñanza práctica agrícola. En tanto, la falta de capacidades
locales de investigación y de un sistema de extensión agropecuaria hizo que probablemente se
perdieran oportunidades de mejorar la productividad y calidad de la producción argentina.

A su vez, la ausencia del Estado en el plano tecnológico durante esta etapa va a dificultar su
adaptación a las necesidades de la ISI cuando se va a demorar mucho la adopción de las políticas
tecnológicas necesarias para ayudar tanto al sector agropecuario como al industrial a enfrentar los
nuevos desafíos que surgirán luego de 1930 (por ejemplo, el paso a la agricultura science-based o
la necesidad de profundizar el proceso de sustitución de importaciones).

En cuanto al aspecto institucional, la modernización en el plano social y cultural da lugar a una

demanda por educación y ciencia que, en el contexto del modelo agroexportador, asume un
carácter desvinculado de las cuestiones relativas al mundo de la producción99. Así, tendremos
un sistema educativo secundario alejado del mundo de la producción y con poco peso de las
escuelas técnicas tanto industriales como agropecuarias, un sistema universitario que produce
esencialmente profesionales “liberales”, no genera "empresarios" y donde la investigación tiene
una presencia baja, y una incipiente actividad científica fuertemente impulsada por el peso de
ciertas personalidades y que se postula como autónoma y autoevaluada con relación a la
pertinencia de sus actividades. No es trivial apuntar que esta caracterización, en lo esencial,
podría ser aplicada también al presente de ambos sistemas.

98
. Esto además de otros problemas propios del enfoque neoclásico que no permiten captar la importancia de factores tales como la
existencia de procesos de innovación adaptativos, las complejidades de los procesos de transferencia de tecnología o la
heterogeneidad de las conductas y estrategias de los agentes productivos.
99
. Esto nos conduce a reflexionar sobre las limitaciones del concepto de “capital humano” tal como se maneja en la teoría económica
ortodoxa, el cual no incorpora la influencia de las orientaciones concretas de los distintos sistemas educativos sobre los procesos de
desarrollo económico.

92
A su vez, las interacciones que caracterizan los procesos de innovación en el sector industrial
se vieron dificultadas no sólo por las orientaciones que asumieron tanto el sistema educativo
como la actividad científica, sino también por la existencia de un débil tejido de proveedores
industriales y por la ausencia de instituciones de asistencia tecnológica y/o I&D. El ambiente
local, entonces, no va a generar posibilidades de avanzar hacia ramas manufactureras de
mayor contenido tecnológico, y en particular hacia aquellas asociadas al paradigma tecno-
económico que se configura a partir de la última década del siglo XIX. En estas condiciones, no
sorprende que en el sector industrial no se genere una tradición de desarrollo de actividades de
innovación formales, esencialmente por la ausencia de ramas science-based.

Sobre estas bases, podemos señalar que el desarrollo industrial argentino avanzó lo esperable
en un contexto donde la "oferta" de empresarios, que provenía del exterior, hallaba un país
donde la educación no apuntaba a generar recursos humanos calificados para la actividad
productiva, la universidad no generaba ingenieros ni científicos en cantidades apreciables -ni
tampoco contribuía a engrosar la "oferta" de empresarios-, los instrumentos para conseguir
financiamiento para actividades manufactureras eran escasos, la producción manufacturera
gozaba de un bajo grado de legitimación social, la base industrial previa era casi inexistente y
no existía una infraestructura técnica de apoyo para realizar actividades innovativas. En suma,
las capacidades sociales de absorción distaban de ser las adecuadas para adaptarse a las
nuevas condiciones del desarrollo manufacturero internacional. Creemos, además, que este
conjunto de argumentos ofrecen una explicación un poco más ajustada para el limitado desarrollo
manufacturero argentino vis a vis la tradicional que remite al insuficiente proteccionismo.

Finalmente, un hecho tal vez paradójico del caso argentino es que los partidos representantes
de las clases medias y obreras en muchas ocasiones se pusieron en contra de ciertos intentos
de los gobiernos conservadores por cambiar, por ejemplo, la orientación del sistema educativo,
o no apoyaron con suficiente énfasis el propósito de profundizar el grado de industrialización del
país. Esto ciertamente es un hecho que no ha dejado de tener repercusiones, presumiblemente
negativas, sobre el proceso de desarrollo económico de la Argentina, y que nos hace reflexionar
sobre la importancia de incluir el análisis de los movimientos sociales y políticos en el enfoque
del SNI. En este sentido, las reflexiones antes expuestas de autores como Lazonick o Freeman
acerca de los problemas de Gran Bretaña para mantener su hegemonía frente a los EE.UU.
pueden ser ilustrativas para entender lo ocurrido en la Argentina, tomando en cuenta el efecto
amplio de la influencia de los patrones culturales y las normas sociales no solo sobre los
empresarios sino sobre el conjunto del tejido social de un país determinado.

93
 CAPITULO III
EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA
INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES (1930-1976)
Tal vez la paradoja más importante que enfrenta cualquier intento de análisis de la
industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) en la Argentina (1930/1976) es que mientras que
la mayor parte de los países que ingresaron en una fase de profundización de su proceso
industrializador lograron acelerar su ritmo de crecimiento y “cerrar la brecha” con la frontera
internacional en términos de ingreso per cápita y productividad, en la Argentina ocurrió lo contrario.

A su vez, este retraso relativo del país coincide con la creación de una gran cantidad de
instituciones en el campo de la CyT. En consecuencia, si en el capítulo anterior se trataba de
reflexionar sobre la paradoja de un crecimiento notable que convivía con un SNI aparentemente
inexistente y una economía basada en el sector primario, ahora la cuestión a considerar es
porqué la aceleración del desarrollo industrial y la articulación de una trama institucional en el
plano de las actividades de ciencia, tecnología e innovación coincidieron con una fase menos
exitosa, en la comparación internacional, de la economía argentina.

Ciertamente, como vimos en el capítulo anterior, la industrialización moderna comenzó en el

país mucho tiempo antes de 1930. Asimismo, la sustitución de importaciones se extenderá más
allá de 1976, y tendrá sus últimos estertores en los años ‘80. Sin embargo, el período 1930-
1976 tiene una serie de características homogéneas que ameritan considerarlo como una etapa
separada de la historia previa y posterior del país.

i.La crisis de 1930 marca el inicio de un período en el cual las políticas públicas asumirán,
cada vez con mayor énfasis e intencionalidad específica, un sesgo favorable al desarrollo
industrial. El sesgo pro-industrial no sólo aparecerá en la acción estatal, sino que se
incorporará progresivamente a la conciencia social. Así, habrá un consenso -mayor que en
el pasado, aunque no total, por cierto- respecto de que la Argentina sólo podría progresar
como nación a través del continuo desarrollo del sector industrial.
ii.Se amplia considerablemente la intervención del Estado en la vida económica, en sus roles
de impulsor de las actividades productivas -vía protección arancelaria, promoción de
inversiones, orientación del crédito, etc.-, regulador de los mercados y de diversas
actividades económicas y productor de distintos bienes y servicios. Asimismo, la actividad
del Estado incorporará tanto algunos principios “keynesianos” -de regulación del ciclo
económico- como otros correspondientes al llamado “Estado del Bienestar”.
iii.Los sucesivos regímenes de política económica adoptados durante este período asumen
una orientación esencialmente mercado internista.

Para la economía neoclásica, el carácter extremadamente cerrado de la economía argentina en

esta etapa habría dado lugar a un ambiente pobre en incentivos para competir vía mejoras en
eficiencia y productividad y habría generado un fuerte sesgo anti-exportador. A la vez, se
habrían estimulado, vía cuantiosos subsidios, actividades incompatibles con el patrón eficiente
de asignación de recursos en función de las ventajas factoriales propias del país. En tanto, las
políticas restrictivas del ingreso de tecnología, y en particular la introducción de altos aranceles
para la importación de bienes de capital, habrían contribuido a ampliar la brecha con la best

94
practice internacional en la materia (ver Givogri, 1987; Nogués, 1985 y 1988; Taylor, 1994).

En contraste, desde fuera del mainstream neoclásico se han planteado varias alternativas
explicativas en torno al fracaso relativo de la ISI en la Argentina, incluyendo: i) la “dependencia
tecnológica” del país (esto es, el predominio casi absoluto de fuentes extranjeras de tecnología,
que habría impedido el desarrollo de un proceso autónomo y endógeno de desarrollo); ii) el
carácter “rentista” y “especulativo” de la elite empresaria argentina; iii) las diferencias con otras
experiencias, en particular del Este Asiático, en donde el proceso industrializador fue guiado por
políticas más eficientes (Chudnovsky, 1976; Katz, 1972, 1975; Nochteff, 1994a y b; Sercovich,
1974; Katz y Kosacoff, 1998; Schvarzer, 1996).

El empleo del enfoque del SNI permitirá tanto una nueva discusión de las hipótesis sugeridas
en la literatura recibida, como la puesta en debate de algunos argumentos que, creemos, hasta
el momento han sido relativamente poco atendidos. Nuestro análisis discurrirá, además, en una
perspectiva comparada con las trayectorias seguidas por otros países –en particular Brasil y las
naciones de crecimiento rápido del Este de Asia- que por la misma época estaban también
iniciando o profundizando sus procesos de industrialización.

En la sección primera se resume la evolución de la economía argentina durante la ISI y se

presenta una breve descripción del contexto económico internacional, con énfasis en las
tendencias tecnológico-productivas. En la sección segunda se evalúa la dinámica del cambio
tecnológico en los sectores agropecuario e industrial y se discuten dos temas centrales en el
debate sobre la ISI: el papel de los empresarios y el problema de la “dependencia tecnológica”.
En la sección tercera se analiza la evolución de las principales políticas e instituciones
relacionadas con el área de CyT, así como del sistema educativo. Finalmente, se exponen las
conclusiones más relevantes del capítulo.

1) La economía de la ISI: evolución y características generales

a) El contexto internacional

La crisis de 1929 llevó no sólo a una profunda depresión económica y a un drástico aumento
del desempleo en los principales países desarrollados, sino que fue acompañada por la
destrucción del antiguo orden internacional, a través del abandono del patrón oro, el retorno del
proteccionismo y el derrumbe del mercado internacional de capitales.

La depresión tuvo varios efectos en el plano internacional. Por un lado, llevó a una reducción en
la demanda y a un empeoramiento de los términos de intercambio para los productos primarios
de exportación. Por otro, hubo un cese repentino del flujo de capitales proveniente de Europa y
los EE.UU. hacia la periferia. En este contexto, los países latinoamericanos sufrieron serias
crisis externas, que obligaron a implementar políticas de restricción a las importaciones
(Maddison, 1992). Más adelante, el estallido de la Segunda Guerra Mundial lógicamente tuvo
consecuencias enormes sobre la actividad productiva de las naciones contendientes y
disrumpió seriamente el orden económico internacional (reduciendo drásticamente los flujos
transfronterizos de comercio e inversiones).

95
Una vez terminada la contienda, entre 1950 y comienzos de los años ‘70 los países desarrollados
atravesaron una “Edad de Oro”, en la cual se registraron las tasas más elevadas de crecimiento del
producto y la inversión de toda la historia, en un contexto de pleno empleo, baja inflación y continua
mejora en los niveles de vida de la población (Armstrong et al, 1991). Entre 1950 y 1975 el PBI
de los principales países desarrollados se expande a un 4,9% anual promedio, la productividad
total de factores lo hace al 2,8% y la productividad laboral al 4,2%, cifras que están muy por
encima tanto de las registradas en la historia previa del capitalismo, como de las que se
verifican en las tres últimas décadas.

En dicho período se desplegaron las potencialidades del denominado "fordismo", esto es, un
régimen de acumulación intensivo, basado en la existencia de un "círculo virtuoso" que
vinculaba aumentos de productividad -obtenidos esencialmente por economías de escala a
nivel de la producción- a crecimientos del salario. La elevación del salario provocaba un
crecimiento sostenido del consumo -garantizando el nivel de demanda- que era requisito para el
mantenimiento de una alta tasa de inversión; esta última venía a impulsar el ritmo de aumento
en la productividad. De este modo se aseguraba una cohesión entre la producción en masa,
posibilitada por la introducción de la línea de montaje en las fábricas, y el consumo en masa,
garantizado por la creación de mecanismos institucionales de negociación colectiva entre
sindicatos y empresas en los que se acordaban las normas de reparto de los aumentos en la
productividad (Aglietta, 1986; Boyer, 1988).

El Estado adquiere un rol fundamental dentro del proceso de acumulación, no sólo a través de
su presencia directa en la producción de bienes y servicios –tendencia visible en Europa-, sino
también a través de la gestión monetaria y fiscal (el Estado "keynesiano") y de la regulación de
ciertos mercados -especialmente el laboral-. El Estado contribuye asimismo a la "construcción"
de una demanda que encuentra un piso en las fases de depresión gracias, justamente, a la
aparición de mecanismos que aseguran una cierta norma mínima de consumo obrero a través
de seguros de desempleo, leyes de salario mínimo, extensión del sistema de seguridad social,
etc. -mecanismos que se identifican con la noción de Estado del Bienestar (Welfare State)-.

En la periodización de Freeman y Pérez (1988) este período coincide casi enteramente con una
onda de Kondratieff que los autores denominan "de producción en masa fordista", en la cual la
energía, y en particular el petróleo, es el insumo clave del PTE dominante en aquel momento.
Entre los sectores industriales que más crecen en esta etapa se encuentran el complejo
automotriz y el químico-petroquímico, así como varias ramas productoras de bienes de
consumo durable (televisores, radios, electrodomésticos, etc.). En tanto, la competencia
oligopolística entre grandes corporaciones crecientemente transnacionalizadas es la morfología
dominante en la mayor parte de los mercados manufactureros.

En este período, si bien los EE.UU. se consolidan como país líder en la economía mundial, hay
un significativo proceso de convergencia, protagonizado esencialmente por los países que hoy
forman parte de la Organización for Economic Co-operation and Development (OECD). Se
destacan en especial los casos de Alemania y Japón, cuyos niveles de productividad e ingresos se
acercan, luego del brutal retroceso experimentado durante la guerra, a los de EE.UU.

A su vez, tras la Segunda Guerra, surge un nuevo “orden internacional”, basado en las
instituciones surgidas a partir de la reunión de Bretton Woods -el FMI, el Banco Mundial, el

96
GATT-, que contribuyó a un desmantelamiento de las barreras comerciales y a una fuerte
expansión del comercio y de los flujos internacionales de capital.

En efecto, en este período, el comercio internacional aumentó a una tasa anual media del 7,3%.
La participación de los productos primarios -excluidos combustibles- en dicho comercio
desciende sostenidamente, del 40% en 1955 al 17% en 1983. En tanto, una parte esencial de la
expansión del comercio internacional en esta fase asume un carácter intrarrama o
intraindustrial, y es de tipo Norte-Norte (Hopenhayn y Rojo, 1990).

A su vez, en contraste con el período pre-1914 –cuando eran dominantes los flujos de capital
de cartera-, la IED se expande fuertemente en esta etapa, en particular la dirigida desde los
EE.UU. hacia Europa, pero también la que desde ambas regiones se orientaba hacia América
Latina o Asia, en general con el objetivo de atender los mercados locales de los países
receptores (“saltando” las barreras proteccionistas).

Otra de las características notables de este período es el creciente peso de las inversiones en I&D
en los países avanzados. Hacia 1965 dichas inversiones se situaban en un 1,6% del PBI en
promedio para Alemania, Francia, Gran Bretaña, Bélgica, Italia y Japón (Abramovitz, 1994), cifra
que para 1970 ya llegaba al 1,8% -en ese mismo año el gasto de los EE.UU. era del 2,7% del PBI-.

Esta tendencia era resultado de dos movimientos. Por un lado, el masivo apoyo a la
investigación básica otorgado por los gobiernos de los principales países capitalistas a partir de
la Segunda Guerra Mundial. Por otro, el creciente involucramiento de las firmas privadas en
actividades de I&D, las cuales se profesionalizan crecientemente. Según Freeman y Soete
(1997) el aumento de la I&D privada era producto de: i) el carácter crecientemente "científico"
de la tecnología (especialmente en sectores como química, electrónica, etc.); ii) la mayor
complejidad de las tecnologías industriales, de la mano del predominio de la producción en masa.

En tanto, se asiste a la consolidación y difusión internacional de las técnicas fordistas, que son
adoptadas tanto en los países europeos como en los latinoamericanos, e incluso en Europa
Oriental. Sin embargo, en el caso de los PED, considerando las limitaciones provenientes del
tamaño generalmente pequeño de sus mercados internos, la adopción del fordismo supondrá
habitualmente trabajar con escalas inferiores a las económicamente eficientes, con obvias
consecuencias negativas en el plano de la competitividad y la productividad.

Para finalizar con este breve panorama respecto de la dinámica del cambio tecnológico en este
período, hay que referirse a lo ocurrido en el sector agropecuario, en el cual ya desde la
segunda mitad del siglo XIX venía registrándose un proceso de incorporación de nuevas
tecnologías a través de insumos químicos y bienes de capital. Dicho proceso se acelera durante
el siglo XX, en especial desde mediados de los años ‘30, cuando comienza a gestarse una
revolución tecnológica de profundos alcances. Dicha revolución fue resultado de la aparición de
nuevos equipamientos e implementos agrícolas -sustituyendo trabajo humano y energía animal-
, de las mejoras en la fabricación y aplicación de fertilizantes, fungicidas, pesticidas y
herbicidas, del fuerte aumento en el uso de fertilizantes químicos, de la aparición de semillas
híbridas de maíz y nuevas variedades de plantas de alto rendimiento y resistentes a plagas y
sequías, del perfeccionamiento de las técnicas de irrigación, de la masiva introducción de
prácticas destinadas a un mejor manejo de suelos y cultivos, etc., todo lo cual contribuyó a

97
mejorar sustancialmente los rendimientos agrícolas y permitió que zonas con menores ventajas
relativas naturales se sumaran como productores significativos al mercado mundial de
alimentos. Un hito en este sentido es la llamada "revolución verde", ocurrida en los años ‘60,
con su aporte de germoplasma de alta productividad. Estos procesos se apoyaron en esfuerzos
realizados durante muchos años por los Estados de los países desarrollados para generar la
necesaria base científico-tecnológica y para fortalecer sistemas de articulación que permitieron una
rápida difusión y aceptación de estas innovaciones (Barsky, 1988; Vitelli, 1999).

El modelo de acumulación de la “Edad de Oro” encontrará sus límites a fines de los '60, por el
agotamiento de las ganancias de productividad obtenibles mediante la profundización de los
métodos fordistas. La crisis del petróleo desatada en 1973 terminará de derrumbar dicho
modelo, y dará lugar al fenómeno de la "estanflación" (recesión combinada con inflación) que
afectará a la mayor parte del mundo industrializado. Esta crisis será el prolegómeno de
profundos cambios en el plano de las políticas económicas (donde se asistirá a un progresivo
retiro del Estado en sus funciones de productor y regulador, a la desacreditación de las políticas
keynesianas y a un ataque al Estado del Bienestar) y de los métodos tecno-productivos
dominantes (con el surgimiento del “toyotismo” y el advenimiento de la "revolución
microelectrónica") -en el capítulo siguiente se examinarán estas tendencias con más detalle-.

¿Qué ocurrió en esta época fuera del mundo desarrollado? El llamado Tercer Mundo no estuvo
ausente del boom de la posguerra y de hecho los países de ese bloque, y en particular los del
Este Asiático, crecieron más rápidamente que las economías avanzadas entre 1950 y 1970, y
progresaron significativamente en su sendero de industrialización (Ominami, 1987).

Los países latinoamericanos, en general, adoptaron políticas “inward oriented” en el marco de la

ISI. Esto implicó no sólo el empleo de instrumentos de protección del mercado doméstico, sino
también una mayor intervención del Estado en la economía -vía empresas públicas,
regulaciones, subsidios a la inversión, controles de precios, ejercicios de planificación, etc.-.

Durante los años ‘50 y ‘60 el “modelo ISI” dió lugar a procesos sostenidos de crecimiento en
buena parte de la región y a un significativo avance del nivel de industrialización promedio en la
mayoría de los países -siendo seguramente Brasil el exponente más exitoso de la ISI
latinoamericana-. Sin embargo, progresivamente se fueron acumulando dificultades,
especialmente en el sector externo, considerando la continua dependencia respecto de las
exportaciones primarias en la mayor parte de los países y el insuficiente ritmo de aumento de la
productividad y ganancias de competitividad en el sector industrial.

Estas deficiencias darán lugar a cuestionamientos cada vez más profundos del modelo
sustitutivo, provenientes particularmente de la ortodoxia neoclásica, la cual criticaba el sesgo
antiexportador de la ISI, la promoción de proyectos industriales con tasas sociales de retorno
bajas o negativas, la pérdida de bienestar de los consumidores como resultado del
encarecimiento de los bienes importados y de la oligopolización de los mercados derivada de la
instalación de ramas con fuertes economías de escala en países con mercados internos
pequeños, las distorsiones generadas en la asignación interna de recursos, etc. (véase Oman y
Wignaraja, 1991 para una reseña de la literatura respectiva). Así, y en el contexto de severas
crisis macroeconómicas en casi todos los países de la región, el modelo sustitutivo será
progresivamente abandonado a partir de los años ‘80.

98
En tanto, los dinámicos países del Este Asiático adoptaron modelos de industrialización
diferentes, en los cuales se hizo más hincapié en la necesidad de obtener ganancias de
productividad y mejorar los niveles de competitividad de las ramas industriales que fueron
promovidas sucesivamente. El éxito de dichos modelos les permitió no sólo crecer rápidamente,
sino incrementar muy significativamente sus exportaciones y, con distinta profundidad según los
casos, diversificar gradualmente sus estructuras productivas, abarcando crecientemente
sectores de alta complejidad tecnológica, no sólo con producción para el mercado interno sino
también para los mercados internacionales.

Como ha señalado repetidamente la literatura sobre el tema, no existe "un modelo asiático",
sino varios. Sin embargo, para los casos más exitosos -Corea y Taiwan-, se puede señalar que
la intervención del gobierno ha sido extensa y de carácter selectivo y la relación con la
economía internacional fue manejada estratégicamente, a través de instrumentos de política
comercial, tecnológica e industrial, así como de controles sobre el mercado de capitales y la IED.

Si bien formalmente varios de los instrumentos aplicados en estos países se parecen a los
utilizados en la ISI latinoamericana, algunos hechos importantes de estas experiencias merecen
ser remarcados. En primer lugar, si bien se ha argumentado que en estos países también se
desarrollaron industrias destinadas a sustituir importaciones (Westphal, 1992), a diferencia de lo
ocurrido en América Latina, dicha estrategia tuvo en el Este de Asia un carácter
extremadamente selectivo, donde las prioridades sectoriales se iban modificando a medida que
avanzaba el propio proceso de industrialización. Asimismo, la protección concedida a los
sectores elegidos siempre tuvo un carácter temporal, llevando a las firmas a la necesidad de
mejorar sus niveles de costos y productividad con el fin de enfrentar, en el horizonte previsto, a
la competencia extranjera en sus propios mercados. Por otro lado, al insistir en un crecimiento
rápido de las exportaciones los gobiernos de estos países hicieron que la rentabilidad de las
mismas dependiese principalmente de los esfuerzos para aumentar la productividad (Westphal,
1992). En consecuencia, debió desarrollarse un acelerado proceso de aprendizaje tecnológico de
modo de elevar la competitividad internacional de las nuevas industrias.

La capacidad de disciplinamiento que estuvieron en condiciones de ejercer los Estados del Este
Asiático es otro elemento distintivo; de este modo, pudieron no sólo proponer sino también
hacer ejecutar compromisos de reciprocidad -en términos de inversiones, exportación, etc.- a
aquellas empresas y sectores que se beneficiaban de la asistencia estatal. En otras palabras,
se ha sugerido que la superior eficacia de las políticas de intervención estatal en el Este
Asiático vis a vis otros PED no se debería tanto a mayores habilidades de los hacedores de
política sino a diferencias en el poder -y la capacidad de disciplinamiento del sector privado- de
los respectivos Estados (Amsdem, 1989; Haggard, 1994).

b) La estructura y evolución de la economía y las instituciones durante la ISI en la

Argentina

A diferencia de lo ocurrido durante el período agroexportador, en esta etapa la Argentina

progresivamente se aleja de los países más avanzados en términos de su PBI per cápita, e
incluso se ve superada por otras naciones a las cuales anteriormente aventajaba con
comodidad. En el cuadro III-1 presentamos los datos comparativos del PBI per cápita de la
Argentina vis a vis una lista de 22 países (los mismos incluidos en el cuadro análogo del

99
capítulo II, más dos de los llamados "tigres asiáticos" -Corea del Sur y Taiwan-). Antes vimos
que entre 1870 y 1929 la Argentina había mejorado su posición relativa frente a todos los
países allí considerados. Entre 1929 y 1976, en contraste, la posición del país también cambió
uniformemente vis a vis el resto de los países, pero en este caso empeorándose.

La decadencia argentina ya se observa en el período 1929-1950. En ese período, la posición

del país empeora vis a vis 10 de las 22 naciones para los cuales hay datos comparativos
(incluyendo Australia, Canadá y Nueva Zelandia), permanece aproximadamente igual en
relación con otros cinco países y sólo mejora respecto de siete naciones -y hay que considerar
que la comparación se hace contra varias naciones que vivieron la guerra en su propio territorio-.
Entre 1950 y 1976 la decadencia se hace más evidente, y el descenso relativo se comprueba
en 21 de los 22 casos (la excepción es Nueva Zelandia).

Sólo a manera de ilustración, entre los indicadores del pobre desempeño de la economía
argentina en este período podemos señalar que entre 1950 y 1973, en una comparación de 39
países de distintos continentes, sólo cinco de ellos exhiben una tendencia divergente de su
productividad laboral con relación a la de los EE.UU., siendo la Argentina uno de ellos -junto
con Bangladesh, China, India e Indonesia- (cuadro III-2). El cuadro III-3, en tanto, muestra como
en la Argentina el desempeño en términos de la productividad total de factores fue, entre 1950 y
1980, significativamente inferior al de otros países latinoamericanos.
Cuadro III-1
Relación entre el PBI per cápita de un conjunto de países y el de la Argentina (PBI per cápita de la Argentina
= 1). 1929-1976
1929 1950 1976
Suiza 1,4 1,8 2,1
EE.UU. 1,6 1,9 2,1
Canadá 1,1 1,4 1,9
Suecia 0,9 1,4 1,8
Alemania 1,0 0,9 1,7
Dinamarca 1,1 1,3 1,7
Francia 1,1 1,0 1,7
Holanda 1,3 1,2 1,7
Australia 1,2 1,4 1,6
Nueva Zelandia 1,2 1,7 1,6
Bélgica 1,1 1,1 1,6
Noruega 0,7 1,0 1,5
Austria 0,9 0,7 1,5
Gran Bretaña 1,2 1,4 1,5
Japón 0,4 0,4 1,4
Italia 0,7 0,7 1,4
España 0,7 0,5 1,2
Irlanda 0,7 0,7 0,9
México 0,3 0,4 0,6
Taiwan 0,3 0,2 0,5
Brasil 0,3 0,3 0,6
Corea del Sur 0,3 0,2 0,4
Fuente: Elaboración propia en base a Maddison (1995).

Además de las transformaciones económicas, el país atraviesa también significativos cambios a

nivel político. Como ya señalamos, en 1930 se produce un golpe de Estado, que viene a
interrumpir 68 años de elecciones consecutivas. Se inicia, de este modo, un período que va a
extenderse por más de 50 años, y que se caracteriza por una presencia continua de las fuerzas

100
armadas en la vida política. Dicha presencia no sólo se da a través de un gran número de
interrupciones del orden constitucional, sino también mediante una influencia continua de los
militares sobre la vida institucional y económica del país. En particular, una parte significativa
del proceso de industrialización argentino -y también del desarrollo de su sistema de ciencia y
tecnología- quedará, especialmente a partir de 1943, bajo la influencia militar.
Cuadro III-2
Convergencia/divergencia de un grupo de países en relación con los niveles de productividad de la economía
de los EE.UU. 1950-1973 (tasas promedio anuales)
Japón 4,84 Brasil 1,02
España 3,60 Tailandia 0,94
Grecia 3,60 Perú 0,69
Portugal 3,20 Checoslovaquia 0,68
Alemania 3,18 URSS 0,64
Austria 3,12 Venezuela 0,63
Italia 2,98 América Latina 0,59
Taiwan 2,84 Colombia 0,56
Finlandia 2,62 Suiza 0,52
Francia 2,33 Reino Unido 0,39
Holanda 2,01 Canadá 0,23
Bélgica 1,70 Australia 0,21
Dinamarca 1,69 Chile 0,14
Irlanda 1,56 Pakistán 0,08
Noruega 1,48 Filipinas 0,00
Suecia 1,39 Indonesia -0,11
Corea del Sur 1,33 Argentina -0,19
México 1,25 India -0,59
Hungría 1,12 China -0,65
Polonia 1,03 Bangladesh -2,33
Fuente: Maddison (1995).
Cuadro III-3
Crecimiento de la productividad total de factores en América Latina. 1950-1980

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Venezuela

1950-60 0,8 3,6 0,7 0,9 1,0 -2,6 2,2
1960-70 0,2 1,4 1,3 0,8 1,2 1,0 1,4
1970-80 -0,3 1,1 1,0 0,6 0,1 -0,5 -1,7
Fuente: Elías (1992).

Entre los cambios ocurridos en esta etapa, también hay que destacar la reducción drástica de
los flujos inmigratorios y su cambio de composición (los países limítrofes reemplazan a Europa
como origen principal de dichos flujos). A su vez, se registran significativas corrientes de
migración interna, ya que las grandes ciudades atraen población rural gracias a las
oportunidades de empleo abiertas en el expansivo sector industrial. En este contexto, la
Argentina pasa a tener un menor dinamismo en materia de crecimiento poblacional, lo cual
limitará el tamaño del mercado interno al cual podrá abastecer la industria manufacturera.

Los problemas económicos argentinos en este período comienzan tempranamente. Como es

bien conocido, el país se vio seriamente afectado por la crisis de 1930. Entre 1930 y 1932 el
PBI per cápita se redujo a una tasa superior al 7% anual. Entre 1928 y 1932, en tanto, las
exportaciones cayeron a la mitad, medidas en pesos corrientes, lo cual obligó a una drástica
contracción de las importaciones.

101
De todos modos, la recuperación fue relativamente rápida. Según Cortés Conde (1997), el PBI
per cápita creció, entre 1932 y 1947, a una tasa del 3% anual. Es el sector industrial orientado
al mercado interno el que empuja el crecimiento durante esta etapa, favorecido por la existencia
de barreras contra las importaciones y subsidios al crédito. En opinión del mencionado autor,
este período de crecimiento rápido es consecuencia de un ajuste exitoso vía sustitución de
importaciones a los “shocks” causados por la crisis de 1930 y, más tarde, por la Segunda
Guerra Mundial. Este éxito se explica en cuanto había una demanda existente insatisfecha a la
vez que los mayores costos de producción locales fueron compensados gracias a un tipo de
cambio elevado y a las ya mencionadas barreras comerciales.

Esta etapa se caracteriza no sólo por una actitud más favorable del Estado hacia el sector
industrial, sino también por el surgimiento de un conjunto de instituciones destinadas a regular
el desarrollo de distintos espacios de la actividad económica. Así, se crea el Banco Central, en
1935, así como las Juntas Reguladoras de Carnes y Granos. Por otro lado, se reforma el
sistema impositivo, ya que el comercio exterior no podía seguir siendo su soporte básico; se
introduce, así, un impuesto a las ganancias por primera vez en la historia del país.

Hay un consenso bastante extendido en que la sustitución de importaciones realizada durante esta
primera etapa de la ISI -hasta el fin de la guerra aproximadamente- fue “eficiente” o apropiada, en
la medida en que el país atravesaba una seria crisis externa y las condiciones internacionales
distaban de alentar estrategias de crecimiento basadas en la especialización exportadora para
el mercado mundial. Las autoridades actuaban con una aproximación “pragmática” (ajustarse a la
restricción externa), aunque sin un plan pro-industrialización claro (Díaz Alejandro, 1975).

Donde hay menos consenso es respecto de la adecuación de la siguiente etapa sustitutiva,

cuando se implementaron políticas mucho más específicas para alentar la expansión del sector
industrial y se adoptaron políticas desfavorables para el sector agropecuario.

De hecho, al finalizar la Segunda Guerra, una parte importante de la sociedad esperaba el

“retorno de la normalidad”, concibiendo que la sustitución de importaciones operada bajo el
peso de la crisis del ’30 y continuada a lo largo del conflicto bélico, no sólo dejaría de
profundizarse sino que, incluso, retrocedería, ya que había dado lugar a industrias
"inadecuadas" para el país. Otros sectores, en cambio, pretendían continuar con el impulso
hacia mayores niveles de industrialización, juzgando imposible el retorno a un estilo de
crecimiento basado en la exportación de productos agropecuarios.

Así, en los años ‘30 y ‘40 hay una intensa polémica sobre el "estilo” de desarrollo argentino, en la
cual están involucrados varios temas: las relaciones con Gran Bretaña y los EE.UU.100, el grado de
apertura de la economía a los flujos de comercio y capital extranjeros, el papel de la industria y
el agro, la necesidad o no de intervención del Estado en la economía, etc. (Llach, 1984).

100
. Según varios autores, la “relación especial” mantenida con Gran Bretaña en los años ‘30, siguiendo el lema “comprar a quien
nos compra”, hizo que se favorecieran relativamente las importaciones de ese origen (Schvarzer, 1996). Esto habría tenido distintas
consecuencias negativas, y, en lo que hace al SNI, habría tenido un impacto desfavorables considerando que dicho país ya había
perdido hace tiempo el liderazgo industrial y tecnológico vis a vis los EE.UU.

102
Un hito importante se produce en 1940, a raíz del llamado "Plan Pinedo", el cual buscaba
conciliar la industrialización del país con la preservación de un régimen económico
relativamente abierto en materia comercial, fomentando las relaciones de intercambio con los
EE.UU. y los países limítrofes, promoviendo las exportaciones no tradicionales -que de hecho ya
venían aumentando desde algunos años atrás-, favoreciendo el otorgamiento de préstamos a largo
plazo para el sector industrial e impulsando la creación de un mercado doméstico de capitales.

Este plan, cuya adopción fue finalmente rechazada por el Congreso, contó no sólo con la
oposición del sector agropecuario, de buena parte del sector financiero y de los intereses
vinculados a Gran Bretaña, sino también, significativamente (o no tanto, si se considera lo
expuesto en el capítulo anterior) de los representantes de la Unión Cívica Radical101.

De todos modos, la llegada al poder del gobierno peronista (1945-1955) va a inclinar la balanza
decididamente hacia un estilo de crecimiento basado en el sector industrial, aunque con rasgos
distintos a los contemplados en la propuesta de Pinedo. En efecto, la esencia del programa
económico peronista consistió en favorecer una fuerte redistribución de ingresos a favor del
sector asalariado, cuya participación en el ingreso nacional pasa de un 39% a un 46% entre
1946 y 1950, lo cual, lógicamente, se tradujo en un aumento del consumo doméstico en
relación al PBI (cuadro III-5).
Cuadro III-4
Estructura sectorial del PBI a costo de factores a precios de 1950. 1930-1955 (%)
Agricult., Minería Indust Otros serv Construc- Comercio Transpor Finanzas Vivienda Serv Serv del Total
ganad., Manufact públicos ción te y personales gobierno
silvicult. comuni
y pesca caciones
1930 22,6 0,5 18,6 0,7 8,0 20,6 8,5 2,2 4,9 7,8 5,7 100
1935 27,7 0,7 19,3 0,9 4,8 17,6 7,8 1,9 5,1 8,2 6,0 100
1940 24,7 1,2 20,6 1,0 5,2 17,6 8,1 1,9 4,9 8,1 6,6 100
1945 20,3 1,2 22,8 1,1 5,8 16,2 8,6 2,2 5,0 8,6 8,3 100
1950 15,7 1,0 23,4 1,1 7,4 17,1 10 2,6 4,5 8,2 9,1 100
1955 17,1 1,1 23,3 1,3 6,0 15,7 10,1 2,8 4,7 8,5 9,5 100

Fuente: BCRA (1976).

Cuadro III-5
Estructura de la oferta y demanda global a precios de mercado ($ de 1950). 1935-1955 (%)

Importaciones Consumo privado Consumo del gobierno Inversión bruta interna Exportaciones
1935 14,2 63,7 8,5 21,0 21,0
1940 11,8 69,2 9,4 19,5 13,7
1945 4,7 64,0 13,7 14,8 12,2
1950 8,3 65,1 12,4 21,7 9,0
1955 7,7 66,7 12,6 21,5 7,0
Fuente: BCRA (1976).

Además de sus finalidades sociales, este programa se basaba en la idea de que el mercado
interno iba a ser la base del futuro crecimiento económico en la Argentina. En este sentido, hay
que destacar que las autoridades partían de la premisa de que era peligroso volver a confiar en

101
. En respuesta al Plan Pinedo, el Partido Radical señalaba que “podrán caerse todas las chimeneas, pero mientras el campo
produzca y exporte, el país seguirá comprando lo que necesite” (citado en Llach, 1984).

103
el mercado mundial como fuente de dinamismo para el país e incluso juzgaban como altamente
probable el advenimiento de una nueva contienda mundial.

Para conseguir sus objetivos, el gobierno peronista profundizó la presencia del Estado en la
economía, tanto en el plano regulatorio como productivo. En 1946 se crea el Instituto Argentino
para la Promoción del Intercambio (IAPI), destinado a regular la exportación de productos
agrícolas y la importación de bienes esenciales. Asimismo, se nacionalizaron los depósitos
bancarios y se estatizaron la mayor parte de los servicios públicos que estaban en manos
extranjeras (Mallon y Sourrouille, 1975). Otra parte importante del programa consistía en
transferir recursos del sector agropecuario hacia la industria. Esto se logró, en esencia, por la
vía del uso de paridades cambiarias diferenciales, que abarataban el ingreso de insumos y
maquinarias para el sector industrial y castigaban a las exportaciones agropecuarias.

Sin embargo, a partir de las dificultades que comenzó a atravesar el programa económico
desde 1948 -desaceleración del crecimiento, inflación y crisis externas- hubo un cambio de
rumbo, que se materializa con toda claridad a partir de 1952 y se expresa en el control de los
aumentos salariales, el fin de la discriminación hacia el sector agrario y una política más
favorable a las inversiones extranjeras -ver más abajo- (Mallon y Sourrouille, 1975).

La polémica sobre el gobierno peronista es vastísima, y por sí sola puede ser objeto de varios
libros. Para nuestro objetivo, sin embargo, es útil dejar sentadas algunas críticas que han sido
formuladas a dichas políticas en cuanto son pertinentes para nuestro argumento general.

Una de dichas críticas es que, al elevar los costos y las regulaciones laborales en el contexto de
un retraso significativo de la mayor parte del aparato industrial en términos de productividad y
niveles tecnológicos, se impidió la formación de un sector manufacturero competitivo
internacionalmente (considerando, además, que, como vimos en el capítulo previo, los salarios
argentinos no eran bajos en la comparación internacional)102. De hecho, la protección a la
producción industrial local fue una consecuencia inevitable del programa redistribucionista (Díaz
Alejandro, 1975; Lingarde et al, 1998 -estos últimos autores hacen una comparación explícita
en este plano con lo ocurrido en Brasil, en donde no se permitió que los salarios subieran tanto-
). Esto es importante porque, como señalan Hikino y Amsdem (1995), los salarios bajos -junto
con otras condiciones- han sido elementos importantes de todo proceso de industrialización, al
menos en sus etapas iniciales.

Justamente, la prolongación y profundización del cerramiento de la economía argentina durante

este período han sido objeto también de fuertes críticas (Díaz Alejandro, 1975; Cortés Conde,
1997). Para estos autores, si las restricciones a la importación implementadas luego de la crisis
del 1930 se habían originado por circunstancias externas fuera del control del país, las
implementadas a partir de 1945, deliberadamente concebidas para impulsar inversiones
sustitutivas de importaciones en el sector industrial, causaron buena parte de los problemas
económicos que sufriría la Argentina a posteriori. En particular, las políticas inward oriented -
que, aunque atenuadas, se mantuvieron tras la caída del gobierno peronista- habrían aislado a

102
. Según datos de Williamson (1999), hacia fines de los años ‘30 los salarios reales urbanos argentinos eran todavía superiores a los
británicos.

104
la Argentina del período de crecimiento más notable de la economía mundial en toda su
historia: la “edad de oro” transcurrida entre 1950 y 1973.

La protección arancelaria discriminó a favor del sector productor de bienes de consumo, que fue
el más expansivo en este período (adviértase la drástica caída del peso de los bienes de
consumo dentro de la canasta de importaciones -cuadro III-6-). En tanto, las ramas productoras
de bienes intermedios pesados estuvieron probablemente sujetas a protección efectiva negativa
hasta 1959. Por su parte, los aranceles para bienes de capital eran una suerte de variable de
ajuste, ya que se elevaban cuando escaseaban las divisas. Esto llevó a que la producción de
este tipo de bienes estuviera sujeta a una fuerte inseguridad (Díaz Alejandro, 1975). En este
contexto, está claro que el modelo de impulso a las industrias productoras de bienes finales estuvo
lejos de eliminar las necesidades de importación, ya que las industrias protegidas tenían una alta
dependencia de insumos y bienes de capital extranjeros.

Al mismo tiempo, como ya señalamos, en general estas industrias estuvieron lejos de alcanzar
costos y niveles de productividad que les permitieran competir en los mercados internacionales.
Para Díaz Alejandro (1975), más allá de las obligadas políticas de protección adoptadas a partir
de 1930, hasta 1943 la industria argentina seguía sintiendo los efectos de la competencia
extranjera. En cambio, las políticas de protección adoptadas durante el gobierno peronista
implicaron que no se hiciera sentir la competencia a las ramas que ya habían estado
madurando desde las décadas pasadas (textil, etc.) y permitieron que la economía se
desarrollara con un grado importante de ineficiencia microeconómica.
Cuadro III-6
Estructura de las importaciones según uso (%)
1925-29 1930-34 1935-39 1945-49 1950-54 1955-59 1960-64
Bienes de consumo no duraderos 26,0 34,3 28,6 14,2 6,1 4,9 4,1
Bienes de consumo duraderos 11,1 5,5 5,1 9,7 3,7 4,2 4,7
Combustibles y lubricantes 4,7 6,5 5,9 6,8 18,4 21,5 9,7
Productos intermedios metálicos 5,9 6,5 7,8 10,3 14,0 17,6 13,8
Otros productos intermedios 20,2 27,4 27,3 29,1 32,9 26,7 24,8
Materiales de construcción 10,2 6,8 6,2 5,6 5,3 3,3 4,0
Maquinaria y equipos para la agricultura 4,9 1,4 1,7 2,2 3,3 3,1 2,6
Maquinaria y equipos para la industria 13,3 9,3 11,3 12,7 9,7 10,4 20,6
Equipos de transporte y comunicaciones 3,4 2,3 6,0 9,4 6,3 7,9 14,7
Total 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Díaz Alejandro (1975).

En este contexto, no es extraño que las exportaciones manufactureras cayeran, luego del
incremento que habían registrado entre 1930 y 1943, y que las exportaciones agropecuarias se
mantuvieran en niveles similares a los previos a la crisis de 1930. Así, se observa como las
exportaciones argentinas caen entre 1929 y 1950 en un contexto de aumento de las exportaciones
mundiales, y mientras subían las ventas externas de países como Australia, Brasil o Canadá
(cuadro III-7). En consecuencia, la participación del país en las exportaciones mundiales bajó de
0,93 a 0,55% entre 1929 y 1950 (cuadro III-8).

Otros aspectos de la política del gobierno peronista evaluados negativamente incluyen: i) el

descuido por las inversiones en transporte e infraestructura (CEPAL, 1958) -véase el retraso del
país en la expansión de su capacidad de generación eléctrica (cuadro III-9)-; ii) el incremento en
los precios relativos de los bienes de capital, decurrente del aumento de las tarifas arancelarias

105
aplicadas a dichos bienes, habría tenido un impacto negativo fuerte sobre la tasa de
acumulación de capital (Díaz Alejandro, 1975; Taylor, 1994). En este sentido, la combinación de
aumentos de salarios y dificultades para importar bienes de capital seguramente contribuyó a la
ya comentada ineficiencia microeconómica de buena parte del sector manufacturero local; iii)
las políticas anti IED habrían tenido un efecto negativo, en tanto dichas inversiones, con su
correspondiente aporte tecnológico, se dirigían a países como Australia, Brasil y
Canadá103,104,105; iv) la inflación obligó a los empresarios a dedicar demasiado tiempo a los
problemas financieros de sus firmas; v) el peso del autofinanciamiento empresario era excesivo
y el mercado de capitales estaba claramente sub-desarrollado (Díaz Alejandro, 1975).
Cuadro III-7
Tasa anual acumulativa de crecimiento de las exportaciones (calculado en valores constantes, sobre la base
de dólares de 1990).1929-1970 (%).
1929-1950 1950-1970 1929-1950 1950-1970
Alemania -4,4 13,7 Gran Bretaña 0,9 4,3
Argentina -1,8 3,4 India -1,8 2,7
Australia 1,8 6,2 Indonesia -0,7 7,1
Brasil 1,4 5,1 Italia 0,1 12,8
Canadá 2,2 7,7 Japón -0,9 17,0
Chile -0,7 2,7 México -2,8 4,7
China 0,1 3,0 Noruega 2,2 8,0
Colombia 1,4 4,2 Perú 0,1 6,4
Corea del Sur -10,5 22,5 Suecia 2,6 7,6
Dinamarca 1,3 7,6 Taiwan -1,7 17,9
España -2,3 10,1 Tailandia 2,7 4,8
EE.UU. 1,6 6,9 URSS 3,8 13,8
Finlandia 1,0 7,9 Venezuela 6,2 4,4
Francia 0,1 9,1 Mundo 0,5 6,6
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995).

En esta breve reseña se han resaltado especialmente los aspectos negativos de las políticas
adoptadas durante el gobierno peronista, considerando que, en general, no tendieron a
favorecer la competitividad de la economía local y adoptaron una orientación excesivamente
centrada en el mercado doméstico. Ambos factores tuvieron un impacto negativo sobre la
dinámica del SNI durante este período, lo cual explica que hayamos hecho hincapié en ellos.
Sin embargo, estamos conscientes de que ello no agota ni con mucho el debate sobre este
crucial período de la historia argentina, cuya evaluación general ha merecido y seguirá
mereciendo análisis mucho más extensos y profundos, que involucran problemáticas que
exceden la perspectiva que hemos planteado para este trabajo. En consecuencia, vale aclarar
que no hemos tratado de establecer una conclusión general sobre el período peronista, sino sólo
discutir su performance desde el punto de vista del enfoque del SNI.

103
. Esto también fue, en parte, consecuencia del bloqueo declarado por los EE.UU. contra la Argentina. Dicho bloqueo, que duró
desde 1942 a 1949 y por el cual se prohibieron diversos envíos que dicho país consideraba de carácter estratégico (incluyendo
distintos tipos de equipos, artículos de acero, combustibles, etc.), fue dictado como represalia por la neutralidad de la Argentina
durante la guerra (y, de hecho, por las actitudes pro-germánicas que mostraban varias autoridades locales).
104
.Según Díaz Alejandro, en 1940 las inversiones directas de los EE.UU. en Argentina superaban en un 60% a las realizadas en
Brasil, en tanto que en 1955 fueron sólo el 40% de la inversión de los EE.UU. en aquel país.
105
Un hecho interesante es que hacia el final de este período el gobierno peronista decide recurrir al capital extranjero para financiar
el proceso de acumulación industrial, cambio expresado en la sanción de la Ley 14222, primera que regulaba de manera
sistemática la radicación y operación de capitales extranjeros. Al amparo de dicha ley, se firman convenios con firmas como Squibb,
Mercedes Benz, California Petroleum o Kaiser, los cuales supusieron la institucionalización de monopolios de hecho o reservas de
mercado e implicaron fuertes transferencias en materia de transferencia de ingresos entre sectores de la comunidad (Katz y
Kosacoff, 1989).

106
 Cuadro III-8
Participación en las exportaciones mundiales. 1929-1970
1929 1950 1970
Alemania 10,49 3,51 13,43
EE.UU. 9,08 11,47 12,07
Francia 4,96 4,48 7,20
Japón 1,30 0,94 6,58
Gran Bretaña 9,57 10,47 6,55
Italia 1,70 1,56 5,03
Canadá 2,34 3,35 4,16
Suecia 1,25 1,96 2,38
Venezuela 0,78 2,59 1,64
Australia 1,09 1,43 1,30
Dinamarca 0,81 0,95 1,15
Finlandia 0,77 0,85 1,08
España 1,01 0,54 1,06
China 1,87 1,69 0,81
Noruega 0,43 0,61 0,81
Brasil 0,78 0,93 0,69
India 2,45 1,46 0,67
Indonesia 0,78 0,60 0,66
Corea del Sur 0,39 0,03 0,55
Taiwan 0,08 0,05 0,40
México 1,11 0,53 0,36
Perú 0,34 0,31 0,30
Argentina 0,93 0,55 0,29
Colombia 0,24 0,30 0,18
Chile 0,40 0,31 0,14
Mundo 100 100 100
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995).
Cuadro III-9
Generación de electricidad. Kw/h. cada mil habitantes y porcentajes

Argentina Brasil Australia Canadá EE.UU.

1937 88,4 28,8 198,2 490,1 344,1
1950 78,5 36,3 289,7 616,3 544,1
Variación % -11,2 26 46,2 25,7 58,1
Fuente: Vitelli (1999).

En este sentido, un hecho esencial a remarcar es que a partir de estos años se configuró un
modelo, que habría de perdurar durante toda la ISI, en el cual coexistieron períodos breves de
crecimiento económico seguidos de fuertes caídas (stop and go). Los límites al crecimiento
provenían de la aparición de cíclicas crisis externas, causadas por importaciones que crecían
pari passu con el aumento del nivel de actividad interna y exportaciones -esencialmente
agropecuarias- prácticamente estancadas. Esta lógica ha sido modelizada por Braun y Joy
(1968). En su modelo, estos autores postulaban la existencia de dos sectores, uno que
trabajaba exclusivamente para el mercado interno protegido por fuertes tarifas (el industrial), y
otro, el agropecuario, que además de abastecer el consumo interno, exportaba. Con las divisas
generadas por este sector se cubrían las necesidades de importación de bienes intermedios y
de capital requeridas por el sector manufacturero. En las épocas de expansión, se generaba
una demanda creciente de importaciones, cuyo costo en divisas progresivamente superaba a la
cantidad de divisas aportadas por el sector agropecuario. Se gestaban, entonces, las
condiciones para una crisis del sector externo, que era resuelta vía devaluación, la cual se
transmitía a precios y derivaba, entre otras consecuencias, en caídas del salario real. La

107
devaluación generaba, entonces, recesión e inflación. En tanto, la menor demanda interna de
bienes salario liberaba saldos exportables y se cerraba, temporariamente, la brecha externa,
recreando las condiciones para el equilibrio macroeconómico.

Volviendo a la secuencia histórica, el golpe militar de 1955 desmantela varios de los cambios
institucionales introducidos por el peronismo. Así, se suprime la nacionalización de los
depósitos bancarios, el comercio exterior vuelve a estar en manos privadas, eliminándose el
IAPI, se cambia la orientación en la política laboral y se sancionan condiciones más ventajosas
que las previamente vigentes para la IED, en particular en lo que hace al giro de utilidades.

En 1958, tras el interregno militar, se produce un vuelco importante en materia de política

económica, con la asunción del gobierno “desarrollista” de Arturo Frondizi, quien orientaba junto
con Rogelio Frigerio el movimiento político e ideológico así denominado. La idea básica de este
movimiento era que la Argentina debía abandonar el rango de país especializado en la producción
de bienes primarios, y que ese cambio no sobrevendría por "evolución económica espontánea".
Era el Estado el que debía impulsar tanto la construcción de una estructura industrial integrada,
como el crecimiento económico en general (Altamirano, 1998).

En la práctica, Frondizi, contrariando las expectativas de muchos de sus seguidores, asignó un

papel decisivo al capital extranjero en su programa económico. Había dos razones para ese
vuelco: i) la tasa de ahorro interno era muy baja; ii) el proceso de desarrollo debía
desenvolverse con gran rapidez. En este escenario, ni el Estado ni el sector privado tenían la
posibilidad de financiar las grandes inversiones básicas que necesitaba el país. En
consecuencia, el recurso al ahorro externo se hacía imprescindible.

El “llamado” desarrollista tuvo éxito, y se produjo un verdadero boom de la IED. Entre 1959 y 1962
se autorizaron radicaciones por U$S 500 millones, duplicando la suma de todas las autorizaciones
concedidas entre 1954 y 1958 y entre 1963 y 1970. De las radicaciones autorizadas en este
período, un 90% se concentró en las industrias químicas, petroquímicas, derivados del petróleo,
material de transporte, metalurgia y maquinarias eléctricas y no eléctricas (Sourrouille et al, 1985).

Para impulsar la industrialización, además de la atracción de IED, se optó por profundizar el

proteccionismo; así, las tarifas aduaneras llegaron a 151% en promedio en 1959 (Veganzones,
1997). Asimismo, se implantaron mecanismos de promoción industrial que buscaban estimular
las inversiones a través de generosos incentivos fiscales y crediticios (ver más abajo).

De todos modos, si bien el gobierno desarrollista impulsó claramente el crecimiento del sector
manufacturero -y en particular de las ramas “pesadas” (siderurgia, petroquímica, etc.) y del
sector automotriz-, profundizando el proceso de sustitución de importaciones, no logró quebrar
la sucesión de ciclos stop and go. Las tensiones económicas, entonces, se sumaron a las de
origen político, dando lugar al derrocamiento del gobierno por parte de un golpe militar.

Luego de un breve interregno, en 1963 asume el poder un gobierno de origen radical. A partir de
dicho año y hasta 1974 se dará el último período de crecimiento sostenido de la ISI en la Argentina,
aunque a tasas muy inferiores a las de los anteriores períodos de crecimiento registrados en el país
-1,6% anual- (Cortés Conde, 1997), en un contexto de tasas de inversión en el orden del 20% o
algo más del PBI (cuadro III-10) y de un fuerte aumento del peso del sector manufacturero, que

108
llega a cerca del 38% del PBI en 1973 (cuadro III-11). En tanto, se ha estimado que la tasa de
crecimiento anual de la productividad total de factores entre 1960 y 1970 alcanzó el 1,3% anual,
cifra que se compara favorablemente con la de los períodos inmediatamente anterior -0,19% entre
1947 y 1960- y posterior –0,7% entre 1970 y 1980- (Keifman, 1998).

En la etapa 1963-74 el país conocerá seis presidentes distintos, diversas orientaciones de

política económica -“expansivas” al estilo keynesiano, planes de estabilización tradicionales,
etc.- pero, como se señaló antes, el modelo de stop and go seguirá caracterizando el
funcionamiento de la economía. En este contexto, habrá una progresiva acumulación de
tensiones inflacionarias, que va a llevar en 1975 a una crisis en donde la tasa de inflación anual
llega a los tres dígitos. A su vez, se mantendrá una economía altamente cerrada, tanto por el
lado de las importaciones como por el de las exportaciones (cuadro III-10). Este hecho no
sorprende a la luz de las elevadísimas tasas de protección efectiva vigentes en este período106 y
de la poca intensidad de las políticas pro-exportadoras, más allá de los instrumentos adoptados
en ese plano a partir de los años ‘60.

En este contexto, no sorprende que hacia 1973 la economía argentina fuera una de las más
cerradas del mundo, junto con países continentales como Brasil y los EE.UU. y Japón. Obsérvese
también que entre 1950 y 1970 las exportaciones argentinas crecieron a poco menos que la mitad
del ritmo al que lo hacían las exportaciones mundiales y que la participación argentina en estas
últimas cayó de 0,55 a 0,29% entre dichos años (cuadros III-7 y III-8).
Cuadro III-10
Estructura de la oferta y demanda global a precios de mercado ($ de 1960). 1960-1973 (%)

Importaciones Consumo privado Consumo del gobierno Inversión bruta interna Exportaciones
1960 11,3 70,5 9,1 21,5 10,1
1965 9,3 72,3 6,9 19,4 10,7
1970 9,5 69,5 6,5 22,0 11,6
1973 8,3 70,7 6,4 22,4 8,9
Fuente: BCRA (1976).
Cuadro III-11
Estructura sectorial del PBI a costo de factores a precios de 1960. 1960-1973 (%)
Agricult., caza, Mine- Indust. Electricidad, Construc Comercio Transporte y Finanzas Serv Total
silvicult. y pesca ría Manufact. gas y agua ción comunicac. personales
1960 16,6 1,1 31,1 1,2 4,0 18,9 7,9 4,0 15,2 100
1965 16,0 1,4 33,9 1,8 3,2 18,1 7,7 3,6 14,3 100
1970 13,7 1,8 35,2 2,3 4,8 17,8 7,5 3,5 13,4 100
1973 12,3 1,6 37,9 2,6 4,0 17,5 7,3 3,5 13,3 100
Fuente: BCRA (1976).

c) El sector agropecuario

La crisis del año 1930 impactó fuertemente sobre el sector agropecuario, y en particular sobre
los cultivos de la región pampeana, vía proteccionismo en los principales países consumidores
y deterioro de los precios de los productos primarios. Sin embargo, si bien a ritmos inferiores a

106
. En los años ‘70 se estimaba que dicha tasa llegaba a 95% en promedio para toda la economía, compuesta de un -13% para la
agricultura y de un 97% para la industria -llegando al 130% si se consideran sólo los productos manufacturados destinados al
mercado interno- (Veganzones, 1997).

109
los de pasadas décadas, tanto la producción agrícola como la superficie sembrada con cereales
y oleaginosas siguieron creciendo en los años ‘30 (cuadro III-12).

En contraste, a partir de 1940 y hasta la segunda mitad de los años ‘50 se registra una fuerte
caída en la producción, así como en la superficie sembrada en la región pampeana. Este retraso
se dio en un contexto en el cual los principales países agrícolas con los cuales la Argentina venía
compitiendo exitosamente hasta entonces continuaron expandiendo sus volúmenes producidos.
Por ejemplo, mientras que de 1935-39 a 1960-64 la Argentina incrementó su producción de trigo en
menos de un 5%, la de Australia y Canadá aumentó, respectivamente, un 90 y un 110% (Díaz
Alejandro, 1975) –ver también cuadro III-13-.
Cuadro III-12
Superficie sembrada y producción de cereales y oleaginosas. 1930-1974 (miles has, miles tn, %)
Superf. Sembrada Tasa prom. crec. anual Producción Tasa prom. crec. anual
1930/34 19738 2,9 17476 0,4
1935/39 20721 1,0 18040 0,6
1940/44 20020 -0,7 18132 0,1
1945/49 17616 -2,4 13250 -5,4
1950/54 15827 -2,0 11662 -2,4
1955/59 17332 1,9 14868 5,5
1960/64 17600 0,3 16071 1,6
1965/69 19404 2,1 19491 4,3
1970/74 19932 0,5 23272 3,9
Crec. acum. 1930/34-1945/49 -10,8 -24,2
Crec. acum. 1950/54-1970/74 25,9 99,6
Fuente: Barsky y Murmis (1986).
Cuadro III-13
Evolución de la producción agropecuaria. Base 1932=100
Argentina Australia Canadá EE.UU.
1932 100 100 100 100
1937 113,4 s.d. 142,0 209,5
1942 135,8 145,3 281,4 265,0
1948 129,5 339,2 304,4 310,4
1951 119,7 541,0 348,2 277,2
Fuente: Vitelli (1999).

Obviamente, las exportaciones agropecuarias mostraron una tendencia declinante en este

período. Así, en volúmenes físicos, las exportaciones de cereales y lino alcanzaban, entre 1951
y 1954 un nivel inferior en un 65% al alcanzado entre 1925 y 1929; en el caso de las carnes, la
baja llegaba al 50%. Si en los años ‘30 la caída de las exportaciones se atribuye con toda
seguridad a la baja de la demanda extranjera, no parece que sea posible afirmar lo mismo para
el período posterior a la posguerra. En efecto, la participación de las exportaciones argentinas
de carne bovina en el total de exportaciones mundiales cae de un 58 a un 31% entre 1924-33 y
1959-63. Las cifras respectivas son de 18 a 6% en trigo, de 65 a 17% en maíz, de 34 a 16% en
avena y de 25 a 7% en carne ovina.

De todos modos, el sector agrícola en su conjunto mostró un leve crecimiento entre 1935-1939
y 1950-1954 (7%) en términos de volúmenes físicos, como producto de los fuertes aumentos en
productos tales como girasol, cultivos industriales, frutas y hortalizas, todos los cuales tenían una
participación relativamente baja en el producto sectorial antes de la crisis del ’30. Asimismo, se
elevó la producción ganadera, que ocupó áreas previamente reservadas a la agricultura.

110
 La evolución de la productividad agrícola tampoco fue favorable. Así, salvo en los casos del
trigo -donde se habían alcanzado algunos éxitos genéticos-, la cebada y el girasol (cuyo cultivo
recién se iniciaba en el país), se advierten caídas en los rendimientos de los principales cultivos
pampeanos en la comparación 1930/1934 vis a vis 1945/1949 (cuadro III-14). En tanto,
mientras que en los años ‘20 la productividad agropecuaria total de la Argentina resultaba casi
un 12% superior a la de los EE.UU., entre 1955/1959 se ubicaba, en promedio, un 27% por
detrás de aquella (Díaz Alejandro, 1975) –ver también cuadros III-15 y III-16-.
Cuadro III-14
Rendimientos de cereales y oleaginosas. 1930-1974 (ton. por hectárea)

Trigo Maíz Avena Cebada Centeno Lino Girasol Soja

1930/34 877 1864 1154 1149 593 684 683 -
1935/39 958 1752 943 948 564 654 834 -
1940/44 1091 1913 922 1170 686 655 923 -
1945/49 1103 1750 1071 1225 577 633 738 -
1950/54 1123 1444 1187 1209 688 695 723 -
1955/59 1324 1705 1156 1259 738 592 614 973
1960/64 1377 1762 1199 1162 724 659 668 1045
1965/69 1400 2059 1352 1200 703 666 826 1117
1970/74 1439 2439 1050 1271 733 767 719 1394
Crec acum. 1930/34-1945/49 25,8 -6,1 -7,2 6,6 -2,7 -7,5 8,1 n.c.
Crec acum. 1950/54-1970/74 28,1 68,9 -11,5 -5,1 6,5 10,4 0,6 n.c.
Fuente: Barsky y Murmis (1986).
Cuadro III-15
Rendimientos de trigo y maíz en Argentina y los EE.UU. 1920-1964 (kg. por hectárea cosechada)
1920-29 1930-39 1940-44 1945-49 1950-54 1955-59 1960-64
Trigo
Argentina 878,0 929,0 1098,0 1102,0 1151,0 1337,0 1382,0
EE.UU. 939,0 844,0 1098,0 1061,0 1123,0 1475,0 1592,0
Razón 0,94 1,10 1,00 1,04 1,02 0,91 0,87

Maíz
Argentina 1878,0 1842,0 1998,0 1766,0 1529,0 1734,0 1765,0
EE.UU. 1684,0 1572,0 2077,0 2322,0 2523,0 3213,0 3896,0
Razón 1,12 1,17 0,96 0,76 0,61 0,54 0,45
Fuente: Díaz Alejandro (1975).
Cuadro III-16
Evolución comparativa de rindes agrícolas. 1934-años ‘50
Argentina Canadá EE.UU. Francia México
Trigo
1934/38 980 710 810 1560 760
1952/56 1330 1500 1250 2170 1100
Variación % 35,7 111,3 54,3 52,5 44,7

Maíz
1934/38 1810 s.d. 1400 1580 560
1955/59 1600 s.d 2650 2240 810
Variación % -11,6 s.d 89,3 41,8 44,6
Fuente: Vitelli (1999).

A su vez, hay un gran incremento de la brecha tecnológica vis a vis los principales países
productores. De hecho, la Argentina pierde el curso de la “revolución agrícola”, ya que hay un
estancamiento de los procesos de mecanización (ver cuadros III-17 y III-18) y de cambio genético

111
(particularmente importante es el retraso en la aparición de híbridos), en tanto no hay avances en el
sistema estatal de generación y difusión de tecnologías agropecuarias (Barsky, 1988).
Cuadro III-17
Argentina. Evolución del parque de tractores en uso (al 1 de enero). 1937-1979
Tractores
1937 17485
1940 22640
1945 12076
1950 13973
1955 47210
1960 110643
1965 143656
1970 120319
1975 130276
Fuente: Barsky y Murmis (1986).
Cuadro III-18
Número de tractores cada 1000 hectáreas de tierra arable y cultivable. 1948/1973
1948 1961/65 1973
Argentina 0,67 4,8 6,4
Australia 2,26 6,6 7,8
Canadá 7,68 13,5 14,1
EE.UU. 18,3 26,3 23,0
Nueva Zelandia 31,45 24,9 28,0
Uruguay 1,63 13,4 14,7
Mundo 2,7 8,9 10,9
Fuente: Vitelli (1999).

No es extraño que estas tendencias hayan dado lugar a un amplio debate respecto de las causas
del llamado “estancamiento del sector agropecuario”. Las dos posturas básicas respecto de dicho
estancamiento remiten a la falta de progreso tecnológico, pero en un caso dicho fenómeno es
atribuido a la influencia de factores institucionales -entre los que hay que incluir fundamentalmente
el peso de los latifundios107 y las actitudes y comportamientos de los terratenientes que habrían
dificultado el paso de una agricultura extensiva a otra intensiva108-, mientras que en otro,
cercano a la “ortodoxia neoclásica”, se enfatiza el peso de políticas económicas “erróneas” -

107
. Para poner este fenómeno en una perspectiva adecuada, hay que considerar que el peso de los latifundios en Argentina era
sensiblemente menor que en otros países de América Latina (Barsky y Murmis, 1986) y que el grado de concentración de la
propiedad en el campo argentino en los años ‘50 no era mayor al que existía en Australia, Canadá o Estados Unidos (Vitelli, 1999).
Asimismo, desde la última fase de la etapa agroexportadora se había venido observando un proceso de subdivisión de la tierra y por
lo tanto un aumento sustantivo del número de medianos y pequeños propietarios.
108
. Estas explicaciones corresponden a lo que Barsky et al (1992) denominan vertiente “estructural”, en la cual se incluyen los
trabajos de Giberti y los análisis de diversos autores de inspiración marxista -los cuales generalmente hacen gran hincapié en la
cuestión de la renta del suelo-, como Frigerio, Flichman o Murmis. Para Giberti (1966), mientras que los arrendamientos y la
tenencia precaria de la tierra dificultaban realizar las inversiones que demandaban los avances tecnológicos y aplicar prácticas
organizacionales que preservaran la fertilidad del suelo, la gran propiedad producía tal volumen de ingresos que, aunque no se la
trabajara con intensidad, de todos modos sus propietarios podían recibir ganancias significativas. El autor señalaba que “como
frecuentemente los predios se reciben por herencia, no por compra, falta también el sentido empresario de pretender que el capital
reditúe un interés acorde con la inversión. Además, razones de prestigio social y de salvaguardia de excedentes de capital inducen en
no pocas ocasiones a invertir en tierras a personas que por esa misma circunstancia no atienden tanto a la rentabilidad del capital sino a
la sencillez de la administración de la empresa. Es común, por otra parte, que las familias terratenientes orienten a sus hijos hacia
actividades profesionales o como dirigentes de grandes empresas, financieras, comerciales o industriales, lo cual los desvincula
más todavía de la rentabilidad máxima de las empresas agrarias” (p. 29, citado en Barsky et al, 1992). Para autores como Flichman
(1977), en cambio, si bien hay factores estructurales, no son los que apunta Giberti -que postula, en esencia, que los terratenientes no
maximizan sus beneficios-, sino simplemente que en la región pampeana era posible producir carne y cereales con costos bajos a nivel
internacional mediante técnicas extensivas. Según Flichman, la evidencia indicaba que un aumento en la intensidad del capital no
conducía a mayores beneficios unitarios para los productores extensivos de la pampa (ver Barsky et al, 1992).

112
especialmente en materia de precios-, que afectaron la rentabilidad del sector agropecuario109.
Ambas hipótesis han sido fuertemente criticadas en la literatura más reciente sobre el tema (J.
F. Sábato, 1981; Obschatko et al, 1984; Barsky y Murmis, 1986)110.

El ya mencionado modelo propuesto por J. F. Sábato (1981), brinda, a juicio de varios autores,
una explicación más equilibrada de lo ocurrido entre 1940 y 1960 en el sector agropecuario. El
elemento destacado por Sábato es que los riesgos a los que estaban sometidos los productores
agrícolas pampeanos eran considerables, tanto desde el punto de vista del mercado como,
particularmente, en la producción. Por tanto, parece razonable que los productores estuvieran
más preocupados por controlar los riesgos que amenazaban su supervivencia que por
incorporar innovaciones para maximizar sus ingresos. Una manera de reducir riesgos es
combinando actividades que no están sujetas a las mismas contingencias. En este contexto, la
tierra es el factor de mayor adaptabilidad para usos alternativos, en tanto que el capital no puede
adecuarse a las fuertes fluctuaciones que sufre la actividad, tanto de origen externo -precios y
demanda mundial- como interno -variaciones climáticas, plagas, ciclos stop and go, políticas
económicas erráticas-. En particular, Sábato señalaba que lo esencial para entender la agricultura
pampeana era que las variaciones de precios internos había sido históricamente mayores que en
los países capitalistas más avanzados. Siendo las técnicas más “tierra intensivas” las más flexibles,
eran las más racionales en dicho contexto: “el modelo pampeano ofrecía una alternativa simple y
barata para compensar las fluctuaciones del mercado” (p. 58).

En tanto, el despoblamiento de la región pampeana -producto del proceso de urbanización e

industrialización que avanza en este período- y el cese de la inmigración temporaria de ultramar
destruyeron el modelo de arrendamiento y la posibilidad del uso de mano de obra migrante para
la época de la cosecha, lo cual da, en respuesta, un movimiento hacia la ganadería. Así, la
reducción de la oferta de mano de obra temporaria puso un “techo” a la actividad. Este cuadro
se completa con una estructura de precios desfavorable para agricultura y la ausencia de
tecnologías modernas, todo lo cual da como resultado el ya mencionado estancamiento
agrícola conviviendo con una expansión ganadera.

Cabe citar, de todos modos, que este modelo propuesto por Sábato no ha concitado adhesión
unánime entre los analistas del sector. Así, Barsky (1988) destaca que dicho modelo puede explicar
la conducta de los productores agropecuarios, pero es insuficiente como modelo explicativo global
de la evolución del sector agropecuario argentino, ya que choca contra la evidencia empírica
disponible acerca de las distintas fases de la historia evolutiva de dicho sector.

109
. Desde esta visión se critican no sólo las políticas de precios para el sector agropecuario, sino también el aumento de los salarios
y de los costos laborales en el sector rural y la amenaza a los derechos de propiedad. Por ejemplo, Díaz Alejandro (1975) destaca el
problema derivado de la destrucción del mercado de contratos de arrendamientos a largo plazo -producto del congelamiento de los
mismos, decretado por el gobierno peronista-, que llevó al agotamiento del suelo y a la reducción de las inversiones, y reforzó la
tendencia a favorecer la ganadería. Además de la inseguridad en materia de derechos de propiedad, esto lleva a interrumpir la
rotación agricultura-ganadería, con consecuencias negativas sobre la fertilidad de los suelos.
110
. Algunos trabajos han propuesto factores explicativos adicionales a las interpretaciones “canónicas”. Barsky y Murmis (1986), por
ejemplo señalan que durante la Segunda Guerra y los primeros años de posguerra el cierre de los mercados internacionales y la
falta de insumos y de medios de transporte (que en parte fueron consecuencia del mencionado bloqueo decretado por los EE.UU.
contra nuestro país) contribuyen a explicar la caída en la producción agrícola en dicho subperíodo. En tanto, con relación al IAPI,
apuntan que se caracterizó por la utilización arbitraria de los recursos obtenidos y la falta de una política coherente de desarrollo
agrario. También señalan el peso de erróneas políticas de comercialización que llevaron a perder mercados externos.

113
Más allá de este debate, hay que observar que a partir de 1952 comienza un proceso de
expansión agrícola que hace que a mediados de los años ‘60 la producción llegara al mismo
nivel que los máximos alcanzados históricamente. Significativamente, esta expansión se daba,
por primera vez desde la crisis, paralelamente a un aumento de la producción ganadera.

En la reversión del estancamiento jugaron un papel central las políticas de apoyo crediticio y
desgravaciones que aceleraron el proceso de mecanización –cuadros III-17 y III-18-, con un
nivel de subsidios muy alto (ver las cifras de J. F. Sábato, 1981)111,112; más abajo se describe
con más detalle la evolución de este proceso. En consecuencia, se observa una modernización
tecnológica y productiva en este período (Obschatko et al, 1984), que da lugar a un proceso de
“farmerización” de los chacareros (capitalización de explotaciones familiares propietarias).

Según J. F. Sábato (1981), el salto del piso tecnológico con que trabajaban las empresas
pampeanas se produjo en un contexto donde no cambió el modelo productivo tradicional de
combinación de actividades, pero desapareció el esquema donde coexistían grandes
estancieros ganaderos, arrendatarios agricultores y mano de obra temporaria, surgiendo otro
donde se pasó a internalizar las funciones que cumplía cada grupo dentro de una sola unidad
empresaria. A su vez, en lugar de los obreros transitorios utilizados anteriormente, surge una
capa de contratistas de servicios, productores capitalizados a través de políticas estatales de
créditos subsidiados, que accedieron así a la compra de tractores y cosechadores. Asimismo,
surgen aparceros poseedores de mayores dotaciones de maquinarias que comenzaron a tomar
tierras mediante el pago de rentas en especie. La producción agrícola se desplazó hacia
unidades de mayor tamaño, debido a las oportunidades de ganancia que ofrecía una agricultura
más tecnificada y que no requería mayores inversiones gracias a la presencia de los
contratistas. En tanto, se liquidaba el régimen tradicional de arrendamientos y decrecía la masa
del proletariado rural, al tiempo que variaba su composición, en dirección a una mayor
proporción de permanentes y un grado de calificación mayor (Barsky et al, 1992).

d) El sector industrial

Siguiendo a Katz y Kosacoff (1989), la primera etapa del proceso de industrialización argentino
durante la ISI va de 1930 a 1943. En este período, al calor del ya comentado cerramiento de la
economía, se acelera la expansión de la industria. Los sectores que crecen con más rapidez
son refinerías de petróleo, artículos de caucho, la producción de maquinaria y metales y los
textiles (cuadros III-19 y III-20). La metalmecánica, en tanto, se mueve desde los talleres de
reparación hacia la fabricación de productos tales como electrodomésticos, maquinaria textil y
agrícola y máquinas herramientas sencillas.

En este sentido, se ha argumentado que no es extraño que el sector industrial haya respondido
con relativa rapidez a las nuevas condiciones internas y externas considerando que ya había
una experiencia adquirida en el período anterior en la producción manufacturera, se contaba

111
. En la reversión de la actitud del peronismo hacia el sector agropecuario a partir de 1952 jugó un rol central la gran crisis que
provocó la sequía de aquel año, que llevó a que el país debiera importar cereales por primera vez en décadas.
112
. El comentario de Sábato respecto de que esto evidenciaría la incapacidad de “cambio endógeno” del sector, ya que las medidas
para su reactivación le llegaban “desde afuera”, lo cual permitía que incluso productores ineficientes y retardatarios se mecanizaran,
es claramente, a nuestro juicio, una muestra más del “prejuicio antiempresarial” al cual hicimos referencia en el capítulo anterior.

114
con una fuerza de trabajo relativamente adecuada, se había instalado un significativo capital
social fijo en las ciudades (infraestructura de energía, comunicaciones, transporte, etc.) y
existían grandes mercados urbanos disponibles (Díaz Alejandro, 1975).
Cuadro III-19
Tasas anuales medias de crecimiento de la producción bruta real en las industrias manufactureras. 1925-1961 (%)
1925-29/1937/39 1937-39/1948-50 1948-50/1959-61
Alimentos y bebidas 2,1 2,6 1,1
Tabaco 0,5 4,9 1,5
Productos textiles 10,8 9,1 0,8
Confecciones -0,4 4,4 0,7
Productos de la madera -2,2 6,4 0,1
Papel y cartón -1,7 6,3 4,4
Imprenta y publicaciones -2,2 2,3 -0,2
Productos químicos -0,4 7,7 6,5
Derivados del petróleo 12,6 5,0 6,7
Productos del caucho 39,01 3,0 7,1
Artículos de cuero -2,2 7,2 0,9
Piedras, vidrio y cerámicas -2,5 6,3 2,5
Metales 5,1 5,4 7,8
Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica 8,3 8,3 10,6
Maquinaria y artefactos eléctricos 40,51 8,7 17,6
Total 3,4 5,0 3,7
Fuente: Díaz Alejandro (1975).
1: la producción era desdeñable en 1925-29.
Cuadro III-20
Estructura del PBI manufacturero a costo de factores. 1925-1965 (%)
1925-29 1937-39 1948-50 1959-61 1963-65
Alimentos y bebidas 36,6 37,3 25,4 19,2 18,7
Tabaco 0,8 0,7 0,7 0,6 0,6
Productos textiles 2,9 7,4 11,7 8,4 7,8
Confecciones 6,9 5,4 5,9 3,4 2,9
Productos de la madera 3,2 2,1 2,1 1,9 1,7
Papel y cartón 1,9 1,3 1,6 1,8 1,8
Imprenta y publicaciones 9,8 6,3 4,0 3,6 3,4
Productos químicos 5,7 4,4 5,8 7,1 8,0
Derivados del petróleo 1,6 4,9 5,3 7,2 8,4
Productos del caucho 0,0 0,8 1,0 1,4 1,4
Artículos de cuero 6,5 4,2 4,7 4,1 2,6
Piedras, vidrio y cerámicas 6,9 4,3 5,1 4,6 4,3
Metales 4,5 6,4 6,5 8,8 10,1
Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica 2,9 5,6 9,6 14,1 16,5
Maquinaria y artefactos eléctricos 0,0 1,1 2,0 6,6 5,8
Total 100 100 100 100 100
Fuente: Díaz Alejandro (1975).

A su vez, las exportaciones manufactureras crecieron, en particular durante la Segunda Guerra.

Así, entre 1939 y 1943 el porcentaje de productos manufacturados no tradicionales sobre el
total de las exportaciones del país pasó de 2,9 a 19,4%; entre las ramas con mayor peso
exportador estaban alimentos y bebidas, textiles, químicos, confecciones y cueros. En 1943 la
industria química, por ejemplo, exportaba el 11,4% de su producción. Esta significativa
conquista de mercados para los productos manufactureros argentinos se perderá luego de
finalizada la guerra, primero por la aparición de restricciones a las exportaciones industriales
desde 1944 -motivadas por el temor a la inflación- y luego por el fuerte deterioro de la relación
tipo de cambio exportador/costo laboral (ver Llach, 1984). También se ha señalado que la

115
retracción de las exportaciones obedeció en parte al hecho de que los empresarios obtenían
ganancias de forma más sencilla en el mercado local (Schvarzer, 1996), argumento equivalente
al del “sesgo anti-exportador” propuesto desde el enfoque neoclásico.

En este sentido, hay que tener en cuenta que el grado de concentración alcanzado por el sector
industrial era, en esta etapa, muy elevado. Partiendo de datos correspondientes a 1940, se
estimaba que 42 establecimientos -sobre más de 7300 en operación- empleaban el 22% del
personal y producían el 41% del valor generado por el sector industrial; tomando 140
establecimientos, se alcanzaba un 43% del personal y un 62% de la producción manufacturera.
Más aún, se observaba que en diversos rubros existía un virtual monopolio doméstico, en
condiciones de limitada competencia de la producción extranjera.

Se podría deducir que la elevada protección vigente en aquellos momentos permitía que
estuvieran operando un enorme número de pequeñas plantas que, en condiciones de apertura,
tal vez hubieran desaparecido. Al mismo tiempo, las plantas mayores de cada rubro estaban
obteniendo beneficios extraordinarios, cuando, probablemente, considerando la escala con la
que operaban, hubieran podido competir con la producción importada a una tasa de protección
razonable (Corporación para la Promoción del Intercambio, 1982).

Ya la siguiente fase de la ISI -1944/1955- se basa en un grado de intervención y un tipo de

políticas pro-industrialización mucho más activo. Además de continuar con un sistema de tipos
de cambio múltiples (uno más bajo para las exportaciones, uno elevado para las importaciones
de bienes terminados y otro bajo para las de sus insumos), y con las restricciones cuantitativas, los
permisos previos y las prohibiciones de importación, aparecen nuevos instrumentos.

Así, en 1944 se crea el Banco de Crédito Industrial, y el régimen de Protección y Promoción de

las Industrias de Interés Nacional, vigente hasta 1957. Las ramas de alimentos, bebidas y textiles
(y en general las que producían para el mercado doméstico) fueron las más beneficiadas por la
expansión del crédito subsidiado113. Esas mismas ramas fueron favorecidas por la estructura de
la protección arancelaria y no arancelaria y también por el régimen de promoción industrial.

La intervención del Estado en el sector industrial se extendió al plano productivo. En 1941 ya se

había fundado la Dirección Nacional de Fabricaciones Militares, a partir de la cual se articula la
expansión del Estado como productor manufacturero con la creación de la siderúrgica SOMISA en
1947, de la química Atanor en 1946 y de los Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE) por
la misma época. Además, nace la Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE), a partir de
las plantas tomadas de los países enemigos durante la guerra (aquellas incluían establecimientos
químicos, farmacéuticos, metalúrgicos, de productos eléctricos, etc.).

Entre 1945 y 1952 se verifica un ciclo expansivo al calor de estas políticas. Las industrias de
bienes de consumo durables, los bienes de capital para la industria textil, la producción de
maquinaria agrícola y máquinas herramientas sencillas, la química y las industrias eléctricas de
consumo final toman la delantera en materia de crecimiento manufacturero en estos años (Katz
y Kosacoff, 1989), a la vez que la industria textil también sigue teniendo un dinamismo

113
. Según Díaz Alejandro (1975), la expansión del crédito en este período fue concedida esencialmente a cierto grupo de
empresarios tanto por razones de favoritismo ad hoc como por antecedentes históricos.

116
significativo. En tanto, se verifica la expansión de un gran número de PyMEs creadas muchas
veces por inmigrantes europeos, que conocían fragmentaria y parcialmente tecnologías pre-
bélicas en áreas como electromecánica, química, maquinarias diversas, etc. Sin embargo,
también es un período de aumento de la brecha tecnológica y de estancamiento o incluso
disminución de los índices de productividad en el sector manufacturero (la productividad laboral
media industrial crece apenas un 5% entre 1946 y 1954, con descensos significativos en ramas
tales como textiles, madera, cuero, calzados y vehículos de transporte).

Según la literatura recibida, en este período habría finalizado la etapa “fácil” de la ISI, en la cual
se desarrollaron las industrias de bienes de consumo no durables, así como las actividades
más sencillas dentro de los complejos químico, metalmecánico y eléctrico. Así, en el cuadro III-
21 podemos observar que las industrias “tradicionales” aportaron el grueso del incremento del
PBI manufacturero entre fines de los años ‘20 y fines de los años ‘50.
Cuadro III-21
Participación de las ramas industriales en el incremento total del valor agregado por el sector manufacturero.
1925-1929 a 1948-1950 (%)
Productos textiles 21,6
Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica 17,1
Alimentos y bebidas 12,7
Derivados del petróleo 9,5
Metales 8,7
Otras manufacturas y artesanías 7,5
Productos químicos 5,9
Confecciones 4,6
Maquinaria y artefactos eléctricos 4,2
Piedras, vidrio y cerámicas 3,2
Artículos de cuero 2,6
Productos de caucho 2,0
Papel y cartón 1,2
Productos de la madera 0,9
Tabaco 0,6
Imprenta y publicaciones -2,6
Total 100
Fuente: Díaz Alejandro (1975).

En este contexto, cabe un breve análisis comparativo en torno al desarrollo cuanti y cualitativo
del proceso de industrialización en la Argentina en este período. Por un lado, hay que anotar
que entre 1938 y 1953 su ritmo de avance fue menor no sólo al de naciones como Canadá o
EE.UU., sino incluso al de países latinoamericanos como Brasil y México (cuadro III-22). Por
otro lado, entre 1938 y 1948 la Argentina avanza muy poco en materia de electrificación de su
parque industrial, incluso en la comparación con el vecino Brasil (cuadro III-23). Los datos
sugieren que para ese último año la industria argentina se comparaba desfavorablemente en
dicho campo, así como en el tamaño promedio de sus establecimientos, en relación con otros
países de asentamiento reciente y con Brasil (cuadro III-24).

Los datos desagregados permiten ver que las diferencias más significativas con los países
avanzados en materia de electrificación del parque industrial estaban en las ramas más
modernas -química y metalmecánica- (cuadro III-25). Si bien la creación de un gran número de
establecimientos industriales en esta etapa fue un signo de dinamismo cuantitativo del sector,
distó de acercarlo a los parámetros internacionales -entre 1948 y 1954 se crearon casi 70 mil

117
establecimientos manufactureros en el país, contra poco más de 9 mil en Australia y 4660 en
Canadá-, ya que en forma generalizada esos nuevos establecimientos eran de muy pequeño
tamaño y con bajos niveles de mecanización y electrificación (en 1948 el promedio de HP por
establecimiento en Argentina resultó inferior al de 1935 -Vitelli, 1999-).
Cuadro III-22
Evolución de la producción industrial. 1938-1953
Argentina Brasil Canadá EE.UU. México
1938 100 100 100 100 100
1948 165,4 178,3 215,6 217,6 129,5
1953 151,9 273,9 281,3 291,2 154,5
Fuente: Vitelli (1999).
Cuadro III-23
Variaciones porcentuales de la potencia instalada -HP- en el sector industrial. 1938-1948
Argentina Brasil Australia Canadá EE.UU.
Potencia por establecimiento -2,4 17,2 25,3 23,7 14,3
Personal por establecimiento -4,6 -20,1 6,2 35,8 8,1
Potencia por personal ocupado 2,1 46,7 18,2 -8,8 5,6
Fuente: Vitelli (1999).
Cuadro III-24
Comparación de indicadores de avance en el sector industrial. 1948
Argentina Brasil Australia Canadá EE.UU.
Número de empresas 80436 82145 39006 33428 240807
Potencia instalada total HP miles 1920,8 2630,6 2706,1 8160 79000
HP por empresa 23,9 32 69,4 244,1 328,1
Total obreros y empleados (miles) 1000,3 1309,7 868,4 1154,2 14482
Obreros y empleados por establecimiento 12,4 15,9 22,3 34,5 60,1
HP/persona ocupada 1,92 2,01 3,12 7,07 5,45
Fuente: Vitelli (1999).
Cuadro III-25
Potencia instalada -HP- por persona ocupada en el sector industrial. 1954
Argentina Australia EE.UU.
Alimentos y bebidas 2,85 5,32 4,45
Textiles 1,71 2,48 4,42
Confecciones 0,3 0,46 s.d.
Maderas y muebles 2,11 6,67 5,81
Papel 6,27 9,11 15,52
Imprenta y public. 1,03 1,92 1,18
Cuero 2,03 3,18 2,79
Caucho 3,11 6,67 7,48
Químicos, petróleo 4,08 5,88 22,43
Mineral no metálico 2,39 6,55 9,62
Metales básicos 3,99 10 21,88
Productos metálicos 1,64 2,65 4,58
Total 2,15 3,87 6,83
Fuente: Vitelli (1999).

En conclusión, en la etapa “fácil” de la ISI el avance de la producción manufacturera en la

Argentina fue menor al observable en otros países que por la misma época también estaban
avanzando por el sendero de la industrialización. Por un lado, esto fue consecuencia de la
escasa funcionalidad entre el PTE vigente en los países desarrollados y la dotación interna de
recursos, así como de las insuficiencias del proceso previo de industrialización (Vitelli, 1999).
Por otro, hay que considerar las ya mencionadas deficiencias propias generadas durante esta

118
primera fase de la ISI tal como se dio en la Argentina, que en buena parte fueron consecuencia
de políticas económicas erróneas.

Volviendo a la evolución del proceso de industrialización en la Argentina, justamente en base al

diagnóstico de las insuficiencias de dicho proceso y con el objetivo de avanzar hacia la etapa
“difícil” de la ISI, el gobierno desarrollista provocará una transformación decisiva en la estructura
industrial del país. Gracias a una política de promoción y de concesión de amplios beneficios,
en esta etapa -1958/1962- el sector manufacturero va a recibir, como se mencionó antes, cerca
de U$S 500 millones -en valores corrientes- de IED, principalmente de origen estadounidense,
instalándose cerca de 200 firmas extranjeras. La rama automotriz lidera la expansión industrial
de estos años, y “arrastra” tras de sí a una serie de sectores satélites que también reciben gran
impulso -máquinas herramienta, autopartes, etc.- (Katz y Kosacoff, 1989).

Un hito esencial del programa desarrollista es el dictado de una ley de promoción industrial en
1958. El régimen permitía la libre importación de bienes de capital, fijaba aranceles elevados y/o
la prohibición de importar bienes competitivos con la producción local, otorgaba preferencias en
materia de compre estatal, establecía desgravaciones impositivas, etc. La promoción tuvo efecto
principalmente sobre tres sectores: automotriz, siderurgia y petroquímica y favoreció netamente a
las grandes firmas, tanto nacionales como principalmente extranjeras, estas últimas
beneficiadas, además, por un régimen específico de incentivos instaurado también en 1958.

A su vez, la política arancelaria jugó obviamente un papel central como estímulo a la producción
industrial también en esta etapa. Según Katz y Kosacoff (1989), dicha política siguió en cierta
medida los lineamientos de la fase anterior; así, se observaban aranceles más altos para bienes de
consumo, menores para intermedios y más bajos para bienes de capital. Los aranceles eran,
por otra parte, mayores para bienes producidos que para los no producidos localmente.

En los cuadros III-19, III-20 y III-26 se observa el resultado de las políticas desarrollistas En
contraste con la fase previa de la ISI, ahora son las industrias de vehículos y maquinaria, las
metálicas y la química-petroquímica las que lideran el proceso de industrialización. El avance
en la producción de maquinarias se comprueba, por ejemplo, en la significativa porción de la
demanda interna abastecida por la oferta nacional a comienzos de los años ‘60 (cuadro III-27).

En este período, la participación de las ET en la producción manufacturera va a pasar de un

18,4% en 1955, a 24% en 1963 y a un 28,2% en 1970 (cuadro III-28). En comparación con las
firmas locales, las filiales de las ET se caracterizaban por: i) mayores tamaño de planta, niveles de
productividad, coeficientes de importación y dotación de capital por hombre ocupado; ii)
incorporación de tecnologías que no eran de frontera, pero que resultaban novedosas en el
mercado local. En muchos casos las radicaciones se acompañaron con el gradual
establecimiento de planteles locales de ingeniería y de organización y la adopción de métodos
de trabajo destinados a adaptar productos y procesos a condiciones productivas locales.

El objetivo de la IED industrial durante este período era el abastecimiento del protegido
mercado doméstico sobre la base de esquemas corporativos de tipo “multi-planta” (stand-
alone). En general, las inversiones de las ET fueron financiadas a través del ahorro nacional y
tendieron a generar, luego del impacto positivo de la inversión inicial, un aporte neto de divisas

119
negativo, considerando su baja propensión a exportar y las transferencias realizadas a través
de diversas vías -dividendos, royalties, etc.- hacia sus casas matrices.
Cuadro III-26
Participación de las ramas industriales en el incremento total del valor agregado por el sector manufacturero.
1948-1950 a 1961-1965 (%)
Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica 26,6
Metales 15,4
Derivados del petróleo 13,1
Maquinaria y artefactos eléctricos 11,4
Productos químicos 11,2
Alimentos y bebidas 8,8
Piedras, vidrio y cerámicas 3,0
Imprenta y publicaciones 2,5
Otras manufacturas y artesanías 2,3
Papel y cartón 2,1
Productos textiles 2,1
Productos de caucho 2,0
Productos de la madera 1,0
Tabaco 0,4
Artículos de cuero -0,4
Confecciones -1,5
Total 100
Fuente: Díaz Alejandro (1975).
Cuadro III-27
Participación de la producción interna en la demanda total de maquinaria y equipos seleccionados. 1962 (%)
Máquinas herramienta 31
Motores primarios 49
Maquinaria eléctrica 69
Instrumentos de medición y control 40
Bombas y compresores 50
Equipos industriales universales 96
Equipos para procesamiento de datos 16
Tractores y maquinaria agrícola 96
Equipos para transporte aéreo, marít y ferroviario 20
Equipos para industria siderúrgica 0
Equipos p/la indust. petrolera, química y petroquím. 77
Equipos para otras actividades "dinámicas" 22
Equipos para las industrias "tradicionales" 24
Total de los rubros indicados 52
Fuente: Díaz Alejandro (1975).
Cuadro III-28
Industria manufacturera. Evolución comparada de las firmas nacionales y las ET
Extranjeras Nacionales
Participación en la producción 1955 18,4 81,6
1963 24,0 76,0
1970 28,2 71,8
Tasa anual de crecimiento de la producción 1955-1973 8,8 4,3
Tamaño medio (producción o ventas)
Todos los establecimientos 1963 54,0 0,8
Establecimientos de más de 500 ocupados 1963 380,0 89,4
Todas las sociedades anónimas 1968 14,1 0,7
Productividad laboral
Todos los establecimientos 1963 0,8 0,4
Establecimientos de más de 500 ocupados 1963 0,8 0,5
Tasa anual de crecimiento de la productividad 1955-1973 7,7 3,0
Fuente: Sourrouille et al (1985).

120
En cuanto a las firmas locales, la mayoría de ellas -sin importar el tamaño- se mantenían bajo
control familiar, siendo destacable la casi inexistencia del mercado accionario, que en la Argentina
adquirió un carácter predominantemente especulativo. El desarrollo de los grupos empresarios de
capital nacional, estimulado por significativas transferencias de recursos, nunca llegó, sin embargo,
a concitar consenso y legitimidad (sobre esto volveremos más abajo).

Una vez finalizada la etapa desarrollista, se asiste al gradual afianzamiento de la estructura

manufacturera implantada entre 1958 y 1961, en el marco de una secuencia madurativa de
largo plazo favorecida por lo que fue, según vimos antes, el último período de crecimiento
económico sostenido durante la ISI. De hecho, según Katz y Kosacoff (1989), la fase 1964-1974
es la más exitosa del proceso de industrialización argentino. No sólo crece la producción, sino
también el empleo, la productividad, los salarios y las exportaciones del sector industrial114.

Así, se llega a 1976 con una estructura industrial en donde las ramas “pesadas”, la
metalmecánica, los bienes de capital y las ramas tecnológicamente modernas participan,
estimativamente, con cerca de un 50% del PBI manufacturero (cuadro III-29).
Cuadro III-29
Estructura del PBI manufacturero a precios de mercado, a precios de 1970. 1976 (%)
Alimentos y bebidas 18,2 Máquinas y aparatos eléctricos 3,0
Química, petroq. y farmac. 9,1 Caucho 2,7
Textiles y calzado 8,0 Imprenta y editoriales 2,4
Productos metálicos 7,4 Prendas de vestir 2,3
Material de transporte 7,1 Celulosa y papel 2,0
Petróleo y sus derivados 6,9 Madera y muebles 1,5
Equipos y maquinaria 6,7 Cuero 0,9
Otras manufacturas 5,8 Plásticos 0,9
Piedras, vidrio y cerámicas 4,7 Aluminio 0,8
Tabaco 4,6 Equipo profesional y científico 0,8
Siderurgia 4,1 Total 100
Fuente: Elaboración propia en base a Katz y Kosacoff (1989).

Uno de los hechos más significativos de la evolución industrial durante este período es que a
partir de mediados de los años ‘60 hay un fuerte aumento de las exportaciones de
manufacturas de origen industrial (MOI), las cuales, hacia mediados de los años ‘70, van a
llegar a alrededor de U$S 900 millones, representando alrededor de un 20-25% del total de las
exportaciones argentinas -por la misma época el total de exportaciones industriales (incluye
también a las manufacturas de origen agropecuario) llegaba a más de U$S 2000 millones-. Entre
los sectores manufactureros con aumentos más relevantes en sus exportaciones cabe citar al
complejo automotriz, las máquinas herramienta, la maquinaria agrícola, los bienes de capital para
la industria alimenticia, el complejo químico-petroquímico, la siderurgia y las máquinas de cálculo.

Así, en el cuadro III-30 podemos advertir como en 1976 el rubro material de transporte se había
constituido, detrás de alimentos y bebidas, en el segundo en importancia en la pauta
exportadora manufacturera, seguido de equipos y maquinaria en tercer lugar. Incluso se
observaban exportaciones de cierta magnitud en equipo profesional y científico.

114
. Se ha estimado que entre 1960 y 1974 la producción industrial creció al 8% anual, mientras que el empleo y la productividad lo
hicieron al 2 y 6% anual respectivamente (Katz y Bercovich, 1993).

121
 Cuadro III-30
Exportaciones industriales. 1976 (%)
Alimentos y bebidas 52,9 Imprenta y editoriales 1,1
Material de transporte 8,0 Prendas de vestir 0,9
Equipos y maquinaria 7,9 Petróleo y sus derivados 0,7
Textiles 7,1 Piedras, vidrio y cerámicas 0,5
Cuero 6,3 Equipo profesional y científico 0,5
Química, petroq. y farmac. 6,1 Calzado 0,3
Siderurgia 3,8 Celulosa y papel 0,3
Productos metálicos 1,6 Otras manufacturas 0,6
Máquinas y aparatos eléctricos 1,5 Total 100
Fuente: Elaboración propia en base a Katz y Kosacoff (1989).

Son un conjunto de factores los que están detrás de estas tendencias: los aumentos de
productividad en el sector industrial, la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra
calificada que permite hacer adaptación de productos y procesos, las políticas de estímulos y
subsidios a la exportación -que nacen en 1962-, las preferencias negociadas en el marco de la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y los acuerdos comerciales con otros
países latinoamericanos y, finalmente, la dinámica del comercio intra-firma de las ET. En este
último sentido, cabe destacar que la presencia de las ET en las exportaciones manufactureras
argentinas era significativa -fenómeno que también se observaba en buena parte de los países
latinoamericanos-, a la vez que era claramente superior a la que tenían en los países asiáticos
de rápido crecimiento, con la excepción de Singapur (cuadro III-31).
Cuadro III-31
Participación de las ET en las exportaciones de manufacturas (% aproximados)
Hong Kong 1972 10%
Taiwan 1971 Por lo menos 20%
Corea 1971 Por lo menos 15%
Singapur 1970 Casi 70%
Brasil 1969 43%
México 1970 25-30%
Argentina 1969 Por lo menos 30%
Colombia 1970 Por lo menos 30%
Fuente: Fajnzylber (1983).

Otros fenómenos igualmente significativos dentro del sendero madurativo del sector industrial
aluden a las crecientes exportaciones de tecnología nacional, sea a través de plantas
completas o mediante la provisión de asistencia técnica y licencias, y las operaciones de IED de
un número significativo de firmas de capital argentino, incluyendo varias de tamaño mediano -
ver Ablin et al (1985)- (en la sección siguiente volveremos sobre este tema).

Sin embargo, aún considerando estos avances en el proceso de industrialización, de todos

modos no se alcanza a alterar las características básicas del ya mencionado modelo de dos
sectores. De hecho, la maduración del aparato industrial a lo largo de todo el período de la ISI
es juzgada habitualmente como inferior, en términos de productividad, grado de sofisticación
tecnológica del patrón de especialización, etc., a la observada en otros países de
industrialización tardía hacia la misma época, incluidos los del Este Asiático -Corea y Taiwan
especialmente- y Brasil (ver cuadro III-32, donde se observa el desempeño relativamente pobre del
sector industrial argentino en comparación con otros PED a partir de 1965).

122
Para la ortodoxia neoclásica el mediocre desempeño de la industria argentina durante la ISI es
simplemente el efecto de políticas económicas erróneas (altas barreras proteccionistas,
subsidios para la inversión en determinadas ramas productivas, excesivas regulaciones, etc.),
que llevaron a serias distorsiones en la asignación de recursos, generaron oportunidades de
rent-seeking y no introdujeron el suficiente grado de competencia como para estimular una
conducta innovativa e inversora más dinámica por parte de las firmas locales.
Cuadro III-32
Evolución del sector manufacturero e indicador de cambio estructural. 1965-1980 (%)

Tasa anual promedio de crecimiento Indice de cambio estructural en el

1
del valor agregado manufacturero sector manufacturero
Corea 19,0 31,4
Singapur 11,4 48,3
Indonesia 10,2 19,5
Brasil 9,5 30,0
Malasia 8,1 15,9
Tailandia 8,0 17,7
México 7,1 14,8
Colombia 6,4 10,9
Hong Kong 6,1 9,9
Filipinas 5,5 10,9
Argentina 3,1 15,9
India 2,6 20,9
Países en desarrollo 6,6 13,8
Fuente: (OECD, 1992).
1: a mayor valor del índice, mayor intensidad del cambio estructural.

En nuestra opinión el tema es bastante más complejo, aún reconociendo que en parte la crítica
ortodoxa es correcta. En este sentido, Katz y Kosacoff (1998) han destacado los siguientes
factores que diferenciarían al caso argentino de lo ocurrido en los países asiáticos: i) las
mayores tasas de ahorro e inversión de dichos países; ii) la distinta presión competitiva de
entorno local; iii) el mayor empuje del gobierno para volcarse hacia las exportaciones; iv) un
escenario sistémico caracterizado, en Asia, por un rápido mejoramiento de los recursos
humanos calificados y de la infraestructura tecnológica general de la sociedad.

También vale señalar que si bien en Argentina y en el Este Asiático se emplearon políticas
nominalmente similares en algunos aspectos, la forma de aplicación de las mismas difirió
bastante. Por ejemplo, Katz y Kosacoff (1989) señalan que en Argentina el manejo de política
arancelaria fue errático, escasamente racional y cargado de complejidades burocráticas. Las
tarifas fueron usadas más como instrumento de recaudación fiscal que como herramienta de
promoción de largo plazo, capaz de priorizar sectores y de otorgarles protección diferencial en
función de las respectivas brechas tecnológicas. En este sentido, destacan que es sintomático
que pese a que ya hacia fines de los años ‘60 se comprobaba la existencia de ganancias de
eficiencia en un gran conjunto de actividades -en particular químicas y metalmecánicas-, no se
pudo ir retirando paulatinamente la redundancia tarifaria emergente de aprendizaje tecnológico
doméstico y del gradual acercamiento a frontera técnica internacional.

Con relación a este tema, Nochteff (1994b) señala que a medida que las distintas ramas
industriales sustituían insumos importados por similares de origen local, ocurría que, aún
cuando la curva de aprendizaje de una etapa acercara sus costos a los internacionales, el
mayor contenido nacional incorporaba insumos producidos por otra etapa que estaba en un

123
punto anterior de la curva, absorbiendo la ganancia de productividad de la etapa más madura, e
impidiendo reducir las tarifas.

Tampoco el manejo de las políticas de promoción parece haber sido más eficiente. El hecho de
que en 1960, luego de la firma en 1959 del decreto que establecía las condiciones de
radicación de la industria automotriz, estuvieran operando 21 plantas para un mercado de 100
mil vehículos/año da la pauta de la incapacidad del sector público para programas estrategias
sectoriales a largo plazo, incapacidad que, como señalan Katz y Kosacoff (1989) se va a
observar en varias ocasiones más adelante (y también ya se había verificado antes; por
ejemplo, la decisión de construir la siderúrgica estatal SOMISA fue tomada en 1947, pero la
planta fue inaugurada recién en 1961).

Asimismo, los proyectos de promoción industrial en sectores de insumos básicos han estado
plagados de conflictos, sospechas de corrupción, demoras y contramarchas (Schvarzer,
1996)115. Por otro lado, en general dichos regímenes han carecido de requisitos en materia de
tecnología, provisión local de equipamientos o exportaciones -a diferencia de sus similares en
Brasil o el Este Asiático-116. En tanto, los regímenes de promoción regional (aplicados desde
comienzos de los años 1970 en Tierra del Fuego y en las provincias de la llamada Acta de
Reparación Histórica dictada en 1973 –San Luis, La Rioja y Catamarca, a las cuales luego se
suma San Juan-), si bien lograron, con éxito diverso en cada caso, una transformación del
escenario productivo en dichas provincias, y estuvieron impulsadas por el loable criterio de
disminuir las fuertes desigualdades regionales que se observaban en el país, sufrieron
diferentes problemas, incluyendo la escasa fiscalización de los proyectos promovidos, su alto
costo fiscal, el sesgo antiexportador, el haber permitido la relocalización de equipos que eran
obsoletos y habían sido descartados en otras regiones, etc. (Azpiazu, 1989).

2) Cambio tecnológico e innovación en el agro y la industria

a) El sector agropecuario

Como ya apuntamos antes, a partir de los años ’30 comienza un proceso de retraso tecnológico
del sector agropecuario. Este problema era claramente advertido a mediados de los años ’50,
tal como surge de la lectura tanto del Plan Prebisch117 como del diagnóstico sobre el estado del
desarrollo argentino realizado en aquella época por la CEPAL (1958).

En el caso de la agricultura, la CEPAL (1958) señalaba que sólo en materia de semillas se

había alcanzado un cierto progreso, pero no en temas tales como manejo de suelos y combate
a plagas y enfermedades (ver también Barsky et al, 1974). A su vez, la Argentina estaba muy

115
. Ver López (1997) para una descripción de lo ocurrido con la promoción industrial en el sector petroquímico, uno de los más
beneficiados por dicho régimen.
116
. Ver, por ejemplo, López y Porta (1994) para un análisis de los regímenes de promoción argentinos y brasileños en sectores como
celulosa y papel, petroquímica o siderurgia, donde se destacan las diferencias de diseño e implementación, a favor de Brasil, que se han
traducido -especialmente en los dos primeros sectores- en un mejor desempeño competitivo de las firmas de aquel país vis a vis las
argentinas.
117
: Se trata de un programa económico encargado a Raúl Prebisch por la llamada "Revolución Libertadora" que derrocó al gobierno
peronista en 1955.

124
retrasada en el uso de fertilizantes118 y agroquímicos vis a vis otros países (si bien las condiciones
naturales favorecían un menor uso de este tipo de insumos en relación a otras naciones
productoras, de todos modos aparentemente eran empleados en forma menos intensiva que lo
aconsejable). El uso de insumos químicos se vio restringido por los precios altos (consecuencia del
proteccionismo) pero también por la falta de las investigaciones necesarias para adaptar las
innovaciones extranjeras a las condiciones locales y por los deficientes servicios de extensión que
debían encargarse de difundir las nuevas técnicas (Díaz Alejandro, 1975).

En tanto, la mecanización se había retrasado luego de 1930 -abriéndose una fuerte brecha con
los principales países productores119- por la vigencia de precios agrícolas desfavorables, las
dificultades para importar equipos y repuestos y el hecho de que la industria nacional de
maquinaria agrícola no siempre producía con precios y calidad adecuados. Todo esto se agravaba
en un contexto donde, según vimos antes, se estaban produciendo profundas transformaciones
tecnológicas en los principales países productores (Vitelli, 1999).

En ganadería, a su vez, si bien se había alcanzado un alto grado de perfeccionamiento zootécnico,

había atrasos en otros aspectos de la explotación (alimentación, manejo del ganado, sanidad).

Resumiendo en cierta forma este panorama, Becerra et al (1997) señalan que los elementos
básicos del “paquete tecnológico” en uso en el sistema agropecuario pampeano entre 1943 y
1952 consistían en: granos tradicionales, semillas con escaso mejoramiento, destractorización
relativa con predominio de la tracción a sangre y alta obsolescencia del parque de tractores, no
uso de agroquímicos y prácticas de rotación disminuidas. A la vez, en toda esta etapa el Estado
careció de una política definida en materia de tecnología agropecuaria. Pruebas de esta
afirmación son, por ejemplo, la falta de iniciativas, o más bien la introducción de obstáculos para
que los productores puedan incorporar la maquinaria agrícola necesaria para reemplazar la
creciente escasez de mano de obra (escasez derivada de la desaparición de los flujos de
inmigración temporaria proveniente de Europa y del proceso de migraciones internas desde el
medio rural al urbano pari passu con el avance del proceso de industrialización).

En contraste con el escenario anterior, como se señaló antes, desde mediados de los años ‘50
hay un claro proceso de incorporación de tecnologías en el agro. En efecto, se advierte una
mecanización general de la actividad a partir de mediados de los años ‘50. También creció la
potencia instalada por hectárea, producto del uso de tractores con mayor potencia media
(Barsky y Piñeiro, 1985). De todos modos, en la primera mitad de la década del ‘70 la brecha
con los productores de otras regiones se habría vuelto a ensanchar, por las renovadas
dificultades para importar maquinarias e insumos (Obschatko y Del Bello, 1986).

En esta etapa también se introdujeron variedades mejoradas de semillas e híbridos, así como
nuevos cultivos (sorgo granífero, soja). Obschatko et al (1984) señalan la existencia de una

118
. Mientras en los EE.UU. se empleaban 170 kg. de fertilizantes por acre en la primera mitad de los años ‘50, en la Argentina se
utilizaban menos de 5 kg. Considérese también que 100 kg. de trigo compraban 11 kg. de fertilizantes en la Argentina, mientras que
en los EE.UU. servían para adquirir 44 kg. (CEPAL, 1958).
119
. Barsky et al (1974) refieren que mientras que el nivel de tecnificación de la agricultura pampeana resultaba comparable con el de los
países más avanzados en la etapa agroexportadora, en 1947 había 1 cosechadora cada 165 hectáreas cultivadas, contra 1 cosechadora
cada 120 hectáreas en los EE.UU. Asimismo, hacia 1955 los EE.UU. tenían 15 veces más tractores por acre que la Argentina (Katz y
Bercovich, 1993).

125
verdadera “revolución” en este campo, producto de la introducción de híbridos de maíz, sorgo y
girasol y del germoplasma mexicano y el desarrollo de variedades de ciclo corto en trigo.

La difusión de los híbridos de maíz comienza en los años ‘50 y la producción alcanza niveles
comerciales en la década siguiente, siendo éste un verdadero “hito” tecnológico. De hecho,
según Barsky (1988), la expansión de la agricultura entre 1960 y 1973 se habría debido a la
incorporación de los híbridos, ya que se trata de una innovación que permitía aumentos
notables de producción sin requerir inversiones importantes o cambios en la estructura
productiva (ver también Obschatko, 1988, para una descripción del impacto del cambio genético).

La introducción de cultivos nuevos también implicó avances tecnológicos relevantes. En soja,

por ejemplo, fue necesaria la investigación de las características de las variedades importadas y
su selección en función de la adaptabilidad a distintas zonas ecológicas. Asimismo, la soja
disparó nuevas modalidades de manejo, por ser un cultivo delicado en cuanto a labores
culturales, tareas de sanidad, etc., modalidades que luego se extendieron a otros cultivos.

Se observó también una creciente aplicación de herbicidas con nuevos métodos de uso, el
aumento del empleo de fertilizantes -en ambos casos su incorporación se vio facilitada por las
mayores ventajas para importar en relación con la etapa anterior-, y el mejoramiento del manejo
de la empresa agrícola y de las técnicas de gestión (Barsky et al, 1992).

Este conjunto de cambios tecnológicos lleva a un aumento de la productividad de la tierra, así como
a un aumento del área sembrada, elevando la seguridad de la cosecha o haciendo rentable la
agricultura en zonas donde antes no lo era (Obschatko y Del Bello, 1986; Obschatko et al, 1984).

En la ganadería, se observa el desarrollo de los sistemas de inseminación artificial y una mejora

de las técnicas sanitarias en la ganadería de cría. También cabe mencionar el llamado Plan
Balcarce -financiado por el Banco Mundial- cuyo fin era promover la adopción de nuevas
modalidades de cría, mediante asistencia crediticia y técnica. Dicho plan, que estuvo en
vigencia entre 1968 y 1979, logró un uso más eficiente de las inversiones realizadas en pasturas y
fertilizantes, impactando positivamente sobre la producción ganadera (Peretti y Gómez, 1991).

El papel del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) -creado en 1956- y de los
grupos CREA en todo este proceso fue relevante (ver más abajo). Asimismo, en esta etapa el
Estado tiene una fuerte influencia en la forma como se introducen las innovaciones que se
producen a nivel internacional (híbridos, agroquímicos, soja, etc.), a través del control de diversos
mecanismos, tales como créditos, aranceles, etc. Por otro lado, se trata de un período en el cual
hay una expansión creciente de una serie de servicios privados o vinculados a instituciones
públicas, tales como laboratorios de análisis de suelo, fábricas de productos veterinarios,
centros de inseminación, contratistas de maquinaria especializada, etc. (Becerra et al, 1997).

Tratando de estilizar lo ocurrido en este período, Obschatko (1988) observa que el proceso de
cambio tecnológico en el agro se inicia a fines de los años ‘50 con la tractorización, la cual lleva
progresivamente a la necesidad de contar con cultivos uniformes, que se obtendrán gracias a la
difusión de híbridos. Esto, junto con la difusión del paquete tecnológico en soja y el doble cultivo
trigo-soja, lleva a la empresa agropecuaria a modificar su organización productiva hacia la
especialización, la cual, a su vez, requirió la adopción de nuevos insumos, fertilizantes y

126
herbicidas. En esta interpretación, entonces, lo que importa es la introducción de “paquetes”
tecnológicos, más que de innovaciones aisladas, ya que ello aumenta la potencialidad del
cambio tecnológico. Esto es advertido tempranamente por algunas empresas de punta -los
llamados grupos CREA por ejemplo-, que empiezan a despegarse en cuanto a productividad
del resto de los productores agropecuarios (Obschatko et al, 1984).

Es significativo señalar que, de todos modos, persistía, hacia comienzos de los años ‘70, un
diagnóstico extendido sobre la insuficiente tasa de adopción de prácticas agronómicas
modernas en el campo argentino. Por ejemplo, se observa que al menos hasta mediados de los
años ‘60, los rendimientos siguieron retrasándose en la comparación con los EE.UU. (cuadro III-
15). Por otro lado, existían problemas que hubieran ameritado una acción reparadora, tales
como el proceso de degradación del suelo, expresado en caída de fertilidad y pérdida de
nutrientes, que hubiera requerido de un esfuerzo de fertilización ya en esta etapa (Becerra et al,
1997), o el enmalezamiento (Obschatko y Del Bello, 1986).

Obschatko y De Janvry (1972) discuten las distintas explicaciones propuestas para entender el
retraso del proceso de modernización tecnológica del agro, incluyendo tanto las de tipo
económico (atinentes a la rentabilidad de las innovaciones y a la presencia de riesgo e
incertidumbre) como extra-económicas (estructuras de producción, comportamiento
empresarial, “medio ambiente”). La investigación de los autores sobre el tema mostraba que:

i.Los efectos positivos de la tecnología sobre la rentabilidad de la empresa agropecuaria se

manifestaban recién con elevados índices de tecnología y permanencia en el campo;

ii.Si se incluía la valorización de la tierra en el cálculo de costos-beneficios y dado el punto

real de dedicación y tecnificación en que se encontraban la mayoría de los productores, el
óptimo económico se lograba con ausentismo y tecnologías tradicionales;

iii.Los productores grandes eran, en promedio, los de mayor nivel de tecnificación. Esto se
explicaba porque al no considerar abandonar la actividad agropecuaria, los productores no
incluían la valorización de la tierra en la comparación de inversiones alternativas. En tanto,
el sistema nacional de investigación difundía esencialmente información técnica, pero hacía
poca referencia a cálculos económicos. Así, los productores grandes, que estaban más en
contacto con fuentes de información técnica, se inclinaban a adoptar nuevas tecnologías sin
conocer su rentabilidad relativa.

iv.A mayor tamaño de la explotación, mayor frecuencia en la aparición de actitudes empresariales

“modernas”. Dichas actitudes también estaban correlacionadas con los años de educación y el
tipo de relación con el medio de cada productor (contactos con el INTA, lectura de material
informativo, residencia fuera del campo, agremiación a entidades rurales, etc.).

En suma, para entender el retraso relativo del sector agropecuario argentino en el plano
tecnológico era necesario recurrir a un conjunto de elementos explicativos, que iban más allá de
las explicaciones tradicionales antes referidas, para considerar el marco más amplio y
específico en el cual se desenvolvían las actividades de los productores agropecuarios
argentinos en la época bajo estudio.

127
b) El sector industrial

En los inicios de la ISI, surgieron gran cantidad de firmas locales, en general de tamaño
pequeño y mediano, que comenzaron con la producción de artículos relativamente sencillos,
sobre la base de las demandas preexistentes de la sociedad que previamente se abastecían vía
importaciones, demandas que, en general, planteaban pocas exigencias de calidad, plazos de
entrega y precios (Katz y Kosacoff, 1998). En esta primera fase, era habitual que los bienes
cuya producción se iniciaba en el país fueran copia de un diseño extranjero largamente
rezagado respecto al state of art a nivel internacional y que fueran fabricados en plantas donde
el lay out fabril era primitivo y que operaban con equipamiento que, en buena medida, era
usado o autofabricado, y que presentaba gran obsolescencia física y tecnológica. Asimismo, el
grado de integración vertical de estos establecimientos era muy elevado, considerando la falta
de subcontratistas y proveedores. Abundaban, además, los criterios extraeconómicos en la
búsqueda y contratación de personal calificado, en la compra de maquinarias, etc., y era común
el autofinanciamiento empresario ante la falta de un mercado de capitales organizado (Katz y
Kosacoff, 1989). Estos autores concluyen, entonces, que, en general, estas plantas se
encontraban, en términos relativos, más lejos de la frontera internacional que las instaladas
durante la fase previa de industrialización.

La carencia de un tejido industrial “denso” indudablemente fue un obstáculo para el avance del
sector manufacturero en los primeros años de la ISI. Por un lado, faltaban proveedores capaces
de abastecer a las industrias incipientes. Por otro, había escasez de personal técnico e
ingenieros calificados, así como de obreros con adecuados niveles de capacitación. Desde el
Estado se hacían pocos esfuerzos para resolver estas dificultades, más allá de los intentos por
fomentar la educación técnica, no siempre bien sucedidos (ver más abajo). Asimismo, se
carecía de capacidad local para fabricar bienes de capital, cuyas importaciones el país ya no
era capaz de financiar (Schvarzer, 1996). También hay que tener en cuenta el efecto del ya
mencionado bloqueo declarado por los EE.UU. En este sentido, tal como se señaló antes, en un
contexto de salarios reales relativamente elevados, las dificultades para importar bienes de
capital probablemente supusieron un obstáculo mayor para la competitividad de las firmas locales.

Otro factor señalado como adverso al progreso tecnológico en esta fase habría sido la magnitud
y forma en la que se concedía la protección arancelaria. Según Díaz Alejandro (1975), mientras
que en los años ‘30 la protección se otorgaba a través de la combinación de tarifas y controles
de cambio, sin eliminar totalmente la presión de la competencia extranjera, en los años ‘40 y ‘50
el énfasis fue puesto sobre las restricciones cuantitativas, suprimiendo los lazos entre mercados
domésticos y externos, y alentando la creación de estructuras oligopólicas.

En este escenario, no sorprende que se haya argumentado que en este período -1930/1955- el
progreso tecnológico y la búsqueda de rendimientos crecientes a escala estuvieron
relativamente ausentes en la estructura industrial, la cual habría crecido de forma “extensiva”,
en función de una rápida absorción de la mano de obra que fluía del interior del país hacia los
principales centros urbanos (Katz, 1969).

Como ya señalamos, la llegada del desarrollismo supondrá un cambio fuerte en relación con el
modelo industrial previamente vigente. En el plano tecnológico, para el desarrollismo las ET
serían el vehículo clave de incorporación de nuevas tecnologías, necesarias para modernizar y

128
elevar la productividad del sector manufacturero doméstico (Sourrouille et al, 1985). En general,
la concepción del desarrollismo respecto del cambio tecnológico implicaba una confianza en las
fuentes externas -IED, bienes de capital, etc.- y prestaba escasa atención a la necesidad de
construir capacidades innovativas endógenas. Volveremos sobre este tema más abajo, y en
particular al discutir la cuestión de la llamada "dependencia tecnológica".

Katz y Kosacoff (1989) describen las características centrales de la dinámica del cambio
tecnológico durante la etapa desarrollista. Los autores examinan el caso de la industria
automotriz, y en particular el de la primer planta que, fuera de la producción que había realizado
la DINFIA de rastrojeros120, fabricó automóviles a nivel local: Industrias Kaiser Argentina (IKA).
Este grupo, en decadencia en su país de origen (EE.UU.), no contaba con una buena ingeniería
propia que le permitiera brindar a su subsidiaria local una adecuada tecnología de producto;
también exhibía deficiencias en materia de tecnologías de fabricación, organización y métodos.
En consecuencia, se debieron crear equipos técnicos locales, desarrollar subcontratistas,
autofabricar equipos e instrumentos, rediseñar localmente un buen número de piezas, etc.
Asimismo, fue necesario desarrollar técnicas de organización y planeamiento idiosincráticas, ya
que tanto la planta como las relaciones con los subcontratistas eran muy diferentes a las
vigentes en los países desarrollados. Se debieron difundir, además, rutinas y estándares
estrictos a los proveedores -hasta entonces inexistentes o no acostumbrados a tales prácticas-, e
inducir en varios de ellos el desarrollo de capacidades e ingeniería de diseño, así como la
adopción de nuevos métodos de fabricación y gestión.

Aún cuando un buen número de las plantas instaladas posteriormente -Fiat, Ford, General
Motors, Chrysler, etc.- pertenecían a empresas que no tenían los problemas de la Kaiser, de
todos modos la industria siguió teniendo un carácter idiosincrático en términos de escalas,
tecnologías de procesos y también en relación al entorno en el que operaba. En general, se
trataba de plantas de pequeña escala, menos automatizadas y más integradas verticalmente
que sus similares de los países desarrollados. En este sentido, cabe apuntar que
indudablemente el PTE “fordista”, con su énfasis en las economías de escala, no se adaptaba
bien a las condiciones argentinas, en particular por el tamaño relativamente pequeño del
mercado doméstico y la poca propensión exportadora del sector manufacturero. La
productividad industrial era, entonces, naturalmente baja.

En el balance, es significativa la opinión que emiten Katz y Kosacoff (1989) sobre este sector:
las plantas instaladas en este momento “acaban así juntando lo peor de varios mundos: una
tecnología subóptima de producción y una ingeniería doméstica dedicada, en buena medida, a
resolver los problemas intrínsecos de una escuela inadecuada y de una organización industrial
y división social del trabajo inmaduras. Surgen entonces deseconomías estáticas y dinámicas
de escala, y de organización industrial que son las que, en última instancia, impiden salir del
estrecho círculo del mercado doméstico o regional” (p. 55).

Más allá del caso automotriz, y generalizando los hallazgos de un gran número de trabajos sobre el
tema, Katz y Kosacoff (1998) han resumido las características básicas de lo que denominan “la
microeconomía de la ISI”, a saber: i) el tamaño de las plantas industriales era muy inferior al

120
. Previamente se habían instalado plantas de armado desde 1918, con un muy bajo grado de integración nacional.

129
observado en los países desarrollados (la relación “prototípica” era de 1 a 10); ii) los lay out y los
métodos de organización fabril eran mucho menos sofisticados, debido a la falta de información,
equipos y conocimientos organizacionales adecuados; iii) los bienes de capital eran
frecuentemente usados o autofabricados; iv) el nivel de integración vertical de las plantas era
muy elevado, considerando la inmadurez del tejido productivo local y la ausencia de
proveedores independientes, a la vez que la internalización de economías de escala era mucho
menor a la observable en los países desarrollados; vi) el mix de productos tendía a ser mucho
más vasto que el observable en una planta especializada de un país maduro, lo cual implicaba
series cortas de muchos productos diferentes y escasas economías de especialización.

En consecuencia, los autores argumentan que tanto la eficiencia estática como el sendero
dinámico de aprendizaje de este modelo productivo iban a acumular dificultades y rasgos
idiosincráticos a través del tiempo. Una de las consecuencias negativas en este sentido fue que
la producción manufacturera encontraría durante varios años serias dificultades para ser
exportada, considerando los relativamente bajos niveles de competitividad alcanzados.

Sin embargo, siempre siguiendo a Katz y Kosacoff, aún en estas condiciones se generó un
conjunto de señales que indujeron a numerosos empresarios domésticos a realizar esfuerzos
tecnológicos destinados, secuencialmente, a mejorar diseños, procesos y formas de
organización de la producción (estudios de tiempos y movimientos, lay out, etc.), que
potencialmente podían entregar significativas ganancias de productividad teniendo en cuenta el
alto grado de ineficiencia operativa inicial y la necesidad de fabricar bienes más actualizados
respecto al estado del arte internacional. Así, un gran número de firmas crearon departamentos
o grupos ad hoc de asistencia técnica, ingeniería, etc., encargados de tales tareas, y que
muchas veces incluso diseñaban máquinas que luego se autofabricaban en los talleres de
mantenimiento de las propias empresas. Gradualmente, la ingeniería de diseño de productos, así
como la de producción y métodos y, más tarde, la de organización y planeamiento, ganaron terreno
y consolidaron el crecimiento de la capacidad tecnológica interna.

Esto condujo a que, progresivamente, madurara una capacidad tecnológica interna, que no sólo
era específica de cada establecimiento, sino que se difundía gradualmente al resto de la sociedad
vía circulación de información y capital humano. Como vimos antes, este proceso permitió, en los
años ‘60, que se comenzaran a gestar exportaciones manufactureras, particularmente dirigidas a
los países vecinos. Los esfuerzos tecnológicos adaptativos llevaron, además, a un gradual cierre
de la brecha de productividad y calidad vis a vis los países más avanzados.

En este contexto, fueron las ramas más modernas las que evidenciaron un mayor ritmo de
cambio tecnológico en esta etapa. Según los resultados de Katz (1972), las industrias químicas,
metalúrgicas y eléctricas registraron tasas de cambio tecnológico superiores a las del conjunto del
sector manufacturero en los años ‘60. De todos modos, el propio Katz mostraba que los esfuerzos
tecnológicos locales en dichas ramas se limitaban a aspectos adaptativos de diseños o productos
previamente conocidos, o a la optimización o adaptación de procesos al medio local.

A su vez, también hubo diferencias significativas en las trayectorias tecnológicas seguidas por
las firmas industriales, según su tamaño y formas de propiedad. En el caso de las ET, aún
cuando no se instalaron con la intención explícita de desarrollar una infraestructura tecnológica
local, advirtieron en una gran cantidad de casos que debían hacerlo, considerando las

130
necesidades idiosincráticas de la Argentina. Su impacto fue importante, ya que crearon
departamentos de ingeniería y programas de desarrollo de proveedores que formaron parte
importante del flujo incremental de conocimientos que circulaban a través de la estructura de
producción durante la ISI. Si bien sus gastos en I&D no eran altos, estas firmas desarrollaron
significativos skills en su fuerza de trabajo, expusieron a su personal a la cultura tecnológica y
empresaria de sus matrices, e introdujeron normas de tolerancia y calidad que formaron parte
central de las prácticas industriales de la época. En algunas ocasiones incluso jugaron un rol en
la transferencia de servicios de ingeniería dentro de la corporación hacia países con ambientes
similares. De todos modos, sus esfuerzos tecnológicos eran básicamente adaptativos y sus
demandas a las instituciones de CyT se centraban en metrología (Katz, 1999a).

En cuanto a las empresas familiares PyMEs, la mayoría, como vimos antes, nació con layouts
incoherentes, maquinaria usada o autofabricada y poco conocimiento técnico, pero varias
consiguieron crecer y crear equipos técnicos e ingenieriles para desarrollar nuevos productos y
procesos de producción, entrenar a su staff y progresar a lo largo de un sendero de aprendizaje
altamente idiosincrático. Este proceso se dio, en lo esencial, sin ayuda externa, aunque era
habitual la copia de tecnologías y muchos de sus dueños eran inmigrantes. Este proceso de
auto-enseñanza llevó a que los senderos de aprendizaje fueran muchas veces azarosos, y si
bien estas firmas lograron resolver problemas ciertos problemas técnicos y sustituir
eficientemente determinadas importaciones, pocas crearon productos o procesos
verdaderamente nuevos, o que tuvieran un impacto fuera de la economía local. La curva de
aprendizaje de estas firmas empezaba, en general, con copias de productos que estaban varios
años atrás de la frontera internacional. Su primer objetivo era, en los primeros años de la ISI,
producir, sin considerar costos, calidad, rapidez de entrega o eficiencia, en condiciones de
mercados poco contestables por la competencia externa. Tampoco estaban muy interesadas en
exportar. Fue recién cuando las condiciones de abastecimiento del mercado comenzaron a
estabilizarse y apareció algún tipo de competencia extranjera, que los esfuerzos tecnológicos se
movieron hacia diseños más sofisticados y productos más cercanos a la frontera, y apareció un
interés por las actividades de organización y planificación y por la mejora en los layout, la
calidad, etc., así como en las actividades de exportación (Katz, 1999a).

Finalmente, si bien con un carácter incipiente en este período, había un grupo significativo de
conglomerados locales, que en su mayoría operaban en ramas con productos altamente
estandarizados y donde el progreso tecnológico estaba incorporado en los bienes de capital.
Por ende, su performance tecnológica dependía en buena medida de sus vínculos con los
productores de tales bienes de capital. Muchas de estas firmas crearon departamentos de
ingeniería tempranamente para desarrollar mejoras de procesos. Sin embargo, casi ninguna
hizo intentos serios para moverse hacia segmentos tecnológicamente más sofisticados, lo cual
hubiera requerido esfuerzos sistemáticos de I&D, ni tampoco contribuyeron a crear
conocimiento en disciplinas científicas vinculadas con sus actividades (Katz, 1999a).

En este contexto heterogéneo y con las limitaciones generales antes señaladas, de todos
modos el crecimiento industrial registrado en esta fase de la ISI (y a diferencia de la etapa
previa), estuvo basado en cierta medida en el progreso tecnológico. Así, Katz (1972)
encontraba que para el grupo de las 200 mayores firmas industriales argentinas el crecimiento
de su productividad durante los años ‘60 se explicaba en parte por el aumento de su

131
producción, pero también por un factor tecnológico, que expresaba los esfuerzos de I&D y los
gastos de ingeniería realizados por las firmas.

La existencia de este proceso de aprendizaje evolutivo y acumulación de capacidades

tecnológicas también se evidencia en otros fenómenos relevantes que han sido captados por la
literatura recibida. Así, por ejemplo, hacia el final de la ISI se observaban significativas
operaciones de exportación de tecnología a países de América Latina -bajo la forma de plantas
llave en mano, licencias, servicios de asistencia, etc.- (Katz y Ablin, 1985), en tanto que un
número importante de firmas locales había avanzado en un proceso de internacionalización por
la vía de la IED en países vecinos (Katz y Kosacoff, 1983). En ambos casos, los activos
intangibles de las firmas locales consistían, esencialmente, en productos y procesos diseñados
y/o adaptados a las condiciones de producción de los países de la región.

El proceso de aprendizaje tecnológico en la industria local alcanzó niveles relativamente altos

en algunos sectores específicos. Varios autores, y en particular Katz, han destacado en
numerosos trabajos lo ocurrido en la industria metalmecánica. Aquí analizamos brevemente
otros dos casos en donde se registraron significativos intentos de avance tecnológico autónomo
hacia el final de la ISI: la industria electrónica y la industria farmacéutica.

En el primer caso, se trataba de una industria nacida en los años ‘50, pero con un alto peso de
importaciones de componentes. Como consecuencia de un proceso de aprendizaje, en los años
’60, si bien la producción electrónica argentina estaba detrás de la de Brasil, ya era más
avanzada en el uso de equipamiento tecnológico sofisticado. Se producían tubos electrónicos,
circuitos integrados y otros componentes. El personal, en tanto, tenía mayor nivel de calificación
que el de la industria coreana en aquel momento. Así, el sector de instrumentos electrónicos
para la industria, con pocas firmas con producción bajo licencia, alcanzó calidad y precios
competitivos con la producción de los EE.UU. Algo similar pasó con la fabricación de
instrumentos electrónicos para medicina, donde no había uso de licencias (Adler, 1987).

En este contexto, la firma FATE, que venía de la producción de neumáticos y aluminio, crea su
división de electrónica, para ir hacia productos I&D intensivos a fines de los años ‘60. El primer
proyecto fue la manufactura de calculadoras de escritorio, el cual se concreta exitosamente, tanto
técnica como comercialmente. Un dato clave es el impulso proveniente de la existencia de
científicos que se habían alejado de la Universidad por persecuciones políticas, entre los que se
contaban los miembros del Laboratorio de Electrónica de la Facultad de Ingeniería.

FATE estaba en buena posición financiera. Su estrategia tecnológica consistía en tratar de no

usar licencias ni marcas, y buscar información tecnológica no propietaria, incluyendo visitas al
exterior y el envío de técnicos a estudiar a centros de excelencia del exterior como el
Massachussets Institute of Technology (MIT). La firma llegó a gastar el 7% de sus ventas en
I&D. Asimismo, recurría a instituciones locales como la Comisión Nacional de Energía Atómica
(CNEA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y la Universidad de la Plata.

La firma avanzó en un sendero de gradual integración nacional de sus componentes. Al mismo

tiempo, la división electrónica mostraba indicadores de rentabilidad positiva. En este contexto,
surgió la idea de ir hacia la producción de computadoras. Así, se produjeron algunos
microcomputadores y un prototipo de una computadora mediana (hay debates acerca de la

132
posibilidad de que dicha máquina lograra ser competitiva en el mercado). En todo caso, se
observaba lentitud en el desarrollo del software adecuado y se le prestaba poca atención a las
tareas de marketing (Adler, 1987). Finalmente, todo el proyecto se paraliza hacia 1976, tanto por
problemas internos a la firma como por otros propios del contexto local, incluyendo el cambio hacia
un gobierno no demasiado proclive a apoyar emprendimientos industriales de este tipo.

En el caso de la industria farmacéutica, un grupo de firmas de capital nacional comenzaron en

los años ‘60 a disputar con éxito el mercado local a las hasta entonces dominantes filiales de
ET, llegando a tener una participación relativamente alta en las ventas del sector en
comparación con la situación de la mayor parte del resto de los PED. Uno de los elementos que
favorecieron este éxito fue la práctica ausencia de un reconocimiento de las patentes de
invención extranjeras, lo cual permitió que los laboratorios nacionales practicaran activamente
la copia de medicamentos, en gran medida a partir de la importación de componentes activos
que provenían de Italia, país que no reconocía la validez de las patentes farmacéuticas
(Chudnovsky, 1976). Las firmas nacionales tenían, además, prioridad en el registro de nuevos
productos y había un alto nivel de protección o directamente la prohibición de importar para las
materias primas farmacéuticas. Así, las empresas locales encontraron viable y rentable copiar
tempranamente en el ciclo de producto moléculas recién descubiertas en los países
innovadores y entrar al mercado doméstico con especialidades de marca propia.

Chudnovsky (1976, 1979) destacaba como los grandes laboratorios nacionales habían ido
reduciendo su dependencia en relación con las licencias otorgadas por ET, para comenzar a
avanzar por un sendero de mayor autonomía vía copia, diferenciación por medio de gastos en
publicidad e, incluso, intensificando las tareas de I&D. Así, los laboratorios nacionales gastaban
más proporcionalmente en I&D que las filiales de ET en el mismo sector (1,6% contra 1,1% en
1972). Por otro lado, el sector farmacéutico era el que más recursos destinaba a I&D dentro de la
industria manufacturera en aquellos años -según una encuesta realizada en 1966, dicho sector
aportaba el 44% de todo el gasto manufacturero en I&D (Arce et al, 1968)-.

Sobre estas bases, en los años ‘70 un grupo de laboratorios nacionales había logrado integrarse
verticalmente hacia la producción de principios activos o materias primas farmacéuticas mediante
pequeñas plantas químicas multipropósito en las que fabricaban cantidades reducidas de los
mismos para su uso cautivo en especialidades de marca propia (Burachik y Katz, 1997). Asimismo,
se desarrolló una importante capacidad tecnológica local en el campo de la fermentación
antibiótica, y se consolidaron grupos de desarrollo de procesos en las plantas, permitiendo mejorar
los rendimientos e incursionar gradualmente en actividades de exportación de antibióticos a granel.
Llegaron a existir cinco plantas de este tipo -aunque sólo una de ellas era de capital local-.

Este proceso se interrumpe a partir de la segunda mitad de los años ‘70, cuando la aceleración
del cambio tecnológico a escala mundial generó una brecha creciente con las plantas locales,
que no pudieron replicar el ritmo de innovación de la frontera. Por otra parte, pese a que la
industria había nacido en los años ‘50 con escalas que no diferían sustancialmente de las
internacionales, progresivamente aparecieron deseconomías estáticas de escala ya que se
registraba un bajo ritmo de reposición de los equipos de capital en función de que las plantas
prácticamente sólo operaban para el mercado interno y bajo fuertes barreras de protección
tarifaria. Por otro lado, surgieron diferencias crecientes en materia de rendimientos, fenómeno

133
atribuido por Burachik y Katz (1997) a la falta de una masa crítica o base sistémica que
permitiera, al igual que ocurría en los países desarrollados, que la industria de medicamentos
se beneficiara de la interacción entre ciencias como la química, la biología, la genética, etc.,
interacción sobre la cual se basó el espectacular aumento de rendimientos verificado en esta
industria a nivel mundial desde los años ‘60. En este contexto, no sorprende que con el cambio
en las condiciones de competencia a partir de 1976, las plantas locales de fermentación
debieran cerrar, a comienzos de los años ‘80, sus puertas. Poco más adelante también se
fueron discontinuando los esfuerzos de integración hacia los principios activos.

Ahora bien, el problema que enfrentamos remite a cómo se deben juzgar los alcances y
potencialidades del tipo de procesos recién descriptos. Algunos autores -Katz, Kosacoff, etc.-
sugerirían que, si bien a un ritmo insuficiente y con las ya mencionadas características
"idiosincráticas", durante la ISI se habían acumulado un conjunto de activos tecnológicos
endógenos en una parte significativa del aparato manufacturero que, hacia el final de aquella
etapa, ya estaban dando sus frutos, tal como lo probarían algunos de los datos antes señalados
(aumento de las exportaciones industriales, ventas de tecnología, operaciones de IED de firmas
locales, aprendizajes evolutivos en sectores como metalmecánica, electrónica, química, etc.).

En contraste, para la ortodoxia neoclásica está claro que toda esa acumulación de activos era
meramente una respuesta a un conjunto de condiciones que alentaban la supervivencia de
firmas y ramas de actividad ineficientes que, en un contexto de apertura, hubieran desaparecido
o nunca hubieran surgido. Esto se entiende considerando que en dicho enfoque no hay una
preocupación por el tipo de patrón de especialización productiva vigente en un país y tampoco
se otorga relevancia a los procesos de aprendizaje y construcción de capacidades innovativas,
sino que sostiene que en un país como la Argentina, lo único importante es garantizar una
máxima apertura a las fuentes extranjeras de tecnología.

Desde enfoques “heterodoxos”, en tanto, también hay argumentos que sugieren una visión
poco positiva de la ISI. Por ejemplo, Nochteff (1994a y b) si bien reconoce y valora las historias
de desarrollo tecnológico endógeno antes reseñadas, afirma que la dinámica de la ISI ponía
límites estructurales muy estrechos al proceso de construcción de capacidades innovativas.

En esencia, Nochteff señala que durante la ISI el esfuerzo tecnológico de la industria no se

orientaba a alcanzar la frontera de la best practice, sino a resolver problemas de gran
diversidad en un mercado muy limitado. Las actividades tecnológicas eran adaptativas y tardías
y no se generaron innovaciones que pudieran modificar la posición de la industria en los
mercados externos. Ello ocurría, siempre según el autor, por tres razones: i) la dimensión del
mercado creaba una demanda de técnicas adaptativas a un determinado volumen de demanda
y/o ciertos tipos de insumos, y no para penetrar en los mercados mundiales; ii) en las ramas
mas complejas había predominio de las filiales de ET; iii) las ramas de mayor peso económico
eran de tipo scale-intensive y/o supplier-dominated (ver capítulo 1). Por tanto, por su propia
naturaleza, eran relativamente poco "innovación-intensivas", ya que o bien las actividades de
I&D eran in house pero se realizaban en las casas matrices de las respectivas ET (es el caso
de buena parte de las scale intensive), o bien la tecnología se incorporaba bajo la forma de
insumos y bienes de capital que, en general, provenían del exterior (en las supplier-dominated,
pero también en algunas scale intensive, como la siderurgia).

134
Nochteff también critica las actitudes y conductas de los empresarios argentinos, o más
específicamente de lo que el llama la “elite empresaria”, la cual, siempre según el autor, difiere
notablemente en cuanto a sus comportamientos respecto del modelo de “entrepreneur
schumpeteriano”. Durante la ISI, y en particular a partir de los años ‘50, los empresarios locales
habrían buscado esencialmente crear monopolios no transitorios (vía protección arancelaria y otras
barreras al ingreso en los mercados) que les permitieran obtener cuasi rentas sin innovar. Los
relativamente escasos entrepreneurs innovadores, que asumían riesgos y buscaban aproximarse a
la frontera de la best practice internacional -firmas como Turri (máquinas herramientas), Vasalli
(maquinaria agrícola), Di Tella (bienes de capital, industria automotriz)-, no formaron parte de la
elite económica, salvo esporádica o marginalmente, y, de hecho, las estrategias de dicha elite y las
políticas gubernamentales no sólo no fomentaron su actividad, sino que las habrían ignorado o
perjudicado. Según Nochteff, el comportamiento tradicional de la elite económica fue uno de los
factores decisivos para que no se adoptaran opciones de crecimiento basadas en la construcción
de capacidades científico-tecnológicas y el alcance de rentas en base a la innovación, sino que se
siguiera el camino del proteccionismo y la industrialización “hacia adentro”.

Aquellos sectores en los que estos condicionamientos no tuvieron tanto peso fueron,
justamente, los que antes destacamos como de mayor avance tecnológico en la etapa bajo
análisis. Así, para Nochteff (1994b), las tres industrias en las que las firmas argentinas tuvieron
un mejor desempeño durante la ISI (electrónica, farmoquímica y máquinas herramienta) tenían
en común que: i) en ninguna de ellas las empresas nacionales pertenecían, por lo menos hasta
1976, a la elite económica; ii) en las tres había fuerte competencia interna; iii) en ninguna de
ellas las ET eran predominantes. A partir de estas condiciones, no se podía asegurar una cuasi
renta monopólica basada en la capacidad de lobbying, por lo cual debía regir la competencia
vía “innovación”, y el hecho de que las ET no fueran dominantes permitía que las firmas locales
desarrollaran sus propios procesos de aprendizaje tecnológico.

De los sugerentes argumentos de Nochteff surgen dos cuestiones que han estado en el centro
de los debates sobre la ISI ya desde los años ’60, y que ya comenzamos a analizar en el
capítulo previo, a saber: i) el rol y las conductas de los empresarios; ii) el problema de la
“dependencia tecnológica”. A continuación analizamos ambos temas.

c) El rol y las conductas de los empresarios

Ya en los años ‘60 aparecieron varios trabajos que apuntaban a explicar la incapacidad del sector
empresario industrial para convertirse en un agente dinámico de cambio y modernización en la
sociedad argentina y sus problemas para conseguir canales de expresión política, lo cual,
obviamente, habría dificultado el avance del proceso de industrialización (ver Barbero, 1995).

A su vez, como vimos en el capítulo previo, las quejas por la falta de espíritu innovador de los
empresarios industriales locales han sido una constante en una gran parte de la literatura
dedicada al análisis del desarrollo económico argentino, la cual hace hincapié en la aversión a
tomar riesgos, en sus comportamientos “rentísticos” (en particular, en referencia a la búsqueda
de rentas en el seno del sector público, en forma de tarifas elevadas, créditos subsidiados,
diversos mecanismos promocionales, etc.), en la presencia de factores “culturales” que llevarían
a una actitud “dependiente” de parte del empresariado local, en su asimilación con los
comportamientos (presuntamente “tradicionales” o más bien “retrógrados” desde el punto de

135
vista de los patrones de producción, inversión y consumo) del sector terrateniente, y en su
ignorancia o poca atención en lo que hace a las cuestiones relativas a CyT, entre otros aspectos121.
Estos rasgos se rastrearían, según vimos antes, a partir de la propia conformación del sector
manufacturero argentino durante la fase agroexportadora, y no habrían podido ser alterados
durante la ISI, a la vez que tampoco se habría podido crear una “elite sustituta” (la “burguesía
nacional”), pese a los esfuerzos de distintos gobiernos en ese sentido122.

Ya discutimos en el capítulo 2 estos argumentos, señalando nuestras dudas respecto de su

validez y eficacia explicativa. Vale la pena, ahora, volver a analizarlos en el contexto de la ISI.

Es habitual encontrar en la literatura recibida el argumento de que el marco de incentivos propio

de la ISI tornaba más beneficiosa la “búsqueda de rentas” vía protección o subsidios, que la
innovación “genuina”. Este diagnóstico se puede encontrar tanto en autores “ortodoxos” –Cortés
Conde (1997), Nogués (1988)- como “heterodoxos” (Nochteff, 1994a y b).

Según Cortés Conde, por ejemplo, en el período 1930-1945 la existencia de una demanda
insatisfecha permitió la realización de elevados beneficios que alentaron el crecimiento de la
inversión doméstica en el sector industrial. Sin embargo, una vez terminada la situación de crisis
internacional, los empresarios, habituados a los altos beneficios que los años de aislamiento les
habían permitido obtener en un mercado cerrado, y que habían aprendido a “negociar” con el
Estado, utilizaron su información y entrenamiento para prolongar situaciones similares obteniendo
de los sucesivos gobiernos la prolongación de las barreras a la entrada en sus mercados.

En la otra vereda, Nochteff señala que en el esquema de funcionamiento de la ISI en la

Argentina, las políticas comerciales y cambiarias fueron privilegiadas en la agenda del Estado y
del empresariado, ubicando a las políticas de CyT en un lugar secundario, en consonancia con
el lugar menos que secundario que el proceso de innovación tecnológica ocupaba en la
dinámica de crecimiento de la economía local. El autor argumenta que el sistema institucional
no pudo guiar a los agentes económicos hacia la búsqueda de cuasi rentas tecnológicas; por el
contrario, la influencia de las elites les habrían permitido la obtención de cuasi rentas de privilegio,
mediante protección tarifaria, reservas de mercado y subsidios directos e indirectos.

Aparentemente, en ambos casos el razonamiento y los argumentos son similares. Sin embargo,
una lectura atenta muestra que la vertiente más cercana al “liberalismo” hace hincapié en
determinadas políticas económicas -que considera erróneas- como causantes de ciertos
comportamientos empresarios, en tanto que la interpretación “heterodoxa” invierte la
causalidad, y enfatiza que la elite dominante impulsó la adopción de una orientación de política

121
. Por ejemplo, Schvarzer (1996) refiere que una misión estadounidense arribada en los años ‘50 observaba la ausencia de
conocimientos técnicos de los gerentes locales, quienes carecían de planes de largo plazo, no conocían bien sus costos y no
disponían de apoyo para mejorar sus plantas y estructuras productivas. Cita también el informe de una comisión especial que
estudió el tema fabril en 1963, en el cual se criticaba a los empresarios locales que no se habían preocupado por sus costos
durante largo tiempo a la espera de la inflación que resolviera sus problemas o de la protección arancelaria. Asimismo, menciona
varios informes de fines de los años ‘60 y comienzos de los años ‘70, señalando la falta de conocimientos tecnológicos, la ausencia
de controles de calidad, el pobre nivel de la mayor parte de los managers, etc. La idea de que la acumulación de equipos era el
corazón del cambio técnico era, según Schvarzer, muy difundida entre los empresarios locales.
122
Por ejemplo, Roulet y J. F. Sábato (s.f.) señalan que el peronismo proyectó crear una “burguesía nacional”, a la cual pretendía ayudar
mediante créditos, subsidios, aranceles, etc. Sin embargo, esta estrategia fracasó debido a que los empresarios, a pesar de los "favores
recibidos", siguieron exhibiendo comportamientos “colonialistas” y “dependientes”, los cuales, a juicio de dichos autores, eran, de todos
modos, “adecuados y funcionales” en el contexto en que actuaban dichos empresarios.

136
económica favorable a sus intereses123. A su vez, para esta última corriente, aún cuando en
ciertas ocasiones se intentó, desde el Estado, alterar los patrones de comportamiento de la elite
empresaria, resultó imposible alcanzar ese objetivo.

Un problema con el razonamiento subyacente en la interpretación “heterodoxa” es que parece

suponer que en la Argentina existió una elite que se habría mantenido esencialmente al
comando, o con una fuerte influencia, sobre las decisiones y opciones de política económica no
sólo en la etapa agroexportadora -cuando se convirtió en la fracción dominante- sino también
durante la ISI. Esto, sin embargo, no parece demasiado sensato desde un punto de vista lógico,
considerando los grandes cambios acaecidos en la sociedad argentina en esos cien años, y
tampoco está demasiado sustentado en pruebas empíricas, salvo algunas declaraciones tales
como que “muchas de las mayores firmas industriales pertenecían total o parcialmente a
terratenientes, o bien sus accionistas principales estaban vinculados por lazos familiares,
sociales, económicos y políticos a la elite agropecuaria” (Nochteff, 1994b, p. 72). Más aún, esta
posición conduce, a nuestro juicio, a generar una cierta ad-hocidad en la definición de la propia
elite, ya que, por ejemplo, no resulta claro porqué, a juicio de Nochteff, un empresario como
Torcuato di Tella no era miembro de la misma.

Por otro lado, dicha elite tendría un carácter inherentemente especulativo, o averso al riesgo, y
de este modo habría influenciado decisivamente en la elección de un marco de políticas
económicas que le permitiera obtener rentas por la vía de la protección, los subsidios, etc., en
lugar tener que recurrir a la la vía de la innovación. Esto nos sitúa en un marco conceptual en
donde algunos actores tienen capacidad absoluta de manipulación de las reglas de juego, y
dichos actores son en cierto modo “especiales”, en cuanto poseen objetivos y desarrollan
conductas diferentes de las exhibidas por sus pares de otras naciones.

En este sentido, nos remitimos a los comentarios efectuados en el capítulo previo sobre el
tema, donde hemos tratado de discutir la validez de estas ideas. En particular, como vamos a
ver a lo largo de este capítulo, las condiciones para que se generalicen estrategias empresarias
basadas en la generación de innovaciones endógenas -existencia de mecanismos de
financiamiento, disponibilidad de una fuerza de trabajo con las calificaciones necesarias,
instituciones de CyT con capacidades significativas para la I&D, etc.-, que juzgábamos como
ausentes en la fase agroexportadora, tampoco se van a materializar en el período de la ISI.

Esto no significa, por cierto, que una vez instalados, los empresarios no tratarán de mantener los
instrumentos de política económica que les permiten obtener rentas “no innovativas”. Pero en este
caso ya no estamos hablando de un país en el cual hay una clase empresarial “no schumpeteriana”
que define las características de la política económica, sino de empresarios que, racionalmente –
aunque ello no sea lo más beneficioso para la sociedad en su conjunto-, aprovechan las
oportunidades de ganancia que les abre el marco institucional en el cual se desenvuelven.

123
. Nogués (1988) hace explícito este contraste. Según el autor, es habitual señalar que, dado que los empresarios nacionales han
vivido fundamentalmente de privilegios derivados de la presencia de altas barreras comerciales, carecen de capacidad innovadora y
posibilidades de competir internacionalmente. En cambio, para Nogués el problema es que la conducta innovadora y competitiva de
los empresarios domésticos se ha visto disuadida por las fáciles ganancias derivadas de las políticas proteccionistas, con lo cual el
argumento se invierte desde el tradicional (conducta empresaria → proteccionismo) a su opuesto (proteccionismo→conducta
empresarial).

137
Por otro lado, es interesante comentar el único estudio que, hasta donde conocemos nosotros,
se ha dedicado a investigar, empíricamente y con gran solidez metodológica, las actitudes hacia
el cambio tecnológico de los empresarios locales durante la ISI (Sautu y Wainerman, 1971)124.
Casi el 90% de los empresarios consultados afirmaba desear incorporar innovaciones tecnológicas
en sus firmas. A la vez, el 80% de los consultados percibía la existencia de una brecha
tecnológica respecto de la frontera internacional, para lo cual proponían soluciones diversas,
incluyendo la importación de bienes de capital, el otorgamiento de créditos, la necesidad de
planes de largo plazo que favorecieran la expansión de la economía, la profundización de la
investigación y la capacitación de recursos humanos y una mayor estabilidad política y
económica. Interesantemente, ante la posibilidad de que el Estado asignara recursos
incrementales a mejorar la situación tecnológica de las firmas industriales, algo más de un
tercio prefería orientar dichos recursos a realizar actividades locales de I&D -básicamente en
instituciones públicas-, antes que a subsidiar la importación de tecnología, y algo más de otro
tercio opinaba que debían distribuirse los recursos en proporciones aproximadamente iguales.
En línea con este hallazgo, de la mencionada encuesta surgía que un 92% de los empresarios
juzgaba importante apoyar a los centros de investigación y un 65% estaba dispuesto a aceptar
una contribución obligatoria para sostenerlos.

Estos hallazgos contradicen, en cierta medida, la idea de que la clase empresarial doméstica
era, por naturaleza, aversa a demandar tecnología local y prefería, muchas veces “ciegamente”,
adquirir tecnologías extranjeras, por una serie de razones no sólo económicas, sino también
culturales, de gestión empresaria, etc. (ver Aráoz y Martínez Vidal, 1974).

En suma, la realidad es más matizada que lo que sugieren los argumentos “heterodoxos”. A
nuestro juicio, en lugar de suponer que los empresarios locales habrían tenido una actitud
rentística y aversa a la innovación en forma innata e inmutable a lo largo de las distintas etapas
del desarrollo económico argentino, es preferible, tal como se sugirió antes, trabajar con un
esquema analítico más complejo. En particular, es preciso considerar que son las reglas de
juego que emanan del ambiente institucional prevaleciente en un determinado período las que
estimulan ciertos tipos de conducta y desestimulan otras. En este sentido, en un ambiente
caracterizado por la inestabilidad económico/político/institucional, por la ausencia de iniciativas
públicas consistentes para fomentar el desarrollo de actividades innovativas por parte de las
firmas locales y por el predominio de políticas económicas excesivamente inward oriented, no
es sorprendente encontrar una relativa escasez de “empresarios innovadores” en el medio local
durante el período bajo análisis, durante el cual los comportamientos más difundidos giraban
alrededor de la adopción, difusión y eventual mejora incremental de las innovaciones y
tecnologías recibidas desde el exterior.

d) La “dependencia tecnológica”

Como vimos en el capítulo previo, ya en la etapa agroexportadora el proceso de desarrollo

económico había dependido fuertemente del ingreso de tecnologías extranjeras (vía compra de

124
Si bien se trataba de un trabajo que buscaba relevar actitudes hacia el cambio tecnológico basándose en respuestas que no
necesariamente se hubieran traducido en acciones concretas de los empresarios en el mismo sentido de lo expresado verbalmente,
se trata de un análisis de gran solidez metodológica, lo cual amerita considerar seriamente sus conclusiones.

138
bienes de capital, inmigración, IED, etc.), a la vez que el esfuerzo innovativo doméstico era
fundamentalmente de carácter adaptativo e incremental.

En esencia, estas características se mantuvieron durante la ISI. Ya en los años ‘60 y ‘70
distintos trabajos contrastaban lo que se erogaba en concepto de importación de tecnologías en
Argentina con los escasos recursos que se destinaban localmente a actividades de innovación.
Así, Katz (1972) encontraba que los gastos en I&D en el sector industrial estaban, en promedio,
en torno del 20% de su similar estadounidense. Significativamente, las ramas en donde la
proporción de gastos en I&D sobre ventas era mayor (farmacéutica, maquinaria y equipo
eléctrico y no eléctrico, química) eran las que presentaban mayor distancia con los EE.UU. (en
ningún caso los gastos locales en I&D superaban, en proporción a las ventas, el 13% de lo que
se erogaba en los EE.UU.). Al mismo tiempo, mientras las firmas investigadas por Katz gastaban
cerca del 1,3% sobre su valor de producción en regalías por patentes, marcas, know-how, etc.,
erogaban menos de un 0,4% en actividades de I&D (cifra que subía hasta 1,2% si se incluían los
gastos en “otras tareas técnicas asociadas” -control de calidad, etc.-)125.

En tanto, un trabajo de la UNESCO (1970) señalaba que en 1966 los pagos por servicios
técnicos y regalías eran una vez y media mayores que todo el gasto nacional en investigación
en CyT. En cuanto a los aportes privados, se destacaba su bajo nivel, señalándose que los
mismos habían sido menores al 7% del gasto total en CyT en todos los años entre 1961 y 1966.
En este sentido, es interesante observar la comparación que se presenta en el cuadro III-33,
donde se puede comprobar que la Argentina era el país que presentaba, entre los allí incluidos,
la peor relación entre pagos por compra de patentes y licencias vis a vis ingresos por dicho
concepto. Asimismo, resultaba muy alta la proporción de lo pagado en licencias vis a vis los
gastos en I&D realizados por las firmas privadas argentinas (cuadro III-34).
Cuadro III-33
Balanza de pagos tecnológica (U$S millones)
País Pagos por compra de Ingresos por venta de Saldo Relación 1:2
patentes y licencias (1) patentes y licencias (2)
EE.UU. 63 577 514 0,1
Alemania 135,3 49,7 -85,6 2,7
Francia 124,8 49,8 -75 2,5
Japón 133,6 5,4 -128,2 24,5
Italia 156,4 43,4 -113 3,5
Bélgica 55 46 -9 1,2
Canadá 19,6 2,2 -17,4 8,8
Suecia 10,3 8,7 -1,6 1,2
Noruega 7,9 4,2 -3,7 1,9
España 133,3 0 -133,3
Argentina 64,3 1,8 -62,5 35,7
Fuente: SUBCyT (1972).
1= Datos para 1961, excepto EE.UU. (1965), España (1964) y Argentina (1968).

Como veremos más adelante en este mismo capítulo, esta problemática movilizó
intelectualmente no sólo a los analistas del sector manufacturero, sino también a aquellos que -

125
Más aún, como señalan Katz y Bercovich (1993), incluso una parte de lo que las firmas declaraban como I&D no hubiera sido
cubierto por las estadísticas de la OECD (e.g. Manual Frascati), ya que no correspondía a las definiciones allí utilizadas.

139
como Jorge A. Sábato, O. Varsavsky, A. Herrera y otros- fueron protagonistas centrales del debate
sobre políticas de CyT en la Argentina en los años ‘60 y ‘70.
Cuadro III-34
Pagos por transferencia de tecnología en relación con el gasto privado en I&D. 1971 y 1981 (%)
1971 1981
EE.UU. 1,3 1,3
Japón 15,0 7,2
Alemania 14,1 10,2
Francia 15,8 14,6
Reino Unido 14,8 10,5
Australia s.d. 36,4
Canadá 23,7 24,6
Italia 41,3 28,3
Holanda 26,3 41,9
Suecia 4,3 3,8
Austria 40,0 23,0
Dinamarca 33,6 22,8
Finlandia 34,1 26,4
Portugal 136,7 154,1
España 235,2 158,2
Argentina1 700,0 220,0
Fuente: OECD (1986) y estimaciones propias en base a datos de Adler (1987).
1: estimación propia para 1970 y 1979.

En el caso específico del sector industrial, varios autores sugerían que la poca inclinación
innovadora de los empresarios locales era resultado de la excesiva apertura a las fuentes
extranjeras de provisión de tecnología126. En otras palabras, la importación de tecnologías en
forma “indiscriminada” habría ahogado, o al menos condicionado, las posibilidades de un
desarrollo innovativo endógeno. Katz (1972), por ejemplo, señalaba que el predominio del flujo
de tecnología externa por sobre la actividad innovativa local como fuente del progreso
tecnológico determinaba que buena parte de dicha actividad revistiera un carácter subsidiario y
adaptativo, al estar primordialmente dirigida a obtener mejoras marginales y/o adaptaciones al
medio local, de productos y/o procesos previamente empleados en el exterior.

La preocupación por la excesiva importación de tecnología se reflejaba en la producción de

distintos trabajos y análisis respecto de las distintas fuentes de transferencia y su impacto en la
economía doméstica. Por ej., Chudnovsky y Katz (1970) analizaban el sistema de patentes
concluyendo que había beneficiado esencialmente a las ET, en tanto que había estimulado
escasamente la capacidad innovativa local127 –además de permitir que las ET emplearan
prácticas abusivas tales como el patentamiento preventivo (“bloqueo”) o la supresión de
patentes, el pago de regalías por patentes vencidas, etc. (Katz, 1972)-.

126
. La preocupación por los aspectos monopólicos y otros problemas asociados a la transferencia de tecnología desde los países
desarrollados dominaba la literatura conceptual y empírica respecto de las cuestiones tecnológicas en los procesos de desarrollo en
los años ‘60 y 1970 (UNCTAD, 1996).
127
. En el trabajo de Katz (1972) no se detectaba ningún caso de licenciamiento de patentes al sector productivo por parte de inventores
independientes. Katz destacaba que los inventores independientes en la Argentina mostraban un nivel educacional relativamente
bajo -sólo 15% exhibía formación universitaria-, junto con índices sumamente pobres de entrenamiento formal en disciplinas
técnicas, aún a nivel de escuela secundaria industrial. También señalaba que la “productividad inventiva” media era baja en relación
a otros países.

140
Los contratos de transferencia de tecnología también eran objeto de atención. Chudnovsky et al
(1974) afirmaban que las empresas licenciadas se dedicaban fundamentalmente a producir con
tecnología extranjera para el mercado local, lo cual generaba un fuerte impacto negativo sobre
el balance de pagos –de hecho, encontraban que gran cantidad de contratos prohibía la
exportación de los productos bajo licencia128-. El mencionado trabajo también mostraba el
predomino de formas de transferencia “globales y generales”, lo cual denotaría una debilidad
tecnológica por parte de los licenciatarios129. En tanto, Katz (1972) hallaba que una significativa
proporción de los acuerdos de licencia estaba asociada a la cesión de derechos para el uso de
marcas y cargaban precios monopólicos a los diversos items objeto de transferencia.

La IED fue uno de los canales clave de transferencia de tecnología durante la ISI, en particular
en sectores como la petroquímica, la industria automotriz y en buena parte de los complejos
metalmecánico y químico, así como en la industria eléctrica y electrónica. Sin embargo, varios
estudios mostraban que las filiales de ET raramente realizaban actividades innovativas -más
allá de las de tipo adaptativo- y que habitualmente empleaban tecnologías de producto y
proceso obsoletas o abandonadas en sus países de origen, sin que los regímenes de
promoción industrial y de inversiones extranjeras hubieran logrado imponer requisitos efectivos
sobre las características técnicas de los proyectos beneficiados (Sourrouille et al, 1985)130.

Por su parte, Aráoz y Martínez Vidal (1974) argumentaban que la industria no demandaba CyT
local debido a razones: i) actitudinales: desconfianza hacia la ciencia nacional, desconocimiento
de las instituciones de CyT, condicionamientos culturales; ii) estructurales: carencia de firmas
de suficiente dimensión como para encargar tareas serias en CyT; elevada presencia de ET;
gran cantidad de firmas nacionales con vínculos de dependencia tecnológica con el exterior;
escasez de personal en el sector privado con conocimiento para tomar decisiones complejas en
el campo de la tecnología; existencia de una clase empresarial poco profesionalizada; iii)
económicas: la generación de tecnologías locales suponía mayores costos, riesgos y plazos vis
a vis las tecnologías externas, que ya estaban probadas y se pagaban, en general, como
porcentaje en base a las ventas futuras de las firmas.

En tanto, algunos autores analizaban otros aspectos, menos visibles y más estructurales, del
fenómeno de la dependencia. Así, Sercovich (1974) argumentaba que las reglas de juego de la
competencia compelían a las empresas manufactureras que operaban en la Argentina a
reproducir las formas de conducta vigentes en los países desarrollados, independientemente de
la estructura de propiedad de las firmas. Esto conducía a la dependencia respecto de un
conjunto de insumos tecnológicos extranjeros que alimentaban dicho proceso competitivo, ya
que no había capacidad de generar y controlar dichos insumos. En este sentido, Sercovich

128
. El 60% de los contratos tenía fijado el territorio argentino como ámbito exclusivo de aplicación. La cifra real de contratos con
limitación de exportaciones era seguramente mayor, ya que escribir las cláusulas restrictivas era superfluo en el caso de las filiales
de ET, cuyas estrategias comerciales eran controladas directamente por las casas matrices por otras vías. A su vez, la exportación
de productos licenciados era fundamentalmente una actividad de las filiales de ET y restringida esencialmente a los países de
América Latina;
129
Según Aráoz y Martinez Vidal (1974) era habitual que en Argentina se comprara no sólo know how y patentes, sino frecuentemente
toda la ingeniería de un nuevo proyecto, junto con la maquinaria y los servicios técnicos necesarios para instalar la planta y ponerla en
funcionamiento.
130
. Cabe, sin embargo, apuntar un hecho bastante excepcional pero significativo, relatado por Cereijido (1990). Durante la Segunda
Guerra Mundial la ET holandesa Phillips trasladó parte de sus grupos de trabajo en investigación a la Argentina, empleando a varios
científicos argentinos a trabajar en teoría de circuitos. Al terminar la guerra, sin embargo, Phillips decide cerrar sus laboratorios en el
país.

141
destacaba el peso de la búsqueda de factores de diferenciación (marcas, calidad, diseños,
novedad) en las decisiones de las firmas locales de operar con tecnologías extranjeras, lo cual
no sorprendía al autor en la medida en que la industria local se caracterizaba por la existencia
de oligopolios donde las ventajas de precios jugaban un papel relativamente menor. Para
Sercovich, la introducción de innovaciones originadas en el exterior era la principal fuente de
ventajas competitivas para las firmas que operaban con tecnologías extranjeras, pero advertía
que, sin importar tanto el grado de participación en la propiedad accionaria, el control
contractual establecido por las licenciatarias era suficiente para apropiarse de las rentas
derivadas de la explotación de sus ventajas tecnológicas en el mercado local. A su vez, la forma
asumida por el proceso competitivo local se compadecía con una situación de fuerte protección
arancelaria y decisiva influencia de las filiales de ET sobre la estructura industrial local.

Varios de los argumentos recién expuestos deben considerarse indudablemente como válidos,
en particular en lo que hace a los abusos del régimen de patentes, el empleo por parte de las
ET de tecnologías obsoletas, el escaso nivel de recursos asignados por las filiales a actividades
de I&D, las limitaciones contenidas en los acuerdos de transferencia de tecnología, etc.
Creemos, sin embargo, que es preciso profundizar en esta cuestión para poner en
consideración otros aspectos importantes de la interacción entre importación de tecnologías y
esfuerzos innovativos domésticos y sus efectos sobre la dinámica del desarrollo económico.

En todo proceso de industrialización tardía la importación de tecnología es indispensable -y,

más aún, las principales fuentes de progreso tecnológico necesariamente deben ser
extranjeras-. De hecho, si se comparan las cifras de pagos por transferencia de tecnología en
Argentina vis a vis otros países, tanto de industrialización tardía como desarrollados, se observa
que lo que se gastaba localmente a comienzos de los años ’70 no era desproporcionado con
relación al tamaño relativo de la economía (cuadro III-35). Algo parecido ocurría con la
importación de bienes de capital.
Cuadro III-35
Pagos por transferencia de tecnología en relación con el PBI. Mediados de los años ‘70 (%)
Reino Unido 0,21
Italia 0,18
Alemania 0,17
Brasil 0,17
Corea 0,17
Francia 0,16
Canadá 0,11
Japón 0,11
Argentina 0,10
Australia 0,10
EE.UU. 0,03
Suecia 0,03
Fuente: Elaboración propia en base a Vickery (1986), Dahlman y Frichstak (1993), Kim (1993), Adler (1987) y la OECD.

Sin embargo, hay diferencias significativas entre la experiencia argentina y la de otros PED -y
en particular con los del Este Asiático- con relación a las modalidades predominantes de
importación de tecnología y a las externalidades y el impacto de dichas tecnologías importadas
sobre las respectivas economías domésticas. En primer lugar, en Argentina, al igual que en
otros países latinoamericanos, las ET alcanzaron un rol de liderazgo dentro del sector industrial,
lo cual no ocurrió en las experiencias asiáticas más exitosas -Corea, Japón, etc.-, donde se

142
restringió, por distintas vías, la presencia de las ET, y se prefirió importar tecnologías bajo la
forma de licencias o bienes de capital131, con el objetivo de fortalecer el desarrollo de una
capacidad innovativa significativa en los grupos económicos locales. En este sentido, la cuasi
ausencia de restricciones a la presencia y el accionar de las ET puede haber sido un factor
negativo para el desarrollo de un proceso de aprendizaje tecnológico endógeno. A su vez,
estuvieron ausentes las políticas destinadas a potenciar las externalidades que podían
derivarse de la masiva presencia de ET, por ejemplo, vía realización de actividades de
innovación por parte de las respectivas filiales132, a la vez que estas últimas tenían como
principal motivación la explotación del mercado doméstico, en tanto que su actividad
exportadora era escasa y limitada a países vecinos de menor nivel de desarrollo.

A su vez, si bien el avance de la ISI vino de la mano de la construcción de instituciones estatales de

CyT y de una creciente disponibilidad de recursos humanos –elementos clave de lo que antes
hemos llamado “capacidades de absorción”-, en ambos casos, como se discute más abajo,
existieron limitantes y problemas que llevaron a que la contribución de dichos factores al proceso
de acumulación tecnológica doméstica fuera acotada –luego veremos que en Asia la situación fue
diferente en este sentido-133. La debilidad en las capacidades de absorción incluyen otros factores
tales como las limitadas capacidades en management, organización, etc. de los empresarios
domésticos y las imperfecciones y debilidad de los mercados financieros y de capitales134. Esto,
junto con los problemas antes señalados relativos a la débil congruencia con el PTE dominante y el
marco local inestable y excesivamente inward oriented, seguramente influyó de modo negativo en
el desarrollo de los procesos de aprendizaje y dificultó recorrer el sendero que, en otros países,
llevó de la importación a la generación de tecnologías domésticas.

131
. En el caso de Corea, entre 1962 y 1986 las importaciones de bienes de capital fueron 34 veces el valor de la IED recibida y 72
veces el valor de las regalías por licencias- (Kim, 1993).
132
. De todos modos, esto no significa que la presencia de ET no haya generado externalidades tecnológicas (véanse los
comentarios al respecto de Katz, 1999a, expuestos en el acápite b de esta sección).
133
. Así, a comienzos de la ISI las limitaciones que imponía el contexto doméstico para que pudieran desarrollarse actividades de
I&D a nivel local eran variadas, incluyendo, en particular, la extrema debilidad de la infraestructura en CyT. Sólo para tomar un
ejemplo, cabe recordar que aún un empresario tan dinámico y emprendedor como Torcuato Di Tella, que contaba con un cuerpo de
hábiles ingenieros y técnicos en su firma, tuvo a comienzos de los años ‘30 grandes dificultades técnicas para construir heladeras
para uso doméstico en base a la copia y la ingeniería reversa, y luego de algunos años terminó contratando una licencia americana,
pese a que ya tenía un know how previo en la producción de refrigeradores comerciales. De hecho, como afirman Cochran y Reina
(1962), en gran medida el éxito de Di Tella se basó en la importación de know how, tanto vía acuerdos de licencias o asistencia
técnica, como a través de trabajadores calificados e ingenieros extranjeros (que en varias ocasiones eran traídos ex profeso para
trabajar en la firma).
134
El hecho de que las capacidades de absorción pesan en cuanto al impacto de la importación de tecnología sobre el país receptor
ha sido bien ilustrado para el caso argentino por Pearson (1985), en su análisis sobre la industria cementera. Allí se muestran claras
diferencias en el sendero tecnológico seguido por las distintas firmas del sector, en un contexto general en donde todas recurren
fuertemente a la importación de tecnología. El trabajo muestra, en línea con la literatura sobre el tema revisada en el capítulo 1, que
había una relación positiva entre el nivel de la tecnología importada, el poder de negociación del importador -reflejado tanto en el
precio de la tecnología como en el mecanismo de transferencia adoptado- y el desarrollo acumulativo de capacidades tecnológicas.
Se destaca especialmente el caso de la firma Loma Negra, que aparentemente era capaz de realizar buenas elecciones de
tecnologías de frontera aún antes de que éstas alcanzaran escala comercial. Asimismo, la firma, que evitaba los contratos “llave en
mano”, se preocupaba por conseguir que la transferencia de tecnología incluyera el traspaso de los conocimientos técnicos del
proveedor a su propio staff. Sin embargo, siempre según Pearson, la capacidad de innovación de Loma Negra estaba restringida a
su aplicación dentro de la propia firma, y no podía ser desarrollada en asociación con proveedores locales de tecnología, por la débil
infraestructura tecnológica del país. Esto impedía, entre otras cosas, la vital interacción con los productores de bienes de capital,
limitando la posibilidad de que la firma continuara con su sendero de aprendizaje. Por otro lado, señalaba que las capacidades
técnicas desarrolladas eran complementarias de las tecnologías importadas. Así, el tamaño del mercado, la falta de una estructura
industrial integrada y la poca continuidad de las inversiones limitaban la posibilidad de acumulación tecnológica doméstica en esta
industria.

143
En tanto, si bien el bajo nivel de desarrollo de las actividades innovativas locales podía ser en
parte consecuencia, como se discutió antes, del fuerte peso de la importación de tecnologías, y
en particular de la extendida presencia de ET, también han pesado otras causales, tales como
la inestabilidad económica e institucional y un marco de política económica con escasos
incentivos a la competencia vía innovación. El tamaño del mercado también ponía límites al
desarrollo de actividades innovativas locales (según Katz, 1972, la escala operativa de las
firmas en general no les permitía mantener planteles de ingeniería capaces de aprovechar las
economías de escala y los retornos crecientes de las actividades de I&D). El escaso avance del
aparato productivo hacia ramas “science based”, que son las que más gastan en I&D en términos
relativos, es otro factor que puede contribuir a explicar el pobre esfuerzo innovativo doméstico.

3) Políticas de CyT y sistema educativo durante la sustitución de importaciones

a) Una caracterización general de las políticas de ciencia y tecnología durante la ISI

i) La creación de las grandes instituciones de ciencia y tecnología

En esta etapa, y más específicamente desde la segunda mitad de los años ‘50, el Estado va a
crear una serie de instituciones que, de hecho, forman hasta el presente la base del complejo
de CyT en nuestro país. Así, surgen sucesivamente la Comisión Nacional de Energía Atómica
(CNEA) -nacida en 1950, pero que adquiere su carácter definitivo en 1956-, el Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA) -1956-, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) -
1957- y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) -1958-.

Antes de los años ‘50, la ISI transcurrió, en esencia, con un Estado tan ausente como en la
etapa agroexportadora en relación con las actividades científico-tecnológicas, más allá de la
creación de algunos institutos y reparticiones diversas en los años ‘40, de poca efectividad
práctica, y del intento, exclusivamente basado en objetivos geopolíticos, de avanzar en el
control de tecnologías nucleares bajo el gobierno peronista135.

No es extraño que en la primera fase de la ISI el Estado haya seguido siendo prescindente en
esta área. En el caso del agro, hasta que finalizó la Segunda Guerra el diagnóstico dominante
era que el problema básico estaba en los mercados internacionales, lo cual hacía poco conducente
cualquier esfuerzo por elevar la producción. Luego, el gobierno peronista mantendrá una actitud
hostil hacia el sector, que recién se revertirá, como vimos antes, en los años ‘50.

En cuanto al sector industrial, se ha argumentado tradicionalmente que el mismo todavía estaba

compuesto por ramas livianas, que planteaban escasas demandas tecnológicas. Sin embargo,
creemos que la cuestión es algo más compleja, ya que no hay que suponer que porque
determinadas actividades manufactureras no dependan de contar con una base tecnológica
sofisticada o del surgimiento continuo de innovaciones, no tengan, de todos modos, demandas
en el plano tecnológico, concernientes a cuestiones tales como productividad, calidad, etc. -
como lo prueba la experiencia de otros países, en donde los respectivos gobiernos atendieron

135
. Durante el gobierno peronista se creó un Ministerio de Asuntos Técnicos, que luego pasó a ser Secretaría, pero su competencia
no tenía nada que ver con el área de CyT tal como hoy se la entiende, sino con la formulación de los llamados “Planes
Quinquenales”.

144
estas necesidades de modo más temprano que en el caso argentino136-. En este sentido, hay
que considerar que el sector manufacturero se encontraba protegido por fuertes barreras
arancelarias y no-arancelarias, que permitían la supervivencia de productores con niveles de
eficiencia significativamente inferiores a los internacionales. Por otro lado, el gobierno peronista
sólo tardíamente dará prioridad a los aspectos "cualitativos" del proceso de industrialización137.
Estos elementos contribuyen, a nuestro juicio, a explicar un poco mejor la ausencia de políticas
tecnológicas para el sector industrial en la primera fase de la ISI.

Las razones para el "florecimiento" de instituciones vinculadas a CyT a partir de 1956 son
variadas, aunque ha sido habitual que se resalte el hecho de que su creación coincidió en el
tiempo con la maduración de la ISI. Bisang (1994) argumenta ampliamente en este sentido,
señalando que los problemas del modelo sustitutivo tendían a perfilar una demanda para generar
endógenamente cierto tipo de tecnologías capaces de solucionar las dificultades emergentes de
las características del modelo industrial y macroeconómico vigente en aquel momento. Esta
percepción está avalada por el hecho de que, al menos en el discurso y las intenciones, había
un explícito reconocimiento de la necesidad de crear un complejo de CyT que se articulara y
atendiera los requerimientos tecnológicos del sector productivo doméstico138.

Sin embargo, parece también necesario apuntar que existieron otros factores que estuvieron
detrás de la creación de las mencionadas instituciones: i) la imitación de lo que sucedía en otros
países: esto es notorio, por ejemplo, en los casos de la CNEA o el CONICET; ii) la percepción
del retraso de la Argentina en materia de recursos destinados a CyT139; iii) las presiones de los
grupos interesados en la creación de los distintos organismos (la comunidad científica en el
caso del CONICET, los militares en la CNEA140, etc.).

136
. Siguiendo la comparación ya realizada en el capítulo anterior, cabe destacar lo ocurrido en este período en Australia y Canadá.
En este último país en los años ‘30 se crean varios laboratorios federales en áreas como minería, agricultura, transporte, etc. Este
fuerte desarrollo institucional llevaría a que en 1939 Canadá contara con 78 laboratorios públicos, y más de 200 en las
universidades. Tal vez más significativo, en ese momento el grueso de la ejecución de los gastos en I&D se llevaba adelante en el
sector industrial privado, donde existían cerca de 1000 laboratorios industriales (Niosi, 2000). En Australia, en tanto, ya en 1936 el
gobierno decidió extender las actividades del CSIR hacia la provisión de asistencia al sector manufacturero. Así, entre 1937 y 1940,
se crearon el National Standards Laboratory, la División de Química Industrial y los laboratorios de aeronáutica, radiofísica y otros.
Esta extensión hacia el sector industrial, incluyendo textiles, metalurgia y otros sectores, se profundizó luego de la Segunda Guerra
Mundial (Buckley-Moran, 1987).
137
. En 1953 se organiza el Congreso General de la Industria, cuyas conclusiones y recomendaciones enfatizaban el tema de la
productividad. El tema retorna en 1954 con el Primer Congreso de Organización y Relaciones del Trabajo y especialmente con la
realización del Congreso Nacional de la Productividad en 1955 (Lobato, 1998).
138
De hecho, uno de los elementos motivadores de la creación del INTA y el INTI fueron las recomendaciones contenidas en el llamado
Plan Prebisch, en el cual se advertía sobre la falta de capacidad para generar localmente los conocimientos necesarios para
desencadenar un proceso dinámico de incorporación y adaptación de tecnología por parte de los sectores de la producción (Oteiza,
1992).
139
. En el proyecto de creación del CONICET se señalaba que la Argentina gastaba, en 1954, sólo un 0,06% de su PBI en
actividades de CyT, lo cual se contrastaba con los datos correspondientes a EE.UU. (1,4%), Francia (0,43%), Gran Bretaña (0,65%),
Italia (0,23%) o Australia (0,11%). Más aún, se informaba respecto de la muy escasa participación del sector privado en dichos
gastos -23,1%-, contra más del 70% en Australia y EE.UU., más del 60% en Francia e Italia, y más del 55% en Gran Bretaña (Secretaría
de Asuntos Técnicos, 1957).
140
. La influencia de las fuerzas armadas sobre el desarrollo del complejo de CyT no sólo abarcó el caso de la energía nuclear, sino
también a los institutos vinculados al área industrial y los laboratorios de las firmas estatales (Bisang, 1994; Myers, 1992). En este
sentido, hay que anotar que ya desde comienzos de siglo el cuerpo de Ingenieros del Ejército se profesionalizó y mejoró su nivel
técnico, siendo cuna de aquellos oficiales que liderarían durante la ISI la campaña a favor de una mayor vinculación entre fuerzas
armadas y producción industrial. Esta vinculación entre modelo de desarrollo económico y las aparentes necesidades geopolíticas
llevaron a varios oficiales a proponer como meta una mayor articulación entre la investigación científica y el polo económico
industrial-militar. Luego de 1945 estas iniciativas se concretaron en un espacio institucional autárquico y permanente con la cuestión
atómica (ver más abajo).

145
En otras palabras, si bien lo que algunos autores han llamado "el clima desarrollista" de la
época estuvo en la mente de las autoridades que diseñaron las nuevas instituciones de CyT, no
parece haber habido en ningún momento un planteo orgánico y consistente desde el Estado
respecto de la necesidad de contar con una política de CyT porque el país estaba ingresando
en una etapa más compleja de la ISI. En este sentido, si la coincidencia temporal entre ambos
acontecimientos no es casual, tampoco hay una causalidad manifiesta (de lo contrario, tal vez
hoy tendríamos otro sistema de instituciones de CyT).

El propio Bisang (1994) señala que las instituciones de CyT fueron la respuesta a problemas
tecnológicos puntuales o a lo sumo sectoriales pero sin la correspondiente articulación tanto
interinstitucional como intersectorial141. Ello es resultado del hecho de que cada una de esas
instituciones se diseñó y desarrolló, casi en todos los casos, de forma autónoma -económica y
administrativamente-, aislada del resto -sin que exista una instancia superior que armonice y
coordine sus políticas- y como respuesta a problemas o iniciativas de políticas puntuales. De
aquí surgen superposiciones, falta de mecanismos de comunicación intrasistema e inexistencia
de estructuras globales de priorización de objetivos y de instancias de evaluación. La ausencia
de instancias de coordinación efectivas se extendía en muchos casos incluso dentro de las propias
instituciones -hecho lógico teniendo en cuenta que el crecimiento de éstas fue muchas veces
inorgánico, adicionando funciones y modificando sus reglas operativas según fueran surgiendo
demandas específicas a resolver-, lo cual multiplicaba los problemas señalados. Así, ya en aquella
época se señalaba que la actividad y orientación de las instituciones de CyT no respondía
estrictamente (y en muchos casos resultaba visiblemente incompatible con) a la finalidad teórica
que supuestamente tenían. Así, cada organismo articulaba sus propias políticas, cuya suma
constituía la política de CyT, la cual, en consecuencia, se basaba no en criterios de racionalidad
técnica o de prioridad social, sino más bien en consideraciones de “ventaja organizacional” –
clientelas, etc.- (Oszlak, 1976). Asimismo, tampoco sorprendía que hubieran nacido con
distintos privilegios -dependiendo del poder o prestigio de los fundadores, del interés de los
sectores de apoyo de la sociedad civil, de la significación del área temática, de la disponibilidad
coyuntural de recursos, etc.-. De hecho, Oszlak señalaba que los casos de mayor éxito técnico
relativo, como la CNEA, se basaban en que estaban encuadrados en una política sectorial
específica. En cambio, en los casos del INTA o el INTI no existían políticas de CyT para los
sectores respectivos, y buena parte de las iniciativas para la promoción de nuevos planes o
líneas de trabajo se originaban en los propios técnicos, quienes definían en última instancia los
contenidos substanciales de los objetivos que guiaban la labor de esos organismos.

Una de las consecuencias negativas de la autonomía de los institutos era la imposibilidad de

reasignar recursos sobrantes a otras finalidades de CyT. Así, por ejemplo, los excedentes del
INTA o el INTI se destinaban a la compra de títulos públicos. Esto, en un contexto donde la
afluencia inicial de recursos indujo un proceso de expansión institucional que se reflejó en el

141
"Lo que hay es un conjunto heterogéneo de instituciones, que crecieron en función -entre otros factores- de la calidad y magnitud
de sus recursos, la legitimidad y prioridad de sus objetivos, la estabilidad de sus elencos directivos, la mayor o menor conflictividad
de su misión y los apoyos recibidos de sus clientelas ... En diversas ocasiones se han explicitado políticas de CyT en los
documentos oficiales, tales como Planes de Desarrollo o Políticas Nacionales. Pero estas definiciones constituyen a veces
abstractas verbalizaciones de aspiraciones dentro de las cuales caben prácticamente toda suerte de sub-objetivos, metas, planes o
programas, y a veces meras racionalizacionales -formuladas en términos igualmente abstractos- de aquello que se está
efectivamente haciendo. En este último caso, se acaba legitimando el desigual desarrollo de las diferentes instituciones y programas
implícitos en las actividades cumplidas" (Oszlak, 1976).

146
crecimiento desequilibrado de las distintas unidades y rubros del gasto. El continuo aumento de
las dotaciones de personal condujo a que las correspondientes erogaciones pasaran, en el caso
del INTA por ejemplo, de 50,4 a 70% entre 1963 y 1976. Así, al comenzar las épocas de
restricción presupuestaria, y frente a la relativa inflexibilidad hacia abajo de los gastos salariales
y de las inversiones, los gastos destinados a funcionamiento y conservación descendieron
drásticamente. Mientras que en 1962 el INTA gastaba 55 pesos en funcionamiento y
conservación por cada 100 pesos afectados a remunerar personal, en 1971 sólo gastaba 25. En
el INTI la situación era semejante, aunque aparentemente no tan crítica.

En tanto, considerando su origen vinculado a problemas específicos o reclamos sectoriales, no es

extraño que estas instituciones hayan asumido un carácter rígido, y hayan definido sus actividades
por campos de especialización, lo cual dificultó la reorientación de sus objetivos en función de los
cambios que ocurrían en el medio. Esta rigidez se extendía incluso al interior de las entidades,
donde se crearon mecanismos y dependencias que repiten el esquema antes señalado. Por otro
lado, estas instituciones se orientaron fundamentalmente a ciencias y tecnologías “duras”. A su vez,
entre las instituciones orientadas hacia lo tecnológico, se privilegió la dimensión ingenieril por
sobre los aspectos “blandos” de la tecnología (Bisang, 1994).

En este escenario, no sorprende encontrar un extendido diagnóstico en cuanto a la escasa

vinculación de las instituciones creadas en este período con las necesidades concretas de la
sociedad local y, en particular, con las surgidas del mundo de la producción (el caso del INTA
podría ser una excepción parcial en este sentido, según veremos más abajo). Asimismo, está
plenamente justificada la interpretación de Adler (1987), quien señala que, más allá de la creación
de las instituciones de CyT, predomina en este período una suerte de "laissez-faire" tecnológico.

Si no era a través de su vinculación con el medio socio-económico, la legitimidad de las

instituciones del complejo de CyT se mantenía en este período por el “prestigio” que detentaba
la actividad científico-tecnológica en la comunidad, nacido a partir de la alta performance de los
científicos argentinos, especialmente en áreas como medicina o biología, donde la Argentina ya
contaba con un Premio Nobel desde 1947 (Bernardo Houssay en medicina) y tendrá otro más
en 1970 (Luis F. Leloir en química). Cuando la restricción fiscal todavía no ha aparecido y el
sector productivo doméstico puede operar en condiciones lejanas a la frontera tecnológica
internacional, esa aura prestigiosa -legítima y valiosa en sí misma- todavía basta para evitar
cualquier cuestionamiento social a la actividad del complejo de CyT (aún cuando, como
veremos luego, ya había un diagnóstico sobre sus falencias desde los años ‘60).

En este contexto de amplia autonomía, no es extraño comprobar que la influencia de las

“personalidades” que guiaron o influyeron sobre la orientación de los distintos organismos de CyT
haya sido determinante. Con virtudes y defectos, la acción de hombres como Bernardo Houssay en
el CONICET o J. A. Sábato en la CNEA, entre otros, marcó decisivamente la trayectoria de las
respectivas instituciones. Asimismo, en un contexto donde -al menos hasta los años ‘70- los
liderazgos de los organismos de CyT fueron muy estables, las diferentes capacidades y
visiones estratégicas de las distintas conducciones fueron también altamente influyentes.

A modo de balance, es útil seguir las conclusiones de Katz (1999a), quien señala que en esta
etapa progresivamente se construyeron rutinas altamente burocráticas en las instituciones
públicas de I&D, las cuales se movieron gradualmente hacia una cultura operacional y

147
mecanismos de disciplina basados en jerarquías, seniority y rutinas burocráticas de manejo del
gasto poco relacionadas con una verdadera dinámica innovativa. Dada la falta de estándares de
performance o de esquemas adecuados de incentivos para su personal, comenzaron a
parecerse a las “empresas socialistas” en términos del manejo burocrático. Esto conspiró contra
su eficacia y eficiencia y deterioró el desempeño y creatividad de su personal. Así, aún cuando
existieron éxitos individuales significativos, dichas instituciones jugaron un rol subsidiario a la
hora de incorporar cambios tecnológicos en el sector productivo local, aún cuando se tratara de
firmas estatales. En este escenario, la principal contribución de las instituciones públicas de
CyT parece haber estado en la formación de recursos humanos calificados, una parte de los
cuales fueron absorbidos más tarde por el sector privado.

ii) El período de "activismo" en políticas de ciencia y tecnología: 1969-1976

Ya en la segunda mitad de los años ‘60 había una creciente insatisfacción con el estado de la
CyT en la Argentina. Si bien la creación de las grandes instituciones de CyT llevó a un aumento
de los gastos en I&D en relación con el PBI vis a vis el 0,06% antes mencionado para 1954
(cuadro III-36), la situación relativa del país seguía siendo pobre (cuadro III-37). La Argentina
también aparecía retrasada en la comparación por número de científicos e ingenieros afectados
a I&D (cuadros III-38 y III-39), y en cuanto a gastos en I&D por científicos e ingenieros (cuadro
III-40); en este último sentido, hay que anotar que ya en los años ‘60 se advertía sobre el
deterioro salarial de los investigadores locales (UNESCO, 1970).
Cuadro III-36
Argentina. Evolución de los gastos en I&D como % del PBI. 1961-1975
1961-66 0,31
1968 0,28
1970 0,25
1975 0,40
Fuente: Adler (1987).
Cuadro III-37
Comparación internacional del nivel de gastos en I&D. 1967 y mediados años ‘70 (% y U$S)142
1967/1970 Mediados años ‘70
como % del PBI en U$S por habitante como % del PBI en U$S por habitante
EE.UU. 3,0 114,0 2,3 168,0
Alemania Federal 1,9 40,0 2,2 128,9
Holanda 2,3 40,8 2,1 118,2
Japón 1,5 16,9 2,0 86,1
Reino Unido 2,3 45,2 2,0 75,5
Suecia 1,4 41,6 1,8 128,8
Francia 2,2 47,8 1,8 98,9
Noruega 1,1 23,5 1,4 93,1
Australia 1,0 s.d. 1,4 58,4
Canadá 1,5 40,6 1,1 63,6
Dinamarca 0,7 17,5 1,0 45,3
Italia 0,7 8,5 0,9 25,1
Irlanda 0,6 6,2 0,9 19,1
Finlandia 0,7 13,1 s.d. s.d.
Austria 0,4 7,8 s.d. s.d.
Turquía 0,4 0,9 s.d. s.d.

142
. Los datos para 1967 parecen estar sobreestimados en algunos países. Sin embargo, considerando la magnitud de las
diferencias, igualmente son ilustrativos de la tendencia que tratamos de describir.

148
Corea 0,32 s.d. 0,64 5,1
India s.d. s.d. 0,52 0,6
Argentina 0,28 2,1 0,46 5,5
España 0,2 1,9 0,3 6,3
México s.d. s.d. 0,2 1,5
Brasil 0,24 s.d. s.d. s.d.
Países en desarrollo 0,32 s.d. s.d. s.d.
Países desarrollados 2,4 s.d. s.d. s.d.
Fuente: Aráoz (1974), Teitel (1985), Freeman (1998) y Kim (1993).

Los problemas se vinculaban no sólo con el nivel del gasto sino también con su distribución. En
particular, cabe resaltar la situación del INTI, que en los años ‘60 y 1970 recibía cifras
significativamente menores a las otorgadas a instituciones como la CNEA o el INTA, por
ejemplo, pese a la gran expansión del sector manufacturero por aquella época (cuadro III-41)143.
Forni y Bisio (1975), en tanto, señalaban que, en comparación con los EE.UU., el monto de
investigación básica per cápita era 18 veces menor, pero era 38 veces menor si la comparación
se hacía en el campo de la investigación aplicada144. Comenzaban a aparecer además, en este
período, los primeros trabajos analíticos sobre el complejo de CyT en la Argentina, con un tono
generalmente crítico.

Aráoz (1974), por ejemplo, afirmaba que el esfuerzo de I&D que llevaban adelante los institutos
de CyT era de pequeña magnitud y baja eficiencia, además de estar atomizado y concentrarse
regionalmente de manera desproporcionada en Buenos Aires y áreas vecinas. A la vez, existían
indicios que mostraban una baja utilización del esfuerzo local de I&D por parte de la sociedad y
una escasa vinculación con las prioridades del desarrollo socio-económico.
Cuadro III-38
1
Científicos e ingenieros en actividades de I&D. Fines de los años ‘60 (cantidad cada 10000 habitantes)
Científ. e ing. cada 10000 hab. Científ. e ing. cada 10000 hab.
EE.UU. 27,0 Yugoslavia 5,9
Japón 16,0 Finlandia 4,5
Holanda 12,5 Irlanda 4,2
Reino Unido 12,0 Italia 3,8
Alemania Federal 10,9 Austria 3,2
Francia 10,2 Argentina 2,4
Noruega 9,3 Grecia 1,4
Canadá 9,0 España 1,1
Suecia 8,3 Corea 0,8
Dinamarca 8,0 Países en desarrollo (PED) 0,8
Fuente: Aráoz (1974), Freeman (1998) -PED- y Kim (1993) -para Corea-.
1= tiempo completo equivalente en I&D.
Cuadro III-39
Empleo de científicos e ingenieros en tareas de investigación y desarrollo experimental en relación con el
stock total de científicos e ingenieros. Mediados años ‘70 (%)
EE.UU. 22,7
Australia 16,9
Japón 9,6
Alemania 9,4

143
. Si bien, como señala Azpiazu (1992a), sólo una parte de los recursos reales del INTI figuraban en el Presupuesto Nacional
como asignados a dicha institución –recién en los años ’80 se solucionará este problema contable-, de todos modos los fondos con
los que contaba el INTI eran claramente inferiores a los de la CNEA o el INTA.
144
. El excesivo énfasis en la investigación básica en América Latina vis a vis la situación de los países desarrollados ha sido un
tema tradicional de la literatura sobre CyT desde los años ‘70 (Herrera, 1995; UNCTAD, 1996).

149
 Chile 7,8
Uruguay 6,1
Nueva Zelandia 5,6
Holanda 5,3
Finlandia 4,3
Italia 4,1
Irán 3,2
Argentina 1,9
Grecia 1,3
Fuente: Teitel (1985).

En este sentido, Aráoz comprobaba que Medicina aparecía a la cabeza entre las disciplinas de
acuerdo a la distribución de recursos, con un 29% de los institutos y un 34% del personal
científico investigador, seguida de Ciencias Exactas y Naturales, con un 25% de participación
en cuanto a institutos y un 26% del personal investigador. Luego, lejos de esas dos áreas,
aparecían las ciencias sociales, las agropecuarias e ingeniería y arquitectura, cada una con
entre 11 y 14% de participación en los distintos rubros considerados (cuadro III-42). La
comparación internacional mostraba, en aquel momento, una muy alta proporción de científicos
en el área de medicina y, en contraste, una presencia baja en ingeniería145.
Cuadro III-40
Gastos anuales en I&D por científico e ingeniero. 1967 (U$S corrientes)
Gastos en I&D por número de cient. e ing.
Suecia 49800
Francia 46700
Reino Unido 38000
Alemania Federal 36600
Holanda 32700
Finlandia 28900
Noruega 25300
Austria 24300
Italia 22700
España 17500
Irlanda 14800
Grecia 9000
Argentina 7400
Yugoslavia 5100
Fuente: Aráoz (1974).
Cuadro III-41
Distribución del gasto público en CyT. 1961-1981 (%)
1961 1966 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981
Presidencia (CNEA) 13,8 16,0 9,9 4,3 5,3 7,2 13,3 8,9 9,5 15 21 23,1
Defensa 16,3 14,1 5,5 11,9 6,3 8,3 12,5 19 19,9 19,6 11,2 10,2
INTI 4,6 3,6 3,6 0,9 0,6 0,7 0,3 0,5 0,3 0,3 0,2 0,1
INTA 26,1 22,5 37 35,8 43,9 38,1 29,6 29,2 34,6 26,7 26,3 24,8
CONICET 3,8 3,7 12,5 10,2 10,2 12,8 25,4 15,9 19,1 23,5 31,4 31,5
Universidades 20,5 23,8 27,9 19,6 23,1 26 8 5,8 8 9,5 8,2 8,3
Otros 15,0 16,2 3,6 17,3 10,6 6,9 10,9 20,7 8,6 5,4 1,7 2
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: UNESCO (1970) -datos de 1961 a 1966-, Adler (1987).

145
. Por ejemplo, mientras el 10% de los investigadores argentinos revistaba en el área de ciencias de la ingeniería, esa cifra se
elevaba al 41% en Noruega, al 37% en Yugoslavia, al 22% en España y al 27% en Grecia.

150
La distribución del gasto en I&D por tipo de actividad también reflejaba la escasa vinculación
con las prioridades del proceso de desarrollo. Los gastos corrientes en I&D se destinaban en un
30% a investigación básica, un 49% a investigación aplicada y un 21% a "desarrollo", cifra
pequeña en la comparación internacional146. Esto era atribuido principalmente a que en el área
de ingeniería -donde el 42% de los gastos en I&D se destinaba a desarrollo-, participaba con
sólo el 10% de los gastos totales en I&D, mientras que otras áreas, y en particular la de
Ciencias Exactas y Naturales, se volcaban hacia la investigación básica.
Cuadro III-42
Institutos de CyT clasificados por disciplina científica. 1969 (%)

Institutos Personal científico Personal científico investigador (por

investigador tiempo equivalente de dedicación)
Ciencias Exactas y Naturales 24,7 26,5 29,5
de las cuales Biología 7,3 9,5 10,6
Ciencias de la Ingeniería y Arquitect. 13,3 11,5 12,0
Ciencias Médicas 28,7 34,4 30,7
Ciencias Agropecuarias y Veterinaria 12,8 12,2 14,2
Ciencias Sociales 14,6 12,0 10,6
Ciencias Humanas y Morales 5,9 3,4 3,0
Fuente: SUBCyT (1972).

A la vez, tomando el campo de aplicación "probable", el 31% de los proyectos de investigación

se dirigía a "adquirir conocimientos", el 21% a salud e higiene, el 20% a agro, el 14% a
infraestructura física, económica y social, el 6% a industria, el 3% a energía nuclear, espacio y
defensa y el 1% a minería y energía no nuclear. En otras palabras, apenas poco más de un
cuarto del esfuerzo de I&D se dirigía a sectores productivos (hay que considerar, además, que
esta cifra surgía de ver la rama de "aplicación probable", lo cual no significaba que existieran
vínculos efectivos en todos los casos).

A la vez, sólo en algunos casos, como el del INTA, se hacían esfuerzos para transferir los
resultados de las actividades de I&D a los usuarios. Por ejemplo, en el caso de ingeniería los
gastos en extensión eran inferiores al 7% de los gastos en I&D, relación que llegaba a un
máximo de 25% en ciencias agropecuarias. En tanto, los contratos de investigación no eran
importantes -y pocos de ellos tenían como contrapartida a empresas privadas y/o públicas-147.
Por otro lado, se comprobaba que varias de las ramas industriales más dinámicas tenían muy
pocos contratos de investigación con las instituciones de CyT.

Otros indicios respecto de la escasa vinculación de las instituciones de CyT con los sectores
productivos eran: i) el 70% de los proyectos de I&D se ejecutaba en universidades, donde la
relación proveedor-cliente con la industria era muy débil; ii) el grueso de los proyectos eran de
investigación básica y aplicada, los cuales en el mejor de los casos tendrían una influencia
indirecta y a largo y mediano plazo sobre el sector productivo; iii) el 66% de los proyectos se

146
. Es interesante señalar que en los inicios de la vida del Korean Science and Technology Institute (KIST) creado en 1966 en
Corea, los investigadores, entrenados casi en su totalidad en el exterior, estaban interesados esencialmente en hacer investigación
básica. Con el tiempo, sin embargo, el gobierno logró cambiar el foco de las actividades del KIST, hacia los objetivos de estimular la
difusión y adopción de tecnologías (Mowery y Oxley, 1995), cambio que no logró hacerse en el caso argentino en casi ninguna de
las instituciones de CyT.
147
Los fondos provenientes de contratos de I&D cubrían sólo el 1,6% de los gastos de los organismos públicos de CyT. A su vez, la
mayor parte de los contratos habían sido celebrados con organismos estatales (excluyendo empresas públicas).

151
llevaba adelante en institutos que no tenían ingresos por contratos de investigación, por lo cual
no respondían a demandas específicas para el diseño de sus actividades; iv) el 62% de los
proyectos de desarrollo experimental, así como el 70% de los de investigación aplicada,
estaban a cargo de 1 o 2 investigadores; lo mismo ocurría en los proyectos de desarrollo
experimental en ingeniería. Esto inducía a sospechar que se trataba de proyectos que se
dirigían a resolver problemas de poca relevancia.

Aráoz también planteaba que las condiciones para hacer I&D eran poco favorables y no
parecían ser conducentes a una tarea de investigación seria, productiva y de utilidad para la
sociedad, considerando: i) la pequeña dimensión de los institutos de CyT, ya que sólo un 15%
de los mismos parecía tener un tamaño razonable148. Este problema era especialmente crítico
en el caso de la universidad; ii) la baja dedicación del personal científico. Más de la mitad del
mismo trabajaba con dedicación parcial, y de esa mitad casi uno de cada cinco no recibía
remuneración. Un 38% de los institutos no tenía personal científico de dedicación exclusiva. El
nivel de dedicación era especialmente bajo en la universidad y en el área de medicina; iii) los
escasos recursos destinados a la actividad. Se señalaban en este sentido los bajos sueldos, los
pocos recursos disponibles para gastos operativos adicionales -en especial para personal de
apoyo-, el subequipamiento de los institutos, la falta de bibliografía, etc.; iv) la dispersión de
esfuerzos: si bien se contabilizaba casi un proyecto por investigador, una gran cantidad de
estos últimos se ocupaba de más de un proyecto a la vez; v) la elevada proporción del personal en
las categorías más altas del escalafón, lo cual llevaba también a la atomización de esfuerzos.

En tanto, Aráoz y Martínez Vidal (1974) hacían notar la carencia de políticas que promovieran la
demanda de CyT, así como otros rasgos negativos del ambiente local incluyendo: i) no había
medidas tendientes a formar personal que realizara el acople entre ciencia e industria; ii) no
existían medidas de difusión que crearan un clima receptivo en el sector privado para los
esfuerzos locales de CyT; iii) las firmas del Estado no hacían un suficiente empleo de científicos y
encargaban pocos contratos de investigación; iv) se hacía poco uso del poder de compra estatal
(salvo en el caso de la CNEA); v) no había subsidios ni provisión de capital de riesgo.

En este contexto, desde mediados de los años ‘60 surge con fuerza un movimiento, que ha sido
analizado en profundidad por Adler (1987), tendiente a estimular al Estado a asumir una política
más proactiva en la materia. Esta necesidad se planteaba no sólo a partir del diagnóstico sobre las
deficiencias del complejo de CyT sino, fundamentalmente, como medio de revertir la "dependencia
tecnológica" del país, cuya superación parecía, como vimos antes, condición sine qua non para
ingresar en un proceso de desarrollo autónomo. En otras palabras, el desarrollo no se alcanzaba
sólo con inversiones basadas en el uso de tecnologías modernas, sino que era necesario
también participar en el diseño y adaptación de dichas tecnologías. Más aún, algunos miembros
de este movimiento apuntaban al objetivo más ambicioso de crear una capacidad cultural
endógena para innovar, dando lugar a un estilo científico y tecnológico “propio”.

Considerando la desconfianza que los miembros de este movimiento tenían hacia las ET, y su
juicio poco optimista respecto de las capacidades de las firmas locales para impulsar un
proceso de desarrollo tecnológico autónomo, no sorprende que pusieran al Estado en el centro

148
El 56% de las unidades de CyT tenía menos de 10 investigadores, y muchas de ellas estaban muy por debajo de ese número.

152
de la escena. Así, si al presente se concibe a las empresas como el epicentro del SNI, los
"antidependentistas" ubicaban en ese sitio al Estado, el cual debía emitir juicios sobre las clases de
tecnología a impulsar y controlar las decisiones concernientes a transferencia de tecnología.

Según Adler (1987), el movimiento “antidependentista” tenía dos vertientes, una “estructural" y
otra "pragmática". Los "antidependentistas estructurales" (Amílcar Herrera, Oscar Varsavsky,
entre otros), eran fuertemente críticos de la forma asumida por la ISI, en particular por haber
impulsado la incorporación de tecnologías no apropiadas para el desarrollo económico-social de
la Argentina. Según esta corriente, bajo la ISI las clases urbanas y medias y altas demandan la
misma clase de bienes que los consumidores de los países desarrollados, de modo que es
necesario importar las tecnologías necesarias para fabricarlos. La redefinición de los patrones de
consumo era, entonces, parte esencial del proceso de generación de un estilo tecnológico "propio".
A su vez, la marginación de la ciencia del proceso de desarrollo sería consecuencia de la
dependencia tecnológica que caracterizó a la ISI. El "antidependentismo estructural" estaba
fuertemente identificado con la idea de "socialismo nacional", y vinculaba los cambios en las
estructuras de CyT con transformaciones globales en la propia estructural económico-social.

Un reflejo vívido del "estado de ánimo" del antidependentismo estructural con relación al complejo
de CyT en este período lo da la lectura de las exposiciones presentadas en unas "Jornadas de
Política Científica y Política Tecnológica para la Reconstrucción y Liberación Nacional",
realizadas en 1973, donde participaron representaciones de diversas instituciones del sistema
de CyT y de la Universidad y destacados científicos e intelectuales como Oscar Varsavsky.

Uno de los elementos centrales que recorre buena parte de las presentaciones es la crítica al
estado de la actividad científica en el país. Así, Varsavsky (1973) planteaba que los proyectos
de investigación científica eran decididos por los grupos de investigación "en función de
inquietudes o vocaciones personales, y no estaban orientados a la resolución de problemas
concretos ni tenían en cuenta la posibilidad de transferencia científica y tecnológica hacia el
medio y los sectores productivos” (p. 11). Señalaba, además, que los temas y métodos de
investigación, e incluso las actitudes de los investigadores, estaban dictados por las normas del
hemisferio norte, que gran parte de la ciencia que se hacía en aquel momento era “deportiva”,
careciendo de utilidad social. Dussel (1973), en tanto, afirmaba que, con la excepción de ciertos
centros y grupos del INTI, el INTA y la CNEA (sobre algunos de los cuales el autor arrojaba
sospechas respecto de su posible “cooptación” por parte de sectores privados), todo el aparato
de CyT tenía una orientación fundamentalmente académica.

Por otro lado, se planteaba que “Tecnología y Ciencia son sectores productivos que deben
estar al servicio de los objetivos nacionales, del Proyecto Nacional. Sólo en segunda prioridad
puede aceptarse una tecnología suntuaria, una ciencia deportiva ... No hay ciencia básica y
aplicada sino ciencia útil e inútil” (Jornadas..., 1973, “Conclusiones Generales”, p. 6). Asimismo,
se trabajaba con una suerte de modelo lineal “al revés”: “los objetivos populares de Justicia
Social y Liberación determinan las metas de producción, de corto y largo plazo ... la producción
deseada y los recursos disponibles orientan la política tecnológica. A su vez, ésta permite
descubrir las principales carencias de conocimientos científicos, necesarios para resolver los
problemas tecnológicos planteados” (p. 7). Se profesaba también una fe muy grande en la acción
del Estado y en los mecanismos de planificación: “se pidió la creación de un organismo de

153
vigilancia, tanto para aprovechar los adelantos que se hacen en el resto del mundo, como para
impedir la importación de tecnología innecesaria o no acorde con el estilo tecnológico a
desarrollar ...(así como) tener un proyecto global en ciencia y tecnología que permita la
cosmovisión y la recuperación de la capacidad de decisión del país, inserto en la
Reconstrucción y Liberación Nacional, cuyos objetivos sean definir un estilo tecnológico para
satisfacer las necesidades populares y una tecnología de liberación, que determine prioridades,
que permita recuperar la capacidad creativa de un pueblo y que controle la tecnología
importada y que mantenga la información actualizada” (p. 9 y 19).

Los empresarios, en tanto, obviamente eran ignorados a lo largo del documento. A su vez, pese
al énfasis en la vinculación entre producción y tecnología, el modelo de economía en el que se
basaban la mayor parte de los expositores era esencialmente cerrado, ya que, en su
interpretación, la vinculación con el mercado mundial era la que, en última instancia, llevaba a la
dependencia económica y tecnológica149.

En tanto, los "antidependentistas pragmáticos” creían que se podía conseguir la auto-

determinación tecnológica sin necesariamente transformar toda la sociedad. Esto se lograría
impulsando acciones tales como la desagregación de los paquetes tecnológicos, la apertura de
la "caja negra" tecnológica, los ejercicios de forecasting, el planeamiento indicativo, la
implementación de sistemas de información y bases de datos tecnológicas, la regulación del
capital extranjero, la fijación de códigos de conducta para la transferencia de tecnología y el uso
del compre estatal, entre otras medidas. J. A. Sábato y Mackenzie (1982) sintetizan de algún
modo esta postura al definir el concepto de capacidad tecnológica autónoma como aquella
necesaria para determinar, establecer y controlar la mezcla tecnológica (tecnología nacional-
importada) más apropiada y conveniente para satisfacer una determinada demanda.

Para J. A. Sábato el sector de CyT había sido organizado en forma totalmente independiente de
los problemas de la estructura productiva y, por lo tanto, su conexión con los problemas reales era
débil. Los investigadores se preocupaban de sus propios problemas científicos, tendencia que
empeoraba a medida que mejoraba la calidad de las instituciones, hasta terminar en verdaderas
“torres de marfil”. Sábato dudaba, en tanto, de las consecuencias de incentivar la innovación en el
sector privado, ya que las ET operaban según las directivas de sus casas matrices y las firmas
de capital nacional carecían de la dimensión y experiencia necesarias como para hacer una
política coherente de desarrollo científico-tecnológico. Por su parte, el Estado ni siquiera había
podido “triangulizar”150 los sectores sobre los cuales tenía control o participaba directamente,
por lo cual mucho menos podría hacerlo con el resto de la estructura productiva.

En este contexto, Sábato pensaba que las empresas del sector público podían ser pioneras -por
su dimensión, por operar en sectores dinámicos, por su acceso al crédito, porque a su
alrededor se generaban importantes “constelaciones” de proveedores, porque la “triangulación”

149
Según Varsavsky (1973), si se produce para exportar es necesario aceptar las normas internacionales de la producción
competitiva; por tanto, la política natural será comprar o, en el mejor de los casos, copiar tecnología: “la rápida renovación de
equipos y modelos, los criterios comerciales de economías de escala y competitividad, el fetiche cultural de la 'tecnología de punta' y la
modernización producen, según nuestros cálculos, tales desequilibrios en el balance de pagos que sólo una enorme afluencia de capital
extranjero puede compensarlos” (p. 14).
150
. El famoso “triángulo” de Sábato vinculaba, o debía vincular, a Estado, sector privado y complejo de CyT, como forma de avanzar
hacia grados crecientes de autonomía tecnológica.

154
resultaba más fácil considerando que las instituciones de CyT también eran del Estado, etc.-
para lograr la deseada articulación, pudiendo producir una suerte de efecto demostración sobre
el resto de la estructura. Aún así, las empresas públicas no carecían de problemas para encarar
esta tarea considerando la inestabilidad de los cuadros directivos, la variación en las políticas
estatales, las presiones del “patronazgo” político, la seguridad de que no podían quebrar (lo
cual, obviamente, no las impulsaba a innovar), la falta de flexibilidad operativa, la inclinación a
importar tecnología, etc. (J. A. Sábato, 1975).

Asimismo, afirmaba que las actividades de I&D "implícitas" (no formales) que en una gran
cantidad de plantas industriales argentinas habían dado lugar a importantes aumentos de
productividad eran prácticamente ignoradas por las instituciones gubernamentales de CyT, ya
que no respondían al modelo aceptado en aquel entonces según el cual tecnología es ciencia
aplicada que debe ser producida en institutos de investigación donde se hace “buena ciencia”.
Esto llevaba a la política de establecer instituciones nacionales de investigación industrial y confiar
en que en su momento generarían la tecnología requerida por la estructura productiva. Sin
embargo, estas instituciones no funcionaban como empresas de tecnología, sino que estaban más
interesadas en la calidad científica y técnica de sus resultados (J. A. Sábato y Mackenzie, 1982).

En el mismo sentido, se refería a la inadecuación de las políticas tecnológicas seguidas hasta el

momento, debido a que se basaban en la pretensión de introducir la tecnología en el proceso
productivo de “afuera hacia adentro” y de “arriba hacia abajo”, esquema que calificaba de
mecanicista -ya que suponía que el conocimiento científico y técnico generado por la I&D se
incorpora automáticamente a la realidad- y artificial -ya que proponía soluciones que no
resultaban del comportamiento propio del proceso productivo- (J. A. Sábato, 1973).

El movimiento "antidependentista" logró influir, a partir de la segunda mitad de los años ‘60, en
ciertos niveles del aparato estatal, dando lugar a algunas iniciativas que quebraron el antiguo
laissez-faire en materia de CyT151. Mientras que entre 1969 y 1972 prima la "antidependencia
pragmática" (en este período cabe señalar el peso del que fuera ministro de Obras y Servicios
Públicos a comienzos de los años ‘70, Aldo Ferrer), entre 1973 y 1974 avanza la
"antidependencia estructural" -lo cual se traduce en una actitud más hostil a las ET y en un
intento de controlar mucho más estrictamente la trasferencia de tecnología-. Finalmente, la
antidependencia estructural va a perder peso, en gran medida por el desplazamiento de los
sectores de "izquierda" dentro del gobierno peronista, a partir de 1975, y en general toda la
política de CyT se va a ver subsumida en la confusión que sumió a dicho gobierno desde 1975.

Una de las líneas de acción en este período se dirige a tratar de introducir algún tipo de instancia
de coordinación en el complejo de CyT. Así, en 1969 surge, como desprendimiento del CONICET,
el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACyT), con una Secretaría (SECONACyT),
dependiente de la Presidencia de la Nación. En la práctica, esta institución -que tuvo numerosas
denominaciones y dependencias jerárquicas desde entonces (cuadro III-43)-, nunca cumplió
efectivamente con el rol de coordinación y planeamiento que le fue asignado originalmente. De
hecho, el intento de mejorar la coordinación del complejo de CyT no dejó de provocar conflictos,

151
. Previamente a esta fecha cabe destacar la Ley 17189 de 1967, que estableció un aporte del 1% sobre las ventas de productos
farmacéuticos a distribuirse en un 75% al Instituto de Farmacología y Normalización de Drogas y otro 25% al CONICET para realizar
estudios e investigaciones vinculadas con la industria farmacéutica (UNESCO, 1970).

155
ya que cuando se creó el CONACYT una parte significativa de la comunidad científica cuestionó
la idea de que la ciencia pudiera ser de algún modo orientada por el Estado.

También como parte de los esfuerzos por mejorar el grado de coordinación e información
respecto de las actividades de CyT en el sector público en 1971 se crea un item específico en el
Presupuesto Nacional para los recursos destinados a dichas actividades (la llamada Finalidad 8).

Por otro lado, la creciente toma de conciencia de parte del Estado sobre la necesidad de dar
algún marco general de desenvolvimiento a las actividades de CyT llevó a la formulación de
varios planes de desarrollo que incluían componentes de política científica y tecnológica. En
particular, es interesante señalar que en 1971 se dicta el Primer Plan Nacional en Ciencia y
Técnica para el período 1971-1975152. Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 1971-75
estimaba alcanzar, en dicho período, una tasa de crecimiento de la inversión privada en I&D
superior a la tasa de crecimiento del producto, y planteaba que en 1975 no menos que la mitad
de las inversiones en CYT debían apoyar la investigación en sectores prioritarios.
Cuadro III-43
Evolución del organismo estatal coordinador en ciencia y tecnología. 1969-1999

Denominación Dependencia
1969 a 1972 Secretaría del Consejo Nac. de Ciencia y Técnica (SECONACyT) Presidencia de la Nación
1972 a 1973 Subsecretaría de Ciencia y Técnica (SUBCyT) Secretaría de Planeamiento y Acción de
Gobierno de la Presidencia de la Nación
1973 a 1981 Secretaría de Estado de Ciencia y Tecnología (SECyT) Ministerio de Cultura y Educación
1981 a 1982 Subsecretaría de Ciencia y Tecnología (SUBCyT) Ministerio de Cultura y Educación
1982 a 1983 Subsecretaría de Ciencia y Técnica (SUBCyT) Secretaría de Planeamiento de la
Presidencia de la Nación
1983 a 1989 Secretaría de Ciencia y Técnica (SECyT ) Ministerio de Educación y Justicia
1989 Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT ) Presidencia de la Nación
1996 Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT ) Ministerio de Cultura y Educación
1999 Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva Ministerio de Cultura y Educación
Fuente: Matera (1992) y SECyT.

Un poco más adelante, en 1973, se sanciona el llamado Plan Operativo 1973 para la política
nacional en CyT, que establecía prioridades y objetivos específicos para las actividades de
investigación, así como los llamados programas nacionales prioritarios (alimentos, electrónica,
enfermedades endémicas, vivienda). Estos programas, que continuaron funcionando durante
varios años bajo la órbita de la SECyT, no alcanzaron a cumplir con sus objetivos (Gargiulo y
Melul, 1992). La falta de adecuación entre recursos asignados y objetivos fijados para los
programas, el subfinanciamiento general del complejo de CyT, que llevó a que los recursos de
los Programas fueran de hecho empleados para paliar necesidades básicas de las unidades de
investigación, y la inestabilidad de los recursos presupuestarios -atentatoria de una planificación
plurianual eficiente- son razones señaladas para este fracaso.

152
. Pese a su escasa incidencia efectiva, es interesante reflejar algunos de los objetivos que presentaba aquel primer plan de 1971.
Por un lado, se señalaba la necesidad de vincular el aparato de CyT con las prioridades de desarrollo sectorial fijadas en el Plan de
Desarrollo Nacional que había sido formulado por la misma época. Por otro, se mencionaba la exigencia de estimular un desarrollo
más equilibrado de las actividades de CyT en términos regionales.

156
En tanto, las leyes de promoción industrial e inversión extranjera de 1970 y 1973 expresaban
preferencia por el desarrollo de tecnologías locales y por mejorar las condiciones de recepción
de la tecnología extranjera. Asimismo, incluían incentivos para crear asociaciones entre el
capital extranjero y el nacional, en búsqueda no sólo de objetivos tales como aumentar las
exportaciones, sino también de promoción de tecnologías modernas y participación de técnicos
y profesionales argentinos (Adler, 1987).

A su vez, en 1970 se sanciona la ley 18875 de compre público, que contenía disposiciones
dirigidas a promover la industria nacional y el desarrollo tecnológico local. Además, se crearon
regulaciones que obligaban a que los servicios de ingeniería y consultoría de sector público
fueran contratados localmente, y otras que impulsaban al Estado a involucrarse en el desarrollo
de nuevas tecnologías, en la adaptación de tecnologías complejas, etc.

Por estos años hay también una proliferación de instrumentos legales que intentan impulsar las
actividades locales de CyT. En 1970 se dicta la Ley 18587 para promover la creación de
organizaciones de I&D y asistencia técnica, con participación estatal, así como de parques
industriales. También hay que mencionar la Ley 18527 que establecía incentivos fiscales para
estimular la I&D mediante desgravaciones impositivas -nunca se puso en práctica- (los
incentivos estaban limitados a temas que fueran aprobados por el Estado).

Como parte clave de los esfuerzos “antidependentistas”, se trata de restringir el ingreso de

tecnologías desde el exterior. En 1971 se crea un sistema de licencias para impedir la
importación de bienes de capital que fueran fabricados localmente. En 1973 se establecen
nuevas restricciones a las importaciones de bienes de capital con el objetivo de promover la
producción local de dichos bienes. En tanto, en el mismo año se dicta una nueva ley sobre IED,
que contenía limitaciones fuertes al accionar de las ET e incluía una lista de sectores restringidos.

Tal vez la medida más significativa tomada en este plano haya sido el dictado de la primer ley de
transferencia de tecnología en 1971 (previamente, no existía ningún instrumento legal que
regulara sobre dicha materia), seguida por otra en 1974153. En ambas -y especialmente en la
segunda- primaba una intención de contralor de la importación de tecnología en orden a los
objetivos de desarrollo nacionales. La ley de 1974 era, por otro lado, más estricta y fijaba, por
ejemplo, topes para los pagos de transferencia y, consideraba los pagos por importación de
tecnología de las ET como remisión de utilidades. En el cuadro III-44 se puede observar como
cayeron las remesas por transferencia de tecnología y los acuerdos autorizados a partir del
dictado de esta última ley, lo cual no había ocurrido con la legislación anterior.
Cuadro III-44
Acuerdos y pagos por transferencia de tecnología (U$S millones). 1968-1981
Número de acuerdos de Pagos autorizados de Remesas enviadas
transferencia autorizados transferencia de tecnología al exterior

153
. El dictado de este tipo de leyes no era de ningún modo una peculiaridad del caso argentino, sino que se enmarcaba en un
contexto en donde, tal como vimos en el capítulo I, varias instituciones e intelectuales propugnaban la adopción de regulaciones
estrictas en materia de transferencia de tecnología, de modo de mejorar el poder de negociación de los países receptores y tender a
aumentar los beneficios y disminuir los costos de las operaciones de transferencia para los PED. Este tipo de recomendaciones
encontró eco en un gran número de países periféricos que desde fines de los años ‘60 y comienzos de los años ‘70 introdujeron
nuevas legislaciones en la materia, fenómeno del cual probablemente la llamada “Decisión 24” del Pacto Andino sea el ejemplo más
representativo(ver UNCTAD, 1996).

157
 1968 64,3
1969 127,7
1970 70,5
1971 79,8
1972 1706 81,6 54,3
1973 129 82,0
1974 125 100,9
1975 11 54,4 66,7
1976 116 32,0 38,7
1977 120 34,0 53,7
1978 323 157,0 169,6
1979 510 321,0 129,6
1980 495 582,0
1981 528 579,0
Fuente: Adler (1987).

En tanto, el Banco Nacional de Desarrollo (BANADE) abrió una línea de crédito para promover la
fabricación de bienes de capital con tecnología local. Asimismo, se establecieron créditos para
adquirir y perfeccionar prototipos industriales (calificados de engorrosos, con pocos beneficios y de
trámite dificultoso debido a la poca familiaridad del personal del banco con dicho tipo de créditos -
Aráoz y Martinez Vidal, 1974-), y se crearon mecanismos de promoción para exportaciones de
tecnología. Por otro lado, en 1974 se crea un centro nacional para consejerías en CyT y se
implementa un sistema nacional de información en CyT, ambos fracasados (Adler, 1987).

En la práctica, esta panoplia de instrumentos tuvo, pese a las intenciones de sus promotores,
efectos prácticos marginales (Adler, 1987). Si bien crecieron los gastos en I&D llegando al 0,4%
de PBI en 1975 (cuadro III-36), la composición de los mismos seguía excesivamente sesgada
hacia la investigación básica. A su vez, el Estado participaba con alrededor del 90% de los
fondos para I&D, en tanto que el aporte de fuentes privadas seguía rondando apenas en torno del
7%. Dentro de los fondos públicos, el reparto seguía siendo altamente desequilibrado, agravándose
aún más la situación discriminatoria en contra del INTI (cuadro III-41). Finalmente, si bien los
gastos públicos en CyT subieron levemente en relación con el PBI, cayeron en forma notoria si
se los compara con el total del gasto público entre 1973 y 1976 (cuadro III-45).
Cuadro III-45
Gasto público en ciencia y técnica. 1972-1981 (%)

Gastos en Ciencia y Técnica

Como % del presupuesto Como % del PBI
1972 1,85 0,21
1973 1,83 0,25
1974 1,62 0,27
1975 1,34 0,27
1976 1,54 0,26
1977 2,24 0,29
1978 2,33 0,33
1979 1,81 0,31
1980 1,95 0,37
1981 1,88 s.d.
Fuente: Adler (1987).

En este sentido, cabe señalar que en 1971 Corea gastaba una cifra similar a la de la Argentina
en I&D en relación con su PBI (0,32%), pero el sector privado ya estaba aportando casi el 32%
de dicho gasto. En 1976, en tanto, el gasto en I&D sobre el PBI había subido al 0,44%, y el

158
sector privado financiaba más del 35% del mismo. Considérese, además, que entre 1971 y
1976 los recursos para I&D en aquel país casi se triplicaron en términos absolutos (Kim, 1993).

¿Cuáles fueron las razones del escaso éxito de las políticas “anti-dependentistas”? En primer
lugar, la formulación de la política de CyT -a excepción de lo referente a transferencia de
tecnología desde el exterior- nunca estuvo integrada -o siquiera considerada seriamente- en el
marco más amplio de las sucesivas políticas económicas e industriales en vigencia154. Este
hecho no se debe atribuir sólo a la indiferencia hacia el tema de CyT por parte de los policy-
makers en el área económica, sino también a la poca voluntad de coordinación y cooperación
evidenciada desde la conducción de las instituciones del complejo de CyT155 y a la divisoria de
aguas en el empresariado local entre quienes apoyaban los intentos de crear una base
tecnológica doméstica y aquellos, esencialmente las firmas de mayor tamaño y/o de origen
extranjero, que eran poco entusiastas en relación con tales proyectos. Por otro lado, también
hay que destacar que el grueso de las iniciativas tomadas partía de la concepción de que el
actor clave en cuanto a actividades de innovación era el Estado, siendo relativamente escasas
las iniciativas dirigidas a impulsar un mayor involucramiento en el tema de parte del sector
privado (obsérvese, por ejemplo, la ausencia de iniciativas serias destinadas a establecer
mecanismos de créditos156 o de incentivos fiscales para I&D en las firmas privadas). De hecho, se
ponía mucho más énfasis en controlar y regular el ingreso de tecnologías extranjeras que en
fomentar explícitamente el desarrollo de actividades locales de innovación157. Más aún, no todos
los actores que promovían cambios en el área concordaban en cuanto al modelo de sociedad a
perseguir, ya que la idea del “socialismo nacional” tenía una influencia fuerte. Last but not least, la
inestabilidad política y económica que predominó durante toda esta etapa no fue, obviamente,
el mejor contexto para que fructificaran transformaciones en el área de CyT.

Adler (1987) aporta algunos argumentos adicionales comparando los casos de Argentina y
Brasil, país que, según dicho autor, habría tenido más éxito en vincular el aparato de CyT con el
sistema productivo. Según Adler la diferencia entre ambos países no está en la “dependencia” -
Brasil tuvo, de hecho, una ISI más “dependiente” de las ET que la Argentina-, sino en los
siguientes factores: i) las elites dirigentes de la Argentina carecieron de acuerdos respecto del
papel de la CyT en el proceso de desarrollo económico-social (en muchos casos era reducida a
una dimensión puramente cultural); ii) una ideología de “fracasomanía” en la Argentina y falta de
consenso acerca de la “imagen” de futuro a nivel del país; iii) la mayor estabilidad de las políticas,
las burocracias y las instituciones vinculadas a CYT en Brasil, frente a los frecuentes cambios de
rumbo en la Argentina; iv) en Argentina se enfatizó el esfuerzo en ciencia básica -basada en
carreras individuales de investigadores que operan según sus propias prioridades-, mientras que en

154
. Tal como señala Oszlak (1976), “el área de CyT en Argentina no había traspuesto aún la frontera que separa una cuestión
académica de una cuestión socialmente problematizada, que implique la toma de posición por parte de actores relevantes de una
sociedad, a diferencia de aquellos países que habían alcanzado altos niveles de desarrollo en dicha área”.
155
. Adler (1987) cita los fracasos del ministro de Economía José Gelbard en su intento de coordinar acciones con las autoridades
del Ministerio de Educación, que en aquel momento (1973-74) tenía bajo su jurisdicción a la SECyT y al CONICET.
156
. Contrástese esta situación con el caso brasileño, donde en 1965 se crea la Financiadora de Fondos y Proyectos (FINEP) con la
misión de promover la capacitación y el desarrollo científico y tecnológico nacionales, a través del aporte de recursos financieros a
empresas privadas e instituciones de I&D. Se trata, aún al presente, de una de las principales agencias del complejo de CyT en
Brasil tanto por su influencia como por su volumen de recursos.
157
Este sesgo no fue una particularidad de los "antidependentistas" argentinos, sino más bien un elemento común a la mayor parte
de los intelectuales que en los años ‘60 y 1970 se ocupaban del tema de la "dependencia tecnológica" (ver UNCTAD, 1996).

159
Brasil se puso más hincapié en la investigación tecnológica, los estudios de ingeniería y los
vínculos entre el complejo de CyT y sector productivo.

b) Las principales instituciones estatales

i) El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)

La actividad científica local continuó creciendo en esta etapa, de la mano del impulso de algunas
figuras -fundamentalmente Bernardo Houssay- y teniendo como ámbito privilegiado a la
Universidad pública. El creciente espacio de la ciencia en la sociedad argentina se refleja, entre
otros hitos, en la creación en 1935 de la Asociación Argentina para el Progreso de la Ciencia.
También en 1935 se crea una Comisión Nacional de Cultura, que administra un fondo permanente
para premios científicos, medida inspirada por Houssay. Sin embargo, dicha Comisión tuvo poca
incidencia, ya que el apoyo que brindaba era posterior a la realización de las investigaciones.

En esta etapa ya comienzan las persecuciones y censuras que afectarán seriamente el

funcionamiento de la actividad científica. De hecho, el primer caso de una institución de CyT
fundada fuera de la Universidad fue el Instituto de Biología y Medicina Experimental,
continuador del Instituto de Fisiología de la UBA, creado en 1943, con apoyo financiero privado,
debido a la jubilación anticipada de Houssay -fundada en motivos políticos-158. Aquí comienza,
además, la fragmentación entre investigación científica y docencia universitaria, que se
profundizaría aún más en los sucesivos períodos posteriores de persecuciones políticas.

Habrá que esperar a los años ‘50 para que el Estado institucionalice un espacio y un
mecanismo específicos para estimular el desarrollo de las actividades científicas en el medio
local. Esto ocurrirá con la creación del CONICET en 1958159, el cual va a constituirse en el
principal organismo argentino dedicado a ciencia y técnica en términos de presupuesto, y en la
institución articuladora no sólo de la política sino de la propia actividad científica nacional.

Hay consenso respecto de que la creación del CONICET respondió más a una reivindicación
sectorial de los científicos, a la necesidad de “prestigio” del Estado por su apoyo al desarrollo
científico y a la voluntad "modernizadora "de los protagonistas del momento, antes que a una
efectiva demanda por parte de los sectores de la producción (Caldelari et al, 1992). En el mismo
sentido, Vacarezza (1990), señala que la creación del CONICET es un producto de la “política
corporativista de la ciencia”. De aquí que la política implícita del organismo se elaborara hacia
adentro de la comunidad científica, en función de sus necesidades y relaciones endógenas,
consecuencia lógica de su base "corporativista".

158
. Pese a este ejemplo, el apoyo privado a la ciencia en la Argentina nunca fue significativo. Cabe mencionar, sin embargo, al Instituto de
Investigaciones Bioquímicas Fundación Campomar, creado en 1947 gracias a la mediación de Houssay y que iba a estar dirigido por el
también Premio Nobel Luis F Leloir. Un poco más adelante se crearán la Fundación e Instituto di Tella (a fines de los años ‘50), dedicadas
esencialmente a las ciencias sociales y, en menor grado, a las ciencias médicas, y la Fundación Bariloche (1963), que abarcaba las
áreas de ciencias sociales, naturales y humanidades. La Fundación Bariloche, de hecho, sobrevivió fundamentalmente gracias al
apoyo del Estado y de organismos internacionales, ya que el aporte privado que originalmente iba a recibir no se concretó (Caldelari
et al, 1992).
159
. Como antecedentes inmediatos previos a la creación del CONICET, hay que mencionar que en 1950 se crea la Dirección
Nacional de Investigaciones Técnicas y en 1953 el Departamento Nacional para la Investigación en Ciencia y Tecnología, iniciativas que
no lograron fructificar.

160
En la ley de creación del CONICET se dejó abierta una gama de posibilidades respecto de la
orientación que asumiría el nuevo organismo. Por un lado, se especificaba que entre las
funciones del Consejo estaban la de “coordinar y promover las actividades científicas”. Por otro,
tanto se mencionaba la importancia de la institución para la cultura, la seguridad nacional y la
defensa del Estado, como también se subrayaba su relevancia para los sectores productivos y
el bienestar colectivo (Caldelari et al, 1992).

De aquí que se hayan enfrentado dos tendencias que intentaron imprimirle sesgos bien
diferenciados a la institución (Bisang, 1994; Cereijido, 1990). La primera, triunfante a la larga,
encabezada por Houssay, estaba volcada a la priorización de las ciencias química, física y,
especialmente, biomédicas. La segunda, liderada por el entonces decano de la Facultad de
Ciencias Exactas y Naturales de la UBA, Rolando García, apuntaba a crear un organismo más
cercano a la planificación y coordinación de actividades científicas y tecnológicas, con un
marcado vínculo con el mundo de la producción, en el marco de un proyecto de desarrollo
económico orientado desde el Estado. Por otro lado, para la corriente triunfante, el complejo de
CyT se edificaba a partir del investigador individual, por lo cual promovía una institución
orientada a subsidiar las actividades de aquellos. Esta idea de la generación de CyT a partir del
investigador individual implica, entre otras consecuencias, duplicación de tareas, escasa
captación y potenciación de externalidades de avances individuales, dificultad para evaluar
resultados y tensiones por asignación de fondos. En cambio, el segundo grupo manejaba una
concepción más colectiva del crecimiento del conocimiento científico.

Si bien es difícil especificar completamente las causas del triunfo de la corriente asociada a
Houssay, podemos suponer que además de los factores vinculados a la propia historia de la
ciencia en la Argentina, del prestigio del cual gozaba Houssay y de las razones -como ya
señalamos, esencialmente “endógenas” a la corporación científica- que llevaron a la creación
del CONICET, también debe haber pesado la inestabilidad política y económica que caracterizó
la vida nacional en todo este período, la cual jugó indudablemente un papel negativo para
cualquier intento de planificación sistemática, e inviabilizó la existencia de proyectos de
desarrollo sostenidos a lo largo del tiempo.

El impacto del CONICET sobre la actividad científica fue obviamente significativo,

principalmente en cuanto contribuyó a profesionalizar el trabajo académico. Esto se logró a
través de distintos mecanismos. Por un lado, aparece la carrera de investigador individual, con
estabilidad en el empleo, dedicación full-time y financiamiento público (incidentalmente, cabe
señalar que este modelo, tomado directamente de Francia y que casi no reconoce
antecedentes en otros países capitalistas avanzados, implica, en la práctica, asimilar a los
investigadores a empleados públicos, lo cual trae no pocos problemas en términos de
incentivos y evaluación del desempeño). Para los jóvenes investigadores, en lo que se supone
un escalón previo al ingreso a la carrera, existe un sistema de becas. Asimismo, especialmente
desde mediados de los años ‘70, se crean institutos y centros regionales dependientes del
CONICET. Finalmente, los subsidios a proyectos de investigación y desarrollo han sido otro
mecanismo fundamental en el esquema del CONICET.

Como señalábamos antes, al crearse el CONICET se enfatizaron las actividades de

investigación básica en ciencias naturales y biomédicas; esto contribuyó a reforzar el statu quo

161
inicial antes que a promover un desarrollo más equilibrado en el sector de CyT en la
Argentina160. Así, hacia 1976 se observaba que un 62% de los miembros de la carrera de
investigador revistaba en las áreas de biología, medicina y química (cuadro III-46). Además, los
investigadores de esas disciplinas se concentraban en las clases más elevadas dentro de la
clasificación del CONICET. Similar orientación se observaba en el destino de los subsidios de
investigación otorgados por la institución, así como en el número de institutos según
disciplina161. También se observa por la misma época una fuerte concentración de la actividad
del CONICET en el área metropolitana (Oszlak, 1976).

Otra cuestión clave en relación con la forma en que se organizó el CONICET es la progresiva
confusión de sus roles de promotor y ejecutor de actividades científicas. Esta tendencia se ve
claramente con la ya mencionada constitución de institutos propios del CONICET, que vinieron
en muchos casos a reemplazar a las instituciones en donde ya normalmente se realizaban
actividades de investigación. Según Oteiza (1992), la creación de institutos propios del
CONICET obedece a la pretensión de ubicar las actividades de CyT en ámbitos donde no
existiera la autonomía ni la libertad académica normales en medio universitario. En todo caso, los
institutos alteran uno de los principios fundacionales del CONICET, cual era el de que el organismo
encargado de promover la investigación científica y tecnológica no sustituyera ni reemplazara a
las instituciones que venían desarrollando tareas de investigación, debilitan los lazos existentes con
las universidades nacionales y desvían recursos hacia las tareas administrativas.
Cuadro III-46
Miembros de la Carrera de Investigador Científico del CONICET por disciplina. 1974.
Número %
Médicas 196 28,0
Biológicas 135 19,3
Químicas 105 15,0
Matemática, Física y Astronomía 101 14,4
De la tierra 47 6,7
Filosofía, Psicología, Cs de la Educación 35 5,0
Antropología, Arquitectura e Historia 32 4,6
Tecnológicas 29 4,1
Sociología, Economía y Jurídicas 19 2,7
Total 699 100
Fuente: Oszlak (1976).

En tanto, la vinculación con el aparato productivo se consideró no sólo poco relevante sino más
bien indeseable por parte del CONICET. Entre 1958 y 1983 se firmaron sólo 103 convenios de
vinculación, la mayor parte de ellos de carácter institucional162. Lo más impactante es que en
una publicación oficial del organismo, donde se detallaban sus actividades en dicho período, no
figuró una sola línea dedicada a dichos convenios o a la vinculación tecnológica en general
(Nívoli, 1989). En esencia, esta situación no parece haber sido consecuencia de un olvido u
omisión de los encargados de definir la operatoria del CONICET, sino de una concepción bien
determinada de las relaciones entre ciencia y tecnología. Como ya señalaba J. A. Sábato

160
. En el primer directorio del CONICET había siete representantes de las ciencias biomédicas, cinco provenientes del campo de las
ciencias exactas y sólo un representante del área tecnológica -no había miembros de carreras del área de ciencias sociales- (Caldelari et
al, 1992).
161
. Esto pese a intentos tímidos de cambio, como los impulsados durante el gobierno de Onganía, cuando la composición del
directorio pasa a mostrar un predominio de ingenieros y un desplazamiento del área de medicina (Caldelari et al, 1992).
162
. De estos 103 convenios, 98 corresponden al período 1975-1983 y sólo 5 se gestaron entre 1958 y 1974.

162
(1984) -citado en Oteiza (1992)-, esa concepción parte de que la tecnología es ciencia aplicada,
lo cual lleva a pensar, por ejemplo, que "tener buenos científicos y buenos técnicos es
condición necesaria y suficiente para tener buena tecnología" (p. 30). Empleando la
terminología adelantada en el capítulo inicial, dicha concepción corresponde al llamado "modelo
lineal de innovación".

El diagnóstico de algunos de estos problemas ya fue realizado de forma relativamente

temprana. Así, hacia 1973 se señalaba que si bien el CONICET había mantenido el potencial
científico del país, se había caracterizado por la total ausencia de planificación y criterios de
selección en función de prioridades, y por haber reforzado el individualismo y el "elitismo" de los
científicos, y su desvinculación con el medio externo local. También se señalaba que “los
investigadores (del CONICET) que querían dedicarse a colaborar en el desarrollo de tecnología,
para mantenerse en la Carrera del Investigador, deben recurrir a ... presentar programas de
trabajo en los que lo tecnológico está 'disfrazado' de científico básico, como condición para que
sus programas sean aceptados” (Dussel, 1973, p. 127).

De hecho, sólo una minoría de investigadores pensaba que la vinculación tecnológica era
legítima y deseable. Probablemente esto se vinculara con un cierto “elitismo intelectual que
lleva a distinguir entre disciplinas más importantes, dignas de apoyo, y otras prescindibles, ya
que abordan problemas secundarios” (Caldelari et al, 1992, p. 179). Sin embargo, más allá de
las consecuencias, negativas, de esta autonomización de los científicos respecto de las
necesidades del medio local, no es ilógico que los investigadores, considerando además sus
inclinaciones naturales y la propia historia de la actividad científica en la Argentina, hayan
optado por "endogeneizar" el desarrollo de sus actividades. En efecto, en el contexto de
inestabilidad política y de sucesión de programas económicos que muchas veces eran no sólo
diferentes sino contradictorios con los de los gobiernos previos, hubiera sido altamente
desgastante y probablemente ineficiente que atendieran a las prioridades, seguramente
diferentes para cada gobierno, que pudiera fijar el Estado nacional.

En el balance, entonces, para explicar la escasa vinculación del CONICET con el medio socio-
productivo local hay que recurrir a un conjunto de elementos explicativos, que incluyen la propia
historia del surgimiento de las actividades de investigación científica en la Argentina, la
personalidad dominante de Houssay con su particular versión de las relaciones entre ciencia y
sociedad, las motivaciones que llevaron a la creación del CONICET, el esquema institucional
adoptado para su funcionamiento y la inestabilidad económico-política que caracterizó a la
mayor parte del período de la ISI. En este contexto, se reforzaron tendencias que ya venían
incubándose desde las primeras décadas del siglo XX y que, como veremos en el capítulo
siguiente, serán muy difíciles de revertir en el período post-ISI.

ii) El sistema universitario

Hasta mediados de los años ‘50, la Universidad había sido el núcleo central de las actividades
científicas en la Argentina, posición que será erosionada a partir de la aparición de las nuevas
instituciones creadas en la segunda mitad de aquella década. Para Oteiza (1992) este
relegamiento de la Universidad es, como ya señalamos, producto de que los gobiernos de
cortes autoritario tuvieron una mayor propensión para asignar recursos para investigación en
CyT en ámbitos extra-universitarios, donde el grado de autonomía es menor. Siguiendo a Cereijido

163
(1990), también Houssay, al momento de crearse el CONICET, optó por una organización
separada de la universidad, a la cual consideraba como demasiado politizada y burocratizada.

Así, el mayor apoyo estatal a actividades de CyT no significó la consolidación de investigación

en las universidades ya que el CONICET, como copia de su modelo francés, convirtió a los
investigadores en miembros de un organismo estatal, en lugar de considerarlos en su carácter
de profesores universitarios (función que, de hecho, seguían ejerciendo en el grueso de los casos).
La creación de la CNEA también tuvo un efecto similar, ya que la investigación científica en
física dejó de tener su ámbito principal en la Universidad (Oszlak, 1976).

De todos modos, recordemos que en el capítulo anterior se señalaba la poca relevancia de las
tareas de investigación en el conjunto del sistema universitario. Al menos hasta los años ‘50, el
relegamiento de la investigación seguía siendo visible. Esto era señalado por Houssay, por
ejemplo, quien apuntaba a algunos factores estructurales dentro de la propia Universidad como
obstáculos para la investigación. Así, Houssay era crítico de la relación alumnos-docentes-
recursos, y se quejaba por el hecho de que debía dedicar la tercera parte de su tiempo para
tomar exámenes a los alumnos de su cátedra (Lovisolo, 1996). Asimismo, cuestionaba la
expansión del número de cátedras sin un correlato en la cantidad de recursos, lo cual llevaba a
la duplicación de gastos y esfuerzos en materia de investigación (Myers, 1992).

Sin embargo, la preocupación por las actividades de investigación no estaba en la agenda del
grueso de los miembros de la comunidad universitaria, sea porque seguían percibiendo a la
institución como un ámbito de formación profesionalista, o bien, en el caso de los miembros del
movimiento reformista, porque le asignaban funciones más bien políticas que académicas.

De todos modos, aún en este contexto, entre la segunda mitad de los años ‘50 y mediados de
los años ‘60, la investigación dentro del sistema universitario alcanza probablemente su punto
más alto, ayudada, en parte -pese a la separación institucional antes mencionada- por la
creación del CONICET. Esta tendencia es particularmente notable en algunas unidades, como
por ejemplo la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UBA. Sin embargo, aún así el
grueso del sistema permaneció aferrado a la tradición profesionalista, y las dictaduras militares que
se sucedieron a partir de 1966 interrumpieron, con la renovación de las persecuciones políticas, la
incipiente tendencia al crecimiento de la importancia de las actividades de I&D en este ámbito.

Así, no sorprende encontrar diagnósticos negativos sobre el papel de la investigación en el

sistema universitario en aquella época. Según Araoz (1974), existían dentro de la universidad
muchos institutos pequeños -que difícilmente alcanzaban una mínima "masa crítica" para
realizar eficientemente actividades de investigación- y que exhibían un muy bajo gasto por año-
hombre de investigación. Azcoaga (1974), en tanto, decía que la proporción de dinero invertido
en investigación pura era anómala para las reales necesidades nacionales y que la actividad
científica de las universidades era producto de iniciativas individuales más que de prioridades
ordenadas según algún tipo de criterio planificador. Oszlak (1976), a su vez, afirmaba que los
institutos universitarios se encontraban en una posición marginal y subordinada y carecían de
nexos con el sistema productivo (ver cuadros III-47, donde se observa el bajísimo aporte
privado para I&D en la universidad, y III-48, en el cual se advierte la escasa importancia de los
gastos en investigación vinculados a tecnología).

164
 Cuadro III-47
Origen de los fondos para investigación en las universidades argentinas (%)
Sector público Sector privado Sector externo Total
1961 89,7 0,8 9,4 100
1962 87,0 0,8 12,3 100
1963 89,6 1,6 8,8 100
1964 87,8 1,2 11,0 100
1965 97,6 1,1 1,3 100
1966 96,9 1,7 1,4 100
Fuente: UNESCO (1970).

En el caso de las Facultades de Ingeniería, por ejemplo, Oteiza (1992) afirma que la
investigación tecnológica había estado casi ausente de su seno, por lo que los eslabonamientos
hacia los sectores de la producción fueron débiles (algunas Facultades de Ingeniería Química
aparentemente escapaban a este diagnóstico). Esta debilidad, según Oteiza, fue en parte
resultado de un enfoque demasiado profesionalista, “falsamente práctico”, basado en profesores
con dedicación parcial no ligados a la investigación.
Cuadro III-48
Gastos en investigación científica realizados por las universidades argentinas
Exactas, Físicas y Naturales Medicina y afines Humanidades Tecnología Agronom. y Veterin. Total
1961 26,4 31,3 14,3 7,5 20,6 100
1962 22,2 36,4 18,9 5,2 17,3 100
1963 19,3 36,5 17,7 8,2 18,3 100
1964 18,2 33,9 16,8 7,5 23,6 100
1965 16,8 33,2 20,3 7,8 21,9 100
1966 17,0 32,8 20,1 9,3 20,8 100
Fuente: UNESCO (1970).

Las cosas no van a mejorar en los años ’70, época de “radicalización” del movimiento
universitario. Siguiendo a Ciapuscio (1975), las prioridades en aquel momento no pasaban por
la investigación ni por la realización de actividades de CyT, sino que se referían más bien a la
potenciación cuantitativa (universidad para todos), ideológica (universidad para el socialismo) y
de bienestar (universidad de autoservicio para sus miembros), con el objetivo de la edificación del
poder universitario como agente dinámico del cambio en la sociedad. A los dirigentes universitarios
de la época no les interesaba el tipo de ciencia y tecnología en uso, ni que la universidad se pusiera
al servicio de los mecanismos productivos de la sociedad, ya que ello hubiera significado fortalecer
un sistema socioeconómico que rechazaban.

La debilidad de la investigación en la universidad pública no fue compensada por las universidades

privadas –que comienzan a crearse en el país a partir de 1959-, las cuales, a diferencia de lo que
ocurre en otros países (como los EE.UU.), prácticamente no realizan tareas de investigación163.

Lovisolo (1996) presenta una interesante comparación con lo ocurrido en Brasil durante este
mismo período en cuanto a la investigación dentro del sistema universitario. Según este autor,
Brasil contaba, a mediados de los años ‘70, con una comunidad científica más legitimada,

163
De hecho, cuando nacen las universidades privadas había dos modelos en pugna: uno, con énfasis en investigación científica,
propuesto por Eduardo Braun Menendez; otro, de corte profesionalista confesional, propuesto por monseñor Derisi (Cereijido, 1990;
Oteiza, 1992). El triunfo de esta última propuesta bloqueó hasta el presente la posibilidad de desarrollar un modelo de universidad
privada con actividades de investigación, otro rasgo negativo del SNI argentino.

165
profesionalizada, formada y organizada que la Argentina, particularmente si la comparación se
hacía considerando los indicadores sociales de ambos países (plano en el que la Argentina
estaba claramente adelante). Por otro lado, Brasil privilegió rápidamente la construcción de un
sistema de posgraduación, partiendo de un consenso, que ya existía a fines de los años ‘40,
respecto de que una “buena universidad” cuenta con estudios de posgrado y se dedica
esencialmente a formar investigadores. En Argentina, en cambio, se privilegió la enseñanza de
grado. El modelo de universidad argentina (pos-napoleónico), con facultades con carreras
autónomas y prolongadas y de corte profesionalista, condujo a esta débil formación de
egresados de cuarto nivel. Sólo en las facultades de ciencias exactas y naturales surgió con el
correr del siglo una tradición de posgrados de investigación de tipo europeo, cuya calidad
habría ido cayendo, de todos modos, desde 1966 (Babini et al, 1992).

Esta comparación desfavorable se observaba pese a que la educación argentina estaba mejor
distribuida en términos de acceso de la población (era más “democrática”) y a que desde
comienzos del siglo XX existían sectores medios influyentes que demandaban al Estado
cultura, estudios y conocimientos (en contra de la mayor polarización social existente en Brasil).
Asimismo, la Argentina había comenzado más tempranamente su desarrollo científico, siempre
en la comparación con el vecino Brasil.

Para Lovisolo, uno de los hechos centrales que explica el posterior relegamiento de la Argentina
es la partidización de la vida universitaria, y la continua intromisión del poder político en la
misma, lo cual llevó a diferentes episodios de renuncias, exilios, despidos, etc. Estas
tendencias, que serían producto de un patrón de enfrentamiento entre intelectuales y cientistas
por un lado y Estado y elites económicas y políticas por otro, no se habrían registrado, al menos
con la misma intensidad, en el caso de Brasil. El autor también señala que en Argentina en
muchas ocasiones predominó en la universidad una actitud "antiimperialista" que llevó, entre otras
consecuencias, al rechazo de ofertas de fondos de origen estadounidense por parte de una
fracción importante de la comunidad científica, hechos que no ocurrieron en el caso brasileño
(sin que podamos de ningún modo decir que en Argentina el "antiimperialismo" en general haya
sido más fuerte, o más efectivo, que en Brasil). Por otra parte, en Argentina, siempre siguiendo
a Lovisolo, la universidad de gran tamaño acaba creando una “entropía burocrática”, en donde
la democratización de la gestión se contradice con los objetivos de realizar actividades de
investigación y formar graduados de excelencia (opinión que, de hecho, parecía ser la que tenía
Bernardo Houssay -ver Cereijido, 1990-).

En cualquier caso, el relegamiento de la investigación dentro del sistema universitario en

Argentina fue producto de un conjunto de circunstancias, algunas propias del sistema y otras
externas -políticas, sociales, económicas, etc.-. Ciertamente, en este contexto tampoco la
Universidad fue lugar de realización de actividades vinculadas con la generación de tecnología,
ni menos aún de vinculación con el sistema productivo.

iii) El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)

Como ya se observó en el capítulo anterior, durante la etapa agroexportadora fue débil la

presencia del Estado como promotor de actividades de asistencia técnica o investigación en el
sector agropecuario. Si bien, por ejemplo, desde los años ‘10 se habían creado estaciones de
investigación, sus actividades se centraron casi exclusivamente en los problemas vinculados a

166
semillas, dejando de lado los aspectos económicos de la actividad agropecuaria, y relegando
otros aspectos técnicos. Por otro lado, estas estaciones contaban con poco personal calificado
(en 1937 la estación de Pergamino, la más importante, tenía sólo un profesional entre su
personal). La investigación sobre ganadería, en tanto, fue casi nula, y se hicieron escasos
esfuerzos para controlar problemas obvios como la aftosa.

Poco se hizo en los años ‘40 por cambiar esta situación, más allá de algunas iniciativas
aisladas; en 1944 se creó la Dirección Nacional de Estaciones Experimentales y hacia 1948 se
adquirieron terrenos para el Centro Nacional de Investigaciones Agropecuarias. Ambas
entidades tuvieron poca gravitación concreta. A su vez, en 1943 el Ministerio de Agricultura
estableció el Instituto de Suelos y en 1944 el Instituto de Microbiología y el Instituto de
Fitotecnia. También vale destacar que en 1935 se crea el Instituto de Investigacion Agrícola
Ganadera Angel Gallardo en Santa Fe, donde se desarrollaron los primeros híbridos de maíz
hacia 1945. Varios investigadores de este instituto pasaron luego a firmas privadas, incluso
extranjeras164. Cabe citar también la Ley 14155/52, que creó el Instituto Nacional de Carnes,
determinando que el 10% de los aportes de los ganaderos a dicho Instituto se destinarían a
investigación pecuaria (Giberti, 1986). En tanto, en 1952 se ponen en marcha algunas iniciativas
piloto de extensión dentro del Ministerio de Agricultura (Caracciolo de Basco, 1998).

En este contexto, las instituciones de CyT en el agro funcionaban con pobres recursos y, por
ende, difícilmente podían tener un impacto significativo sobre el sector. Por ejemplo, en 1956
sólo existían 70 técnicos del Ministerio de Agricultura en las 47 estaciones y campos
experimentales existentes en aquel momento (Barsky y Murmis, 1986). Como señala Barsky
(1988), en esta etapa los esfuerzos para apoyar la agricultura desde el campo de la CyT
enfrentaron una “notable indiferencia”165. Asimismo, hay que señalar que el boicot
estadounidense a la Argentina impidió que el país participara de los programas internacionales
de I&D agronómica que promovían los EE.UU. (Becerra et al, 1997).

Desde el sector privado se compensaban en parte las falencias del Estado. Como ya fue
mencionado en el capítulo anterior, existían varios criaderos de semillas privados desde
algunas décadas atrás (Jacobs y Gutiérrez, 1985). En tanto, Obschatko y Del Bello (1986)
mencionan los servicios agropecuarios de algunos bancos privados que cumplían tareas en
materia de transferencia de tecnologías agronómicas.

Esta situación va a cambiar radicalmente con la creación del INTA en 1956, sobre la base de
las antiguas estaciones experimentales y de los institutos creados en el Ministerio de
Agricultura166. Se estableció que la fuente principal de financiamiento del INTA provendría de un
gravamen del 1,5% sobre las exportaciones agropecuarias. Sobre esta base, los recursos

164
. Se afirma que Cargill, firma que empezó sus actividades en semillas aquí antes que en el resto del mundo, comenzó dichas
actividades en la Argentina con uno de estos investigadores (Gutiérrez, 1991).
165
. Félix (1968) ha sugerido un argumento que podría explicar en parte la demora de la Argentina en establecer un sistema estatal
importante de asistencia técnica al agro, afirmando que la “izquierda” sólo podía acordar con una iniciativa semejante con una
simultánea redistribución sustancial de tierras -ya que identificaba sector agropecuario con grandes terratenientes retardatarios- y la
“derecha” temía esa posible redistribución, así como la posibilidad de que los costos de dicho sistema fueran financiados con mayores
impuestos a la tierra.
166
La creación del INTA es una suerte de “revolución institucional” en América Latina, ya que hasta ese momento la investigación
agropecuaria se hacía en facultades de Agronomía y en los Ministerios respectivos, los cuales tenían, en general, una limitada capacidad
científica (Oteiza, 1992).

167
públicos destinados a investigación y extensión agrícola crecieron entre 1962 y 1977 a una tasa
anual del 2,8%; a su vez, la relación entre dichos recursos y el producto bruto agrícola aumentó
a un ritmo de 3,5% por año. Sin embargo, dado que hubo un crecimiento aún más rápido del
número de investigadores, se estima que la relación recursos/investigador cayó, siempre en el
mismo período, a un 2,6% anual (Sonnet et al, 1997).

Un punto esencial es considerar que la creación del INTA no respondió a presiones de los
productores agropecuarios -de hecho la Sociedad Rural Argentina mostró algunas reticencias al
respecto inicialmente-, sino que fue obra de funcionarios técnicos del sector público, altamente
influenciados por la recomendación de Prebisch sobre la necesidad de generar un rápido cambio
técnico para aumentar la producción y las exportaciones pampeanas, en un contexto donde se
advertía que la falta de productividad agropecuaria constituía un verdadero “cuello de botella”
para el sector externo y, por ende, para la economía argentina en su conjunto (J. F. Sábato, 1981).

Para lograr el objetivo de aumentar la productividad, se partía de la idea básica de que en el

ámbito internacional existía una amplia gama de tecnologías que el país podía utilizar con ese fin
(Barsky y Piñeiro, 1985). Así, en su primera etapa, una de las tareas básicas del INTA fue
elaborar un cuerpo de recomendaciones sobre técnicas agronómicas, el cual tuvo una rápida
difusión entre los productores (Becerra et al, 1997). El accionar del INTA en estas áreas fue
exitoso, lo cual le valió un creciente consenso entre los productores. De hecho, tal como
afirman Obschatko y Del Bello (1986), desde la creación del INTA, durante cerca de quince
años el sector público fue la principal fuente de generación y difusión de tecnologías para el
agro, en gran medida por la preponderancia, como elemento clave en aquel momento, de
ciertas tecnologías que tenían carácter de bien público, al ser de imposible apropiación privada167.

Sin embargo, diversos trabajos han mostrado que la operatoria del INTA mostraba algunas
fallas importantes aún en esa época. En primer lugar, pese a que la actividad del INTA se
constituye en uno de los componentes principales del modelo de generación y/o transferencia
de tecnología en el sector agropecuario, el grado de participación y/o integración de los
sectores privados en la orientación de dichas actividades fue bastante limitado. Como apuntan
Piñeiro y Trigo (1982), este hecho es llamativo considerando que en el modelo conceptual que
dio origen al INTA se reconoce la necesidad de vínculos estrechos entre los sectores
productivos y el organismo, planteo que incluso encuentra expresión concreta en varios niveles
del esquema organizativo del INTA. Sin embargo, en la práctica, las vinculaciones de ese tipo
no eran significativas; de hecho, se constataba una falta de interés por parte de los productores
para orientar las actividades de generación y transferencia, más allá de demandas localizadas.
Un ejemplo en este sentido era lo ocurrido al nivel del consejo directivo de la institución, donde
no era posible identificar acciones claras por parte de los representantes del sector privado
dirigidas a encaminar las actividades técnicas del INTA en función de objetivos sectoriales
específicos. De todos modos, según los autores, la pasividad de los productores para tratar de
influir sobre las actividades de las instituciones podía explicarse por naturaleza multiproducto de
producción pampeana y por la activa presencia de sectores privados como oferentes de

167
. Otras instituciones del sector público también jugarán un papel importante en este período. Por ejemplo, en el caso de la puesta
a punto del paquete sojero la Facultad de Agronomía de la UBA inició en 1958 las investigaciones sobre variedades importadas de
soja, realizando posteriormente ensayos en colaboración con las Facultades de Agronomía de Tucumán y Corrientes (Becerra et al,
1997).

168
tecnología. Una explicación alternativa (o complementaria) es provista por J. F. Sábato (1981),
quien afirmaba que la heterogeneidad de las organizaciones representativas de los productores
agropecuarios y los enfrentamientos que mantenían entre sí, sumados a la ya mencionada
estrategia de combinar actividades agrícolas y ganaderas168, habrían influido para que ejerzan
un bajo grado de presión sobre el Estado en materia tecnológica.

En segundo lugar, algunos trabajos mostraban fallas institucionales en el accionar del INTA, que
provenían, en buena medida, de la falta de una política consistente de desarrollo agropecuario. Así,
en la detallada evaluación realizada por el Centro de Investigaciones en Administración Pública
(CIAP, 1973) se concluía que el INTA había sido creado a partir de una imagen incorrecta de su
contexto de operación, ya que se suponía la existencia de una política agropecuaria nacional de
ciertas características -que en la práctica no existió-, de lo cual habían derivado ciertas estrategias
y estructuras organizacionales que, considerando el diagnóstico erróneo sobre el cual se basaban,
resultaron inadecuadas, menguando la eficacia del organismo.

En particular, se señalaba que si bien el INTA podía contribuir a incrementar la producción

agropecuaria y a elevar el nivel de vida de las familias campesinas, ello requería la adopción de
una política que indujera a los productores a adoptar innovaciones cuyo uso se tradujera en
mayores beneficios a nivel social. También se afirmaba que la acción del INTA se había visto
restringida debido a que no se planteó una acción sistemática dirigida a influir en los parámetros
básicos sobre los cuales se decidía la adopción de nuevas tecnologías en el agro. De hecho, el
INTA era percibido y funcionaba como un organismo puramente técnico, por lo cual no tenía
capacidad de modificar o influir sobre los comportamientos individuales, grupales e
institucionales de los agentes vinculados al sector, que eran, en última instancia, los que
definían la adopción o no de nuevas tecnologías. Se sugería, además, que la difusión de
tecnologías chocaba a menudo con intereses económicos o políticos concretos, sobre los cuales el
INTA tenía poca capacidad de influencia. En particular, se apuntaba a la dificultad de los pequeños
productores para invertir en nuevas tecnologías cuando los sistemas de comercialización
diluían las ganancias potenciales obtenibles a partir de dichas inversiones (CIAP, 1973).

Consecuentemente, el sistema de extensión resultaba, por sí solo, insuficiente para conseguir que
el INTA concretara en "acciones sobre el medio" las potencialidades derivadas de su capacidad de
investigación y generación de conocimientos. Así, la actividad de extensión se percibía como de
efectos limitados (por la falta de una política agropecuaria adecuada) en tanto que la de
investigación aparecía como relativamente autónoma y menos perjudicada por los problemas
del contexto. En este escenario, muchos técnicos se volcaban hacia investigación no tanto por
vocación propia, sino por la pobreza de la alternativa que ofrecía la actividad de extensión. Más
aún, la investigación comenzó a considerarse como "la actividad central y ejemplar del INTA" y no
sólo se constituyó en el modelo "de lo que debía hacerse en el INTA" sino también de "como debía
procederse en general" (subrayados en el original), pese a que el tipo de programas útiles para
organizar el área de investigación resultaban visiblemente inadecuados para otras funciones. A su
vez, las prioridades de investigación eran determinadas en la práctica por los propios
investigadores. De este modo, el sistema de programación vigente no se basaba en un conjunto

168
. Según Sábato, los productores más especializados de otras regiones del país debieron plantear mayores reclamos al sector
público en materia de asistencia tecnológica y actividades de investigación.

169
de prioridades racionalmente establecidas, sino que surgía como consecuencia de un proceso
de acumulación de iniciativas y decisiones incrementales.

Otros trabajos, en tanto, mostraban que, pese a la falta de prioridades programáticas, los
esfuerzos de investigación tendían a sesgarse en ciertas direcciones. Así, Obschatko y De
Janvry (1972), señalaban que dichos esfuerzos se habían orientado más al desarrollo de
tecnologías congruentes con el ausentismo (mejoras genéticas, por ejemplo) que de técnicas
que requiriesen cambios en el orden social. Este sesgo, según los autores, surgía a partir del hecho
de que el sistema de investigación se veía orientado naturalmente a la resolución de problemas de
los productores con los cuales tenía mayor contacto (los grandes propietarios de poca dedicación)
ya que eran estos los transmisores de información sobre los problemas del sector. Por otro lado, se
ha señalado que los cultivos industriales y de exportación eran beneficiados relativamente a los
alimentos básicos en términos de recursos para I&D y extensión (Sonnet et al, 1997).

Curiosamente, otros autores, coincidiendo en el diagnóstico respecto de las falencias del

sistema de investigación del INTA, las atribuyen a otros factores. Por ejemplo, J. F. Sábato
(1981) argumenta que la demanda tecnológica de los productores seguía una lógica peculiar
derivada de la estrategia de combinación de actividades –el ya comentado “modelo” propuesto
por dicho autor-, lógica que, siempre siguiendo a Sábato, era desconocida por los técnicos del
INTA, quienes se basaban en las experiencias de países como EE.UU. o Canadá para orientar
sus actividades de investigación y extensión. Así, no sorprende que la oferta y demanda de
tecnologías agropecuarias no fuera compatible y que la adopción de tecnologías por parte de los
productores resultara, para los técnicos del INTA, imprevisible, al tiempo que los productores no
comprendían porque el INTA se dedicaba a desarrollar y divulgar técnicas que no les interesaban.
Esto generó, dentro del INTA, graves problemas de relación entre investigadores y extensionistas,
un “autismo” cada vez mayor de los investigadores y la multiplicación de mecanismos burocráticos
para lograr una coordinación que los hechos impedían obtener (Sábato, 1981).

En tercer lugar, se han apuntando problemas organizativos que disminuyeron la eficacia de e

impacto de las actividades del INTA. Obschatko y Del Bello (1986), por ejemplo, afirman que
existían rigideces normativas y administrativas que dificultaron la transferencia de tecnología -
por ejemplo, los problemas para percibir ingresos por comercialización de tecnología o para
realizar acuerdos con firmas privadas-. Asimismo, destacan el problema derivado del hecho de que
la I&D del INTA se realizara en estaciones experimentales y no en los campos de los agricultores,
lo cual disminuía la eficiencia del gasto respectivo. También se ha señalado que no existieron
mecanismos formales de coordinación entre las áreas de investigación y extensión, las cuales
actuaron como dos sistemas independientes con escasa articulación (Becerra et al, 1997).
Otros autores enfatizan la existencia de conflictos recurrentes entre dos modalidades diferentes de
extensión: una más "productivista", centrada en la difusión de "paquetes tecnológicos" y otra,
generalmente minoritaria, más orientada a la educación no formal y al desarrollo comunitario de la
familia rural (Caracciolo de Basco, 1998). Last but not least, también se mencionaba el deterioro
del salario real experimentado desde los años ‘60, en un contexto de continua incorporación de
personal y presupuesto relativamente estable en términos reales, lo cual daba lugar a una situación
en donde convivían fuertes rigideces para reasignar recursos y un descontento creciente que
daba lugar un incipiente éxodo de recursos humanos (CIAP, 1973).

170
Teniendo en cuenta este conjunto de argumentos, no sorprende que haya debates respecto del
verdadero aporte del INTA a la significativa transformación tecnológica-productiva del agro
argentino en los años ‘60 y ’70, más allá de que distintos trabajos han mostrado que la tasa
social de retorno de las actividades del organismo era relativamente alta.

Como se señaló antes, entre los principales hitos tecnológicos de la época se destacan el
surgimiento de híbridos de maíz, sorgo y girasol, la introducción del germoplasma mexicano en
trigo y el desarrollo del cultivo de soja. Entre ellos, el INTA sólo tuvo participación decisiva en la
difusión del germoplasma exótico (en los años ‘80 el 60% de la producción de trigo pertenecía a
variedades desarrolladas por el INTA). En contraste, la difusión de los híbridos, a pesar de la
labor de investigación básica desarrollada por el INTA, fue mérito esencialmente de criaderos
privados, tanto nacionales como extranjeros, y de acciones de investigación adaptativa
(Valeiras, 1992). En el desarrollo de la soja también tuvieron fuerte influencia algunos criaderos
privados (ver Obschatko, 1997).

El caso de los híbridos muestra justamente las consecuencias de algunas de las falencias
institucionales antes comentadas. En 1960 el INTA había lanzado un plan nacional de
producción de semillas de forrajeras con apoyo del servicio de extensión. En ese momento, el
INTA buscó asociarse con productores que pudieran adoptar las técnicas de producción de
semillas ya desarrolladas por el INTA. Así, nacen algunos semilleros privados a partir de
cooperativas de productores. Luego, en 1968, considerando las restricciones que tenía el INTA
para producir semilla original por falta de campos, comienza a realizar convenios con
agricultores que inscriben sus propiedades como campos dependientes de las Estaciones
Experimentales del INTA. Pese a estos esfuerzos, los híbridos de carácter público llegarán a
tener un peso de sólo entre el 10 y el 20% del total de semilla híbrida de maíz hacia 1975,
porcentaje que luego cae aceleradamente por el crecimiento de los proveedores privados y
porque el INTA se vuelca hacia la investigación básica (Jacobs y Gutiérrez, 1985).

Otro significativo caso de transformación tecnológica en el cual el INTA no tuvo una actuación
importante es el de la tractorización. Según Becerra et al (1997), más allá de que el Estado
careció de una política consistente sobre el tema, también hubo problemas internos al INTA que
dificultaron su accionar. En particular, los autores afirman que existió un divorcio entre el
Departamento de Suelos y los estudios sobre maquinaria rodante. Así, los primeros trabajos
sobre compactación, piso de arado, etc., realizados por el INTA desde fines de los años ‘60
fueron ignorados por los fabricantes de maquinaria. En tanto, la tarea de extensión en lo que se
refiere a asesoramiento sobre elección de maquinaria no pudo impedir el proceso de
sobremecanización, y los estudios pioneros sobre consumo y uso eficientes de la maquinaria no
tuvieron efecto sobre las políticas destinadas a favorecer la compra de tractores.

En este escenario, Barsky y Murmis (1986) concluyen que en los años ‘70 habrá una
preeminencia de la acción privada en materia tecnológica por el peso de los insumos
importados -fundamentalmente agroquímicos- y por la presencia de importantes firmas privadas
proveedoras de tecnologías genéticas, químicas y mecánicas. Esto no está desvinculado del
hecho de que las tecnologías empleadas en el agro estaban incorporando crecientemente
componentes de origen industrial por aquella época –recordar que antes mencionamos que la
fuerte expansión del INTA en sus primeros años de vida se vinculaba con el predominio de

171
tecnologías que tenían carácter de bienes públicos-. En el mismo sentido, según Obschatko et
al (1984), en los años ‘70 las empresas proveedoras de insumos comienzan a brindar
asistencia técnica con profesionales en las zonas agrícolas. Al principio, este esfuerzo se dirigió
al segmento de empresas modernizadas, pero el rol de liderazgo zonal que jugaban estas
últimas las convirtió en difusoras de información al resto.

Otros agentes privados también jugaron un papel clave en la difusión de tecnologías para el
agro. En 1957 se establecen los Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola (CREA),
tomando como base un modelo desarrollado originalmente en Francia y adaptándolo a las
modalidades extensivas de cultivo predominantes en la Argentina. Poco después, en 1960, se
formó AACREA (Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola).
Se trata de una organización manejada por los propios productores, que se asocian para la
adopción y puesta a punto conjunta de técnicas agronómicas, favoreciendo así su difusión por
efecto demostración. Dichos grupos se destacaron por su acción relativa a conservación de los
suelos y por la adopción de tecnologías avanzadas, así como por su contribución a la
capacitación de los productores en materia de gestión empresarial y manejo de la explotación y
por el desarrollo de personal técnico que extendió las modalidades de trabajo de los CREA a
diversas zonas de la región pampeana (Barsky y Pineyro, 1985). También se han destacado
como relevantes las funciones de extensión realizadas por las asociaciones de productores,
tales como la Asociación de Cooperativas Argentinas y la Federación Argentina de
Cooperativas Agrarias; la Sociedad Rural también ha cumplido funciones similares (Barsky y
Piñeiro, 1985).

En parte de la literatura recibida se argumenta que la pérdida de protagonismo del INTA es

consecuencia de que progresivamente las ET aprovechan, de manera prácticamente “gratuita”,
las investigaciones realizadas por el organismo para dominar el mercado de semillas (Becerra
et al, 1997). Sin embargo, hay que tomar en cuenta que las ET realizaban paralelamente
esfuerzos de I&D significativos. Así, por ejemplo, la estructura de investigación de Cargill en la
Argentina insumía aproximadamente un 8% de las ventas de semillas a comienzos de los años
‘80, ya que era necesario complementar la I&D que hacía la empresa en los EE.UU.
considerando los requerimientos específicos de la producción local169. Al mismo tiempo,
también había productores de semillas privados nacionales, ya mencionados previamente, que
realizaban importantes actividades de I&D (Jacobs y Gutiérrez, 1985).

Pese a los esfuerzos de las sucesivas direcciones del INTA, la tendencia a la pérdida de
importancia del organismo en el plano tecnológico no va a revertirse. Asimismo, desde 1975 se
suma el debilitamiento del aparato de CyT en el agro por razones político-ideológicas (ver capítulo
siguiente). Así, se irá reduciendo progresivamente la capacidad de intervención del INTA en la
oferta de novedades competitivas para el sector agropecuario (Becerra et al, 1997).

En definitiva, siendo seguramente el INTA el mejor exponente de la política de creación de

grandes institutos de CyT en la etapa de la ISI, de todos modos no pudo escapar de ciertos
condicionamientos provenientes de la dinámica general del desarrollo económico argentino, del

169
. Gutiérrez (1991) señala que la industria de semillas es un caso atípico de ET con filiales que tienen un alto grado de
capacitación y autonomía en sus departamentos de I&D, en gran parte por la necesidad de adaptación a las especificidades de
cada medio rural.

172
tipo de estructura socio-productiva del sector agropecuario local y de la propia configuración del
sistema de CyT durante dicha etapa.

iv) El Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI)

Previamente a la creación del INTI, fueron casi nulas las iniciativas, públicas o privadas, en
materia de CyT en el área industrial. En 1935 se crea un organismo de normalización, el Instituto
Argentino de Racionalización de Materiales (IRAM), como asociación civil sin fines de lucro de
carácter privada, al cual en 1938 el Estado le reconocerá su carácter de organismo centralizador en
lo referente a normas. Para su creación, el IRAM se inspiró en los organismos de normalización
que ya existían desde varios años atrás en países como Alemania, EE.UU., Gran Bretaña o
Francia y fue el primero de su tipo en América Latina. Asimismo, en 1949 se crea la Dirección
Nacional de Materias Primas y, en 1950, la Dirección Nacional de Industrias, donde funcionaba,
precariamente, un Instituto Tecnológico, sobre el cual se establecería más tarde el INTI.

En este escenario, resulta notorio el retraso en crear una institución de CyT en el área
manufacturera, cuando en otros países latinoamericanos que habían avanzado tanto, o aún menos
que la Argentina en su proceso de industrialización dichos institutos surgieron antes que en nuestro
país (son los casos de Brasil -1921 y 1934- y México -1950-). Otra referencia del retraso argentino
en este campo -siempre en comparación con países de "industrialización tardía"- remite al caso
de Japón, donde ya en 1900 se había creado un Instituto de Investigación Industrial, que para
1920 contaba con 220 personas. Asimismo, en 1917 se crea en dicho país el Instituto de
Investigación en Física y Química, con una orientación fuertemente “práctica”. Los fondos de
este instituto provenían mitad del gobierno y mitad del sector privado (Odagiri y Goto, 1993).

El INTI se crea en 1957 bajo la órbita del Ministerio de Comercio e Industria como un organismo
descentralizado, característica que conserva hasta hoy en día. En su creación influyeron
fundamentalmente dos factores, uno del lado de la “oferta” y otro del lado de la “demanda”
tecnológica: i) la disponibilidad de profesionales capacitados formados en los laboratorios de
ensayo y certificación de las empresas estatales; ii) el incipiente desarrollo de la industria
doméstica, que estaba ingresando a la segunda etapa de la ISI a través de la expansión en
ramas productoras de insumos intermedios, bienes de consumo durables y bienes de capital.

En sus inicios, el INTI se estructuró en base a dos principios organizativos básicos: i) facilitar la
investigación industrial mediante la creación de laboratorios centrales en las ramas principales
de la ciencia aplicada (Química Analítica, Física y Metrología y Ensayos de Materiales); ii) promover
la I&D en la industria, mediante la formación de centros de investigación con grupos de industriales.
Asimismo, desde un comienzo estaba previsto que el INTI fuera un lugar de entrenamiento y
formación de personal para la industria (Valeiras, 1992).

Entre 1957 y 1962 se consolidó la institución a través de algunos hitos básicos: i) logro de la
autarquía financiera merced a la percepción del 0.25% del valor de los créditos otorgados a
empresas industriales por el Banco Industrial de la República Argentina (luego denominado Banco
Nacional de Desarrollo -BANADE-) y por el Banco de la Nación Argentina; ii) obtención de un
predio de 30 hectáreas en el Gran Buenos Aires, donde se instalarían la mayor parte de los

173
centros y laboratorios170; iii) diferenciación del régimen salarial del INTI del vigente en la
Administración Pública; iv) primeras iniciativas para constituir centros de investigación.

La constitución del sistema de centros de investigación fue uno de los rasgos destacados del INTI.
Se preveía que en estos centros, formados preferentemente en base a especialización por ramas
industriales, tuvieran activa participación los empresarios privados, asociándose al INTI en la
dirección y financiamiento de los mismos. Asimismo, se contemplaba la posibilidad de asociación
de institutos universitarios y entes públicos nacionales o provinciales. Si en sus comienzos la
mayoría de los centros se originaba a partir de requerimientos de instituciones estatales, ya a
mediados de los años ‘60 se observa una mayor participación de las cámaras empresarias.

Originalmente los centros se suponían destinados a tener gran apoyo del sector industrial, lo
que implicaba que una vez que alcanzaran un alto grado de autofinanciamiento, del orden del
70%, podrían proceder a independizarse totalmente del INTI (Varotto, 1993). Sin embargo, no
fue ésta la evolución que tomó el organismo en la práctica, en buena medida porque dicho
autofinanciamiento nunca llegó ni siquiera a acercarse a la meta fijada.

Entre 1962 y 1967 se produce un fuerte crecimiento de la institución, tanto en superficie

cubierta y cantidad de los laboratorios y centros como en número de personal. Pese a esto, ya
en 1967 eran manifiestas las críticas -internas especialmente- sobre los objetivos y actividades
del INTI; dichas críticas apuntaban, entre otros hechos, a la excesiva diversificación de
objetivos y actividades como dañina para la eficiencia del instituto (Valeiras, 1992).

En la primera consulta a los consejeros del INTI sobre los objetivos y organización de la
institución, algunos de ellos señalaban que había una excesiva concentración de esfuerzos en
ensayos, análisis y otros servicios de rutina, que generaba problemas tales como: i) predominio
de una mentalidad “burocrática”; ii) aumento del aparato administrativo; iii) descuido de las
tareas fundamentales que debería realizar el instituto, esto es, investigar para la resolución de
problemas tecnológicos en el sector industrial (O. Adot y S. Delpech, citados en Valeiras, 1992).
Asimismo, en aquella primera consulta se señalaba la falta de definición acerca de qué materias
o sobre cuales sujetos se volcaría la acción del organismo.

También se advertía el contraste entre el grado de vinculación del INTA con la dirigencia
agropecuaria frente al muy inferior del INTI171 con los industriales y se hacía notar que la actitud de
los industriales privados ante la cuestión tecnológica era determinante de las posibilidades de
desarrollo de la institución. Así, se señalaba que un grupo de industriales no acude al INTI porque
no le es útil, ya que dependen para su funcionamiento del know how importado; otro conjunto de
empresas, “desconfían... de toda intromisión oficial, si ésta no se traduce en alguna medida de
protección que ampare su producción, buena o mala” (J. Puiggari, citado en Valeiras, 1992).

170
. Se trata del llamado Parque Tecnológico Miguelete, que aún hoy concentra la mayor parte de las unidades del INTI. La denominación
de Parque Tecnológico incluía la expectativa de radicación en dicho predio de empresas públicas y privadas, esperanza que no se
concretó en la práctica.
171
. De todos modos, más allá de factores propios del modo en que fueron organizadas ambas instituciones (por ejemplo, la
fortaleza del INTA en la actividad extensionista en contraste con la clara debilidad del INTI en ese campo), hay otros elementos a
incluir en el cuadro comparativo. Por un lado, la mayor cantidad de recursos monetarios y humanos asignados al INTA. Por otro, el
hecho de que las innovaciones agropecuarias tienen un menor grado de apropiabilidad privada –al menos en el contexto del
paradigma tecnológico vigente en aquella época-, por lo cual resultaba lógico esperar un mejor desempeño relativo de una
institución pública que operara en el sector agropecuario vis a vis otra con actuación en el área industrial.

174
Yendo a los análisis retrospectivos del accionar del INTI en esta etapa, Bisang (1994) observa
que el concepto de tecnología implícito en la formulación de objetivos y tareas para el INTI
parecía girar en torno a la resolución de problemas ingenieriles en algunos campos específicos;
asimismo, tenía una fuerte relación con la necesidad de asistir al sector productivo en la
provisión de servicios concretos. Menor o nula relevancia tuvieron aspectos tales como
métodos de gestión y dirección empresarias, capacitación de mano de obra como conducto de
difusión de tecnología, estrategias y técnicas de comercialización, etc172.

Oteiza (1992), en tanto, afirma que el INTI no pudo apoyar su proyecto en ninguna tradición
nacional importante en materia de I&D tecnológico para el sector industrial, ya que no aquella
no existía. Asimismo, se careció de una estrategia para superar esta deficiencia, ya que su
conducción estuvo en manos de personas que provenían de las cátedras de ensayo de
materiales de las escuelas de Ingeniería Civil y de los laboratorios de empresas y servicios públicos
en las que también se hacían fundamentalmente ensayos de materiales y control de calidad. En
este contexto, no es sorprendente su orientación hacia servicios rutinarios.

Por otro lado, se ha señalado que, entre los principales organismos del complejo de CyT, el
INTI fue el más débil en cuanto a estrategia formativa de recursos humanos de investigación, ya
que no logró incidir en las políticas de posgrado ni impulsó la actualización de la enseñanza de
la ingeniería, vinculando docencia con investigación. Tampoco logró generar capacidad de
investigación en economía industrial o de la innovación, en contraste con el INTA, el cual desde
los años ‘60 formó grupos de investigadores en economía agropecuaria a nivel de doctorado. El
INTI tampoco capacitó a un número suficiente de ingenieros y técnicos de la industria en temas
pertinentes. Faltó asimismo el diseño de una estrategia de capacitación que pusiera en contacto
a los ingenieros que estaban en el mundo de la producción con las novedades en materia de
investigación tecnológica en sus respectivas especialidades, de modo que demandaran los
servicios del Instituto. A su vez, los tecnólogos del INTI tenían, en general, insuficiente
experiencia industrial (Oteiza, 1992).

Si bien durante el período 1973-1976 se buscó redefinir el perfil de actuación del INTI (a través de
la reducción de la importancia de los servicios de rutina, la colaboración con empresas, entidades y
emprendimientos estatales, el mayor acercamiento a las necesidades de las PyMEs, la
regionalización de las actividades del instituto, etc.) y se asumieron las funciones otorgadas al
Instituto referentes al ingreso de tecnología del exterior, durante el período militar de 1976-1983 se
retornó al sendero anterior, priorizándose los servicios técnicos y cumpliendo un rol meramente
registral en lo referente a transferencia de tecnología extranjera (Valeiras, 1992).

Resumiendo lo expuesto en esta sección, está claro que la incidencia del INTI en la dinámica
tecnológica del sector manufacturero fue limitada. Vale resaltar en este sentido, por ejemplo,
que en los dos casos reseñados más arriba en donde hubo un significativo proceso de
aprendizaje tecnológico en el medio industrial -farmacéutica y electrónica- el papel del INTI fue
más bien escaso o casi nulo. En buena medida esto fue producto de las propias deficiencias y

172
. Es interesante señalar que a comienzos de los años ‘70 se desmantela el Centro de Investigación de Métodos y Técnicas para
Pequeñas y Medianas Empresas (CIME), que había venido trabajando en las áreas de capacitación de PyMEs, asesoramiento en
gestión y promoción de servicios del INTI, campos que justamente permitirían mejorar la vinculación con los productores
industriales, tal como se sugería en los diagnósticos que estamos comentando.

175
limitaciones del INTI, que no le permitieron convertirse en un interlocutor apropiado para el
núcleo de firmas que en aquel período intentaron avanzar en un proceso de construcción de
capacidades tecnológicas endógenas en las áreas mencionadas.

En definitiva, el INTI no jugó un papel relevante en la historia manufacturera del país, lo cual fue
producto tanto de las propias características del proceso de industrialización argentino, como de
factores internos a la propia institución. En cualquier caso, una buena prueba de nuestra
afirmación es que dos expertos en el tema han escrito un excelente resumen de la evolución del
sector manufacturero doméstico, prestando gran atención a cuestiones tecnológicas, sin
siquiera mencionar una sola vez al INTI (Katz y Kosacoff, 1989).

v) La Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA)

No es arriesgado afirmar que en ningún otro campo la Argentina avanzó tanto en materia
tecnológica como en el de la energía nuclear. Además de intentar averiguar las causas de esta
“anomalía” exitosa en un territorio bastante desolado, cabe preguntarse en qué medida hubo una
generación significativa de externalidades para el resto de la sociedad a partir de dicho éxito.

Con relación a la primer cuestión, parece imposible escindir el éxito de la CNEA de su origen y
evolución como proyecto que, en esencia, se vinculaba con objetivos militares y estratégicos.
En este sentido, hay que recordar que la energía nuclear comienza su desarrollo en el país en
1949 con la Planta de Altas Temperaturas, en Bariloche. Un año más tarde se crea el Centro
Nacional de Radiación Atómica (con los experimentos secretos y finalmente fracasados del Dr.
Richter en la isla Huemul). Luego, en 1951 se crean la Planta Nacional de la Energía Atómica,
el Laboratorio Nacional de Energía Atómica y la Dirección Nacional de Energía Atómica. Todas
estas iniciativas tenían una obvia vinculación con la temática militar y geopolítica en un contexto
internacional incierto y que brindaba un terreno propicio para legitimar tales emprendimientos.

Si bien la CNEA había sido creada en 1950, recién en 1952 asume el rol de entidad de I&D. Luego,
se le da un marco legal definitivo a partir del decreto ley 22498/56, el cual le otorga carácter de
ente autárquico. Ya en 1955 la CNEA contaba con cerca de 250 científicos y 300 técnicos.

Desde sus orígenes, la CNEA estuvo vinculada a la Marina; entre 1952 y 1983 tuvo sólo cuatro
presidentes, y todos ellos pertenecieron a dicha arma (desde 1956 a 1973 estuvo dirigida, salvo
en el intervalo 1958-1960, por el capitán de navío y físico Oscar Quillihalt). De aquí surgen tres
cuestiones centrales para explicar los logros de la CNEA: i) la gran estabilidad de la institución
en un contexto de fuertes cambios políticos a lo largo de todo este período (entre dichos años
hubo 16 presidentes de la Nación); ii) la ya mencionada estrecha vinculación con los intereses
militares; iii) como consecuencia de dichos “activos”, el acceso prácticamente “ilimitado” a los
fondos públicos.

Por otro lado, como señala Adler (1987), la CNEA tuvo un gran consenso social puesto que era
del agrado tanto de peronistas como no-peronistas, así como de la izquierda y la derecha
política del país. Mientras las elites políticas y militares toleraban la ideología
“antidependentista” de una gran cantidad de los investigadores de la CNEA por razones
estratégicas, energéticas y/o de prestigio -considerando, obviamente, que esa ideología había
logrado resultados prácticos concretos-, la “izquierda” apoyaba a la CNEA porque corporizaba

176
la idea de que era posible reducir la “dependencia” tecnológica. También es necesario tener en
cuenta que desde sus inicios, la CNEA incluyó entre sus filas a investigadores que en muchos
casos estaban en oposición al “academicismo” que reinaba en aquellos momentos en la
Universidad, y apuntaban, en cambio, a la investigación aplicada y experimental (Valeiras, 1992).
En este sentido, no puede obviarse la presencia de varias figuras del movimiento
"antidependentista”, y notoriamente de J. A. Sábato, quien contribuyó decisivamente a impulsar la
persecución de una estrategia tecnológica autónoma dentro de la CNEA.

Un hito importante en la historia del organismo es la creación del Laboratorio (luego convertido
en Departamento) de Metalurgia en 1955. Aunque en el país ya había una industria metalúrgica
liviana y semipesada, no existían carreras de ingeniería metalúrgica, ni investigación
organizada y moderna en ningún laboratorio estatal, universitario o privado en dicha área. Pese
a este panorama en principio adverso, los investigadores de la CNEA convencieron a las
autoridades del organismo de que, en lugar de establecer un laboratorio dedicado a investigar
problemas específicos de los combustibles nucleares, era preferible crear un laboratorio de
investigaciones metalúrgicas, que pudiera resolver los problemas nucleares pero también con
capacidad de tratar problemas más generales.

Fue sobre la base de este Laboratorio que la Argentina pudo construir íntegramente su primer
reactor nuclear de investigaciones en el país en 1958, un hito tecnológico pionero para un país
en desarrollo en aquel momento. El éxito de esta iniciativa no se limitó a la construcción efectiva
del reactor, sino que permitió incluso realizar la primera exportación de tecnología nuclear,
hecho inédito hasta aquella fecha en todo el mundo en desarrollo (Adler, 1987). Esta fue la
primera de una serie de logros de la CNEA, que incluyen la realización del estudio de factibilidad
para la instalación de la primer central nucleoeléctrica del país, la producción de radioisótopos, el
dominio de la tecnología de enriquecimiento de uranio, el desarrollo de la tecnología de fabricación
de las vainas de los elementos combustibles así como para la producción de agua pesada, la
puesta en marcha de un acelerador electrostático de iones pesados, etc.. Asimismo, se logró
que una firma privada local alcance la posibilidad de manejar una mina de uranio a partir de un
proyecto concebido íntegramente en la Argentina y en el cual se emplea tecnología doméstica,
habiendo sido el primero de su tipo fuera del mundo desarrollado.

Ahora bien, ¿en qué medida estos logros tecnológicos “derramaron” hacia el resto de la
sociedad local? En primer lugar, el desarrollo de una capacidad en el área metalúrgica permitió
realizar tareas de enseñanza y capacitación de las cuales participaron no sólo investigadores
del sector público, sino también personal de firmas privadas. Asimismo, estimuló el surgimiento
de diversas instituciones donde comenzó a realizarse investigación y docencia en dicha área.
Otro hito importante en cuanto a la formación de recursos humanos por parte de la CNEA es la
creación del Instituto Balseiro, donde se dicta la carrera de ingeniería nuclear.

En cuanto a la vinculación con el sector productivo, el hito más importante es la firma de un

convenio con la Asociación de Industriales Metalúrgicos para crear el Servicio de Asistencia
Técnica a la Industria Metalúrgica (SATI) en 1961. Los objetivos del SATI eran el asesoramiento
a la industria metalúrgica en problemas derivados de la fabricación y uso de metales, la difusión
de nuevos métodos de producción, la aplicación de nuevos metales y materias primas,
máquinas e instrumentos, la difusión de información en CyT, el desarrollo de métodos de

177
control de calidad y la realización de I&D en el área metalúrgica (Aráoz y Martinez Vidal, 1974).
Para Nívoli (1992), la creación del SATI constituyó una “revolución conceptual”, al involucrar a
los grupos de investigación básica de la CNEA en actividades tecnológicas.

Aráoz y Martinez Vidal (1974) han examinado en detalle la experiencia del SATI hasta
comienzos de los años ’70. En dicho trabajo se mostraba que el SATI se encargaba
mayoritariamente de trabajos de mediana y gran complejidad, los cuales eran solicitados en
buena medida por empresas estatales, a la vez que las empresas extranjeras se concentraban
en pedidos vinculados a análisis de fallas y control de calidad no rutinario. Los autores señalaban
que, de hecho, casi todas las consultas que posibilitaron la realización de desarrollos tecnológicos
o que se tradujeron en la obtención de nuevos productos provinieron de firmas o entes estatales
(Altos Hornos Zapla, Ministerio de Marina, etc). Por su parte, las empresas de capital nacional
privado -las vinculaciones con este grupo de firmas eran promovidas por distintas vías por parte
del SATI- solicitaban mayormente trabajos de menor complejidad, aunque también
demandaban activamente trabajos de desarrollo, aún aquellas de tamaño pequeño.

De los trabajos de desarrollo realizados en dicho período, sólo 12% habían llegado a escala de
fábrica, un 42% alcanzó la etapa de planta piloto y otro 46% se interrumpió en la escala de
laboratorio. La explicación que esgrimen los citados autores con relación a estas proporciones
se basa en las dificultades prácticas operativas surgidas de la resistencia al cambio tecnológico
por parte del personal de producción de las firmas que se vinculaban con el SATI. Ya que
superar dichas resistencias implicaba esfuerzos “desproporcionados” por parte del SATI, se optó
por capacitar al personal de las propias firmas para que se encargue de dicha etapa.

El informe que venimos comentando destacaba que “se ha conseguido motivar al personal, el
que exhibe una fuerte inclinación para poner su actividad científica al servicio de la sociedad ...
Esto lo ha llevado a interesarse por problemas aplicados, en solución de compromiso con la
producción de resultados en investigación fundamental, presentados a revistas científicas
internacionales de alto nivel” (p. 81). Sin embargo, también apuntaba que en muchos casos la
relación entre el SATI y el Laboratorio de Metalurgia era compleja, ya que la posición de los
científicos, en muchas ocasiones, era la de subestimar el problema “nimio” que el SATI le sometía.

Otro hecho importante es que la interacción SATI-sector industrial se daba principalmente a

nivel de relaciones personales. En tanto, se señalaba que los industriales no entendían
correctamente el papel que debía desempeñar un servicio de asistencia técnica y demandaban
principalmente trabajos de trouble shooting, algunos clientes que habían sido consultados
afirmaban que el SATI no había salido a “buscar” a la industria y criticaban la falta de criterio
industrial y de interpretación tecnológica de los resultados científicos obtenidos por el SATI (Oteiza,
1992, señala la falta de experiencia industrial de la mayor parte de los "tecnológos" de la CNEA).

El SATI, por otro lado, también trabajaba para la propia CNEA, en particular a partir de 1965,
cuando se decide hacer el estudio de factibilidad para la construcción de la primera central
nuclear del país (Atucha) -de hecho, ya a comienzos de los años ‘70, más del 60% del trabajo
del SATI se destinaba a cubrir actividades propias de la CNEA-. Una parte importante del
trabajo del SATI en relación con la construcción de Atucha fue maximizar la participación de la
industria local. Si bien el contrato de Atucha fue formalmente de tipo "llave en mano", se
incorporó la modalidad de “paquete abierto”, sobre la base de un contrato que reglaba las

178
características de los suministros y prestaciones de origen argentino, unida a una sistemática
prospección de las posibilidades de los fabricantes locales, los cuales recibieron asistencia
técnica de los investigadores de la CNEA. Esto obligó a la CNEA a introducirse en el estudio de
modernas técnicas de fabricación, diseño y evaluación de seguridad de componentes
electromecánicos, dando lugar a diversos grupos de I&D (Valeiras, 1992).

Es interesante destacar que no sólo se hicieron estudios de factibilidad técnica, sino también un
cálculo del sobrecosto por la participación de firmas locales. Así, se estimó que dicho sobrecosto
implicó una protección promedio del 23,8%. La participación nacional en Atucha alcanzó al 40% de
la obra, con un 90% de presencia en la obra civil y un 12% en los suministros electromecánicos
(Aráoz y Martinez Vidal, 1974). Este intento de maximizar la participación de los proveedores
locales no redundó, aparentemente, en un perjuicio de la eficiencia operativa de Atucha; en 1981
un survey de las estaciones nucleares instaladas en los países capitalistas encontró que Atucha
era la tercera en términos de eficiencia a nivel mundial.

Para la construcción de la segunda central nuclear (Embalse), la CNEA debió actuar, debido a
circunstancias que obligaron a modificar los contratos primitivos, como subcontratista principal de la
firma canadiense que había ganado la licitación para su construcción. Así, la CNEA participó del
montaje de las instalaciones electromecánicas y eléctricas en los edificios del reactor y de
servicios. La participación de los productores locales en Embalse llegó al 58% de la obra.

Para la tercer central (Atucha II) -que nunca llegó a construirse por problemas presupuestarios- se
desecha la modalidad de contratos llave en mano y se autoriza un llamado a licitación para la
provisión de equipos para la central y para constituir una empresa argentina de ingeniería, que
actuaría como "arquitecto industrial" en la ejecución del proyecto. Así, en 1980 se crea Empresa
Nuclear Argentina de Centrales Eléctricas (ENACE), con un 75% de participación de CNEA y 25%
de la firma alemana KWU -cuyo porcentaje accionario iba a decrecer en el tiempo- (Valeiras,
1992). Se preveía que la participación local en Atucha II llegaría al 65% del valor de la obra.

La CNEA también estableció otros vínculos con entidades públicas y privadas a través de la
creación de empresas conjuntas basadas en el anticipo de demandas o mercados potenciales en
los cuales era posible aprovechar o transferir tecnologías previamente desarrolladas o adquiridas
por la CNEA. Son los casos de INVAP, empresa dedicada a la tecnología de enriquecimiento de
uranio creada en 1976 en asociación con el gobierno de la provincia de Río Negro; Nuclear
Mendoza, establecida en 1977 en asociación con la provincia de Mendoza y vinculada con el área
de minerales nucleares y CONUAR, creada en 1981 en asociación con la firma privada nacional
Pecom Nuclear y dedicada a la producción de combustibles para las centrales nucleares. Con
respecto a estas empresas, Oteiza (1992) señala que hay dudas no respecto de las bases
tecnológicas de las mismas, sino con relación a los análisis tecno-económicos sobre los cuales
se basó su creación, así como sobre la necesidad de haber evaluado desarrollos alternativos.

En el balance, si bien el “proyecto CNEA” fue ciertamente exitoso desde el punto de vista
tecnológico, cabe la duda respecto de cuanto se beneficiaron la sociedad y el aparato
productivo local a partir de dicho éxito. Por un lado, para su desarrollo se destinaron una
enorme cantidad de fondos que obviamente podrían haber tenido otros destinos, incluso dentro

179
de la propia área de CyT, sin que, hasta donde sepamos, haya habido ningún tipo de
evaluación sobre distintas alternativas de asignación de dichos recursos173. Por otro, si bien la
antes referida afirmación de Bisang (1994) respecto de que la CNEA es el ejemplo real más
cercano al "triángulo de Sábato" es correcta, la comparación se hace contra otras instituciones
que no se destacaron por su éxito en la vinculación con el mundo productivo sino más bien por
su debilidad en ese plano. Más aún, la evidencia disponible no permite avalar la idea de una
CNEA que generó consistentemente externalidades tecnológicas para el aparato productivo –
por ejemplo, la participación de firmas locales como proveedoras en los proyectos de la CNEA
raramente dio lugar a la formación de empresas internacionalmente competitivas-174, y la duda
planteada por Oteiza en el párrafo anterior también habilita a plantear el interrogante respecto
de la viabilidad económica de los emprendimientos productivos propios del organismo. En
cuanto a la formación de recursos humanos, Oteiza (1992) remarca que si bien el Instituto
Balseiro ha funcionado como un centro de excelencia, en los países desarrollados las instituciones
vinculadas al área nuclear implementaron programas similares pero realizando convenios con
universidades ya existentes, con la ventaja de fortalecer a éstas para beneficio general de la
sociedad (recordemos que previamente rescatamos un comentario similar de Oszlak, pero en
relación con la separación de la investigación de avanzada en física del ámbito universitario). En
suma, creemos que es posible plantear fundadas inquietudes respecto de la contribución efectiva
de la CNEA al desempeño global del SNI en el período que estamos estudiando.

vi) Otras instituciones

Distintos trabajos mencionan la importancia de los laboratorios que operaban en varias

empresas y reparticiones públicas durante este período, algunos de los cuales, como se
mencionó en el capítulo anterior, fueron creados en la fase agroexportadora. Ejemplos en este
sentido son los de Obras Sanitarias de la Nación, Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires
(SEGBA), Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), YPF, Dirección Nacional de
Vialidad, Ferrocarriles Argentinos, etc.. Si bien estos laboratorios, en general, comenzaron
realizando tareas de control de calidad, en varios casos luego desarrollaron actividades de I&D.

De todos modos, hay dudas sobre la efectividad de estos laboratorios más allá de lo que hace a
las tareas de realización de ensayos y control de calidad. Por ejemplo, Di Benedetto y Herrera
(1992) señalan que los laboratorios del Estado en el campo de las telecomunicaciones
funcionaron casi “en el vacío” y no alcanzaron nunca una escala que los hiciera útiles;
asimismo, la capacidad de compra de ENTEL nunca integró un circuito concebido y
administrado como para lograr un proceso acumulativo de capacidades domésticas de
innovación tecnológica, ya que la firma carecía de autonomía frente a las empresas productoras
de equipamiento instaladas en el país. Ni siquiera parecen haberse cumplido fielmente los
mecanismos de transferencia de tecnología (capacitación de personal y uso de licencias por
parte de terceros fabricantes) establecidos en los contratos de compra de equipos.

173
. Si bien este acceso privilegiado a los fondos públicos fue resultado de la vinculación de la CNEA con el poder militar, al mismo
tiempo dicha vinculación condicionó de manera permanente la orientación del accionar del organismo (Oszlak, 1976).
174
. El caso de Industrias Metalúrgicas Pescarmona –IMPSA- sería una de esas excepciones, aunque la detallada historia que hace
Gutierrez (2000) muestra que las fuentes de aprendizaje de dicha firma fueron variadas.

180
Según Oteiza (1992), el panorama fue similar en casi todas las empresas públicas, aunque con
particularidades. Ferrocarriles Argentinos sería el caso más deficiente, seguido de SEGBA -aunque
J. A. Sábato (1975) destacaba el programa de I&D llevado adelante en dicha empresa desde 1971-
, en tanto YPF y Gas del Estado habrían tenido un mayor éxito en sus tareas en esta área.

En tanto, son contados los ejemplos de instituciones de CyT creadas a nivel provincial en esta
etapa. En 1958 se instala la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC), que es algo así
como el equivalente del CONICET en la provincia de Buenos Aires. También vale mencionar el
caso del Laboratorio de Ensayo de Materiales y de Investigaciones Tecnológicas (LEMIT),
creado en 1945 en la provincia de Buenos Aires.

d) El sistema educativo y la formación de recursos humanos

En este período, en la Argentina continúa mejorando el nivel educativo de la población. La tasa

de analfabetismo baja a niveles comparables a la de los países desarrollados y se produce un
aumento importante de los indicadores de escolaridad (cuadro III-49). Ya en 1947 el porcentaje
de población en edad de trabajar que había asistido a la escuela primaria llegaba a casi el 80%
(cuadro III-50). La educación secundaria también cobra impulso, en particular a partir de los
años ‘50. Para 1970 el porcentaje de población trabajadora sin educación era cercano al 5%.
De todos modos, la Argentina no alcanza aún el nivel promedio de años de educación
observado en los países más avanzados (cuadro III-51).

Sin embargo, si bien las cifras son significativamente distintas según las fuentes consultadas, la
Argentina, al menos hasta los años ‘70, aparece igual o incluso mejor que naciones como
España, Italia, Taiwan o Corea, y ciertamente muy por encima de los países latinoamericanos -
excepto Chile- (ver también cuadros III-52 y III-53). Lo interesante es que varias de dichas
naciones tienen un desempeño económico superior al de la Argentina durante este período. En
otras palabras, la Argentina parecía estar situada en una posición de privilegio, al menos dentro
del grupo de PED, en términos del nivel educativo de su población. La pregunta, entonces, es
porqué, pese a la posesión de este valioso activo, el país tuvo una performance económica, y
tecnológica, relativamente pobre.
Cuadro III-49
Evolución de los índices de escolaridad. 1960-1980 (porcentaje por edades)
Primaria Secundaria Superior
1960 98 27 11
1970 105 45 15
1980 106 56 22
Fuente: Veganzones (1997).
Cuadro III-50
Población por nivel de educación (de 15 a 64 años). 1930-1980 (porcentaje)
Sin educación Primaria Secundaria Superior Total
1930 22,0 69,0 8,0 0,7 100
1947 13,6 77,4 7,8 1,2 100
1960 9,5 71,0 16,0 3,5 100
1970 5,7 69,0 20,5 4,7 100
1980 2,9 65,0 25,1 7,1 100
Fuente: Veganzones (1997).

181
En el capítulo anterior se señalaban dos grandes problemas en cuanto a la evolución del sistema
educativo: i) la falta de estímulo a los estudios técnicos en el nivel secundario; ii) la orientación de
la matrícula universitaria hacia profesiones “liberales”. Cabe preguntarse, entonces, si estos dos
factores -que son parte del fenómeno más general de "desvinculación" del sistema educativo en
relación con el mundo de la producción- siguieron pesando durante la etapa de la ISI.
Cuadro III-51
Comparación internacional del promedio de años de estudio de la población. 1950-1980
1950 1980
EE.UU. 9,5 12,6
Canadá 11,7
Australia 11,1
Alemania 8,5 10,4
Japón 8,1 9,8
Taiwan 3,4 8,6
Chile 4,9 8,1
Corea 3,1 8,0
Grecia 7,9
Argentina 4,6 7,4
España 6,2
Francia 8,2 6,2
Brasil 1,8 5,6
Portugal 4,5
México 2,3 4,5
Reino Unido 9,4
Fuente: Veganzones (1997).
Cuadro III-52
Tasas de enrolamiento comparativas. 1965
Primaria Secundaria Terciaria
Argentina 101 28 14
Brasil 108 16 2
Chile 124 34 6
México 92 17 4
Corea 101 35 6
Singapur 105 45 10
Hong Kong 103 29 5
Fuente: Jaspersen et al (1994).
Cuadro III-53
Composición de la fuerza de trabajo por máximo nivel educacional alcanzado. 1950-1970
Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Venezuela
1950
Analfabetos 14,4 48,3 a) 37,7 a) s.d. a)
Primaria 76,9 44 77,4 54,8 93,5 s.d. 89,7
Secundaria 7,5 6,6 20,2 5,4 4,4 s.d. 8,1
Universidad 1,2 1,1 2,3 1,1 2,1 s.d. 2,2
1970
Analfabetos 5 28,3 8,3 s.d. a) 24,2 20,2
Primaria 69,1 58,1 52,2 s.d. 83,4 52,7 55,6
Secundaria 20,6 11,7 31,5 s.d. 13,9 17,8 17
Universidad 5,6 1,9 3,3 s.d. 2,7 5,3 3,5
Fuente: Elías (1992).
a): incluidos en educación primaria.

En principio, la respuesta es afirmativa, tal como lo revelan distintos diagnósticos realizados al

respecto. Hacia fines de los años ‘40, según datos de Weil (1988), tan sólo el 12% de los

182
estudiantes secundarios argentinos estaba matriculado en escuelas técnicas, comparado con el
25% en Brasil, el 26% en Francia, el 28% en Suecia y el 54% en Alemania.

Más adelante, en su extenso informe sobre el proceso de desarrollo económico de la Argentina,

la CEPAL (1958) ya sugería que era necesaria una reorganización del sistema de formación
profesional, vinculando más estrechamente la enseñanza con las necesidades de la actividad
industrial. A juicio de dicho organismo, la Argentina padecía de una insuficiencia de oferta de
obreros calificados, técnicos e ingenieros con relación a su nivel de desarrollo industrial175. Según
la CEPAL, dicho problema había venido siendo resuelto vía inmigración –los datos del censo de
1947 revelaban que el 30% del personal calificado en la industria, la energía, el transporte y
otros servicios básicos era extranjero, proporción que era aún mayor en las categorías
profesionales más altas-, pero no parecía que fuera a resolverse por la misma vía en el futuro
(esto fue efectivamente así considerando que el grueso de la inmigración a partir de los años
‘50 provendrá de países limítrofes y estará compuesta por trabajadores de bajo nivel de
educación y con escasas o nulas calificaciones profesionales).

Más allá de algunos otros factores, como la pequeña diferencia de remuneración vis a vis el
personal no calificado, la CEPAL diagnosticaba que la causa fundamental de la escasez de
mano de obra calificada era la inadecuación del régimen de capacitación laboral, considerando
que el sistema de aprendizaje en las empresas, instaurado legalmente en 1944, había venido
perdiendo peso -en los años ‘60 había apenas una docena de empresas importantes que
mantenían escuelas propias-, y las escuelas técnicas o cursos oficiales complementarios del
aprendizaje profesional todavía no alcanzaban a compensar esa disminución.

En tanto, se resaltaba que los ingenieros representaban apenas el 0,5% de los obreros ocupados
en el sector industrial, y que una parte importante de ellos se dedicaba a tareas administrativas,
debido a la falta de preparación tecnológica práctica. La CEPAL también destacaba que, en
términos relativos, había pocos estudiantes de ingeniería y, en particular, era aún menor el número
de egresados, de los cuales menos de la mitad se ocupaban en el sector industrial.

En el informe se hacía, además, un juicio crítico sobre la calidad de la enseñanza. En el caso de la

escuela secundaria técnica (escuelas industriales), se señalaban los bajos sueldos y la pobre
selección de docentes, la mala preparación de los alumnos y la inadecuación de la enseñanza para
las necesidades de la industria, tanto por su orientación como por el tipo de calificaciones que
producía. La CEPAL era aún más dura con el sistema universitario, donde no se contaba ni con el
personal ni con el equipamiento necesario para preparar ingenieros y técnicos. En el plano de la
enseñanza agropecuaria, se afirmaba que era sorprendente el número limitado de escuelas, la
escasez de alumnos y la índole de la enseñanza que se impartía, caracterizada por no ser
suficientemente empírica. El egresado no dominaba las tareas prácticas y carecía de
fundamentos técnicos sólidos. En este contexto, no sorprende que el informe concluyera que la
calidad de la fuerza de trabajo calificada disponible en Argentina era apenas “regular”.

175
: Según la CEPAL, en 1956 había un déficit de 8% en la oferta de obreros calificados. Ese déficit era mayor en los sectores más
modernos de la industria y en particular en el complejo metalmecánico (automotriz, maquinarias, industrias metálicas). En materia
de técnicos e ingenieros el déficit también era del 8% respecto de las necesidades de la industria, centrado en las ramas más
dinámicas.

183
No deja de resultar interesante señalar que mientras la CEPAL realizaba este diagnóstico, el
sistema educativo parecía marchar a contramano de sus recomendaciones, e incluso
revirtiendo algunas tendencias positivas que había mostrado en el primer período de la ISI,
pese a algunos avances “formales”, tales como la creación del Consejo Nacional de Educación
Técnica (CONET) en 1959, como sucesor de Dirección Nacional de Enseñanza Técnica y de la
ex-Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional.

En efecto, en los años ‘30 se había puesto el énfasis en la creación de escuelas comerciales,
industriales y profesionales, cuyo número pasa de un 28 a un 38% del total de establecimientos
secundarios entre 1930 y 1939. Paralelamente, el número de matriculados en este tipo de
establecimientos crece de 31,4 a 36,5% (basado en datos de Vázquez Presedo, 1971). Sin
embargo, hay que considerar que en la fijación del presupuesto por establecimiento y alumno
parecía haber una discriminación en contra de las escuelas comerciales y, particularmente, de
las profesionales, lo cual seguramente limitaba la eficiencia de ese tipo de educación. Incluso el
presupuesto por establecimiento de las escuelas normales era sensiblemente superior al de las
industriales, cuando el sentido común dicta que la situación debería ser la inversa176.

En la primera mitad de los años ‘40 la tendencia al impulso de las escuelas industriales parece
haber continuado. En efecto, entre 1938 y 1946 el número de alumnos crece en mayor medida
en las escuelas técnicas -119%-, seguidas de las comerciales -102%- (ITDT, 1962).

En contraste, si se analiza el período 1946-1960, tenemos que el total de alumnos secundarios

crece un 128%, porcentaje compuesto por un 268% de aumento de los alumnos inscriptos en
escuelas comerciales, un 119% en escuelas normales, un 114% en escuelas nacionales y sólo
un 72% en escuelas técnicas. En una comparación más limitada en el tiempo, se observa -
considerando el ámbito de las escuelas de jurisdicción nacional- que mientras que en 1952 el
número de alumnos en escuelas técnicas había llegado a ser un 29% del total de alumnos
secundarios, hacia 1960 sólo llegaba a un 19%. En tanto que en el primer año las escuelas
técnicas estaban en primer lugar en cuanto al número de alumnos, en 1960 habían pasado al
cuarto (ITDT, 1962) –ver también los datos del cuadro III-54 para el total de escuelas del país-.
Cuadro III-54
Educación media. Evolución de la matrícula total. 1952-1970 (%)
1952 1957 1963 1965
Enseñanza media corriente 61,0 68,5 68,7 70,1
Enseñanza técnico profesional 38,3 30,9 30,6 29,1
Artística 0,7 0,6 0,7 0,8
100 100 100 100
Tasas de crecimiento anual acumulativas
1952-1955 1955-1960 1960-1965 1965-1970
Enseñanza media corriente 11,1 6,0 6,5 4,5
Enseñanza técnico profesional 4,5 1,3 6,4 3,9
Fuente: UNESCO (1970) y Jaroslavsky (1974).

176
. En efecto, el presupuesto por establecimiento, tomando al total de unidades educativas como base 100, era de 130 en las escuelas
normales, 112 en las industriales y 108 en el bachillerato, contra 99 y 39 en las comerciales y profesionales. Al mismo tiempo, el
presupuesto por alumno, siempre tomando como base 100 al universo de escuelas, era de 139 en las escuelas industriales, 123 en las
normales y 106 en el bachillerato, pero sólo de 97 y 36 en las comerciales y profesionales (datos para 1939 extraídos de Vázquez Presedo,
1971).

184
En tanto, en el plano universitario, nace en 1953 la Universidad Obrera Nacional, luego
convertida en Universidad Tecnológica Nacional (UTN). Si bien originalmente su plan de estudio
apuntaba a crear ingenieros “de fábrica", tratando de solucionar el problema de la debilidad de
la formación de las carreras de ingeniería tradicionales –en particular en tanto estas tenían un
escaso contacto con la práctica profesional-, posteriormente la carrera de la UTN se fue
“mimetizando” con el resto de las carreras del sistema (Sobrevila, 1995).

Un informe posterior confirmará los argumentos de CEPAL y agregará algunas informaciones

relevantes. Por ejemplo, en 1960 sólo el 4,7% de los “gerentes y administradores” eran graduados
universitarios, en tanto que un 7,3% había realizado estudios universitarios sin obtener el título
respectivo y otro 13% tenía educación secundaria completa (ITDT, 1962).

En tanto, el trabajo del ITDT analizaba la distribución por carrera de los egresados
universitarios, confirmando que la desigual distribución del período agroexportador antes
comentada, se mantuvo, aunque algo atenuada, durante la ISI. Entre 1931 y 1960 el 25% de los
diplomas expedidos por las universidades argentinas correspondió a medicina y carreras
afines177, y el 19% a las especialidades vinculadas al derecho (contra el 30 y el 29% del período
1900/1930). La tercera carrera más numerosa era ingeniería (15% de los graduados, contra
11% del período anterior), seguida de farmacia y bioquímica (9,7%), odontología (8,8%) y
administración, contabilidad y economía (8%) -cuadro III-55-. Si consideramos a las llamadas
profesiones “liberales”, tenemos que participaban, en una estimación de mínima, con un 55% de los
egresados entre 1931 y 1960 (incluyendo medicina, abogacía, odontología y arquitectura); sin
embargo, esta cifra es seguramente mayor considerando que el grueso de los graduados en
farmacia y bioquímica corresponde a personas que se dedicaron a manejar farmacias y que una
parte también muy significativa del grupo administradores y contadores corresponde a personas
que abrieron sus propios estudios para atender clientes por asuntos impositivos básicamente.
Véanse también los datos del cuadro III-56, donde se comprueba que entre 1930 y 1960 las
profesiones con mayor crecimiento habían sido las de contadores y arquitectos, mientras se
mantenía largamente el predominio cuantitativo de médicos y abogados en relación con las
otras profesiones universitarias. En tanto, el grupo de matemáticas, ciencias biológicas, física y
química sólo produjo el 3% de los egresados en este período (contra el 1% del período previo).
Cuadro III-55
Cantidad de diplomas expedidos por todas las universidades argentinas. 1901/1960
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
1931/1960 30411 11882 10782 23268 9733 6177 3989 18535 3078 4438 122293
% 24,9 9,7 8,8 19,0 8,0 5,1 3,3 15,2 2,5 3,6 100
Fuente: ITDT (1962).
1: Medicina. 2: Farmacia y bioquímica.
3: Odontología. 4: Derecho.
5: Administración, contadores, economía. 6: Filosofía, educación, ciencias políticas.
7: Matemát., cienc. natur., biología, física, química. 8: Ingeniería.
9: Arquitectura. 10: Agronomía y veterinaria.
Cuadro III-56
Argentina. Cantidad de profesionales por cada 10 mil habitantes. 1930-1960

177
. Según Cereijido (1990), había en los años ‘50 más estudiantes en la facultad de medicina de la Universidad de Buenos Aires
que en las 75 escuelas de medicina que existían en aquel momento en los Estados Unidos.

185
 Médicos Abogados Contadores Ingenieros Ingenieros agrónomos Arquitectos
1930 5,77 4,97 0,84 1,86 0,39 0,34
1935 7,1 4,61 1,05 2,15 0,44 0,49
1940 8,35 5,4 1,39 2,68 0,59 0,65
1945 9,5 6,41 1,9 3,41 0,87 0,75
1950 10,63 6,99 2,45 4,32 1,11 0,9
1955 11,8 7,53 3,29 5,32 1,33 1,1
1960 13,54 8,59 4,31 7,28 1,48 1,54
1960/1930 2,3 1,7 5,1 3,9 3,8 4,5
Fuente: Oteiza (1965).

Un poco más tarde la OECD (1967) producirá un extenso estudio sobre el sistema educativo
argentino, reafirmando varios de los conceptos ya vertidos por los diagnósticos anteriores, a la
vez que introduciendo nuevos matices y elementos al escenario. Una de las principales críticas
del estudio aludía a las altas tasas de repetición y/o deserción en el ciclo primario, en las
escuelas técnicas y en las universidades, que reducían notablemente la eficiencia "cuantitativa"
del sistema educativo. Esto era particularmente notable en el caso de la universidad. Mientras
que la Argentina ocupaba uno de los primeros lugares del mundo en términos de estudiantes
universitarios por habitante, su posición en el ránking descendía considerablemente si se
tomaba en cuenta el número de graduados por habitante. Esto era producto de las altas tasas
de deserción y de la duración anormalmente larga del tiempo promedio de graduación. Uno de
los elementos que señalaba la OECD para explicar este escenario era que la universidad
parecía el camino “normal” a seguir después del secundario, lo cual llevaba a que emprendieran
estudios superiores individuos que carecían de vocación y/o condiciones para dicha tarea. En
este sentido, el informe señalaba que la educación secundaria era básicamente "pre-
universitaria", y que no prestaba atención a las necesidades de la economía y del mundo de la
producción.

En cuanto a la educación secundaria, se hacían notar las bajas calificaciones de los profesores,
aspecto que se advertía en particular en las escuelas industriales, y se criticaba la
obsolescencia de las carreras y planes de estudio vigentes en las escuelas profesionales.
Asimismo, se constataba una muy baja proporción de trabajadores blue collar con
entrenamiento técnico formal; por ejemplo, sólo el 10% de los trabajadores ingresantes al sector
industrial tenía educación secundaria técnica. Poco era lo que parecía hacerse para resolver
este problema por fuera del sistema educativo formal. En este sentido, otro de los aspectos que
llamaba la atención era la debilidad de los esquemas de "vocational training" y el poco interés
de las firmas privadas por estos temas178,179.

Asimismo, el estudio denotaba sorpresa por la casi inexistencia de escuelas de nivel secundario
orientadas hacia la agronomía. Consecuentemente, no era extraño encontrar que más del 65%
de los granjeros no tenían educación o habían ido sólo hasta 4° grado de la escuela primaria y
que el 85% de los mismos no había completado la escuela primaria (era en aquel momento una

178
Así, se mencionaba que el Centro Argentino de Productividad, creado en 1960 (reemplazaba al Instituto Nacional de Productividad
nacido en 1957), que tenía como objetivo impulsar la capacitación laboral en el sector industrial en los distintos niveles profesionales, veía
limitado su accionar por la dificultad para interesar a las firmas privadas en dichas actividades.
179
Según Fuchs (1994), en años ‘60 y ‘70, con el ingreso masivo de filiales de ET, comienza a prestarse más atención al tema
capacitación (en particular, las ET se preocuparon por la formación de sus managers y técnicos locales). Sin embargo, estos
esfuerzos fueron, en general, poco imitados por las empresas nacionales, en las cuales la capacitación seguía siendo una actividad a lo
sumo esporádica.

186
de las ocupaciones con peores calificaciones educacionales). Si bien el INTA tenía sistemas de
consejería para los agricultores, en 1965 se calculaba que se necesitaban de 5 a 8 veces más
consejeros para dar un servicio efectivo a la comunidad rural. Otras iniciativas del INTA en el
plano de la capacitación de los granjeros, al igual que algunas surgidas desde el sector
cooperativo, tenían muy escasa incidencia efectiva. En concreto, no había ningún sistema de
vocational training en el sector agropecuario.

En lo que hace a la universidad –que en aquel momento atravesaba probablemente el mejor

momento de su historia en términos de calidad académica-180, en comparación con otros países, la
Argentina mostraba tasas bajas de enrolamiento en carreras vinculadas a ciencias puras y
aplicadas y, paralelamente, tasas muy altas en medicina y abogacía. La distribución regional de
estas dos últimas profesiones era, además, significativamente desigual, ya que los graduados se
concentraban desproporcionadamente en las grandes urbes y en particular en Buenos Aires.
Por otro lado, la Argentina tenía una proporción relativamente alta de ingenieros en contraste
con un bajo número de agrónomos y graduados en ciencias puras dentro de su fuerza de
trabajo; también se advertía una carencia en materia de administradores de empresas. En el
caso de los agrónomos, se observaba que no sólo eran relativamente escasos, sino que, además,
una proporción anormalmente elevada estaba ocupada en el sector industrial (OECD, 1967). En
tanto, el grueso de los ingenieros graduados en la Argentina pertenecía a la rama civil y de
construcciones (entre 1950 y 1960 el 50% de los graduados de ingeniería correspondió a
dichas ramas, aunque las tasas de crecimiento eran mayores en las otras especialidades).

Se advertía también que la Argentina tenía un bajo nivel de empleo de técnicos y profesionales
en el sector industrial, en electricidad, agua y gas y en transporte y comunicaciones (ver
también los datos del cuadro III-57, donde se incluye asimismo información sobre el personal
administrativo y gerencial). En el sector industrial, se encontraba, asimismo, que la proporción
de managers que no tenían la escuela secundaria completa era de un 80%. El estudio también
llamaba la atención sobre la alta proporción de personas que habían abandonado su educación
antes de completar el respectivo ciclo (sea primario, secundario o universitario) entre los
managers, lo cual marcaba que estos últimos eran en gran medida personas que habían visto
frustrada, voluntariamente o no, su educación formal (ver también cuadro III-58 respecto del bajo
nivel educativo de los managers).
Cuadro III-57
Proporción de personal técnico y profesional en el empleo manufacturero. Primera mitad de los años ‘60 (%)

Personal técnico y profesional Personal administ., gerenc. y de ventas

EE.UU. 7,4 20,9
Reino Unido 5,6 17,4
Francia 5,5 16,1
Canadá 5,2 15,4
Alemania 5,1 14,1
Suecia 5,0 18,7
Holanda 4,4 16,5
Yugoslavia 4,4 10,8
Noruega 4,0 11,8
Finlandia 3,6 11,1

180
De todos modos, poco después de producido el informe que estamos comentando comenzará un proceso de deterioro cualitativo
de la enseñanza universitaria que, al menos en buena medida, puede adjudicarse a las persecuciones políticas desatadas desde
1966, que llevaron a salir de la Universidad o incluso emigrar del país a un gran número de docentes e investigadores.

187
 Bélgica 2,9 13,6
Israel 2,9 15,2
Nueva Zelandia 2,4 19,7
Japón 1,8 18,2
Irlanda 1,8 13,8
Argentina 1,2 11,1
Chile 1,0 8,8
Fuente: Teitel (1993).

La lectura del trabajo de Aráoz (1969) sirve para confirmar que poco había cambiado en los
diez años pasados desde el ya comentado informe de CEPAL. Aráoz seguía enfatizando en la
falta de contactos entre la universidad y el sistema productivo181 y afirmaba que las
universidades daban poca preparación para la práctica industrial, carecían de materiales, sus
bibliotecas eran magras, los laboratorios estaban mal equipados, la proporción de profesores
full time era baja y la mayoría de estudiantes trabajaban.

En cuanto al nivel secundario, según Aráoz muchas de las fallas del sistema de educación
técnica derivaban de que este no perseguía, en realidad, la formación de técnicos, como ocurría
en los países europeos, sino que intentaba combinar la educación general con la educación
técnica, de modo que las escuelas industriales se parecían cada vez más al resto de las del
sistema. De hecho, los cursos de aquellas se orientaban más hacia el ingreso a universidad que
hacia la preparación de los graduados para desempeñarse en el sector industrial. Sin embargo,
los egresados de la escuela técnica, si bien se sentían impelidos a continuar en la universidad,
mostraban grandes problemas para encarar estudios superiores, y en su mayoría desertaban.
Un hecho sorprendente en teoría, pero no en el contexto de lo que hemos venido describiendo
sobre el tema, es que los egresados de la enseñanza secundaria no técnica tenían mejor
desempeño que sus pares de las escuelas técnicas en las carreras de ingeniería. Por otra
parte, el autor señalaba que la enseñanza práctica en el taller era escasa y de poca calidad, y
que faltaban contactos con el sector industrial.
Cuadro III-58
Estructura educativa del grupo gerentes y administradores. Primera mitad de los años ‘60 (%)
A B C D
Argentina 3,6 5,5 11,6 79,3
EE.UU. 18 19 31 31
Canadá 10 9 29 52
Suecia 13 2 18 68
Japón 18 15 35 33
Portugal 6 1 18 75
Yugoslavia 18 13 26 43
Fuente: Aráoz (1969).
A: Graduados universitarios C: Educación secundaria completa.
B: Estudios universitarios, sin título D: Educación secundaria incompleta, o menos.

181
. Un informe de la SECYT (1999), por ejemplo, reporta que hacia los años ‘60 la carrera de matemática en la Universidad de Buenos
Aires respondía a una orientación básicamente “pura”, con escasa carga de matemática aplicada y, de hecho, un desprecio de los
profesores por ese tipo de estudios. El Instituto de Cálculo que funcionaba en la Facultad de Ciencias Exactas, donde habían comenzado a
realizarse trabajos serios en dirección a construir un campo de investigación y docencia en matemática aplicada en la Argentina fue
destruido por el golpe militar de 1966. En tanto, tampoco había interés por parte de la industria en formar grupos de I&D en matemática
aplicada, salvo el creado por la firma FATE en 1970 cuando comenzó su proyecto de avanzar en el área de la electrónica, sobre el cual ya
hablamos previamente.

188
Aráoz también apuntaba que los sistemas de aprendizaje y los cursos de formación eran
escasos y que las calificaciones se obtenían principalmente de manera no formal en el mismo
trabajo, ya que eran pocas las firmas con programas de capacitación. Señalaba también que la
práctica desaparición del sistema de aprendizaje que había sido implantado tiempo atrás obedecía
a que resultaba caro para las empresas, pero también al temor de los sindicatos respecto de que
los aprendices desplazaran a los obreros ya ocupados. No sorprende, en este panorama, encontrar
que el respaldo educacional del personal obrero era deficiente (había pocos con educación técnica
y una gran cantidad sin primaria completa) y que aproximadamente el 50% de los técnicos de la
industria no habían recibido educación adecuada para los empleos que ocupaban.

A su vez, Aráoz observaba que existían personas que ocupaban posiciones de ingeniero sin las
credenciales educativas necesarias, y otras que eran ingenieros pero que ocupaban posiciones por
debajo de sus posibilidades ocupacionales (20% de los ingenieros estaban en esa situación). En
este sentido, el autor observaba que era probable que en Argentina los ingenieros estuvieran
realizando funciones que en otros países se confiaba a personal de nivel técnico.

Para finalizar, se ha afirmado también que el sistema educativo realizaba un aporte insuficiente
a la formación de recursos humanos para actividades de investigación. Así, Aráoz y Martinez
Vidal (1974) afirmaban que el sistema universitario producía escasos graduados de la calidad
necesaria como para dedicarse a la investigación, en particular en ciencias de la ingeniería.
Babini et al (1992), por su parte, señalan que el bajo número y la debilidad de los posgrados
ubicados en el ámbito de la investigación y el carácter predominantemente profesional de las
instituciones de educación superior resultaron en una abundante producción de egresados que
fueron más un obstáculo que un apoyo para el desarrollo nacional en CyT.

Agravando la situación en materia de disponibilidad de recursos humanos, en esta etapa surge

un fenómeno nuevo en la historia argentina: el brain drain (drenaje de cerebros), que es el
reverso de la moneda respecto de lo ocurrido durante el período agroexportador. Si en aquel
momento –y también en la primera fase de la ISI- las necesidades de científicos, técnicos y
empresarios eran cubiertas en gran medida por las corrientes inmigratorias, a partir de los años
‘50, y con más fuerza en los años ‘60, comienza un éxodo de recursos humanos calificados,
motivado tanto por la inestabilidad institucional y las frecuentes persecuciones políticas, como por
las mejores perspectivas profesionales y económicas que existían en otros países (Oteiza, 1971).

Luego de esta revisión de diagnósticos sobre la situación argentina, cabe hacer una
comparación con lo que por la misma época ocurría en otros países. En el plano de la
educación técnica, por ejemplo, en Taiwan en 1970 el ratio entre estudiantes secundarios de
escuelas generales vis a vis los que estaban en escuelas vocacionales era de 1 a 1; en tanto,
para 1980 ya será de 1 a 2 (comparar con las cifras para Argentina en el cuadro III-54). Esto
habla del extraordinario impulso otorgado por el gobierno a la educación técnica en aquel país,
como parte de su esfuerzo pro-industrialización (Hou y Gee, 1993). En el caso coreano, en
tanto, el énfasis en los sistemas de educación técnica provenía, de hecho, ya desde la
ocupación japonesa del país en los años ‘30 y continuó durante el período posterior a la
Segunda Guerra - la cuestión de la educación vocacional fue incluida desde el comienzo con alta
prioridad en la agenda de las políticas de industrialización (ver Yu, 1996)-. Con el propósito de
comprometer a las empresas en la tarea de la formación profesional, ya en 1963 se promulgó la

189
Ley Básica de Capacitación Vocacional, en virtud de la cual las empresas con más de 149
empleados estaban obligadas a capacitar a su personal en un porcentaje variable según el
tamaño de la empresa y la rama industrial a la cual pertenecía (Martínez Espinosa, 1995). Por
otra parte, es bien conocido el énfasis en la educación científico-técnica verificado en la
experiencia japonesa, esfuerzo que fue complementado por un intensivo sistema de educación
y entrenamiento en las firmas privadas -en forma similar a lo ocurrido en Alemania-. Así, se ha
reportado que ya antes de la Primera Guerra Mundial había empresas japonesas con sistemas
propios de educación técnica (Freeman, 1988). En tanto, Nelson (1993b), en su revisión
comparativa de los SNI de quince países, encuentra que una parte significativa del desempeño
de dichos sistemas a lo largo del siglo XX tiene que ver con la extensión y calidad de los
sistemas de entrenamiento de la fuerza de trabajo.

En el nivel universitario, en tanto, el gobierno coreano, por ejemplo, fijaba límites a la proporción
de estudiantes que podían seguir carreras no-técnicas, lo cual hizo naturalmente que hubiera
una elevada proporción de ingenieros entre los graduados (UNCTAD, 1996).

Más importante aún, en los países del Este de Asia la política educativa selectiva estuvo
altamente ligada a la política industrial, buscando promover la creación de las capacidades
específicas que necesitaba el sector manufacturero. Así, el sector privado cooperó en el diseño
de las currículas y en el entrenamiento de los trabajadores, ingenieros y gerentes. Asimismo, se
dieron incentivos impositivos y de otros tipos para que las firmas realizaran tareas de
entrenamiento (Lall, 1995). El contraste con el caso argentino es más que evidente.

De hecho, dicho contraste ha sido recogido explícitamente en la literatura internacional. Así,

Lingarde et al (1998) señalan que en la comparación entre Argentina -y otros países
latinoamericanos- vis a vis las naciones del Este Asiático, se comprueba que en el primer grupo
era muy elevado el ratio entre educación universitaria y educación secundaria pero muy bajo el
cociente entre ingenieros y el total de graduados universitarios. Además de lo ya señalado en
relación a la falta de vinculación entre política educativa y estrategia de desarrollo en un país
como la Argentina, esto también podría ser indicio de una sociedad en donde predomina la
educación vinculada a actividades “rent-seeking” (ver también Freeman, 1998).

En suma, los problemas detectados en la evolución del sistema educativo argentino en la etapa
agroexportadora no fueron corregidos suficientemente durante la ISI, cuando el papel de la
educación técnica y de las carreras universitarias vinculadas a ingeniería y CyT era todavía más
crucial que en la fase anterior, tal como fue comprendido en varios países que por la misma
época avanzaban en su proceso de industrialización –como vimos en el caso de Asia-. Por
cierto, la inestabilidad económica e institucional de la Argentina en la etapa bajo estudio
tampoco contribuyó a que las deficiencias del sistema pudieran ser corregidas.

Vamos a cerrar esta sección con una cuestión más especulativa que remite al papel de la
universidad como formadora de empresarios. No hemos encontrado evidencia empírica sólida
sobre este tema, más allá de que las estadísticas antes mencionadas indican que los
universitarios -incluyendo tanto los que completaron como los que no finalizaron el respectivo
ciclo de estudios- eran una relativamente pequeña minoría entre los dirigentes empresarios. Al
mismo tiempo, numerosa evidencia fragmentaria y en buena medida anecdótica da cuenta de
que muchas empresas pequeñas y medianas creadas durante la ISI nacieron como iniciativas

190
de profesionales (en particular ingenieros) o ex-estudiantes universitarios, hecho notorio, por
ejemplo, en la rama química o en la producción de bienes de capital.

Schvarzer (1996), por ejemplo, ve surgir una clase de nuevos empresarios a partir de los años
‘50, que operan en ramas fabriles relativamente modernas (maquinaria agrícola, máquinas
herramienta, radios y televisores, etc.). Según el autor, las universidades y escuelas técnicas,
por el mismo hecho de formas especialistas, actuaban ya como semilleros de pequeños
empresarios. Además, la clase media disponía de la formación y del monto mínimo de capital
requerido para lanzar iniciativas de ese orden. Asimismo, el hecho de que buena parte de estas
firmas nacieran en zonas del país donde habían existido capas importantes de pequeños y
medianos productores agrícolas lleva a Schvarzer a postular una relación entre esquemas de
tenencia de la tierra, formación educativa y desarrollo de nuevos empresarios. Mientras que en
las zonas donde predominó la gran explotación agropecuaria el surgimiento de estas nuevas
empresas será poco relevante, en algunas regiones de Santa Fe, Córdoba y Buenos Aires
habría existido una clase media rural cuyos hijos tenían la formación técnica y la vocación
empresaria para entrar a la industria.

Más allá de que faltan datos concretos que permitan corroborar estas hipótesis de Schvarzer,
podemos señalar que la evidencia respecto de las calificaciones educativas de los empresarios
y en relación con la orientación, tanto en términos de contenido como de matrícula, de la
enseñanza universitaria en la Argentina, no terminan de avalar la idea de que la universidad
fuera un “semillero” relevante de empresarios. Sin embargo, la posibilidad de operar en una
economía poco abierta a la competencia de bienes importados abría amplias oportunidades
para ingresar en distintos negocios. En consecuencia, aún cuando la fracción de universitarios
con características de entrepreneurs fuera relativamente escasa, en términos absolutos
pudieron haber generado una apreciable cantidad de nuevas empresas en el período bajo
análisis. De todos modos, se trata de una cuestión abierta a nuevas investigaciones que tal vez
puedan arrojar evidencias más significativas en torno a este tema.

4) El sistema nacional de innovación durante la industrialización sustitutiva de

importaciones: conclusiones

Creemos que el análisis presentado contribuye a tener una explicación más abarcativa de los
problemas de la ISI, desde el punto de vista de la dinámica de las actividades de ciencia,
tecnología e innovación, que las que surgen de la literatura recibida. En este sentido es central
analizar no sólo porqué la Argentina no logró transitar de modo efectivo el sendero que va
desde la importación de tecnologías hacia la creación de capacidades innovativas endógenas–
sendero que, en contraste, recorrieron por la misma época otros países de industrialización
tardía-, sino también porqué el propio proceso de industrialización tuvo un carácter trunco y
relativamente poco eficiente desde el punto de vista de la competitividad de la producción local.

A partir de los argumentos presentados a lo largo de este capítulo es posible dar una respuesta
a ambos interrogantes. En primer lugar, el contexto doméstico general fue poco favorable a la
realización de esfuerzos significativos en materia de innovación y cambio tecnológico. La
inestabilidad macroeconómica e institucional, la incertidumbre sobre la evolución de las políticas
públicas –incluso aquellas de carácter más estructural- y la excesiva y poco selectiva protección
del mercado doméstico –que generaba un ambiente de baja competencia en el mercado local,

191
el cual, además, resultaba pequeño como para sustentar esfuerzos domésticos significativos en
I&D-, fueron todos factores que no sólo desalentaron la realización de esfuerzos innovativos
domésticos, sino que también desestimularon la adopción de tecnologías extranjeras de
frontera.

Si bien se observaron significativos procesos de aprendizaje tecno-productivo en el sector

industrial, durante la ISI los esfuerzos tecnológicos no apuntaron a alcanzar la frontera de
mejores prácticas, sino a realizar ajustes relativamente menores de tecnologías existentes, y en
general atrasadas. Consecuentemente, los senderos de aprendizaje tomaron la forma de
esfuerzos para adecuarse a las limitaciones de escala, insumos, proveedores e infraestructura
propios de una economía cerrada (Nochteff, 1996). En particular, las limitaciones que imponía
el tamaño relativamente pequeño del mercado doméstico en materia de escalas -agravadas por
la escasa propensión exportadora de las firmas manufactureras locales- fueron, por cierto, un
factor altamente desventajoso en un contexto internacional dominado por el paradigma
“fordista”, que justamente centraba la búsqueda de aumentos de productividad en el incesante
incremento de las escalas medias de las unidades productivas industriales.

A su vez, las ET alcanzaron, en la economía argentina, un rol excesivamente protagónico, sin

que tampoco existieran iniciativas que buscaran aprovechar las externalidades que podrían
haberse derivado de su masiva presencia -vía desarrollo de actividades de innovación por parte
de las filiales locales, por ejemplo-. Luego, con el “antidependentismo”, se pasó de la casi total
liberalidad frente a la IED a un enfoque excesivamente confrontativo, sin que esos drásticos
virajes pudieran, por cierto, generar efectos positivos sobre el SNI local.

En tanto, las importaciones de bienes de capital estuvieron sujetas en varios períodos a

distintas restricciones, lo cual permitió un desarrollo considerable, pero limitado en escalas y
calidad, de una oferta local en dicho rubro; al mismo tiempo, fue habitual que se importaran
equipos y maquinarias obsoletos o usados. En cualquier caso, la brecha de equipamiento con la
frontera internacional se agrandó a lo largo de este período.

Las políticas “pro-industrialización”, en tanto, fueron manejadas, en general, en base a criterios

bastante alejados de los que al presente surgen como “buenas prácticas” en la materia,
incluyendo la necesidad de que los apoyos a los sectores productivos sean temporarios y
selectivos, así como de que se haga hincapié en que las industrias promovidas deben
gradualmente recorrer senderos de creciente eficiencia y competitividad182. En este sentido, es
interesante resaltar que durante la etapa agroexportadora -en la cual, si bien mucho más
atenuadas, también existieron políticas de protección para el sector industrial-, se observaron
deficiencias similares en esta área.

A su vez, prácticamente se careció de políticas efectivas de CyT, y cuando éstas se adoptaron

(fines de los años ’60), asumieron una orientación fuertemente “estatista” y claramente sesgada
más hacia el control del ingreso de tecnologías extranjeras antes que al impulso explícito de

182
. Una cuestión que, hasta donde conocemos, no ha sido explorada con suficiente profundidad, es saber en qué medida este
sesgo de las políticas “pro-industrialización” estuvo influido por la fuerte participación del sector militar en la definición de las
políticas públicas de la época, considerando que, desde el punto de vista de ese sector, el desarrollo industrial no es tanto una
cuestión de eficiencia o competitividad, sino de geopolítica.

192
actividades locales de I&D, hechos que, sumados a que fueron adoptadas en un contexto
institucional y económico crecientemente inestable, contribuyeron a su escasa incidencia.
Durante toda esta etapa prácticamente no se prestó atención a temas centrales para el
desempeño del SNI y para la ampliación de las capacidades sociales de absorción domésticas,
tales como el fortalecimiento de las capacidades de gestión e ingenieriles del sector
empresario, o el papel de los mercados de capitales en los procesos innovativos.

El surgimiento y evolución de las grandes instituciones de CyT estuvo, salvo la excepción

parcial del INTA, poco vinculada a los requerimientos tecno-productivos del proceso de
industrialización, y tampoco jugó un rol de “empuje” a favor de una profundización del sendero
de desarrollo tecnológico local. La influencia del “modelo lineal” de innovación sobre los policy-
makers, las orientaciones que le imprimieron a los organismos sus respectivas conducciones, así
como la propia historia del surgimiento de la actividad científica y del sistema universitario moderno
en la Argentina agroexportadora, están entre los factores explicativos de esta tendencia.

A su vez, si bien es cierto que el proceso de industrialización avanzó relativamente poco hacia
ramas “conocimiento-intensivas” –que son las que más podrían haber “demandado” los
servicios de aquellas instituciones-, en los casos en que dicho avance se produjo –
farmacéutica, máquinas herramienta, electrónica-, la participación de los organismos públicos
de I&D y del sistema universitario fue más bien limitada.

Por otro lado, no está claro que haya habido de manera generalizada una actitud
intrínsecamente hostil del empresariado hacia las instituciones públicas de CyT, sino más bien
una desconexión que debe rastrearse en causas más profundas vinculadas al contexto
económico-institucional doméstico. Más en general, en lugar de discutir si existieron o no
empresarios “schumpeterianos”, parece preferible concentrarse en analizar el marco
institucional de la Argentina de la época. Dicho marco se caracterizaba por la inestabilidad
económico-política, por la ausencia de iniciativas públicas consistentes para fomentar el
desarrollo de actividades innovativas por parte de las firmas locales y por el predominio de
políticas económicas excesivamente inward oriented183. Así, no es sorprendente encontrar una
relativa escasez de “empresarios innovadores” en el medio local en el período bajo análisis,
durante el cual los comportamientos más difundidos giraban alrededor de la adopción, difusión
y eventual mejora incremental de las innovaciones y tecnologías recibidas desde el exterior.

En tanto, desde el ámbito educativo, más allá de la expansión cuantitativa del sistema y del
“auge” de la Universidad reformista de los años ’60, y del mismo modo que había ocurrido
durante la etapa agroexportadora, hubo una fuerte desvinculación entre la evolución de los
planes de educación, la orientación de las carreras, la composición de las matrículas, etc., y los
requerimientos del proceso de desarrollo económico.

En otras palabras, la industrialización no vino acompañada de una redefinición de las instituciones

que se habían construido o habían comenzado a germinar en el modelo agroexportador ni de la

183
. Obviamente, como se dijo antes, una vez que existen las políticas que permiten obtener ganancias por vías “no
schumpeterianas”, sería absurdo suponer que los empresarios van a pedir su derogación; pero en este caso, el argumento no pasa
por si hay empresarios más o menos “schumpeterianos”, sino por los efectos de un cierto marco institucional sobre las conductas de
las firmas.

193
imagen que la sociedad argentina tenía de la educación, la ciencia y la tecnología (hecho que
muestra el peso del path-dependence en la evolución socio-institucional de una nación).

En suma, y tal como lo señala Katz (1999a), lo que dejó la ISI fue, esencialmente, una base de
recursos humanos capacitados y un conjunto de culturas tecnológicas e institucionales. En
contraste, el SNI estaba severamente fragmentado, carecía de profundidad y fue incapaz de
funcionar como verdadero vehículo de modernización tecnológica para la sociedad argentina.

Para finalizar, cabe enfatizar que este escenario dista notoriamente del observado en los países
de desarrollo económico exitoso en el Este de Asia, en donde si bien también las fuentes de
tecnología extranjeras fueron dominantes, hubo no sólo un esfuerzo por potenciar el
surgimiento de capacidades endógenas de innovación, sino que también se estimularon
fuertemente las interacciones entre los sistemas de educación y CyT y el sector productivo, al
cual se concibió como “locus” central de los procesos innovativos. Las diferencias con Argentina
pasan, además, por una mayor estabilidad económica e institucional, por un régimen de política
económica más “outward oriented” y por un marco de incentivos en el cual se enfatizó la
necesidad de competir vía innovación y búsqueda de la eficiencia microeconómica, factores a
nuestro juicio claves para entender la diferente trayectoria seguida por los respectivos SNI en
uno y otro caso.

194
 CAPITULO IV
EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA APERTURA
Y REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA (1976 AL PRESENTE)
Durante la dictadura militar 1976-1981 se produjo el primer intento, fallido e incompleto, de dar
por terminada la etapa de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Dicho
intento se dio, en esencia, por la vía de la apertura comercial unilateral y de una relativamente
tímida movida en dirección a una menor presencia del Estado como regulador de la economía.

Este proyecto terminó de forma catastrófica, con una severa crisis financiera y externa a
comienzos de los años ‘80, que pronto se agravó con el cambio en las condiciones internacionales
que dio lugar en toda América Latina a la llamada “crisis de la deuda externa”. Los años ‘80 fueron
caóticos, con permanente inestabilidad de precios y un retroceso del PBI. La crisis obligó a
cerrar la economía nuevamente, más que por razones de política industrial, por la necesidad de
generar superávits comerciales suficientes como para cubrir los déficits en cuenta corriente en
un contexto en el que la Argentina no recibía financiamiento externo de carácter voluntario.

De algún modo, los años ‘80 fueron el último estertor de la ISI, pero también vieron surgir, en
germen, algunas de las tendencias que se impondrían como notas dominantes en la década
siguiente. En particular, al calor de la presión de los organismos internacionales de crédito y de
las restricciones fiscales, se fueron abandonando los principales instrumentos de política
industrial de la ISI -regímenes de promoción a la inversión, créditos subsidiados, etc.- y hacia
fines de la década se comenzó a abrir la economía. En paralelo, se dieron los primeros tímidos
pasos del proceso de integración comercial con Brasil.

El gradualismo de las reformas fue “barrido” con la hiperinflación desatada a fines de la década,
que generó condiciones de extrema incertidumbre e inestabilidad, hasta que a comienzos de
1991 se adopta el llamado Plan de Convertibilidad, que logró una drástica reducción de la
inflación, llevándola a niveles internacionales. Entre 1991 y 1998, con la excepción del año
1995 (crisis del “Tequila”), el PBI creció fuertemente. Al mismo tiempo, se transformaron
radicalmente las bases de la política económica, vía liberalización comercial, integración en el
MERCOSUR -junto con Brasil, Paraguay y Uruguay-, privatización de empresas públicas,
desregulación de mercados y desmantelamiento de la mayor parte de los instrumentos
mediante los cuales el Estado promovía o generaba condiciones diferenciales de desempeño
para determinados sectores y/o agentes económicos. En suma, la estabilidad y el crecimiento de
la economía vinieron de la mano de políticas alineadas con las recomendaciones del famoso
“Consenso de Washington” (Williamson, 1990), aunque con excepciones notables, como la
implantación de un régimen especial para la industria automotriz.

El crecimiento de los años ‘90 se dio, por otro lado, sobre la base de la incorporación de
tecnologías extranjeras, vía importación de bienes de capital, flujos de IED, licencias, etc., sin
que el gobierno haya tenido en ningún momento una intención orgánica de orientar el proceso
de transferencia de tecnología ni de estimular la actividad innovativa local (sólo a partir de 1997
se pusieron en marcha algunas iniciativas en este último plano). En tanto, el patrón de
especialización productiva tendió a concentrarse en actividades vinculadas a recursos
naturales, mientras que perdieron peso los sectores intensivos en conocimientos y tecnología,
que son los más dinámicos en el actual escenario de la economía internacional.

195
A su vez, en el plano social, el crecimiento y la estabilidad vinieron acompañadas de una serie de
tendencias negativas, incluyendo un brutal aumento del desempleo y un deterioro marcado de los
indicadores de distribución del ingreso y pobreza, especialmente a partir de mediados de los ’90.

El propio proceso de crecimiento se detuvo hacia fines de 1998, cuando la economía ingresa en
una fase recesiva que se prolonga hasta 2001. Las tensiones acumuladas durante la
prolongada recesión desembocaron, a comienzos del 2002, en la salida de la Convertibilidad, el
default de la deuda pública, una mega devaluación del peso y el retorno de la inflación, en un
contexto de profunda depresión de la actividad económica.

En este capítulo vamos a centrar nuestro interés esencialmente en la evaluación de lo ocurrido

desde la adopción del Plan de Convertibilidad y el programa de reformas al presente. Es
evidente que al analizar un proceso que aún está abierto, las conclusiones a las cuales se puede
arribar son necesariamente menos firmes que las que hemos podido formular en los capítulos
previos. A su vez, la salida de la Convertibilidad indudablemente supone un cambio mayor en las
reglas de juego de la economía, cuyos efectos están aún lejos de haberse desplegado.

Los juicios en torno de la evolución reciente de la economía argentina aparecen muchas veces
como absolutamente irreductibles. Mientras que para algunos el crecimiento se detuvo por no
haber completado el proceso de reformas estructurales y no haber mantenido un esquema
fiscal sustentable (FIEL, 2001), para otros todo el período de la convertibilidad fue
esencialmente negativo, ya que el crecimiento económico se habría fundado sobre bases
efímeras, a la vez que se hizo a expensas de un fuerte deterioro de la trama social y de una
“desnacionalización” del aparato productivo (Rapoport et al, 2001). Mientras que para los
primeros la orientación del cambio hacia políticas de libre mercado fue correcta, para los
segundos el retiro del Estado generó consecuencias indeseables, incluyendo la pérdida de
control sobre recursos y actividades tales como el petróleo, la energía o las telecomunicaciones
y una profundización del proceso de desindustrialización. Si bien, ciertamente, hay posiciones
intermedias sobre el tema (por ejemplo, Heymann y Kosacoff, 2000), a las cuales se siente
cercano el autor de este trabajo, las interpretaciones más “extremas” suelen concitar mayor
atención en el debate político.

Tal como hicimos en capítulos previos, vamos a enfocar nuestro análisis de este período
reciente de nuestra historia desde el punto de vista del SNI. Creemos que ello nos permitirá
comprender con mayor claridad ciertos aspectos clave del proceso de transformación ocurrido
desde comienzos de los años ’90 y poner en una nueva perspectiva varios de los argumentos
esbozados tanto por los críticos como por los defensores de las reformas.

Adelantando de manera sintética la interpretación que presentamos en este capítulo, diremos

que en los años ’90 se introdujeron algunos cambios que iban en la dirección correcta desde el
punto de vista de la dinámica del SNI –el abatimiento de la inflación y la introducción de un
mayor grado de apertura y competencia en la economía, por ejemplo-, generando un marco de
incentivos favorables a la modernización tecnológica y la búsqueda de ganancias de eficiencia.
Sin embargo, la apertura fue implementada de forma drástica, en un contexto de
sobrevaluación cambiaria, y sin contar con instrumentos que favorecieran la reconversión de las
firmas y de los recursos humanos que iban a ser afectados por el cambio en las reglas de
juego. A la vez, el país recibió un significativo aporte de tecnologías extranjeras, pero se hizo

196
poco por mejorar las capacidades de absorción de dichas tecnologías, con lo cual el impacto de
la modernización fue dispar y generó menos externalidades de las potencialmente esperables.
Tampoco se puso énfasis en el desarrollo gradual de capacidades innovativas endógenas, ni en
la necesidad de que la estructura productiva se haga más en “intensiva en conocimiento”.
Finalmente, el gobierno no sólo no logró mejorar el funcionamiento del complejo científico y
tecnológico y del sistema educativo, sino que tampoco fue capaz de incrementar sus
tradicionalmente escasas vinculaciones con el mundo de la producción.

En la sección primera del capítulo se resume la evolución de la economía argentina desde 1976
hasta la actualidad y se presenta una breve descripción del contexto internacional, con énfasis
en las tendencias y transformaciones acaecidas en el área tecno-productiva. En la sección
segunda se analiza la dinámica del cambio tecnológico en la economía argentina, primero
empleando algunos indicadores generales y luego analizando lo ocurrido en los sectores
agropecuario e industrial. En la sección tercera se discute la evolución de las principales
políticas e instituciones relacionadas con el área de CyT, así como del sistema educativo.
Finalmente, se exponen las conclusiones más relevantes del capítulo.

1) La economía argentina de 1976 al presente: evolución y características generales

a) El contexto internacional

En este período se pueden detectar tres grandes tendencias que implican sendas
transformaciones en el contexto económico y tecno-productivo internacional: i) la consolidación
de un nuevo esquema dominante de política económica, mucho más "pro-mercado" que el del
período 1930-1980; ii) el surgimiento de un nuevo PTE, basado en la microelectrónica y en el
uso del conocimiento como factor productivo clave, y el reemplazo de las prácticas fordistas por
una nueva lógica de organización del proceso de trabajo; iii) el avance, notable desde
comienzos de los años ‘80 pero acentuado en la década siguiente, de la globalización. A
continuación, analizaremos brevemente cada uno de estos fenómenos.

i) Como se señaló en el capítulo previo, hacia fines de los ‘60 comienza a quebrarse el régimen de
acumulación fordista, a partir de la rápida declinación del ritmo de aumento de la productividad, que
se traduce en significativas caídas en la tasa de ganancia en las principales economías capitalistas.
El shock del petróleo será el determinante final de la crisis del fordismo, al afectar el precio del
insumo clave del PTE dominante en aquella etapa. En consecuencia, en los años ‘70 aparece un
fenómeno nuevo: la “estanflación”. Las tasas de crecimiento del producto y la inversión descienden
bruscamente, al tiempo que suben la inflación y el desempleo, mientras la productividad y la tasa
de ganancia continuaban cayendo en casi todas las economías industrializadas.

La crisis dio lugar al renacer del liberalismo (ahora conocido popularmente como “neo-
liberalismo”), especialmente en EE.UU. y Gran Bretaña. Para esta corriente, la crisis se
explicaba, en última instancia, por una excesiva regulación estatal de la economía, que
progresivamente habría ido afectando el desenvolvimiento de las firmas privadas y la acción de
las fuerzas del mercado. A su vez, la inflación sería resultante del desmedido crecimiento del
gasto público, que llevó a crecientes déficits fiscales y a una incontrolada expansión monetaria
y del endeudamiento estatal. Se argumentaba, además, que el Estado se habría introducido
indebidamente en la esfera productiva, tanto nacionalizando empresas como subsidiando a

197
diversos sectores, con la consecuente distorsión en la asignación de recursos. Finalmente, el
desempleo se explicaba por el excesivo poder de los sindicatos y las pesadas regulaciones
laborales, lo cual llevaba, además, a cuestionar toda la trama social creada por el Estado del
Bienestar. Se abandona el concepto keynesiano de desempleo (vinculado a la falta de
demanda efectiva) y reaparece la idea de que la rigidez en el mercado laboral, que no permite
el ajuste de los salarios a los niveles de equilibrio, es el origen del desempleo184.

Consecuentemente con estos diagnósticos, en los principales países desarrollados se

adoptaron, a comienzos de los años ‘80, políticas antiinflacionarias basadas en una
combinación de medidas de restricción monetaria y fiscal. Asimismo, comenzaron a
implementarse amplios procesos de reformas estructurales, que incluían la privatización de
empresas públicas, la desregulación de los mercados de bienes y servicios y la flexibilización
del mercado de trabajo. Se fue conformando, de este modo, un nuevo "paradigma" dominante de
políticas económicas que, con matices, se ha ido imponiendo en casi todos los países del mundo.

La consecuencia de la adopción de estas medidas fue el abatimiento de la inflación en la mayor

parte del mundo desarrollado, y una cierta recuperación del crecimiento, aunque en un contexto
general de desempleo alto -especialmente en Europa- y productividad todavía creciendo a
ritmos lentos. Ya en los ‘90, los primeros años de la década mostraron un panorama de
crecimiento bajo, especialmente en Europa y Japón, pero una recuperación fuerte de la
economía estadounidense, que ha venido mostrando un comportamiento netamente expansivo
desde 1992, acentuado en la segunda mitad de la década. De todos modos, los años ‘90 han sido
menos dinámicos que la década anterior -contra un crecimiento del 3,3% promedio anual en los
años ‘80, el producto mundial creció un 2,7% entre 1990 y 2000, de acuerdo a datos del Banco
Mundial-. Así, si bien los Estados Unidos se han acercado a una situación de pleno empleo, en
Europa las tasas de desocupación son todavía elevadas, e incluso en Japón ha venido
registrándose una gradual suba del porcentaje de desempleados.

ii) En paralelo con este proceso de transformación del régimen de política económica
dominante, comienzan a gestarse profundos cambios a nivel de las prácticas tecno-productivas,
que configuran una respuesta “microeconómica” a la crisis, a la vez que se produce un gradual
pasaje hacia un nuevo PTE, dominado por las tecnologías “de la información y la comunicación” -
en las cuales la microelectrónica juega un papel central- y en el que tienen un rol creciente la
biotecnología y los nuevos materiales (Coriat, 1992a; Freeman y Pérez, 1988).

En base a estas tendencias, se argumenta que al presente se atraviesa una transición hacia las
economías “basadas en el conocimiento”185, las cuales se organizarían en torno de la
producción, distribución y uso de conocimiento e información. En este escenario, la inversión en
activos intangibles -I&D, patentes, licencias, entrenamiento y capacitación, etc.- se hace más
significativa y crece a ritmos más rápidos que la inversión física. Así, la capacidad de
innovación se convierte -más que nunca en el pasado- en el factor determinante del desempeño
económico y la competitividad de firmas, regiones y naciones (OECD, 2000).

184
El descrédito respecto de la intervención del Estado en la economía se vio reforzado, además, por las crisis que afectaron en los
años ‘80 tanto a las naciones socialistas del Este Europeo como a los países latinoamericanos que habían adoptado el modelo de la ISI.
185
: Para un análisis crítico de este concepto, véase Smith (2000).

198
Este proceso de transformaciones es complejo, avanza de manera desigual, e involucra
causalidades e interacciones aún no completamente entendidas. En este escenario incierto, se
observa, en los países desarrollados, que las firmas buscan estrategias y formas de
organización y producción más flexibles e innovativas, con el objetivo de responder a la
creciente globalización y las cambiantes preferencias de los consumidores. Para alcanzar este
objetivo, no basta con incorporar tecnologías modernas, sino que, en general, es preciso,
simultáneamente, adoptar nuevas formas de organización de los procesos de investigación,
diseño, gestión, producción y comercialización (Shapiro y Varian, 1999). Estas reestructuraciones
internas muchas veces están acompañadas de estrategias que incrementan las transacciones y
los lazos con otras firmas, en orden a reducir costos, incrementar la especialización, ganar
economías de escala y scope y repartir riesgos (OECD, 1996b).

Como derivación de las transformaciones en curso, se han alterado la situación y perspectivas

de los distintos sectores, firmas y grupos de trabajadores. Por un lado, hay una tendencia a que
el empleo crezca más en el sector servicios que en la industria manufacturera. Al mismo
tiempo, dentro de esta última, se han expandido los sectores “high-tech”, con un patrón
innovativo de fuerte base científica y donde se pagan salarios elevados -industria aeroespacial,
computación, semiconductores, equipos de comunicación, maquinaria eléctrica, farmacéutica,
etc.-. Mientras que el empleo se ha mantenido estable en los sectores de intensidad tecnológica
media -química, plásticos, aluminio, maquinaria no eléctrica, automóviles, etc.-, ha caído en las
industrias de baja intensidad tecnológica, que son, en general, trabajo-intensivas -textiles,
alimentos, bebidas, papel, madera, etc.- (OECD, 1996b; Sakurai, 1995).

De todos modos, como señala Smith (2000), las industrias “high-tech” no son las únicas
“intensivas en conocimiento” en el nuevo escenario. Por el contrario, una gran cantidad de
sectores tradicionales, que descansan en bases científico-tecnológicas no necesariamente
vinculadas a actividades de I&D sino “distribuidas” en un complejo conjunto de interacciones
entre distintos tipos de agentes e instituciones, también forman parte de las “economías
basadas en el conocimiento” y están sujetas a intensos procesos de transformación.

A su vez, el mercado de trabajo ha venido favoreciendo, en los países desarrollados, a los

trabajadores calificados (skilled) vis a vis los no calificados (unskilled). En general, a mayor nivel
de calificación, mejor evolución del nivel real de ingresos (es básicamente el caso de los
EE.UU.), o mayor generación de puestos de trabajo y/o menor nivel de desempleo (también en
EE.UU., pero principalmente en Europa). Asimismo, se ha venido elevando el “piso” de
conocimientos necesarios para estar ocupado en tareas productivas. Así, crecientemente se
exige una base educativa equivalente a la escuela secundaria para manejar los nuevos
“paquetes tecnológicos”. Areas como matemática, computación o ciencias básicas, son cada
vez más importantes para la formación no sólo del personal de CyT, sino también de los propios
operarios industriales (Guellec, 1996; Petit, 1995; Wolff, 1996).

En lo que hace a los procesos productivos y de organización del trabajo, uno de los cambios
fundamentales es el reemplazo del equipamiento especializado y mono-propósito típico de la
producción fordista por maquinarias y dispositivos programables y multitarea, que pueden ser
cambiados de una a otra operación rápidamente y con bajos costos. De esta manera, es
posible producir eficientemente una diversidad de productos en pequeños lotes (batches). La

199
reducción de los lotes se asocia con el acortamiento del ciclo de vida de los productos y con la
minimización de inventarios, tanto de productos en proceso y terminados, como de insumos y
materias primas. La reducción de inventarios es una característica central del llamado sistema
“toyotista” u “ohnista”, donde se materializa a través del esquema just in time (JIT), que se
aplica tanto dentro de la firma como en las relaciones con proveedores y subcontratistas
(Coriat, 1992b). A su vez, es una de las bases de lo que se conoce como "lean production", el
nuevo paradigma dominante dentro de la industria automotriz internacional (Womack et al, 1990).

Estas transformaciones se vinculan con la necesidad de responder más rápidamente a las

fluctuaciones de la demanda, para lo cual se requiere un acortamiento del tiempo de desarrollo de
los productos, una aceleración en el procesamiento de las órdenes de compra y mayor rapidez
en las entregas (Milgrom y Roberts, 1990). Asimismo, la producción “a pedido” es cada vez más
significativa, así como la constante renovación del mix de productos, teniendo en cuenta la
creciente segmentación de los mercados, y el rápido cambio en los gustos de los consumidores.

Al mismo tiempo, la calidad también se convierte en un factor determinante del éxito de una
firma. La posibilidad de combinar calidad y productividad es uno de los elementos distintivos
más notables del "toyotismo", y se basa en la filosofía del kaizen (mejora continua), la cual se
operacionaliza en los denominados "círculos de calidad", y en el sistema de gestión llamado de
"calidad total". A su vez, las firmas también han debido incorporar crecientemente la dimensión
ambiental a sus actividades, de modo de contribuir a lo que actualmente se conoce como
“desarrollo sustentable”. La difusión de las certificaciones ISO, tanto de la serie 9000 como de
la 14000, es uno de los elementos más visibles de estas nuevas tendencias.

La búsqueda de flexibilidad, velocidad y calidad ha derivado en un replanteo de las relaciones

con los proveedores, así como en una tendencia al aumento de los niveles de subcontratación
(compra de partes, componentes o servicios que son parte del producto final de la firma) y
terciarización (servicios de apoyo, transporte, limpieza y otros servicios auxiliares). Estas
tendencias siguen las huellas de la estrategia originalmente desarrollada por Toyota, en donde
se busca operar con un bajo grado de integración vertical apoyado en proveedores con los cuales
se mantienen relaciones durables y de cooperación, que llegan, incluso, al planeamiento conjunto
de la producción y el desarrollo compartido de los nuevos productos y sus partes (Coriat, 1992a).

Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación han facilitado estas

transformaciones. Dichas tecnologías permiten reducir los costos de recolectar, almacenar,
organizar, procesar y comunicar información a partir del desarrollo de las redes de
computadoras y de los sistemas electrónicos de transmisión de datos. A su vez, las tareas de
diseño y desarrollo de productos se facilitan, acortan y abaratan gracias a sistemas como el
Computer Aided Design (CAD). En tanto, la flexibilidad en los procesos productivos se logra vía
robots, máquinas herramientas a control numérico computarizado, FMS (flexible manufacturing
systems) y otros equipos programables. También la microelectrónica facilita la flexibilidad en las
operaciones de traslado internas y en las de control de procesos (Coriat, 1992b).

La adopción de nuevas tecnologías se asocia generalmente con cambios en las estrategias

organizacionales y las políticas de gestión de la fuerza de trabajo. En esta dirección, se
redefinen las responsabilidades de los trabajadores -en dirección a un mayor “involucramiento”
en el proceso productivo-, se tiende a la polivalencia funcional, se "horizontaliza" la circulación

200
de información, se eleva la importancia de las calificaciones educativas formales así como del
continuo entrenamiento y capacitación y se adoptan prácticas de trabajo en grupo, tanto en la
producción como en los procesos de investigación y diseño.

El hecho de que este conjunto de transformaciones esté ocurriendo de manera simultánea se

debe a que existen fuertes complementariedades entre ellas, de modo que la adopción de una
requiere o induce la introducción de varias de las otras nuevas tecnologías, estrategias y
prácticas emergentes. Se trata de un cambio de naturaleza sistémica, que afecta a la mayor parte
de las actividades productoras de bienes y servicios, y se extiende no sólo al proceso productivo
propiamente dicho, sino que también transforma las actividades y prácticas dominantes en las
áreas de comercialización, diseño, ingeniería y organización (Milgrom y Roberts, 1990).

La oleada de cambios tecnológicos también se extiende al agro, donde aparecen nuevas

tendencias vinculadas esencialmente a la difusión de la biotecnología, llevando a una radical
redefinición tanto de los procesos de innovación como de las prácticas productivas dominantes
en el sector (ver Possas et al, 1996, para una descripción de algunas tendencias en curso en
esta área). Un elemento clave de estas transformaciones es la aparición de los organismos
genéticamente modificados (OGM), cuya difusión refuerza una tendencia ya visible desde
tiempo atrás hacia un mayor peso del sector privado en las actividades de investigación y
generación de tecnologías para el sector agropecuario. De hecho, en el caso de los EEUU,
desde comienzos de los años 1980, coincidiendo con una decisión de la Corte Suprema de
aquel país admitiendo el patentamiento de organismos vivos, por primera vez en la historia los
gastos en I&D realizados por el sector privado en la agricultura superaron a los realizados por el
sector público; la brecha entre ambos se ha incrementado casi de forma continua desde
entonces. Más aún, el sector privado ya no sólo se concentra en investigación aplicada sino que
crecientemente está involucrado en actividades vinculadas a ciencia básica.

Obviamente, estas tendencias traen aparejadas inquietudes dado que mientras que las
tecnologías agropecuarias generadas por instituciones estatales adquieren características de
bienes públicos, las empresas obviamente tratan de maximizar los retornos privados de sus
innovaciones mediante distintos mecanismos. En consecuencia, es posible suponer que, dada
una determinada tecnología, las externalidades o spillovers de la I&D privada en agricultura son
menores que las generadas por el sector público. En otros términos, es está aquí frente a una
nueva muestra del clásico trade off que surge a partir de la extensión de los mecanismos de
apropiación privada de las innovaciones, que por un lado estimulan al sector privado a destinar
esfuerzos a actividades de I&D, pero por otro tienden a limitar la difusión de los resultados
innovativos y, por ende, su retorno social. Más aún, incluso se ha señalado que el
patentamiento de las invenciones biotecnológicas podría, en el largo plazo, disminuir el ritmo
del progreso científico en dicha área (Fuglie et al, 1996).

Pero los debates acerca de las consecuencias de los cambios en la dinámica innovativa en el
sector agropecuario no acaban aquí. De hecho, se ha producido en los últimos años una
verdadera “oleada” de fusiones y adquisiciones en los sectores de agroquímicos, biotecnología
y semillas, a resultas de la cual ha surgido un grupo de conglomerados que integran esas
distintas actividades, ofreciendo “paquetes” tecnológicos completos. Esto plantea la necesidad
de atender una serie de temas vinculados a defensa de la competencia para evitar abusos de

201
mercado (Shoemaker, 2001). La participación del sector público complementando la investigación
que hace el sector privado, facilitando la entrada al mercado de nuevos competidores por la vía
de la investigación pre-competitiva o cubriendo las áreas no rentables desde el punto de vista
privado, es también un remedio contra los perjuicios que pueden surgir de la excesiva
concentración del mercado de biotecnología agropecuaria (Byerlee y Fischer, 2001).

Ahora bien, pese a la masiva introducción de todas estas innovaciones, el ritmo de crecimiento
de la productividad en los países de la OECD no parece mostrar aún el impacto, teóricamente
positivo, de la revolución tecnológica en curso. De hecho, aún cuando entre 1995 y 2001 la
productividad de la economía de los EE.UU. creció a tasas muy altas, Gordon (1999) ha
mostrado que dicho crecimiento ha estado concentrado en el sector informático, mientras que
en el resto de la economía los aumentos de productividad son todavía bajos. Otros trabajos
posteriores del autor (Gordon, 2002) así como de otros analistas (por ejemplo, Freeman, 2000)
han planteado similares dudas en cuanto a la contribución de las nuevas tecnologías a la
aparición de un nuevo ciclo de crecimiento económico sostenido.

Este problema es conocido como la "paradoja de la productividad", para la cual se han

propuesto explicaciones que sugieren la existencia de diferentes problemas de medición, así
como otras que aluden a un cambio en los objetivos de las actividades innovativas -que
buscarían diferenciación de producto, mejoras en la calidad, etc., y no tanto aumentos de
productividad- (OECD, 1991 y 1996b). A nuestro juicio, la explicación más convincente es la
avanzada por David (1991), quien hace una analogía con la introducción del motor eléctrico en
las fábricas americanas hacia fines del siglo XIX, señalando que entre la introducción de una
nueva tecnología y la verificación de sus efectos económicos plenos, media un tiempo en donde
se desarrollan procesos de aprendizaje y se realizan innovaciones e inversiones
complementarias, que finalmente permiten que esas nuevas tecnologías generen aumentos de
productividad significativos (recientemente Crafts, 2001, ha aportado evidencia en este sentido).

Por otra parte, es necesario dejar sentado que tanto el paradigma basado en la
microelectrónica como el surgimiento de nuevas prácticas organizacionales y de trabajo aún se
encuentran en estado "de flujo", esto es, sus características no están todavía plenamente definidas.
En particular, los esquemas de organización productiva no parecen converger linealmente hacia el
modelo toyotista (del cual de todos modos toman en préstamo una gran cantidad de elementos,
como se dijo anteriormente) ya que existe una variedad de estrategias puestas en juego en
distintos sectores y firmas sin que pueda definirse con certeza, aún, un modelo "dominante", tal
como lo fueron en su momento el taylorismo y el fordismo (Boyer y Durand, 1998).

Asimismo, se ha observado que el advenimiento de la “nueva economía” o “economía basada

en el conocimiento” abre un conjunto de interrogantes respecto de temas tales como el desigual
acceso a las innovaciones (“el digital divide”), el creciente dominio privado de las tecnologías
claves en un escenario donde se refuerza la estructura legal que protege los derechos de
propiedad (patentes), etc. (David y Foray, 2002). En este sentido, es indudable que se
requerirán innovaciones institucionales para evitar que se sigan ampliando las brechas de
ingresos tanto dentro de los países como entre países ricos y pobres.

iii) En las dos últimas décadas se ha desplegado el fenómeno de la llamada “globalización”, que
se expresa en la rápida expansión de las corrientes internacionales de comercio, capitales y

202
tecnología, y en la cada vez mayor interconexión e interdependencia de los distintos espacios
nacionales y la paralela creciente “transnacionalización” de los agentes económicos.

Las exportaciones mundiales de bienes y servicios se triplicaron desde los años 1970 hasta el
presente en términos reales. Mientras que dichas exportaciones representaban el 20% del
producto mundial en 1980, en 1998 ese porcentaje se elevaba hasta un 25%. En este escenario
expansivo, el comercio internacional de bienes industriales de alta tecnología ha venido ganando
sostenidamente participación vis a vis el comercio de bienes de baja intensidad tecnológica.

Otra parte clave del proceso de globalización es el fuerte aumento del rol de las ET en la
economía mundial. La vía principal a través de la cual las ET expanden sus actividades es la
IED, cuyos flujos se multiplicaron -considerando valores corrientes- por 24 comparando el
promedio anual de 1980-1985 con la cifra registrada en 2000 (U$S 1,3 billones). En tanto el stock
de IED, que representaba un 6% del PBI mundial en 1980, llegó a 17,3% en 1999. Los PED
tuvieron un papel destacado como región receptora dentro de este boom de IED de los ‘90.
Contra un 18% de participación en los flujos mundiales de IED para el período 1986-1991, los
PED reunieron un 26% entre 1995 y 2000 (con picos de casi 40% en 1996 y 1997). Han sido un
puñado de países del este y sudeste asiáticos, así como algunas economías latinoamericanas
(incluyendo la Argentina) los receptores privilegiados de estos flujos de inversión.

A su vez, los movimientos internacionales de capital de cartera se han incrementado aún más
rápidamente en los años ‘90, al calor de la liberalización de los movimientos de capital y los
avances tecnológicos en informática y comunicaciones. Así, entre 1990 y 1997 los países de
ingreso medio y bajo vieron crecer casi 7 veces los flujos recibidos de IED, mientras que la
inversión de portfolio ingresada a dichos países subió más de 21 veces. Al presente, los
movimientos internacionales de capital financiero se han convertido en una fuerza con gran
influencia sobre el crecimiento y la estabilidad de las naciones tanto desarrolladas como en
desarrollo, especialmente en el caso de los llamados países "emergentes" -categoría en la que
se incluyen naciones asiáticas, latinoamericanas y economías en transición del este europeo-.

La globalización ha interactuado con los procesos de cambio tecnológico, que han acortado
dramáticamente las distancias y los tiempos de transporte y comunicación. A la vez, se han
creado o reforzado distintas instituciones que generan “disciplinas” a nivel internacional
(incluyendo acuerdos en la OMC, formación de zonas de libre comercio y uniones aduaneras,
etc.), de las cuales surgen compromisos y reglas de conducta que deben seguir las naciones
involucradas. Así, estos procesos han confluido para elevar a niveles históricamente sin
precedentes la interdependencia entre los distintos países así como los condicionamientos que
surgen desde la economía mundial, limitando el margen de acción de las políticas nacionales.

¿Qué ocurrió con los PED, y en particular con América Latina, durante todo este período? Los
años ‘70 fueron positivos en general -en términos del crecimiento del PBI-, tanto para América
Latina -con excepciones notorias en Argentina y Chile- como para Asia. Sin embargo, en una
gran cantidad de países se fueron acumulando significativos montos de endeudamiento,
resultado de la estrategia de financiar el crecimiento vía préstamos externos en el contexto de un
mercado financiero internacional líquido y ávido de encontrar colocaciones para sus excedentes.

203
Cuando a comienzos de los años ‘80 los países de la OECD comienzan a aplicar políticas
monetarias restrictivas, las tasas de interés internacionales sufren un brusco incremento, dando
lugar a la llamada “crisis de la deuda”, iniciada en 1982 con la moratoria mexicana. A partir de
allí, los años ‘80 serán recesivos en el continente latinoamericano, en tanto que los países
asiáticos afectados pudieron remontar mucho más rápidamente los efectos de la crisis, lo cual
llevó a aumentar aún más el contraste que ya venía evidenciándose desde tiempo atrás entre el
dinamismo de una y otra región. Así, entre 1981 y 1988 el PBI de América Latina creció a un
1,4% anual, contra el 6% registrado en los países del Este y Sudeste de Asia.

En este contexto, en el cual convivían severas crisis macroeconómicas con fuertes

cuestionamientos hacia la ISI, en los años ‘90 fue generalizada la adopción de políticas de
austeridad fiscal y monetaria en la mayor parte de América Latina, en combinación con
reformas estructurales inspiradas en el llamado "Consenso de Washington" -liberalización
comercial, desregulación de mercados internos, privatización de empresas estatales, etc.-,
tendencia en la cual habían ingresado pioneramente Chile y México.

Hasta 1994, el desempeño de las economías latinoamericanas resultó, en general, satisfactorio,

en gran medida por el cambio en las condiciones financieras internacionales -reducción de
tasas de interés, reanudación del acceso al mercado voluntario de deuda, masivo ingreso de
fondos del exterior-. Así, se logró la recuperación del crecimiento y una baja significativa de la
inflación en la mayor parte de la región.

Esta fase terminó abruptamente con la crisis del “Tequila” en México en 1995. A partir de allí, el
desempeño latinoamericano, en promedio, tendió a empeorar. En los últimos años las
economías de la región han estado sujetas a una fuerte volatilidad e incertidumbre, derivadas
principalmente de las tensiones que surgen de los mercados financieros internacionales, tal
como se observa a partir de 1997, primero con las crisis asiática y rusa, luego seguidas por
episodios similares en Brasil y, más recientemente, en Argentina.

De todos modos, contra una caída del 1% anual en el PBI per cápita regional en los años ‘80,
los años ‘90 terminaron con un aumento del 1,6%, también como tasa promedio anual, de
acuerdo con los datos de la CEPAL, aunque a la vez muy lejos de la tasa de crecimiento del
PBI per cápita en el Este Asiático (casi 6% entre 1991 y 1999). En tanto, el desempeño en
materia de productividad, si bien en general fue superior al de las dos décadas previas, ha sido
heterogéneo, tanto entre sectores como entre países, en función de los diferentes impactos del
proceso de reformas en cada caso (Katz, 2000).

En paralelo, se produjeron cambios en el patrón de especialización de los países de América

Latina. Mientras Argentina, Brasil y Chile se volcaron claramente hacia industrias procesadoras
de recursos naturales escala intensivas –aceites, celulosa, papel, acero, petroquímica-, en México
y Centro América se acentuó la participación de la maquila de electrónicos y textiles, así como en
México la fabricación de automóviles, con el objetivo de exportar hacia los EE.UU.

Desde el punto de vista del SNI, la combinación de reformas estructurales y transformación del
PTE da lugar, siguiendo a Katz (1999a), a una serie de “hechos estilizados” nuevos en el
panorama latinoamericano: i) se abaratan los bienes de capital importados, que reemplazan
tanto a los equipos nacionales como a la mano de obra local; ii) se reducen los esfuerzos

204
locales de ingeniería en el diseño de bienes de capital; iii) se acelera el ritmo de incorporación
de las tecnologías informáticas; iv) se incorporan normas de calidad y medio ambientales del
tipo ISO 9000 y 14000; v) con las privatizaciones, se cierran los departamentos de I&D de las
empresas de servicios públicos, y se reducen los gastos locales en ingeniería que realizaban
dichas firmas; vi) se desverticalizan los procesos productivos industriales, al tiempo que se
reduce el aprovisionamiento local de partes y piezas; vii) las filiales de ET avanzan en procesos
de reestructuración y especialización en el marco de estrategias de globalización; viiii) la política
tecnológica se mueve desde el subsidio a la oferta al subsidio a la demanda; ix) se fortalecen los
derechos de propiedad intelectual en áreas tales como farmoquímica, software, etc.; x) crece el
financiamiento y la participación privada tanto en educación como en la I&D.

Para finalizar, cabe señalar que el conjunto de transformaciones descriptas en esta sintética
presentación no ha entregado, aún, los resultados esperados en materia de crecimiento y
bienestar. El PBI per cápita mundial creció solamente un 1,3% anual entre 1975 y 1999, y a un
1,1% entre 1991 y 1999. Mientras que en 1975-99 el PBI per cápita de los países desarrollados
creció a un ritmo anual de 2%, el de los PED creció ligeramente más rápido -2,3% anual-, pero
en un contexto de alta heterogeneidad. Así, los países de Asia Oriental registraron un aumento
anual del PBI per cápita de 6%, en tanto que el de América Latina sólo se incrementó a razón
de 0,6% por año y el de Africa cayó a una tasa del 1% anual. Esto plantea, a futuro, una agenda
internacional destinada no sólo a promover un desarrollo económico más rápido, sino también
más equitativo, de modo a reducir las actualmente enormes disparidades de ingresos a nivel
mundial.

b) La estructura y evolución de la economía y las instituciones en la Argentina

En términos del desempeño de la economía argentina en el contexto internacional, la etapa

bajo análisis puede dividirse en tres períodos. De 1976 a 1990 hay una evidente declinación de
la posición relativa del país, tal como puede verse en el cuadro IV-1 -el PBI per cápita de la
Argentina empeora vis a vis las 22 naciones allí incluidas-. En tanto, hasta 1998 se verifica una
incipiente recuperación relativa (la posición argentina sólo empeora frente a Irlanda)186. Si bien
no hay datos comparables disponibles, la crisis iniciada en 1998 llevó a un nuevo retroceso
argentino, que se profundizará a niveles dramáticos en el corriente año.

La misma secuencia de declinación y recuperación puede verse con los datos de productividad.
Entre 1973 y 1992 la brecha de productividad de la Argentina vis a vis la economía de los
EE.UU. se agranda -tendencia compartida con otros países latinoamericanos y por las naciones
socialistas- (cuadro IV-2). En contraste, la Argentina consigue, en los años ‘90, un crecimiento de
su productividad laboral muy alto en el contexto internacional (cuadro IV-3).

186
. Es importante aclarar, para evitar confusiones, que las cifras del cuadro IV-1 abstraen los efectos distorsionantes que suelen
aparecer cuando se comparan datos de PBI en base a tipos de cambios nominales, ya que se basan en la técnica conocida como
paridad de poder adquisitivo (PPA). La mejora argentina de los años ‘90, por tanto, no obedece a una mera revaluación del tipo de
cambio.

205
 Cuadro IV-1
Relación entre el PBI per cápita de un conjunto de países y el de la Argentina (PBI per cápita de la Argentina
= 1). 1976-1998
1976 1990 1998
EE.UU. 2,1 3,3 3,0
Suiza 2,1 3,3 2,3
Alemania 1,7 2,8 1,9
Dinamarca 1,7 2,7 2,4
Japón 1,4 2,8 2,2
Francia 1,7 2,7 2,1
Noruega 1,5 2,6 2,6
Holanda 1,7 2,5 2,2
Bélgica 1,6 2,6 2,1
Austria 1,5 2,6 2,1
Canadá 1,9 3,0 2,2
Suecia 1,8 2,7 2,0
Australia 1,6 2,5 2,2
Gran Bretaña 1,5 2,5 2,0
Italia 1,4 2,4 1,9
Nueva Zelandia 1,6 2,1 1,6
Irlanda 0,9 1,7 2,0
España 1,2 1,9 1,5
Taiwan 0,5 1,6 1,6
Corea del Sur 0,4 1,3 1,3
México 0,6 0,8 0,7
Brasil 0,6 0,7 0,6
Fuente: Elaboración propia en base a Maddison (2001).
Cuadro IV-2
Tasas de convergencia o divergencia en relación con los niveles de productividad de la economía de los
EE.UU. 1973-1992 (tasas promedio anuales)
Taiwan 4,13 Bangladesh 0,77
Corea del Sur 4,04 Portugal 0,73
Tailandia 3,90 Suiza 0,59
China 2,88 Dinamarca 0,52
Irlanda 2,87 Australia 0,39
España 2,16 Canadá 0,35
Noruega 2,04 Colombia 0,35
Indonesia 2,00 Suecia 0,17
Japón 1,96 Chile -0,20
Pakistán 1,77 Brasil -0,25
Bélgica 1,76 Hungría -0,49
Francia 1,57 Filipinas -0,56
Alemania 1,53 México -0,62
India 1,46 Argentina -0,70
Austria 1,30 Polonia -0,78
Grecia 1,29 América Latina -1,06
Italia 1,27 Checoslovaquia -1,06
Finlandia 1,09 Venezuela -1,87
Holanda 1,05 URSS -1,92
Reino Unido 1,03 Perú -2,87
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995).

En cuanto al comportamiento de la productividad total de factores (TFP)187, mientras que entre

mediados de los ’70 y fines de los ’80 cayó a un 1,3% anual, entre comienzos de los ’90 y 1998

187
. Un aumento en la TFP puede interpretarse como el reflejo de las ganancias de competitividad y eficiencia de una economía
debidas a factores distintos de la acumulación de factores (capital y trabajo). En consecuencia, la TFP refleja elementos tales como el
progreso tecnológico, la adopción de nuevos métodos de gestión y organización empresaria, los avances en las instituciones, etc.

206
subió a un 3.5% por año (Maia y Nicholson, 2001). Un trabajo de FIEL (2002), en tanto, estima una
caída del 1,8% anual en los ’80 contra un aumento del 2,1% anual en los ’90. Aún tomando esta
última estimación menos optimista, en los años ’90 el ritmo de crecimiento de la TFP en la
Argentina fue inferior, en comparación con los países de la OECD, únicamente al de Irlanda (FIEL,
2002), en tanto que en América Latina fue el más alto de la región junto al de Chile (BID, 2001).
Cuadro IV-3
Tasa de crecimiento del PBI por hora trabajada. 1990-1998 (promedio de tasas anuales compuestas)

Argentina 4 27 Perú 1 91
Chile 4.10 Italia 1.86
Reino Unido 3.15 España 1.84
Finlandia 3.00 Estados Unidos 1.74
Irlanda 2.82 Francia 1.70
Noruega 2.72 Austria 1.49
Bélgica 2.56 Brasil 1.38
Alemania 2.42 Canadá 1.27
Dinamarca 2.39 Colombia 1.21
Australia 2.39 Países Bajos 0.20
Japón 2.13 México -0.04
Suecia 1.96 Suiza -0.14
Fuente: Maddison (2001).

Estas tendencias podrían sugerir que la Argentina había ingresado en un proceso de “cierre de
la brecha”, asociado a la adopción de un nuevo modelo económico más abierto y desregulado.
Sin embargo, la recesión iniciada en 1998 ya hizo retroceder la TFP en 1999, proceso que,
aunque no hay datos ciertos disponibles, sabemos que continuó hasta el presente, con lo cual
buena parte de las ganancias de los ’90 se han esfumado. En consecuencia, está claro que el
proceso de cierre de la brecha, tal como se había dado en la década pasada, resultaba
insostenible a largo plazo. Creemos que a lo largo de este capítulo podremos aportar algunos
elementos que expliquen el porqué de esa insustentabilidad.

La etapa que estamos analizando se abre en 1976, cuando asume el poder una dictadura
militar que, inicialmente, implementa una política de ajuste para estabilizar la economía. La
primera consecuencia de esa política fue una significativa reducción de la inflación y una mejora en
la situación del sector externo, al tiempo que bajaba de manera drástica el salario real. Se inicia
también lo que se dio en llamar el “sinceramiento” de la economía, consistente en la progresiva
reducción de las tarifas de importación y la eliminación de restricciones no arancelarias.

A partir de 1979 se lanza un nuevo programa económico, basado en el llamado “enfoque

monetario del balance de pagos”, que pretendía igualar la tasa de inflación interna con la externa
por medio de un cronograma de devaluación decreciente en el tiempo (la llamada "tablita"). A la
vez, se profundiza la apertura, la cual iba a servir, teóricamente, como elemento disciplinador de los
precios domésticos. La baja de aranceles fue mayor en bienes de capital y consumo, mientras que
los sectores de bienes intermedios, y, en particular, las industrias siderúrgica, papelera y del
aluminio -en los cuales había influencia militar188 y/o una creciente presencia de los conglomerados
económicos de capital doméstico-, permanecieron protegidos por barreras no arancelarias.

188
. Las Fuerzas Armadas, en particular a través de la Dirección General de Fabricaciones Militares (D.G.F.M.), incidieron, hasta los años
‘80, en la definición y ejecución de políticas para los sectores petroquímico y, especialmente, siderúrgico (la D.G.F.M. tenía, incluso,
participación accionaria en varias empresas de ambos sectores).

207
La esperada convergencia de precios y tasas de interés domésticas con los internacionales no
se logró, por lo cual se generó una creciente sobrevaluación cambiaria. Dicha sobrevaluación,
combinada con las rebajas arancelarias, redundó en un elevado déficit comercial en 1980,
alimentando las expectativas de una devaluación, las que, sumadas a la incertidumbre derivada
del cambio previsto de autoridades dentro del mismo régimen militar (marzo de 1981), dieron
lugar a una fuerte fuga de capitales y precipitaron una irrefrenable corrida cambiaria.

De allí se derivó una severa crisis económico-financiera, que dio lugar a una profunda recesión.
Como parte de las respuestas frente a la crisis se devalúa el peso, al tiempo que se adoptan
políticas que, vía seguros de cambio y refinanciación de deudas, llevan a que el Estado se haga
cargo de buena parte del endeudamiento externo contraído por el sector privado. Así, la
experiencia aperturista terminará con un crecimiento del PBI de sólo 1,3% anual y con un aumento
casi nulo de la inversión bruta interna a lo largo de todo este período (cuadro IV-4). A su vez, en
este período se observa un claro proceso de “desindustrialización”, reflejado en el crecimiento
negativo de la industria y su pérdida de participación en el PBI (cuadro IV-5).

Si bien no se introdujeron reformas estructurales de significación en este período, más allá de la

mencionada apertura comercial, es importante destacar que en 1977 se dicta una nueva ley de
transferencia de tecnología, que eliminaba algunas restricciones previas, manteniendo un
control de los acuerdos y pagos de licencias. Más tarde, en 1981 se sanciona la ley 22.426
(actualmente vigente), desregulando casi totalmente el régimen de importación de tecnología. A
su vez, en 1976 se dicta una nueva ley sobre IED, que introdujo una amplia liberalización en la
materia y eliminó casi todas las restricciones introducidas durante el gobierno peronista.

Ya en 1982, la crisis internacional de la deuda externa va a obligar a redefinir completamente la

política económica doméstica, que pasa a tener como prioridad la de generar un saldo
comercial positivo de forma de poder afrontar los pagos anuales por servicios de la deuda
externa. Como parte de este programa, se revierte la apertura comercial y se reintroducen
restricciones cuantitativas a las importaciones, lo cual da lugar a un fuerte descenso de aquellas
(cuadro IV-4). Al mismo tiempo, se incrementan las necesidades de financiamiento fiscal,
considerando la mencionada estatización del servicio de la deuda externa.
Cuadro IV-4
Oferta y demanda global. Composición y tasas de crecimiento anual acumulativas. 1976-2001 (% calculados
sobre precios de mercado con base 1993)
PBI a precios de mercado Importaciones Consumo Inversión bruta interna Exportaciones
Tasas de crecimiento
1976-1981 1,3 22,0 2,4 0,3 6,0
1982-1990 -0,9 -7,9 -0,6 -6,9 5,1
1991-1998 6,1 25,1 6,2 12,6 8,1
1999-2001 -2,9 -8,4 -2,3 -11,8 1,5
Composición
1976/1980 100 4,5 74,0 25,4 5,1
1981/1985 100 4,5 79,3 19,2 5,9
1986/1990 100 3,9 80,3 16,7 6,9
1991/1995 100 9,0 82,9 18,3 7,8
1996/2001 100 12,3 81,7 18,9 10,8
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.

208
 Cuadro IV-5
Producto bruto sectorial. Composición y tasas de crecimiento anual acumulativas. 1976-2001 (% calculados
sobre precios de mercado con base 1993)
PBI a costo Agricultura, Minas y Industria Electricidad, Construcción Servicios
de factores silvicultura y pesca canteras manufacturera gas y agua
Tasas de crecimiento
1976-1981 2,0 1,1 4,2 -2,1 5,5 -1,1 3,8
1982-1990 -0,8 1,1 0,3 -0,9 2,8 -6,6 -0,5
1991-1998 5,7 3,6 7,6 5,0 7,5 10,0 5,7
1999-2001 -2,6 -0,4 5,6 -5,7 3,8 -10,7 -1,8
Composición
1976/1980 100 5,6 1,4 22,7 1,4 9,0 60,0
1981/1985 100 5,9 1,4 19,8 1,7 6,7 64,4
1986/1990 100 5,9 1,4 19,8 2,0 6,0 64,9
1991/2001 100 5,7 1,8 18,2 2,4 5,7 66,1
Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio de Economía.

Durante el gobierno del presidente Alfonsín (1983-1989) ambas restricciones, la fiscal y la

externa, condicionaron permanentemente las políticas económicas, que no lograron ni abatir la
inflación ni conseguir un crecimiento mínimamente sustentable de la economía, aún cuando se
pasó de programas relativamente “heterodoxos” en los primeros años, a incorporar
sucesivamente más dosis de ortodoxia hacia el final del período189. Así, entre 1981 y 1990 hay
una reducción en el PBI del 0,9% anual, junto con una brutal caída de la inversión bruta interna
(cuadro IV-4). Obviamente, en este contexto, no sorprende que la IED ingresada al país se
ubicara en niveles reducidos (cuadro IV-6).
Cuadro IV-6
Ingresos y egresos de IED. 1980-2001 (U$S millones y %)
Flujos Stock
Egresos (U$S) Ingresos (U$S) Ingresos IED/IBKF (%) Ingresos (U$S) IED/PBI (%)
1980-1984 (prom anual) s.d 442 s.d s.d s.d
1985-1989 (prom anual) s.d 730 s.d s.d s.d
1990 s.d 1.836 s.d s.d s.d
1991 s.d 2.439 8,0 11.524 5,8
1992 1.166 4.431 11,2 16.303 7,3
1993 705 2.793 6,2 18.520 7,8
1994 1.012 3.635 7,1 22.428 9,0
1995 1.498 5.609 12,6 27.991 11,5
1996 1.600 6.948 14,3 33.557 13,1
1997 3.654 9.159 16,1 42.013 15,1
1998 2.325 7.291 12,0 47.797 16,6
1999 1.353 23.986 45,2 61.926 22,2
2000 1.018 11.672 23,6 72.935 26,4
2001 -123 3.181 7,6 75.998 28,8
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.

En el marco de esta fuerte inestabilidad, se dieron los primeros pasos en el programa de

reformas económicas estructurales. El origen de este proceso se ubica en la combinación de, al

189
El intento más consistente de estabilizar la economía fue encarado en 1985, cuando se implementó un programa heterodoxo
denominado Plan Austral. Se adoptó una política de ingresos orientada a quebrar la inercia inflacionaria (congelamientos de precios,
salarios, tipo de cambio y tarifas) que debería haberse combinado con medidas fiscales y monetarias tendientes a reducir el déficit
fiscal y el ritmo de creación de dinero. Luego de un efímero éxito inicial, la fragilidad de los frentes fiscal y externo dieron por tierra
con el Austral, que fue sucedido por distintos intentos de estabilizar la economía que obtuvieron resultados cada vez más pobres,
hasta desembocar en la hiperinflación en la primera mitad de 1989.

209
menos, tres elementos: i) la crisis fiscal que impelía a reducir el gasto público y elevar los
ingresos; ii) las presiones de los organismos internacionales de crédito (FMI, Banco Mundial)
expresadas en las cláusulas de condicionalidad impuestas para el otorgamiento de préstamos;
iii) la necesidad de amortiguar el sesgo antiexportador del régimen de protección.

En materia de política comercial, ya desde 1987 se avanzó en la reducción de restricciones

arancelarias y para-arancelarias, proceso profundizado en 1988. Asimismo, en 1986 se
negociaron los primeros acuerdos con Brasil donde se pautaban fórmulas específicas de
liberalización del comercio bilateral y de complementación en los sectores de bienes de capital,
agroalimentos y automotores y se establecía una lista de preferencias para el comercio
recíproco. En 1988 se reformó la ley de promoción industrial con la intención de aumentar la
transparencia, disminuir el monto de los subsidios y reducir los niveles de evasión fiscal, aunque se
continuó concediendo nuevos subsidios, bajo la forma de avales públicos y redescuentos del
Banco Central (BCRA). Por otro lado, se inició un proceso de desregulación para permitir la
inversión privada en áreas hasta entonces reservadas al Estado, y a partir de 1988 comenzó un
proceso de fuerte reducción del gasto público. A su vez, se implementó un programa de
capitalización de deuda externa, que favoreció la reactivación del ingreso de IED en 1988 y 1989.

La administración del presidente Menem, asumida en julio de 1989, hizo inicialmente fuerte
énfasis en la reducción del déficit fiscal, buscando simultáneamente elevar la recaudación
tributaria y disminuir las erogaciones. Sin embargo, hasta 1991 se sucedieron varios intentos
fallidos de estabilización y perduraron condiciones de fuerte volatilidad cambiaria y de precios.

En abril de 1991 se pone en marcha un nuevo programa de estabilización, conocido como "Plan
de Convertibilidad", uno de cuyos pilares fue la garantía legal de que las reservas
internacionales de libre disponibilidad en poder del BCRA respaldaban el total de la base
monetaria en pesos a un tipo de cambio fijo de un dólar por un peso. Esta decisión vino a
consagrar "de jure" un proceso de dolarización que ya se había producido "de facto" en la
economía argentina –como consecuencia de los largos años de alta inflación, rematados por los
episodios hiperinflacionarios-, consolidándose desde entonces un patrón bimonetario peso-dólar.

Con la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad se produjo una drástica caída en la tasa
de inflación. Sin embargo, la convergencia entre la inflación doméstica y la internacional tardó
en producirse, erosionando la cotización de partida del tipo de cambio, la que no podía ser
considerada como elevada en términos históricos. De ahí en más, el "ancla cambiaria"
condicionó todo el esquema de políticas económicas hasta el final del año 2001.

La introducción de la Convertibilidad vino acompañada de una veloz profundización del

programa reformas estructurales iniciado a finales de los años ‘80. En materia de política
comercial, se completó el proceso de reducción del universo de restricciones cuantitativas hasta su
completa eliminación a comienzos de 1991. Simultáneamente se redujeron en sucesivas rondas
los niveles arancelarios, pasándose de un arancel promedio cercano al 30% en octubre de 1988
a un 18% en enero de 1991. También se eliminaron casi todos los impuestos y retenciones a
las exportaciones (ahora reimplantadas tras la devaluación). En su conjunto, este proceso de
apertura puede ser calificado como drástico en términos de su velocidad y amplitud, sin que
haya estado acompañado de políticas de asistencia para la reconversión de las empresas

210
locales que, tras años de alta protección, debieron enfrentarse a una fuerte competencia
externa (más abajo volveremos sobre las consecuencias de este proceso)190.

La apertura comercial fue particularmente profunda para el sector de bienes de capital. En 1993
se fijó un arancel cero para la importación de dichos bienes (producidos o no producidos
localmente), a la vez que se estableció un reintegro de 15% a los fabricantes nacionales para
que efectuaran un descuento en el precio de venta de sus máquinas en el mercado local191. Otro
instrumento que favoreció la compra de tecnología incorporada de origen extranjero fue el régimen
para importar sin aranceles plantas "llave en mano"192.

En tanto, los acuerdos de integración con Brasil se redefinieron en dos sentidos. En primer
lugar, se extendieron a Paraguay y Uruguay, constituyéndose el Mercado Común del Cono Sur
(MERCOSUR). En segundo lugar, se adoptó un esquema general y automático de
desgravación arancelaria que, partiendo de una preferencia mínima de 50% para el comercio
intrazona en 1991, lo liberaba totalmente a fines de 1994, momento en el que, además, los
cuatro socios debían unificar su política comercial externa completando una Unión Aduanera,
proceso completado en tiempo, aunque de forma “imperfecta” (aún hoy se mantienen distintas
excepciones nacionales al arancel externo común del MERCOSUR).

Se aprobó asimismo una Ley de Reforma del Estado, destinada a regular el proceso de
transferencia de activos públicos al sector privado. El masivo programa de privatizaciones
comenzó en 1989/1990 con la venta de la compañía telefónica -ENTEL-, la aerolínea de
bandera -Aerolíneas Argentinas-, áreas petrolíferas, medios de comunicación, ferrocarriles y
mantenimiento de rutas (concesiones de peaje), y luego se extendió a otras áreas tales como
servicios de electricidad, gas natural y agua potable; también se privatizaron las firmas estatales
siderúrgicas y petroquímicas, así como la petrolera YPF. Al mismo tiempo, se autorizó el
otorgamiento de licencias para la explotación y exploración de minas y yacimientos de petróleo y
gas y se desreguló la comercialización interna y externa de petróleo crudo y combustibles.

Además de allegar recursos para el fisco, se suponía que el programa de privatizaciones iba a
servir para fortalecer la eficiencia sistémica de la economía argentina, a través de una mejora
de la disponibilidad y calidad de las comunicaciones, el transporte, la energía, etc. Si bien, en
general, esas mejoras ocurrieron, en algunos casos se dieron en un contexto de fuertes
aumentos tarifarios, a la vez que el “derrame” de las inversiones en los sectores privatizados
sobre la economía local fue relativamente bajo, considerando que las nuevas empresas han
cubierto sus necesidades de equipamiento y otros insumos clave por la vía de la importación,
sin que existieran mecanismos que las indujeran a desarrollar proveedores de modo de difundir
sus conocimientos tecnológicos y estándares técnicos y de calidad en el medio local.

190
Si bien a lo largo de la década se tomaron algunas medidas destinadas a elevar el nivel de protección arancelaria y para-
arancelaria en ciertos sectores -a consecuencia esencialmente de presiones sectoriales-, es evidente que el grado de apertura de la
economía argentina es muy superior al del período de la ISI.
191
. Aunque dicho reintegro tenía como objetivo mantener algún tipo de preferencia para los productores locales, las demoras en su
implementación y gestión lo hicieron poco efectivo desde el punto de vista práctico (Chudnovsky y Erber, 1999).
192
En 1995, como consecuencia de los compromisos asumidos en el MERCOSUR para alcanzar una tarifa externa común, se elevó
el arancel para bienes de capital, que en 1996 llegó hasta 14%, pero manteniendo exenciones para bienes no producidos
localmente. Asimismo, por razones fiscales, se decidió suspender el régimen de importación para plantas llave en mano.

211
La legislación sobre IED, ya ampliamente liberalizada desde 1976, se modificó en 1989
eliminando las regulaciones aún vigentes. Se estableció la igualdad de tratamiento para el
capital nacional y el extranjero, suprimiendo las normas que determinaban la necesidad de
aprobación previa para la IED. Al presente, casi no existen restricciones o tratamientos
diferenciales para el accionar de las empresas extranjeras en el país.

La liberalización total del régimen hacia la IED, junto con el mencionado arancel cero para
importar bienes de capital, la desregulación del régimen de transferencia de tecnología y la
sanción de una nueva ley de patentes (ver más abajo) constituyen, en su conjunto, una nueva
versión, ahora más radical que en el pasado, de las políticas de laissez faire tecnológico ya
mencionadas en el capítulo previo. El gobierno, entonces, asumió que la modernización del
aparato productivo que debía sobrevenir a la apertura se iba a dar, esencialmente, por la acción
espontánea de los agentes privados y a través de la importación de tecnología.

En tanto, se abandonaron las políticas de carácter sectorial, aunque con una significativa
excepción en el caso de la industria automotriz (beneficiada, hasta el año 2000, por un régimen
comercial especial que incluía cupos para la importación de vehículos terminados, preferencias
arancelarias para que las terminales que producen localmente importen automotores y autopartes y
un régimen especial de intercambio compensado con Brasil) y otras dos de menor impacto, pero
igualmente importantes, como son las relativas a los sectores minero y forestal, en los cuales se
crearon regímenes de estabilidad tributaria y desgravaciones impositivas para la inversión.

El programa de reformas estructurales se completó con la desregulación de diversos mercados

de bienes y servicios, y el avance hacia una mayor flexibilidad en las relaciones laborales.

La combinación de la estabilización macroeconómica y las reformas estructurales llevó a que

entre 1991 y 1994 el PBI creciera a una tasa acumulativa anual del 8,7%. En el mismo período,
la inversión bruta interna fija acumuló un aumento del 120%. Las cuentas fiscales, en tanto,
mostraron una tendencia positiva, a partir del fuerte aumento en los niveles de recaudación,
resultado tanto del mayor nivel de actividad como del mejor control de la evasión.

Pese a estos éxitos, ya existían señales que introducían dudas sobre la sustentabilidad del
programa. En esencia, hasta el momento, dichos éxitos se habían fundado en buena medida en
tres circunstancias no reproducibles indefinidamente en el tiempo: la combinación de un fuerte
consumo reprimido y de una alta capacidad ociosa al momento de iniciarse el proceso de
estabilización, la disponibilidad de recursos extraordinarios vía venta de activos estatales y el
mantenimiento de condiciones externas favorables en términos de acceso y costo del crédito -
traducidas en un fuerte ingreso de capitales extranjeros voluntarios-. Según sus críticos, estos
hechos habían permitido que el programa perdurara a pesar de la no resolución de algunos
problemas básicos: la débil tasa de ahorro interno, la dificultad para cerrar la brecha fiscal y los
significativos déficits acumulados en la cuenta corriente del balance de pagos (producto de la
situación deficitaria de la balanza comercial, causada a su vez por el efecto conjunto del retraso
cambiario, la apertura comercial y la reactivación). Asimismo, se observaba que las
exportaciones crecían muy lentamente, contra el fuerte dinamismo de las importaciones, y que
la inversión, pese a su recuperación, era todavía muy inferior, como porcentaje del PBI, no sólo
a las cifras de los años ‘70 (cuadro IV-4) sino también a las tasas necesarias como para
garantizar un crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo.

212
En este contexto, no sorprende que, cuando a fines de 1994 se desata el llamado “efecto
Tequila”, la economía argentina se viera fuertemente afectada. El ingreso de capitales externos
disminuyó bruscamente, se elevaron rápidamente las tasas de interés, hubo un fuerte retiro de
depósitos bancarios -provocando dificultades en varias entidades financieras-, y la economía
ingresó en una fase recesiva -el PBI se redujo un 2,8% durante el año 1995-.

La principal consecuencia negativa de la recesión fue el notorio aumento en los niveles de

desempleo (trepó a más del 18% a comienzos de 1995), que quedaron instalados en niveles
históricamente muy altos desde aquel año. A su vez, el aumento del desempleo debe ser
adjudicado a diferentes mecanismos vinculados con el proceso de reformas estructurales,
incluyendo la reducción del aparato estatal y la privatización de empresas públicas, la
desaparición o achicamiento de firmas locales que no pudieron afrontar la mayor competencia
derivada de la apertura comercial y el abaratamiento relativo de los bienes de capital -ver más
abajo-. En cualquier caso, es indudable que tanto la persistencia de altos niveles de
desocupación, como el aumento de la pobreza y el empeoramiento en la distribución del
ingreso son los aspectos más negativos que dejan como saldo los años ‘90.

Al mismo tiempo, si bien luego del Tequila la economía local volvió a crecer fuertemente entre 1996
y 1998 -con la inversión y las exportaciones como "motores" del crecimiento-, la persistencia de
problemas fiscales y el creciente nivel de endeudamiento del sector público, así como la continua
dependencia de los mercados financieros internacionales para financiar el déficit en cuenta
corriente, siguieron siendo puntos débiles dentro del esquema macroeconómico.

¿Cuáles fueron las fuentes del crecimiento de la economía en los años ‘90? De los trabajos de
FIEL (2002) y Maia y Nicholson (2001) ya citados, surge que la TFP explica alrededor de la mitad
del crecimiento del producto, la cual es una tasa de contribución alineada con la observada en los
países de la OECD en el mismo período, y superior a la registrada en el resto de América Latina.

Sin embargo, previsiblemente, el aumento de la TFP ha sido diferente según el tipo de

empresas y sectores. El trabajo de FIEL (2002) encuentra que en los años ’90 la evolución de la
TFP fue positiva en las firmas ubicadas en actividades no transables y negativa en las que
operan en el sector transable. Dicho hallazgo sugiere que el argumento de que la disciplina de
la competencia lleva a ganancias macroeconómicas de competitividad no siempre se verifica en
la práctica. En el trabajo de FIEL este fenómeno se explica por la caída en el precio de los
transables, consecuencia de la apertura de la economía, la evolución negativa de algunos de
los precios de los commodities exportables (carne vacuna, petróleo) y la sobrevaluación de la
moneda local. A su vez, podemos agregar que en algunos sectores no transables –en particular
en los de servicios públicos privatizados- existían a comienzos de la década extendidas
ineficiencias microeconómicas que fueron eliminadas en gran medida a lo largo de los ’90, entre
otras razones, por la presión de los respectivos marcos regulatorios.

El mismo estudio de FIEL encuentra una asociación positiva, tomando sólo a las empresas
productoras de bienes transables, entre dinamismo exportador y aumentos en la TFP.
Lamentablemente, no se analiza cuál es la causalidad que está operando en este caso (esto es,
si las ganancias de TFP permiten exportar más, o si la necesidad de exportar lleva a perseguir
mejoras de eficiencia y productividad), con lo cual se mantiene el interrogante respecto del signo de
la relación entre apertura y ganancias de competitividad microeconómicas.

213
En tanto, otro hallazgo del trabajo de FIEL es que alrededor de la mitad de las firmas allí
analizadas presenta reducciones en la TPF (tanto las de gran tamaño como las pequeñas). A
su vez, tomando únicamente el grupo de grandes empresas, apenas el 2% de ellas da cuenta
de las ganancias en la TFP de todo el conjunto. Si bien el 48% siguiente presenta cambios
positivos en su productividad, los mismos se compensan contra la otra mitad en la cual la TFP
evoluciona de forma negativa193.En otras palabras, el desempeño de las empresas ante el
nuevo contexto ha sido visiblemente heterogéneo, lo cual no sorprende a la luz del enfoque
evolucionista, el cual destaca cómo la historia previa, las capacidades acumuladas y las
diferentes perspectivas estratégicas de cada firma generan patrones diversos de conducta en
un mismo escenario macroeconómico.

El trabajo de FIEL también detecta una asociación positiva entre crecimiento de la TFP y gastos
en software –aunque el proceso de modernización informática parecía limitado a un número
relativamente pequeño de firmas-; esta evidencia estaría en línea con fenómenos similares
ocurridos en las naciones más desarrolladas, según vimos en la sección previa.

Retomando el análisis de la evolución de la economía en los años ’90, hacia fines de 1998
comenzó un ciclo recesivo, que se ha extendido ininterrumpidamente desde entonces. La
administración del Presidente De la Rúa, asumida hacia fines de 1999 no logró revertir la
tendencia recesiva. Inicialmente se probó un esquema de política económica basado en la idea
de que la reducción del déficit fiscal llevaría a una caída del riesgo país, con la consecuente
baja de las tasas de interés –que estimularía la reactivación-. Luego, se intentó, débilmente,
instalar un enfoque “ofertista” (i.e., vía baja de impuestos), a poco tiempo revertido por una
vuelta al sendero de la ortodoxia fiscal pero en condiciones cada vez más complejas, en
particular por la continua pérdida de reservas internacionales y de depósitos en el sistema
financiero y el aumento a niveles exorbitantes de la tasa de riesgo país.

En un escenario de extrema debilidad política del gobierno y crecientes tensiones sociales,

finalmente asumió una nueva administración a comienzos de 2002, la cual decidió abandonar la
convertibilidad, declarar el default de la deuda externa y, más tarde, adoptar la flotación libre del
tipo de cambio, generando una megadevaluación, que tuvo como consecuencias iniciales el retorno
de altas tasas de inflación, una profundización del proceso recesivo, el agravamiento de la crisis del
sistema financiero y una ruptura generalizada de contratos.

El ciclo de crecimiento-recesión impactó de modo diferente sobre los distintos sectores de

actividad. Entre 1991 y 1998, la industria y el sector agropecuario crecen por debajo del
promedio de la economía, mientras que electricidad, gas y agua, minería y construcción lo
hacen por encima, y el sector servicios acompaña el dinamismo promedio del PBI. En la fase
recesiva, son la industria manufacturera y la de la construcción las más afectadas (cuadro IV-5).

Por otro lado, las reformas de los años ‘90 dieron lugar a un aumento tanto de las exportaciones
como, con mayor significación, de las importaciones. Así, luego de 10 años de superávit comercial,
en 1992 se pasó a una situación de déficit (U$S 2.640 millones), que sólo se revertiría en 1995 y
1996 (como consecuencia de la recesión inducida por el “Tequila”) y luego en 2000-2001 (por la

193
. Aparentemente, se trata de un fenómeno habitual en otros países, tal como surge del trabajo de FIEL.

214
crisis). Los principales factores detrás de este cambio de signo del balance comercial, con distinta
incidencia relativa en diversos momentos del tiempo, son los siguientes: a) el crecimiento del nivel
de actividad; b) la apertura comercial; c) la apreciación del tipo de cambio; d) el deterioro de los
términos de intercambio. A su vez, la persistencia de los déficits también expresa un problema
de competitividad estructural de la economía, y en particular de su sector industrial, que
reconoce tanto causas microeconómicas como macroeconómicas e institucionales.

En el cuadro IV-7 se observa el aumento de las exportaciones a lo largo de los años ‘90, más que
triplicando (en valores corrientes), entre 1996 y 2000, los promedios alcanzados en la primera
mitad de los años ‘80. Al mismo tiempo, se profundiza la tendencia a un mayor contenido
manufacturero de la canasta exportadora -las exportaciones de manufacturas de origen
industrial (MOI) pasan de representar 17% del total exportado entre 1980 y 1985 a más del 30%
entre 1996 y 2000-, a la vez que también crece fuertemente el peso de combustibles y energía.

En los años ‘90 también se redefine el patrón geográfico del comercio exterior, como resultado,
esencialmente, de los acuerdos en el MERCOSUR, que conducen a un fuerte aumento del
porcentaje de las exportaciones argentinas con ese destino, en desmedro de la Unión Europea
y de los países que están fuera de los bloques comerciales más importantes (cuadro IV-8). A su
vez, hay una gran concentración de las exportaciones MOI en el MERCOSUR (la mitad de las
ventas MOI tienen ese destino, aproximadamente). En contraste, las ventas a la Unión Europea
son casi excluyentemente (alrededor de un 90%) de productos primarios y de manufacturas de
origen agropecuario (MOA).
Cuadro IV-7
Estructura de exportaciones por grandes agregados. 1980-2001 (U$S millones corrientes y porcentajes)
Total Productos Primarios MOA MOI Combustibles y energía
Total % Total % Total % Total %
Prom. 1980-1985 8.188 3.596 43,9 2.738 33,4 1.390 17,0 464 5,7
Prom. 1986-1990 8.856 2.407 27,2 3.625 40,9 2.474 27,9 349 3,9
Prom. 1991-1995 14.999 3.725 24,8 5.635 37,6 4.127 27,5 1.512 10,1
Prom. 1996-2000 25.331 5.748 22,7 8.478 33,5 7.715 30,5 3391 13,4
2001 26.655 6.136 23,0 7.465 28,0 8.325 31,2 4728 17,7
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

En cuanto a las importaciones, en los años ‘90 resultaron, en promedio, más de 3,4 veces mayores
a las registradas en los años ‘80 (medidas en valores corrientes). Asimismo, hay un cambio en la
composición, con ascensos en la participación de los bienes de consumo y de capital, así como de
vehículos automotores, y caídas relativas en bienes intermedios y combustibles. En este sentido,
es importante consignar que las importaciones de bienes de capital, que son un canal crucial de
transferencia de tecnología, se multiplicaron por 4,5 entre ambas décadas (cuadro IV-9).
Cuadro IV-8
Patrón de destino de las exportaciones argentinas. 1980-2000 (porcentajes)
Prom. 1980-1985 Prom. 1986-1990 Prom. 1991-1994 Prom. 1995-2000
Total 100 100 100 100
ALADI 18,3 22,9 36,6 46,9
MERCOSUR 9,6 13,1 24,0 33,4
EE.UU. 10,5 12,6 10,5 9,5
Unión Europea* 25,7 28,8 28,7 18,3
Japón 3,4 3,6 3,3 2,1
Resto del mundo 42,1 32,0 20,9 23,2
*: hasta 1994, los datos corresponden a lo que era la Comunidad Económica Europea.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

215
La industria fue la principal receptora de las importaciones de bienes de capital (36% entre 1990 y
1998), seguida de transporte y comunicaciones -sectores que recibieron fuertes inversiones a partir
de los procesos de desregulación y privatización encarados en los años ‘90- (cuadro IV-10).
Cuadro IV-9
Composición de las importaciones. 1980-2001 (U$S millones corrientes y porcentajes)
Total Bienes de Bienes Bienes de Piezas y accesorios Combustibles Vehículos autom.
consumo intermedios capital p/bs. de capital de pasajeros
% % Total % Total % % %
1980-1990 (prom.) 5.721 10,3 43,1 1.052 18,5 945 16,6 10,0 0,9
1991-2000 (prom.) 19.311 17,0 33,0 4.712 24,4 3.303 17,1 3,9 4,8
2001 20.312 19,7 36,1 4.188 20,6 3.402 16,7 4,1 2,6
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

Cuadro IV-10
Importaciones de bienes de capital, por sector productivo. 1990-1998 (U$S millones y %)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Acum 90-98 %
Agro 0,0 43,1 77,4 98,8 178,3 150,3 258,2 314,1 329,1 1.449,2 3,5
Minería 0,0 2,9 12,4 12,3 25,2 16,4 24,1 28,0 34,9 156,2 0,4
Industria manufacturera 305,0 641,4 1.228,8 1.551,3 1.991,0 1.838,9 2.160,9 2.504,5 2.752,2 14.974,0 35,9
Electricidad, gas y agua 60,4 113,4 201,2 263,3 370,5 334,5 385,0 515,6 549,1 2.793,0 6,7
Construcción 54,0 99,0 222,9 325,1 491,5 357,7 419,5 600,6 623,0 3.193,3 7,6
Transporte 44,5 80,4 408,6 604,9 1,180,1 686,7 930,0 1.494,9 1.810,0 7.239,9 17,3
Comercio, bancos y seguros 55,9 156,4 272,4 378,6 550,6 403,9 463,6 608,5 620,3 3.510,2 8,4
Comunicaciones 41,9 182,2 461,2 662,5 924,0 685,9 752,3 1.314,7 1.267,9 6.292,7 15,1
Salud 23,5 70,3 148,6 139,9 219,4 153,7 165,6 224,0 235,4 1.380,4 3,3
Investigación 9,5 21,5 21,7 24,7 35,1 31,4 34,1 42,3 41,7 262,0 0,6
Resto sin clasificar 12,1 24,4 40,2 53,5 72,1 86,3 52,4 70,7 76,7 488,4 1,2
TOTAL 635,5 1.435,0 3.095,2 4.114,8 6.037,8 4.745,6 5.645,8 7.717,9 8.340,3 41.768,0 100
Fuente: GACTEC (1999).

Pese a su fuerte aumento, medidas contra el PBI o la inversión bruta doméstica las
importaciones de bienes de capital son todavía bajas en la comparación internacional -las cifras
respectivas son las menores del cuadro IV-11 salvo para Japón y Brasil-; también están entre las
más bajas si se las compara contra las importaciones totales de cada país. En tanto, el peso de
las exportaciones de maquinarias en el total de ventas externas argentinas es notoriamente
reducido, y sólo es mayor al de Chile. Lo que nos estarían mostrando estos datos es que en los
países desarrollados o en los países asiáticos de alto crecimiento el comercio de bienes de
capital es de doble vía, en función de patrones de especialización intra-industrial. En este
sentido, el caso argentino no mostraría un peso “excesivo” de las importaciones de bienes de
capital, sino una muy débil capacidad para producir y exportar dicho tipo de bienes.

En cuanto al origen de las importaciones, se advierte también un aumento del peso del
MERCOSUR, aunque de menor magnitud relativa que en el caso de las exportaciones. La Unión
Europea es el mayor bloque proveedor, pero los EE.UU. son el principal país de origen de nuestras
importaciones junto con Brasil (cuadro IV-12). Interesa destacar, en este sentido, que si se
consideran sólo las importaciones de bienes de capital, la distribución por origen cambia
significativamente, ya que entre la Unión Europea, EE.UU. y Canadá aportan casi 2/3 de las
mismas en los últimos años de la década del ‘90, en tanto que de Brasil proviene apenas el 14%.
Esto indica que el proceso de modernización vía bienes de capital importados ha tenido como
fuente, en lo esencial, a las economías más avanzadas.
Cabe señalar, de todos modos, que más allá del gran aumento de las importaciones y del
crecimiento de las exportaciones en los años ‘90, la Argentina dista aún de ser una economía
"abierta", al menos en la comparación internacional, como se observa en el cuadro IV-13, en el

216
cual se ve que sólo la India, Japón y Brasil están por debajo de la Argentina desde el punto de
vista del peso del comercio en sus respectivas economías.
Cuadro IV-11
Importación y exportación de maquinarias (%). 1994-1996
Import. De Import. De Import. de Export. de maquinarias/Export.
maquinarias/PBI maquinarias/IBKF maquinarias/Import. totales totales
Taiwan 12,5 52,1 34,4 42,8
Corea 9,1 24,9 32,8 36,4
Canadá 8,8 47,6 31,2 14,6
China 8,8 22,1 35,0 16,8
México 8,1 45,6 35,5 36,3
Suecia 8,0 54,9 30,5 30,5
Chile 6,4 23,7 29,1 1,1
Gran Bretaña 6,2 41,2 27,4 31,6
Australia 5,1 22,6 32,4 7,9
España 4,2 20,4 21,7 16,2
Alemania 4,0 18,2 21,8 29,8
Italia 3,2 19,0 19,0 28,1
EE.UU. 3,2 18,3 29,9 34,0
Argentina 2,1 11,3 24,9 4,7
Brasil 1,8 8,3 26,9 12,1
Japón 1,0 3,4 17,2 46,2
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la UNCTAD y del Ministerio de Economía de la República Argentina.

Cuadro IV-12
Patrón de origen de las importaciones argentinas. 1980-2000 (porcentajes)
Prom. 1980-1985 Prom. 1986-1990 Prom. 1991-1994 Prom. 1995-2000
Total 100 100 100 100
ALADI 26,0 32,6 32,1 30,7
MERCOSUR 14,9 19,7 24,2 25,2
EE.UU. 21,2 18,3 22,6 19,8
Unión Europea* 24,7 28,3 26,0 27,3
Japón 8,7 6,0 3,9 3,9
Resto del mundo 19,4 14,8 15,4 18,2
*: hasta 1994, los datos corresponden a lo que era la Comunidad Económica Europea.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.
Cuadro IV-13
Participación de las exportaciones e importaciones en el PBI en un grupo de países. 1998 (%)
X/PBN M/PBN X+M/PBN X/PBN M/PBN X+M/PBN
Hong Kong 110,0 119,2 229,2 Alemania 25,4 22,0 47,4
Singapur 115,5 106,7 222,2 Chile 20,9 26,4 47,3
Malasia 91,8 73,4 165,2 Sudáfrica 22,1 24,6 46,7
Irlanda 93,7 64,7 158,4 Reino Unido 21,6 25,0 46,6
Bélgica 66,3 61,3 127,6 Nueva Zelandia 21,7 22,4 44,1
Holanda 51,0 47,4 98,4 España 19,7 24,0 43,7
Filipinas 37,2 40,5 77,7 Francia 20,9 19,6 40,5
Tailandia 39,9 31,1 71,0 Venezuela 21,2 19,2 40,3
Canadá 35,0 33,5 68,5 Italia 20,7 18,3 39,0
Suecia 37,2 29,8 67,0 Turquía 13,0 23,1 36,2
México 30,8 33,9 64,7 China 19,8 15,1 34,9
Corea 36,0 25,2 61,3 Australia 14,7 17,8 32,5
Finlandia 34,1 25,7 59,8 Colombia 10,3 14,9 25,2
Suiza 27,6 28,1 55,7 EE.UU. 8,6 11,9 20,5
Indonesia 35,3 19,8 55,1 Argentina 8,8 10,5 19,3
Portugal 22,1 33,0 55,1 India 7,9 10,2 18,1
Dinamarca 26,7 26,0 52,6 Japón 9,5 6,9 16,3
Noruega 26,1 23,8 49,9 Brasil 6,7 8,0 14,8
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

En cuanto a la IED, mientras que en los años ‘80 la Argentina recibió U$S 5859 millones, entre
1990 y 2000 ingresó, en valores corrientes, una cifra más de trece veces superior –cerca de

217
U$S 79 mil millones- (cuadro IV-6). Los flujos de IED han estado en la mayor parte de los años
‘90 por encima del 2% del PBI, y del 10% de la inversión bruta en capital fijo, en tanto el stock de
IED como porcentaje del PBI ha escalado del 5,8% en 1991 al 28,8% en 2001. Como resultado, la
Argentina se ubica por encima del promedio mundial en términos del peso relativo de la IED en
su economía, aunque por debajo, todavía, de países como Australia y Canadá, y aún muy lejos
de Irlanda, Chile, Singapur o Hong Kong (cuadro IV-14).
Cuadro IV-14
El peso de la IED en distintas economías nacionales. 1995-1999 (%)
Flujos de IED/IBKF* Stock de IED recibida/PBI Stock de IED emitida/PBI
1995-1999 1999 1999
Hong Kong 29,2 255,5 202,8
Singapur 28,6 97,5 57,6
Nueva Zelandia 17,6 62,6 13,3
Chile 32,0 55,2 19,0
Irlanda 39,9 50,7 16,4
Holanda 31,7 50,1 65,7
Suecia 57,6 32,7 47,4
Australia 8,6 31,6 22,5
China 13,6 30,9 2,5
Canadá 13,5 27,9 30,6
Gran Bretaña 19,9 26,8 49,8
Argentina 20,4 22,2 7,1
Unión Europea 12,9 22,2 29,6
Brasil 14,4 21,6 1,6
España 8,3 20,5 19,0
Francia 10,8 17,1 24,7
México 16,0 16,4 1,5
Alemania 4,7 13,7 18,9
EE.UU. 9,9 11,1 13,0
Italia 2,0 9,4 15,8
Taiwan 3,3 8,0 14,7
Corea del Sur 3,8 7,9 5,5
Japón 1,1 1,0 5,7
Países desarrollados 8,6 14,5 19,0
Países en desarrollo 10,6 28,0 10,1
Total mundo 9,2 17,3 16,7
*: IBKF: Inversión bruta en capital fijo.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la UNCTAD (2001) y cuadro IV-6.

En función de este ingreso masivo de IED, las ET aumentaron significativamente su presencia

en la economía argentina, alcanzando casi el 60% de las ventas, el 55% de las exportaciones,
el 70% de las importaciones y más del 75% del valor agregado de las empresas pertenecientes
a la cúpula empresaria local hacia fines de los años ‘90 (ver Chudnovsky y López, 2001a). De
este modo, las ET han alcanzado un peso muy alto, claramente superior al que se observa en
la mayor parte de los países desarrollados y de los PED de mayor nivel de industrialización, con
excepciones aisladas como Singapur (gráfico 1). Esto es importante porque la experiencia
histórica de los países de industrialización tardía muestra que dichos procesos han sido casi
invariablemente liderados por conglomerados económicos de capital local, los que en general
han contado con fuerte ayuda por parte de los respectivos Estados.

218
 Gráfico 1
Comparación internacional de la participación de las ET en las ventas, las importaciones y
las exportaciones. 1997 o último año disponible

Singapur 60.6
75.1
74.3
Hungría 66.7
75.4

71.7
Argentina 54.3
58.9

Malasia 51.0
52.6
11.9
Paraguay 51.0
54.5

63.1
Brasil 50.0
53.2

41.1
Uruguay 35.5
37.9

Hong Kong 35.4

35.7

Reino Unido 33.2

Francia 35.2
País

31.2

República Checa 31.0

36.0
Holanda 29.7
34.0

39.8
Suecia 20.8
24.4

Noruega 18.9

Estados Unidos 16.0

15.5

Finlandia 10.7
13.7

Turquía 12.8

Alemania 12.8

Italia 11.9
4.0
Japón 1.5
1.2

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0

Participación (%)
Fuente: Chudnovsky y López (2001).

Participación en las ventas Participación en las exportaciones Participación en las importaciones

La modalidad preferida de ingreso de la IED en los años ’90 fueron las fusiones y adquisiciones
–involucrando tanto a empresas públicas como privadas-, las cuales explican alrededor del 60%
de los ingresos ocurridos entre 1992 y 2000. En contraste, las inversiones en nuevas
instalaciones (greenfield) o en ampliaciones de las existentes fueron relativamente bajas, lo cual
explica que el notable aumento de la IED no haya impactado de modo significativo en las tasas
de inversión en capital fijo (ver Chudnovsky y López, 2001a).

En cuanto a la distribución sectorial de los flujos de IED, en el acumulado 1992-2000 se

observa que la industria manufacturera recibió sólo el 23% de aquellos -concentrados en
alimentos, bebidas y tabaco, químicos y automotriz-, mientras que petróleo y minería –en donde
hubo privatizaciones, desregulaciones y, en el caso minero, un régimen especial de promoción
sectorial-, captaron casi el 35% de la IED ingresada. Algunos sectores de servicios e
infraestructura -electricidad, gas y agua, comercio, transportes y comunicaciones y bancos-, en
donde también hubo procesos de privatización y desregulación, captaron otro 35% de la IED.

El débil peso de la industria como receptora de la IED contrasta con lo ocurrido en el pasado
reciente en la Argentina –entre 1976 y 1989 la industria manufacturera había recibido el 49% de
los flujos de IED ingresados al país- y con la situación de la mayor parte del mundo en
desarrollo, y en particular con lo que ocurre en los países asiáticos (ver cuadro IV-15). A su vez,
petróleo, bancos, electricidad, gas y agua y comunicaciones aparecen como sectores que

219
tienen en la Argentina un peso relativo dentro del stock de IED significativamente superior al
que se observa en las regiones mencionadas.
Cuadro IV-15
Estructura del stock sectorial de IED. 2000 o año más cercano (%)
Sur, Este y Sudeste de Asia América Latina y Caribe Países en desarrollo Mundo Argentina
Actividades Primarias 3,4 5,7 3,8 6,3 25,2
Manufacturas 61,5 38,8 59,3 42,5 28,8
Servicios 32,8 55,5 34,6 48,5 38,3
No especificadas 2,3 0,0 2,1 2,8 7,8
Total 100 100 100 100 100
Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (1999) y datos del Ministerio de Economía.

En este sentido, es interesante constatar la escasa inclinación de las ET por radicarse en los
sectores de alta tecnología; aquí hay un contraste con el caso brasileño, en el cual, al igual que
en los países desarrollados y en varias de las naciones asiáticas de alto crecimiento, se ha
estimulado, vía incentivos fiscales y crediticios, a las ET a radicarse en dichos sectores –ver
Chudnovsky y López (2001b)-; en Brasil, además, dichos incentivos tienen como contrapartida la
asignación de un porcentaje de las ventas a gastos en I&D, una parte de los cuales debe ser
ejecutada mediante contratos de investigación con universidades e instituciones de CyT.

Pari passu con este proceso, la Argentina también emitió cantidades importantes de IED -U$S
14330 millones entre 1992 y 2000- (cuadro IV-6), principalmente a través de operaciones
protagonizadas por un puñado de grupos de capital local que comenzaron o profundizaron su
sendero de internacionalización productiva como parte de su proceso de reestructuración,
movimiento motorizado a su vez por las reformas implementadas en la Argentina y por el
despliegue de la globalización. Si bien, como vimos en capítulos previos, firmas argentinas ya
realizaban operaciones de IED en el exterior tanto en la fase agroexportadora como en la ISI,
en los años ’90 este fenómeno adquiere una nueva dimensión, tanto cuantitativa como
cualitativa, con grupos de capital nacional disputando lugares de privilegio en la competencia
regional (Arcor, por ejemplo) y global (Techint) en sus respectivos sectores (ver Chudnovsky,
Kosacoff y López, 1999). Así, se observa que, en relación al tamaño de su economía, el stock
de IED emitido por la Argentina es relativamente alto en comparación con los países de
América Latina e incluso vis a vis Corea o China (cuadro IV-15).

En suma, en los años ’90 se produjeron un conjunto de profundas transformaciones que, al

calor de un ambiente más estable y competitivo que en el pasado y de una amplia apertura a
las fuentes extranjeras de tecnología, generaron un impulso para el crecimiento del PBI, la
productividad y las exportaciones hasta 1998. Hacia aquel momento, parecía que podría
configurarse un patrón de especialización basado en la explotación de recursos naturales
(agricultura, agroindustria, minerales, combustibles) pero también en el aprovechamiento de
oportunidades de exportación no tradicionales, en especial orientadas hacia el MERCOSUR,
así como en ciertos servicios transables -turismo, etc.- (Heymann y Kosacoff, 2000).

Sin embargo, el proceso de crecimiento se detuvo y el país ingresó en una larga recesión que
se prolonga hasta el presente. Las expectativas antes mencionadas no pudieron materializarse
en un ambiente caracterizado por una profunda incertidumbre macroeconómica. En este
escenario, tomaron más fuerza los reclamos por los elementos negativos que habían

220
acompañado al proceso de reformas (aumento del desempleo, empeoramiento en los niveles
de distribución del ingreso, desaparición de firmas, etc.) y finalmente se abandonó el esquema
macroeconómico adoptado en 1991 para ingresar en una nueva fase cuyos contornos y reglas
de juego aún están lejos de definirse, en un contexto caracterizado por la ruptura de contratos y
el abandono de la estabilidad de precios que había sido preservada por una década.

Las causas del fracaso de las reformas son indudablemente variadas. A lo largo de este
capítulo iremos explorando algunas dimensiones que, creemos, contribuyen a entender dicho
fracaso: i) el proceso de “destrucción creativa”, esperable en un escenario de transformaciones
profundas como el ocurrido en los años ’90, partió de un supuesto de adaptación “instantánea”
de los agentes económicos al nuevo contexto, supuesto que probó ser equivocado en la
práctica; ii) las reformas no lograron configurar un patrón de especialización productiva
sustentable desde el punto de vista social y económico, en tanto que la evolución de la
productividad fue altamente heterogénea, por lo cual no se generó un proceso amplio de mejora
de competitividad de la economía local; iii) hubo escaso o nulo interés por estimular las
actividades de I&D locales y por mejorar las capacidades de absorción de las tecnologías
importadas, con lo cual no se aprovecharon suficientemente los derrames potenciales de estas
últimas, a la vez que no se impulsó el desarrollo de senderos evolutivos de aprendizaje dirigidos
a adquirir capacidades innovativas endógenas; iv) el proceso de reformas no logró alterar los
patrones de funcionamiento de las instituciones de ciencia, tecnología y educación, las cuales
ya desde tiempo atrás venían actuando, en general, en un contexto de escasa vinculación con
las necesidades del mundo de la producción y la tecnología.

c) El sector agropecuario

El proceso expansivo de la producción pampeana iniciado en la segunda mitad de los años ‘50
se mantuvo hasta la cosecha 1984-85, cuando se alcanzaron las 44 millones de toneladas,
cuadriplicando la producción del quinquenio 1950-54 y aumentando en un 60% la de 1972-73.

Siguiendo las tendencias comentadas en el capítulo anterior, la expansión productiva se

sustentó en la consolidación de cultivos nuevos (soja), la difusión de los materiales genéticos
disponibles desde los años ‘60 (trigo con germoplasma mexicano e híbridos de maíz, girasol y
sorgo) y la continuidad del proceso de mecanización que se había iniciado en los años ‘50.

La expansión se interrumpe, sin embargo, a partir de mediados de los ‘80 (cuadro IV-16), y
recién en 1994/95 se superará el pico alcanzado diez años atrás. Siguiendo a Barsky (1993) la
necesidad del Estado de extraer ingresos fiscales del agro se conjugó con una situación de
precios internacionales en claro descenso a partir de 1984 para provocar una crisis de
rentabilidad en el sector, de la cual se derivó la mencionada caída de la producción. Más en
general, la inestabilidad del contexto macroeconómico -que determinó variaciones fuertes en el
nivel de tipo de cambio real y en los precios relativos domésticos-, en un contexto
tendencialmente recesivo y donde las necesidades fiscales del Estado encontraban en las
retenciones al agro una fuente importante de recursos, no podían sino haber tenido un efecto
negativo sobre la rentabilidad y, por ende, la inversión y la producción en el agro pampeano.

En este contexto, una de las tendencias más significativas del sector agropecuario en los años
‘80 es la acelerada “agriculturización” que se produce como consecuencia de los altos precios

221
relativos de los granos vis a vis el ganado, que hacían irracional, desde el punto de vista
microeconómico de corto plazo, mantener el esquema de rotaciones, situación agravada por los
bajos niveles de productividad de la ganadería. De acuerdo con Chudnovsky et al (1999a), la
consecuencia más visible de la agriculturización fue un agravamiento de la erosión de los
suelos con su consiguiente pérdida de fertilidad, que fue compensada sólo parcialmente
mediante la incorporación de materiales genéticos de alto rendimiento.
Cuadro IV-16
Superficie sembrada y producción de cereales y oleaginosas. 1975-2001 (miles has, miles ton., %)

Superf. Sembrada (prom. Crecimiento acum. (vis Producción (prom. Crecimiento acum. (vis
anual) a vis el período previo) anual) a vis el período previo)
1975/1979 20490098 0,5 28410328 17,0
1980/1984 22257636 8,6 39324992 38,4
1985/1989 19994576 -10,2 33699513 -14,3
1990/1994 20165214 0,9 40955244 21,5
1995/1999 24733627 22,7 56957029 39,1
2000/2001 26144370 5,7 67008000 17,6
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca.

La política económica adoptada en los años ‘90 tuvo, en general, un efecto positivo sobre el
sector agropecuario, tanto por el lado de los costos como por el de los precios. Se derogaron
casi todas las retenciones a la exportación, así como otro conjunto de tasas y cargas vinculadas
al comercio exterior que significaban sendas detracciones del ingreso de los productores y
exportadores. Asimismo, se suprimió la contribución del 1,5% sobre las exportaciones
agropecuarias de origen pampeano que se destinaba al financiamiento del INTA (el cual pasó a
financiarse a través de las rentas generales del presupuesto nacional). A su vez, se redujeron o
eliminaron aranceles para la importación de maquinarias e insumos, facilitando la incorporación de
tecnología. Se desregularon diversos mercados, se eliminaron casi todos los entes reguladores
pre-existentes –Junta Nacional de Granos, Junta Nacional de Carnes, etc.- y se mejoró tanto la
infraestructura de transporte y comunicaciones como los puertos.

Este contexto doméstico favorable dio lugar a significativos aumentos de la productividad en la

región pampeana viabilizados por las inversiones y la actualización tecnológica llevados
adelante por una buena parte de los productores. Así, se expandieron fuertemente tanto el área
bajo cultivo como la producción (cuadro IV-16), la cual alcanzó sucesivos récords históricos aún
en un contexto en el cual los precios internacionales distaban de ser elevados (en particular
desde 1997 en adelante); como consecuencia, la producción de granos y oleaginosas pasó de 26
millones de toneladas a 67 millones de toneladas entre 1988/89 y 2000/01.

Los determinantes principales de la expansión de la producción agropecuaria son la expansión

del área cultivada y el incremento de la productividad física194 (cuadro IV-17). La expansión de
la frontera agrícola -que es tanto territorial como “virtual” (por la expansión del doble cultivo
trigo-soja)-, a su vez, ha sido en buena medida consecuencia de la disponibilidad de
innovaciones tecnológicas -por ejemplo, germoplasma adaptado a condiciones agroecológicas

194
De hecho, la comparación de rendimientos nacionales promedio en el caso de la soja, por ejemplo, oculta el hecho de que las
ganancias de productividad en las zonas “núcleo” son aún mayores, pero las mismas se compensan parcialmente en el agregado
por la inclusión de áreas marginales que han sido incorporadas en la última década.

222
de áreas previamente no aptas para el cultivo, técnicas de labranza que reducen el período entre
la cosecha de un cultivo y la siembra del siguiente, etc.- (Chudnovsky et al, 1999a).

Cuadro IV-17
Argentina. Rendimientos de cereales y oleaginosas. 1975-2001 (kg. por hectárea y %)
1975/1979 1980/1984 1985/1989 1990/1994 1995/1999 2000/2001
Rendimientos anuales promedio
Maíz 2944 3313 3416 4336 5094 5453
Trigo 1623 1828 1800 2115 2313 2490
Girasol 841 1195 1388 1693 1741 1670
Soja 1987 2048 2022 2161 2261 2583
Crecimiento acumulado entre períodos (%)
Maíz 20,7 12,5 3,1 26,9 17,5 7,0
Trigo 12,8 12,7 -1,5 17,5 9,4 7,7
Girasol 16,9 42,2 16,2 21,9 2,8 -4,1
Soja 42,5 3,1 -1,3 6,9 4,6 14,2
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca.

Este contexto general expansivo, sin embargo, convivió con un proceso de fuerte
endeudamiento del sector (producto de la presión por tecnificarse), así como con una creciente
concentración de la producción. Por ejemplo, se ha estimado que la superficie promedio de las
unidades se incrementó un 46% entre 1992 y 1997 y que ha desaparecido un tercio de las
explotaciones existentes en 1990 (Sonnet, 1999). Si bien se trata de un proceso inducido en gran
medida por la introducción de un conjunto de cambios tecnológicos que han tendido a elevar la
escala mínima eficiente de explotación (ver más abajo) –y que han llevado a que también en los
EE.UU. se observe un proceso de aumento del tamaño medio de la unidad agrícola-, no puede
dejar de resaltarse lo rápido que ocurrieron esas transformaciones en la Argentina, sin que
existieran mecanismos compensadores o de reconversión para los agricultores afectados.

Pari passu surgieron nuevas formas de organización empresaria, cuyo impulso provino, entre
otros factores, de las nuevas exigencias en materia de capital y tamaño para competir en el
nuevo escenario local e internacional. Así, aparecieron los llamados pools de siembra (que
muchas veces diversifican riesgo de precios y clima mediante el control de establecimientos en
distintas zonas del país), los fondos de inversión directa, la agricultura por contrato con la
agroindustria y las asociaciones de productores para concretar integraciones horizontales o
verticales (Estefanell et al, 1997). Estas nuevas modalidades empresarias, que reemplazan a la
figura tradicional de la explotación familiar o unipersonal, han permitido mejorar los niveles de
productividad y rentabilidad, al mismo tiempo que han diversificado el riesgo frente a la
volatilidad de los precios internacionales de los granos en los años ‘90 (Sonnet, 1999). También
ha crecido el peso de los propietarios extranjeros, proceso que previsiblemente se acentuará en
el actual contexto de depreciación del valor de los activos locales.

Por otra parte, continuaron las tendencias al cambio en la estructura de relaciones sociales y
productivas dentro del sector. Así, el contratismo siguió ganando peso, por la mayor demanda
de labores asociada a la agriculturización y a la introducción de cultivos más exigentes, como la
soja (Becerra et al, 1997). La expansión del contratismo significó una mayor flexibilidad para el
sector, permitiendo aprovechar mejor el parque de maquinarias existente, así como facilitando una
mayor difusión de las innovaciones tecnológicas disponibles (Obschatko, 1997).

223
De acuerdo con Estefanell et al (1997), los cambios estructurales ocurridos en el resto de las
regiones agropecuarias son tanto o más profundos que los observados en la zona pampeana.
Algunas actividades han ingresado en profundas crisis (azúcar, ovinos) generalmente como
producto de una combinación de causas internas y externas, mientras que otras han atravesado
fuertes reconversiones (frutihorticultura, algodón, etc.), en las cuales generalmente han ganado
peso los medianos y grandes propietarios que pudieron tecnificarse frente a los pequeños
productores descapitalizados que han tendido a abandonar las actividades productivas. Asimismo,
al igual que en la región pampeana, han avanzado tanto las grandes empresas locales y
extranjeras como las nuevas formas de organización empresaria arriba mencionadas.

En un breve resumen, las producciones agrícolas regionales han tenido un comportamiento

heterogéneo (ver Reca y Parellada, 2001, para un análisis más detallado). Por ejemplo, la
producción de algodón alcanzaba más de 900 mil toneladas en 1989/90, y tras un descenso en
las tres cosechas subsiguientes, llegó a superar el millón de toneladas entre 1994 y 1997, para
luego volver a caer, ubicándose por debajo de las 500 mil toneladas en 2000/2001, tendencia
motivada fundamentalmente por la caída de la rentabilidad sectorial, que ha afectado
fundamentalmente a los pequeños productores. Los sectores productores de azúcar o yerba
mate son también casos claros de evolución negativa en la década pasada.

En contraste, los frutales han tenido, en general, un desempeño favorable. En el caso de la

manzana, por ejemplo, la producción superó el millón de toneladas en casi todos los años de la
década pasada, situación que, en contraste, sólo había ocurrido una vez en los años ’80. La
producción de peras, en tanto, creció de 300 mil a 500 mil toneladas entre 1990 y 2000. El
cultivo de limón también se expandió fuertemente. Otro caso exitoso es el del arroz, donde se pasa
de producir menos de 400 mil toneladas a comienzos de la década a 1,65 millones en 1998/99, con
aumentos de rendimientos del orden del 40%. La industria vitivinícola también experimentó una
transformación sustantiva, que en parte estuvo ayudada por el ingreso de empresas extranjeras al
sector. En la mayoría de estos casos la posibilidad de acceso a los mercados de exportación ha
estado estrechamente vinculada a las reconversiones exitosas de los ’90.

El sector ganadero, en tanto, ha tenido un comportamiento menos favorable que el agrícola. Por
un lado, el stock de ganado vacuno ha venido descendiendo desde los cerca de 53 millones de
cabezas de comienzos de los años 1990 hasta menos de 49 millones en 2000. La faena, en
tanto, cayó de casi 13,5 a poco más de 12 millones de cabezas entre 1990 y 2000. A su vez, en
1990 las exportaciones de carne alcanzaban a casi U$S 600 millones y 475 mil toneladas, para
trepar a U$S 1000 millones y más de 520 mil toneladas en 1995, y luego volver a caer a poco
más de 330 mil toneladas y U$S 600 millones en 2000. Un hecho clave para el
desenvolvimiento del sector había sido la erradicación de la fiebre aftosa hacia fines de la
pasada década, que había permitido ampliar los mercados de exportación de la Argentina. Sin
embargo, la reaparición de la enfermedad a comienzos de 2001 provocó incluso el cierre de
mercados a los cuales anteriormente se exportaban ciertos cortes –por ejemplo, la Unión Europea-.

A su vez, la producción láctea ha mostrado un alto dinamismo en los años ’90. Mientras que en
los años ’80 la producción global de leche era del orden de los 3,500 millones de litros por año,
hacia mediados de los ’90 se alcanzó una meseta de poco más de 5,500 millones anuales,

224
 para a partir de allí iniciar un rápido crecimiento hasta llegar a un promedio de poco más de
9,500 millones de litros anuales en los últimos años.

Tanto en el sector ganadero como en el lácteo también se han observado, al igual que en el
caso agrícola, el surgimiento de nuevas formas de gestión así como la difusión de tecnologías
modernas, absorbidas de modo heterogéneo entre las distintas capas de productores.

En suma, el proceso de transformación del sector agropecuario en los años ’90 abarcó
diferentes dimensiones y tuvo consecuencias heterogéneas tanto entre los distintos rubros que
lo componen como al interior de cada actividad. Las diferencias en la naturaleza e impacto de
los cambios tecnológicos en cada caso, los cuales serán analizados más abajo, son un factor
importante para entender dicha heterogeneidad.

d) El sector industrial

Como señala Kosacoff (1998), el sector manufacturero ha venido perdiendo desde 1975 la
capacidad de dinamismo productivo, generación de empleo y liderazgo del proceso de
inversiones que lo distinguía durante la etapa de la ISI. Al mismo tiempo, se han producido
profundas transformaciones que resultan en un modelo de organización muy diferente al que
estaba en vigencia en aquella etapa.

Como se señaló antes, la dictadura militar asumida en 1976 inicia un proceso de

“sinceramiento” de la economía que comenzó con una significativa rebaja de aranceles. Sin
embargo, en una primera etapa el sector industrial todavía no se ve mayormente afectado por el
aumento de importaciones -indicios de la existencia de “agua” en las tarifas-. A posteriori, la
combinación de apertura comercial y retraso cambiario, en un contexto de altas tasas de interés y
retracción del consumo doméstico, dieron lugar, a comienzos de los años ’80, a la crisis más
profunda de la historia para el sector industrial local (Kosacoff, 1989)195.

De todos modos, aún en este contexto, en algunos sectores se verificó un proceso de

renovación del parque industrial. En este sentido, hay que considerar que, significativamente, y
pese a la retórica anti-Estado que permeaba el discurso económico oficial, se mantuvieron los
regímenes de promoción industrial. A su vez, se da nuevo impulso a regímenes previos, como los
que beneficiaban a las provincias de Tierra del Fuego, San Juan, Catamarca, San Luis y La Rioja.
La siderurgia, la petroquímica y la producción de papel están entre las ramas más beneficiadas por
la promoción industrial en esta etapa -recuérdese que antes se señaló que también fueron
privilegiadas en el plano de la protección arancelaria-, además de otras como alimentos, cemento,
textiles, confección, madera y cerámicos (Azpiazu, 1989).

Como resultado de estas tendencias, se produjeron varios cambios estructurales en el sector

manufacturero. Por un lado, creció la presencia de las antes mencionadas ramas de insumos
intermedios, así como la de aquellas basadas en recursos naturales (en especial aceites). La
metalmecánica, en tanto, fue la principal afectada por las políticas económicas de la época, así
como la industria textil. La pérdida de capacidades en el sector de bienes de capital, con el

195
. Por ejemplo, entre 1976 y 1982 la producción de textiles, ropa y calzado cayó un 35%, la de madera y muebles un 40% y la de
productos metálicos, maquinaria eléctrica y material de transporte un 30%.

225
consiguiente debilitamiento de las relaciones usuario-proveedor en una industria clave desde el
punto de vista de la difusión del progreso técnico, fue una de las consecuencias más negativas
de este proceso de reestructuración (Kosacoff, 1989; Chudnovsky, 1988).

Si bien la trayectoria del sector productor de bienes de capital en la Argentina había acumulado
fuertes características idiosincráticas y ciertamente no había conseguido acercarse a las
fronteras de best practice internacional, probablemente hubiera sido más sensato intentar
reconvertir el sector de modo de preservar las capacidades acumuladas a la vez que se inducía
un proceso de upgrading tecno-productivo tal que pudiera en el mediano plazo funcionar como un
eficiente transmisor de progreso técnico dentro de una economía más abierta y competitiva. No
fue este, sin embargo, el camino elegido por la política económica de la época.

En tanto, pese al contexto legal favorable para las ET, más que ingresos se observan salidas de
algunas empresas muy importantes; así, abandonan el país General Motors, Olivetti, Chrysler, Fiat
o Citroen, que cierran, venden o ceden sus líneas de producción en respuesta al poco estimulante
contexto local, tanto político como económico. La participación del capital extranjero en la
producción industrial cayó del 30,4 al 26,8% entre 1973 y 1984 (Azpiazu, 1992b). Este movimiento
es producto tanto del mencionado retiro de varias empresas grandes como de la pérdida de peso
relativo de algunas ramas donde las ET tenían una posición dominante (Chudnovsky, 1988).

A su vez, se observa un crecimiento -que se prolongará durante los años ‘80- de un conjunto de
grandes conglomerados de capital local altamente diversificados (los cuales, además de operar
en el sector industrial, se expandían hacia actividades como construcción, petróleo, bancos,
etc.), que crecen al amparo del aprovechamiento de las leyes promocionales, así como de las
posibilidades abiertas por la apertura del mercado de capitales y el acceso al endeudamiento
externo (Bisang, 1996). Una parte de la literatura destaca el carácter rent-seeking de estos
conglomerados, evidenciado por su dependencia respecto de distintos mecanismos de
promoción y subsidios del Estado, así como de la capacidad de compra de este último, lo cual
sería la contracara de la escasa capacidad competitiva y la débil vocación innovativa de dichas
organizaciones empresarias (Azpiazu et al, 1986; Schvarzer, 1996).

En este sentido, diremos, siguiendo lo expresado en el capítulo previo, que la predominancia en

la Argentina de estrategias empresarias rent-seeking fue, esencialmente, producto de un
esquema de incentivos generado durante la ISI en el cual las oportunidades de obtener rentas
por la vía del apoyo estatal no se daban en contrapartida de compromisos de desempeño de las
firmas privadas. A la vez, los argumentos críticos arriba expuestos en general fallaban en
destacar que, aún siendo cierto que todos ellos aprovechaban las oportunidades disponibles
para obtener rentas “no innovativas”, había una diversidad de trayectorias, más o menos
“virtuosas” desde el punto de vista tecno-productivo, dentro de ese conjunto de conglomerados,
las cuales se iban a revelar claramente en las diferentes reacciones que adoptaron ante los
cambios en las reglas de juego en los años ’90 (ver más abajo).

Durante el gobierno radical (1983-1989) el sector industrial alternó años de expansión con otros
recesivos, acompañando la inestabilidad característica de aquel período. La crisis que terminó
con la salida anticipada de dicho gobierno tuvo un impacto muy significativo sobre la industria,
cuya producción acumuló una caída del 15% entre 1988 y 1989. Ya con la nueva
administración, como producto de la continuidad de los problemas macroeconómicos, 1990 fue

226
el año de menor producción industrial en tres décadas. No sorprende, entonces, que en el total
de la década la industria acumulara una caída del orden del 0,9% anual acumulativo (cuadro IV-5).

En este contexto, continúa el proceso de transformación estructural del sector industrial, con la
consolidación de algunos cambios iniciados en la fase de la dictadura militar, tales como el
aumento de la presencia de los grandes conglomerados de capital local y la pérdida de peso
relativo de las industrias metalmecánicas en favor de los ramas productores de insumos de uso
difundido y algunos alimentos (en particular, aceites vegetales196).

Ambas tendencias fueron favorecidas por la continuidad de los regímenes de promoción, que
progresivamente estuvieron sujetos a cada vez más fuertes críticas, incluyendo: i) la escasa
selección de actividades dentro de un modelo de industrialización coherente; i) el elevado costo
fiscal; iii) la carencia de evaluaciones ex-post y de mecanismos efectivos de fiscalización
(Kosacoff, 1993); iv) la ausencia de estímulos para el desarrollo de actividades innovativas en
las empresas promocionadas; v) la escasa preocupación por incentivar la búsqueda de
ganancias de eficiencia microeconómicas (en un escenario en el cual el sector industrial estaba
protegido de la competencia extranjera por altas barreras tarifarias y no tarifarias).

Por otra parte, durante toda esta etapa se observa un rápido crecimiento de las exportaciones
de manufacturas, que pasan, en valores corrientes, de U$S 2000 millones a mediados de los
años ‘70 a U$S 8000 millones hacia fines de la década siguiente. Son las MOI las que están a
la cabeza de ese movimiento expansivo, ya que crecen de U$S 680 a alrededor de U$S 3300
millones, siempre en los mismos años (cuadro IV-7). Entre las MOA se destacan las ventas de
aceites vegetales -por gran distancia el rubro más significativo-, frigoríficos y curtiembres. En
tanto, las exportaciones MOI son muy distintas de las que habían sido las más dinámicas hasta
mediados de los años ‘70. En efecto, hay un desplazamiento de las exportaciones
metalmecánicas y textiles, a favor de industrias tales como la siderurgia, la refinación de
petróleo, el aluminio y la petroquímica (Bisang y Kosacoff, 1995).

Si por un lado este aumento de las exportaciones industriales puede verse como continuidad de
la dinámica previa que venían evidenciando desde los años ‘60, hay otros factores a considerar:
i) el desarrollo de actividades vinculadas al sector primario que lograron buena inserción en el
mercado internacional (aceites vegetales); ii) la concreción en los años ‘80 de diversos
proyectos en el sector de insumos difundidos que, originalmente planificados para sustituir
importaciones, debieron salir a exportar cuando, como producto del estancamiento
macroeconómico y de la desarticulación de la cadena industrial, encontraron una demanda
doméstica muy inferior a la estimada al momento de definir las escalas de planta; iii) un
conjunto de actividades, incluyendo la automotriz y otras metalmecánicas, redefinieron sus
estrategias de funcionamiento a favor de una mayor apertura hacia los mercados externos
como forma de compensar el escaso dinamismo del mercado local (Bisang y Kosacoff, 1995).

196
. Esta industria registró un crecimiento explosivo a partir de mediados de los años ’70, basado en la disponibilidad del recurso
natural pero también en un rápido proceso de modernización tecnológica que permitió obtener ganancias de escala y productividad que
hacen que los productores locales presenten niveles de eficiencia similares a los de los principales países competidores (Obschatko,
1997).

227
A modo de breve balance, puede señalarse que en el período 1975/1990 la actividad industrial
cayó un 25%, lo cual llevó a una pérdida de peso del sector manufacturero en el PBI desde un
24 a un 19% aproximadamente. En tanto, el perfil de especialización sectorial cambió
fuertemente, con expansiones de ramas asociadas a recursos naturales, tanto primarios como
minerales, y de las productoras de insumos difundidos -actividades que, en general, son capital
intensivas y que en Argentina no avanzaron hacia la producción de bienes "diferenciados" con
mayor valor agregado-, en detrimento de otras actividades más asociadas al uso intensivo de
recursos humanos calificados y con mayores requerimientos de esfuerzos tecnológicos domésticos
-en particular, el complejo metalmecánico y electrónico- (Kosacoff, 1993).

La introducción del Plan de Convertibilidad dio lugar a una recuperación del sector industrial
entre 1991 y 1994, ya que al calor del fuerte aumento de la demanda doméstica y de la
reaparición del crédito para consumo, se registró un significativo aumento de la producción
manufacturera, paralelamente a una alta expulsión de personal consecuencia de la
generalización de procesos de racionalización de los puestos de trabajo. Esta reactivación tuvo,
sin embargo, un impacto heterogéneo dentro del sector industrial, con las ramas automotriz y
otras de bienes de consumo durable encabezando el aumento de la producción, mientras que la
industria de maquinarias y equipos no podía aprovechar los frutos del incremento de la
inversión doméstica ya que enfrentaba una competencia de importaciones que llegaban al país
con arancel cero y financiamiento muy favorable.

Luego del derrumbe de la producción industrial en 1995, derivado del llamado "efecto Tequila",
se retoma la expansión en 1996, la cual, a diferencia de la etapa anterior, se hace en un
contexto de incremento en el nivel de empleo manufacturero. Esta nueva fase expansiva se
detiene en 1999, cuando el sector -al igual que la economía en su conjunto-, ya afectado por las
consecuencias de las crisis asiática y rusa y por el endurecimiento del mercado financiero
internacional, recibe un nuevo golpe con la devaluación del real a comienzos del año. En los
últimos tres años la industria acumula una caída del 13% y en 2001 la producción estuvo casi
en los niveles de 1993. Sin sistema de crédito, con serios problemas en la cadena de pagos y
ruptura generalizada de contratos, con dificultades para importar insumos y componentes y
brusca contracción de la demanda local, la producción industrial en 2002 se ubicará
seguramente entre los niveles más bajos de las últimas décadas.

En el balance, en los años ‘90, pese al mejor desempeño promedio del sector industrial, el
mismo siguió perdiendo peso en la estructura global de la economía (cuadro IV-5). Hay que
considerar, además, que el punto de partida de este proceso de recuperación de la producción
industrial era muy bajo, teniendo en cuenta el retroceso acumulado anteriormente; así, recién
en 1994 el PBI industrial supera al de 1977. En tanto, en 1998, punto máximo de la serie en los
’90, la producción industrial era apenas 19% mayor que la de 1987.

En este sentido, hay que considerar que, además del impacto macroeconómico propio de la
adopción de la convertibilidad, la industria sintió también los efectos de otros cambios en la
política económica. Por un lado, se terminó de desmantelar el régimen regulatorio de la ISI
(eliminándose la mayor parte de las políticas promocionales), en paralelo a la puesta en marcha
del ya mencionado programa de reformas estructurales “pro-mercado”, dentro del cual se
destacan los efectos de la apertura comercial, que obviamente aumentó fuertemente la

228
exposición de las firmas domésticas a los rigores de la competencia. Por otro, la formación del
MERCOSUR definió tanto una oportunidad -desde el punto de vista del mercado ampliado-
como un desafío -por la constitución de un espacio común de competencia con un socio, Brasil, de
mayor nivel de industrialización y con un tramado de relaciones productivas más denso y eficiente-.

En este escenario, la expansión del sector industrial hasta 1998 vino acompañada de un
aumento de la productividad laboral mayor al observado en el total de la economía -52% (5,6%
anual) contra 33% (4,2% anual) entre 1990 y 1997-. Si bien una porción de este aumento de la
productividad se debe, evidentemente, al elevado margen de capacidad ociosa existente en
1990, también han impactado positivamente la adopción de nuevas tecnologías en una parte
importante del aparato industrial así como el logro de mejoras de eficiencia (o ahorro real de
costos) por mejoras en el management, la reasignación de recursos hacia sectores más
productivos, el aprovechamiento de economías de escala, un clima de negocios más propicio, etc.

Dentro del sector industrial el aumento de la productividad fue mayor en transables (51%) que
en no transables (32%) -Alvaredo et al (1998)-. Este hallazgo va en el mismo sentido del
anteriormente comentado del trabajo de FIEL (2002) donde se detectaba una asociación positiva
entre ganancias de TFP y aumento de exportaciones a nivel de firmas y, en conjunto, sugerirían
que la exposición a la disciplina del comercio internacional induce mejoras en la productividad. Sin
embargo, FIEL también encontraba que el desempeño de la TFP en no transables había sido
superior al de los transables (tomando la economía en su conjunto); asimismo, en dicho estudio
se hallaba una alta heterogeneidad inter-empresaria en cuanto a cambios en la TFP. En
consecuencia, surge que si bien la disciplina competitiva presiona a favor de una mayor eficiencia
no todas las firmas y sectores han podido responder positivamente a dicha presión.

Asimismo, mientras que las firmas en el sector tradicional de la industria experimentaron, en

promedio, caídas en la TFP, las empresas del sector de “alta tecnología” (Químicos y Plásticos,
Maquinaria y Equipos y Comunicaciones) parecen haber sido las más exitosas en esa materia
(FIEL, 2002). La evidencia disponible no permite analizar cuáles son los factores que están
detrás de estas diferencias, las cuales, sin embargo, tienden a alinearse con algunos de los
temas discutidos en la sección primera de este capítulo.

El desempeño de la producción industrial también fue heterogéneo a lo largo de los años ‘90. En la
comparación entre 1993 y 2000 aparecen, por un lado, un conjunto de sectores y complejos
productivos “ganadores” (cuadro IV-18): alimentos y bebidas (todas sus ramas aumentan la
participación en el valor de producción industrial entre 1993 y 2000, y el complejo en su
conjunto incrementa su participación en 3,5 puntos), refinación de petróleo (la participación del
sector aumenta 1,8 puntos), el complejo químico (2,8 puntos de incremento), productos de
caucho y plástico (casi 2 puntos de aumento) y, en menor medida, la producción de metales y el
complejo celulósico-papelero (0,7 y 0,8 puntos respectivamente). Se trata, en lo esencial, de
ramas que están directamente vinculadas a la dotación de recursos naturales del país y/o
producen commodities industriales con procesos escala-intensivos y que, en general, pueden
acceder con cierta facilidad a los mercados externos en momentos de caída de la demanda local.

¿Qué sectores pierden participación en la producción industrial? Textiles y prendas de vestir (3

puntos de caída), metalurgia y maquinarias (2,8 puntos de reducción), maquinarias y aparatos
eléctricos y electrónicos (1,9 puntos de baja) y equipo de transporte (caída de 1,8 puntos). Se

229
trata de sectores intensivos en mano de obra no calificada (textiles) o calificada (maquinarias),
así como de actividades en donde el progreso tecnológico es rápido (electrónica), que, además,
tendieron a ser fuertemente afectados por la apertura implementada en los años 1990.

230
 Cuadro IV-18
Evolución de la producción industrial por sectores. 1993-2000 (%)
Participación en el PBI industrial Diferencia
Ramas 1993 2000 2000-1993
Alimentos y bebidas 28.04 31.49 3.45
Prod. aliment. (carnes, pescado, frutas, legumbres, aceites, etc.) 11.37 12.77 1.40
Lácteos 4.18 4.69 0.51
Molienda de trigo, legumbres y cereales 2.10 2.36 0.26
Productos de panadería, azúcar, café, té, etc. 5.74 6.45 0.71
Bebidas 4.65 5.22 0.57
Productos de tabaco 0.73 0.64 -0.09
Textiles y prendas de vestir 7.83 4.85 -2.98
Hilados y tejidos 2.78 1.84 -0.94
Tejidos y artículos de punto 0.76 0.50 -0.26
Prendas de vestir y de artículos de piel 3.32 1.87 -1.45
Fabricación de ropa de cama, toallas, etc. 0.97 0.64 -0.33
Cuero y calzado 2.66 2.54 -0.12
Cueros y productos de marroquinería y talabartería 1.57 1.50 -0.07
Calzado 1.09 1.04 -0.05
Madera y productos de madera 2.09 1.78 -0.31
Papel y productos de papel, edición e impresión 6.82 7.65 0.83
Papel y productos de papel 2.68 3.28 0.60
Impresión y servicios conexos 1.58 1.67 0.09
Libros, periódicos, discos, etc. 2.56 2.70 0.14
Refinación de petróleo 6.33 8.10 1.77
Sustancias y productos químicos 10.55 13.34 2.79
Prod. químicos varios (medicamentos, cosmética, limpieza, etc.) 7.17 9.08 1.91
Sustancias químicas básicas 2.41 3.04 0.63
Fertilizantes y agroquímicos 0.68 0.86 0.18
Fibras manufacturadas 0.29 0.36 0.07
Productos de caucho y plástico 3.33 5.31 1.98
Productos de caucho 0.58 0.93 0.35
Productos de plástico 2.75 4.38 1.63
Minerales no metálicos 3.09 2.09 -1.00
Vidrio y productos de vidrio 0.66 0.45 -0.21
Minerales no metálicos 2.43 1.64 -0.79
Fabricación de metales 3.92 4.62 0.70
Hierro y acero 2.73 3.22 0.49
Fundición de hierro y acero y de metales no ferrosos 0.60 0.71 0.11
Metales no ferrosos 0.59 0.69 0.10
Metalurgia y maquinarias 8.77 5.96 -2.81
Productos metálicos 0.67 0.44 -0.23
Acabado de sustancias metálicas 3.53 2.33 -1.20
Maquinaria de uso especial 1.52 1.06 -0.46
Maquinaria de uso general 1.76 1.23 -0.53
Electrodomésticos 1.29 0.90 -0.39
Maquinaria y aparatos eléctricos y electrónicos 4.13 2.21 -1.92
Maquinaria de oficina e informática 0.21 0.09 -0.12
Motores, generadores y transformadores eléctricos 0.59 0.36 -0.23
Acumuladores, lámparas y equipo de iluminación. 0.80 0.49 -0.31
Recept. de radio y TV, grabadoras y reprod. de sonido y video 1.20 0.56 -0.64
Transmisores de radio y TV, aparatos de telef., otros comp. elect. 0.66 0.30 -0.36
Hilos y cables aislados 0.67 0.41 -0.26
Equipo de transporte 8.42 6.61 -1.81
Vehículos automotores 5.45 4.34 -1.11
Partes, piezas y accesorios para vehículos automotores 1.96 1.56 -0.40
Carrocerías para automotores, remolques y semirremolques 0.47 0.38 -0.09
Otros equipos de transporte 0.54 0.33 -0.21
Otras manufacturas 3.26 2.79 -047
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Centro de Estudios para la Producción (CEP).

231
Estos cambios de los años ’90 son en gran medida la continuidad de un proceso de
transformación de la estructura industrial argentina iniciado en los años ’70, y caracterizado,
como vimos antes, por la pérdida de peso del sector metalmecánico y de las industrias intensivas
en mano de obra y por el avance de las actividades vinculadas a recursos naturales (cuadro IV-19).
Cuadro IV-19
Cambios en el peso relativo de los distintos sectores industriales (% sobre el PBI manufacturero). 1970-1996
1970 1990 1996
Metalmecánica, excluyendo automotores 15,6 14,3 13,1
Equipo de transporte 9,9 8,5 12,1
Alimentos, bebidas y tabaco e industrias procesadoras de recursos naturales 36,2 46,7 45,7
Industrias tradicionales intensivas en mano de obra 38,2 30,5 29,0
Fuente: Katz (1999b).

Otra de las transformaciones clave en el sector industrial durante los años ’90 es el aumento de
su nivel de apertura comercial. Mientras que las importaciones pasan del 13,4 al 18,5% del
consumo aparente manufacturero entre 1993 y 2000, la participación de las exportaciones en el
valor bruto de producción sube de 8,8 a 15,2% en el mismo período; en ambos casos, se
observan aumentos en los respectivos coeficientes en más del 90% de las ramas
manufactureras, lo cual indica que el aumento de la apertura fue un proceso generalizado.

Las exportaciones de manufacturas pasaron de U$S 8045 millones en 1990 a U$S 15790
millones en 2001. A su vez, las exportaciones MOI crecieron de U$S 3364 a U$S 8325 millones
en el mismo período. El aumento de las exportaciones MOI estuvo motorizado por los sectores
de insumos difundidos escala intensivos como petroquímica, siderurgia, celulosa y aluminio –en
las que operan un conjunto de plantas relativamente nuevas que han avanzado en su sendero
madurativo hasta alcanzar altos niveles de competitividad internacional- y por el incremento de
las exportaciones automotrices, favorecidas, como dijimos antes, por un régimen promocional
específico. Asimismo, las ventas MOI, como se señaló más arriba, han tendido a concentrarse
fuertemente en el MERCOSUR, hecho que indica, a la vez, tanto su vulnerabilidad como la
dificultad para alcanzar niveles de competitividad internacionales.

Por el lado de las importaciones, las mismas han impactado de modo muy diferente en las
distintas ramas manufactureras. Así, por ejemplo, como se señaló antes, la producción de
bienes de capital sufrió fuertemente la competencia extranjera. Las industrias trabajo intensivas
-textiles, calzado, juguetes, etc.- también se encontraron entre las más afectadas, así como los
segmentos con menores capacidades competitivas dentro del complejo de insumos difundidos -
papel, por ejemplo-. Estos sectores comenzaron a ser protegidos, desde mediados de los años
’90, con medidas tales como derechos antidumping, cláusulas de salvaguardia, etc., pero sin
plantearse, desde el gobierno, estrategias que pudieran mejorar sus niveles de competitividad o
inducir una reconversión “ofensiva” de las firmas involucradas.

En tanto, la apertura implicó la posibilidad de modernización tecnológica vía abaratamiento de

la compra de bienes de capital -posibilidad aprovechada intensamente por la industria, como
vimos más arriba-. A la vez, se dio un movimiento generalizado hacia la incorporación de un
mayor porcentaje de insumos importados en el proceso productivo -desplazando, lógicamente,
a los anteriores proveedores locales-, en tanto que muchas firmas -notoriamente las filiales de

232
ET- pudieron complementar su oferta local con bienes importados -lo cual permitió la reducción
y especialización del mix de producción doméstica- (Chudnovsky y López, 2001a).

Esperablemente, las transformaciones estructurales descriptas han tenido su correlato a nivel

microeconómico. El aprendizaje histórico de las firmas se basaba en ciertos datos considerados
permanentes: alta protección de la producción nacional, extensa presencia regulatoria del
Estado, subsidios y transferencias para la promoción de la inversión o la operatoria de las
empresas, etc. Además, los años ‘80 trajeron un panorama macroeconómico definido básicamente
por un alto nivel de incertidumbre, la permanencia de un régimen de elevada inflación y la
consecuente volatilidad del set de precios relativos básicos. En este marco, durante aquella
década predominaron las actividades rent-seeking y las estrategias de valorización financiera y
especulativa del capital por sobre las dirigidas hacia la ampliación de capacidades productivas.
Las escasas inversiones relevantes se dirigieron exclusivamente hacia sectores y regiones en los
que la aplicación de capital se encontraba fuertemente subsidiada.

En los años ‘90, ante el drástico cambio en las reglas de juego, las estrategias privadas
presentan, inicialmente, un fuerte componente inercial, basado no sólo en su propia historia sino
también en la demora en evaluar como irreversibles las nuevas señales exógenas (Chudnovsky
et al, 1992). En líneas generales, excepción hecha de las compras de activos públicos o de los
traspasos accionarios entre firmas privadas -concentrados en pocos sectores-, en un primer
momento predominaron las acciones dirigidas a garantizar la supervivencia empresaria por sobre
las que incluían un componente de dinamismo inversor o tecnológico importante.

La respuesta más generalizada y más rápida de las firmas al nuevo conjunto de reglas
económicas fue la reducción de personal, el cierre de líneas de producción y aún de plantas
completas y la racionalización de estructuras administrativas y comerciales. A su vez, este
movimiento se combinó con la creciente adopción de modernas técnicas de organización y
manejo del proceso productivo y de nuevas estrategias de comercialización y distribución.

A medida que avanzaba la década del ‘90, con la consolidación del nuevo régimen de política
económica, comenzaron a hacerse más nítidas las estrategias de las firmas industriales, así
como los lineamientos básicos del proceso de reestructuración. A su vez, la inversión en el
sector manufacturero tomó mayor fuerza a lo largo de la década, lo cual se refleja en el
aumento de las importaciones de bienes de capital para el sector industrial y en la aparición de
algunos nuevos proyectos de inversión greenfield o que involucran significativas ampliaciones de
capacidad en diversos sectores -de todos modos, cabe acotar que las inversiones greenfield han
sido relativamente escasas dentro del sector manufacturero197, y se concentraron en algunas ramas
específicas como alimentos y bebidas, petroquímica y automotriz, entre otras-.

En este contexto, se observan una serie de transformaciones que incluyen (Kosacoff, 1998): i)
un sesgo hacia "funciones de producción" menos trabajo-intensivas; ii) una fuerte disminución
de la "verticalidad" de la producción interna originada, centralmente, en la sustitución de valor
agregado doméstico por mayores contenidos de origen externo; iii) una especialización mayor

197
. En base a datos del Centro de Estudios para la Producción (CEP) se puede estimar que las inversiones greenfield fueron
alrededor del 13% del total de inversiones en la industria entre 1990 y 1997.

233
de las firmas locales, vía reducción del mix de productos y complementación con oferta
importada; iv) una creciente externalización de actividades de servicios auxiliares; v) la
introducción de innovaciones organizacionales; vi) un peso creciente de las actividades de
marketing y publicidad (Bisang y Malet, 1998); vii) una mayor atención a las cuestiones de
calidad y medio ambientales (Chudnovsky et al, 1997)198.

La reestructuración también incluye una tendencia al establecimiento de nuevas formas de

organización del trabajo basadas en la movilidad funcional y la polivalencia, la valoración de la
capacitación del personal y la búsqueda de mecanismos de participación directa por parte de
los trabajadores. Así, por ejemplo, en el sector automotriz se avanza progresivamente hacia
"versiones locales" de la llamada "lean production" y se incorporan nuevas tecnologías de
gestión -trabajo en equipos y células, JIT, calidad total, programas de mejora continua, etc.-
(Soifer y Tomada, 1999). Las novedades en la organización del proceso de trabajo así como las
innovaciones tecnológicas y organizacionales mencionadas anteriormente han sido adoptadas
de manera desigual dentro del espectro manufacturero, siendo que la intensidad de adopción
tiende a coincidir con ciertas características tales como, por ejemplo, tamaño de la firma.

En cuanto a las estrategias empresarias, encontramos que las firmas han reaccionado de
distinta forma frente al nuevo contexto de los años ‘90. Así, en la mayor parte de los casos la
performance de los agentes no está directamente asociada al dinamismo de la rama a la que
pertenecen, lo cual es evidencia de una fuerte heterogeneidad estructural y de la existencia de
respuestas muy variadas al interior de los distintos sectores (Yoguel y Rabetino, 2000). Los
resultados del trabajo de FIEL (2002) anteriormente expuestos, que mostraban una alta
heterogeneidad inter-empresaria en términos de ganancias de TFP, incluso dentro de un mismo
sector, van en la misma dirección.

Siguiendo a Kosacoff (1998), las estrategias pueden agruparse en dos grandes categorías. Por
un lado, lo que el autor llama “reestructuraciones ofensivas”, protagonizadas por unas 400 firmas -
que representaban alrededor del 40% del producto industrial en 1995-, que realizaron fuertes
inversiones y llevaron adelante profundos cambios organizacionales -del tipo de los mencionados
algunos párrafos más arriba-, a resultas de lo cual han obtenido significativas mejoras de
productividad que las acercan a las mejores prácticas internacionales.

Se trata, como es evidente, de un número muy reducido de firmas si se lo compara con el

conjunto del universo manufacturero, que están concentradas en cuatro grandes áreas: i)
industrias de insumos básicos (siderurgia, petroquímica, aluminio, cemento, refinación de
petróleo); ii) industrias basadas en recursos naturales (aceites, agroindustrias); iii) complejo
automotriz (donde todavía se está, de todos modos, relativamente lejos de la frontera
internacional); iv) bienes de consumo no durable diferenciados (golosinas, lácteos) y algunas
otras actividades tales como producción de centrales telefónicas, etc.

Si bien las alrededor de 25 mil empresas que conforman el resto del universo manufacturero
argentino también han obtenido significativos aumentos de productividad en estos años -gracias

198
. El número de certificaciones ISO 9000 pasó de 3 en 1992 a más de 2500 al presente, en tanto que ya se han otorgado casi 200
certificaciones ISO 14000.

234
a racionalización de personal, introducción de cambios organizacionales e inversiones menores
en debottlenecking y optimización de procesos-, aún están lejos de la mejor práctica
internacional y operan en general con escalas bastante inferiores a las económicamente
eficientes, lo cual complica sus posibilidades de competir en una economía abierta.

Las estrategias y desempeños empresarios difieren, previsiblemente, en función del tipo de

firmas. En este contexto, una de las tendencias más significativas es la creciente presencia de
filiales de ET en la mayor parte de los sectores manufactureros. En 1998, las ET participaban con
alrededor del 60% de las ventas de las 500 mayores firmas industriales, frente a un 34% en 1990.
La presencia de las ET se aproximaba o superaba el 90% en los sectores automotriz/ autopartes,
informática y telefonía y química/petroquímica. Sólo en textiles, frigoríficos y siderurgia/aluminio las
ET tenían menos del 20% de las ventas hacia 1998 (Chudnovsky y López, 2001a).

Al presente, las ET tienen una presencia fuerte en sectores manufactureros basados en

recursos naturales, así como en los intensivos en escala; en contraste, su participación es baja
en las ramas trabajo-intensivas. A la vez, tienden a operar con estrategias más abiertas que las
firmas nacionales (con un peso importante del comercio intrafirma); en este sentido, si bien las
ET exhiben coeficientes de exportación e importación superiores a sus pares nacionales, no se
ha podido mostrar que la diferencia sea estadísticamente significativa en el primer caso, pero sí
en el segundo. El patrón de comercio exterior de las ET es claramente dual; sus exportaciones
están más concentradas en el MERCOSUR que las de las firmas nacionales, en tanto que sus
ventas a países desarrollados son, en su gran mayoría, de productos intensivos en recursos
naturales. A la vez, sus importaciones se realizan preferentemente desde los países
desarrollados, desde donde se abastecen de aquellos segmentos de bienes más sofisticados
desde el punto de vista tecnológico (Chudnovsky y López, 2001a).

La modalidad de avance predominante de las ET en los años ’90 ha sido la compra de

empresas existentes. En Chudnovsky y López (2001a) se encuentra que si bien, con
posterioridad a los "cambios de manos", se ha constatado un mejor desempeño de las firmas
adquiridas en variables tales como ventas, entrenamiento de personal y mejoras tecnológicas,
así como menores pérdidas de puestos de trabajo –vis a vis aquellas firmas que no han
cambiado de propiedad-199, la mayor eficiencia de las firmas objeto de las compras aún no se
había traducido en un aumento significativo de sus coeficientes de exportación, ni había dado
lugar a una intensificación de las actividades de I&D realizadas localmente.

Por su parte, los conglomerados de capital nacional, actores dominantes en la economía

argentina durante los años ‘80, han tenido estrategias y desempeños heterogéneos, en un
contexto donde, como grupo, han tendido a perder parte del protagonismo que tenían en las
décadas previas. Mientras algunos de ellos han desaparecido o han quedado reducidos a una
mínima expresión –Garovaglio, Celulosa, Soldati, Richard, Astra-, etc., otros –Techint, Arcor,
Pérez Companc, SOCMA, Bagó, Pescarmona, Bemberg, etc.- han fortalecido sus posiciones en
el mercado interno, muchas veces replegándose hacia sus respectivos core business, y han
incrementado su presencia en los mercados externos, no sólo por la vía de la exportación sino

199
. El mencionado trabajo hallaba que estos elementos positivos de las operaciones de cambio de manos eran más claros cuando
la empresa compradora era de capital extranjero que en los casos en que era nacional.

235
también, en muchos casos, a través de operaciones de IED (ver Kosacoff, 1999). En cualquier
caso, tomados en conjunto, presentan una serie de debilidades que incluyen: i) su desarrollo se
basa principalmente en actividades que generan escasas repercusiones sobre el resto del
aparato productivo; ii) operan preferentemente en ramas intensivas en recursos naturales y
tienen poca presencia en actividades en donde el proceso de acumulación tenga un fuerte
sustento tecnológico; iii) su tamaño, en la mayoría de los casos, es pequeño vis a vis los líderes
internacionales de sus respectivos mercados200 (Bisang, 1998).

En las PyMEs el proceso de adaptación a las nuevas condiciones de competencia resultó

particularmente complejo, ya que habían acumulado en su trayectoria algunos rasgos conflictivos
con el patrón de concurrencia más internacionalizado que se iba consolidando. En efecto, buena
parte de las PyMEs combinaban un equipamiento relativamente obsoleto y heterogéneo, un mix de
producción excesivamente diversificado, baja o nula experiencia exportadora, reducidos niveles de
cooperación con otras firmas, escasa interacción con instituciones oferentes de servicios
tecnológicos y una organización fuertemente basada en la integración vertical y en la
centralización del saber tecnológico y productivo en la figura del "dueño", lo cual obviamente
afectaba sus posibilidades competitivas (Cepeda y Yoguel, 1993). A su vez, en general las
PyMEs se encuentran más expuestas a las fallas de mercado en temas como financiamiento,
tecnología, información, etc. y habitualmente tienen mayores dificultades para incorporar
recursos humanos calificados (Gatto, 1998; Gatto y Yoguel, 1993; Yoguel, 1996, 1998 y 1999).

Pese al cambio en las reglas de juego, varios trabajos muestran que no se ha verificado un
cambio generalizado de conductas por parte de las PyMEs industriales argentinas y que, por el
contrario, las conductas más difundidas de los ‘90 no difieren sustancialmente de las que eran
típicas antes de la apertura (Milesi, 2000). Más aún, el grupo de firmas que ha mostrado una
mejor performance es justamente aquel en el cual las características arriba mencionadas ya no
estaban presentes en la etapa previa. En consecuencia, ha predominado la tendencia por parte
de las PyMEs a replicar prácticas empresariales y productivas del pasado.

Las dificultades de las PyMEs para adaptarse a las nuevas reglas de juego derivaron en el
cierre de gran cantidad de establecimientos a lo largo de los años ‘90. Esto llevó a adoptar
distintas políticas públicas de carácter "horizontal" a partir de 1994 (orientadas a reducir el costo
del endeudamiento, facilitar el acceso a los mercados de exportación y difundir información técnica
y estándares de calidad), pero que no lograron (por fallas en su diseño, insuficiencia de fondos,
falta de continuidad u otras deficiencias), alterar el panorama recién descripto.

En este contexto, no sorprende encontrar que en los años ‘90 las empresas más dinámicas han
sido las de mayor tamaño. A la vez, las actividades económicas más expansivas han sido
aquellas en las que predominan las filiales de ET, las empresas locales de gran tamaño y las
que hacen un uso intenso de mano de obra con calificación media. En contraste, las PyMEs y
las actividades productivas con menor peso de filiales de ET y calificación promedio reducida de
la mano de obra evidencian las conductas más vegetativas y han tenido la mayor reducción del
numero de ocupados en los años ‘90 (Yoguel y Rabetino, 2000).

200
. Para tener una idea de la magnitud relativa de los grupos argentinos, obsérvese que el mayor de ellos, Techint, factura alrededor
de U$S 7500 millones, contra U$S 20 mil-40 mil millones de los grupos coreanos más grandes. En tanto, en promedio, se puede
estimar que los 10 mayores grupos brasileños facturan más del doble que sus pares argentinos.

236
En suma, y tal como es esperable desde el enfoque evolucionista de la firma, hay distintas
conductas, estrategias y desempeños empresarios en el nuevo ambiente de los años ‘90. Las
reacciones de las firmas, a su vez, están influenciadas tanto por su historia previa (esto es, hay
un peso importante del path-dependence), como por sus posibilidades de reconvertirse, las
cuales dependen tanto de los activos y capacidades acumuladas internamente como de su
capacidad de insertarse en entornos o redes que les pueden proveer de recursos y asistencia
en el plano financiero, tecnológico, etc, en un contexto de racionalidad limitada y fuertes fallas
de mercado. Así, resulta previsible encontrar una vinculación entre el desempeño de las firmas
y su tamaño, tipo de propiedad del capital y disponibilidad de recursos humanos in house, pero
también un peso de factores más específicos de cada empresa, en función de su historia
pasada, sus capacidades internas y su percepción del futuro.

2) Cambio tecnológico e innovación en la economía argentina

a) Las actividades de ciencia, tecnología e innovación: indicadores básicos

i) Indicadores de "insumos"

• Los gastos en actividades científicas y tecnológicas (ACyT)201 eran, en 2000 (medidos en

valores constantes), 2,6 veces más que los realizados en 1985 -casi todo el incremento se
verificó en los años ‘90- y la proporción de dichos gastos en relación al PBI pasó de 0,3 a
0,52% entre ambos años (cuadro IV-20). En tanto, los gastos en I&D alcanzaban 0,45% del
PBI hacia fines de la década pasada. A su vez, los gastos en ACyT absorbieron el 1,8% del
Presupuesto Nacional entre 1996 y 1998, para bajar, en un contexto de restricción fiscal, a
1,6, 1,5 y 1,4% en 1999, 2000 y 2001 respectivamente -esas cifras no son muy distintas de
las antes expuestas en el capítulo III (cuadro III-45)-.
Cuadro IV-20
Gastos en ACyT e I&D(miles de pesos constantes de 1998). 1985-2000
Gastos en ACyT % del PBI Gastos en I&D % del PBI
1985 575.883 0,30 s.d. s.d.
1986 638.089 0,31 s.d. s.d.
1987 660.235 0,31 s.d. s.d.
1988 660.588 0,32 s.d. s.d.
1989 610.633 0,34 s.d. s.d.
1990 647.143 0,33 s.d. s.d.
1991 747.986 0,34 s.d. s.d.
1992 854.839 0,36 s.d. s.d.
1993 1.015.736 0,43 s.d. s.d.
1994 1.124.936 0,44 s.d. s.d.
1995 1.252.748 0,48 s.d. s.d.
1996 1.353.058 0,50 1.136.257 0,38
1997 1.466.288 0,50 1.228.288 0,38
1998 1.495.629 0,50 1.229.566 0,41
1999 1.481.846 0,52 1.285.350 0,45
2000 1.470.734 0,52 1.271.232 0,45
202
Fuente: SECYT .

201
. Los gastos en ACyT incluyen las actividades de I&D más otras tales como difusión, formación de recursos humanos en CyT,
servicios tecnológicos (bibliotecas especializadas, etc.).
202
. Desde el año 2000 se ha cambiado el nombre de esta institución por el de SETCIP (Secretaría de Ciencias, Tecnología e
innovación Productiva); en este capítulo hemos preferido conservar la antigua denominación para simplificar la lectura.

237
• De todos modos, pese al aumento registrado en los años ‘90, la Argentina continúa
evidenciando un claro retraso en materia de recursos asignados a actividades de CyT. Así, la
comparación con otros países muestra no sólo una previsible gran distancia con lo que
gastan los países desarrollados y con los “tigres asiáticos” (la Argentina eroga, en términos
relativos, una cifra entre 4 y 7 veces inferior a la que gastan países como EE.UU., Japón,
Francia, Alemania, Corea, Taiwan, Australia o Canadá), sino también un rezago vis a vis
naciones vecinas como Brasil y Chile (cuadro IV-21).

• Analizando la composición del gasto por sector de ejecución, el cambio más notable es el
aumento del peso del sector empresas, que pasa de un entorno cercano al 16% en la segunda
mitad de los años ‘80 a poco más del 30% hacia 1998 (esto pese al desmonte de la mayor
parte de los equipos de I&D que operaban en las firmas privatizadas en el área de servicios
públicos), aunque luego registra un leve descenso. Consecuentemente, disminuye el peso
relativo de los gastos en ACyT realizados por las instituciones estatales (cuadro IV-22). En
tanto, cabe destacar que las universidades privadas sólo ejecutan alrededor del 7% de los
gastos en ACyT del sistema universitario.
Cuadro IV-21
Gastos en I&D en relación con el PBI -comparación internacional- (%)
Año Gastos en I&D/PBI (%) Año Gastos en I&D/PBI (%)
Japón 1998 3.04 España 1999 0,61
Corea 1997 2,90 Brasil 1999 0,87
EE.UU. 2000 2,66 Portugal 1999 0,77
Alemania 1999 2,38 Chile 2000 0,54
Francia 1998 2,18 Argentina 2000 0,45
Taiwan 1997 1,81 Colombia 2000 0,24
Australia 1998 1,49 Panamá 1999 0,21
Canadá 2000 1,57 México 2000 s.d
Irlanda 1997 1,40 Uruguay 1999 0,26
Italia 1999 1,04 Venezuela 1997 s.d.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECYT y del National Science Council de Taiwan.

Cuadro IV-22
Gastos en ACyT por sector de ejecución (%). 1985-2000
Total Gobierno Empresas Educación Superior Entidades sin fin de lucro
1985-89 100 53,4 16,5 28,1 1,9
1990-94 100 49,9 21,5 26,6 2,0
1995 100 42,7 25,4 29,6 2,3
1996 100 40,7 27,2 29,5 2,5
1997 100 39,2 30,2 27,7 2,8
1998 100 39,3 31,2 26,4 3,0
1999 100 39,9 29,2 28,0 2,9
2000 100 39,6 26,0 31,9 2,5
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECYT.

• Prestando atención a la fuente de financiamiento, observamos que las cifras globales no

difieren demasiado con relación a las de ejecución (cuadro IV-23). Se advierte, de todos
modos, que el sector empresas financia algo menos de lo que ejecuta, lo mismo que las
universidades y las entidades sin fines de lucro203. La fuente que permite cerrar esa brecha

203
. En Rabettino y Bisang (1999) se informa acerca de la existencia de unas 300 ONG vinculadas a CyT, que ejecutan actividades
específicas de investigación en ciertas áreas, se ocupan de tareas de difusión científica y/o sirven de "puente" entre el mundo
académico y el productivo. Dichas ONG gastan anualmente unos 55 millones de pesos y tienen 500 investigadores full time.

238
 son los fondos provenientes del exterior y del gobierno nacional, ya que los gobiernos
provinciales ejecutan y financian aproximadamente el mismo -y muy reducido- monto de
gastos en ACyT. En este sentido, es útil tener en cuenta que el esfuerzo que las provincias
destinan a CyT equivale a menos del 0,50% de los recursos federales coparticipados que
reciben, es decir, un porcentaje muy inferior al que la Nación destina al mismo rubro (más
aún, hay que considerar que las provincias también tienen recursos propios, con lo cual el
porcentaje de gastos en CyT sobre su presupuesto total es aún menor).
Cuadro IV-23
Gastos en ACyT por sector de financiamiento (%), 2000
2000
Total 100
Sector Gobierno 70,8
Gobierno Nacional 38,1
Educación Superior Pública 28,8
Gobiernos Provinciales 3,9
Sector Privado 27,4
Empresas 23,4
Entidades Sin Fines de Lucro 1,9
Educación Superior Privada 2,1
Exterior 1,8
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECYT.

• De todos modos, la participación del sector privado en el financiamiento y ejecución del

gasto en I&D es aún baja en el contexto internacional, tanto si se la compara con la que se
alcanza en los países desarrollados, como con relación a lo que ocurre en las naciones
asiáticas en desarrollo (cuadro IV-24). Estos datos indican que el rezago argentino en
actividades de I&D es relativamente mayor en el caso del sector privado (cuadro IV-25). Solo
para ejemplificar, digamos que, en términos del PBI, la diferencia entre lo que ejecuta el
sector gobierno en la Argentina y los restantes países de la muestra es, como máximo, de
3,5 a 1 (la comparación es contra Taiwán). En cambio, si tomamos la diferencia relativa en lo
que hace a ejecución por parte del sector privado, la diferencia máxima llega a 23 veces
(contra Suecia). Esto aparece como un elemento claramente negativo considerando que el
enfoque basado en el concepto de SNI enfatiza, como mencionamos ya varias veces en este
trabajo, que la firma es el locus por excelencia de los procesos de innovación en el capitalismo.

• En parte, la baja proporción del gasto privado en I&D en Argentina es producto del escaso
desarrollo de aquellos sectores productivos que, en los países avanzados, son los que más
erogan en proporción a sus ventas o su valor agregado en I&D (informática, aviación,
química fina, etc.). Sin embargo, también hay que anotar que sectores que en los países
desarrollados dedican porciones significativas de sus ventas a I&D, como por ejemplo
farmacéutica, automotriz o químicos industriales, no replican ese mismo comportamiento en
la Argentina. En consecuencia, el problema del bajo gasto en I&D es en parte, pero no
solamente, resultado de diferencias en el patrón de especialización productiva entre
Argentina y los países más avanzados.
Cuadro IV-24
Gastos en I&D por sector de ejecución y financiamiento -comparación internacional- (%)*
Ejecución del gasto Financiamiento del gasto**

239
 Empresas Gobierno Universidad Otros Gobierno y otros Empresas
Corea 73,7 17,0 8,2 1,1 27 73
EE.UU. 76,1 7,0 13,9 2,9 31 69
Japón 70,3 10,4 14,5 4,8 27 73
Suecia 69,9 4,1 25,7 0,3 32 68
Alemania 66,3 18,1 15,6 0,0 38 62
Reino Unido 65,5 14,5 18,8 1,2 50 50
Canadá 62,9 12,2 23,6 1,2 51 49
Francia 61,5 20,4 16,8 1,3 51 49
Italia 57,7 19,9 22,4 0,0 56 44
Taiwan 52,7 33,3 14,0 - 45 55
Holanda 52,2 18,1 28,8 0,9 51 49
España 52,1 16,3 30,5 1,1 50 50
Irlanda 73,6 7,1 18,6 0,7 30 70
Australia 47,0 26,5 24,6 1,9 53 47
Brasil 45,5 11,0 43,5 - 60 40
Argentina 27,5 37,5 34,7 2,3 77 23
Nueva Zelandia 27,0 42,2 30,7 0,1 66 34
México 19,7 38,8 39,9 1,6 83 17
Chile 9,7 46,7 42,7 0,9 78 22
*: Los datos son para 1998 (o año más cercano) en todos los casos menos en Argentina, donde el dato es del año 2000.
**: en Argentina, los datos sobre financiamiento corresponden a los gastos en "actividades científicas y tecnológicas",
agregado que es algo más amplio que el definido estrictamente como I&D.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la OECD, SECYT, el National Science Council de Taiwan y la RICYT.
Cuadro IV-25
Ejecución del gasto en I&D como % del PBI –comparación internacional-.

Empresas Gobierno Universidad

Alemania 1,55 0,42 0,36
Argentina 0,12 0,17 0,16
Australia 0,79 0,45 0,41
Brasil 0,39 0,09 0,37
Canadá 0,94 0,18 0,35
Corea 2,14 0,49 0,24
Chile 0,06 0,29 0,27
EE.UU. 2,03 0,19 0,37
España 0,46 0,14 0,27
Francia 1,37 0,45 0,37
Holanda 1,10 0,38 0,60
Irlanda 1,03 0,10 0,26
Italia 0,64 0,22 0,25
Japón 2,05 0,30 0,42
México 0,07 0,13 0,14
Nueva Zelandia 0,27 0,42 0,31
Reino Unido 1,24 0,28 0,36
Suecia 2,73 0,16 1,00
Taiwan 0,95 0,60 0,25
Fuente: Elaboración propia.

• En cuanto a la composición del gasto en ACyT, hay un desbalance muy notorio entre lo que se
destina a personal -en torno al 70%- y lo que se eroga en concepto de inmuebles y
equipamiento -6-7%- (cuadro IV-26). Obviamente, esto genera ridigeces en la asignación de
recursos y escasa capacidad de actualización tecnológica de las instituciones respectivas.

• En cuanto a la distribución geográfica de los gastos, los datos reflejan un alto grado de
concentración. Un 60% de las erogaciones se concentra en Capital Federal y Buenos Aires,
y otro 16% en Santa Fe y Córdoba. Las regiones Noreste y Patagonia son las que tienen
menor participación, reuniendo entre ambas aproximadamente el 8% del gasto nacional. Cuyo

240
 y el Noroeste, por su parte, alcanzan conjuntamente una participación del 15%. Está claro que
esta distribución no contribuye, precisamente, a disminuir las ya grandes brechas de ingreso y
desarrollo económico entre las distintas provincias y regiones del territorio argentino.

• A su vez, el análisis del gasto por tipo de actividad revela, como tendencia más clara, la
disminución del peso de la investigación aplicada y el aumento de la importancia de las
actividades de desarrollo experimental, aunque no podemos saber en qué medida este
cambio responde a una modificación efectiva en los objetivos reales de las actividades
innovativas (cuadro IV-27). Desagregando los datos por sector de ejecución se ven
diferencias previsibles (cuadro IV-28). Las empresas casi no hacen investigación básica. En
tanto, las universidades y los organismos públicos se dedican en escasa medida al
desarrollo experimental, y la investigación básica tiene un peso muy alto, aunque predomina
la investigación aplicada. En tanto, las entidades sin fines de lucro y las universidades privadas
se dedican principalmente a investigación aplicada (en ambos casos, buena parte de las
actividades de I&D se concretan en el campo de las ciencias sociales).
Cuadro IV-26
Composición del gasto en ACyT (%). 1994-2000
Personal Inmuebles y equipamiento Otros gastos
1994-1997 71,5 6,6 21,9
1998-2000 70,7 6,4 22,9
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECYT.
Cuadro IV-27
Gastos en I&D por tipo de actividad (%). 1994-2000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Total 100 100 100 100 100 100 100
Investigación básica 28,8 28,6 28,1 25,8 30,2 25,8 28,0
Investigación aplicada 53,0 48,1 49,6 49,8 46,7 43,6 44,8
Desarrollo experimental 18,2 23,3 22,3 24,4 23,1 30,6 27,2
Fuente: SECYT.
Cuadro IV-28
Gastos en I&D por tipo de actividad y sector de ejecución (%). 2000
Universidad estatal Universidad privada Organismos públicos Empresas Entidad. s/ fines de lucro
Total 100 100 100 100 100
Investigación básica 40 26 36 1 34
Investigación aplicada 49 63 46 33 62
Desarrollo experimental 11 11 18 66 4
Fuente: SECYT.

• Las categorías del Manual Frascati destinadas a clasificar los gastos en I&D según su
finalidad o destino -investigación básica, investigación aplicada, desarrollo experimental- (ver
capítulo 1) tienen bastante de arbitrario -entre otras razones porque los límites conceptuales
entre dichas categorías son habitualmente difusos- y los datos de base sobre los que se
construyen las estadísticas seguramente son cuestionables -ya que, en gran medida por la
razón anterior, no siempre es sencillo asignar los gastos realmente realizados a cada
categoría-. Sin embargo, aún teniendo en mente estas reservas, es posible emplear dicha
clasificación para extraer algunas conclusiones comparativas respecto de la finalidad y
posibles repercusiones de los recursos que se destinan a CyT en distintos países.

241
• La Argentina destina el 73% de sus recursos en I&D a investigación básica y aplicada y sólo
el 27% a desarrollo experimental -que sería el tipo de actividades con más posibilidades de
tener impacto cierto en el plano tecnológico-; en la mayoría de los países avanzados, así
como en los asiáticos en desarrollo, entre el 50 y el 60% de los gastos en I&D van a
desarrollo experimental. Así, no sorprende que si los comparamos en función del respectivo PBI,
la Argentina gasta en investigación básica de tres a cinco veces menos que Alemania, Japón,
Corea, EE.UU. o Francia, y dos veces menos que Taiwan. El contraste, en tanto, es muchísimo
mayor en el campo del desarrollo experimental, donde se gasta de nueve a quince veces menos
en la comparación con cualquiera de los mencionados países (cuadro IV-29).
Cuadro IV-29
Gastos en I&D según finalidad (% del PBI). 1997 (o año más cercano)
Investigación básica Investigación aplicada Desarrollo experimental
Alemania 0.55 s.d. 2,05*
Suecia 0.58 0.44 1.88
Japón** 0.36 0.64 1.68
Corea 0.34 0.71 1.65
EE.UU. 0.43 0.63 1.64
Francia 0.50 0.76 1.14
Taiwan 0.25 0.50 1.06
Australia 0.40 0.52 0.48
Italia 0.23 0.61 0.46
España 0.18 0.33 0.39
México 0.06 0.14 0.10
Argentina 0.13 0.20 0.12
*: el dato corresponde a investigación aplicada y desarrollo experimental.
**: hay gastos adicionales por un 0,22% del PBI que no tienen destino especificado en las estadísticas respectivas.
Fuente: estimaciones propias basadas en datos de la OECD, SECYT y del National Science Council de Taiwan.

• Es interesante también tomar, sólo como ilustración de la distancia que separa a la Argentina
de las "economías basadas en el conocimiento", el indicador que la OECD define como
"inversión en conocimiento". El mismo agrupa los recursos erogados en tres áreas: i)
educación pública; ii) investigación y desarrollo (I&D); iii) software (excluido el "hogareño"),
los cuales son sumados y comparados con los respectivos niveles de PBI de cada país. Si
bien, como lo reconoce la propia OECD, sería necesario incluir otras variables para medir
adecuadamente este indicador (variables para las cuales generalmente se carece de datos
confiables), de todos modos éste representa una buena medida del esfuerzo relativo que
cada país realiza para adquirir y producir “nuevo conocimiento”.

Los datos del cuadro IV-30 evidencian que en la Argentina se está haciendo un esfuerzo
insuficiente, con relación al que se lleva adelante en los países avanzados, en "inversión en
conocimiento". Hay que considerar, además, que la distancia real es probablemente mayor al
presente, ya que hemos considerado datos para 1999 en Argentina, mientras que sólo
disponíamos de información de 1995 en el resto de los casos. Asimismo, debe tenerse en
cuenta que, al partir la Argentina de un stock de conocimiento acumulado mucho menor que
el disponible en las naciones industrializadas, probablemente debería realizar un esfuerzo
relativo mayor para desenvolverse adecuadamente en el nuevo contexto global.
Cuadro IV-30
Inversión en "conocimiento" como porcentaje del PBI*
Suecia 10.6

242
 Francia 10.2
Dinamarca 9.6
Finlandia 9.5
Canadá 8.8
Noruega 8.8
Reino Unido 8.5
Estados Unidos 8.4
Promedio OCDE 7.9
Holanda 7.8
Austria 7.2
Alemania 7.1
Bélgica 7.0
Australia 6.8
Japón 6.6
Italia 6.1
Argentina 4.5
*: datos para 1999 en Argentina y para 1995 en el resto de los países.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la OCDE, del Ministerio de Economía y de la Secretaría de
Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva de la República Argentina.

• Entre 1997 y 2000 se pasó de 48.370 a 52.840 puestos de trabajo -9% de aumento- en el
área de I&D, continuando una tendencia ya iniciada a comienzos de los años ‘90. El
incremento mayor se da en la categoría investigadores, a la vez que hay una caída en el
número de becarios y el personal técnico se mantiene estable (cuadro IV-31). Similares
tendencias se observan tomando datos de personal según equivalencia a jornada completa, en
cuyo caso tendríamos 37500 personas trabajando en I&D en 2000 (cuadro IV-32).

• Si ahora se analiza la evolución del personal por tipo de entidad entre 1997 y 2000, se
observa un aumento en las universidades públicas, entidades sin fines de lucro y, más
notorio, en los organismos públicos, en tanto permanece igual el dato de universidades
privadas y hay una fuerte caída en empresas (cuadro IV-32). Así, en 2000 sólo el 15% del
personal de I&D trabajaba en el sector empresas. En tanto, un hecho que ameritaría una
investigación particular es que en los organismos públicos hay un crecimiento fuerte de
personal técnico y, en menor medida, de becarios, a la vez que el número de investigadores
crece poco; las tendencias en la universidad son exactamente las opuestas.
Cuadro IV-31
Personal dedicado a I&D por función. 1997-2000
1997 1998 1999 2000
Personal total 48368 49671 50701 52836
Investigadores 30079 30665 32583 35015
Becarios 7119 7573 7183 6726
Personal técnico de apoyo en I&D 5702 6157 5707 5836
Personal de apoyo en I&D 5468 5276 5228 5259
Fuente: SECYT
Cuadro IV-32
Personal dedicado a I&D por función y tipo de entidad, equivalentes a jornada completa. 1997-2000
Investigadores Becarios Personal Técnico I&D Personal de Apoyo I&D Total %
Org. Públicos
1997 6.576 2.285 2.749 3.073 14.683 40.8
2000 6.801 2.747 3.620 3.598 16.766 44.7
Universidades Estatales
1997 9.052 1.980 653 751 12.436 34.6
2000 11.252 1.372 412 465 13.501 36.0

243
Universidades Privadas
1997 513 86 105 102 806 2.2.
2000 520 55 132 105 812 2.2
Empresas
1997 3.134 920 2067 1.443 7.564 21.0
2000 2.674 560 1563 939 5.736 15.3
Ent. s/f.de lucro
1997 197 61 128 99 485 1.3
2000 355 84 109 152 700 1.9

Total
1997 19.472 5.332 5.702 5.468 35.974 100
2000 21.602 4.818 5.836 5.259 37.515 100
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECYT.

• Tomando la cantidad de investigadores con relación a la población económicamente activa

(PEA), la Argentina está en la mejor situación relativa de América Latina. Sin embargo, se
está lejos de los países desarrollados, así como de Corea. Asimismo, el gasto por
investigador es bajo (especialmente en el sector público). Otro problema es el número
relativamente escaso de becas de posgrado, lo que incide negativamente en la capacidad de
reproducción y ampliación de investigadores formados (GACTEC, 1999). Last but not least,
en contraste con lo que ocurre en los países industrializados y en Corea, sólo el 17% del
personal de investigación se desempeña en el sector empresas (cuadro IV-33).

Cuadro IV-33
Investigadores en ciencia y tecnología y gasto por investigador. 1998 -o último año disponible- (en U$S miles)
Cantidad de Investigadores/ Investigadores en Gto. Púb. en CyT/Invest. Gto. empresas en Gto. total en CyT/Total
investigadores* PEA** empresas/Total en gob. y otros*** CyT/Invest. en empresas de investigadores
Alemania 230.401 58,0 56% 126 190 162
Argentina 27.937 18,3 17% 46 101 55
Brasil 49.702 6,7 8% 65 644 110
Corea 100.456 48,0 67% 120 166 151
EE.UU. 962.700 73,7 79% 232 178 189
España 51.633 32,5 21% 68 249 106
Francia 151.249 60,0 44% 129 262 188
Inglaterra 148.000 52,0 57% 115 167 144
México 19.434 5,5 10% 40 92 46
*: Expresado como equivalente a jornada completa; incluye becarios.
**: Cantidad de investigadores por cada 10.000 miembros de la Población Económicamente Activa.
***: Gobierno y otros incluye organismos del gobierno, educación superior pública y privada y asociaciones sin fines de lucro.
Fuente: (GACTEC, 1999).

• Al igual que lo que sucede con el gasto, los recursos humanos involucrados en las actividades
de CyT se encuentran fuertemente concentrados en Capital Federal y la provincia de Buenos
Aires, donde se localiza casi el 60% de los investigadores y del personal de apoyo. Más allá del
área metropolitana sobresalen las provincias del Centro y Litoral, que reúnen casi el 20% de los
recursos humanos a nivel nacional y entre las que se destacan Santa Fe y Córdoba. De las
restantes, sólo Mendoza, Tucumán y San Juan contaban con más de 1.000 personas
equivalentes a jornada completa dedicadas a tareas de CyT en 1998 (GACTEC, 1999).

• Dentro de las instituciones públicas de CyT, el CONICET es la más importante en términos de

presupuesto, pero las Universidades concentran el grueso de los investigadores. Es fácil
observar que hay un desequilibrio significativo entre las universidades y el resto de las
instituciones en términos del presupuesto por investigador. Si bien parte de la explicación de
esta diferencia radica en que buena parte de quienes son investigadores en la universidad son
también miembros del CONICET, también se puede pensar en que una parte de las actividades

244
 de investigación en el sistema universitario se lleva adelante con recursos insuficientes. En
cualquier caso, las universidades y el CONICET, junto con la CNEA y el INTA, absorben el 75%
del presupuesto y más del 90% de los investigadores del sistema (cuadro IV-34).

• Una simple comparación entre los recursos disponibles para los organismos de CyT
vinculados directamente a diferentes sectores productivos nos muestra que lo asignado para
el sector manufacturero es -en términos proporcionales a su importancia en la generación
interna de riquezas- significativamente menor a lo que se destina a los sectores primarios
(cuadro IV-35)204. Esto confirma la poca vinculación entre las decisiones de gasto en CyT y
las prioridades del desarrollo económico del país.
Cuadro IV-34
Recursos monetarios y humanos asignados a las instituciones públicas de CyT y las universidades (miles de
pesos corrientes y %)
Presupuesto Investigadores*
1998 1999 1998 1999 1997
monto monto % % número %
Administ. Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS) 28,0 30,1 3,9 4,4 70 0,4
Instituto de Invest. Científicas y Tecnológicas de las FF.AA. (CITEFA) 15,3 14,6 2,1 2,1 s.d. s.d.
CNEA 102,3 84,6 14,1 12,3 536 3,4
Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) 26,8 28,4 3,7 4,1 65 0,4
CONICET 186,4 193,9 25,7 28,1 3150 20,1
Instituto Nacional de Aguas y el Ambiente (INA) 19 19,4 2,6 2,8 107 0,7
Instituto Nacional de Investigaciones Pesqueras (INIDEP) 10,5 11,9 1,5 1,7 106 0,7
INTA 133,3 114,4 18,4 16,6 1019 6,5
INTI 43,9 37,3 6,1 5,4 514 3,3
Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR) 23,3 21,0 3,2 3,0 100 0,6
Universidades 123,9 123,9 17,1 18,0 9896 63,1
Plan Antártico 11,2 10,0 1,5 1,5 112 0,7
Total 723,9 689,5 100 100 15675 100
*: equivalentes a jornada completa.
Fuente: Elaboración propia a partir de GACTEC (1999) y Dvorkin (1999).
Cuadro IV-35
Comparación entre los recursos monetarios y humanos destinados a asistencia tecnológica para sectores
productivos y la participación de cada sector en el PBI. 1998 (%)
Recursos monetarios Recursos Humanos Participación del sector en el PBI (excl.. servicios)
INTA 63,2 58,6 17,5*
INIDEP 5,0 6,1 *
SEGEMAR 11,0 5,8 5,8
INTI 20,8 29,6 76,7**
TOTAL 100 100 100
*: el dato sobre participación del sector agropecuario en el PBI incluye al sector pesquero.
**: el dato incluye al sector construcción, dado que hay varios centros del INTI dedicados al tema.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECYT y el Ministerio de Economía.

• Finalmente, dado que las tecnologías de la información y la comunicación son los soportes o
la infraestructura material básica sobre la cual se asienta la llamada "economía basada en el
conocimiento", a la vez que están llamadas a tener un papel crecientemente significativo
como determinantes de la competitividad de las firmas y aún de las economías nacionales
como un todo en las próximas décadas, interesa analizar cuánto ha avanzado la Argentina

204
. Obsérvese que existen otras instituciones del complejo de CyT que tienen actividades de investigación vinculadas al sector
agropecuario, tales como el Instituto Nacional de Semillas o el SENASA y que no hemos considerado en el cuadro.

245
 en la incorporación de dichas tecnologías. En el cuadro IV-36 vemos que, previsiblemente,
se encuentra muy lejos de los países desarrollados, así como de Corea y de casi toda la
"periferia" europea, e incluso está algo detrás de otras economías latinoamericanas como
Chile y Uruguay, aunque aún supera a naciones como Brasil, México o Venezuela (ver
también BID, 2001). Por otro lado, el hardware y en gran medida también el software para
dichas tecnologías es fundamentalmente de origen importado en el caso argentino, a la vez
que su nivel de incorporación ha sido muy dispar tanto entre los distintos segmentos de la
población como al interior del universo empresario (con las PyMEs, previsiblemente,
mostrando un retraso importante –ver Chudnovsky, López y Melistko, 2001-). En cualquier
caso, está claro que es necesario también realizar un gran esfuerzo en esta área para
avanzar hacia niveles crecientes de competitividad y progreso tecnológico a futuro.
Cuadro IV-36
Disponibilidad de tecnologías de la información y la comunicación (cantidad cada 1000 personas)
Líneas Teléfonos Computadoras Número de hosts Promedio
telefónicas celulares personales de Internet simple
EE.UU. 640 165 362 44.2 303
Suecia 682 282 215 32.1 303
Dinamarca 618 250 304 26.0 300
Noruega 555 287 273 47.5 291
Suiza 640 93 409 20.8 291
Finlandia 549 292 182 65.4 272
Australia 519 208 311 38.2 269
Nueva Zelandia 499 138 266 42.4 236
Canadá 602 114 193 22.8 233
Hong Kong 547 216 151 7.5 230
Singapur 513 141 217 19.6 223
Gran Bretaña 528 122 193 14.9 214
Alemania 538 71 233 10.7 213
Holanda 543 52 232 21.9 212
Japón 489 214 128 7.6 210
Francia 564 42 151 5.0 190
Austria 466 74 148 10.8 175
Bélgica 465 47 167 8.5 172
Italia 440 112 92 3.7 162
Corea 430 70 132 2.9 159
Irlanda 395 82 145 9.1 158
Grecia 509 53 33 1.9 149
España 392 33 94 3.1 131
Portugal 375 67 61 1.8 126
República Checa 273 19 53 4.8 87
Uruguay 209 25 22 0.3 64
Turquía 224 13 14 0.4 63
Chile 156 23 45 1.3 56
Argentina 174 16 25 0.5 54
Venezuela 117 35 21 0.2 43
Colombia 118 13 23 0.2 39
México 95 11 29 0.4 34
Brasil 96 16 18 0.4 33
Fuente: Elaboración propia en base a datos del World Bank (1999).

ii) Indicadores de "productos"

• La información disponible sobre patentes de invención pone de relieve el escaso esfuerzo

local en generación de tecnología. Las solicitudes de patentes de invención presentadas en

246
 la Argentina aumentaron de 2.910 en 1990 a 6.636 en 2000. De todos modos, si se la mide
con relación a la cantidad de habitantes, sigue tratándose de una cifra baja en la
comparación internacional (cuadro IV-37). En tanto, si bien tradicionalmente la mayor parte
del patentamiento en el país lo hacen los no residentes, en los últimos años se registra un
aumento en la proporción de patentes extranjeras (del 67% en 1990 al 84% en 2000). De
hecho, recién en 1996 se vuelve a alcanzar un nivel de solicitudes de patentes por parte de
residentes similar al de los años ‘80: mil por año. Se observa, además, que la mayoría de
solicitudes presentadas por residentes corresponden a particulares –lo cual implica que, en
general, tendrán escasas o nulas repercusiones prácticas-.
Cuadro IV-37
Cantidad de patentes solicitadas cada 100 mil habitantes. 1998 (o año más cercano) (%)
Argentina 2,5
Brasil 4,5
Chile 3,1
México 0,5
Venezuela 0,3
España 7,2
Canadá 16,0
Fuente: RICYT (1999).

• Otro dato significativo es la caída de la ya previamente muy baja participación argentina en las
patentes otorgadas en EE.UU. a no residentes. En este sentido, es interesante constatar que en
la comparación con 1963-1976, en el decenio 1987-1997 la participación argentina es inferior
(en algunos casos marcadamente) a la de naciones que en el primer período tenían una
presencia menor o similar -Taiwan, Corea del Sur, Brasil, Irlanda, Hong Kong, Nueva Zelandia,
China, Singapur-. Asimismo, Argentina es uno de los países que menos crece en términos
del promedio de patentes otorgadas entre los mencionados períodos (cuadros IV-38 y IV-39).

• También es interesante considerar los indicadores de competitividad de base tecnológica

estimados por un equipo especial a partir de un encargo de la National Science Foundation
(cuadro IV-40)205. La Argentina ocupa los últimos lugares en casi todos los indicadores
estimados, y en el promedio aparece, como signo inequívoco de lo que falta avanzar en esta
área, en el último puesto, detrás incluso de varias naciones europeas que pertenecían
anteriormente al bloque socialista y de Venezuela.

Cuadro IV-38
Participación por país de residencia del titular en las patentes otorgadas en EE.UU. 1963-1997 (%)
1963-1976 1977-1986 1987-1997 Promedio
Japón 17,35 33,80 46,45 35,87

205
. El significado de los indicadores estimados es el siguiente:
• Orientación Nacional: muestra si una nación está tomando acciones -en el plano del Estado, las firmas privadas, etc.- dirigidas a
fomentar la competitividad de base tecnológica.
• Infraestructura tecnológica: cantidad y calidad de las instituciones y recursos que contribuyen al desarrollo, producción y venta
de nuevas tecnologías.
• Capacidad productiva: cantidad de los recursos físicos y humanos dirigidos a producir bienes de alta tecnología.
• Posición tecnológica: indicador del éxito de un país en producir y exportar bienes de alta tecnología.
• Enfasis tecnológico: indicador de la participación relativa de los bienes de alta tecnología en el mix de exportaciones de un país.
• Tasa de cambio técnico: indicador de la rapidez con la que un país mejora su performance en la exportación de bienes de alta tecnología.

247
 Alemania 25,29 22,69 16,30 20,21
Reino Unido 15,52 8,99 5,83 9,08
Francia 10,01 8,04 6,49 7,77
Canadá 5,86 4,37 4,39 4,76
Suiza 6,14 4,61 2,72 4,07
Italia 3,26 3,02 2,71 2,93
Suecia 3,79 2,92 1,74 2,56
Holanda 3,15 2,56 1,97 2,42
Taiwan 0,02 0,35 2,49 1,32
Australia 0,90 1,09 0,99 0,99
Bélgica 1,29 0,91 0,82 0,96
Austria 1,11 1,04 0,79 0,94
Corea del Sur 0,02 0,08 1,58 0,80
URSS 1,25 1,12 0,28 0,74
Israel 0,32 0,49 0,78 0,59
Finlandia 0,30 0,53 0,73 0,57
Dinamarca 0,72 0,57 0,47 0,56
Noruega 0,39 0,32 0,28 0,32
España 0,34 0,27 0,32 0,31
Sudáfrica 0,33 0,31 0,24 0,28
Hungría 0,20 0,37 0,17 0,23
Checoslovaquia 0,52 0,21 0,06 0,21
México 0,35 0,14 0,09 0,17
Nueva Zelandia 0,10 0,16 0,12 0,12
Hong Kong 0,06 0,08 0,13 0,10
Irlanda 0,07 0,08 0,13 0,10
Brasil 0,09 0,09 0,11 0,10
Argentina 0,12 0,07 0,05 0,08
China 0,04 0,01 0,11 0,06
India 0,07 0,04 0,06 0,06
Singapur 0,01 0,01 0,09 0,05
Venezuela 0,04 0,04 0,05 0,05
Chile 0,02 0,01 0,01 0,01
Indonesia 0,03 0,00 0,01 0,01
Malasia 0,01 0,01 0,02 0,01
Tailandia 0,00 0,00 0,01 0,01
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la US Patent and Trademark Office.

• En lo que hace a publicaciones, la cantidad de artículos científicos en ciencias (excluyendo

las sociales) e ingeniería publicados por autores argentinos se incrementó de 892 en 1981 a
1581 en 1995 -77%- (GACTEC, 1999). En ese lapso, la participación argentina en el total
mundial se ha duplicado, aumentando de un 0,2% a un 0,4%. Se trata de un aumento
porcentual similar al que ha registrado Brasil pero menor al que ha tenido lugar en España y
en algunos países asiáticos. A su vez, la producción argentina en 1995 era de 6 artículos por
cada mil millones del PBI del país, cifra similar a la de Chile y Corea del Sur y superior a la de
México y Brasil. No obstante, resultaba muy inferior a la de los países industrializados grandes y
a la de algunos países pequeños como Israel (cuadro IV-41).

• En lo que respecta a la distribución de artículos por principales disciplinas, si bien predomina

la producción en medicina e investigación biomédica, estas disciplinas han perdido peso
relativo en el total. A su vez, la producción científica en biología y en física ha ganado una
mayor incidencia. En contraste es pequeño el porcentaje de artículos en ingeniería y
tecnología. Si se la compara con la situación mundial se observa que la cantidad de
publicaciones de científicos argentinos tiene un peso relativo mayor en el caso de biología,
física y química y está relegada en matemáticas e ingeniería.

248
 Cuadro IV-39
Promedio anual de patentes otorgadas en EE.UU. según país de residencia del titular. 1963-1997
1963-76 1977-1986 1987-1997 Aumento del promedio entre
1963/76 y 1987/97 (%)
Taiwan 4 90 1112 29848,3
Corea del Sur 4 21 707 18570,7
China 7 2 48 4727,3
Singapur 2 4 38 1734,5
Tailandia 0 1 4 1070,9
Malasia 1 2 8 732,2
Japón 3112 8790 20730 566,2
Israel 57 127 347 503,4
Finlandia 54 139 327 500,0
Hong Kong 10 22 60 497,3
Irlanda 13 21 56 320,8
Yugoslavia 5 10 19 253,0
Venezuela 7 10 24 243,3
Brasil 16 23 50 217,9
Nueva Zelandia 18 41 52 183,2
Australia 162 283 442 173,3
España 61 70 143 132,5
Hungría 36 96 76 111,1
Italia 585 785 1210 106,8
India 13 11 26 101,5
Canadá 1052 1138 1961 86,4
Sudáfrica 60 80 108 80,2
Noruega 69 84 124 79,7
Austria 200 271 353 76,5
Chile 4 3 6 63,6
Dinamarca 129 148 210 63,1
Francia 1796 2090 2896 61,2
Alemania 4536 5901 7277 60,4
Bélgica 232 236 365 57,5
Holanda 566 665 877 55,2
Suecia 680 760 776 14,2
Suiza 1101 1199 1214 10,2
Argentina 22 20 24 6,7
Reino Unido 2784 2339 2600 -6,6
Indonesia 5 1 4 -15,2
Filipinas 6 5 4 -20,0
México 64 36 40 -36,4
URSS 224 290 125 -44,1
Polonia 21 25 10 -49,5
Checoslovaquia 93 54 25 -73,0
Total extranjeras 17885 26007 44558 149,1
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la US Patent and Trademark Office.

• Tomando el conjunto de indicadores presentados en RICYT (1999) sobre publicaciones

registradas en distintas bases de datos, se observa que la Argentina parece tener una
relativamente baja “productividad” por investigador en comparación con Chile, Brasil o
México, aunque la situación es más equilibrada (y mejor que la brasileña) si la comparación
se hace en términos de publicaciones con relación al gasto en I&D, al PBI o a la cantidad de
habitantes. En este sentido, la productividad científica argentina -medida por publicaciones-
resulta buena si se considera, además, que los investigadores locales perciben salarios
comparativamente bajos en el contexto internacional (GACTEC, 1999).
Cuadro IV-40
Indicadores de competitividad tecnológica
Orientación Infraestructura Capacidad Posición Énfasis Tasa de Promedio
nacional tecnológica productiva tecnológica tecnológico cambio técnico

249
Japón 73,8 81,7 94,4 94,0 60,7 27,4 72,0
EE.UU. 75,5 94,8 89,4 91,4 46,4 28,6 71,0
Singapur 88,4 41,6 54,0 46,7 100 50,0 63,4
Alemania 76,6 62,4 61,6 59,2 28,5 27,8 52,7
Holanda 81,3 55,7 56,3 40,3 35,6 45,2 52,4
Taiwan 90,2 42,9 49,9 31,5 56,0 40,6 51,8
Malasia 81,0 31,9 43,1 28,2 82,8 42,9 51,6
Francia 75,9 61,3 64,1 45,7 30,0 29,3 51,0
Corea del Sur 78,9 44,4 50,6 32,6 54,5 41,4 50,4
Reino Unido 70,9 59,4 52,3 48,6 43,4 24,7 49,9
Suecia 66,8 53,7 52,6 32,2 31,3 38,5 45,9
México 54,8 30,2 31,7 20,1 43,2 83,3 43,9
Filipinas 73,6 35,3 48,1 14,0 39,1 49,0 43,2
Suiza 57,8 51,1 52,9 30,5 41,5 22,0 42,6
Australia 66,2 51,3 47,7 20,6 10,1 58,0 42,3
Rusia 48,9 55,6 42,6 33,8 6,2 57,3 40,7
Canadá 69,0 47,5 40,2 28,2 18,5 32,1 39,2
China 65,3 39,3 32,8 22,5 26,7 48,1 39,1
Italia 66,3 48,6 51,4 29,5 17,7 21,0 39,1
Tailandia 63,5 28,2 33,1 18,1 43,5 42,5 38,2
India 57,4 39,3 49,1 18,3 6,0 53,6 37,3
Hungría 67,0 36,4 39,8 17,1 16,2 41,9 36,4
Polonia 69,7 38,1 39,8 16,4 9,9 s.d. 34,8
Nueva Zelandia 66,7 48,3 45,6 13,5 5,5 26,6 34,4
Brasil 58,0 37,4 40,3 19,1 11,1 36,3 33,7
España 63,8 39,1 43,6 16,0 17,4 21,2 33,5
Venezuela 56,6 38,4 40,7 16,8 2,7 s.d. 31,0
Indonesia 54,8 17,8 19,6 11,2 11,1 66,8 30,2
Sudáfrica 49,2 40,3 30,0 15,4 6,9 s.d. 28,3
Argentina 41,5 27,4 31,0 9,6 8,1 36,3 25,6
Fuente: Roessner et al (1997).

Cuadro IV-41
Publicaciones en ciencias e ingeniería por país. 1981-1995
N° Publicaciones* Participación (%) N° Pub/PBI (U$S bill.)
1981 1995 1981 1995 1995
EE.UU. 132.278 142.792 35,9 32,5 20
Canadá 14.440 17.359 3,9 4,0 25
Gran Bretaña 30.794 32.980 8,3 7,5 29
Francia 18.567 23.811 5,0 5,4 20
Alemania 26.837 30.654 7,3 7,0 21
Italia 7.803 14.117 2,1 3,2 13
España 2.362 8.811 0,6 2,0 16
Japón 25.088 39.498 6,8 9,0 15
Taiwan 366 3.884 0,1 0,9 13
Corea del Sur 168 2.964 0,0 0,7 5
Argentina 892 1.581 0,2 0,4 6
Brasil 1.438 2.760 0,4 0,6 3
Chile 561 700 0,2 0,2 6
México 648 1.408 0,2 0,3 2
Israel 3698 4.322 1,0 1,0 54
Otros 102.994 111.126 27,9 25,3 -
Total mundial 368.934 438.767 100 100 -
*: Excluye las ciencias sociales.
Fuente: GACTEC (1999).

• Como vemos, la Argentina se inserta mejor internacionalmente en la producción científica

que en la tecnológica. Ello no sorprende a la luz de la orientación de la mayor parte de las
actividades de I&D (prioritariamente volcadas hacia ciencia básica en el campo de
biomedicina), la lógica de funcionamiento de las principales instituciones de CyT (sobre la
cual ya discutimos en el capítulo previo y continuaremos haciéndolo en éste), la escasa

250
 presencia de ramas y actividades “science-based” en la estructura productiva argentina y la
falta de mecanismos efectivos de vinculación generados desde el sector público. Así,
previsiblemente, hay un desfase entre el nivel y el sesgo del avance científico vis a vis el
desarrollo tecnológico en nuestro país.

b) El sector agropecuario

Si bien con oscilaciones, el proceso de modernización tecnológica del sector agropecuario

iniciado en la segunda mitad de los años ‘50 continuó hasta comienzos de los años ‘80.
Obschatko et al (1984) han calculado que entre 1969 y 1983 los aumentos en la producción
tuvieron su origen en un 73% en mejoras tecnológicas y en un 27% en un aumento de la
superficie sembrada. A su vez, entre 1962 y 1984, la productividad de la tierra más que se
duplicó y la productividad de la mano de obra casi se cuadruplicó (Obschatko, 1988).

Sonnet et al (1997) presentan una serie de datos que ilustran sobre el proceso de incorporación
de tecnologías químicas y mecánicas durante esta etapa. En el caso de tractores, entre los años
‘60 y los años ‘80 se pasó de 4,5 a 2,4 hectáreas por CV y de 4,6 a 15,6 CV por trabajador. Como
consecuencia de la mecanización, el promedio de hectáreas por trabajador creció desde 21 en
1960-69 a 37 en 1990. A su vez, entre los años ‘60 y comienzos de los ‘90 hubo un aumento de
1500% en el uso de fertilizantes y de 2000% en pesticidas y herbicidas.

Por su parte, Martínez Nogueira (1988) da cuenta de tendencias orientadas al uso de mejores
instrumentos de gestión y a una mayor atención a lo técnico-productivo en las unidades
productivas pampeanas. Asimismo, detecta mayores interacciones con proveedores,
contratistas, firmas de servicios técnicos, etc., de modo que la empresa rural pasa a ser
integrante de una red de transacciones múltiples más vinculada a la problemática local y atenta
a los procesos de modernización tecnológica.

En base a estas tendencias, Obschatko (1988) afirmaba que a mediados de los años ‘80 había
un perfil sectorial caracterizado por un alto grado de innovación en los principales cinco cultivos
(híbridos en maíz, sorgo y girasol, paquete tecnológico complejo en soja y germoplasma exótico
en trigo); mecanización total de tareas con un nivel tecnológico actualizado; uso de
implementos diferenciados y elevada potencia por hectárea; alto grado de difusión de nuevos
herbicidas; nuevos mecanismos de aplicación para la lucha contra malezas perennes; comienzo
de la incorporación de fertilizantes en trigo; progreso en los sistemas de almacenajes y secado
y mejoramiento y especialización en el manejo empresario.

Sin embargo, aparentemente el proceso de modernización tecnológica se daba de forma

heterogénea al interior del sector. Así, mientras las empresas de “punta” se asemejaban a las
de los países avanzados (Obschatko et al, 1984), desde mediados de los años ‘70 la brecha
tecnológica entre distintos tipos de productores se había acentuado (Solá, 1986). Si bien había
un conjunto de productores "de avanzada", predominaban las unidades productivas con signos de
atraso tecnológico (Pizarro y Cascardo, 1991). En esencia, la polarización de los productores se
daba en función de su nivel de capitalización, que derivaba en diferencias substanciales en cuanto
a regímenes o formas de producción y paquetes tecnológicos empleados.

251
Esta disparidad de niveles tecnológicos se traducía en que a comienzos de los años ‘80 la
Argentina era uno de los países con menores índices de densidad y potencia media de
tractores por hectárea cultivada entre los principales productores agropecuarios del mundo206.
La brecha con la frontera internacional se expande aún más en la segunda mitad de los ’80
debido a la reducción de inversiones y la falta de reposición, lo que hace que disminuya el stock
y aumente el grado de obsolescencia del parque de tractores.

Por otro lado, Peretti y Gómez (1991) señalaban que la adopción de tecnologías por parte del
sector ganadero en los años ‘80 había sido limitada y constataban retrasos en materia de
indicadores de producción y productividad. En este sentido, argumentaban que a partir de 1977,
en un contexto de precios en descenso para la ganadería, se descuidó el manejo sanitario de
rodeos, así como las prácticas de suplementación, manejo, etc., y se produjo una
descapitalización de las unidades productivas. En este escenario, si la tecnología ganadera
disponible era suficiente como para lograr un impacto significativo en la producción, ese potencial
no se traducía en la práctica debido al escaso grado de adopción de dichas tecnologías.

En los años ‘90 se registra un proceso de profundas transformaciones en el agro argentino, que
son la base de los espectaculares aumentos de producción y rendimientos comentados
previamente. Adelantamos que, en lo esencial, la fuente de dichas transformaciones han sido
insumos tecnológicos extranjeros207, cuyo ingreso al país se vio facilitado por los procesos de
liberalización comercial y desregulación de la economía, que redujeron sustantivamente los
precios relativos entre los insumos químicos y mecánicos y los granos.

El aumento de las ventas de maquinaria agrícola, incipiente en los primeros años de la década,
alcanza su máximo nivel hacia 1996-98, para luego caer pari passu la crisis que se abate sobre
la economía argentina. Los productores locales se encontraron con una oferta amplia –y a
precios internacionales, como resultado de la apertura- de maquinarias y equipos los cuales
incorporaban substanciales mejoras en términos de calidad y eficiencia.

En el caso de tractores, hay un desplazamiento de la oferta local por la importación, a la vez

que una menor presencia de firmas de capital nacional y una tendencia a la reducción en el
contenido de partes locales en la fabricación de tractores, con el avance de procesos de tipo
“armaduría”. En contraste, en cosechadoras hay una mayor presencia de fabricantes locales de
cierta magnitud, pero también operando con un menor nivel de integración local (Bisang, 2001).

A la vez, el proceso de mecanización se dio en forma dispar según el tipo de cultivo (ver, por
ejemplo, el caso del algodón, afectado, como vimos antes, por una crítica situación de
rentabilidad, lo cual se refleja en un menor ritmo de avance del proceso de mecanización –
cuadro IV-42-). En tanto, la evidencia indica que los productores más pequeños participaron en
menor medida que los medianos y grandes en el proceso de mecanización, a la vez que, dado

206
. De todos modos, hay que observar que en la Argentina la maquinaria se usaba con más intensidad en comparación con otros
países productores de bienes agropecuarios de clima templado (Huici, 1988).
207
. Según Chudnovsky et al (1999a), la base tecnológica de este ciclo es, en buena parte, resultado del carácter homólogo que
tienen las condiciones de la agricultura pampeana con las del grain belt de los Estados Unidos y la consecuente facilidad con que
se pueden aprovechar las inversiones en I&D desarrolladas en ese contexto.

252
que el uso de las maquinarias modernas supone un nivel de escala (tierra) mayor al pasado, se
profundizó la tendencia a la terciarización de actividades.
Cuadro IV-42
Evolución de las ventas de tecnología incorporada a bienes de capital. 1991-2000 (unidades y U$S millones)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tractores 3.790 4.871 4.550 6.393 4.329 7.380 7.440 4740 2650 2300
Cosechadoras 760 415 490 1.011 775 1.550 1.511 1067 600 550
Cosechadoras de algodón S/D S/D 27 52 173 340 91 86 2 -
Maquinaria Agrícola (U$S millones) S/D 320 391 487 416 815 748 706 388 325
Sembradoras de Siembra Directa S/D 1.140 1.860 2.280 2.290 2.500 2.800 2700 2400 2400
Fuente: Chudnovsky et al (1999a) y Bisang (2001).

Paralelamente, se ha expandido notablemente el uso de agroquímicos. Por ejemplo, el

consumo de fertilizantes pasó de poco más de 300 mil toneladas anuales en los años ‘80 a más
de 2 millones en 1996. En la temporada 1996/97 más de un 64% del trigo y un 47% del maíz
fue fertilizado, mientras que apenas cinco años atrás dicha cifra no llegaba al 10% en trigo y era
prácticamente cero en maíz. De todas maneras, la Argentina se mantiene muy por debajo de
los valores observados en cuanto a intensidad de uso de fertilizantes en relación con otros
países y regiones agrícolas de importancia en el mundo (cuadro IV-43), a la vez que su uso
parecería haberse estabilizado después de la campaña agrícola 1996/97.
Cuadro IV-43
Intensidad de uso de fertilizantes. Evolución comparada entre Argentina y otras regiones y países (kg/ha)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
China 206 226 224 191 222 264 270
Francia 296 289 236 237 243 252 260
Unión Europea 223 214 192 197 204 204 209
EE.UU. 99 100 102 111 107 116 114
Argentina 11 12 19 22 33 40 61

Fuente: Chudnovsky et al (1999a).

También ha crecido significativamente el uso de plaguicidas y herbicidas, de la mano de la

apertura y la baja de precios en el mercado local; es importante notar, además, que los
plaguicidas empleados tienen mayor especificidad y menor toxicidad para los cultivos y
presentan menos riesgo para la salud y el medio ambiente (Estefanell et al, 1997). De acuerdo
con Chudnovsky et al (1999a), debido a la naturaleza altamente específica de su mecanismo de
acción (asociado con sistemas de labranza conservacionista y con materiales genéticos de
última generación), el uso de herbicidas se constituye en el mejor indicador del sendero
tecnológico del proceso de intensificación de los sistemas de producción de granos y
oleaginosas en Argentina. Las ventas de uno de los más difundidos herbicidas, el llamado
glifosato, alcanzaron a más de 59 millones de litros en 1998 (lo que equivale al consumo de 1990
multiplicado por un factor de 53), aumento que se vincula tanto con la expansión de la siembra
directa como con el paquete tecnológico del cultivo de la soja transgénica (RR)208.

Justamente, la introducción de los organismos genéticamente modificados (OGM) ha sido otra

de las grandes novedades tecnológicas en el agro argentino en los ’90. De hecho, la Argentina

208
A la vez, su difusión ha implicado el reemplazo de un herbicida ambientalmente indeseable, como la atrazina.

253
es, luego de los Estados Unidos, el país que está a la vanguardia en cuanto a adopción de OGM.
En el caso de la soja, el área sembrada con la variedad RR ya supera el 90% de toda la superficie
sojera. También se han adoptado variedades transgénicas en maíz y algodón. Entre 1991 y
2001 se otorgaron casi 500 permisos para liberación al medio ambiente de OGM, de los cuales
más del 75% fueron solicitados por ET, y cerca de otro 15% por semilleras nacionales. El papel de
las instituciones públicas en este sentido ha sido muy reducido, y se ha dado esencialmente en los
casos de papa, alfalfa y maíz, en donde el INTA ha desarrollado I&D original209.

Esta rápida expansión encuentra su origen principalmente en dos factores: i) las nuevas
variedades, especialmente en el caso de la soja transgénica, ofrecen grandes ventajas
económicas para los productores, tanto en lo que hace a la intensidad de manejo requerida por
el cultivo, como en los costos de producción; ii) la muy temprana instalación en el país de
esquemas de bioseguridad e información pública acerca del manejo de los productos de la
biotecnología y de los organismos modificados genéticamente (Chudnovsky et al, 1999a)210.

También es importante señalar que la difusión de los OGM ha venido de la mano de paquetes
tecnológicos ofrecidos por las ET, y que incluyen herbicidas y otros tipos de agroquímicos que
deben ser usados en conjunto con las distintas variedades OGM, así como la correspondiente
asistencia técnica para el uso de dichos paquetes.

Cabe señalar, en este sentido, que el éxito de la difusión de la soja RR no fue replicado en los
casos del algodón y el maíz. El hecho de que los precios de las semillas sean, en estos dos
últimos casos, bastante mayores a los de su contraparte convencional (lo que no ocurre en la
misma medida en soja por razones vinculadas a diferentes estrategias de comercialización y
problemas vinculados al patentamiento de las variedades involucradas), el menor ahorro de
costos asociado al uso de OGM en algodón y maíz (siempre vis a vis la soja) y la posibilidad
que existe en soja de que el agricultor guarde la semilla para uso propio (abriendo incluso la
puerta al comercio ilegal de semillas), cosa que no puede ocurrir en maíz y algodón (por
diferencias en las formas de reproducción de las plantas respectivas), contribuyen a explicar las
razones de la menor difusión de los transgénicos en estos dos casos.

Otro de los cambios tecnológicos importantes fue la expansión del llamado sistema de siembra
211
directa , cuya incidencia pasó de 0,3% de la superficie cultivada en 1988/89 a alrededor de un
30% al presente (ver cuadro IV-42, donde se advierte la tendencia creciente en las ventas de
equipos para siembra directa). La adopción de este sistema generó un mejor aprovechamiento de

209
. También se desarrollan actividades de I&D en biotecnología en otras instituciones públicas (centros del CONICET, por ejemplo)
y algunas universidades (ver Bisang et al, 2000b).
210
. Según Chudnovsky et al (1999a), desde el punto de vista ambiental la expansión de la utilización de transgénicos ofrece amplios
beneficios. Las evaluaciones de riesgo desarrolladas en el marco de la CONABIA (Comisión Nacional Asesora de Biotecnología
Agropecuaria; esta entidad actúa como instancia de consulta y apoyo técnico para asesorar al Secretario de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Alimentación sobre la formulación e implementación de las regulaciones para la introducción y liberación al ambiente de
materiales animales y vegetales obtenidos mediante la ingeniería genética), indican que los impactos ecológicos por la utilización de
las nuevas variedades no difieren, en lo sustantivo, de los involucrados en la producción basada en las variedades tradicionales,
mientras que existe un conjunto importante de efectos positivos a contabilizar. Entre estos el más importante es con relación a la reducción
en la cantidad total de agroquímicos y la naturaleza de los herbicidas utilizados, que en el caso de la soja transgénica son de rápida
degradación y, por lo tanto, de bajo impacto sobre los recursos locales, suelo y agua, y sin valor residual sobre la cadena alimentaria.
211
La siembra directa consiste básicamente en depositar la semilla en el suelo a la profundidad requerida con un mínimo de
perturbación de la estructura edáfica. Esto se hace a través de maquinaria específicamente diseñada a tal efecto que elimina el uso
del arado y minimiza el laboreo requerido para la implantación del cultivo.

254
los recursos productivos y dio lugar a mayores rendimientos de los cultivos. Asimismo, permitió una
extensión temporal del ciclo agrícola, al eliminar la necesidad de rotación agricultura/ganadería, y
contribuyó a detener los procesos de erosión y degradación de los suelos (Sonnet, 1999).

El ritmo de adopción de esta tecnología en la Argentina no sólo ha sido muy alto, sino que ya ha
superado a los EE.UU. como proporción del área cultivada. Los determinantes de su adopción
en el caso argentino son básicamente tres: i) disponibilidad en el mercado de las sembradoras;
ii) efectos acumulados de la erosión de suelos que afectan el resultado operativo de las
empresas agropecuarias; iii) reducción de costos directos por hectárea por eliminación de
labores. Esto significa que la internalización de la externalidad negativa representada por el
deterioro de los suelos agrícolas fue inducida por señales de mercado, no por consideraciones
intergeneracionales ni marcos regulatorios específicos (Chudnovsky et al, 1999a).

En los años ’90 también ha sido importante la difusión de distintos tipos de mejoras
agronómicas (planes de rotación de cultivos, monitoreo de balances de nutrientes, análisis
periódicos de suelos, selección de híbridos, mejoras en la utilización de maquinarias,
cosechadoras y fertilizantes, etc.), proceso en el cual han tenido un papel importante tanto el
INTA, como los grupos CREA y las empresas privadas productoras de semillas. Asimismo, se
ha modernizado la gestión y administración de una parte significativa de las explotaciones
agropecuarias, mediante el uso de nuevos instrumentos de información y análisis de datos,
comercialización y planificación estratégica (Sonnet, 1999).

Las nuevas tecnologías de riego también han constituido un "hito tecnológico" en los años ‘90,
comenzando a resolverse los problemas de déficit hídrico que afectan a los cultivos y a corregir
los perjuicios de las alteraciones climáticas. La Región Pampeana Húmeda, por ejemplo, tiene un
régimen pluviométrico de gran variabilidad, lo que incrementa significativamente el riesgo de las
producciones agrícolas extensivas. Aunque no se cuenta con datos confiables del área
efectivamente irrigada en la región (las estimaciones varían pero la cifra con más consenso es de
100 mil hectáreas), las ventas de equipos de riego han crecido de manera muy significativa y
algunos analistas estiman que, para el primer quinquenio del siglo XXI, puede haber hasta un
millón de hectáreas de cultivos extensivos con riego (Chudnovsky et al, 1999a).

La tendencia a la incorporación de nuevas tecnologías no se limitó a la Pampa Húmeda. Diversas

actividades regionales, tales como la frutihorticultura, la vitivinicultura, etc., han conocido
significativos procesos de modernización –habitualmente limitados a medianos y grandes
productores-, que en general han venido de la mano de procesos de concentración y del ingreso o
aparición de nuevos actores o formas de organización empresaria -grandes empresas locales o
extranjeras, pools de siembra, contratos con empresas agroindustriales, etc.-. En buena
medida, estos procesos de modernización han estado motivados, además de la búsqueda de
mayor productividad, por objetivos tales como introducir mejoras en la calidad, la sanidad o la
homogeneidad de las producciones primarias o por la necesidad de adecuarse a las demandas
de los consumidores o diferenciar productos (Estefanell et al, 1997).

En la ganadería, en tanto, se han observado progresos en los sistemas de invernada y en el

manejo de los rodeos de cría, que han contribuido a aumentar la producción de carne bovina
por hectárea. Las mejoras tecnológicas en la ganadería bovina incluyen: control intensivo de
parásitos, suplementación mineral, elección de variedades en pasturas, mejoras en maquinarias

255
para producir forraje, control de malezas con herbicidas, aumento de eficiencia en el uso de
forraje, fertilización de pasturas, mejoras en la administración y planificación de la explotación,
progresos en la genética animal mediante selección de cruzas, introducción de razas y
adaptación a nuevas zonas productoras y difusión del silaje de invernada. Otras dos
tecnologías difundidas ampliamente en los años ’90 son la inseminación artificial y el engorde
vía feed lot. Asimismo, ha sido significativa la tecnificación de los tambos, como resultado de la
reconversión de esa actividad y la búsqueda de mayores niveles de eficiencia en la producción
de leche y mayor rentabilidad de las explotaciones. Last but not least, la eliminación de la
aftosa, para la cual se empleó una vacuna desarrollada por el INTA, fue otro hito clave en la
ganadería de los años ‘90 (Sonnet, 1999), aunque luego revertido por fallas graves en el
manejo de la política estatal de sanidad agropecuaria.

De todas maneras, pese a la difusión de este conjunto de técnicas superiores claramente a las
tradicionalmente extensivas aplicadas en la ganadería argentina, Estefanell et al (1997) siguen
apuntado a la existencia de una brecha tecnológica entre los sistemas potencialmente aplicables y
los aplicados masivamente en la ganadería. Asimismo, subsisten problemas tales como la falta
de adecuación de la producción a los hábitos de consumo del mercado internacional.

De hecho, aún en la agricultura pampeana todavía subsiste una apreciable brecha con relación
a los rendimientos potenciales. Así, se cita que el promedio potencial del rendimiento para soja
en secano en el país tendría un valor superior a 5000 kg./ha, mientras que el rendimiento
promedio se sitúa en el orden de los 2200 kg./ha, aunque de todos modos la Argentina está en
la vanguardia mundial en materia de productividad. En girasol, en tanto, el rendimiento potencial
es de 4000 kg./ha contra un rendimiento promedio entre 1700 y 1800 kg./ha. En trigo, con 25
quintales por hectárea, se está aún por debajo de la media mundial. La superación de esta brecha
exigiría adoptar esfuerzos tanto en extensión, aprovechando la información tecnológica ya
disponibles, como en investigación nueva (INTA, 1999)212.

Por otro lado, el problema de brecha de productividad se asocia con el proceso de concentración
antes mencionado. En efecto, los protagonistas de la mayor demanda de maquinarias e
insumos químicos han sido las explotaciones de mayor tamaño213, en tanto que las pequeñas
han tenido serios problemas de endeudamiento y rentabilidad. Lo mismo ha ocurrido con la
adopción de nuevas técnicas de gestión y comercialización. En consecuencia, el problema de
heterogeneidad estructural interno al sector parece haberse agravado en los años ‘90.

A la vez, de lo descripto surge claramente que la influencia del sector público como generador
de nuevas tecnologías es claramente menor que en el pasado. De hecho, los proveedores de
insumos químicos y genéticos, mayoritariamente extranjeros y en fase de consolidación de un
proceso de concentración a escala global, han incrementado notoriamente su poder en la

212
En el caso específico del trigo, se ha estimado que la superación de la brecha depende fuertemente de la adopción de
tecnologías "blandas", de optimización de la gestión empresaria, a partir del hecho de que los niveles de productividad más
elevados obtenidos en parcelas "modelo" se logran aplicando paquetes tecnológicos con intensidades de uso de insumos químicos
compatibles con los planteos de los productores de nivel tecnológico medio y alto -en algunos casos, con valores inferiores a los
empleados por estos- (Chudnovsky et al, 1999a). En esencia, el mismo argumento se aplicaría al caso del maíz.
213
. Recientemente un especialista ha afirmado que 100.000 productores agrícolas de la pampa húmeda compran insumos por U$S 1300
millones; los 31.000 correspondientes al segmento de las explotaciones medianas y grandes (más de 200 hectáreas, aproximadamente)
adquieren unos 880 millones (70%); en cambio, los pequeños, que son cerca de 69.000, compran el resto, sólo un 30% del total.

256
cadena agroalimentaria, a partir del control de algunas de las tecnologías clave que han
permitido el substancial aumento de la producción agropecuaria (Bisang, 2001). Esto genera, a
futuro, un conjunto de interrogantes respecto del rol del Estado en el nuevo escenario.

En este sentido, la presencia de empresas privadas locales y de algunos institutos públicos de

investigación agronómica marcan la posibilidad de inducir un esquema más balanceado de
control del mercado, a fin de evitar o morigerar algunos de los riesgos que plantea el creciente
control de las tecnologías genéticas en manos de un pequeño grupo de ET (abusos de poder
de mercado, falta de estímulos para investigar sobre problemas específicamente locales, etc.).
En este sentido, siguiendo a Bisang (2001), un hecho que puede colaborar en esa dirección es
que algunas demandas sean concordantes únicamente con variedades de alto rendimientos
cuyos derechos de obtentor este en manos del núcleo (privado y/o público) local. De hecho, es
ese mismo factor el que motiva que aún las ET deban realizar actividades de adaptación y
testeo de las semillas importadas, a la vez que hayan adquirido a varias semilleras locales que
poseían variedades adaptadas al medio local.

c) El sector industrial

Los años ‘80, caracterizados por una cada vez más exacerbada inestabilidad macroeconómica,
el cerramiento de la economía, difundidas oportunidades de obtener ganancias vía especulación
financiera y un escaso o nulo crecimiento del PBI, no fueron un escenario especialmente propicio
para que los empresarios domésticos incrementaran su propensión a desarrollar actividades
innovativas.

Por otro lado, tampoco fue significativa, como vimos antes, la incorporación de tecnologías
extranjeras por la vía de importaciones de bienes de capital, IED, licencias, etc. En este contexto,
todo indica que la distancia con las mejores prácticas internacionales en el plano tecnológico siguió
acentuándose, más allá de un puñado de excepciones correspondientes a plantas inauguradas en
los años ‘70 y ‘80 en sectores promovidos, o algunas inversiones puntuales en el sector automotriz,
por ejemplo. Asimismo, fue lenta la adopción de las nuevas tecnologías organizacionales y de
proceso que se estaban difundiendo en el mundo desarrollado, aunque también aquí hubo
excepciones como las de IBM (ver Vispo y Kosacoff, 1991) y otras filiales de ET.

En los años ‘90 el panorama es muy diferente, especialmente a partir de 1993-94, cuando ya
comienza a disminuir fuertemente el nivel de incertidumbre macroeconómica que venía
arrastrando el país desde los años ‘80. En efecto, tal como se señaló más arriba, una buena
parte de las firmas manufactureras han incorporado en su función de producción máquinas y
equipos de ultima generación importados -tendencia estimulada no sólo por el abaratamiento
relativo de los bienes de capital sino también por la necesidad de reducir la brecha con la
frontera tecnológica internacional- y se han difundido un conjunto de cambios organizacionales
(gestión de calidad, disminución de inventarios, trabajo en equipos, etc.), lo cual ha redundado
en mejoras de eficiencia, productividad y calidad. Ciertamente, como también se mencionó
previamente, estos avances han sido incorporados a velocidades y con alcances heterogéneos
dentro del sector manufacturero, encontrándose diferencias tanto por tipo de firmas como por
ramas o segmentos de actividad específicos.

257
El cambio en las reglas de juego, y en particular la mayor competencia en el mercado
doméstico producto de la apertura importadora, operó como “garrote”, forzando a las firmas a
modernizarse, pero también como facilitadora de dicha modernización. Así, en función de la
mayor facilidad para incorporar partes, piezas, subconjuntos y materias primas importadas se
avanzo notablemente en la tecnología de producto, a la vez que las tecnologías de proceso se
mejoraron, entre otras vías, por la incorporación de bienes de capital de origen extranjero. La
contracara de estos procesos fue el debilitamiento de los encadenamientos con proveedores y
subcontratistas locales (Yoguel y Rabetino, 2000).

En este nuevo escenario, y tal como lo señala Katz (1999b), la necesidad de esfuerzos
tecnológicos adaptativos es mucho menor que en el pasado, en tanto aumenta el peso de los
insumos importados en los procesos de producción y se facilita la renovación del equipamiento
vía importación, lo cual hace innecesarios los esfuerzos locales de ingeniería de planta que
antes se realizaban para prolongar la vida útil del parque de maquinarias instalado. Asimismo,
en el caso de las filiales de ET, se transita hacia la cada vez más completa homologación del
mix de productos fabricados localmente con el de la casa matriz, se “globalizan” los modelos de
organización industrial de las corporaciones y se hace cada vez más fácil operar online con los
departamentos de ingeniería de las respectivas casas matrices.

Evidentemente, los cambios tecnológico-productivos tuvieron repercusión a nivel del empleo

manufacturero. Así, según una encuesta realizada a mediados de la década, un 40% de las
empresas habían modificado su dotación de personal desde comienzos de la convertibilidad a
partir, principalmente, de razones vinculadas a transformaciones tecnológico-productivas (cambios
en el mix de producción, reestructuración del proceso de trabajo, incorporación de nuevas
tecnologías, etc.). La importancia de dichos factores crecía con el tamaño de la firma: si un 26% de
las firmas pequeñas y un 24% de las medianas habían alterado su dotación de personal por dichas
razones, ese porcentaje subía hasta un 54% en el caso de las firmas grandes. El contraste era
todavía mayor si nos centramos en la incorporación de nuevas tecnologías; un 6% de las firmas
pequeñas y un 1% de las medianas había modificado su dotación de personal por dicha causa,
contra un 23% de las grandes (CEA, 1997). El mismo contraste se podía advertir en lo que hace
a la gestión laboral (el porcentaje de firmas adoptantes sube según el tamaño de la empresa),
aunque menos de un 30% de las firmas habían modernizado su gestión laboral214.

Para profundizar en el análisis de la conducta tecnológica de las firmas industriales argentinas

en los años ‘90, la mejor fuente de información es la encuesta realizada por el Instituto de
Estadísticas y Censos (INDEC) y la SECYT (INDEC-SECYT, 1998), la cual entrega una gran
cantidad de resultados relevantes sobre el tema. Algunos de los hallazgos significativos que surgen
de dicha encuesta (que abarcó a más de 1500 firmas que daban cuenta de más de la mitad de la
facturación y el empleo del sector industrial) son los siguientes (Chudnovsky et al, 1999b;
Chudnovsky, 2001; GACTEC, 1999; Yoguel y Rabetino, 2000; Soifer y Tomada, 1999):

i) Los gastos que realizaron las empresas en actividades de innovación intramuros aumentaron
47% durante el período considerado (los gastos estrictamente de I&D también se incrementaron

214
. Una de las áreas en donde más se había avanzado en este plano era la de la polivalencia obrera. Así, en un 69% de las empresas se
podía exigir a un obrero trabajar en cualquier puesto; esa cifra subía al 77% entre las firmas grandes.

258
en una proporción similar), aunque representan una pequeña fracción del gasto total en
innovación y tecnología que realizan las firmas (10%) y su proporción respecto a las ventas
sigue siendo baja (0,34% en 1996).

ii) Mientras que el empleo total de las firmas encuestadas se contrajo notablemente durante el
período (6%), aumentó el número de personas dedicadas a actividades de I&D (14%). Esto implica
que se ha tendido a mantener lo que Bisang y Malet (1998) llaman el “núcleo tecnológico interno”.
A la vez, desmiente la "creencia generalizada" (Yoguel y Rabetino, 2000) de que el mayor peso
de las fuentes extranjeras de tecnología habría llevado a reducir los equipos de ingeniería de
planta y de investigación y desarrollo formal.

¿Cómo se concilia esta evidencia con el argumento de Katz mencionado más arriba, según el
cual al presente hay menores exigencias de esfuerzos adaptativos locales ante la pérdida del
carácter “idiosincrático” de la producción manufacturera doméstica? Por un lado, cabe señalar
que, si bien ya no idiosincráticos, los esfuerzos adaptativos han debido seguir realizándose,
mucho más considerando que fue necesario “digerir” las tecnologías modernas incorporadas
durante la década. Por otro lado, evidentemente hubo un redireccionamiento de las actividades
tecnológicas hacia temas como eficiencia, calidad, gestión ambiental, etc., producto de la mayor
competencia que enfrentan las firmas locales en el nuevo escenario.

iii) Las firmas innovadoras (35% del total) aumentaron sus ventas durante el período
considerado en 42%, mientras que las no innovadoras lo hacían en un 29%. Además, mientras
que el primer grupo redujo el número de empleados en 2%, el segundo lo contrajo en un 10%.
A pesar de ello, las ventas por empleado crecieron algo más rápidamente en el caso de las
firmas innovadoras -45%- que en el de las no innovadoras -42%-215 (cuadro IV-44).

iv) Si bien es similar el crecimiento de las exportaciones en las dos categorías de firmas, se
advierte que un 55% del total de firmas innovadoras de la encuesta son exportadoras, contra
45% en el caso de las no innovadoras. Ese diferencial es más acentuado en las firmas de
menor porte; en otras palabras, es sobre todo entre las PyMEs donde la correlación entre
innovación y exportación aparece como más fuerte.
Cuadro IV-44
Desempeño de las firmas manufactureras innovadoras y no innovadoras en 1992-1996 (tasas de crecimiento)
Innovadoras* No innovadoras Total
Número de firmas 534 999 1.533
Ventas 42% 29% 35%
Empleados -2% -10% -6%
Ventas/empleado 45% 42% 44%
Exportaciones 87% 88% 88%
*: Firmas que realizaron gastos en actividades de innovación durante 1996.
Fuente: GACTEC (1999).

v) Las firmas de menor tamaño presentan indicadores de conducta tecnológica claramente

diferenciados del universo restante, ya sea en participación de ingenieros en la ocupación,
utilización de técnicas de organización de la producción, actividades de capacitación de

215
. Según aclaran Chudnovsky et al (1999b), en la categoría de “innovadoras” se incluye a todas las empresas de la encuesta que
realizaron algún gasto en dichas actividades de ciencia y tecnología.

259
recursos humanos, uso de licencias, etc. A su vez, la proporción de firmas innovadoras va
decreciendo a medida que disminuye su tamaño, hasta alcanzar apenas 26% en el caso de las
pequeñas. De todos modos, existe un grupo de PyMEs que lleva adelante actividades
(mayoritariamente informales) innovativas, el cual en general cuenta entre su personal con un
porcentaje (reducido) de profesionales o ingenieros y puede considerarse, por lo tanto, como el
más dinámico. Este grupo no alcanza a representar el 20% del universo PyME (excluyendo a
las microempresas, con menos de 10 empleados) en Argentina -serían unas 2.000-2.500
firmas-. Hay, además, un segundo grupo de PyMEs constituido por una gran cantidad de firmas
(aproximadamente 8.000) que no desarrollan actividades innovativas en sentido estricto pero
que cuentan con alguna capacidad tecnológica mínima propia, puesto que poseen al menos
algún profesional o ingeniero entre sus filas. Finalmente, un 20% directamente no realizan
actividades innovativas porque carecen de recursos humanos calificados.

vi) La proporción de firmas innovadoras entre las ET (57%) casi duplica la de las nacionales
(30%). Sin embargo, las firmas nacionales gastan, en promedio, un 0,18% de sus ventas en
actividades de I&D y un 0,4% en actividades de innovación definidas en sentido amplio, contra
un 0,14 y un 0,31% respectivamente de las ET. En tanto, si tomamos los gastos en tecnología
incorporada y no incorporada vemos que las ET han destinado un 2,89% de sus ventas a tal fin,
contra un 3,13% de las firmas locales.

vii) En cuanto a la variable IED medida según participación de las ET en las respectivas ramas,
su relación con la actividad de I&D es clara. Considerando la partición hasta 10%, de 10 a 30%
y más de 30% de participación, crecen sistemáticamente los porcentajes de firmas que
introducen todo tipo de innovaciones; en particular, las que realizan mejoras de producto y de
proceso específicamente, aumentan de 33% a 40% y a 48%. Por otro lado, en las ramas donde
un 30% o más del producto sectorial es aportado por filiales de ET, el personal de I&D duplica
al registrado en los otros estratos.

Esto podría sugerir que si bien las firmas nacionales gastan relativamente más en innovación
que las ET, en aquellas ramas en donde hay fuerte presencia de este último tipo de firmas las
empresas de capital local se ven impelidas a realizar mayores esfuerzos innovativos, de modo
de preservar su posición competitiva en el mercado (esta hipótesis, de todos modos, necesitaría
ser testeada de modo más riguroso).

viii) En lo que hace a la dinámica sectorial, productos químicos, alimentos y bebidas,

maquinaria eléctrica y automotriz eran las cuatro ramas con mayores gastos en I&D, dando
cuenta del 56% del gasto total en el sector manufacturero. En productos químicos y automotriz
casi la mitad de las empresas hacían alguna actividad de I&D, aunque en general de poca
intensidad con relación a las ventas.

ix) Los gastos extramuros en tecnologías intangibles (licencias y transferencia de tecnología,

software, consultorías, acuerdos con entidades de CyT) y en capacitación registran un aumento
del 60%, mientras que las inversiones en tecnología incorporada en los bienes de capital
destinados a nuevos productos o procesos crecieron 67%, siempre entre 1992 y 1996. En 1996,
las inversiones en bienes de capital vinculados a nuevos productos y procesos fueron el rubro
de mayor importancia en el proceso de mejoramiento de las capacidades tecnológicas globales
de las firmas manufactureras encuestadas.

260
x) El grueso de la tecnología intangible que incorporaron las firmas en el período analizado provino del
exterior, y también más de la mitad de las inversiones en bienes de capital correspondieron a equipos
importados; además, entre 1992 y 1996 las inversiones en bienes de capital de origen extranjero
crecieron casi tres veces más que las destinadas a adquirir bienes de capital fabricados localmente.

xi) La vinculación de las firmas industriales con las instituciones de CyT sigue siendo muy baja. Por
ejemplo, se les pidió a las empresas encuestadas que rankeen, entre un conjunto de 15
opciones posibles, las principales fuentes de información para realizar actividades innovativas.
Sólo 57 firmas mencionaron a los organismos públicos como fuente de información relevante
(3,5% del universo encuestado). De este modo, dichos organismos aparecen rankeados en el
lugar 14 entre las fuentes posibles de información sobre innovación (insistimos, sobre un total
de 15 opciones disponibles). A su vez, en 1996 sólo 31 firmas (menos de 2% de la muestra)
tenían acuerdos vigentes de cooperación para I&D con organismos públicos216.

En general, el grado de conocimiento que tienen las firmas acerca de las instituciones y los
programas oficiales de CyT está asociado al tamaño de los agentes, a la importancia de la IED
y al grado de calificación media de la rama a la que pertenecen.

xii) Las firmas encuestadas tampoco mostraban propensión a desarrollar actividades de innovación
bajo formas asociativas o conjuntas con sus proveedores, clientes o con otras empresas.
Indudablemente, también hay que considerar en este sentido el hecho de que la apertura
importadora tuvo un efecto desarticulador en buena parte de las cadenas de proveedores, lo cual
tampoco favoreció una reversión de la tradicional aversión a la cooperación interfirma dentro del
sector industrial argentino.

xiii) Las firmas encuestadas elevan la proporción de ingenieros dentro de su personal. Mientras que en
1992 los ingenieros eran el 2,3% de la plantilla de las empresas de la muestra, en 1996 dicho porcentaje
sube hasta 2,8%. Las firmas con IED, que ya desde un principio tenían el mayor porcentaje de
ingenieros, son también quienes más lo elevan, desde 3,5% a 5,1% en el período mencionado.

xiv) Tomando un listado de 10 técnicas “modernas” de organización (incluyendo JIT, calidad

total, células de trabajo, etc.), sólo 5,4% de todas las firmas encuestadas hicieron uso de más
de 5 de ellas, mientras que otro 64% no utilizó ninguna de esas 10 técnicas, siendo los
porcentajes de aplicación mayores al pasarse de pequeñas empresas a grandes (de 5% a 20%)
y por estratos de mayor participación de la IED en las ventas de la rama.

En cambio, aparentemente se había avanzado más en el campo del uso de tecnologías

informáticas, donde el grueso de las firmas encuestadas había incorporado equipamiento de
ese tipo entre 1992 y 1996, a la vez que había una proporción apreciable de empresas -
alrededor del 20%- que en 1997 empleaban el correo electrónico para comunicarse con
proveedores o clientes. Sin embargo, el grueso del equipamiento informático adquirido

216
. El problema de la (des)vinculación es aún mayor en el caso de las PyMEs. Un trabajo basado en encuestas realizadas a unas 600
PyMEs localizadas en Capital Federal, Gran Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Bahía Blanca y Mar del Plata (Yoguel y Moori Koenig,
1999), arroja como resultado que sólo 12% de las firmas encuestadas habían utilizado los servicios del INTI/INTA/Universidades en los
últimos años.

261
correspondía a PC para aplicaciones administrativas, siendo mucho más escasa la
incorporación de equipamientos de automatización programable, sistemas de control, etc.

xv) El principal obstáculo mencionado por las firmas para aumentar sus esfuerzos innovativos
es la falta de financiamiento adecuado, además del excesivo riesgo y los elevados costos de las
actividades de innovación. En este sentido, la encuesta revela la escasa importancia alcanzada
por los programas públicos de financiamiento, siendo relevante –en especial entre las firmas de
menor tamaño- el autofinanciamiento. Incluso, el rol de las actividades financieras privadas es
considerablemente superior al del apoyo estatal considerado en forma conjunta.

En el balance, se advierte que el grupo de firmas innovadoras ha tenido globalmente un mejor

desempeño, ha conseguido aumentar más rápidamente su participación de mercado y
mantener casi el mismo nivel de empleo durante el período bajo análisis (Chudnovsky et al,
1999b). Sin embargo, si bien las firmas industriales han tendido a darle mayor importancia a sus
actividades innovativas, al mismo tiempo se evidencia que la demanda por nuevas tecnologías
se ha canalizado preferentemente hacia la adquisición de tecnologías importadas,
inmediatamente disponibles, probablemente debido a la necesidad de operar un rápido proceso de
reconversión ante el cambio en el régimen de competencia. En este sentido, se observa que la
relación entre importación de tecnología incorporada en bienes de capital extranjeros y gastos in
house en actividades innovativas de las empresas pasó de 2,5 a 3,4 entre 1992 y 1996.

Para analizar este fenómeno correctamente es preciso volver a insistir en que el proceso de
liberalización fue de profundo alcance y se implementó en un muy corto lapso, sin gradualismos
ni políticas complementarias. En este sentido, considerando que las firmas argentinas estaban
acostumbradas a operar en un ambiente protegido y que en la caótica economía de los años
‘80 los incentivos para desarrollar actividades innovativas domésticas habían disminuido aún en
comparación con los ya reducidos niveles de la ISI, no sorprende que, ante la necesidad de
producir una rápida reconversión de su parque tecnológico, se privilegien los caminos más
rápidos -importación de bienes de capital, etc.- y no se elija el más largo y difícil sendero del
aprendizaje tecnológico endógeno, mucho más en ausencia de políticas públicas que emitan
señales a favor de esta última alternativa.

Al mismo tiempo, la evidencia disponible confirma los argumentos respecto de la

heterogeneidad de la conducta tecnológica de las firmas manufactureras. Así, en un análisis de
los datos de la encuesta se advierte que dos tercios de las empresas - entre las que
predominan las de menor tamaño, las de escaso peso de la IED, las de baja calificación y las
que tuvieron un dinamismo negativo desde la apertura- pueden ser caracterizadas como de
baja o muy baja capacidad tecnológica. En tanto, el grupo de mayor capacidad tecnológica -que
son sólo 2% de las unidades empresarias encuestadas- incluye esencialmente firmas de gran
tamaño, que hacen mayor uso de personal calificado, tienen un fuerte peso de IED y han tenido
una desempeño positivo en los años ‘90. Así, siguiendo a Yoguel y Rabetino (2000), la capacidad
tecnológica alcanzada estaría positivamente asociada al tamaño de las firmas, el peso de la IED,
la importancia de los ingenieros en la plantilla de personal, el grado de dinamismo desde la
apertura y el grado de calificación media de la rama a la que pertenecen las firmas.

Estos hallazgos confirman otros anteriormente expresados por otros estudios, como el de
Yoguel y Boscherini (1996), quienes argumentaban que existía un umbral mínimo en términos

262
de tamaño de firma, recursos humanos y perfil tecno-organizativo necesario para alcanzar una
capacidad innovativa tal que posibilite un impacto significativo en la competitividad de la firma.

En suma, la mayor exposición a la competencia internacional parece haber inducido mejoras en

la productividad y la eficiencia del sector manufacturero doméstico, que implicaron mayores
esfuerzos endógenos, pero que esencialmente fueron viabilizadas a través de la incorporación
de tecnologías de origen extranjero. A su vez, la modernización y aumento de la competitividad
de la industria local procedieron con ritmos y alcances muy heterogéneos dentro del propio
sector, a favor, por ejemplo, de las firmas de mayor tamaño y las filiales de ET. Si bien
aumentaron los recursos asignados domésticamente a I&D, los mismos siguen jugando un rol
menor (y de tipo adaptativo) dentro de la dinámica tecnológica de la industria argentina, sin que
se hayan superado problemas básicos tales como el escaso uso de ingenieros in house, la
debilidad de las interacciones tanto con otras firmas como con las instituciones de CyT, la falta
de financiamiento adecuado para actividades de innovación, etc.

Asimismo, no hay evidencia de que las ET -más allá de haber contribuido a que el país reduzca
la brecha con las mejores prácticas en materia de tecnología de producto y, en menor medida,
de procesos- estén generando significativos spillovers tecnológicos vía capacitación de
recursos humanos, desarrollo de proveedores, realización de actividades de I&D, etc. (ver
Chudnovsky y López, 1998), tema que en otras naciones -por ejemplo en las del Este Asiático-
es objeto de políticas específicas destinadas a que el país receptor se beneficie en la mayor
medida posible de las externalidades que pueden surgir de la presencia de filiales de ET. Last
but not least, investigaciones recientes muestran que las ET no han contribuido a diversificar el
patrón geográfico de las exportaciones argentinas, ni a mejorar un perfil exportador fuertemente
basado en recursos naturales y con escasa presencia de ramas conocimiento o skill intensivas
(Chudnovsky y López, 2001a).

Finalmente, un tema clave es la relativamente escasa difusión de las técnicas modernas de

organización industrial, las cuales, como hemos visto más arriba, vienen jugando un rol central
en la dinámica competitiva dentro del nuevo escenario económico internacional desde tiempo
atrás. La informática, en tanto, parece haberse difundido mucho más en aplicaciones
administrativas y contables, que incorporada efectivamente a las actividades de producción e
innovación (recordemos que más arriba hemos citado un trabajo de FIEL en el cual se hallaba
una correlación positiva entre incorporación de software y aumentos en la TFP, lo cual habla de
la relevancia de este tipo de tecnologías para el desempeño empresario en el actual contexto).

En este escenario, cabe preguntarse qué ha ocurrido con el patrón de especialización industrial
argentino desde el punto de vista de su "intensidad tecnológica" y, en particular, en qué medida
se han incorporado aquellas ramas que forman parte del núcleo del nuevo PTE que se viene
consolidando en las dos últimas décadas a nivel global.

Ya vimos que en los años ’90 continuó la tendencia a la pérdida de peso de las actividades
intensivas en “conocimiento” y mano de obra calificada dentro del sector manufacturero. En
tanto, las exportaciones industriales siguen centradas en bienes de baja intensidad tecnológica,
los que todavía explican dos tercios del total en el período 1991-96, aunque en comparación
con la segunda mitad de los ‘80 hay un incremento de la participación relativa de las
manufacturas de media intensidad tecnológica, con un aumento más que proporcional del

263
segmento de media-alta intensidad. En el otro extremo, la ponderación de los productos de alta
intensidad tecnológica sigue siendo francamente marginal. En contraste, los bienes de media-alta y
alta intensidad tecnológica absorben más de la mitad de las importaciones (cuadro IV-45).
Cuadro IV-45
Exportaciones e importaciones de manufacturas según intensidad tecnológica. 1986-1996 (U$S millones y %)
1986-1990 1991-1996
Acumulado % Acumulado %
Exportaciones de manufacturas 30.943 100 64.886 100
Baja intensidad tecnológica 22.037 71,2 42.146 65,0
Media-baja intensidad tecnológica 4.610 14,9 10.436 16,1
Media-alta intensidad tecnológica 3.502 11,3 10.502 16,2
Alta intensidad tecnológica 793 2,6 1.802 2,8
Residuo 41 0,1 156 0,2

Importaciones de manufacturas 20011,4 100 98691,3 100

Baja intensidad tecnológica 3082,7 15,4 18746,5 19,0
Media-baja intensidad tecnológica 5674,0 28,4 27724,7 28,1
Media-alta intensidad tecnológica 8422,3 42,1 36987,0 37,5
Alta intensidad tecnológica 2932,4 14,2 15233,0 15,4
Residuo 63,0 0,3 319,7 0,3
Fuente: Porta y Anlló (1998).

Asimismo, se advierte que las exportaciones de manufacturas aún se basan fuertemente en

recursos naturales, en tanto que hay un peso muy bajo -al igual que lo que ocurría durante la
ISI- de aquellas ramas cuyo desarrollo requiere mayores esfuerzos innovativos domésticos -
proveedores especializados e industrias intensivas en I&D-, las cuales, contrastantemente, tienen
una presencia muy fuerte en las importaciones que realiza el país (cuadros IV-46 y IV-47).
Cuadro IV-46
Composición de las exportaciones argentinas. 1986-1997 (U$S millones y porcentajes)
1986-1990 1991-1997
Acumulado % Acumulado %
Productos Primarios 13.280,5 30,00 41.232,8 33,2
Agrícolas 12.888,1 29,1 32.201,9 25,9
Mineros 114,5 0,3 258,0 0,2
Energéticos 277,9 0,6 8.772,8 7,1
Productos Industriales 30.942,6 69,9 82.867,3 66,7
Industrias Intensivas en RR NN 19.069,9 43,1 46.771,7 37,6
Agroalimentos 13.865,8 31,3 33.700,3 27,1
Otras intensivas en recursos agrícolas 1.300,9 2,9 4.385,7 3,5
Mineras 2.445,3 5,5 4.137,4 3,3
Energéticas 1.457,9 3,3 4.548,3 3,7
Manufacturas 11.872,7 26,8 36.095,6 29,0
Ind. Intensivas en trabajo 3.814,8 8,6 11.230,4 9,0
Ind. Intensivas en economías de escala 5.371,9 12,1 15.931,7 12,8
Proveedores especializados 1.791,6 4,1 5.216,5 4,2
Ind. Intensivas en I&D 894,4 2,0 3.717,0 3,0
Residuo 41,0 0,1 191,3 0,1
Total 44.264,1 100 124.291,4 100
Fuente: Chudnovsky et al (1999a).

Por otro lado, como se ha señalado incluso en documentos oficiales (GACTEC, 1999), al
analizar la estructura de las exportaciones manufactureras, y si se considera el desempeño de
los 15 mayores exportadores entre los PED durante el período 1985-95, Argentina evidencia
una de las trayectorias menos dinámicas. En efecto, es el único país donde las exportaciones
de productos de alta tecnología no aumentan su participación sobre el total y la única mejora

264
estructural observable corresponde al aumento de los productos de mediano contenido
tecnológico -lo que en gran medida es atribuible a los acuerdos de comercio compensado del
complejo automotriz en el Mercosur- (cuadro IV-48).
Cuadro IV-47
Composición de las importaciones argentinas. 1986-1996 (U$S millones y porcentajes)
1986-90 1991-1996
Acumulado % Acumulado %
Productos Primarios 4065,0 16,8 6363,2 6,0
Agrícolas 1258,3 5,2 3381,0 3,2
Mineros 1130,9 4,7 1533,3 1,5
Energéticos 1676,4 6,9 1449 1,4
Productos Industriales 20011,4 82,9 98691,3 93,7
Industrias Intensivas en RR NN 5278,1 21,9 17922,6 17,0
Agroalimentos 512,1 2,1 4053,0 3,9
Otras intensivas en recursos agrícolas 457,9 1,9 3098,9 2,9
Mineras 3688,7 15,3 8693,9 8,2
Energéticas 619,4 2,6 2076,7 2,0
Manufacturas 14733,3 61,0 80768,7 76,7
Ind. intensivas en trabajo 767,1 3,2 11509,0 10,9
Ind. intensivas en economías de escala 5272,9 21,8 30846,1 29,3
Proveedores especializados 5003,4 20,7 23321,1 22,1
Ind. intensivas en I&D 3690,0 15,3 15092,4 14,3
Total 24140,0 100 105374,2 100
Fuente: Chudnovsky et al (1999a).

Cuadro IV-48
Composición de las exportaciones manufactureras (%). 1985-1995
1985 1995
BRN BCT MCT ACT BRN BCT MCT ACT
Filipinas 39,6% 17,1% 6,4% 36,9% 9,5% 13,1% 8,6% 68,9%
Singapur 43,5% 8,6% 23,4% 24,5% 13,9% 7,0% 19,3% 59,8%
Malasia 53,7% 8,0% 11,4% 26,9% 18,0% 11,2% 19,9% 51,0%
Taiwan 9,9% 52,9% 26,0% 25,9% 5,4% 30,0% 27,5% 37,2%
Tailandia 37,9% 35,4% 22,0% 4,7% 19,3% 25,3% 20,5% 34,8%
Corea 8,6% 41,4% 37,2% 12,8% 10,9% 20,3% 39,0% 29,8%
México 21,1% 13,2% 55,4% 9,0% 7,3% 19,8% 45,2% 27,7%
Hong Kong 3,2% 63,0% 19,1% 14,8% 6,0% 52,0% 15,1% 27,0%
China 38,8% 43,7% 12,2% 5,2% 10,9% 51,8% 19,8% 17,4%
Indonesia 75,2% 15,5% 6,4% 3,0% 44,1% 30,3% 16,0% 9,5%
India 40,6% 45,3% 10,1% 4,1% 30,2% 48,7% 14,6% 6,6%
Brasil 44,0% 21,3% 29,8% 4,9% 38,0% 16,7% 38,6% 6,6%
Turquía 21,8% 53,1% 23,5% 1,6% 16,9% 56,9% 21,4% 4,8%
Argentina 60,2% 16,3% 19,0% 4,4% 41,8% 17,4% 36,5% 4,4%
Sudáfrica 53,4% 16,4% 21,2% 9,0% 49,7% 16,4% 30,0% 3,9%
Chile 90,6% 2,2% 6,8% 0,3% 79,1% 7,9% 11,9% 1,1%
Países en desarrollo 34,1% 32,9% 21,0% 12,1% 17,6% 29,9% 27,2% 25,3%
Países industrializados 19,9% 16,4% 45,0% 18,7% 17,9% 15,9% 43,8% 22,4%
Mundo 22,1% 18,9% 41,3% 17,7% 17,8% 19,4% 39,7% 23,2%
BRN= basadas en recursos naturales. BCT= bajo contenido tecnológico.
MCT= mediano contenido tecnológico. ACT= alto contenido tecnológico.
Fuente: Lall (1999).

Finalmente, cabe destacar el escaso peso de las firmas de high-tech en la cúpula empresarial de la
Argentina en comparación con otros PED (cuadro IV-49). En este sentido, también vale la pena
señalar que en 1992 había 91 empresas de high tech que operaban en EE.UU. en manos de
capitales provenientes de los cuatro “tigres asiáticos” (Rausch, 1995), en tanto no había,
naturalmente, ninguna de origen argentino en esa condición. Esto muestra, el escaso grado de

265
avance de los conglomerados económicos locales hacia actividades conocimiento intensivas, a
diferencia de las experiencias asiáticas (e incluso en la comparación con el vecino Brasil), y la poca
inclinación de las ET a invertir en dichas actividades en un país como la Argentina.
Cuadro IV-49
Distribución de las mayores 200 mayores empresas industriales de los países en desarrollo por tipo de
industria. Principio de los años ‘90
1
High-tech Mid-tech2 Low-tech3 Petróleo Total
Asia 23 40 36 19 118
Corea del Sur 11 13 11 35
India 7 15 10 7 39
Taiwan 5 7 5 1 18
Malasia 2 3 1 6
Filipinas 3 3 6
Otros 3 4 7 14
América Latina 4 15 20 12 51
Brasil 3 5 7 3 18
Argentina 4 6 2 12
México 2 3 1 6
Venezuela 1 1 3 1 6
Chile 3 1 1 5
Otros 4 4
Medio Oriente 2 3 2 6 13
Turquía 1 2 2 1 6
Otros 1 1 5 7
Africa 2 10 6 18
Total 29 60 68 43 200
1= química, farmacéutica, computadoras, prod. eléctricos y electrónicos, aviones, equipo científico y profesional.
2= productos de caucho, vidrio, metalurgia, maquinaria general, automóviles y equipo de transporte.
3= alimentos, textiles, confecciones, papel, madera, manufacturas varias.
Fuente: Hikino y Amsdem (1995).

Este panorama no resulta sorprendente considerando que sectores conocimiento o I&D

intensivos, como bienes de capital o electrónica, redujeron su presencia en el aparato
manufacturero argentino a partir de 1976, en tanto que no ha habido un desarrollo importante de
otras actividades que juegan un papel clave dentro del nuevo PTE, como software o biotecnología.

En el primer caso, si bien la demanda local ha crecido fuertemente, la oferta es todavía

pequeña en comparación con otros PED o con algunas naciones europeas que ingresaron
tardíamente al sector (Irlanda) (cuadro IV-50).
Cuadro IV-50
Desempeño del sector de software y servicios informáticos en países de ingreso “tardío” al
sector. Ultimo año disponible (u$s millones)
Ventas Exportaciones Coeficiente X/Ventas Empleo Nº empresas
India 5.700 4.000 70% 410.000 1.250
Irlanda 6.245 5.907 94% 18.300 679
Israel 1.500 700 47% 20.000 300
Brasil 8.038 40 <1% s.d. 2.500
Uruguay 180 60 33% 2.500-3.000 150
Argentina 1.340 35 <3% 15.000 500
Costa Rica s.d. 50 s.d. 3.500-4.000 150
Chile 125 15 12% s.d. s.d.
Singapur 1.660 476 29% s.d. s.d.
China 3.000 s.d. s.d. 100.000 2.000
Corea 6.000 96 <2% s.d. s.d.

266
 Fuente: Chudnovsky, López y Melitsko (2001).

El sector de software y servicios informáticos (SSI) ha tenido una significativa expansión en la

Argentina a partir de sus inicios en los años 1970, expansión que se ha dado de forma
esencialmente espontánea, considerando la carencia de políticas de estímulo al sector. Sin
embargo, parece existir una disparidad muy fuerte de estrategias, posibilidades e intereses
entre un relativamente pequeño número de firmas de gran tamaño, muchas de ellas de capital
extranjero, que venden productos importados o prestan servicios informáticos a grandes clientes
(y que sólo excepcionalmente realizan localmente actividades de I&D), y una miríada de medianas
y principalmente pequeñas firmas de capital local que siguen, predominantemente, estrategias
de supervivencia buscando nichos relativamente protegidos de la competencia de sus pares de
mayor tamaño y en general atienden a usuarios locales que son también PyMEs.

Las firmas del primer grupo son las que tienen un mejor acceso a los recursos humanos
calificados, han implementado en mayor medida sistemas de certificación de calidad, manejan
herramientas de programación más complejas y variadas, y tienen menores dificultades en
materia de acceso al financiamiento. Asimismo, en el caso de las firmas extranjeras, cuentan
con el respaldo de sus matrices en términos no sólo de financiamiento, sino también de
comercialización, tecnologías, etc. Sin embargo, el sector de SSI en la Argentina no es el de
Irlanda, ya que aquí está lejos de haberse registrado un boom de inversiones extranjeras
tendientes a radicar en el país operaciones de producción, logística, adaptación y desarrollo de
software217. A la vez, las firmas locales están aún en su enorme mayoría totalmente focalizadas
en sus mercados domésticos, a los cuales abastecen preferentemente con productos y
servicios “idiosincráticos” –generalmente asociados a gestión empresarial-, sin que se perciba
ninguna tendencia a la formación de clusters de especialización que pudieran formar la base de
estrategias sustentables en el largo plazo.

En estas condiciones, de no alterarse la trayectoria que ha venido siguiendo este sector hasta
el presente, la oferta local de SSI seguirá creciendo en función del aumento de la demanda
doméstica, pero difícilmente consiga convertirse en un sector dinámico y competitivo a escala
internacional, ya que el “techo” de su desarrollo estará dado por las limitaciones que tienen que
ver tanto con el “entorno” en el cual se desenvuelve –reducida escala de mercado, falta de
acceso al financiamiento, relativamente bajo nivel de exigencias técnicas por parte de los
usuarios locales, costos laborales e impositivos altos- como con las carencias –en materia de
calidad, tecnología, comercialización, management, etc.- propias de las firmas locales que
operan en el sector (Chudnovsky, López y Melitsko, 2001).

En cuanto a biotecnología, en los años ‘80 un puñado de empresas locales avanzó en áreas como
farmoquímica y reactivos de diagnóstico. Este proceso se desarrolló en un contexto de incipiente
cooperación con institutos de investigación, cooperación que fue alentada por algunas iniciativas
públicas como el lanzamiento de un Programa Nacional de Biotecnología en 1982 y del CABBIO,
junto con Brasil, en 1986. La apertura y los cambios en las estrategias públicas y privadas frenaron,
sin embargo, el avance de este proceso. A mediados de los años ‘90, había unas 20 empresas

217
El anuncio de Motorola de una inversión en la provincia de Córdoba, que fue seguido por otros similares de NEC e IBM, de
ningún modo pueden ser interpretados aún como un principio de cambio en este sentido, aunque sin duda, de concretarse, tendrán
efectos positivos sobre el desarrollo de todo el sector.

267
(algunas de ellas creadas por investigadores, otras independientes e incluso alguna vinculada con
un grupo económico local importante) que trabajaban en biotecnología, entendida con una
definición amplia, en el país. Sin embargo, sólo una de ellas podía calificarse como operando con
biotecnología moderna, aunque no realizaba investigaciones de nuevas moléculas, sino que
reproducía productos y procesos ya conocidos (Correa, 1996).

Cabe agregar, en relación con este tema, que para las firmas argentinas de este sector
resultaban más relevante, como fuente de información, los journals y libros de referencia que
los contactos con instituciones locales de CyT. Este resultado era combinación de dos
tendencias: para las firmas que operaban en temas tecnológicamente "maduros", lo que hacían
las instituciones de CyT estaba más allá de su alcance e interés. En tanto, las que habían
ingresado a actividades más "modernas" consideraban que sus conocimientos sobre el tema
eran superiores a los disponibles en las instituciones públicas (Correa, 1997).

En este escenario, surge claramente que las estructuras locales de producción y comercio
exterior muestran una presencia débil de sectores difusores de progreso técnico y/o intensivos
en “conocimiento”, los cuales, según indica la evidencia disponible a nivel internacional, son los
que más contribuyen, en el actual escenario, a la consolidación de un proceso de desarrollo
sustentable a largo plazo.

3) Políticas de ciencia y tecnología y sistema educativo durante el proceso de

apertura y reestructuración

a) Una caracterización general de las políticas de ciencia y tecnología hasta 1990

Tras el breve y finalmente poco efectivo boom de activismo en CyT de la primera mitad de los
años ‘70, la asunción del gobierno militar en 1976 supone un claro regreso al laissez-faire en el
área, aunque esta vez montado sobre un experimento liberalizante en el campo de la política
económica. Como parte de este cambio de rumbo, comienza a enfatizarse la necesidad de que
la industria doméstica se acerque a los niveles de eficiencia de sus competidores extranjeros.
Para este objetivo, la modernización tecnológica jugaba un rol importante y, en la visión del
gobierno de la época, la opción natural era la importación (vía bienes de capital, flujos de IED y
acuerdos de transferencia de tecnología), lo cual llevó a adoptar, como se mencionó más arriba,
políticas destinadas a facilitar dichas modalidades de incorporación de tecnología.

En cuanto a las instituciones del sistema de CyT, poco fue lo que se hizo, más allá de desandar
los tímidos intentos de transformación encarados en la etapa previa. La SECYT, que nunca
había logrado asumir plenamente su supuesto rol coordinador del área, fue relegada a un papel
pasivo y secundario, reforzándose la autonomía de las instituciones de CyT. En este sentido,
hay que apuntar que no existió, en este período, ninguna iniciativa consistente tendiente a
transformar el funcionamiento de los organismos estatales de CyT. Seguramente el éxodo -por
desaparición o exilio- de varios de sus miembros fue el principal perjuicio que dichos
organismos debieron soportar durante la dictadura militar de aquella época.

La asunción del gobierno democrático -1983- no alteró sustancialmente las líneas generales de la
política de CyT; la supresión de la persecución ideológico-política implantada por el régimen militar
fue su mayor contribución. Si bien se formularon algunos loables objetivos para la SECYT, en la

268
práctica quedaron truncos: “la articulación de las políticas de CyT con las vinculadas al desarrollo
económico y social” -no lograda, en parte por la ausencia de ambas y en parte por la separación
de jurisdicciones en el aparato burocrático-administrativo-, “el financiamiento adecuado al
complejo de CyT” -ocurrió lo contrario, ajuste fiscal mediante- y “el establecimiento de un
régimen de importación de tecnología” -no se modificó el régimen de 1981, sea por
convencimiento, desidia o compromisos con organismos internacionales-218 (Oteiza, 1992).

El único mecanismo novedoso en el campo de la política tecnológica fue la creación de una

Comisión Nacional de Informática, que implementaría medidas de política industrial tendientes a
consolidar un polo electrónico apoyado en el desarrollo de empresas de capital mayoritario
nacional, y el subsecuente dictado de un régimen informático (Resolución 44/85), que preveía
incentivos para un grupo de firmas locales a cambio del cumplimiento de obligaciones referidas
principalmente a metas de integración nacional de la producción y de generación de conocimientos
tecnológicos (Azpiazu et al, 1988). Estas políticas, que contaron con una fuerte oposición de parte
de las grandes firmas del sector, no alcanzaron ninguno de los objetivos propuestos.

En tanto, en los años ‘80 el complejo de CyT se vio afectado por significativos recortes
presupuestarios. Se puede estimar que entre 1984 y 1990 los recursos asignados en el
Presupuesto de la Nación para CyT cayeron -según cual sea la metodología de actualización
elegida- entre un 22 y un 29% aproximadamente. A su vez, en términos relativos al PBI, el
gasto del sector público argentino en CyT cayó de 0,27% para el período 1980-1987 a 0,24%
entre 1989-91. Este se tradujo no sólo en un fuerte deterioro salarial –y el consecuente éxodo
de personal-, sino también en obstáculos para acceder a insumos, equipos y publicaciones. Si
la cooperación internacional permitió en ciertos casos el equipamiento de algunas unidades, esta
solución no careció de costos por las dificultades en términos de adecuación de los equipos,
continuidad tecnológica y de marcas, etc. (Bisang, 1994). Obviamente, hubiera sido sorprendente
que en este difícil contexto surgiera una recomposición "virtuosa" del complejo local de CyT.

En los hechos, entonces, el gobierno radical mantuvo el laissez-faire tecnológico. Entre las
causas de la falta de concreción de cambios en dicho ámbito podemos señalar: i) los problemas
derivados de la situación macroeconómica absorbieron la mayor parte de los esfuerzos de la
administración y subordinaron las definiciones -incluidas las vinculadas a asignación de
recursos- en otras áreas; ii) en un contexto donde se comprometían objetivos de desregulación
y liberalización con organismos internacionales, la re-regulación de los flujos de transferencia
de tecnología, por ej., hubiera implicado una anómala “marcha atrás” en la dirección general de
las políticas públicas; iii) el convencimiento de las autoridades sobre la importancia de la
variable tecnológica era, más allá de las palabras, bastante débil.

b) Las políticas de ciencia y tecnología en los años ‘90

i) La orientación general de las políticas de CyT

Las políticas adoptadas por la administración Menem a comienzos de los años ‘90 pueden
incluirse, como dijimos más arriba, dentro del concepto de laissez-faire en materia tecnológica

218
. En la primera etapa del gobierno radical se elaboró un proyecto de ley de transferencia de tecnología (Chudnovsky, 1985), el
cual nunca fue aprobado por el Congreso.

269
Si bien, como ya hemos señalado a lo largo de este trabajo, el laissez-faire tecnológico había
sido dominante, salvo el breve período 1969-1975, a lo largo de la historia del país, en los años
‘90 se enmarcó, por primera vez de forma consistente en el caso argentino, dentro de un
esquema de pensamiento bien definido, que es el de la teoría económica ortodoxa,
particularmente tal como se corporiza en el llamado "Consenso de Washington".

Así, se retoman, pero con mayor énfasis y consistencia, algunos temas que habían sido
levantados por primera vez durante la dictadura militar 1976-1983. La apertura de la economía
a las importaciones estimularía una mejora en la eficiencia del sector productivo a través de la
mayor competencia en el mercado local; al mismo tiempo, facilitaría el acceso a maquinaria y
equipos de última generación. A su vez, la liberalización del régimen de IED promovería la
incorporación y difusión de los conocimientos técnicos y gerenciales de los inversores
extranjeros. La desregulación de los acuerdos de transferencia de tecnología sería otro
estímulo al proceso de modernización, así como el reforzamiento de los derechos de propiedad
(patentes) sobre los activos tecnológicos.

Como señalamos antes, en los años ‘90 el gobierno adhirió a este enfoque de políticas,
liberalizando completamente el ya bastante desregulado régimen de IED, fijando un arancel
cero para la importación de bienes de capital así como para la importación de plantas llave en
mano, eliminando los pocos elementos regulatorios que quedaban en la ley de transferencia de
tecnología219 y adoptando una nueva ley de patentes de invención220.

Estas políticas tuvieron éxito en sus propios términos, ya que estimularon, efectivamente, una
mayor importación de tecnología. Además del masivo ingreso de IED y el fuerte incremento en
la importación de bienes de capital (ya mencionados previamente), aumentaron también los
pagos por transferencia de tecnología desincorporada. Al haberse eliminado el registro de
transferencia de tecnología, se carece de información sobre el número y tipo de contratos de
transferencia registrados en los años ‘90; así, la única forma de estimar los montos involucrados
en transferencia de tecnología es recurrir a las cifras del balance de pagos. Por razones
metodológicas, las estimaciones obtenidas por esta vía deben ser tomadas como “techo” del
verdadero valor de las transferencias221. Con esta observación en mente, se advierte que hay
un fuerte crecimiento de la importación de tecnología no incorporada durante los últimos años -
los egresos pasan de U$S 631 millones en 1992 a U$S 924 millones en 2001-, a la vez que
aumenta progresivamente su peso medido en términos del PBI (cuadro IV-51).

219
. El régimen de transferencia de tecnología ya había sido liberalizado casi totalmente en 1977 y la administración Menem
completó esta tarea al propiciar la libre transferencia de tecnología entre las filiales locales de ET y sus casas matrices, subsistiendo
un registro de transferencia con fines informativos e impositivos, pero sin regulación alguna por parte del Estado sobre la materia.
220
. La nueva legislación sobre patentes sigue en gran medida los lineamientos del acuerdo TRIPs (Trade-Related Aspects of Intellectual
Property Rights) firmado durante la Ronda Uruguay del GATT, reforzando la protección de los derechos de propiedad industrial e
intelectual. Entre sus principales repercusiones prácticas está el reconocimiento de la patentabilidad, luego de un período de transición de
5 años, de los productos farmacéuticos, a la cual se resistían los laboratorios de capital nacional. Asimismo, la nueva ley, que se hizo
efectiva en 2000, aumentó el período de protección de 15 a 17 años y eliminó la figura de la licencia obligatoria.
221
. Dado que no existen cifras oficiales sobre transferencia de tecnología, estos datos han sido estimados considerando los rubros
“regalías” y “servicios profesionales, empresariales y técnicos” incluidos en la nueva metodología adoptada para la confección del
balance de pagos. En este sentido, hay que señalar que ambos rubros incluyen transacciones por conceptos no vinculados a
tecnología (uso de marcas, consultorías, derechos de autor, etc.) y que en la estimación presentada hay un fuerte peso de los
pagos a los operadores técnicos de las firmas privatizadas. Por tanto, las mencionadas estimaciones han de tomarse como “techo”
del verdadero valor de los egresos e ingresos por transferencia de tecnología.

270
Vemos que, en proporción al PBI, los egresos por compra de tecnología no parecen
anormalmente altos en Argentina en comparación con lo que ocurre en otros países -más aún,
cuando en Argentina, como se dijo recién, se trata de una estimación "de máxima"-. En cambio,
si aparecen como inusualmente elevados cuando se los compara con el gasto privado en I&D
(cuadro IV-52). Esto sugiere que el desbalance entre actividades innovativas locales y compra
de tecnología no está tanto en la magnitud de los egresos por este último concepto, sino en la
debilidad de los esfuerzos domésticos en I&D.
Cuadro IV-51
Evolución del balance de pagos tecnológico en Argentina. 1992-2001 (en millones de dólares y %)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Egresos 631 641 767 743 793 868 997 982 1041 924
Ingresos 48 79 86 78 94 100 124 156 206 239
Saldo -583 -562 -681 -665 -700 -770 -874 -827 -836 -685
Egresos como % PBI 0,28 0,27 0,31 0,31 0,31 0,31 0,35 0,35 0,38 0.35
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Economía.
Cuadro IV-52
Balance de pagos tecnológico (U$S millones y porcentajes). 1995*
Egresos por transferencia de tecnol. (U$S mill.) Egresos/Gasto privado en I&D Pagos/PBI
Holanda 6139 1,85 1,55%
Bélgica 2411 1,09 0,90%
Corea 2384 0,21 0,52%
México 1189 2,65 0,48%
Alemania 9207 0,34 0,38%
Argentina 924 2,87 0,35%
Gran Bretaña 3339 0,01 0,30%
Finlandia 307 0,23 0,24%
España 1106 0,19 0,20%
Canadá 1094 0,18 0,19%
Francia 2792 0,17 0,18%
Austria 381 s.d. 0,16%
Italia 1601 0,22 0,15%
Brasil 990 0,18 0,14%
Noruega 183 0,24 0,13%
Australia 325 0,10 0,09%
EE.UU. 5666 0,06 0,08%
Japón 2216 0,04 0,04%
*: excepto para Argentina, donde los datos corresponden a 2001, y Brasil, donde corresponden a 1996.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la OECD (1998), Hasenclever y Cassiolato (1998), el World Bank y la
Dirección de Cuentas Internacionales del Ministerio de Economía de la República Argentina.

Ahora bien, en el mencionado contexto de “laissez-faire” tecnológico, progresivamente fue

apareciendo un conjunto de iniciativas de política en materia de CyT que podrían hacer pensar que
hacia mediados de los años ‘90 surgió un nuevo episodio de “activismo” en esta área, aunque de
carácter muy distinto al registrado a fines de los años ‘60 y comienzos de los 1970.

Este "activismo" tiene algunos fundamentos objetivos, que enseguida veremos, pero al mismo
tiempo se explica por circunstancias de índole más subjetivo, y en particular por el impulso
generado por el Secretario de Ciencia y Tecnología que asume en 1996, Juan Carlos del Bello,
quien moviliza una serie de significativas transformaciones en dicha área. A nuestro juicio es
muy importante tener esta consideración en mente, ya que de lo contrario se corre el riesgo de
pensar que el activismo en CyT surge de un cambio de actitud general del gobierno con
relación al tema tecnológico. Este no ha sido el caso, y está claro que en los años ‘90 para los

271
hacedores de política económica el estímulo al desarrollo de actividades locales de innovación
estuvo lejos de ser una prioridad, manteniéndose la confianza en el rol que juegan la
competencia en el mercado y las fuentes extranjeras de tecnología.

Más allá de esta importante consideración, como decíamos antes, el activismo de los años ‘90
también tiene fundamentos más objetivos, que parten tanto de la historia previa del complejo de
CyT en la Argentina, como del impacto producido por el proceso simultáneo de ajuste, reformas
estructurales y transformaciones tecno-productivas de los años ‘90, tanto sobre los organismos
públicos de CyT y las universidades como sobre el sector privado.

En el caso del complejo de instituciones públicas de CyT y del sistema universitario, el punto de
partida es el diagnóstico relevado en el capítulo anterior. Si ya en los años ‘60 y ‘70 se hablaba
de la desconexión del complejo de CyT con las necesidades sociales y del sistema productivo,
dicha desarticulación se profundizó en los años ‘80, en un contexto institucional y económico
inestable y de recorte de recursos públicos. En tanto, la falta de coordinación dentro del propio
complejo de CyT también era percibida como un factor negativo para su desempeño.

No sorprende entonces que a comienzos de los años ‘90 existiera una cierta desacreditación de
las instituciones de CyT entre diversos estamentos sociales222. En consecuencia, es lógico que a
partir de la consolidación de un nuevo modelo basado en una mayor apertura a los flujos
internacionales de capital, comercio y tecnología y en un escenario de transformaciones profundas
en el plano tecnológico y productivo, fuera generalizada la inquietud por reformular el esquema
institucional del complejo de CyT, de modo de adecuarlo al nuevo contexto.

A su vez, las instituciones de CyT habían venido atravesando un proceso de reestructuración

“forzada”, impulsada, entre otros factores, por la reducción de presupuestos operada en los
años ‘80, que llevó al recorte de las inversiones en equipamiento, la minimización de los gastos
operativos y, finalmente, las reducciones salariales. Estos mecanismos de ajuste, siguiendo a
Bisang (1995), se mostraron ineficientes en tanto la baja de los salarios reales lleva a que
emigre el personal más capacitado, con lo cual las instituciones pierden capital humano, y la
falta de inversiones conduce a un rápido envejecimiento del parque de capital físico. En otras
palabras, el ajuste “desordenado” empeoraba el funcionamiento de las instituciones sin lograr
una verdadera mejora en su inserción en el medio.

En este escenario complejo, es importante tener en cuenta que, luego de la caída registrada en
los años ‘80, en la década del ‘90 se registra un significativo aumento en los recursos públicos
para CyT -en un marco general de expansión del gasto público nacional-. Los recursos para
actividades de I&D en organismos públicos y universidades pasaron, en pesos constantes de
1997, de $ 435 millones en 1990 a $ 870 millones en 1998.

Este aumento de fondos se dio pari passu con una tendencia a imponer normas más estrictas
de evaluación del funcionamiento de los organismos de CyT, así como a la exigencia, al menos
en la retórica, de profundizar los vínculos y las articulaciones con las necesidades sociales, y en

222
. Nívoli (1989) caracteriza la situación diciendo que el sector científico es percibido por la sociedad como estructurado en función
de sus propios fines (endogenerado y autoevaluado).

272
particular con las demandas del sector privado -en otras palabras, el objetivo era que dichos
organismos demostraran su "utilidad"-.

Consecuentemente, de un modo no siempre orgánicamente expuesto, la política oficial hacia

los organismos de CyT durante los años ‘90 se podría entender como basada en tres
elementos: a) incrementar la vinculación del complejo de CyT con el sector productivo; b) elevar
los recursos que se destinan a investigación aplicada y transferencia de tecnología; c) aumentar
el margen de autofinanciamiento de las instituciones oficiales de CyT. Asimismo, se ha tratado,
en particular desde mediados de la década, de mejorar la coordinación entre las distintas
entidades públicas que forman parte del complejo de CyT. Más adelante vamos a ver en qué
medida se han traducido estas intenciones en iniciativas concretas de política.

Los otros fundamentos “objetivos” del nuevo activismo en CyT se vinculan, por un lado, con el
reconocimiento de que existen distintos tipos de fallas de mercado que llevan a una asignación
insuficiente de recursos privados para actividades innovativas. Por otro lado, los efectos de la
globalización y de un nuevo PTE, en un contexto de liberalización comercial, implican nuevos
desafíos para las firmas privadas, lo cual lleva a la necesidad de diseñar nuevas formas de
asistencia, en particular para las PyMEs, de modo de asistirlas en su proceso de reestructuración.

Así, veremos que, sin adoptar un enfoque restrictivo en lo que hace a la transferencia de
tecnología desde el exterior -esta es una diferencia central con el activismo de los años ‘70-, se
ha buscado promover los esfuerzos privados en I&D y asistir más activamente al proceso de
modernización tecnológica de las firmas locales, y especialmente de las PyMEs, a través de
distintos instrumentos. Indudablemente, este énfasis en las acciones privadas en el campo de la
innovación es también otra diferencia clave con el antiguo activismo, más centrado en el papel
del Estado y de las empresas públicas.

ii) Las políticas dirigidas a transformar el funcionamiento del complejo de CyT

A comienzos de la administración Menem, se transfirió la Secretaría de Ciencia y Técnica, que

funcionaba en el ámbito del Ministerio de Educación, hacia la dependencia directa de la
Presidencia de la República, con un pequeño cambio de nombre (Secretaría de Ciencia y
Tecnología). Si bien en esta etapa se generaron algunas iniciativas tendientes a resolver problemas
de antigua data, en general éstas no alcanzaron a cumplir sus objetivos (ver Chudnovsky y López,
1995)223. Es recién en 1996, con la asunción de la nueva conducción del área -que vuelve a estar
en la dependencia del Ministerio de Educación- cuando los esfuerzos por transformar el
funcionamiento del complejo de CyT alcanzan mayor vigor efectivo.

Una de las primeras medidas adoptadas en esta etapa, como parte de los esfuerzos por integrar la
problemática de CyT, coordinar esfuerzos y definir prioridades y líneas de acción conjuntamente
con otras áreas de gobierno, fue la creación, en 1996, del Gabinete Científico Tecnológico del

223
. Entre estas iniciativas, cabe destacar la creación de los Programas Nacionales Prioritarios -continuidad de los ya citados y
fallidos Programas Nacionales-, destinados -en principio- a detectar necesidades en materia de CyT que permitieran a la SECyT
concertar, conjuntamente con los interesados y las instituciones de CyT, la realización de las actividades tendientes a satisfacer las
demandas detectadas. En la práctica, sin embargo, su efectividad fue mínima.

273
Gobierno Argentino (GACTEC)224. En relación con esta iniciativa, más allá de la intención de
superar el tradicional aislamiento en que se venía moviendo el área de CyT con relación al resto
de las políticas públicas, hay también razones que hacen a la inserción institucional de los distintos
organismos de CyT. Así, hay que recordar que la SECYT sólo tiene bajo su dependencia directa al
CONICET, en tanto que las restantes instituciones discuten sus presupuestos de manera autónoma
con el Ministerio de Economía y tienen asignadas partidas específicas. Obviamente, esto dificulta
cualquier intento de coordinación que se quiera hacer desde la SECYT y hace más importante, al
menos en teoría, la formación de un ámbito como el GACTEC.

El GACTEC tiene, entre sus principales funciones, la de decidir sobre la asignación de los
recursos de la finalidad CyT en el Presupuesto Nacional. También está llamado a definir las
prioridades nacionales en materia de CyT, que se expresan en el llamado Plan Nacional
Plurianual de Ciencia y Tecnología (PNP). En diciembre de 1997 se aprobó el primero de estos
planes, correspondiente al período 1998-2000 -en 1998 y 1999 se repitió el mismo ejercicio
para los respectivos trienios siguientes-, que se planteaba como objetivo central “el desarrollo y
fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación” (GACTEC, 1997)225.
Los PNP deberían servir para articular los esfuerzos nacionales, regionales y sectoriales, públicos
y privados, en CyT en torno a las prioridades definidas por el GACTEC.

Según Chudnovsky (1999), la principal novedad que ofrecían los PNP es que, en lugar del
enfoque tradicional de centrarse casi exclusivamente en la oferta, las políticas allí planteadas se
proponían orientar los esfuerzos nacionales y provinciales en CyT en función de las demandas
del sector productivo y de las necesidades sociales y regionales. A su vez, al inspirarse en el
enfoque del SNI, se hacía hincapié en la promoción de la articulación y los vínculos entre los
actores e instituciones, tanto públicos como privados, que participan en el proceso de
generación, difusión y absorción de conocimientos e innovaciones.

Más allá de que hayan sido buenas ideas, no está claro, realmente, cuál fue el aporte efectivo
generado por la creación del GACTEC y de los PNP. Así, por ejemplo, se ha destacado el
desigual grado de elaboración de las prioridades sectoriales en los PNP, que es un reflejo del
distinto interés con el que los responsables respectivos encararon la tarea, pero también de la
debilidad del GACTEC como mecanismo de coordinación y planificación (Chudnovsky, 1999).
Asimismo, Chudnovsky et al (1999b) plantean que si bien el GACTEC parecía ser una buena
solución institucional para abordar los problemas de corte transversal implicados en toda
política de CyT, el mismo todavía estaba lejos de funcionar como un ámbito de articulación de
la política científica y tecnológica con las políticas sectoriales, y menos aún de favorecer el
surgimiento de una visión de largo plazo que oriente los esfuerzos de inversión en I&D y
formación de recursos humanos en el país. Esencialmente, esa deficiencia se atribuía al escaso

224
. El GACTEC es presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros e integrado por los Ministros de Economía, Educación, Salud,
Relaciones Exteriores, Defensa y la Secretaria de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y cuya secretaría ejecutiva es
ejercida por la SECyT. El GACTEC es asistido por un Consejo Consultivo integrado por científicos y empresarios.
225
Como señala Chudnovsky (1999), es la primera vez que en la Argentina se planteaba, a nivel oficial, el enfoque del SNI.
Asimismo, era de la segunda vez que en el país se elaboraba un plan para CyT (en el capítulo anterior se mencionó el plan
elaborado en 1971, que no tuvo cumplimiento efectivo).

274
grado de compromiso con la problemática científica y tecnológica por parte de los otros
Ministerios y Secretarías de Estado involucradas y, en particular, del Ministerio de Economía226.

Por otro lado, en esta etapa, la SECYT también trató de inducir cambios en la gestión de los
organismos públicos de CyT y en la asignación de fondos para investigación, introduciendo
mecanismos competitivos. El objetivo de estos cambios era tanto favorecer la articulación entre
los propios organismos y con el sector productivo, así como diluir el carácter “endogenerado” y
“autoevaluado” del complejo de CyT.

Una de las iniciativas tomadas en esta dirección fue la exigencia a todos los organismos de CyT
de formular planes estratégicos y de transformación que debían identificar las prioridades
institucionales, las metas a alcanzar, los indicadores de resultados e impacto y los mecanismos
de autoevaluación. Según se señala en el PNP 2000-2002, el objetivo de estas iniciativas era
avanzar hacia una mayor vinculación de las instituciones públicas de CyT con el sector
productivo. Este objetivo partía del hecho de que, en la perspectiva del gobierno, las
instituciones de CyT, aunque con desempeños dispares, en general no habían avanzado
suficientemente en el replanteo de sus actividades en sintonía con el nuevo escenario de la
economía argentina ni en dirección hacia una mayor articulación con las demandas sociales -y
en particular con el universo empresarial- (GACTEC, 1999).

Como contrapartida de la formulación de estos planes y de la aceptación de mecanismos de

evaluación externa, los organismos accederían a condiciones de gestión y de manejo
presupuestario más flexibles, incluyendo la posibilidad de incorporar mecanismos de incentivos
para el personal basados en el logro de metas y resultados. De todos modos, considerando la
historia previa de los organismos, la inercia institucional y las dificultades presupuestarias con que
se desenvolvían, así como la desigual voluntad política que parecía existir dentro del GACTEC,
surgían dudas sobre el éxito que podía llegar a tener el proceso de reformas (Chudnovsky, 1999).

En cuanto a la introducción de mecanismos competitivos para la asignación de fondos de I&D,

los mismos se canalizaron esencialmente a través de la Agencia Nacional de Promoción de la
Ciencia y la Tecnología (ANPCyT), creada en 1996. La creación de la ANPCYT responde al
hecho de que en la Argentina no había una institución exclusivamente dedicada a la promoción
y fomento de la investigación científica y/o el desarrollo tecnológico, ya que el CONICET es una
institución de ejecución y, al mismo tiempo, de promoción y fomento -hecho que ha sido
criticado repetidas veces como negativo para su correcto funcionamiento-.

Al presente, la ANPCYT cuenta con dos fondos, el FONCyT y el FONTAR -sobre este último
trataremos más abajo-. El FONCyT subvenciona mediante concursos públicos: a) proyectos de
investigación científica y tecnológica (PICT) a cargo de grupos de investigadores que se
desempeñen en instituciones públicas o privadas sin fines de lucro cuyos resultados son a priori
publicables en revistas de circulación abierta; b) proyectos de investigación y desarrollo (PID)
presentados por grupos de investigación en asociación con uno ó más adoptantes (empresas o
instituciones públicas o privadas) que cofinancian como mínimo el 50% del proyecto. Los

226
Estos problemas fueron reconocidos oficialmente; el Plan 2000-2002 planteaba que, por diversas razones, el funcionamiento
efectivo del GACTEC había sido limitado y que el antes mencionado Consejo Consultivo no había tenido la oportunidad de brindar
el asesoramiento técnico para el cual fue originalmente convocado (GACTEC, 1999).

275
resultados son a priori de propiedad pública pero pueden estar sujetos a condiciones de
confidencialidad comercial, reservándose el adoptante la prioridad de adquirir el conocimiento
producido. Como parte del esfuerzo por orientar los proyectos de investigación hacia las áreas
prioritarias, y de incrementar la vinculación de las instituciones de CyT con el sector privado, las
sucesivas convocatorias fueron incorporando mayores cupos para los proyectos ubicados dentro
de las prioridades temáticas, sectoriales y regionales definidas en el PNP.

Las novedades introducidas con la creación del FONCyT son el carácter abierto de los llamados
a concurso por los fondos -hasta el momento, en esencia, cada institución efectuaba su propio
reparto de fondos y se carecía de un mecanismo estable de financiamiento de actividades de
I&D en instituciones privadas o sin fines de lucro-, y el hecho de que una parte de los recursos
que administra se asignan siguiendo las prioridades definidas en el PNP. estas novedades son
las que han generado más resistencias y críticas de parte de importantes segmentos de la
comunidad científica (como el Foro de Sociedades Científicas Argentinas) que, obviamente,
preferirían seguir con el sistema previo, con mecanismos de asignación y control puramente
internos a cada institución de CyT (Chudnovsky, 1999). Si bien la experiencia de este nuevo
fondo es muy reciente, los datos sobre distribución de recursos según áreas del conocimiento
sugieren que la fijación de prioridades ha dado lugar a un incipiente proceso de modificación en
los patrones de asignación de recursos para I&D.

En tanto, si bien no puede hablarse de la existencia de políticas tecnológicas de carácter

sectorial, en los PNP se habían definido algunas prioridades sectoriales y se habían constituido
foros y otras instancias de coordinación en áreas tales como agroindustrias (incluyendo carnes,
lácteos, forestación, oleaginosas, vinos, etc.), biotecnología, aplicaciones microelectrónicas,
mar argentino, medio ambiente, energía, minería, industria manufacturera, salud, etc. Esta tarea
de coordinación resultaba necesaria a la luz del hecho de que, en el diagnóstico oficial, es
"evidente la desarticulación entre el sector institucional responsable de las políticas sectoriales
(agropecuaria, industrial, ambiental), los institutos tecnológicos, las universidades y el sector
empresario" (GACTEC, 1999). El objetivo de los foros sería movilizar y articular a los distintos
agentes que se vinculan con un determinado ámbito sectorial con el objetivo de coordinar la
identificación de restricciones tecnológicas y promover los esfuerzos innovativos y la acción
conjunta, de forma de elevar la competitividad de los distintos sectores. Sin embargo, no se
conocen resultados concretos derivados de la acción de estos foros.

Con la asunción del nuevo gobierno en 1999, las autoridades del área discontinuaron la práctica
de realizar los PNP (aunque ahora se anuncia la formulación de un plan para el año próximo), a
la vez que el GACTEC ya no parece estar en funcionamiento ni siquiera de modo formal. Más
aún, el actual Secretario de CyT anunció su intención de devolver al CONICET el manejo de los
fondos ahora asignados al FONCYT. En este contexto, todo indica que los incipientes intentos
de transformación iniciados en la década pasada han quedado anulados.

iii) Las políticas dirigidas al sector privado

A lo largo de los años ‘90, y con más énfasis desde la segunda mitad de la década, se
adoptaron diversas iniciativas destinadas a favorecer la modernización tecnológica y la
realización de actividades innovativas en las firmas locales. Cabe destacar tres grandes líneas
de acción en este sentido: i) el establecimiento, por primera vez en la historia del país, de líneas

276
de crédito específicas para actividades de innovación realizadas por firmas privadas; ii) la creación,
también con carácter inédito, de un crédito fiscal para I&D (similar a esquemas difundidos en casi
todos los países desarrollados y en varios PED); iii) la puesta en marcha de esquemas de
asistencia técnica, dirigidos preferentemente a las PyMEs, entre los cuales se destaca el programa
de “Consejeros Tecnológicos”. A continuación, discutiremos cada una de estas políticas.

Líneas de financiamiento para actividades de I&D

La sanción de la Ley 23.877, de Promoción y Fomento a la Innovación Tecnológica, sancionada

en 1990 y reglamentada en 1992, fue el primer paso en la implementación de instrumentos
especiales para la financiación de las actividades de innovación en el sector privado. Desde el
punto de vista operativo, el elemento más importante de la ley fue la creación de un Fondo para la
Promoción y Fomento de la Innovación, que contaba originalmente con una asignación
presupuestaria anual de U$S 20 millones227.

Los mecanismos de promoción incluidos en la ley contemplaban cuatro variantes: préstamos,

créditos fiscales, subvenciones reembolsables sin intereses y mecanismos especiales. Sin
embargo, en los primeros años de vigencia de la norma, el único dispositivo utilizado fue el de los
préstamos. Estos préstamos podían ser dedicados a financiar proyectos de I&D, de transmisión
de tecnología (para pasar de proyectos en escala piloto a escala industrial) y de asistencia
técnica. En todos los casos se establecía el principio de costo compartido y se fijaban tasas de
interés promocionales con períodos de gracia para la devolución de los fondos. La ley
establecía, además, la necesidad de priorizar a las PyMEs y a las microempresas en la
asignación de fondos. Otra particularidad clave es que se estipulaba que los recursos se
distribuyeran en un 25% para la Nación y un 75% para las provincias y la Ciudad de Buenos
Aires, estableciéndose un coeficiente de asignación de fondos para cada distrito.

En Chudnovsky y López (1995) se hacía una evaluación del funcionamiento de la ley hasta esa
fecha, señalándose que: i) el bajo número de proyectos presentados dificultaba la introducción
de criterios de selectividad; ii) los proyectos generalmente se encontraban mal presentados y en
la mayor parte de los casos involucraban bajos niveles de riesgo tecnológico, ya que en general
consistían en mejoras sobre procesos y productos ya existentes; iii) el manejo de los fondos por
parte de las administraciones provinciales era dispar. En varias provincias los fondos se
destinaban a fines no previstos expresamente en la ley -cuando no pasaban a rentas generales y
se aplicaban a usos totalmente ajenos a la cuestión tecnológica-; las sospechas de corrupción en
la aprobación de proyectos en ciertas provincias también eran comunes; iv) si bien podía
suponerse que las provincias más grandes aprovecharían mejor los fondos disponibles, la
Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires fueron las que más tardaron en poner
en marcha los mecanismos promocionales establecidos y habían hecho muy escaso uso de los
recursos que tenían asignados.

227
. Esta ley también introdujo una nueva figura, la de las “unidades de vinculación”, destinadas a funcionar como "interfase" entre
las instituciones de CyT y las firmas privadas que podrían demandar sus servicios, así como a flexibilizar los mecanismos de
vinculación entre ambas esferas. En un contexto de desempeño heterogéneo, la evidencia indicaría que tendieron a cumplir más
con el segundo que con el primero de los objetivos mencionados.

277
En suma, tres años después de puesta en marcha la ley, la evaluación que se hacía de ésta
misma era poco positiva. Entre las razones que explicaban el bajo interés de las firmas por los
mecanismos de promoción establecidos se citaban: i) el mecanismo de obtención de fondos era
engorroso. Esto era consecuencia de un diseño legal destinado a introducir la máxima
seguridad jurídica y económica en la evaluación de los proyectos; ii) el sistema de información
era inadecuado. En la ley no estaban previstos fondos para tareas de difusión, lo cual
obviamente le restaba eficacia; iii) los beneficios obtenibles eran magros y las condiciones de
financiamiento no tan atractivas como para compensar los exigentes requisitos de acceso al
préstamo; iv) en consecuencia, las firmas pequeñas no recurrían al fondo por falta de
información, dificultades para cumplir con los requisitos y/o excesivo costo, mientras que las
grandes no lo hacían porque podían conseguir recursos de manera más sencilla y a un costo no
necesariamente superior (Chudnovsky y López, 1995).

Con la creación de la ANPCyT, la administración de los fondos de la ley 23.877 pasa a ser
responsabilidad de dicha agencia (y, dentro de ella, del FONTAR). Para 1999 se habían
financiado, a nivel nacional, 60 proyectos a partir de la ley 23.877; 37 de ellos habían obtenido
los beneficios respectivos en 1998 y 1999, lo cual supondría que a partir de su traspaso a la
ANPCyT se dinamizó la operatoria de los mecanismos promocionales de la ley.
Significativamente, mientras que esos 37 proyectos habían insumido un monto de préstamos de
alrededor de U$S 850 mil, entre 1993 y 1997 los restantes 23 proyectos habían contado con cerca
de U$S 10 millones (esto podría explicarse por un "cambio de perfil" en el tipo de proyectos
financiados). Si bien algunos de los proyectos apoyados por la ley 23.877 habían finalizado
exitosamente, una decena habían tenido que ser suspendidos o rescindidos por diversas
razones (GACTEC, 1999). Chudnovsky (1999) señalaba, además, que estos créditos
presentaban una elevada tasa de incobrabilidad -45% considerando los otorgados hasta 1997-. Por
otro lado, las provincias habían otorgado 372 préstamos por U$S 35 millones, no habiendo
información más detallada sobre su composición ni sus resultados.

La iniciativa más importante adoptada durante estos años fue el llamado “Programa de
Modernización Tecnológica”. Se trata de un programa que originalmente contaba con U$S 190
millones, financiados con un crédito del BID (U$S 95 millones) y una contrapartida local
aportada por el Estado nacional y el sector privado (U$S 76 y 19 millones, respectivamente).

Con los fondos de este programa, se creó el llamado Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR),
orientado a promover la modernización tecnológica de las empresas locales y apoyar proyectos
de instituciones públicas que presten servicios tecnológicos al sector productivo. El monto
disponible previsto para los cuatro primeros años era de U$S 80 millones y se estimaba que se
financiarían unos 250 proyectos. Los proyectos que consistían meramente en la incorporación
de equipos o infraestructura estaban explícitamente excluidos del programa. En tanto, se
contemplaban cuatro posibles objetivos de los proyectos a financiar: i) I&D de nuevos procesos
o nuevos productos; ii) modificación o mejora de tecnologías de productos o procesos en uso; iii)
construcción de plantas piloto, desarrollo y producción de prototipos de productos y de series de
prototipo de producto; iv) introducción de tecnologías de gestión de la producción.

Ya desde su diseño original se temía que las estrictas condiciones de evaluación de los proyectos y
el hecho de que la tasa de interés establecida no tuviera características de “promocionalidad”

278
pudieran hacer fracasar el programa, teniendo en cuenta las dificultades de las PyMEs para
presentar proyectos técnicamente aceptables, atravesar la evaluación financiera y conseguir avales
adecuados, y el hecho de que las firmas grandes podían conseguir financiamientos análogos en el
mercado sin estar expuestas a las evaluaciones previstas en el programa. Asimismo, se señalaba
la poca experiencia del Banco de la Nación en conceder este tipo de préstamos y la casi
imposibilidad de aprobar proyectos presentados por empresas nuevas.

Sin embargo, luego de un comienzo poco promisorio en 1995 -se aprobaron sólo 12 proyectos-,
a partir de su incorporación a la ANPCyT se dinamizó la operatoria del FONTAR, a la vez que
se hicieron algunos cambios que mejoraron su diseño y flexibilizaron las condiciones de acceso
a los créditos. Entre 1996 y 1999 el FONTAR contó con las siguientes líneas de crédito: i)
Proyectos de Modernización Tecnológica (PMT), ii) Proyectos de Innovación Tecnológica (PIT),
iii) Préstamos para fortalecer las instituciones que presten servicios tecnológicos al sector
productivo privado y especialmente a PyMEs.

En el caso de los PMT, hasta 1999 se habían ejecutado o estaban en vías de ejecución 38
proyectos, que en conjunto representaban una inversión total de U$S 48,3 millones, de los
cuales el FONTAR financió el 37%. Ello arroja un monto promedio financiado por proyecto algo
inferior a U$S 500 mil. La gran mayoría de las empresas beneficiadas eran PyMEs localizadas
en Capital Federal y Provincia de Buenos Aires y, en menor medida, en Santa Fe y Córdoba.
Desde el punto de vista sectorial, predominaban las empresas manufactureras -en particular de
los sectores textil, químico, caucho y plástico, maquinaria y alimentos-, mientras que se había
sólo 5 proyectos del sector terciario y 4 del primario. En general se trataba de proyectos de
modernización tecnológica, abarcando modificaciones en las tecnologías de proceso y
producto, cambios organizacionales, etc. Solamente un pequeño porcentaje correspondía a
proyectos de desarrollo tecnológico, tanto de productos como de procesos (GACTEC, 1999).
Asimismo, hay que tener en cuenta que este monto de préstamos sólo había podido ser
concretado flexibilizando las condiciones de otorgamiento, y en particular admitiendo que parte de
los fondos pudieran ser destinados a compra de bienes de capital. En cuanto a los PIT, hasta
1999 se habían aprobado 36, con una inversión total de U$S 20 millones y un monto financiado de
U$S 12,2 millones. La suma promedio financiada por proyecto era de U$S 340 mil. La gran mayoría
de los proyectos había sido presentada por empresas privadas, en general, PyMEs.

Con la renovación del préstamo del BID, que dio lugar a la fase 2 del Programa de
Modernización Tecnológica, se reformularon las líneas del FONTAR. Al presente, hay por un
lado distintos tipos de créditos dirigidos a empresas para proyectos de modernización
tecnológica y otros orientados a proyectos de desarrollo tecnológico (en este caso, con
reintegro contingente). Por otro lado, hay subsidios para PyMEs dirigidos a formulación de
proyectos y planes de negocios y capacitación de personal, así como aportes no reembolsables
para micro, pequeñas y medianas empresas que presenten proyectos de desarrollo tecnológico
(370 firmas fueron beneficiadas con estos aportes en la convocatoria realizada en 2001), así
como para iniciativas de incubación de empresas. Previsiblemente, en los últimos años estas
líneas de financiamiento han venido funcionando en un contexto de dificultades presupuestarias
que limitan su alcance y continuidad.

279
El otro componente del PMT era el Subprograma Innovación Tecnológica SECyT-CONICET. El
mismo, que involucraba originalmente cerca de U$S 86 millones, tenía por objeto vincular los
centros de investigación con las empresas productivas y financiar proyectos de desarrollo
científico y tecnológico presentados por instituciones públicas del sector. En una primera fase
este programa no consiguió el objetivo de fomentar la vinculación entre instituciones de CyT y
sector productivo, pese a que se financió una gran cantidad de proyectos que tenían
formalmente algún tipo de aval empresario, ya que el mismo era, en la práctica, puramente
formal. En consecuencia, no se registró un flujo significativo de transferencias de tecnología
hacia las firmas privadas a partir de la ejecución de estos proyectos.

Cuando los fondos de este programa pasan a ser competencia de la ANPCYT, y teniendo en
cuenta estos antecedentes, una parte de dichos fondos se integra al FONCYT (bajo la
mencionada modalidad PID) y otra se subsume en el FONTAR, pero buscando un compromiso
más efectivo de los potenciales adoptantes de los proyectos, por la vía de exigir aportes
efectivos para su financiamiento. Si bien, pese a las mayores exigencias, se financiaron en 1997 y
1998 una cantidad significativa de proyectos, entre los adoptantes predominaban instituciones
públicas y privadas sin fines de lucro, siendo reducida la participación de empresas. Actualmente,
esta línea ha quedado incluida en las mencionadas anteriormente dentro del FONTAR.

Crédito Fiscal para I&D

Por primera vez en la historia del país se incluyó un crédito fiscal para actividades de I&D de $
20 millones en el Presupuesto Nacional de 1998228, aprovechando la posibilidad habilitada en la
antes mencionada Ley 23.877 y que hasta el momento no había sido reglamentada. Este
crédito es administrado por el FONTAR. El crédito fiscal está destinado a incentivar la inversión
privada en I&D e innovación, a través del otorgamiento de certificados para la cancelación de
obligaciones emergentes del impuesto a las ganancias de los beneficiarios, que pueden cubrir
hasta un 50% del costo de los proyectos. Los certificados de crédito fiscal tienen una validez
máxima de 3 años y se estipulan porcentajes máximos cancelables en cada ejercicio, que son
decrecientes en función del importe anual de impuesto a las ganancias del beneficiario. Las
actividades que pueden beneficiarse del crédito son: investigación básica, investigación
aplicada, investigación tecnológica precompetitiva y adaptaciones y mejoras.

A los efectos de tratar de impedir los abusos a que dan lugar este tipo de incentivos, los
certificados de crédito fiscal se adjudican por licitación a los proyectos de I&D que se concursen
ante la ANPCYT. Las presentaciones pasan por una primera evaluación técnica, se ordenan en
forma inversa al porcentaje de Crédito Fiscal solicitado y se adjudican en dicho orden
respetando cupos por jurisdicción y priorizando hasta un 50% las solicitudes de PyMEs.

En el primer concurso público de crédito fiscal (1998), 125 empresas presentaron 147 proyectos
diferentes que significaban una inversión total de $ 137,8 millones. De ese total de
presentaciones, sólo 94 proyectos consiguieron calificar como innovativos y fueron adjudicados,
involucrando una inversión total de $ 58 millones y un crédito fiscal de $ 18,5 millones. Al segundo

228
. Previamente, el único y muy débil incentivo fiscal que existía al respecto era el artículo 146 de la reglamentación de la ley de
Impuesto a las Ganancias, que establecía que los gastos de investigación, estudio y desarrollo destinados a la obtención de intangibles
podrían deducirse en el ejercicio en que se devenguen o amortizarse en un plazo no mayor de cinco años, a opción del contribuyente.

280
concurso público de este instrumento, realizado en 1999, 187 empresas presentaron 243 proyectos
diferentes por una inversión total de $ 240,6 millones. Esto implica que se registró un sustancial
aumento en todos los órdenes respecto al primer concurso: el número de empresas se
incrementó en 34%, la cantidad de proyectos en 40% y la inversión total involucrada en 43%.
En cuanto a la distribución sectorial, el 90% de las inversiones totales seleccionadas para el
crédito fiscal se concentran en el sector manufacturero. Agricultura, ganadería y pesca reúnen
el 5%, y el resto se distribuye entre minería, comercio, construcción, correos y
telecomunicaciones y otros servicios. De hecho, se observa que apenas 3 actividades
concentran el 45% de los proyectos: sustancias y productos químicos, maquinarias y equipos, y
productos alimenticios y bebidas. La mayoría de los proyectos se concentra en investigación
pre-competitiva y “adaptaciones y mejoras”, mientras que apenas el 20% corresponde a
investigación básica y aplicada. Con relación al tamaño de las firmas beneficiadas, las
pequeñas empresas tuvieron una alta participación dentro del universo de firmas beneficiadas
(71% y 83% en la primera y segunda convocatoria, respectivamente) y además concentraron, en el
segundo llamado, el 78% del monto de los proyectos aprobados y el 52% de la inversión total
involucrada. Ello indica que el instrumento estaba operando también, y preferentemente, en apoyo
a la innovación en el segmento industrial con menor dinamismo innovativo (Chudnovsky et al,
1999b). Hubo una tercera convocatoria en 2000 (128 proyectos aprobados por un monto total
de $ 92 millones), pero luego, pese a la buena recepción en el sector privado, el programa fue
discontinuado debido a las restricciones fiscales vigentes.

Si bien aún no se cuenta con datos suficientes como para realizar una evaluación sobre el impacto
efectivo del instrumento sobre las actividades innovativas de las firmas, una encuesta entre algunas
de las principales beneficiarias permite inferir que ha sido un elemento importante para la adopción
de la decisión de invertir en I&D (Carullo y Galante, 1999). De todas formas, hay dos elementos
que limitan el uso del crédito fiscal: i) la existencia de un cupo presupuestario; ii) la no previsión de
“reembolsos” para PyMEs sin obligaciones fiscales. Dichas restricciones también introducen un
grado de incertidumbre para las firmas acerca de los costos de sus actividades futuras de I&D, que
variarán en función de su inclusión o no dentro del incentivo. Este inconveniente penaliza
particularmente a aquellas firmas que intentan iniciar actividades innovativas de largo aliento y no
apenas iniciativas acotadas de modernización (Chudnovsky et al, 1999b).

Programas e iniciativas de asistencia técnica y modernización tecnológica (consejeros

tecnológicos, calidad, incubadoras y parques tecnológicos, etc.)

En la primera mitad de los años ‘90 se adoptaron algunas políticas destinadas a favorecer el
proceso de modernización tecnológica del sector productivo, especialmente dentro del ámbito
de la Secretaría de Industria. Tal como se señalaba en Chudnovsky y López (1995), como
caracterización general, se podía afirmar que su inserción institucional era precaria, que no
contaban con un financiamiento definido -o bien que éste era inestable- y que estaban poco
articuladas a otras iniciativas en marcha en distintos ámbitos del complejo de CyT.

Por un lado, en 1994 se dictó un decreto creando el Sistema Nacional de Normas, Calidad y
Certificación. Este sistema funcionaría como la instancia de coordinación, ausente hasta el
momento, entre los distintos actores vinculados con la cuestión de la calidad en el país.
Asimismo, impulsaría la promoción del concepto y las técnicas de calidad. Finalmente, a través

281
del facilitamiento de la firma de convenios internacionales de reconocimiento mutuo de las
certificaciones emitidas localmente, abarataría el costo de las certificaciones para las PyMEs.
Todo parece indicar que, más allá de que haya aumentado el número de certificaciones ISO en
el país (como vimos más arriba), la creación de este sistema tuvo poca incidencia efectiva. En
cambio, la existencia de diversos tipos de subsidios y créditos promocionales destinados a
obtener tales certificaciones tal vez haya jugado un rol más importante229.

Por otro lado, se creó el llamado Sistema de Fortalecimiento de las Estructuras de Apoyo a las
PyMEs. Con esta iniciativa se apuntaba a proveer servicios de extensionismo industrial a partir
de las estructuras del INTI y del INTA. En la única evaluación que conocemos sobre este
programa se señalaba que, habiéndose trabajado con un primer tramo de 150 firmas, se
encontró que gran parte de los problemas detectados correspondían a deficiencias en la
estrategia comercial y en la organización interna de las empresas (Magariños et al, 1995). De
todos modos, este programa no tuvo continuidad más allá de este diagnóstico inicial.

También se lanzó, en 1994, un Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP), cuyo objetivo

era desarrollar -en el sector de las PyMEs industriales- proveedores confiables y eficientes
trabajando sobre los encadenamientos productivos de las grandes empresas, para quienes es
más fácil acceder a la aprobación de las exigencias de las normas ISO, promoviendo la
modernización integral de las cadenas productivas. Un grupo de firmas grandes (en los
sectores automotriz, agroalimentario, textil y siderúrgico) actuarían como promotoras del
programa y seleccionarían un conjunto de proveedores, los cuales podrían acceder a créditos y
asesoramiento técnico. A su vez, se esperaba que los proveedores seleccionados actuaran a
posteriori como referentes y difusores al resto de la trama de empresas PyMEs. Este programa
debió ser discontinuado a poco de comenzada su operatoria, debido a la falta de fondos.

Finalmente, se estableció un sistema de Polos Productivos. El programa se dirigía a identificar

regiones, zonas o sectores donde existan posibilidades de implementar acciones de reconversión
productiva. A posteriori, se realizaban negociaciones con los representantes de los sectores
elegidos y se firmaban acuerdos que implican compromisos de los distintos agentes involucrados
(empresas, provincias, municipios, bancos) en busca de mejorar la performance exportadora a
través de reequipamiento productivo, capacitación laboral, gerencial y comercial, mejoras en
diseño, calidad y productividad, etc. El INTI asesoraba en procesos de reconversión tecnológica,
nuevas tecnologías, tecnologías blandas y tipificación y mejoramiento de los bienes producidos y la
Secretaría de Industria ofrecía apoyo financiero a través de los diversos programas de créditos
para PyMEs. Si bien se firmaron varios acuerdos bajo este programa, no parece haber habido
un seguimiento de sus resultados, y fue discontinuado a poco de haber sido lanzado.

En la segunda mitad de los años ‘90, mientras que la Secretaria de Industria discontinuó los (en
general poco efectivos ciertamente) instrumentos mencionados previamente, fue desde el ámbito
de la SECyT, que tradicionalmente no había tenido injerencia en la materia, que se puso en marcha
una iniciativa interesante. En efecto, a partir de un diagnóstico sobre los problemas que enfrentan

229
También hay que señalar que en los últimos años se ha asistido a un significativo incremento del interés por incorporar el tema
calidad en el ámbito formal del sistema educativo. Entre los movimientos en este sentido, cabe destacar la creación del Posgrado
en Calidad dictado en el INCALIN (Instituto de la Calidad Industrial) -establecido por convenio entre el INTI y la Universidad
Nacional de Gral. San Martín-, que se suma al ya existente que se dictaba en el Instituto Tecnológico Buenos Aires (ITBA).

282
las PyMEs en el plano de las actividades de innovación, se diseñó un Programa de Mejoramiento
de la Capacidad Tecnológica de las PyMEs, cuyo eje es el esquema de “consejeros tecnológicos”,
que ayuda a detectar los problemas tecnológicos de grupos de PyMEs y facilita el desarrollo de las
relaciones con las instituciones públicas y privadas de CyT para la solución de dichos problemas.

Las novedades de este programa son: i) es de tipo demand-driven -esto es, se basa en las
necesidades concretas de firmas específicas-; ii) facilita las vinculaciones del sector empresario
con instituciones de CyT y universidades; iii) se basa en un enfoque de redes, de modo de
evitar el tradicional aislacionismo de las PyMEs y favorecer procesos colectivos de aprendizaje
capaces de generar diversos beneficios (reducción del costo del servicio para cada firma,
aprendizaje recíproco, uso compartido de soluciones, ganancias de escala, incentivos a la
cooperación empresarial); iv) permite que las PyMEs incorporen (en muchos casos por primera
vez) ingenieros a sus planteles y empiecen a valorizar la importancia de sus servicios. En tanto, el
requisito de cofinanciamiento por parte de las empresas es visto como un medio de permitir a
los empresarios exigir un servicio acorde a sus necesidades y de forzar a los oferentes a
atender la especificidad de sus demandas. Finalmente, el esquema provee oportunidades de
empleo a jóvenes ingenieros y facilita el contacto con la realidad del sector productivo desde el
inicio de la carrera profesional y también hace que los profesionales con experiencia se vinculen
mejor con las necesidades específicas del sector productivo (Chudnovsky et al, 1999b).

El relativamente largo plazo previsto para los proyectos (6-10 meses) parte de la idea de que la
construcción de capacidades requiere un proceso de maduración y absorción que demanda un
tiempo considerable. Esto implica que el programa no trata apenas de dar respuesta a
requerimientos puntuales de las firmas sino básicamente de inducir a las PyMEs a tener una
conducta activa y permanente de mejoramiento de sus capacidades tecnológicas. A su vez, una
misión central de los consejeros es facilitar a las empresas el acceso a los servicios de las
instituciones científicas y tecnológicas del sector público y de hacer que éstas tengan mucho
más en cuenta las especificidades de las demandas del sector productivo (Chudnovsky, 1999).

De los 50 proyectos presentados a la primera convocatoria se aprobaron 32, por un monto de 4,5
millones de pesos, involucrando a 204 PyMEs y 159 consejeros tecnológicos. Un primer balance
indica que los proyectos se concentraban en tres actividades principales: aseguramiento de la
calidad, organización de la producción y aumento de la productividad. Se trata, en general, de
firmas que iniciaban un proceso de modernización, que no habían tenido previamente contactos
(por lo menos regulares) con organismos de CyT y que no poseían una capacidad ingenieril propia
como para formular demandas precisas ni mucho menos estrategias abarcativas de reconversión.

Más adelante, este programa pasó a constituirse como línea permanente y entre 1999 y 2002
se aprobaron otros 33 proyectos que involucran a 169 empresas. El total de fondos
involucrados en los 65 proyectos hasta ahora aprobados es de $ 3,5 millones.

En tanto, entre las dificultades que puede enfrentar el programa se han citado: i) las empresas
pueden ser renuentes a participar del mismo por: aversión a trabajar en grupos, desconfianza
hacia la capacidad de los consejeros o de las instituciones para proveer un buen servicio,
dificultades para financiar la parte de los servicios que no está subsidiada desde el Estado, etc.;
ii) las universidades y otras instituciones pueden no estar suficientemente motivadas para
encarar tareas a las que no están acostumbradas y en las que los beneficios directos no son

283
significativos; iii) los conocimientos que tienen los jóvenes graduados pueden no resultar
adecuados para las tareas que se plantean y las PyMEs pueden sentirse rápidamente
decepcionadas. Al mismo tiempo, se ha argumentado que la imposibilidad de realizar
consejerías individuales impide contar con un primer diagnóstico de las firmas que podría tener
un efecto desencadenante de demandas varias hacia la oferta de servicios de apoyo. También se
ha afirmado que dado que los contratos de los consejeros están acotados al tiempo que duran los
proyectos, la expertise acumulada por dichos profesionales puede perderse y no ser transmitida a
futuras experiencias, amén de desestimular la inversión en capacitación específica y actuar como
un desincentivo al propio involucramiento del consejero. Ello conspiraría contra el necesario
proceso de aprendizaje individual y colectivo requerido para el perfeccionamiento del instrumento a
lo largo del tiempo (Chudnovsky, 1999; Chudnovsky et al, 1999b).

Sin embargo, el programa de consejeros, en un contexto de recursos limitados, ha conseguido

abarcar a un conjunto importante de empresas y profesionales, generando un valioso proceso
de aprendizaje colectivo que puede dar lugar a importantes ganancias de eficiencia y
competitividad en el mediano y largo plazo.

También cabe mencionar que desde la SECyT se ha estimulado el surgimiento de incubadoras

de empresas y parques tecnológicos. En este sentido, se destacan una serie de iniciativas
incipientes que incluyen dos parques correspondientes a centros regionales del CONICET
(CERIDE-INTEC y CRIBABB), la Red de Parques de Innovación del INTA (de los 7 parques
previstos, a fines de 1998 ya estaban inaugurados 3) y el Polo Tecnológico Constituyentes, en
el cual se encuentra en desarrollo un proceso de incubación de empresas a partir de un spin off
de la CNEA230. Por otro lado, en marzo de 1999 se constituyó la "Asociación de Incubadoras de
empresas, Parques y Polos Tecnológicos de la República Argentina” (AIPyPT).

Para finalizar con esta sección, vale mencionar algunas iniciativas manejadas por la Secretaría
de la Pequeña y Mediana Empresa, que si bien no están directamente vinculadas a actividades
de innovación formales, apuntan a facilitar la reestructuración y mejora de la competitividad de
las firmas locales. Por un lado se lanzaron los Programa de Apoyo a la Reestructuración
Empresarial (PRE) y Programa de Reconversión Empresarial para las Exportaciones (PREX) –
ver Ventura (2001), para un análisis de este último programa-. Dichos programas daban aportes
no reembolsables para que las firmas contrataran servicios de asesoramiento y consultoría en
temas como calidad, gestión empresaria, capacitación, acceso a mercados externos, etc.
Asimismo, en el período 2000-2001 se motorizaron algunas iniciativas interesantes vinculadas a
desarrollo de proveedores, consorcios de exportación, fortalecimiento de cadenas de valor,
formación de recursos humanos, etc. Estos programas sufrieron diversos avatares en un
contexto de restricciones presupuestarias e inestabilidad institucional, lo cual claramente no
favoreció su éxito.

230
. El Polo Tecnológico Constituyentes agrupa a centros dependientes del INTI, el INTA, la CNEA, el SEGEMAR y el CITEFA, así
como a la Universidad Nacional de General San Martín. El objetivo del Polo no es solamente crear una red académico-tecnológica, sino
también empresarial, aprovechando las potencialidades de la acción coordinada y sinérgica de las instituciones que en él participan.
Un resultado de este nuevo ámbito de colaboración es la creación del el INCALIN (Instituto de Calidad Industrial), en convenio entre el
INTI y la UNGSM.

284
c) Las principales instituciones estatales

i) El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)

Entre 1976 y 1983 el CONICET sufrió los efectos de las persecuciones político-ideológicas
desatadas por la dictadura militar gobernante. Poco se hizo, en este período, por mejorar los
aspectos problemáticos de su funcionamiento, ni mucho menos para vincularlo más
efectivamente con las demandas de la sociedad y del aparato productivo, a la vez que se
acentuó su separación del sistema universitario (Albornoz et al, 2000).

Con el advenimiento del régimen democrático, se incorporan más activamente las disciplinas
sociales al CONICET, al tiempo que comienza a plantearse, por lo menos al nivel del discurso,
la necesidad de una mayor conexión con la universidad. Con este último objetivo, se creó el
Sistema de Apoyo a Investigadores Universitarios (SAPIU). Asimismo, se revitalizó la figura de
los investigadores individuales y/o grupales, en buena medida gracias a la creación de los
programas anuales y plurianuales de investigación (PIA/PID). Si bien marginales desde el punto
de vista de los recursos involucrados, dichos programas fueron pioneros en la introducción una
nueva dinámica de asignación de fondos y priorización de actividades (Bisang y Malet, 1998). En
paralelo, decreció relativamente la importancia de los centros propios del CONICET.

En tanto, en 1984 se creó el área de Transferencia de Tecnología y al año siguiente se

constituyó la Oficina de Transferencia de Tecnología (OTT). Entre 1985 y 1989 la OTT intentó
poner en marcha instrumentos que crearan las condiciones para el desarrollo de actividades de
transferencia: sistemas de gestión de convenios de vinculación tecnológica (VT); régimen de
asesorías rentadas; régimen de propiedad de resultados de la investigación; servicios sujetos al
pago de un arancel; becas industriales; sistemas de información de oferta tecnológica; núcleos
de VT; fondo de riesgo compartido (Nívoli, 1989).

Estas iniciativas produjeron una cierta revitalización de la actividad de VT. La cifra de convenios
firmados pasó de 103 entre 1958 y 1983 a 421 entre 1984 y 1989. Si bien, como rasgo positivo,
se advertía un mayor peso de las firmas privadas, y en particular de las PyMEs, dentro de estos
convenios (vis a vis la etapa anterior), la importancia económica de aquellos fue, en general,
escasa: salvo media docena de ellos, que tenía previstos ingresos superiores a U$S 100 mil, y
otros quince que rondaban los 15 mil, el resto oscilaba en torno a los U$S 5 mil anuales231.

Asimismo, se intentó implementar un sistema de becas industriales, por el cual los becarios que
hubieran cumplido el período de 4 años abarcado por las becas de iniciación y
perfeccionamiento que tradicionalmente otorga el CONICET pudieran continuar con su
formación a través de un plan de investigación acordado con una empresa. Esta iniciativa
fracasó debido al escaso interés que despertó entre becarios y empresas.

231
Entre las críticas realizadas a la experiencia de la OTT cabe mencionar las siguientes: a) la oficina tuvo poca capacidad de
canalizar e identificar las demandas de las empresas; b) los grupos de investigación tenían serias dificultades para evaluar el
potencial económico de los conocimientos involucrados y el posible valor de mercado de los resultados que se obtendrían con el
convenio, sin que la OTT haya podido formular un criterio “objetivo” de evaluación; c) faltó institucionalizar un sistema de seguimiento y
control de gestión de los convenios (Nívoli, 1989).

285
Otra novedad interesante fue que durante este período se incorporó en un programa de
préstamo del BID al CONICET una línea específica destinada a VT (esto ocurría por primera
vez con este tipo de préstamos). Entre las actividades a financiar estaban la promoción de la
oferta tecnológica del sistema y el estímulo de las actividades de vinculación, a través de la
creación de los ya mencionados núcleos de VT y del Fondo de Riesgo Compartido. Dentro de
esa misma línea de préstamo, se incorporaron otros programas que pretendían estimular las
actividades de transferencia y prestación de servicios tecnológicos al sector productivo (el
Programa de Investigación y Desarrollo –PID- orientaba el 70% de los fondos disponibles hacia
dicho objetivo). Sin embargo, en la práctica su repercusión fue escasa, ya que no había ningún
mecanismo efectivo de monitoreo respecto de la real posibilidad de dicha transferencia.

Por otro lado, se pusieron en marcha los Laboratorios Nacionales de Investigación y Servicios
(LANAIS), los cuales contarían con financiación del CONICET para adquirir equipamiento científico
no existente en el país con el objeto de permitir el desarrollo de investigaciones y brindar servicios
-arancelados y rentables- a organismos del sector público y entidades del sector privado.

Con el cambio de conducción en 1989, se retomó de algún modo la orientación predominante

hasta 1983. Se rehabilitó el papel de los institutos, disminuyó la presencia de las ciencias
sociales en la distribución de recursos y se relajaron los esfuerzos para integrar la institución
con la Universidad y aparato productivo; así, se discontinuó el SAPIU y se desactivó la OTT.

Desde 1990 a 1995 sólo se firmaron 37 convenios de vinculación. En términos de comitentes, se

retornó a la situación pre-1984, ya que un 60% de los convenios se firmaron con organismos del
Estado y sólo un 24% con organizaciones empresarias (PyMEs en todos los casos). Asimismo,
la abrumadora mayoría (73%) correspondieron a casos de asistencia técnica.

Con el nuevo recambio en la dirección del CONICET en 1994, se decidió retomar la figura de la
OTT, esta vez bajo el nombre de Dirección de Relaciones con la Producción (DRP), la cual trató
de reactivar la gestión de los convenios de vinculación y encaró una tarea de promoción de los
servicios y capacidades disponibles en el CONICET.

En 1996 se produce otro cambio, con la creación de una nueva estructura organizativa en la
cual el CONICET es gobernado por un directorio con un presidente y ocho miembros
seleccionados a partir de ternas elevadas al Poder Ejecutivo. Cuatro de dichas ternas
representan a las principales áreas del conocimiento y son elegidas por los miembros de la
Carrera del Investigador Científico y Tecnológico por elección directa. Las restantes son
propuestas por las instituciones representativas de la industria, del agro, de las universidades y de
los organismos de ciencia y tecnología de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. También
se crearon dos Vicepresidencias, una de Asuntos Científicos y otra de Asuntos Tecnológicos.

Al presente, el CONICET tiene una estructura funcional basada en 108 Institutos de

Investigación, 6 Centros Regionales que articulan la relación con universidades y provincias, 2
Centros de Servicios y 7 LANAIS.

La nueva dirección del CONICET encaró varias tareas, incluyendo notoriamente la reactivación
del ingreso a la carrera de investigador y de nuevos becarios. Así, mientras que en 1997 la

286
planta de personal constaba de 7626 cargos -incluyendo 3061 investigadores y 1314 becarios-, en
1999 había 3765 investigadores y 2320 becarios sobre un total de 9172 personas.

En este nuevo escenario, algunos antiguos problemas del CONICET siguen presentes. Por
ejemplo, la desigual distribución de los investigadores por región geográfica y área temática.
Así, un 56% de los investigadores está radicado en la región metropolitana, un 8% en la región
pampeana y otro 10% en la región centro. En tanto, siguen siendo dominantes las ciencias
biológicas y de la salud entre las grandes áreas de dedicación de los investigadores (cuadro IV-
53). Asimismo, es importante considerar que dentro de los 541 investigadores de ciencias
agrarias, de la ingeniería y de los materiales hay sólo 3 clasificados en el área "tecnología". A
su vez, 41% de los institutos de investigación se dedica a ciencias biológicas y de la salud y
sólo 18% a ciencias agrarias, ingenierías y de materiales.

Esta situación intentó ser corregida en los últimos años mediante la fijación de cupos
diferenciales para becas e ingresos a la carrera de investigador a favor de las áreas y
disciplinas científicas consideradas como prioritarias por el Plan Nacional Plurianual de Ciencia
y Tecnología y por el Directorio del CONICET, así como de las zonas geográficas con menor
concentración de recursos humanos dedicados a CyT. Este intento parece haber resultado más
fructífero desde el punto de vista regional (en 1997-1999 sólo un 34% de los ingresos a la
carrera fueron en el área metropolitana, aunque la mayor cantidad de presentaciones se siguió
concentrando en dicha región), que en lo temático (la composición de los ingresantes a la
carrera reprodujo aproximadamente los porcentajes antes citados en el cuadro IV-53).
Cuadro IV-53
CONICET. Distribución de los investigadores por grandes áreas del conocimiento. 1999
Cantidad de Investigadores %
Ciencias Biológicas y de la Salud 1331 35,4
Ciencias Sociales y Humanidades 733 19,5
Ciencias Exactas y Naturales 1144 30,4
Ciencias Agrarias, de la Ingeniería y de los Materiales 541 14,4
Otros 16 0,4
Total 3765 100
Fuente: Elaboración propia en base a datos del CONICET.

Otro de los énfasis de la nueva gestión fue promover las actividades de vinculación y asistencia
técnica por parte de las unidades e investigadores del CONICET. Una medida importante en dicha
dirección es que la celebración de convenios para tareas de investigación o asistencia ha sido
incorporada como elemento a considerar por el CONICET dentro de las actividades de sus
institutos e investigadores, y en consecuencia es valorada como factor de promoción y evaluación.

Asimismo se impulsa el desarrollo de la figura del investigador tecnológico, de modo de

contemplar la especificidad de las actividades tecnológicas, no evaluables mediante
publicaciones en revistas especializadas o divulgación en congresos, tratándose al presente de
formular criterios e indicadores de evaluación específicos para el caso. En tanto, se decidió
reactivar la unidad de vinculación tecnológica que había sido creada por el CONICET a
comienzos de los años ‘90 (INNOVA-T).

De todos modos, aún no parece que haya aumentado significativamente la tradicionalmente

escasa actividad de vinculación tecnológica con el sector privado. Consideremos, en primer

287
lugar, que el volumen facturado en carácter de servicios a terceros pasó de U$S 362 mil en
1992 a U$S 2,3 millones en 1995, para bajar hasta U$S 1,64 millones en 1998; estas cifras
deben referenciarse a un presupuesto total de la institución que estuvo en torno de los U$S 200
millones durante toda la década232.

Por otro lado, si bien hay que considerar que entre 1997 y 1999 se firmaron 72 convenios y 293
asesorías, sólo una pequeña parte de los mismos fue con el sector privado. Así, de los 31
convenios celebrados en 1998, sólo 3 fueron con empresas privadas y uno con la Sociedad
Rural Argentina, mientras que el resto se realizó con universidades, organizaciones no
gubernamentales (ONGs), centros de investigación, dependencias gubernamentales, etc.

En este punto, cabe efectuar algunas reflexiones de carácter más general sobre las dificultades
que encuentran los promotores de las tareas de vinculación en el CONICET para llevar
adelante su cometido. Una de estas dificultades, ya señalada, es el sistema de evaluación de
los miembros de la carrera de investigación, basado en la producción y publicación de papers
en revistas científicas, preferentemente internacionales. Además de un argumento interesante
que hace Nívoli (1989) sobre el significado económico de esta actividad de publicación en el
extranjero233, es obvio que son pocos los incentivos que los investigadores del organismo
tendrán para dedicarse a tareas aplicadas cuando ello no redunda ningún beneficio para su
progreso personal dentro del CONICET234. Si bien, como se dijo más arriba, recientemente se
ha empezado a intentar modificar esta situación, seguramente se tratará de una tarea de largo
alcance para cambiar toda una cultura organizacional firmemente instalada.

Otros problemas detectados que obstaculizan las actividades de asistencia y vinculación son la
falta de autonomía de los institutos del CONICET para vincularse con terceros -lo cual obliga a
recurrir al propio CONICET para formalizar los convenios y contratos-, las rigideces en materia
de percepción y asignación de los recursos generados por esas actividades, las demoras
administrativas para disponer de los fondos -decurrente de la antes mencionada necesidad de
centralización del trámite y ejecución de los convenios -, entre otros.

En un plano más general también se han mencionado otros problemas en el funcionamiento del
CONICET. Así, se ha señalado que: i) no asigna fondos y cargos por mecanismos que
favorezcan el mérito, y no estimula a los investigadores jóvenes; ii) los procedimientos dificultan
la cooperación entre disciplinas y obstaculizan la investigación multinacional, en épocas en las
que, crecientemente, las innovaciones resultan del esfuerzo cooperativo de muchos grupos
(Ciencia Hoy, 1998a); iii) hay problemas de coordinación en las actividades de investigación, ya
que las prioridades se fijan desde el investigador hacia la institución, lo cual da lugar a
superposiciones y áreas vacías y dificulta la tarea de evaluación (Bisang y Malet, 1998).

232
. El volumen real de los servicios a terceros sería algo mayor porque parte de los servicios que prestan las unidades ejecutoras
son facturados a través de fundaciones, universidades, etc.
233
. Si bien en ocasiones se argumenta que en los convenios de vinculación el conocimiento científico-tecnológico que proveen los
grupos de investigación está siendo vendido “barato”, Nívoli propone comparar esa alternativa, a través de un análisis costo-
beneficio, con la actividad de publicar -gratuitamente- resultados de proyectos de investigación en el país o en el extranjero.
234
. Este problema también se extiende al ámbito del sistema universitario. En relación con algunos grupos de investigación de la
Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UBA, García de Fanelli (1993) afirma que “los afectan las señales contradictorias
que reciben desde las autoridades de las unidades en las que se desenvuelven: se organizan seminarios y conferencias sobre la
importancia para el país de la formación de recursos humanos que contribuyan con el avance tecnológico pero simultáneamente
sólo se los evalúa de acuerdo a la cantidad de artículos publicados en revistas con referato de nivel internacional”.

288
En suma, han sido tímidos los cambios en el funcionamiento del CONICET durante los últimos
años. Así, si bien hay que reconocer los intentos de transformación realizados, todavía puede
compartirse en gran medida el siguiente diagnóstico del CONICET, efectuado originalmente a
mediados de la década del ‘90: i) el modelo de actividad científica del CONICET se basa en
grandes personalidades y no en instituciones; ii) las disciplinas biomédicas son las principales y
su impronta y especificidades tiñen la dinámica de la institución; iii) las temáticas principales
derivan de los intereses de los propios investigadores; iv) casi todos los subsidios son internos
a las unidades funcionales del CONICET, olvidando la tarea de orientar la investigación en el
país; v) el criterio de evaluación por pares se ha extendido indebidamente; así, de la necesidad
de que los resultados o la cientificidad de las actividades de investigación sean evaluadas por
los propios científicos, se pasa a suponer que estos últimos también pueden decidir sobre
montos a gastar y temas a estudiar; vi) al constituirse el directorio de la entidad por representantes
de distintas disciplinas, aquel se convierte en ámbito de negociaciones parciales, siendo la
burocracia del organismo la que piensa sobre el conjunto del mismo; vii) no hay incentivo para una
mayor relación institucional con el mundo universitario; viii) la estructura del CONICET no
responde a las necesidades socio-económicas de la Argentina (Villanueva, 1996).

ii) El sistema universitario

El crecimiento del número de universidades ha sido muy fuerte durante las últimas décadas.
Mientras que al presente existen 81 universidades (36 públicas nacionales, 4 públicas
provinciales y 45 privadas), en 1970 existían 20 (10 públicas y 10 privadas). Esta gran
diversidad de instituciones y ofertas cuenta, sin embargo, con una débil coordinación, pese a la
existencia de organismos tales como el Consejo Interuniversitario Nacional y el Consejo de
Rectores de Universidades Privadas. Así, el sistema se caracteriza como inorgánico, con
superposiciones, carencias y rigideces.

Tras la etapa militar, caracterizada por persecuciones y censuras políticas que obviamente
perjudicaron la actividad de investigación en la universidad, el gasto en ACyT ha venido
creciendo fuertemente en los últimos años, pasando de $ 148 millones en 1985 -medidos a
precios de 1998- a $ 438 millones en 2000. Así, las universidades nacionales han acompañado
el aumento del gasto nacional en esa área, aportando alrededor del 25-30% de los recursos
respectivos en la década del ‘90. A la vez, se estima que los gastos en ACyT representan algo así
como el 20% del gasto universitario total (Sztulwark y Bisang, 2001). En tanto, el personal
dedicado a ese tipo de tareas sería aproximadamente entre 20 y 30% del total de docentes
universitarios, cifra que sube a 50-60% en el caso de los docentes de dedicación completa. Pese a
su tendencia creciente, se trata, claramente, de cifras bajas en la comparación internacional.

Por su parte, el gasto en CyT de las universidades privadas sigue siendo pequeño, continuando
las tendencias previas. De hecho, las universidades privadas se concentran básicamente en
ciencias sociales y carreras profesionalistas, y han avanzado poco hacia ciencias “duras”, lo
cual también contribuye a explicar la débil presencia de las actividades de investigación.

Se puede estimar que los proyectos universitarios de I&D tienen un gasto medio de U$S 20 mil
anuales y cuentan con 2 investigadores a jornada completa (o 4 investigadores en total). Esto
implica que, en promedio, en la universidad se siguen ejecutando proyectos pequeños y que los
grupos de investigación usualmente no tienen una masa crítica suficiente (Bisang y Malet, 1998).

289
Por otro lado, del total de los fondos asignados a ACyT en las universidades públicas el rubro
sueldos explica casi el 85% de las erogaciones, lo cual resta flexibilidad y fondos para otros
insumos y predetermina el perfil de las actividades a desarrollar -hacia aquellas más intensivas
en trabajo y menos demandantes de capital fijo o circulante- (Sztulwark y Bisang, 2001).

Asimismo, siguen faltando mecanismos de coordinación interuniversitarios en materia de I&D; de

hecho, en muchos casos esos mecanismos ni siquiera existen a nivel intrauniversitario. La
direccionalidad del sistema parece surgir de la sumatoria de las decisiones individuales de las
unidades de CyT y sólo en menor medida hay un rol de las instancias superiores (Bisang et al, 1995).

La Universidad de Buenos Aires (UBA) es la más importante en términos del número de

investigadores, presupuesto dedicado a CyT y cantidad de instituciones con actividades de
CyT. Otras universidades importantes en este ámbito son la de La Plata (UNLP), San Juan
(UNSJ), Rosario, Tucumán, Córdoba (UNC), Mar del Plata (UNMDP) y Litoral (UNL).

En las universidades más grandes hay preponderancia de unidades dedicadas a investigación

en ciencias exactas y naturales, medicina y farmacia. En cambio, en otras más pequeñas -
Universidad Tecnológica Nacional (UTN), UNMDP, Río Cuarto, UNSJ-, parecen primar las
actividades de CyT relacionadas con las ingenierías. Por otro lado, en algunos de estos casos
hay cierta vinculación -en los enunciados al menos- con actividades de relevancia regional -
generalmente pertenecientes al sector primario- (Bisang et al, 1995).

Desde el punto de vista de la posibilidad de apropiación económica de los resultados de los

esfuerzos en CyT, primaban las actividades de investigación que generan resultados captables
por la comunidad en su conjunto -de libre apropiación y uso (educación, ciencia, cultura, salud)-
, por sobre los que pueden ser captados privadamente (energía, industria). Nuevamente
aparecen las diferencias por universidad, siendo la UBA o la UNC representantes claras de la
tendencia antes señalada. En cambio, otras universidades -por su mayor vinculación con el
medio regional- no reflejaban tan claramente ese mismo modelo (UNMDP, UNS, La Pampa,
Santiago del Estero, Formosa).

En cuanto a los resultados de las actividades de CyT, mientras que en las universidades más
orientadas hacia ciencia básica y aplicada la vía principal de “salida” eran las publicaciones, en
otros casos -por ejemplo, la UNSJ o la UTN- primaban las actividades de asistencia técnica. De
todos modos, en general la vinculación con el medio productivo era débil. La investigación
tecnológica sólo era relativamente importante en los casos del PLAPIQUI (UNS), la UBA, la
UNSJ (ingeniería eléctrica y minería), la UMDMP y la UNLP235. Desde el punto de vista
temático, las áreas en las que hay una cierta relevancia de la investigación tecnológica son,
básicamente, agronomía y veterinaria, algunas ramas de la química y la industria alimenticia.

Las universidades son, junto con el CONICET, las principales abastecedoras de conocimiento
científico de libre apropiación. Sin embargo, el nivel de efectividad de las universidades públicas
medido en términos de artículos publicados por número de investigadores (tomados a jornada

235
A comienzos de los ’90 se señalaba que “salvo la venta de servicios sujetos a un arancel y las limitadas funciones que cumplen las
respectivas Secretarías de Ciencia y Técnica Universitarias, el panorama (en materia de vinculación tecnológica) está prácticamente
desierto” (Nívoli, 1992).

290
completa equivalente) es menor que el promedio del sistema (0.89 artículos por investigador
contra 0.93). De hecho, son las universidades privadas las más eficientes en ese sentido (2.3
artículos por investigador) junto con las entidades sin fines de lucro.

Teniendo en cuenta estos datos, no sorprende que se haya afirmado que la Argentina presenta
una situación “extrema y paradigmática” por el bajo grado de estructuración del mercado de las
profesiones académicas (Carullo y Vacarezza, 1997). Las razones para este juicio serían las
siguientes: i) aunque existen miembros del plantel docente con dedicaciones laborales altas,
para una gran mayoría su trabajo académico es un “pasatiempo marginal” en su vida profesional;
ii) ello deriva en que tanto las normas y obligaciones de los académicos, como los recursos
para el ejercicio de su rol, estén difusamente formuladas o sean de aplicación eventual; iii) el
bajo salario de los docentes universitarios es otro factor de debilitamiento del mercado
profesional académico; iv) si la profesión docente encontró su argumentación funcional en la
masificación de las universidades, la de investigador universitario se debatió en un esfuerzo
infructuoso por definir su función. Así, la debilidad de la “demanda” obligó a la “oferta” a diseñar
sus propios lineamientos y orientaciones, y la comunidad de investigación creció como un grupo
periférico, de baja relevancia respecto de la comunidad científica de los países desarrollados -
su principal punto de referencia profesional-, y de nula significación dentro de la sociedad
argentina.

En este escenario, tanto desde el gobierno nacional como desde distintos estamentos del
sistema universitario, durante los años ‘90 se intentó impulsar las actividades de investigación
en las universidades, así como la mayor vinculación de éstas con el medio productivo.

Entre los propósitos que guiaron la política universitaria del gobierno nacional en los años ‘90 se
incluye la reorientación de la planta docente hacia cargos con dedicación exclusiva, de modo de
fomentar el tiempo dedicado a la investigación. Asimismo, se creó un Programa de Incentivos a
los Docentes-Investigadores, por el cual se dispone un incentivo al personal docente de las
universidades nacionales que participe en proyectos de investigación. En los últimos años se
han ido trasvasando los fondos para investigación disponibles en el sistema universitario hacia
el programa de incentivos (en desmedro de otros mecanismos), lo cual resulta una tendencia
positiva en la medida en que, por su diseño, dicho programa permitiría una mejor evaluación de
las actividades de investigación (Bisang y Malet, 1998). Al presente, alrededor del 22% del total de
docentes universitarios está incluido en el programa de incentivos.

En tanto, desde hace varios años se ha intentado estimular un mayor desarrollo de las actividades
de VT, en un contexto de dificultades de financiamiento severas para las universidades. El
Ministerio de Educación de la Nación adoptó algunas iniciativas en ese sentido -por ejemplo, el
Programa de Vinculación Tecnológica en las Universidades (aparentemente ya no está en
operación)-, que se suman a las adoptadas por distintas universidades nacionales en los años ‘90.

No faltan quienes, en la comunidad universitaria, critican estas tendencias, en particular por la

posible pérdida de autonomía en las actividades de investigación que allí se desarrollan. Sin
embargo, de lo que hemos expresado en capítulos anteriores, surge que la vinculación entre
universidad, tecnología y sistema productivo ha jugado un papel clave en las experiencias
exitosas de desarrollo económico, por lo cual, adecuadamente manejada, debería constituirse
en un elemento positivo. En todo caso, para cualquier observador del tema está claro que

291
buena parte de las críticas hacia los mecanismos de vinculación parten de un posicionamiento
ideológico “anti-empresa” que es bien visible en parte del sistema universitario.

De todos modos, de la evidencia disponible surge que el impulso para la VT no sólo no ha

generado todavía resultados concretos demasiado significativos, sino que ha generado ciertas
tensiones y conflictos. Las primeras surgen por el carácter diverso de los valores y lenguajes
predominantes en el mundo universitario y en el sistema productivo y por los “tiempos lentos” y
el “burocratismo” del sistema universitario, frente a las exigencias de flexibilidad y rapidez del
mundo empresario. En cuanto a los conflictos, hay varias tipologías: a) entre docentes e
investigadores al interior de las unidades académicas: básicamente se da entre aquellos que
están comprometidos en actividades de vinculación y los que quedan afuera de las mismas
(porque consideran que la universidad no debe ocuparse de prestar servicios rutinarios o realizar
consultorías, porque su formación académica se los impide o porque no se los selecciona para
dichas tareas); b) entre la unidad académica y sectores externos (por ejemplo Consejos
Profesionales): dado que las tareas de vinculación son básicamente de consultoría y asistencia
técnica, no está claro el límite con el ejercicio profesional, con el consiguiente riesgo de
competencia desleal con el sector privado; c) entre grupos de investigadores y el resto de la
facultad o universidad correspondiente: hay investigadores que consideran que la vinculación la
deben realizar directamente el grupo y el sector productivo, no correspondiéndole ni a la facultad ni
a la universidad participación alguna en los beneficios que se obtienen (García de Fanelli, 1993).

Entre las iniciativas de VT adoptadas en la última década se encuentra la creación en 1991 de

UBATEC SA, que es una sociedad comercial con fines de lucro en la que participan como
accionistas la UBA y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (ambas con el 31,66% del
capital accionario), la Unión Industrial Argentina (25%) y la Confederación General de la
Industria (11,66%). Se trató del primer caso de organización de la vinculación universidad-
empresa a través de una estructura empresaria en América Latina.

La creación de UBATEC respondió a la necesidad de sortear algunos de los conflictos antes

señalados en relación con las actividades de vinculación, además de eludir las demoras
burocráticas en la tramitación de los convenios y la poca agilidad del mecanismo de percepción
y reparto de fondos. Así, se decidió crear una organización externa a la Universidad que se
moviera con la lógica del sector privado e incluyera en sus organismos de dirección a
empresarios con experiencia (Marschoff, 1993).

Si bien UBATEC ha generado cifras significativas de facturación, se han suscripto muy pocos
contratos que, estrictamente, puedan considerarse de I&D. Sólo se concretaron algunos en
casos en los cuales la Universidad había alcanzado resultados de interés preliminar y en los
que la contribución privada se reducía, básicamente, a un apoyo económico y logístico por el
que la empresa recibe, como contraprestación, una participación en la propiedad del resultado.
Han predominado, en contraste, los contratos de consultoría (alrededor de 45% de la
facturación, predominantemente con organismos del Estado), prestación de servicios de
asistencia técnica (cerca del 35% de la facturación) y formación de recursos humanos. De
hecho, el principal rol de UBATEC ha sido el de administrar los proyectos de los miembros de la
comunidad universitaria para facilitar el manejo de los fondos extra-presupuestarios.

292
Además de este caso, en diversos trabajos se rescatan algunas experiencias positivas, tales
como la de la Universidad Nacional de Mar del Plata (Correa, 1992; Petrillo y Arias, 1992), la
Universidad Nacional del Litoral, la Universidad Nacional de San Juan, la Universidad Nacional
del Sur (UNS) 236 y la Universidad Nacional de la Plata (García de Fanelli, 1993).

De todos modos, si bien en varias dependencias universitarias se ha incrementado la facturación

por convenios de vinculación, en muchos casos dichos convenios consisten en contrataciones
con entidades gubernamentales que tienen como objetivo sortear los obstáculos -derivados de
la restricción fiscal en vigencia desde tiempo atrás- para incorporar personal o realizar contratos
de servicios en la administración pública. No responden, por tanto, a los objetivos teóricos que
impulsan a aumentar la vinculación universidad-medio social.

En suma, más allá de algunas excepciones y de ciertas iniciativas todavía incipientes, poco
parece haber cambiado en relación con el diagnóstico formulado en el capítulo anterior respecto
de la debilidad de las actividades de investigación en la universidad y su escasa vinculación
con el medio productivo. El peso de la historia, la falta de claridad acerca de los mecanismos y
objetivos de la vinculación (e incluso las dudas de una parte de la comunidad universitaria sobre
la deseabilidad de la vinculación), la falta de ofertas tecnológicas concretas en buena parte del
sistema universitario y el contexto general de amplia apertura a la importación de tecnologías y
escasos o nulos incentivos para la interacción empresa-universidad en actividades de CyT son
los principales factores que explican esta inercia.

iii) El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)

En el capítulo anterior se hizo referencia a algunos aspectos problemáticos de la evolución del

INTA durante la ISI. Poco se hizo durante la etapa de la dictadura militar por resolver dichas
cuestiones. En este período no sólo hay un éxodo de personal debido a persecuciones
ideológico-políticas, sino que se abandonan las incipientes tendencias a replantear el papel del
Estado y el rol de las problemáticas sociales en el sector agropecuario, que habían permeado
principalmente la tarea de extensión en los primeros años ‘70. Asimismo, se profundiza la
brecha entre investigación y extensión y esta última se limita esencialmente a productores
pequeños y medianos capitalizados -no siempre contando con las tecnologías apropiadas para los
diferentes tipos de producciones regionales-, dejando de lado a los productores minifundistas y
menos tecnificados (Caracciolo de Basco, 1998)237. Hay que considerar, asimismo, que entre
1977 y 1982 el presupuesto para I&D en el sector agropecuario cae a un ritmo de 4,1% anual,
caída que se acrecienta si se la compara con el aumento del número de investigadores -6,8%
anual- y con el producto bruto agropecuario -5,8% anual- (Sonnet et al, 1997).

Un aspecto importante de lo ocurrido en estos años tiene que ver con el tema semillas. Como
vimos antes, ya en la segunda mitad de los años ‘70 el sector semillero privado había
alcanzado una cierta madurez y contaba con cultivares de alto rendimiento. Existían 30

236
. Probablemente el caso más exitoso de vinculación universidad-empresa en la Argentina sea el de la Planta Piloto de Ingeniería
Química (PLAPIQUI), que funciona en el seno de la UNS, la cual estuvo asociada al polo petroquímico en Bahía Blanca como
prestadora de servicios técnicos, formadora de recursos humanos y coejecutora de algunos desarrollos tecnológicos en las plantas
de dicho polo (ver Chudnovsky y López, 1995; Nívoli, 1992).
237
. El vacío dejado por el INTA en este estrato de productores es cubierto parcialmente por diversas ONGs que trabajan en
provincias del nordeste y noroeste argentinos en base a enfoques de autogestión y educación no formal.

293
criaderos de semillas privados que realizaban I&D en los cultivos más importantes y alrededor
de 600 establecimientos multiplicadores. En este contexto, el gobierno militar impulsó una
división de tares según la cual INTA hacía investigación fundamental, mejora de poblaciones y
provisión de germoplasma y el sector privado “terminaba” las variedades para lanzarlas al
mercado. Esta política omitía el hecho de que el proceso innovativo es continuo y que cierta
presencia pública es deseable en cuanto al tipo de variedades producidas, y también como
forma de apoyar a las firmas locales -que, a diferencia de las filiales de ET, no cuentan con la
asistencia de casas matrices que también realizan I&D en el área- (Gutiérrez, 1991). En
cualquier caso, el efecto fue disminuir el peso del INTA como proveedor directo de semillas.

El gobierno democrático asumido en 1983 se propuso reestructurar el INTA. Como parte de los
esfuerzos para mejorar la vinculación del INTA con los productores, comenzaron a tomarse
iniciativas destinadas a modificar el funcionamiento de la institución en el sentido de una mayor
descentralización y regionalización -se señalaba que existía una excesiva concentración de
recursos en el área pampeana- y una creciente participación de otros agentes sociales. La
creación en 1986 de 15 centros regionales dotados de gran autonomía que cuentan con consejos
asesores integrados por las instituciones y organizaciones de mayor importancia de la región -
incluyendo recientemente también a los productores minifundistas- es parte central de esta
tendencia (Caracciolo de Basco, 1998; Cosse, 1991).

En los últimos años se profundizó este proceso, tendiéndose a una organización institucional
basada en el concepto de “macroregión”, lo que daría lugar a una mayor participación y
compromiso efectivo de los beneficiarios de la tecnología y a una mejor atención de la
heterogeneidad de problemas y oportunidades dentro del sector. Así, se implementaron 36
Proyectos Macroregionales cofinanciados mediante un mecanismo de contrapartes que
posibilita la puesta en marcha de los mismos sobre la base de aportes de gobiernos
provinciales, empresas y beneficiarios de la tecnología. A su vez, en 1987 se creó una unidad
de proyectos y programas para pequeños productores. Estos proyectos se localizaban en regiones
extrapampeanas (Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero, Chaco, Formosa, Mendoza, San Juan
y Misiones) y su propósito era hacer el mejor uso posible de la fuerza de trabajo familiar e impulsar
nuevas alternativas de producción rural y agroindustrial (Sonnet et al, 1997).

Asimismo, se comenzó a hacer más énfasis en un enfoque de los problemas del sector
agropecuario basado en el concepto de cadena de sistemas agroindustriales o de “cadena de
valor”, lo cual permitiría articular mejor las actividades de generación y difusión de tecnología
con una visión "desde la demanda" para el logro de un mayor impacto social.

Un hito importante en la evolución del INTA en los años ’80 es su avance en el plano de la
investigación genética y la biotecnología (que llevó a logros tales como, por ejemplo, el exitoso
desarrollo de un nuevo procedimiento de selección de híbridos en el cultivo de cebada). Sin
embargo, la institución se encontraba muy atrás de la frontera internacional en materia de
biología molecular y genética (Katz y Bercovich, 1988; 1993) y progresivamente fue perdiendo
lugar, como vimos antes, frente a la oferta privada de novedades genéticas.

En este nuevo escenario en donde crecientemente hay una apropiación privada del conocimiento
científico-tecnológico en el agro, y para no continuar perdiendo presencia dentro del sector, el INTA
debió reforzar su capacidad de vincularse con empresas privadas para movilizar su potencial de

294
resultados en I&D. Para ello, creó en 1988 una estructura de gestión que denominó unidad de
vinculación tecnológica -antes de que la ley 23877 creara la figura legal correspondiente-, a través
de la cual se gestionó una importante cantidad de convenios sobre temas de tecnologías
agropecuarias innovativas. Se señalaba, incluso, el hecho de que “el prestigio social del INTA
hace que para las empresas privadas sea atractivo desarrollar un producto cuya colocación en
el mercado pueda ser publicitada como resultado de una asociación con el INTA” (Nívoli, 1992).

Como resultado de esta política, desde fines de los años ‘80 aparece la figura de los convenios
de vinculación tecnológica, en los cuales el INTA coparticipa junto con empresas privadas o
asociaciones de productores en la financiación de determinadas investigaciones, así como en la
apropiación comercial de sus resultados (ver Bisang et al, 2000a y b). Entre 1993 y 1998 el
INTA desarrolló 130 convenios de este tipo, con predominio de genética vegetal y salud animal.
Se estima que la recaudación propia derivada de estos convenios y de la prestación de otros
servicios y la percepción de regalías llega a U$S 6/7 millones anuales (Bisang y Malet, 1998),
sobre un presupuesto total que en 1998 superó los U$S 130 millones (al cual hay que sumarle
unos U$S 40 millones de los Programas Cambio Rural y Pro Huerta).

Por otra parte, en los años ‘90 el INTA creó dos organizaciones de derecho privado para servir de
apoyo a sus actividades y agilizar algunos mecanismos operativos en lo que hace a transferencia y
difusión de tecnología. Así, la Fundación ArgenINTA se ocupa de vinculación y de difusión de
tecnologías en su fase precompetitiva238, mientras que Innovaciones Tecnológicas Agropecuarias
(INTEA) SA tiene como objetivo apoyar las actividades de negociación y captación de resultados
derivados de la transferencia de tecnologías en fase competitiva (Bisang y Malet, 1998).

Avanzados los años ‘90 se apuntó a intensificar la vinculación con el sector privado a través de la
instalación de parques de innovación tecnológica o incubadoras de empresas, que ofrecen un
espacio físico para la radicación de empresas de base tecnológica así como un entorno de mayor
relación con investigadores y otras fuentes de conocimientos y servicios. Asimismo, se ha
tratado de profundizar la inserción del INTA en áreas estratégicas para una mejor penetración
de la producción nacional en el exterior, incluyendo biotecnología, agroindustria y agroclimatología.

Otro ejemplo de la apertura institucional del INTA se verifica en el caso de la lucha contra la
aftosa. Si bien, como se dijo antes, la innovación tecnológica básica para dicha lucha fue la
vacuna oleosa desarrollada por el organismo, su difusión se dio en el marco de una
desregulación y privatización del plan de erradicación de la enfermedad elaborado por el
SENASA, en conjunto con la aparición de la llamada red de Fundaciones de Lucha contra la
Aftosa, organizada por los propios productores del sector.

Otra área de cambios se vinculó con los mecanismos de selección y evaluación del desempeño
del personal gerencial. En los años ‘80 se habían desvirtuado los procesos internos de
evaluación de desempeño, los cargos de alto nivel estaban cubiertos en gran medida en base a
criterios de antigüedad y había dificultades administrativas para establecer mecanismos
transparentes de evaluación y selección de personal –en buena medida, por la influencia de

238
De acuerdo con Estefanell et al (1997), la Fundación ArgenINTA, a la cual definen como una iniciativa de “desregulación-
privatización periférica”, se constituyó como reemplazo del objetivo que se habían planteado las autoridades del INTA en aquella
época de transformar toda la institución en una fundación, movimiento que no prosperó por diversas razones.

295
presiones políticas que afectaban el funcionamiento de la institución-. Para modificar esta
situación, desde comienzos de los años ‘90 se introdujeron cambios en las formas de
contratación de los gerentes, estableciendo condiciones estrictas de selección y evaluación de
su desempeño, mediante la introducción de un nuevo esquema de incentivos. En este sentido,
se ha señalado que más allá de una mejora general de la calidad de su cuerpo directivo, el
progreso más visible se dio en aquellas localidades menos atractivas -las cuales previamente
no tendían a atraer al personal de mayor calificación- (Hobbs et al, 1996).

En el caso de la biotecnología, pese a la disponibilidad de importantes capacidades de

investigación y de haber alcanzado algunos hitos significativos en los años ’80 en ciertos
cultivos (como vimos antes), resulta difícil que el INTA pueda competir con empresas que cuentan
con presupuestos muy superiores y que tienen una gran cantidad de vínculos e interacciones con
universidades, institutos de I&D, etc., del mundo desarrollado. En este contexto, si bien el INTA ha
logrado avances importantes en cultivos como papa, alfalfa y maíz, y ha desarrollado
innovaciones en materia de sistemas de diagnóstico, marcadores moleculares, etc., está claro
que su rol como proveedor de novedades genéticas es menor que en el pasado.

Al presente, luego de este largo proceso de reformas institucionales, las actividades del INTA
se organizan a partir de programas nacionales bajo la órbita del INTA central –son los llamados
PLANTA (Plan Nacional de Tecnología Agropecuaria)- y de programas regionales manejados
por los respectivos centros regionales -PLANTAR (Plan Nacional de Tecnología Agropecuaria
Regional)-. Las actividades de extensión se incluyen en el PLANTAR.

En la actualidad el INTA posee 15 centros regionales y 3 centros de investigación. Mientras los

primeros están más volcados a transferencia de tecnología, los segundos se orientan
preponderantemente a actividades de investigación. A su vez, de los 15 centros regionales
dependen 39 estaciones experimentales, 233 agencias de extensión y 3 núcleos zonales,
dedicados esencialmente a actividades de extensión.

Además de los servicios tradicionales de extensión, el INTA opera el programa Cambio Rural, el
cual se basa en consultores que asesoran a grupos de productores pequeños sobre problemas
específicos. Este programa atiende a 25 mil productores –entre el 12 y el 15% del total de
pequeños y medianos productores del país (los cálculos difieren según la fuente)- y es el de
mayor cobertura entre los implementados en toda la historia del país. Un aspecto interesante de
este programa es que permite incorporar en forma part time gran cantidad de profesionales
provenientes de la actividad privada que son supervisados por la estructura estable del INTA
(Estefanell et al, 1997). Hay también programas para minifundistas y propietarios de huertas
(Pro-Huerta, Programa Social Agropecuario, etc.).

La planta estable del INTA llegaba en 1998 a los 3880 cargos, de los cuales 1019 se dedicaban
a actividades de I&D. Sumando los agentes de planta transitoria y los contratados para distintos
programas se llegaba a un total cercano a las 5000 personas (Bisang y Malet, 1998). En 1996 el
80% del presupuesto se destinó a pagos al personal, contra un 2,6% dedicado a bienes de uso239.

239
. Bisang et al (2000a) señalan que la proporción de salarios en el presupuesto del INTA es claramente superior a la de otras
instituciones similares en países vecinos (el promedio es de 50%).

296
En este sentido, es necesario destacar que aunque la institución ha recurrido a fuentes extra-
presupuestarias para la adquisición de equipamientos (créditos, cooperación, etc.), es indudable
que la distribución de los gastos resulta altamente desproporcionada.

En suma, el INTA hizo progresos en dirección a adaptarse a las nuevas reglas de juego de la
economía, así como a superar antiguas deficiencias en su operatoria y mantener su rol en un
escenario caracterizado por una mayor presencia de tecnologías de apropiación privada en el
sector agropecuario. Dichos progresos, sin embargo, han estado limitados tanto por el propio
ritmo de avance de dichas tecnologías privadas, como por la débil vinculación de los cambios
en el INTA con otras transformaciones y políticas con impacto directo o indirecto en el sector,
en un contexto de recursos escasos para la institución.

Más allá de las tareas desarrolladas por el INTA, en esta fase siguen operando o nacen
distintas instituciones aplicadas a tareas de extensión y asistencia técnica: los grupos CREA240 -
ya mencionados en el capítulo anterior-, el sistema de Acción Cooperativa de Extensión Rural
(ACER) de la Asociación de Cooperativas Argentinas, la Fundación para el Desarrollo en
Justicia y Paz (FUNDAPAZ), el Centro Andino de Desarrollo, Investigación y Formación (CADIF), el
Instituto de Desarrollo Social y Promoción Humana (INDES), AAPRESID (asociación de
productores dedicada a difundir la tecnología de siembra directa), etc. Si bien estas instituciones
tienen objetivos, estrategias y modalidades de acción bastante heterogéneas, varias de ellas se
ocupan de los sectores más pobres dentro del ámbito rural. También hay distintos programas de
asistencia técnica manejados en diversos estamentos del sector público (Programa de Servicios
Agrícolas Provinciales -PROSAP-, Programa de Iniciativa de Desarrollo Rural -PROINDER-,
Programa NEA, entre otros). Obviamente, también cumplen tareas de extensión y asesoramiento
distintos agentes privados tales como empresas agroindustriales, semilleras (cuyo rol como
proveedor de tecnologías, como vimos antes, es creciente, en particular en el caso de las de origen
extranjero), empresas de servicios de apoyo a la producción, asesores particulares, etc.241.

En contraste, no parece que las universidades sean, en general, una fuente significativa de
asistencia y extensión para el sector agropecuario. Aunque se señalan sus contribuciones en
investigación básica en áreas tales como genética y botánica, así como otras de menor porte en
alimentación animal, fertilidad de suelos, fruticultura, etc., existe poca comunicación entre
universidades y productores agropecuarios. Si bien cada universidad posee al menos una
estación experimental, pocas se han dedicado a esfuerzos de investigación tendientes a
resolver los problemas agropecuarios claves de su región de influencia (Sonnet et al, 1997).

¿Cuál es la cobertura que, en su conjunto, alcanzan las diversas instituciones destinadas a

apoyar tecnológicamente al agro? Según datos de Caracciolo de Basco (1998), alrededor de un
50% de los productores agropecuarios reciben algún tipo de asistencia técnica. Mientras que el
Estado atendería aproximadamente a un 35% de dichos productores, el sector privado con fines
de lucro (incluyendo agroindustrias y cooperativas y organizaciones de productores) cubriría

240
. Al presente, los grupos CREA suman unos 1500 productores estructurados en 140 grupos.
241
. Un actor importante dentro de este grupo son las llamadas “agronomías”, que son consultoras privadas que brindan
asesoramiento técnico y económico a los productores de su región de influencia, y que recientemente han tenido un papel
significativo en el armado de los antes mencionados pools de siembra -involucrándose más allá de su tradicional rol de consultoría
para adentrarse en la búsqueda de negocios, el diseño de planes estratégicos, etc.- (Estefanell et al, 1997).

297
algo más de un 60% -la incidencia de estos agentes es previsiblemente mayor entre los
productores grandes y mediano grandes- y el sector privado sin fines de lucro a un 4%. En
tanto, la misma fuente estima que un 53% de los técnicos que trabajan en extensión y
asistencia para el sector agropecuario lo hacen en organizaciones privadas (47% como
particulares o como empleados de empresas de servicios, 4,5% en organizaciones de
productores y cooperativas y 1,5% que trabajan en firmas agroindustriales), mientras que el
sector estatal emplea otro 44% de los técnicos y las ONGs un 3%. Un 72% de los técnicos se
concentra en la región pampeana, en la cual operan el 44% de las explotaciones agropecuarias.

Mientras que la oferta de asistencia de las empresas de agroservicios y agroinsumos y otros

agentes privados contempla una variedad de ofertas técnicas -incluyendo no sólo aspectos
"tecnológicos" sino también otros vinculados a comercialización, financiamiento, etc.-, las
cooperativas parecen tener una limitada cobertura de asistencia para sus asociados. A su vez,
entre las agroindustrias hay distintas situaciones, pero se señala que las que mayor asistencia
técnica brindan a los productores son las de hortalizas, aceites, lácteos, tabaco y trigo candeal.
La asistencia de las firmas agroindustriales es más frecuente cuando éstas desean incrementar
o introducir la producción de una determinada variedad o especie.

En este escenario, se observa que no sólo hay una cantidad apreciable de productores no
alcanzados por los servicios de extensión y asistencia, sino que hay distintos factores que
limitan la posibilidad de los productores que acceden a dichos servicios para hacer explícitas
sus demandas. Entre las causas de esta situación se mencionan: i) insuficiente conocimiento de
los productores sobre las relaciones causales que operan en sus sistemas productivos y en las
demandas de los mercados; ii) inadecuadas prioridades de las instituciones que brindan dichos
servicios (debido a que tienen sus propias agendas políticas y zonas prioritarias o a que sus
técnicos, por fallas en el diseño del sistema interno de incentivos y monitoreo, pueden no responder
a las necesidades de los productores); iii) falta de poder de algunos segmentos de productores
para conseguir apoyo por parte de las instituciones de asistencia. Previsiblemente, estos problemas
afectan en mayor grado a los productores más pequeños (Caracciolo de Basco, 1998).

Estas debilidades se dan en un contexto donde hay demandas por asistencia tanto de aquellos
agricultores que intentan intensificar o diversificar sus producciones, transformar sus
commodities en productos diferenciados o encarar nuevas formas de organización, como
también de productores minifundistas, que plantean problemas mucho más básicos. Ante este
contexto, varios analistas han observado que los programas antes mencionados generalmente
carecen de articulación entre asistencia, experimentación adaptativa e investigación, así como
evaluaciones del impacto de la asistencia en los ingresos de los productores. Asimismo, faltan
desarrollos de tecnologías sociales y conocimientos sobre los procesos macro que constituyen
oportunidades y amenazas para los productores del sector.

iv) El Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI)

Durante la dictadura militar, y tras los intentos de cambio registrados durante el gobierno
peronista, el INTI retornó a su sendero previo, priorizándose los servicios técnicos y cumpliendo
un rol meramente registral en relación con la importación de tecnología.

298
En este período, un cambio fundamental para la dinámica financiera de la institución fue la
anulación -a fines de 1980- de la retención sobre los créditos otorgados a la industria y su
reemplazo por un aporte del Estado contemplado en el Presupuesto Nacional como un
organismo descentralizado. Si bien desde el punto de vista fiscal, e incluso del diseño de una
política tecnológica racional, el mecanismo previo de financiamiento pudiera parecer
inconveniente -ya que la disponibilidad de fondos quedaba atada a la evolución de la masa de
créditos industriales y de ese modo, indirectamente, al ciclo económico-, una justificación para
su existencia radicaba en el hecho de transferir el costo de mantener el INTI a quienes serían
sus usuarios naturales. Más allá de esta discusión, lo concreto es que con esta modificación, y
de la mano de la profunda crisis fiscal en la que el Estado nacional se desenvolvió en los años
‘80, los ingresos del INTI se fueron reduciendo en términos reales, llevando a la necesidad de
ajustar gastos. Este proceso comenzó con la inversión en equipamiento -que pasó a depender
fundamentalmente de la asistencia internacional242- y luego se extendió a los salarios,
impulsando a parte del personal más capacitado a emigrar (Bisang, 1994).

Ya con la llegada de la democracia, desde 1983 hasta el presente se sucedieron diversas

conducciones en el instituto, habiendo sido nombrados 12 presidentes243. Obviamente, esta
inestabilidad en los mandos directivos de la institución llevó a que los distintos proyectos -
buenos o malos- de reorganización que pudieron haber impulsado cada una de las sucesivas
conducciones no hayan tenido el tiempo de maduración necesario como para mostrar
resultados244. Asimismo, estos proyectos de cambio en general giraron en una suerte de “vacío”
político, dada la ausencia de prioridades o estrategias definidas en materia de política industrial.

En la primera mitad de los años ’90, en el gobierno nacional (Secretaría de Industria),

predominaba una opinión muy crítica de la situación del INTI, lo cual generó situaciones
altamente conflictivas al interior de la institución. Si bien algunos de los objetivos de las autoridades
de aquel momento parecían legítimos –aumentar la vinculación del INTI con el medio industrial,
elevar el grado de autofinanciamiento-, se eligió para imponerlos un camino esencialmente
confrontativo, a la vez que, al carecerse de una idea clara de cual podía ser la funcionalidad del
INTI en el nuevo escenario económico, se pretendió conseguir dichos objetivos por la vía de
reforzar la concentración en servicios técnicos, la cual, como vimos en el capítulo previo, era
justamente uno de los problemas que ya estaba afectando a la institución desde tiempo atrás.

De todos modos, en gran medida la estructura actual del INTI es heredera de las
transformaciones iniciadas en aquel momento. Al presente, el INTI es un organismo
descentralizado de la Secretaría de Industria. Su dirección era ejercida hasta 2001 por un
Consejo Directivo integrado por un presidente, cuatro representantes de la industria privada y
otros cuatro del sector público, pero en dicho año se eliminó la representación privada y el
mencionado consejo quedó formado por tres representantes del gobierno. Desde 1994, en
tanto, el INTI se reorganizó en gerencias, cuyos ocupantes se eligen por concurso abierto.

242
. Tendencia que llevó a una pérdida de la autonomía de la institución en materia de elección de la tecnología que consideraba
necesaria.
243
. El primer presidente del INTI ejerció su mandato durante casi quince años, sobreviviendo a continuos vaivenes políticos, entre 1957 y 1972.
244
. Entre las iniciativas más importantes impulsadas dentro del INTI en los años ’80 para superar algunos de los problemas de la
institución cabe citar: a) la creación de los Centros de Asistencia Técnica e Información (ATI), como forma de descentralizar las
actividades del INTI; b) la participación del personal en los ingresos provenientes de la facturación de servicios. Ambas iniciativas
fueron desarticuladas tras la salida del INTI de aquellos que las habían impulsado.

299
Como parte del proceso de reorganización, se cambió la estructura funcional de la institución.
Hasta mediados de los años ‘90 había dos sistemas de unidades técnicas: los laboratorios
centrales y de referencia -que concentraban la prestación de servicios y atribuciones delegadas
por parte del Estado (patrones de medida, etc.) y realizaban una tarea de soporte estratégico
para las actividades de los centros de investigación- y los centros de investigación, en los
cuales el INTI ingresaba como parte asociada a entidades públicas o -principalmente- firmas
privadas, que tenían ingerencia en la fijación de objetivos y efectuaban aportes financieros. En
general, los centros ocupaban áreas específicas de directo interés para el sector industrial
involucrado y realizaban esencialmente tareas de trouble shooting.

Al presente, esa estructura ha sido transformada, y en el INTI hay 23 centros de investigación y

desarrollo (18 de ellos están en el Parque Tecnológico Miguelete, ubicado en el Gran Buenos
Aires), organizados por sectores de actividad245, y otros ocho ubicados en distintas regiones del
país que tienen características “multipropósito”. Asimismo funcionan un departamento de patrones
nacionales de medida y 5 delegaciones regionales. Este cambio de estructura surgió como
resultado del interés por racionalizar y descentralizar las acciones del organismo.

Otro aspecto de la reestructuración del INTI ha sido la fuerte disminución de personal; en 1998
la dotación de personal estable alcanzaba los 884 cargos -de los cuales 514 estaban vinculados
con I&D-, contra los 1860 puestos de 1989 y los 975 de 1994. En tanto, para remediar el
problema de la alta edad promedio del personal de la institución y la migración de los
profesionales jóvenes destacados, se instrumentó desde 1998 un programa de incorporación de
jóvenes profesionales. Asimismo, se puso en marcha un sistema de incentivos para el personal
en función del rendimiento, desempeño y productividad, y se creó la carrera de "tecnológo".

En cuanto a la vinculación con el sector privado y el autofinanciamiento, el presupuesto total de

la institución se ubicó en algo más de U$S 30 millones para la mayor parte de los años ‘90, con
la excepción de 1994 y 1995 -cuando se ubicó en U$S 25 y 28 millones respectivamente- y
1998 -año en el que superó los U$S 40 millones- incluyendo ingresos extrapresupuestarios
(facturación propia). Hacia 1994 se estimaba -no había cifras oficiales- que la facturación propia
ascendía a cerca de un 10% de los recursos presupuestarios, esto es, unos U$S 3 millones, de
los cuales unos U$S 400 mil provenían de las cuotas que aportaban los socios privados de los
centros (Chudnovsky y López, 1995). Más adelante, Bisang y Malet (1998) informaban de una
cifra de U$S 4,6 millones para 1997. Una fuente oficial (Montaña et al, 1998), en tanto, reporta
ingresos mayores y ascendentes en el tiempo: U$S 5,2 millones en 1995, U$S 7 millones en
1996 y U$S 8,4 millones en 1997. De esta última cifra, cerca de la mitad correspondía a análisis
y ensayos, mientras que lo facturado por "desarrollos tecnológicos" era marginal.

En este contexto de cambios ¿cuál es la evaluación respecto del desempeño de la institución?

A partir de un conjunto de diagnósticos realizados en los años ’80 y ’90 (Nayudamma y
Mariwalla, 1984; Informe Amano –Amano, 1990/1993-; Valeiras, 1992; Oteiza, 1992; INTI, 1992;
Remolins, 1993; Bisang, 1994; Chudnovsky y López, 1995; Cuervo et al, 1999), así como de
informaciones recogidas por el autor en distintas visitas y entrevistas con personal del INTI e

245
. Uno de los centros sectoriales funciona como asociación civil sin fines de lucro, por lo que, a diferencia del resto de los centros, que
poseen gerenciamiento estatal con participación privada, se organiza sobre la base de gerenciamiento privado con participación estatal.

300
informantes calificados, se puede generar una “imagen de conjunto” sobre los aspectos
positivos y negativos del INTI en las últimas dos décadas. Entre los últimos se destacan:
i) La tendencia del INTI a concentrarse en ensayos y análisis parece haberse reforzado. Si
bien el INTI aparentemente desarrolla en forma adecuada estas tareas, de todos modos hay
quejas respecto de las demoras y de la excesiva burocracia en los trámites.
ii) El énfasis en los servicios de rutina ha llevado a descuidar la formación de capacidades
en otras áreas en las cuales el INTI debería jugar un rol esencial, como por ejemplo la de
extensionismo industrial. Así, se señala que el personal del INTI tiene una formación demasiado
"analítica", que en general está lejos de conocer la realidad en la que se desenvuelven las
firmas industriales locales, que ha quedado desactualizado en cuanto a las tecnologías más
avanzadas en uso dentro de cada sector y que no ha incorporado aún suficientes capacidades
para trabajar con tecnologías "no ingenieriles" -gestión, organización, marketing, etc.-, las
cuales son crecientemente claves para el desempeño de las firmas manufactureras. A su vez,
también se afirma que es limitada la capacidad de la institución para servir de “puente” entre las
universidades y el sector industrial, debilidad atribuida a la escasa cantidad de personal con títulos
de investigadores. En suma, el INTI en general parece tener poca capacidad para "resolver los
problemas" que les puedan plantear las firmas manufactureras.
iii) El INTI ha permanecido esencialmente al margen de los avances productivos y
tecnológicos efectuados por las firmas que lideraron el crecimiento del sector industrial en los
años ’80 y ‘90. Así, se ha señalado, por ejemplo, que los centros creados en los años ‘80
surgieron en función de situaciones de desarrollo puntual (telefonía, informática) o de acuerdos con
asistencia técnica internacional en temas muy específicos (trigo, maíz, envases), en tanto no se
entablaron relaciones con los sectores industriales de crecimiento más rápido en aquella
década -aluminio, siderurgia, petroquímica, pesca-. A su vez, el INTI en los años ’90 no jugó un
rol significativo para aquellas firmas que, según vimos antes, decidieron encarar estrategias
“ofensivas” de reestructuración para enfrentar el nuevo contexto de competencia.
iv) El INTI no ha tenido un rol activo en proveer asistencia tecnológica a las PyMEs en
áreas claves para el desarrollo de aquellas, tales como diseño, calidad y productividad. De
hecho, el énfasis en proveer servicios de rutina parece haber generado un sesgo excesivo a
concentrar la atención de los centros en las grandes empresas, como medio rápido y
relativamente seguro de asegurarse niveles de facturación altos. Si bien no es cuestionable per
se que el INTI se vincule con las grandes empresas -por el contrario, se trata de una tendencia
deseable- sí lo es que esa vinculación se haga a expensas de los clientes pequeños y
medianos, tal como pareciera estar ocurriendo en algunos centros.
v) La concentración de actividades en el Parque Tecnológico Miguelete restringe el área
efectiva de actuación del INTI a las industrias del Gran Buenos Aires y obviamente dificulta la
tarea de extensionismo. Si bien algunos de los centros creados o reorganizados sobre una base
"multipropósito" para atender las demandas regionales parecen haber avanzado en la buena
dirección, aumentando su vinculación con el medio local y con las empresas industriales que
operan en sus cercanías, aparentemente todavía hay bastante que recorrer para que la

301
regionalización del INTI implique efectivamente que la institución tenga un papel importante para
las firmas manufactureras del interior del país246.
vi) En este contexto, no sorprende que, pese al aumento de la facturación propia, la
vinculación con el medio siga siendo escasa. Por ejemplo, de la antes mencionada encuesta
sobre conducta tecnológica de las firmas manufactureras surge que entre 1992 y 1996 menos
del 3% de las empresas encuestadas habían realizado acuerdos con el INTI. El grueso de esos
acuerdos fue para ensayos, análisis y capacitación y no había ningún caso correspondiente a
actividades de desarrollo tecnológico o I&D (INDEC-SECYT, 1998)247.
vii) Hay un escaso nivel de relación horizontal entre los distintos departamentos, sectores y
centros de investigación del INTI, lo cual genera superposiciones y duplicación de esfuerzos. A
su vez, la división vertical de la mayor parte de los centros -por tipo de industria-, con la
consecuente distribución de los recursos humanos en forma fija, dificulta el desarrollo de
conocimientos en tecnologías horizontales o funcionales, tales como diseño, tecnología de
procesos y manufactura, etc. esto se agrava porque la mayoría de los técnicos e ingenieros son
especialistas en su área particular, careciéndose de personal suficiente entrenado en un
conocimiento multidisciplinario.
viii) El elevado grado de autonomía lleva a que cada centro elija diversas alternativas para
sobrevivir, a la vez que resulta en una visible heterogeneidad en la actividad y el desempeño de
las diferentes unidades del INTI. Así, por ejemplo, algunos centros tienen como actividad
predominante al extensionismo, mientras que otros han incorporado a su oferta la realización de
estudios de mercado, capacitación laboral, control de gestión, medio ambiente, calidad, etc.,
extendiendo su operatoria más allá de la dimensión puramente ingenieril que caracteriza a la
mayor parte del INTI. En este sentido, un factor relevante en la diferenciación del desempeño
por centros es la vinculación que ha establecido cada uno con el sector industrial al cual dirige
sus actividades. Así, parece haber centros con un comité directivo muy dinámico, con
participación activa de los socios privados, y que son vistos como lugares aptos para acudir en
orden a resolver problemas tecnológicos no rutinarios, aunque esa no parece ser la situación de
la mayoría de las unidades de la institución.
ix) Muchos investigadores han abandonado el INTI por los bajos salarios, el ambiente
laboral poco propicio y la concentración en servicios de rutina. Hacia mediados de los años ’90
la edad promedio del personal alcanzaba los 42 años y el promedio de antigüedad de los
técnicos dentro de la institución era de 15 años –contra una edad de 38 años y una antigüedad
promedio de los profesionales y técnicos de 7 años en 1984-. los esquemas de retiro voluntario,
en tanto, han generado incentivos para que se retirara el personal altamente capacitado y de
edad intermedia, que es aquel que puede conseguir con relativa facilidad ocupaciones
alternativas.

246
. Una muestra de la muy desigual presencia relativa del INTI en distintos puntos del país surge de una encuesta realizada en
1998 para el FONTAR por parte del Instituto de Estudios Sociales de Ciencia y Tecnología (IEC) de la Universidad de Quilmes
abarcando a 300 empresas del Gran Buenos Aires, Gran Rosario, Gran Córdoba, Cuyo y Comahue en donde se revela que más del
80% de las firmas del Gran Buenos Aires conoce al INTI (aunque un número mucho menor ha tenido vinculación con el organismo),
proporción que desciende al 46% en Rosario y al 40% en Córdoba.
247
En el Presupuesto Nacional 1994 se afirmaba que el INTI contaba con una cartera de 3500 usuarios y generaba unos 10 mil contratos
anuales. En cambio, una publicación de la Secretaría de Industria informaba que durante 1993 se celebraron 6300 contratos con el
sector industrial. En cualquier caso, el número de usuarios parecía relativamente bajo al compararlo con los más de 90 mil
establecimientos industriales relevados durante el último Censo Nacional Económico (1994).

302
x) En los últimos años se ha conseguido un cierto clima interno más favorable, de parte
especialmente de los centros e investigadores que han conseguido participar más activamente
de la tendencia a elevar los niveles de venta de servicios. Ese clima favorable se advierte
principalmente en aquellos centros que han conseguido financiamiento del FONTAR para
reequiparse, lo cual les ha permitido ampliar y mejorar su oferta de servicios y,
consiguientemente, sus posibilidades de facturación. Sin embargo, se sigue señalando que la
rigidez de las normas existentes sobre estructuras, dotaciones y remuneraciones de su
personal genera un sistema de incentivos que da lugar a ambiente "algo deprimido en términos
de entusiasmo y motivación" (Cuervo et al, 1999).
xi) La escasez de fondos ha generado tensiones en torno a la asignación de recursos al
interior de la institución (sin que exista un sistema de arbitraje interno y de evaluación de
alternativas), a la vez que redundó tanto en la salida de personal y el deterioro de los salarios,
ya mencionados, como en un fuerte retraso en el equipamiento. Según una encuesta realizada
en 1991 un 69% de los equipos del INTI mostraban un grado de obsolescencia de medio a alto.
En 1993, por ejemplo, la partida “bienes de capital” absorbió sólo el 4% del presupuesto de la
institución, mientras que para el año 1994 no hubo asignación presupuestaria alguna para dicho
fin. La situación no ha mejorado desde entonces. Otro de los impactos negativos de las dificultades
presupuestarias es la dificultad para mantener suscripciones de publicaciones internacionales.
Una institución donde se hace investigación no puede subsistir eficientemente si su personal no
tiene acceso directo al state of art dentro de su campo de conocimiento.
xii) El INTI carece de capacidad para evaluar costos de proyectos y el valor de las
tecnologías transferidas, así como de habilidades para comercializar los resultados de sus
investigaciones. De hecho, en función de las rigideces institucionales surgen distintas tensiones
en la actividad de comercialización, que se supone debería ser enfatizada en el actual contexto.
Varotto (1993) al estudiar el caso del Centro de Investigación de Materiales y Metrología
(CIMM), observaba que si el mismo realizaba una actividad de propaganda de los trabajos
realizados -lo que forma parte de algo así como el curriculum del centro- confirmaba el temor de
los empresarios privados sobre la falta de confidencialidad de los trabajos que allí se encargaban.
Al mismo tiempo, algunos centros temían que si hacían una exagerada propaganda de sus
vínculos con el sector privado, la dirección del INTI, suponiendo que generaban una significativa
masa de recursos extrapresupuestarios, les recortara la asignación de fondos.

De todos modos, pese a este panorama general poco alentador, el INTI cuenta aún con una
serie de activos que podrían ser usados provechosamente con el objetivo de contribuir al
progreso tecnológico del sector manufacturero doméstico: i) existen capacidades técnicas
acumuladas con amplia experiencia y conocimientos sobre un conjunto de problemáticas
vinculadas al sector industrial en la Argentina. Asimismo, en un panorama de general deterioro,
algunos “nichos” de la institución cuentan -generalmente gracias a convenios internacionales- con
equipamiento moderno único dentro del país; ii) pese a la desmoralización predominante en el
personal de la institución, la falta de dirección clara por parte de las sucesivas autoridades y el
deterioro del presupuesto y las remuneraciones asignadas, en algunas unidades técnicas -y como
producto esencialmente de la voluntad personal de sus jefes e investigadores- se ha logrado
generar una adecuada capacidad de respuesta a las demandas del sector industrial; iii) como se
mencionó antes, varios centros han incorporado funciones que excedían la problemática
puramente ingenieril, para avanzar hacia una concepción más integral de la asistencia

303
tecnológica, incorporando servicios tales como estudios de mercado, capacitación del
management, control de gestión, sistemas de calidad, etc.

En consecuencia, es evidente la conclusión de que falta aún mucho por recorrer en la

reconversión de este organismo para convertirlo en un vehículo efectivo de transferencia,
difusión y asistencia para el desarrollo tecnológico del sector manufacturero local. Sin embargo,
dicha reconversión no sólo debería apuntar a superar los problemas y debilidades del INTI –
incluyendo una redefinición de sus tareas y estructuras institucionales- y concentrar esfuerzos
en las áreas en donde podrían obtenerse resultados más beneficiosos, sino que debería
enmarcarse en algún conjunto de definiciones, emanadas desde el Estado, sobre prioridades y
objetivos para el sector industrial, ya que de otro modo el funcionamiento de la institución
seguirá estando desvinculado del proceso de formulación de políticas y se mantendrá la actual
situación de “deriva” que se arrastra desde mucho tiempo atrás.

v) La Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA)

Al presente, la CNEA se define como el organismo competente en materia de actividades

científicas y tecnológicas del campo nuclear. Tiene entre sus funciones la realización de
actividades de I&D, la transferencia de tecnología, la venta de servicios especializados y la
formación de recursos humanos. Para este último fin, el Instituto Balseiro, dependiente de la
CNEA, ofrece formación de grado y posgrado en la especialidad. Cuenta además con tres
centros atómicos y diversas entidades productivas que se transformaron en empresas
asociadas a la institución, así como con reactores para I&D y diversas plantas experimentales y
productivas de radioisótopos, radiación de alimentos, agua pesada y materiales especiales.

Los ingresos totales de la CNEA alcanzaban hacia fines de los años ’90 algo más de U$S 100
millones, de los cuales cerca del 4% provienen de contratos y/o ventas de bienes y servicios a
terceros, aunque los ingresos propios provenientes de la facturación al sector privado por
servicios del organismo son mínimos. Su personal alcanzaba cerca de 2000 cargos, de los
cuales 560 se dedicaban a actividades de I&D (Bisang y Malet, 1998).

Como se señaló antes, la CNEA se constituyó durante la ISI en el organismo más exitoso dentro
del complejo argentino de CyT. Por diversas razones, a partir de los años ‘80 se discontinuó esa
trayectoria, y la institución ingresó en una etapa de incertidumbre respecto de su rol.

Los problemas comienzan en 1983, cuando la crisis financiera paraliza los proyectos de Atucha
II y de la planta de agua pesada en Arroyito, y comienza un éxodo de recursos humanos a
causa del retraso salarial que empieza a acumularse en la institución (Bisang y Malet, 1998)248.
Hay que considerar también que lo nuclear aparece crecientemente cuestionado desde el punto
de vista ambiental y que su empleo se hace menos atractivo en la medida en que hay un
creciente uso del gas natural y que el precio del petróleo se sitúa a niveles claramente inferiores
a los de los años ‘70 y ‘80. A esto se le va a sumar la pérdida de gravitación de los militares en
la vida política –recordemos el carácter estratégico de la CNEA para las Fuerzas Armadas- y

248
. Como consecuencia del retraso salarial, y de las dificultades para incorporar recursos humanos, la edad promedio del personal
del organismo se fue elevando progresivamente, llegando a 50 años hacia fines de la pasada década.

304
las presiones de la comunidad internacional –en particular de los EE.UU.- para que Argentina
desactive varios componentes de su plan nuclear.

En 1994 hay un nuevo hito en la evolución de la institución, ya que se separa la gestión de las
centrales nucleares (destinadas a una privatización todavía no concretada), se crea un Ente de
Control Nuclear -que se ocupa de temas de seguridad- y la CNEA “remanente” se queda con
actividades vinculadas a la producción de algunos insumos nucleares, la docencia y la I&D.
Además del directo impacto de esta separación en cuanto dificulta la interacción entre los
distintos componentes de la cadena nuclear, la institución ingresa en una etapa de fuerte
incertidumbre estratégica sobre su futuro, agravada por la ausencia de pautas generales de
política para el área nuclear (Bisang y Malet, 1998).

Aún en este contexto menos favorable para su desenvolvimiento, de todos modos se logran
algunos éxitos técnicos significativos, tales como el desarrollo de una nueva técnica de
producción de agua pesada, la puesta en marcha del Acelerador Electrostático de Iones
Pesados (TANDAR) y la elaboración de cerámicos de excelentes propiedades superconductoras
en Centro Atómico Bariloche (Valeiras, 1992). Asimismo, al presente siguen desarrollándose
actividades de investigación vinculadas primordialmente a energía y salud.

Durante el período bajo análisis la CNEA continuó también con su política de creación de
empresas independientes. Probablemente el caso más destacado en este sentido haya sido la
constitución de INVAP, fundada en 1976 como sociedad anónima estatal entre la CNEA y la
provincia de Río Negro, la cual se constituyó como "empresa de tecnología", uno de los pocos
ejemplos en tal sentido dentro del país. La CNEA, a través del Plan Nuclear, fue
tradicionalmente su principal cliente, aunque en los últimos años el INVAP ha diversificado su
cartera de usuarios -obligado, en gran medida, por la menor demanda de la CNEA decurrente
de las reducciones de presupuesto y los recortes al Plan Nuclear- y ha concretado significativas
operaciones de exportación de tecnología (entre ellas, una muy reciente a Australia). Si bien
hay consenso en señalar que esta experiencia ha constituido un éxito significativo, en todo caso
resulta poco trasladable por haber podido abrevar en una fuente de potencial tecnológico única
en el país -la CNEA- y aplicarse a un rango reducido de paquetes tecnológicos con mercado
potencialmente accesible en las circunstancias actuales.

Otras iniciativas recientes son la participación en el Polo Tecnológico Constituyentes, ya

mencionado, y la creación de una incubadora de empresas de base tecnológica en Bariloche
(Complejo Patagónico de Alta Tecnología). De todos modos, más allá de las buenas
intenciones de estas iniciativas, es claro que la carencia de una estrategia para el sector, y el
poco interés mostrado por los gobiernos recientes por la CNEA, condiciona negativamente las
posibilidades de reconvertir la institución para aprovechar los valiosos recursos humanos y
conocimientos allí disponibles.

vi) Otras instituciones de CyT

Hay, además de las mencionadas, algunas otras instituciones públicas en el sistema de CyT que, si
bien son de menor relevancia relativa, cumplen tareas relevantes en sus respectivos ámbitos:

305
i) Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE): creada en 1991. Está a cargo del
denominado Plan Espacial Nacional y ya ha participado, en colaboración con otras instituciones
del exterior, del lanzamiento de 3 misiones satelitales destinadas a recoger información sobre
clima, medio ambiente, cosechas, etc.

ii) Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS): creada en 1996, agrupa a
las actividades de I&D desarrolladas previamente en once instituciones y centros nacionales.

iii) Instituto Nacional de Investigación Pesquera (INIDEP): creado en 1977, se ocupa tanto de
actividades de investigación, asistencia técnica y difusión de información vinculadas a la pesca
comercial como del desarrollo de tecnologías de cultivo de especies marinas y de agua dulce y
del mejoramiento de la calidad de los procesos en el sector pesquero.

iv) Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR): creado en 1996 a partir de la fusión del
Instituto Nacional de Tecnología Minera (INTEMIN) -que a su vez había surgido en 1994 como
desprendimiento del INTI-, el Instituto Nacional de Prevención Sísmica, el Centro Regional de
Aguas Subterráneas y la Dirección Nacional del Servicio Geológico. Su objetivo es brindar
asistencia a la industria minera en lo que hace a información, estudios de mercado, diagnósticos
tecnológicos, ensayos y procesamiento de minerales, materiales y productos249.

v) Subsecretaría de Investigaciones Científicas y Tecnológicas del Ministerio de Defensa: su misión

es coordinar las actividades de I&D de los distintos centros e institutos en función de las
necesidades de tecnología relacionadas con su jurisdicción. Como órganos ejecutores más
importantes podemos citar el Instituto de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de las Fuerzas
Armadas (CITEFA), el Instituto Antártico Argentino, el Instituto Geográfico Militar, el Servicio de
Hidrografía Naval, el Servicio Meteorológico Nacional, el Servicio Naval de Investigación y
Desarrollo y la Dirección General de Fabricaciones Militares.

vi) Instituto Nacional de Aguas y del Ambiente (INA): se halla especializado en temas de
hidrología, navegación fluvial, calidad de agua e ingeniería ambiental aplicada al
aprovechamiento, uso y control de cursos fluviales, tratamiento de agua y efluentes, análisis de
riesgo hídrico y economía, planificación y administración del agua y el ambiente.

Con relación a las actividades provinciales de CyT, las mismas son bastante débiles. A
comienzos de la década del ‘90, se señalaba en este sentido que: a) no había coordinación
interprovincial en materia de CyT, ni siquiera en relación con algunas problemáticas comunes
de provincias vecinas; b) la prioridad que le otorgaban los gobiernos provinciales al tema de
CyT era aún más baja que la que tenía a nivel nacional; c) no existía siquiera un nivel mínimo
de datos agregados que permitieran tener un panorama adecuado de lo que ocurría en las
provincias con relación al complejo de CyT (Harán, 1992).

249
El SEGEMAR es uno de los pocos institutos de CyT que ha atravesado un proceso de auditoría externa cuyos resultados fueron
difundidos públicamente. De dicha información surge que si bien ha podido mostrar un aumento importante en su facturación a
usuarios desde su creación, el SEGEMAR muestra una serie de problemas, incluyendo un excesivo peso de los gastos salariales y
operativos vis a vis los de equipamiento, una escasa interacción con otras instituciones de CyT y con organismos reguladores
vinculados al área, debilidad de las tareas de marketing e información hacia los potenciales clientes, falta de capacitación y edad
promedio demasiado elevada dentro del personal del organismo, etc.

306
Si bien se intentó avanzar en los años ’90 en algunas iniciativas de coordinación y cooperación
interprovincial, a la vez que se descentralizó, según vimos antes, el manejo de algunos
instrumentos promocionales, el panorama básico no es muy distinto del recién mencionado. En
este contexto, se destacan relativamente las actividades y programas de CyT de las provincias de
Córdoba, Buenos Aires250, Mendoza, Santa Fe, San Luis y Río Negro (para un análisis reciente de
las características de las actividades de I&D provinciales véase Español et al, 1999).

Un hecho importante en este plano fue la creación del Consejo Federal de Ciencia y Tecnología -
COFECyT- presidido por el Secretario de CyT de la Nación e integrado por los máximos
responsables del área en las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires. El COFECyT tiene como
finalidad, entre otras, la de promover el aumento de la participación de las provincias en el Sistema
Nacional de CyT e impulsar una distribución de los recursos del área que sea geográficamente más
equilibrada. Como parte del intento de "federalizar" las políticas de CyT, se han realizado
ejercicios de evaluación de la oferta y demanda científico-tecnológica de las provincias, de los
cuales ha surgido la existencia de “áreas de vacancia geográfica”, esto es, especialidades que
responden a prioridades definidas a nivel provincial o regional, pero para las que no se cuenta
con capacidades adecuadas en el ámbito local. A su vez, se han incluido dentro de los PNP
temas de prioridad provincial y se han realizado algunos trabajos de campo destinados a promover,
en ciertas localizaciones de subsectores productivos concretos, la interacción entre los productores
y las instituciones científicas y tecnológicas, y el fortalecimiento y desarrollo de los mismos251.

d) El sistema educativo

Si bien la Argentina continúa teniendo una posición comparativamente privilegiada, entre los
PED, en términos del nivel de calificaciones de su población, es notorio que en las últimas dos
décadas se ha percibido claramente una tendencia al deterioro de su sistema educativo. Más
allá de que, como veremos enseguida, en el período que estamos examinando estuvieron lejos
de solucionarse los problemas que hemos venido destacando en los capítulos previos -
debilidad de la educación técnica y de los sistemas de formación profesional, excesivo
predominio de estudiantes que cursan carreras “profesionalistas”, escasa vocación de la
universidad por ser “semillero” de empresarios-, en los últimos años se ha asistido a una pérdida
tanto de calidad como de recursos en todo el sistema educativo.

En los años ‘80 y ‘90 continuó la tendencia a un mejor acceso a la educación, especialmente en los
niveles secundario y universitario (cuadros IV-54 a IV-56). Sin embargo, se produjo un retraso en
relación con otras naciones a las cuales Argentina superaba, o con las que se comparaba
relativamente bien hasta los años ‘70 -Corea, España, Taiwan, por ejemplo- (cuadro IV-57).

250
La provincia de Buenos Aires, a través de su Comisión de Investigaciones Científicas (CIC), mantiene algunos centros de
investigación tecnológica y de servicios: CETMIC (Recursos minerales y cerámica), CIDEPINT (Pinturas), CIOP (Optica), LEMIT
(Laboratorio de Ensayo de Materiales de Investigación Tecnológica), entre otros. Según Harán (1992) desde 1987 la CIC acentuó
una orientación de mayor apoyo a las actividades tecnológicas con énfasis en la investigación aplicada. En tanto, en los años ‘90 se
ha creado el Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense (IDEB), que brinda servicios a las PyMEs del territorio de la provincia en
materia de calidad, gestión empresaria, capacitación, asociatividad y consultorías tecnológicas.
251
. Entre los problemas encontrados para atender las necesidades regionales y provinciales en materia de I&D se han citado, entre
otros factores, la falta de investigadores de nivel en las temáticas prioritarias y el hecho de que en muchos casos se presentaban
proyectos que parecían congruentes con las prioridades, pero que en un segundo análisis se revelaron como no respondiendo a aquellas.

307
Asimismo, se han evidenciado problemas de rendimiento por parte de los alumnos, y en particular
de aquellos que provienen de hogares y/o regiones más pobres -que ya son los más
desfavorecidos antes de ingresar al sistema justamente por provenir de hogares con ingresos
muy bajos, situación que a su vez da lugar a otros tipos de problemas sociales, sanitarios, etc.-.

Uno de los diagnósticos más recientes sobre el tema (Llach et al, 1999) indica que la Argentina:
i) tiene un bajo gasto por alumno tanto en la escuela primaria como secundaria, no sólo en
comparación con los países desarrollados, sino también contra las naciones asiáticas en
desarrollo e incluso contra países latinoamericanos como Chile; ii) muestra una alta tasa de
escolaridad en la escuela primaria, pero la tasa de retención es relativamente baja, así como la
cifra de estudiantes que se gradúan a tiempo; iii) en la escuela secundaria la tasa de escolaridad
es baja e incluso es menor a la que se observa en países vecinos como Chile o Uruguay; en
tanto, el nivel de alumnos que se gradúan a tiempo es reducido; iv) hay bajos rendimientos
promedio de los alumnos tanto en la escuela primaria como secundaria; iv) existe una gran
disparidad en el rendimiento de alumnos de distintas jurisdicciones y provenientes de familias con
distintos niveles de ingresos -previsiblemente, favoreciendo a los distritos y familias más prósperos-
.
Cuadro IV-54
Evolución de los índices netos de escolaridad. 1980-1997 (porcentaje por edades)
Primaria Secundaria Superior
1980 90,7 42,4 9,8
1991 98,4 61,3 20,5
1997 95,2 69,0 27,6
Fuente: Etchart (1999).
Cuadro IV-55
Población por nivel de educación (de 15 a 64 años). 1980-1997 (porcentaje)
Sin educación Primaria Secundaria Superior Total
1980 2,9 65,0 25,1 7,1 100
1991 2,1 54,8 31,7 11,4 100

Sin Primaria Primaria Secundaria Secundaria Universitaria Universitaria Total

educación incompleta completa incompleta completa incompleta completa
1992 0,9 10,0 30,0 20,0 18,3 9,8 11,0 100
1997 0,7 8,6 26,6 20,5 17,9 12,4 13,4 100
Fuente: Veganzones (1997) -1980 y 1991- y Etchart (1999) -1992 y 1997-..
Cuadro IV-56
Promedio de años de estudio de la población. 1980-1990
1980 7,4
1990 8,4
1992 9,9
1995 10,2
1997 10,4
Fuente: Veganzones (1997) -para 1980 y 1990- y Etchart (1999) -para los otros años.
Cuadro IV-57
Comparación internacional de los años equivalentes de educación por persona (entre 16 y 64 años). 1973-1992
1973 1992 1973 1992
EE.UU. 14,58 18,04 España 6,29 11,51
Francia 11,69 15,96 Italia 7,62 11,20
Bélgica 11,99 15,24 Chile 7,98 10,93
Japón 12,09 14,86 Argentina 7,04 10,70
Suecia 10,44 14,24 Venezuela 4,41 10,18

308
 Reino Unido 11,66 14,09 Colombia 4,91 9,14
Taiwan 7,35 13,83 Portugal 4,62 9,11
Corea 6,82 13,55 México 5,22 8,22
Holanda 10,27 13,34 Brasil 3,77 6,41
Alemania 11,55 12,17 India 2,60 5,55
Fuente: Maddison (1995).

Una de los aportes significativos que entrega el mencionado estudio es que tomando los años
promedio de escolaridad de la población de más de 25 años, la Argentina se encuentra ubicada
sobre la línea de tendencia internacional si se compara dicho indicador en relación al PBI per
cápita. En cambio, se encuentra bastante por debajo si la comparación se hace en términos de
población con enseñanza secundaria completa o más, lo cual indicaría que hay una carencia de
recursos humanos de nivel más sofisticado.

Otra tendencia preocupante, especialmente a la luz de lo comentado antes sobre los requisitos
para la empleabilidad en el contexto del nuevo PTE dominante a nivel internacional, es el bajo
rendimiento de los alumnos argentinos en áreas como matemática y ciencias, evidenciado en
tests conducidos en los años ‘90 (Correa, 1997) -ver también el cuadro IV-58, donde se advierte
también una clara relación entre rendimiento y clase social a la cual pertenecen los alumnos de
los distintos establecimientos-.

En la educación universitaria, otrora ampliamente destacada dentro del contexto

latinoamericano, la evolución tampoco parece ser muy halagüeña. Al presente, el diagnóstico
crítico sobre su estado es extendido. Por un lado, el deterioro de la universidad se vincula con las
sucesivas oleadas de persecuciones ideológicas, que provocaron masivas salidas de recursos
humanos. Asimismo, las dificultades presupuestarias también han contribuido a la pérdida de
calidad de la enseñanza, especialmente en un contexto donde los recursos monetarios han crecido
mucho menos que la cantidad de alumnos que debe atender el sistema (debe recordarse que
desde 1983, con la remoción del sistema de cupos de ingreso instaurado por la dictadura militar
y el reemplazo de los exámenes de ingreso por un curso básico preparatorio de un año, se
registró una verdadera explosión de la matrícula universitaria). En tanto, los salarios de los
docentes -que se han convertido en el rubro casi excluyente al cual se dedica el presupuesto
universitario-, que ya eran bajos en el pasado, se han deteriorado de modo significativo.
Cuadro IV-58
Rendimientos comparativos en matemáticas y ciencias
Tipo de escuelas
Privadas de "elite" Privadas de clase baja o Públicas de Públicas Promedio
públicas de clase alta clase baja rurales nacional
Matemáticas
Argentina 50 41 33 29 s.d.
Colombia 66 32 27 35 s.d.
Costa Rica 72 59 44 43 s.d.
Rep. Dominicana 60 41 29 31 s.d.
Venezuela 44 29 55 33 s.d.
Thailandia s.d. s.d. s.d. s.d. 50
EE.UU. s.d. s.d. s.d. s.d. 52
Ciencias
Argentina 45 43 37 28 s.d.
Colombia 47 29 36 37 s.d.
Costa Rica 66 59 50 50 s.d.
Rep. Dominicana 52 38 29 29 s.d.

309
Venezuela 55 38 37 35 s.d.
Thailandia s.d. s.d. s.d. s.d. 55
EE.UU. s.d. s.d. s.d. s.d. 55
Fuente: Puryear (2000).

En este contexto, no resulta sorprendente que se hayan profundizado algunos problemas

señalados en capítulos anteriores. Así, por ejemplo, ha aumentado la brecha entre alumnos
inscriptos y egresados en el nivel universitario -lo cual es indicio de una baja eficiencia en el
gasto asignado al área-. De hecho, según las estadísticas recientes, en la Argentina se gradúa
anualmente un 5% del total de alumnos inscriptos, cifra que debe ser comparada con el 15%
que se observa en Brasil o Chile. Esto genera la paradoja de que el presupuesto universitario
argentino, comparado con patrones internacionales, sea bajo si se expresa por estudiante y alto
si se lo calcula por graduado. Otro problema de las universidades es la alta relación
estudiantes/docentes, aún en comparación con otros países de la región (cuadro IV-59).
Asimismo, un trabajo reciente (Etchart, 1999) muestra que en los años ‘90 se incrementaron las
diferencias en cuanto a las posibilidades de acceso a la educación superior entre ricos y pobres
(esto pese a que las universidades públicas continúan siendo gratuitas).
Cuadro IV-59
Sistema universitario. Proporción de estudiantes a profesores. 1988 (%)
Argentina (todas las universidades) 22
Brasil (universidades públicas) 8,4
Colombia (universidades públicas) 12
México (cursos de grado) 10
Fuente: Winkler (1990).

También existen críticas respecto del manejo de las universidades públicas y sobre su excesivo
nivel de politización, que afectaría su desempeño académico. Así, se ha señalado que en muchas
universidades nacionales “el poder real está en manos de un 'funcionariado' con fuertes vínculos
político-partidistas, que actúa por cuenta y orden del grupo al que pertenece y usa
procedimientos incongruentes -por no denominar incompatibles- con la vida académica. En
tales circunstancias, no debe sorprender que el prestigio social de las universidades sea escaso y
que ellas sean tratadas por el gobierno y percibidas por la opinión pública como un competidor
más en el juego de presiones orientadas a obtener parcelas de poder” (Ciencia Hoy, 1998b).

En este escenario, no sorprende que desde el sector público se intentaran impulsar algunas
iniciativas tendientes a mejorar el funcionamiento del sistema universitario. Por ejemplo, se trató
de promover la difusión de herramientas de evaluación de la calidad, creándose la Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), organismo descentralizado que
tiene a su cargo la evaluación institucional y la acreditación de carreras. Asimismo, se creó el ya
mencionado Programa de Incentivos a los docentes-investigadores y el Fondo para el
Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC). Si bien se trata de iniciativas orientadas en
un sentido correcto, es aún temprano como para evaluar sus efectos.

En cuanto al nivel post-universitario, el cual asume un rol cada vez más importante en la
formación de recursos humanos de alto nivel de calificación en todo el mundo, también se
detectan problemas. Los datos disponibles indican que la cantidad de estudiantes de doctorado
en el país resulta baja en la comparación internacional. En 1996 se graduaron poco más de 400
alumnos en cursos de doctorado, contra casi 2500 en Brasil (RICYT, 1999). El panorama

310
tampoco mejora si se consideran los doctorados obtenidos en el exterior. En 1997 obtuvieron
doctorados en ciencias e ingeniería en los EE.UU. 2223 estudiantes chinos, 990 estudiantes
taiwaneses y 817 estudiantes coreanos, contra sólo 67 de la Argentina (Hill, 1999). Los alumnos
de doctorado son menos del 1% de la matrícula del sistema universitario, cifra que contrasta
claramente con la de las universidades de los países desarrollados, donde los estudiantes
graduados constituyen entre el 20 y 40% del total de la matrícula (Ciencia Hoy, 1998b).

La oferta de otro tipo de posgrados (maestrías, carreras de especialización, etc.) ha aumentado

notoriamente en los años ’90, con el fin de atender a una población que carece de medios o
tiempo para complementar su formación con una carrera de doctorado, pero que, por razones
de avance en su carrera profesional, necesita obtener un diploma de posgrado. Según Barsky
(1994), lamentablemente buena parte de esa oferta de posgrados "está basada mucho más en
el atractivo de la matrícula que pueden pagar los estudiantes que en una oferta genuina de alto
nivel formativo". Barsky también destaca la poca vinculación que se observa en muchas
actividades de posgrado con las de investigación, así como el hecho de que es habitual que la
demanda de posgrados simplemente se base en la desvalorización del título de grado y en la
búsqueda de calificaciones que permitan ascensos burocráticos en la carrera profesional. Otro
problema es que raramente los estudiantes de posgrado son full-time.

En este contexto de retraso relativo de la Argentina en materia de educación, las dificultades

económicas han llevado a que la emigración de recursos humanos calificados (brain drain)
continuara, e incluso se profundizara visiblemente en los últimos años. Si bien es difícil precisar
una cifra que dimensione el fenómeno en forma concreta, está claro que existe un número
considerable de graduados universitarios, científicos y técnicos argentinos en el exterior, lo cual
da cuenta, también, de un desaprovechamiento de recursos humanos que son formados en el
país pero que terminan desempeñándose fuera de sus fronteras.

Considerando este escenario crítico, cabe preguntarse si en la Argentina el esfuerzo educativo

ha “rendido” socialmente menos que en otros países. Si bien es posible mantener importantes
reservas acerca del significado de estas estimaciones econométricas -y el autor en particular
las mantiene- (especialmente respecto de cómo se miden los rendimientos educativos y cómo
se aísla la influencia de los años de educación vis a vis otras variables que también inciden
sobre los resultados obtenidos), los resultados son bastantes significativos como para, al
menos, considerarlos con algún interés.

En efecto, en la comparación con diversos países de América Latina y Asia se advierte que el
rendimiento de la educación en Argentina es, en general, inferior al de dichos países (cuadro
IV-60). Veganzones (1997) atribuye esta debilidad a la degradación de la calidad de la
enseñanza, así como a la insuficiencia de avances cuantitativos y cualitativos respecto de la
educación técnica -nótese, en este sentido, que el rendimiento privado de la educación técnica
es, en la Argentina, inferior al de otros tipos de educación secundaria- (cuadro IV-61).
Cuadro IV-60
Comparación internacional de rendimientos de la educación (%)
Social Privado
Primaria Secundaria Universidad Primaria Secundaria Universidad
Argentina 1989 8,4 7,1 7,6 10,1 14,2 14,9
Brasil 1989 35,6 5,1 21,4 36,6 5,1 28,2

311
 Chile 1989 8,1 11,1 14,0 9,7 12,9 20,7
Colombia 1989 20,0 11,4 14,0 27,7 14,7 21,7
Hong Kong 1976 s.d. 15,0 12,4 s.d. 18,5 25,2
México 1984 19,0 9,6 12,9 21,6 15,1 21,7
Singapur 1966 6,6 17,6 14,1 s.d. 20,0 25,4
Corea del Sur 1986 s.d. 8,8 15,5 s.d. 10,1 17,9
Taiwan 1972 27,0 12,3 17,7 50,0 12,7 15,8
Venezuela 1989 23,4 10,2 6,2 36,3 14,6 11,0
Fuente: Psacharopoulos-Arriaga (1992).

Cabe señalar, a su vez, que las deficiencias en el plano del capital humano no sólo inciden
negativamente sobre las posibilidades de desarrollo del país y sobre el desempeño del SNI,
sino que repercuten directamente sobre las posibilidades de empleo y los niveles de ingreso de
las personas, siguiendo las tendencias ya mencionadas a nivel mundial. Así, el CEA (1997)
encontraba que había una relación inversa entre niveles de educación y tasa de desocupación;
entre las personas sin instrucción o con primaria incompleta el desempleo era mayor que entre
aquellos con primaria completa o secundaria incompleta, quienes a su vez sufrían la
desocupación más que aquellos con secundaria completa y universitaria incompleta. En tanto,
las menores tasas de desocupación se daban entre los que habían terminado su educación
superior. Según el CEA (1997), el corte básico se daba a nivel de la escuela secundaria
completa, ya que entre quienes alcanzan ese requisito la tasa de desocupación era la mitad de
la que se daba entre aquellos que no habían terminado la escuela secundaria252.
Cuadro IV-61
Comparación internacional de rendimientos por tipo de educación secundaria (%)
Académica/general Técnica/Vocacional
Social Privado Social Privado
Argentina 1989 s.d. 12,3 s.d. 11,0
Brasil 1980 s.d. 12,0 s.d. 10,0
Chile 1989 s.d. 9,4 s.d. 13,1
Colombia 1981 9,1 s.d. 10,0 s.d.
Indonesia 1986 12,0 s.d. 14,0 s.d.
México 1984 s.d. 12,4 s.d. 12,3
Taiwan 1970 26,0 s.d. 27,4 s.d.
Venezuela 1989 s.d. 8,9 s.d. 13,1
Fuente: Psacharopoulos-Arriaga (1992).

El mismo trabajo mostraba que las firmas privadas, en particular las de mayor tamaño, habían
venido reemplazando personal de menor nivel de educación por nuevos empleados con mayor
calificación. A su vez, el “piso” de la demanda, que era la escuela primaria completa para operarios
y la secundaria para supervisores y capataces, también se elevaba en las firmas grandes. De
hecho, un 25% de las firmas habían incrementado los requisitos mínimos de calificación de su
personal en los años ‘90, porcentaje que subía a más de la mitad entre las firmas grandes. Esta
tendencia era más visible a partir del nivel de supervisores y capataces. En tanto, alrededor de un
20% de las firmas encuestadas mencionaban a la dificultad para encontrar personas calificadas
como uno de los tres factores que inhibían una mayor utilización de mano de obra (CEA, 1997).

También se ha mostrado que a mayor nivel de educación se obtiene un retorno diferencial en

forma de mejores salarios, aunque esto ocurre siempre que se completen los estudios

252
. A su vez, sólo el 8,5% de los desocupados que cursaron como mínimo la secundaria completa atribuyeron sus dificultades para conseguir
trabajo a su nivel educativo, contra un 32% de quienes estaban por debajo de ese nivel educativo.

312
respectivos, ya que la renta media de estudios incompletos es menor que la proporcionada por
el nivel completo inmediatamente anterior (Etchart, 1999). A su vez, Gasparini (1999) encuentra
que mientras que en mayo de 1992 un profesional declaraba ganar 2,6 veces más que un obrero
no calificado, en octubre de 1997 esa diferencia se amplió a 3,7 veces. Entre 1992 y 1997 cayeron
los ingresos reales de los obreros no calificados, aumentaron moderadamente los de los
calificados y tuvieron un incremento sustancial los correspondientes a profesionales. Asimismo,
tanto la educación formal como el nivel de calificación son factores relevantes para explicar el
aumento en la desigualdad de la distribución del ingreso registrado en los años ‘90.

¿Qué ha ocurrido, en tanto, con los temas que en los dos capítulos anteriores habían sido
detectados como especialmente negativos desde la perspectiva del desempeño del SNI -
debilidad de la educación técnica, desvinculación del sistema educativo con el sector productivo,
excesivo peso de las disciplinas "profesionalistas", etc.-?

En cuanto a la educación técnica, poco parece haber cambiado respecto de lo visto

previamente. Winkler (1990) mencionaba que el equipamiento de las escuelas era obsoleto y
presentaba estimaciones en donde se veían tasas particularmente bajas de rendimiento social
del sistema de educación técnica. Asimismo, Fuchs (1994) destacaba no sólo la desvinculación
entre sistema educativo y ámbito empresario, sino también el desinterés por el tema de las
entidades gremiales y empresarias. También señalaba que la formación educativa era deficiente
desde el punto de vista del sistema productivo y no respondía a las necesidades de las empresas.

Esta continuidad del pobre desempeño del sistema de educación técnica se verificó aún en
presencia de distintas iniciativas destinadas a transformarlo. Así, en 1978 se introduce en el país el
sistema dual, basado en el conocido modelo alemán, iniciativa en la que participaron numerosas
empresas locales. Se introdujo, además, un financiamiento específico -a través de un sistema de
crédito fiscal- para fomentar la inversión en capacitación por parte de las firmas, cuya ejecución
fue, en un comienzo, monopolizada por el CONET, que debía aprobar los cursos propuestos
por las empresas. Además, continuaron vigentes las escuelas fábrica, administradas por las
propias empresas, las cuales operaban con planes comunes a las demás escuelas técnicas -su
articulación con las empresas se expresaba en pasantías en fábrica que sus alumnos
realizaban durante las vacaciones y mediante algunas asignaturas dictadas por el personal de
las firmas-. Sin embargo, ni el sistema dual ni el de las escuelas fábrica no conocieron un
desarrollo exitoso253.

Ya en los años ‘90, se crea en 1992 la Subsecretaría de Formación Profesional y se introducen

algunos programas de capacitación, como el Proyecto Joven, que por primera vez introducen
criterios de orientación por la demanda y asignación de recursos en función de la competencia
entre las instituciones de capacitación (CEA, 1997). Avanzada la década del ‘90, una de las
principales iniciativas en esta área fue la creación del Instituto Nacional de Educación
Tecnológica (INET), con la función de diseñar políticas educativas para la vinculación con el
mundo del trabajo. Asimismo, se desarrollaron centros tecnológicos en escuelas técnicas de
distintas provincias y se diseñaron programas de asistencia técnica, capacitación y

253
En el primer caso, el sistema llegó a contar apenas con alrededor de 1.500 alumnos aprendices a comienzos de los años ‘90. En
tanto, de las 10 escuelas de fábrica existentes en el país 3 habían cerrado, y otras tenían escasos alumnos (Gallart y Novick, 1995).

313
financiamiento para la formación profesional. A su vez, dentro del INET se creó el Centro
Nacional de Educación Tecnológica (CENET), el cual se dedica a la investigación,
experimentación y desarrollo de nuevas propuestas en materia de educación tecnológica.

En el mismo plano de la educación técnica, se introdujo un nuevo régimen de crédito fiscal en

1998. A partir de esta iniciativa se crea un cupo de crédito fiscal para proyectos de “educación-
trabajo" generados por el sector productivo y destinados a desarrollar acciones de capacitación
para incrementar las calificaciones y el nivel de productividad de los trabajadores en actividad o
desocupados, los cuales pueden ser presentados por empresas, asociaciones sin fines de lucro
o entidades educativas. También pueden financiarse proyectos de “educación-trabajo” generados
por el sector educativo, que tienen por objetivo desarrollar acciones tendientes al fortalecimiento de
la educación tecnológica y de la formación técnico-profesional, en sus distintos niveles, para
adecuarse a las necesidades derivadas del contexto socio-productivo regional. Los topes de crédito
fiscal para ambos tipos de proyectos son de $ 150 mil y $ 200 mil respectivamente.

Asimismo, se crearon los llamados Trayectos Técnico-Profesionales (TTP), que constituyen

ofertas formativas de carácter opcional para todos los estudiantes o egresados de la educación
secundaria. Su función es formar técnicos en áreas ocupacionales específicas cuya
complejidad requiere el dominio de competencias profesionales que sólo es posible desarrollar
a través de procesos sistemáticos y prolongados de formación. Las ofertas de TTP se
estructuran a partir de perfiles profesionales explícitos en función de los cuales se organizan los
procesos formativos. Dichos perfiles se elaboran a través de mecanismos de consulta con
representantes de la comunidad productiva y educativa.

Si bien es temprano para evaluar el impacto de este conjunto de cambios, cabe señalar que en un
trabajo reciente se ha mostrado que los alumnos de escuelas técnicas tenían un mejor rendimiento
promedio que el conjunto de alumnos secundarios estatales, aunque dicho rendimiento era inferior
al de los alumnos de escuelas privadas. De todos modos, se comprobaba la existencia de un
impacto positivo de la asistencia a escuelas técnicas sobre el rendimiento de los alumnos, en
particular en el área de matemáticas (Llach et al, 1999). La información disponible no permite, sin
embargo, plantear explicaciones para este hallazgo, que contradice varios de los diagnósticos
formulados previamente en esta área y de los cuales hemos dado cuenta a lo largo de este trabajo.

En cuanto a la educación agropecuaria, hasta donde conocemos no hay estudios recientes

disponibles sobre el tema, pero los datos del cuadro IV-58 sobre rendimientos de los alumnos
en ciencia y matemáticas muestran que en la comparación con otros países latinoamericanos,
las escuelas rurales argentinas muestran el peor desempeño, incluso en comparación con una
nación de ingresos bajos como República Dominicana. Estos datos sugieren que el nivel de
capacitación de los trabajadores agrícolas seguramente presenta deficiencias severas.

¿Qué ha ocurrido, en tanto, con las actividades de formación y capacitación realizadas por el
sector privado en forma directa, las cuáles habían sido tradicionalmente débiles en el país?
Según la ya mencionada encuesta del INDEC-SECYT (1998), un 38% de las empresas industriales
argentinas realizaron desembolsos en capacitación entre 1992 y 1996, gastando un porcentaje de
0,15% sobre su facturación; las ET gastaron casi tres veces más, en promedio, que las firmas
locales en este tipo de actividades. A su vez, otra encuesta realizada a PyMEs industriales

314
reveló que el 55% de las firmas encuestadas encaró algún tipo de actividad de capacitación en
1998 -aunque no necesariamente hayan implicado gastos- (Kulfas y Ramos, 1999).

Según Kulfas y Ramos (1999), el incremento de la atención por el tema capacitación es

resultado directo del proceso de reestructuración industrial y de la incorporación de nuevas
tecnologías, productos y prácticas organizacionales que han generado la necesidad de adaptar
a los trabajadores a estas modificaciones estructurales (ver también Gallart y Novick, 1995). De
todos modos, este mayor interés se ha dado de manera heterogénea, ya que hay una mayor
propensión a la capacitación en aquellos estratos empresariales que motorizan la
reestructuración y, en particular, en las grandes empresas y en las filiales de ET (ver Soifer y
Tomada, 1999). En tanto, un segmento del universo PyME también ha participado de esta
tendencia, ya sea como parte de una estrategia defensiva o por adaptación a requerimientos de
clientes o proveedores. Sin embargo, todavía el grueso de ese universo de firmas no ha
comenzado a realizar actividades de capacitación, o sólo las realiza de modo esporádico.

Con relación a la orientación de la matrícula universitaria, una revisión de los datos recientes
continúa revelando el peso dominante de las disciplinas "profesionalistas" (cuadro IV-62). Las
carreras de arquitectura, ciencias de la salud, psicología, derecho y economía y administración,
sumaban en 1987 el 53,5% de los alumnos, cifra que subía hasta 57,2% en 1997. En tanto,
entre 1987 y 1997 aumentó el peso de las carreras de ciencias sociales (de 33,4 a 41,8%) y
humanas (de 12,8 a 13,2%), en tanto cayó el correspondiente a ciencias básicas (de 4,6 a
3,4%) y ciencias aplicadas (de 33,4 a 27,3%). Cabe destacar, además, que el número de
alumnos de ingeniería cayó en términos absolutos entre ambos años, con lo cual dicha
disciplina pasó de absorber un 14,3% de los alumnos en 1987 a un 8,1% en 1997. Otro aspecto
problemático es que las carreras de ingeniería son las que presentan la relación más elevada
entre duración real y teórica dentro del sistema universitario (1,8 contra 1,6 del promedio del
sistema -ver Kulfas y Ramos, 1999-). Este conjunto de datos nos indica que el boom de la
matrícula universitaria en los últimos años estuvo lejos de dirigirse a aquellas áreas que más
directamente podrían vincularse con las actividades de tecnología e innovación.

En la comparación internacional se advierte que la Argentina se ubica en un lugar relativamente

bajo en cuanto a estudiantes de ingeniería como porcentaje de la población. En particular,
interesa señalar el retraso argentino si se lo mide contra PED como Corea o Chile, así como
contra naciones del Sur Europeo -España, Portugal, Grecia-, que están formando a un ritmo
mucho más rápido recursos humanos en esta área clave para la competitividad (cuadro IV-63). En
paralelo, las estadísticas indican que la Argentina tiene más médicos por habitantes que Canadá,
EE.UU., Japón, Gran Bretaña o Nueva Zelandia, por ejemplo (PNUD, 1999).

En tanto, continúan los problemas en la vinculación entre educación universitaria y sistema

productivo. En el caso del sector agropecuario, por ejemplo, se afirma que si bien las
Facultades de Agronomía han venido debatiendo la adecuación de los modelos curriculares
para adaptarlos a la nueva realidad del sector, persisten problemas de vieja data que aún no
han podido ser resueltos. Por ejemplo, se señala que los criterios de enseñanza aplicados son
“antiguos”. Asimismo, también se menciona que los estudiantes que asisten a esas instituciones
tienen como objetivo aprender a manejar sus tierras, o las de sus familiares o relaciones
sociales, lo cual también dificulta la introducción de nuevos objetivos y modalidades de

315
enseñanza en esta área (Gutiérrez, 1991). A su vez, la asignatura extensión rural no forma
parte de la curricula de todas las facultades nacionales de agronomía y de casi ninguna en
Veterinaria, en tanto que existe una sola maestría en extensión agropecuaria (Caracciolo de
Basco, 1998). Si bien los actuales egresados parecen tener una buena formación en aspectos
técnico-productivos, la misma es débil en temas tales como comercialización, encadenamientos
agroindustriales, negociaciones comerciales, formas asociativas, etc.

El sector industrial tampoco tiene una participación mayor que en el pasado en la definición de las
curriculas, ni parece haber una adaptación de la formación universitaria a las necesidades
cambiantes del mundo de la producción. Así, podemos citar como ejemplo que el grupo Techint, el
más dinámico de los conglomerados nacionales, ha tenido dificultades para incorporar matemáticos
porque en la Argentina hay muy poco interés por la matemática aplicada, y, con alguna excepción,
las universidades forman egresados especializados en matemática pura (SECyT, 1999).
Cuadro IV-62
Alumnos de carreras de grado por ramas de estudio y disciplinas en las universidades nacionales. 1987-1997 (%)
1987 1997
Total 100 100
Ciencias Aplicadas 33,40 27,28
Arquitectura y diseño 5,47 6,04
Astronomía y Meteorología 0,13 0,06
Bioquímica y Farmacia 3,89 2,68
Ciencias Agropecuarias 2,54 2,01
Ciencias del Suelo 0,54 0,18
Estadísticas 0,25 0,29
Industrias 0,32 1,59
Informática 5,97 6,31
Ingeniería 14,29 8,11
Tecnología 0,00 0,01
Ciencias Básicas 4,60 3,41
Biología 1,72 1,25
Física 0,58 1,14
Matemáticas 0,84 0,48
Química 1,45 0,55
Ciencias de la Salud 15,76 14,30
Medicina 8,93 7,38
Odontología 2,25 2,39
Paramédicos y auxiliares de la medicina 2,78 3,00
Veterinaria 1,79 1,53
Ciencias Humanas 12,80 13,19
Arqueología 0,01 0,04
Artes 1,30 1,61
Educación 3,06 2,84
Filosofía 0,52 1,63
Historia 1,49 0,95
Letras e Idiomas 2,25 1,86
Psicología 4,17 4,26
Ciencias Sociales 33,44 41,81
Ciencias de la Información y de la Comunicación 1,42 3,56
Ciencias Políticas, Relaciones Internacionales y Diplomacia 0,35 0,70
Demografía y Geografía 1,15 0,80
Derecho 14,04 12,91
Economía y Administración 13,99 19,66
Sociología, Antropología y Servicio Social y otras Ciencias Sociales 2,47 4,18

316
 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Políticas Universitarias.

Finalmente, hay un gran número de opiniones que coinciden en afirmar que la universidad es
débil en cuanto a su capacidad de generar entrepreneurs. Un reciente trabajo (Kantis et al,
2000) aporta evidencia en este sentido, señalando que el sistema educativo –y en general los
valores culturales dominantes en la Argentina- no generan vocaciones ni capacidades
empresariales. Esto es particularmente negativo en el nuevo contexto tecnológico internacional,
en el cual las actividades productivas más dinámicas son esencialmente science-based, lo cual
convierte a la universidad -tal como ocurre en los EE.UU., por ejemplo-, en la principal fuente de
nuevos empresarios para la “economía basada en el conocimiento”.

En suma, el sistema educativo, factor clave para el desempeño del SNI, presenta en Argentina un
conjunto de deficiencias, algunas de las cuales son resultado del path-dependence del propio
sistema, mientras que otras son relativamente nuevas. En cualquier caso, considerando que la
calificación de los recursos humanos jugará un papel cada vez mayor tanto para la competitividad
de países y regiones, como para las oportunidades de empleo e ingresos para las personas, y que
el nuevo PTE exigirá una creciente cantidad de graduados en áreas como ingeniería, física,
biología, matemáticas, etc., la necesidad de resolver tanto los antiguos como los nuevos
problemas de la educación argentina aparece como urgente.
Cuadro IV-63
Estudiantes de ingeniería como proporción de la población entre 20 y 24 años. 1990-1995 (%)
Corea 13.5 Austria 4.5
Japón 9.0 Suiza 4.4
Australia 7.5 Italia 4.2
Chile 6.9 Estados Unidos 4.2
España 6.2 Perú 4.0
Suecia 6.2 Argentina 3.9
Grecia 6.1 Irlanda 3.9
Portugal 6.0 Hong Kong 3.7
República Checa 5.9 Uruguay 3.6
Alemania 5.8 Nueva Zelandia 3.0
Noruega 5.2 México 2.7
Canadá 4.9 Turquía 2.5
Polonia 4.9 Indonesia 1.8
Colombia 4.9 Thailandia 1.7
Holanda 4.8 Francia 1.2
Gran Bretaña 4.7 Brasil 1.1
Dinamarca 4.6 Sud Africa 0.6
Fuente: Elaboración propia en base a datos del World Bank (1999).

Ello exigirá, además de recursos provenientes tanto del sector público como del privado -
condición fundamental, considerando el grave deterioro de las condiciones de trabajo y de
enseñanza-, y de reformas estructurales dentro del propio sistema educativo, el superar una
desvinculación histórica -la de dicho sistema con el sector productivo-. Esto puede implicar, por
ejemplo, la necesidad de adaptar las curriculas a los requerimientos del mundo de la producción
(como ocurre, por ejemplo, en casi todos los países de industrialización tardía del Este
Asiático). Asimismo, podrá ser necesario generar alguna forma de orientación de la matricula de
estudiantes universitarios hacia las áreas consideradas más relevantes dentro del nuevo
contexto tecnológico internacional. Ambas tareas, sin embargo, son sencillas de enunciar pero

317
muy difíciles de implementar, especialmente desde el punto de vista político. Esto nos vuelve
una vez más al tema del path-dependence, y a la dificultad de cambiar culturas institucionales y
actitudes sociales firmemente arraigadas desde largo tiempo atrás.

4) El sistema nacional de innovación durante la apertura y reestructuración de la

economía: conclusiones

La etapa que analizamos tiene claramente tres subperíodos diferenciados. Entre 1976 y 1990 la
Argentina atravesó una fase caracterizada por crecientes dificultades en el ámbito
macroeconómico, que llevaron a tener un crecimiento negativo en los años ’80 y una progresiva
acumulación de tensiones inflacionarias que culminaron en hiperinflación.

En este contexto, poco podía esperarse en cuanto al desempeño del SNI. Por un lado, la
permanente inestabilidad e incertidumbre macroeconómicas distaban de constituir el mejor
ambiente para que las firmas privadas decidieran asignar recursos para actividades de
innovación. El elevado nivel de cerramiento de la economía en los años ‘80 -en un marco donde
existían importantes fuentes de renta tanto en el mercado financiero como por la vía del
lobbying con el sector público- tampoco impulsaba la competencia vía cambio tecnológico.
Canales clave de transferencia de tecnologías extranjeras, a su vez, funcionaron muy
débilmente; mientras la IED se mantuvo en niveles bajos, las importaciones de bienes de capital
fueron también muy reducidas, como producto de su encarecimiento relativo -vía protección- y
de la baja tasa de inversión. Finalmente, las preocupaciones de los gobiernos estuvieron
fuertemente concentradas en los problemas de la “macro”, lo cual obviamente condujo a que la
política científica o tecnológica no figurara en ninguna agenda de prioridades. En este
escenario, los antiguos problemas del SNI doméstico estuvieron lejos de solucionarse.

Entre 1991 y 1998, la estabilidad de precios, el crecimiento y la presión de la competencia

generaron un marco favorable para invertir e incorporar tecnologías en búsqueda de mejorar la
eficiencia y la competitividad. En el lado positivo del balance de aquel período podemos citar el
aumento de la productividad de la economía, las cosechas récord en el agro pampeano y el
crecimiento de las exportaciones aún en un contexto de tipo de cambio fijo. En contraste,
mientras que el aumento de la tasa de inversión fue relativamente débil, se deterioraron
seriamente los indicadores de empleo, distribución del ingreso y pobreza, a la vez que se
desarticularon varias cadenas de valor y desaparecieron un gran número de PyMEs.

Desde fines de 1998 hasta 2001 se extiende un largo período recesivo, culminado con la salida de
la convertibilidad, la declaración del default de la deuda, una megadevaluación que llevó a una
ruptura generalizada de contratos y el “congelamiento” del sistema financiero. La Argentina
acumula así un nuevo fracaso para sumirse ahora en la crisis más severa de toda su historia. Si
bien las causas que explican tanto la fase de crecimiento acelerado como la posterior crisis son
variadas, desde el enfoque del SNI es posible aportar un conjunto de argumentos que ayudan a
entender mejor lo ocurrido en los últimos diez años, con sus “luces” y sus “sombras”.

Los hacedores del programa de reformas pretendían impulsar un proceso de modernización

productiva basado fundamentalmente en el “garrote” de la liberalización comercial y viabilizado a
través de la incorporación de tecnologías extranjeras vía IED, importación de bienes de capital,
licencias, etc. Se suponía que si bien desaparecerían algunas empresas y sectores ineficientes, los

318
agentes económicos responderían al cambio en las reglas de juego incrementando sus niveles de
inversión, actualizando sus activos tecnológicos, modernizando sus rutinas de gestión, aumentando
su vocación exportadora, racionalizando su mix de producción, etc., lo cual daría lugar a
generalizadas ganancias de competitividad, fortalecidas por la mejora en la disponibilidad y calidad
de la infraestructura que vendría por el lado de la privatización de servicios públicos.

Estas respuestas positivas tuvieron lugar, efectivamente, pero en sólo una parte del espectro
empresarial, relativamente pequeña en la industria y más amplia en el sector agropecuario. En el
primer caso, las filiales de ET, algunos conglomerados nacionales que pudieron reconvertirse e
incluso salieron a invertir fuertemente en el exterior y un muy pequeño grupo de PyMEs
protagonizaron o acompañaron la expansión industrial de los ’90. En tanto, fueron los productores
más capitalizados y un conjunto de nuevas organizaciones empresarias (pools de siembra, fondos
de inversión, etc.), los que lideraron el espectacular crecimiento del sector agropecuario. En ambos
casos, desaparecieron, paralelamente, un gran número de pequeños y medianos productores, a la
vez que otros siguieron estrategias “defensivas” o se endeudaron crecientemente hasta llegar a
situaciones críticas desde el punto de vista de la relación entre sus activos y sus deudas. En
contraste, la tasa de “nacimiento” de firmas, en especial en la industria, parece haber sido baja.

Paralelamente, dentro de la estructura productiva se incrementó el peso del sector servicios, así
como el de las ramas más intensivas en recursos naturales o productoras de commodities
industriales intensivos en escala (que ya venían ganando espacio desde mediados de los años
’70). A la vez, perdieron presencia las actividades intensivas en conocimientos o de “base
científica”, así como las que emplean, en términos relativos, mayor cantidad de mano de obra. En
contraste, el tipo de actividades que más crece en el actual escenario de transición hacia las
“economías basadas en el conocimiento” no ha tenido un desempeño exitoso en la Argentina,
incluso en aquellos casos (software, biotecnología, etc.) en los cuales el país contaría con
potenciales ventajas competitivas (fundamentalmente, mano de obra calificada).

Las exportaciones, a su vez, crecieron fuertemente, pero también concentradas en actividades

vinculadas a recursos naturales (granos, aceites, petróleo) y sectores industriales productores de
commodities (siderurgia, petroquímica, celulosa, aluminio) –más las exportaciones automotrices,
único sector favorecido por una política de subsidios en los ’90-. Más aún, las ventas de los
productos más complejos se concentran primordialmente en el MERCOSUR y en otros PED.

En tanto, las transformaciones de los años ’90 no sólo vinieron de la mano de un fuerte aumento
del desempleo, sino que desplazaron la demanda de mano de obra hacia mayores niveles de
calificación, por lo cual, comprensiblemente, los grupos sociales más afectados por la
desocupación y la caída de ingresos fueron los de menores credenciales educativas.

A su vez, tal como lo señala Katz (1999b), la economía argentina ha avanzado hacia la frontera
tecnológica internacional, pero al mismo tiempo hace un uso relativamente menos intensivo de
los conocimientos técnicos y los equipamientos de origen local, perdiéndose valiosas
posibilidades de aprendizaje interactivo. Si bien en el nuevo escenario las firmas deben destinar
más recursos para realizar actividades innovativas, predominan aún más que en el pasado las
de tipo adaptativo y subsidiario de las tecnologías importadas, lo cual aleja la posibilidad de
procesos de acumulación y aprendizaje tecnológico endógenos.

319
En suma, la “destrucción creadora” tuvo más de “destrucción” que de “creación”. Ello no sólo
contribuyó a que el proceso de crecimiento se detuviera, sino también a generar un clima “anti-
reformas” que finalmente favoreció la adopción de una estrategia que, en lugar de construir sobre
los aspectos positivos de la convertibilidad, optó por salir de ella, sin medir adecuadamente las
consecuencias negativas de tal elección ¿Cuáles fueron las causas de este fracaso?

i) Los agentes económicos no se adaptan de manera “instantánea” a los nuevos contextos, ya que
las estrategias empresarias tienen una fuerte carga de “inercia”. A la vez, aún cuando deseen
hacerlo, muchas veces enfrentan “fallas de mercado” que les pueden dificultar o impedir acceder a
crédito, información técnica, recursos humanos, etc. (fallas que también afectan al nacimiento de
nuevas empresas), obstaculizando la adopción de estrategias de reestructuración “ofensivas”. Las
políticas públicas de los años ’90 no contemplaron ninguno de estos problemas, o, cuando lo
hicieron, la respuesta fue tardía y de escaso peso y los instrumentos elegidos estuvieron sujetos a
los vaivenes de los cambios políticos, dificultando su consolidación.

ii) Si bien los recursos naturales son la principal ventaja comparativa de la Argentina, las
actividades a ellos vinculadas –que fueron las “ganadoras” del proceso de reestructuración-
tienden a ser poco intensivas en mano de obra y a generar escasas oportunidades de
desarrollo tecnológico endógeno en un país como el nuestro, especialmente en las condiciones
hoy predominantes en cuanto al avance innovativo en el sector primario (liderado cada vez más
por grandes ET). A la vez, varios de los sectores afectados por la apertura (como la producción
de bienes de capital, por ejemplo), no sólo son intensivos en mano de obra calificada, sino que
son “difusores” de progreso técnico y a partir de ellos se generan valiosos procesos de
aprendizaje interactivo usuario-productor. Dado que la concepción de la política económica
dominante en los ’90 partía del supuesto que la asignación óptima de recursos es la que dicta el
mercado, no hubo preocupación por estos procesos, que derivaron no sólo en la pérdida de
empleos (sin que hubieran políticas de reconversión laboral efectivas) sino también en un
ensanchamiento de la brecha con el tipo de especialización productiva visible en los países que
están realizando el tránsito hacia las “economías basadas en el conocimiento”.

iii) Como ya dijimos varias veces en este trabajo, la importación de tecnologías debe ser
complementada tanto con el desarrollo de capacidades de absorción en los países receptores
como con la realización de actividades innovativas que permitan no sólo usar más
eficientemente dichas tecnologías sino también ir recorriendo un proceso de aprendizaje que
lleve gradualmente al desarrollo de capacidades innovativas endógenas. En este sentido, en la
Argentina no hubo políticas destinadas a incrementar las externalidades generadas por la IED
(que hubieran consistido, por ejemplo, en favorecer el desarrollo de proveedores locales,
estimular a las filiales a realizar actividades innovativas, etc.). Asimismo, la importación de
bienes de capital y tecnologías intangibles vino poco acompañada por un esfuerzo para que las
firmas, en particular las PyMEs, mejorararan otros aspectos de su gestión empresaria e
incorporaran recursos humanos calificados, de forma de aprovechar más dichas tecnologías. A la
vez, sólo tardíamente se intentó estimular la I&D y el desarrollo tecnológico local, con iniciativas
bien encaminadas pero sujetas a fuertes restricciones presupuestarias, poco vinculadas al resto de
las políticas públicas –y en particular a las políticas económicas- y recientemente afectadas por
cambios en los niveles de decisión política que conspiran contra su continuidad.

320
iv) No se lograron concretar cambios significativos en las instituciones de CyT. Pese a algunos
tímidos intentos de reforma –y al aumento de los recursos presupuestarios- la desvinculación
entre complejo de CyT y sistema productivo sigue siendo fuerte; incluso el INTA, que es el más
exitoso en ese terreno, perdió presencia como proveedor y difusor de tecnologías para el agro,
en un contexto de fuerte avance de los agentes privados (en gran medida vinculado al
desarrollo de la biotecnología). A la vez, el sistema educativo no sólo no logró mejorar sus
débiles vínculos con el mundo de la producción y la tecnología, sino que empeoró visiblemente
su desempeño, en un contexto de fuertes restricciones presupuestarias.

En suma, el fracaso de las reformas muestra los alcances y límites de una política de
modernización basada en un enfoque “neoclásico” u “ortodoxo”. En el capítulo final,
esbozaremos una agenda de temas para que, en la nueva etapa que se abre en la economía
argentina, se aprovechen los aspectos positivos introducidos por las reformas, pero en el marco de
una visión de largo plazo diferente, que tome como eje la necesidad de transformar el SNI en
dirección a que efectivamente se convierta, tal como ha pasado en casi todos los países exitosos,
en un elemento clave para impulsar un proceso de desarrollo económico sustentable y equitativo.
CAPITULO V
SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO:
PASADO, PRESENTE Y PERSPECTIVAS DEL CASO ARGENTINO
1) Reinterpretando el pasado

Si aceptamos que el PBI per cápita, pese a sus deficiencias, es aún el mejor indicador
disponible para saber cuál es la posición relativa de un país en el contexto internacional, está
claro que nunca la Argentina estuvo más cerca del mundo desarrollado que durante los años en
los cuales adoptó el modelo agroexportador. A partir de 1930, el país entra en una larga fase de
decadencia, no sólo tomando en cuenta el PBI per cápita y la productividad relativa de su
economía, sino también desde el punto de vista de su evolución institucional y, más
recientemente, de su bagaje cultural y de la solidez de su trama social. Si bien a partir del año
’30 se observan distintas “oleadas” de crecimiento (siguiendo la terminología de Cortés Conde,
1997), ellas son interrumpidas por crisis que, en una perspectiva de largo plazo, van
haciéndose cada vez más graves y profundas a medida que nos acercamos al presente.

Como dijimos en la introducción de este libro, comprender la evolución histórica de nuestro país
no es una tarea sencilla, ni se presta a análisis lineales. En este sentido, creemos haber
presentado un conjunto de argumentos que llevan a concluir que ninguna de las
interpretaciones “canónicas” de nuestra historia resulta suficiente para entender lo que ha
ocurrido en los últimos 140 años de desarrollo económico en la Argentina.

A lo largo del trabajo hemos planteado nuestra interpretación de las tres grandes fases del
proceso de desarrollo argentino, enfatizando las diferencias y coincidencias con los argumentos
presentados en la literatura recibida y aportando un conjunto de elementos analíticos
novedosos que, en nuestra opinión, contribuyen a una mejor comprensión de dicho proceso. En
este capítulo final, en lugar de organizar las conclusiones en base a la dimensión temporal,
hemos preferido hacerlo desde un punto de vista temático, rescatando los principales ejes que,
desde el enfoque del sistema nacional de innovación (SNI), forman la matriz analítica básica

321
que permite entender el proceso de desarrollo económico de nuestro país en su continuidad
histórica:

La importación de tecnologías y la actividad innovativa de la sociedad argentina

Como ha ocurrido en todos los países de industrialización tardía, la importación de

tecnologías ha jugado un rol clave en las distintas etapas del proceso de desarrollo argentino.
El predominio de las fuentes extranjeras es notorio en la etapa agroexportadora, vía importación
de bienes de capital, inversión extranjera directa (IED), inmigración, etc., en un contexto de
amplia apertura hacia dichas fuentes. En la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), la
importación continuó siendo el canal principal de difusión de nuevas tecnologías -en este caso,
con un mayor rol para la IED, en particular a partir de 1958-, aunque en un contexto de menor
apertura que en el pasado, en particular por la protección otorgada al sector de bienes de
capital. Hacia el final de la ISI, en tanto, se ponen en práctica algunas políticas restrictivas de
mayor alcance, dirigidas a regular la importación de tecnologías tangibles e intangibles, así
como el accionar de la IED, pero fueron revertidas a poco tiempo de ser puestas en marcha.

La diferencia principal entre ambas etapas, radica en que en la fase agroexportadora había
una mayor presión por operar con tecnologías cercanas al "estado del arte" internacional,
aunque en un contexto en el cual la adopción de dichas tecnologías se dio de forma
heterogénea. En cambio, durante la etapa de la ISI, la sumatoria de un mercado interno cuasi-
cerrado, las restricciones para importar bienes de capital y otros insumos tecnológicos y la
ausencia de políticas públicas que indujeran a las firmas a operar cerca de los niveles de
eficiencia de frontera, llevó a que el empleo de tecnologías obsoletas o alejadas del "estado del
arte" fuera más habitual.

En los años ‘90, con la completa desregulación de la importación de tecnología -incluyendo

el arancel cero para bienes de capital-, el masivo ingreso de IED y la presión de la liberalización
comercial, nuevamente hay un impulso para emplear tecnologías cercanas a la frontera
internacional, aunque obviamente no todos los agentes estuvieron en condiciones de incorporar
dichas tecnologías, especialmente por restricciones de tipo financiero. Así, al igual que en la
fase agroexportadora, se produjo un proceso de modernización tecnológica de carácter
heterogéneo, tanto inter como intra-sectorialmente.

Lo que unifica a los tres períodos considerados es que la actividad innovativa doméstica fue
siempre de carácter adaptativo y subsidiario respecto de la importación de tecnologías.
Mientras que en la etapa agroexportadora las actividades de difusión y adaptación eran
realizadas principalmente por el sector privado, en la ISI, y en particular desde mediados de los
años ’50, se intenta que el Estado intervenga más activamente en ese plano. Se pretendía no
sólo que las instituciones públicas tuvieran un mayor rol en la difusión, selección y adaptación
de tecnologías, tareas en las cuales tuvieron éxito dispar, sino que también se convirtieran en
generadoras de nuevas tecnologías (sólo el INTA y la CNEA pudieron avanzar a este estadio,
pero con impactos relativamente limitados, en especial en el caso de la CNEA, sobre el sector
productivo). Tras el fin de la ISI, progresivamente se reduce el rol de las instituciones públicas, y
ya en los años ’90 es claro que el balance entre esfuerzos públicos/privados y
locales/extranjeros vuelve a parecerse al del modelo agroexportador. En el nuevo escenario, las
actividades innovativas domésticas se orientan a adoptar y adaptar tecnologías extranjeras,

322
pero en una dirección menos “idiosincrática” que en el pasado, considerando que las
condiciones de competencia en el mercado local son relativamente homólogas con las del
mercado internacional, a diferencia de lo que ocurría en el ambiente más cerrado de la ISI.

En función de este análisis, la pregunta a formular es por qué, contrariamente a lo ocurrido

en los casos exitosos de desarrollo tardío (que también dependieron inicialmente de forma casi
total de tecnologías extranjeras), no se recorrió el sendero de aprendizaje evolutivo que lleva de
la importación de tecnologías y la innovación adaptativa a la construcción de capacidades
innovativas genuinas. Una parte de la literatura recibida sugeriría que fue la “dependencia”
tecnológica la que impidió recorrer ese sendero. En este sentido, es posible pensar que el
fuerte peso de la IED en el proceso de industrialización argentino –una diferencia fuerte con lo
ocurrido en algunos países asiáticos de rápido crecimiento como Japón, Corea o Taiwán-
efectivamente puede haber sido un obstáculo en ese sentido.

Las empresas transnacionales (ET) pudieron operar en la ISI con tecnologías alejadas de la
frontera internacional, a la vez que raramente los gobiernos intentaron aprovechar las
potenciales externalidades derivadas de la presencia de ese tipo de firmas -realización local de
actividades de I&D, desarrollo de proveedores, etc.-. Si bien se impulsaba, por la vía de altos
requisitos de integración nacional, a que las ET se aprovisionaran localmente, no se generaban
incentivos para que empujaran a sus proveedores a mejorar en eficiencia y calidad. A su vez, en
los ’90 se optó por una apertura que permitió a las ET reducir sus vinculaciones con los
proveedores domésticos, ganando eficiencia microeconómica, pero a costa de perder potenciales
“derrames” hacia el medio local y sin que, hasta el momento, esa mayor eficiencia microeconómica
de las ET se haya traducido en un aumento significativo de las exportaciones que hacen esas
firmas a los mercados dinámicos del mundo desarrollado.

Pero el tema de la IED no es el único relevante cuando se trata de explicar por qué no se
produjo el pasaje desde la importación de tecnologías y la innovación adaptativa a la capacidad
de generar innovaciones endógenas. A continuación discutimos brevemente algunos otros
elementos que contribuyen también a explicar ese fracaso:

El escenario internacional y los cambios en los paradigmas tecno-económicos

Los cambios en el escenario internacional y, en particular, la evolución histórica que ha llevado

a una sucesión de diferentes paradigmas tecno-económicos (PTE) dominantes en las distintas
etapas del sistema capitalista, han generado tanto oportunidades como obstáculos para el proceso
de desarrollo económico de nuestro país. Dichos impactos no han sido únicamente función de
dichas transformaciones, sino también de las políticas y estrategias puestas en juego en la
Argentina, tanto desde el gobierno como de parte del sector privado, en cada etapa.

Durante la fase agroexportadora la Argentina aprovechó exitosamente las oportunidades

abiertas tanto por la existencia de una fuerte demanda mundial por productos primarios como
por la abundancia de capital humano con deseos de emigrar hacia nuevas regiones. El
aprovechamiento de estas oportunidades no fue un fenómeno ni espontáneo ni simple, sino que
fue resultado de un proceso de transformación consciente encarado tanto por el sector público
como por el privado, el cual involucró la adopción y difusión de innovaciones institucionales,
tecnológicas y organizacionales que modificaron radicalmente la estructura económica y social del

323
país. A su vez, una parte de los inmigrantes eran portadores de un significativo know-how
tecnológico que permitió dar inicio a un proceso de industrialización moderno dentro del país. Sin
embargo, dicho proceso no avanzó, por distintas razones (falta de minerales, debilidad de la
infraestructura científica y tecnológica, inexistencia de un mercado de capitales), hacia aquellas
actividades pesadas y/o science intensive que comenzaban a liderar el crecimiento de las
economías avanzadas en aquel momento (actividades en las que la transferencia de tecnología
vía el know how incorporado en los empresarios inmigrantes no era una alternativa disponible,
considerando el carácter más codificado y sistemático de la base de conocimientos de dichas
actividades).

En la ISI se acentúa esta disfuncionalidad entre los cambios en el PTE y las características
tanto estructurales como de política económica de la Argentina. Si bien progresivamente se
avanzó hacia industrias como la automotriz, la química, etc. –las más dinámicas durante la era
“fordista”-, se generó una réplica menos eficiente -en escalas y tecnología- de lo que ocurría en
los países desarrollados. Esto fue tanto por las limitaciones de tamaño de mercado, capitales y
recursos naturales y humanos del país, como por la adopción de políticas excesivamente
inward oriented, lo cual hizo que la restricción de escalas del mercado interno no pudiera
compensarse vía exportaciones (políticas inward oriented que se aplicaban en un contexto en el
que la economía internacional mostraba el mayor dinamismo de su historia y el comercio crecía
rápidamente). A la vez, al menos hasta mediados de los años ’50, la Argentina pierde el curso
de las transformaciones tecnológicas en el sector agropecuario, dado que las restricciones para
importar insumos químicos y bienes de capital se sumaban a la debilidad extrema del aparato
de investigación local.

Si bien en los años ’90 la Argentina fue un país receptor privilegiado dentro de la dinámica
expansiva de los flujos internacionales de capital directo y de cartera, su desempeño exportador
fue débil (en un escenario en donde el intercambio comercial global se expande fuertemente), y
se basó esencialmente en el acceso al MERCOSUR, la explotación de ventajas comparativas
naturales y la presencia de un núcleo de plantas escala intensivas productoras de commodities
industriales que habían sido instaladas mayoritariamente en los años ’60 y ‘70. A la vez, no se
avanzó hacia las actividades más dinámicas -informática, software, telecomunicaciones,
biotecnología, etc.- dentro del nuevo PTE dominante (pese a que en varias de dichas
actividades la disponibilidad de capital humano calificado, factor que la Argentina aún posee
con cierta abundancia, es una condición decisiva para poder competir exitosamente en los
mercados mundiales). En tanto, fue lenta la tasa de adopción de las innovaciones tecnológicas
y organizacionales que determinan las capacidades competitivas de las firmas y los países en
el nuevo escenario global. Finalmente, el nivel de inversiones en “conocimiento” es, en la
Argentina, sustancialmente inferior al que realizan los países desarrollados. En consecuencia,
no sorprende que estemos lejos de ingresar a las llamadas “economías basadas en el
conocimiento”.

Contexto macroeconómico y régimen de incentivos

Durante la etapa agroexportadora la estabilidad macroeconómica e institucional generó un

ambiente propicio para la adopción y difusión de tecnologías extranjeras y el desarrollo de
procesos de aprendizaje y generación de innovaciones incrementales tanto en el sector

324
agropecuario, el cual necesitaba vender en el mercado internacional, como en el industrial, que
enfrentaba la competencia de productos importados en el mercado local. A su vez, en dicha
etapa el país absorbió, como resultado de un proyecto claramente intencionado de su dirigencia
política, un conjunto de innovaciones institucionales que transformaron radicalmente una
sociedad tradicionalista y pre-capitalista en una nación que persiguió un ideal de progreso
basado en la réplica de la trama de instituciones y normas sociales vigentes en los países más
avanzados. Con sus logros y fracasos, este proceso de transformación sentó las bases de la
Argentina moderna y fue pre-requisito esencial del aprovechamiento de las ventajas comparativas
que permitieron al país insertarse exitosamente en la economía internacional en aquella época.

En la ISI el país atravesó serias y frecuentes turbulencias, tanto económicas como

institucionales, lo cual introdujo una fuerte dosis de incertidumbre sobre las decisiones de
inversión y cambio tecnológico. Si bien, en particular a partir de mediados de los años ‘50, esa
incertidumbre fue reducida por la vía de regímenes especiales de promoción a la inversión y por
la alta protección concedida a los productores locales, con lo cual se pudo garantizar la
continuidad del proceso de acumulación de capital en el sector manufacturero, el mencionado
carácter inward oriented de la política económica de la ISI desalentó la realización de esfuerzos
innovativos dirigidos a alcanzar la frontera tecnológica y llevó a un aumento de la brecha de
productividad vis a vis los países avanzados. Así, los procesos de aprendizaje desarrollados en
sectores como el metalmecánico adquirieron características fundamentalmente idiosincráticas,
limitando sus alcances. En otros casos, como en la actividad farmacéutica o electrónica, los
esfuerzos privados no encontraron un ambiente favorable para progresar hacia niveles
crecientes de capacidades tecnológicas endógenas, considerando el poco apoyo que podían
recibir de parte de las instituciones públicas de CyT y el escaso alcance de las interacciones
que podían desarrollar con otros agentes y sectores productivos locales (ver más abajo). En
tanto, por la misma época, los fuertes cambios de orientación de las políticas agropecuarias
llevaron a un progresivo retraso tecnológico del sector con relación a los principales países
productores a nivel mundial.

Si bien existía en la etapa agroexportadora la posibilidad de obtener “rentas no innovativas”

–fenómeno que no fue exclusivo de nuestro país-, ello no parece haber afectado seriamente la
dinámica de crecimiento en aquel período, considerando el contexto institucional y de política
económica antes descripto. Durante la ISI, en cambio, se generó un esquema de incentivos
desbalanceado, en el cual se otorgaban protecciones y subsidios para las empresas
industriales sin que se exigieran contrapartidas de desempeño efectivas, a diferencia de lo
ocurrido en los casos de crecimiento exitoso del Este Asiático, donde se enfatizó en la necesidad
de obtener ganancias de competitividad en los sectores promovidos y se generaron estímulos para
desarrollar actividades innovativas endógenas como parte del proceso industrializador.

El período 1976-1990, de claro retroceso de la Argentina en el contexto internacional, se

caracteriza tanto por la exacerbación de la incertidumbre económico-institucional, como por la
variedad de rentas obtenibles en actividades tales como la especulación financiera, el lobbying
con el sector público, etc. No sorprende que la dinámica innovativa durante esta etapa fuera
muy débil, a la vez que se incrementara la brecha de productividad en relación con la frontera
internacional, tanto en el sector agropecuario como en el industrial.

325
 Los años ‘90 combinan una mayor estabilidad con un cambio en el régimen de política
económica. Así, indudablemente hay un nuevo sistema de incentivos que impulsa a los
productores locales -en particular a aquellos que operan en sectores transables- a acercarse a
la frontera internacional de eficiencia vía cambio tecnológico. Sin embargo, el carácter drástico -
tanto por su alcance como por su velocidad- del cambio de régimen, hizo que la inevitable
"destrucción creadora" que debía tener lugar en el nuevo contexto llevara a la desaparición de
un gran número de firmas y de puestos de trabajo. Además del efecto de una estructura de
precios relativos distorsionada por la sobrevaluación cambiaria, esta destrucción "excesiva"
resultó de haber omitido el hecho de que la adaptación a las nuevas reglas de juego debía ser
gradual -considerando que las estrategias y comportamientos de los agentes económicos son
path-dependent y habían sido desarrollados para desempeñarse en escenarios mucho más
turbulentos y regulados- y que tenía que estar acompañada de políticas de asistencia para la
reestructuración de las empresas y de capacitación o reconversión para la fuerza de trabajo.

Estructura productiva y cambio tecnológico

La estructura productiva argentina no sólo ha estado siempre muy vinculada a su base de

recursos naturales (vinculación todavía mucho más notoria en el caso de las exportaciones),
sino que ha tenido, históricamente, una débil presencia de aquellas actividades en donde la
posesión de habilidades (skills) técnicas especiales, personal calificado o capacidades
innovativas juega un rol clave en la dinámica competitiva.

Fue en la etapa de la ISI, y en particular a partir del gobierno desarrollista asumido en 1958,
cuando, con distinta intensidad según las orientaciones de los sucesivos gobiernos de la época,
se intentó cambiar la estructura productiva de modo consciente hacia un mayor peso de las
actividades industriales más complejas técnicamente y más intensivas en capital. Sin embargo,
no podemos decir que ese impulso se haya dado bajo la idea de que ese cambio en la
estructura productiva iba a ampliar las oportunidades de avance tecnológico endógeno para la
sociedad argentina, sino más bien con el objetivo de que nuestra economía se pareciera
“materialmente” a las más desarrolladas (e incluso ese objetivo tenía, para gran parte de la
dirigencia argentina –en particular su sector militar- una clara resonancia geopolítica). En
consecuencia, no sorprende que la transformación de la estructura productiva quedara trunca,
tanto porque no vino acompañada de una mayor actividad innovativa local, como porque los
procesos de aprendizaje en el sector manufacturero estaban limitados. Esto último ocurría tanto por
la escala pequeña del mercado local y por un esquema de política económica que prestaba poca
atención al problema de la eficiencia microeconómica, como por las escasas interacciones entre
dichos procesos y el mundo de las instituciones públicas de CyT y el sector universitario.

En los años ’90, la política económica abandona claramente todo objetivo explícito de
transformación de la estructura productiva (la única excepción es el régimen para la industria
automotriz) y deja que sean las decisiones de inversión de los agentes privados los que
produzcan los cambios en ese plano. Tampoco hay estímulos para orientar a la IED a que se
radique en sectores tecnológicamente avanzados –cosa que han hecho países tan distintos
como Brasil, Irlanda o Singapur-, ni para que se desarrollen localmente actividades como
software, biotecnología, etc., en las cuales el país podría tener ventajas competitivas a partir de
la posesión de recursos humanos calificados en forma relativamente abundante. Así, no

326
sorprende que se consoliden las actividades vinculadas a ventajas naturales y/o que habían ya
alcanzado un cierto nivel de competitividad en la etapa previa (ramas productoras de
commodities industriales como siderurgia, petroquímica, etc.), a la vez que pierden peso los
sectores intensivos en conocimiento o mano de obra calificada.

En suma, la estructura productiva, por su propia conformación, ha tendido a abrir limitadas

oportunidades para el avance tecnológico endógeno. Ambos factores, a su vez, se han
realimentado en un proceso de co-evolución, ya que al no "rutinizarse" dentro de la dinámica
productiva local las actividades de innovación, se han generado pocas capacidades para
avanzar hacia actividades más intensivas en conocimiento.

Las capacidades de absorción y el aprendizaje interactivo

No siempre las tecnologías importadas pudieron ser usadas con el mejor nivel de eficiencia,
debido a las debilidades en las “capacidades de absorción” de la sociedad local. Las
habilidades empresariales para manejar el proceso de selección, adopción y adaptación del
cambio tecnológico han estado muy desigualmente repartidas. Asimismo, muchas veces han
faltado capacidades organizacionales y gerenciales, así como suficiente información técnica y
recursos humanos calificados, en las empresas argentinas de menor tamaño relativo, tanto
agropecuarias como industriales. Por otro lado, el ambiente institucional no siempre generó los
incentivos correctos para inducir un uso más eficiente de los equipos, insumos y tecnologías
intangibles incorporadas desde el exterior. Las fallas del mercado financiero y de capitales, en
tanto, tampoco facilitaron que se difundieran suficientemente las tecnologías disponibles en el
medio local.

A su vez, la debilidad de los procesos de aprendizaje interactivo ha sido una de las

principales deficiencias a lo largo de la evolución del SNI argentino. A la pobreza de los vínculos
entre empresas, instituciones de CyT y sistema educativo (ver más abajo), se suman las
escasas interacciones interempresarias, no sólo en el campo de la innovación, sino incluso en
otros más rutinarios como comercialización, formación de personal, etc. A la vez, la
restructuración de los años ‘90, con su secuela de desaparición de firmas que no pudieron
sobrevivir con las nuevas reglas de juego, implicó la desarticulación de un gran número de
cadenas de proveedores, a la vez que hizo “menos denso” el tejido productivo. Finalmente, la
pequeña dimensión del sector productor de bienes de capital (que había llegado a alcanzar un
cierto grado de maduración durante la ISI), implica la pérdida de las potenciales ganancias que
se derivan de la interacción entre usuarios y productores de dicho tipo de bienes que son, por
naturaleza, difusores del progreso técnico. Este escaso nivel de vinculaciones entre los agentes
del SNI es tanto más preocupante cuanto hemos señalado varias veces que justamente un
ambiente rico en interacciones sistémicas es una de las condiciones básicas para el eficiente
desempeño del SNI como un todo.

El papel de los empresarios

En buena parte de la literatura recibida se suele argumentar que el desarrollo económico

argentino habría estado obstaculizado por la falta de empresarios “schumpeterianos”. De
hecho, es habitual hallar el concepto de que la clase dominante ya durante el modelo
agroexportador habría condicionado la agenda de políticas públicas de modo de generar

327
fuentes de rentas “no innovativas” –vía apoyos del Estado, especulación financiera, etc.-
adicionales a las naturales de la Pampa, que habían sido su fuente original de acumulación.
Este carácter “rentístico” y “especulativo” de la elite empresaria sería una nota permanente de
nuestra historia, convirtiéndose, en esta línea de interpretación, en uno de los principales (o en
el principal) obstáculos para avanzar en el sendero del desarrollo económico.

Sin embargo, a nuestro juicio, no tiene demasiado sentido discutir acerca de cuán
“schumpeterianos” o no son los empresarios de un país determinado. La interacción entre los
contextos institucionales vigentes en cada sociedad y las conductas de los agentes empresarios
generan, conjuntamente, marcos de incentivos específicos que definen las actividades en
donde existen más probabilidades de encontrar ganancias. Así, determinados contextos
inducirán la aparición de conductas empresarias basadas en la innovación como fuente de
poder competitivo, en tanto que otros favorecerán el surgimiento de estrategias “rent-seeking”.
Cuando ocurre esto último, es usual que se consoliden posiciones empresarias dominantes
basadas en el aprovechamiento de ciertos privilegios, regímenes especiales, oportunidades de
ganancia especulativa, etc. Naturalmente, una vez que estas fuentes de rentas “no innovativas”
han sido creadas, los empresarios beneficiados se van a oponer a los intentos de removerlas,
creando una fuerte barrera al cambio institucional.

Por otro lado, la idea de un comportamiento uniformemente “rentístico” y “especulativo” del

gran empresariado argentino a lo largo de toda la historia del país es inadecuada ya que: i) se
basa en un ideal de empresario “schumpeteriano” no contrastado contra ningún otro caso
nacional concreto (con lo cual se asume implícitamente que en otros países de desarrollo tardío
los empresarios se abstenían de aprovechar las fuentes de rentas “no innovativas”); ii) supone,
de forma implícita, que la misma clase dominante se ha mantenido permanentemente en control
del poder económico-político de nuestro país (sin que ese supuesto esté avalado por la
evidencia empírica); iii) fuerza –en contra de la evidencia disponible- la búsqueda de un modelo
único de comportamiento empresario; iv) parte de un “prejuicio anti-empresario”.

En contra de lo que supone la literatura crítica de la elite empresaria argentina, para la cual
durante el modelo agroexportador los terratenientes se limitaron a recoger los frutos de nuestra
fértil Pampa Húmeda, la evidencia disponible nos muestra un proceso mucho más complejo, en
el cual hubieron de realizarse esfuerzos importantes de incorporación, adaptación y mejoras
incrementales de las tecnologías tangibles e intangibles importadas, a resultas de los cuales se
disparó un proceso de modernización y aumento de la competitividad del sector agropecuario
que permitió a la Argentina competir exitosamente en los mercados mundiales de granos y
carnes. A la vez, en esa misma época se inicia el proceso de industrialización moderna en la
Argentina, instalándose un conjunto de plantas productoras de bienes no durables que no
estaban demasiado lejanas del estado del arte en materia de tecnologías y escalas. En tanto,
se daba comienzo a un proceso de aprendizaje evolutivo en distintos segmentos de la industria
metalmecánica, que llegó a su máxima expresión en el caso del grupo Di Tella, que fue, junto
con otros dos conglomerados locales, pionero en la realización de inversiones directas fuera del
país.

En contraste, en la ISI se fue gestando un tipo de vinculación entre grandes empresas y

Estado (cuyos antecedentes se habían generado, pero en forma más acotada, en la fase

328
agroexportadora) en el cual fue habitual la búsqueda de incentivos promocionales, protección
arancelaria, contratos públicos, etc., que daban lugar a ganancias extraordinarias justificadas,
desde el sector público, en la necesidad de promover la industrialización del país, pero que, a
diferencia de lo ocurrido en las experiencias exitosas del Este Asiático, no eran concedidas bajo
el principio de “reciprocidad”, ya que las firmas beneficiadas no asumían compromisos en
materia de competitividad, desarrollo tecnológico, exportaciones, etc. Más adelante, en los años
’80 las firmas locales se acostumbraron a operar en un contexto de alta inestabilidad e
incertidumbre macroeconómica, en el cual de todos modos era posible obtener significativas
rentas vía especulación financiera, que se sumaban a las tradicionalmente conseguidas por el
recurso al lobbying con el sector público. De todos modos, aún en estos contextos, el análisis
microeconómico revela conductas diferentes y estrategias de inversión y tecnológicas más o
menos ambiciosas en distintas empresas, dependiendo de factores tales como tamaño, formas
de propiedad, capacidades técnicas y gerenciales, e, incluso, de los objetivos, actitudes y
percepciones de los propietarios de las firmas.

Los agentes empresarios que habían desarrollado rutinas y conductas funcionales a un

contexto de alta regulación estatal de la economía y elevada incertidumbre se vieron
súbitamente expuestos a nuevas reglas de juego con la apertura y desregulación de los años
‘90. En este contexto, las reacciones y desempeños de las firmas fueron previsiblemente
diversos -y más o menos exitosos-, tanto en función de las capacidades acumuladas
previamente, como de sus posibilidades de reestructuración para sobrevivir en el nuevo
escenario. En cualquier caso, es claro que las empresas –al menos aquellas que pudieron
adaptarse al cambio en las reglas de juego- debieron prestar más atención a temas vinculados
con productividad, calidad, comercialización, gestión, etc., que en el pasado, lo cual llevó a
modificar sus estrategias, patrones de especialización, formas de gobierno corporativo,
esquemas de reclutamiento y formación del personal, etc. En los casos más exitosos, esa
reestructuración permitió que un puñado de conglomerados domésticos no sólo se consolidara
localmente, sino que también se expandiera, vía inversión directa, hacia terceros mercados,
incluso fuera de América del Sur.

Políticas e instituciones de ciencia y tecnología

La Argentina tiene una larga tradición de política científica, que se remonta a la etapa
agroexportadora. Sin embargo, salvo excepciones, el interés por la ciencia, de parte del Estado,
siempre ha estado vinculado a una motivación política y de “prestigio”, más que al objetivo
explícito de que, a partir de la actividad científica, se generara un stock de conocimientos
locales tal que pudieran servir de base para un desarrollo tecnológico autónomo. A su vez, la
institucionalidad de la ciencia argentina, tal como lo ilustra el caso del CONICET, favorece,
tanto por los métodos de selección y evaluación de los investigadores como por la propia
historia de su nacimiento y la inclinación de la mayoría de sus integrantes, más el contacto con
la ciencia "mundial" -vía papers, etc.- que con la realidad local. De hecho, si bien el país
alcanzó un grado de excelencia alto en ciertas disciplinas –tal como lo muestran los Tres
Premio Nobel en ciencias obtenidos por argentinos254, hecho inédito para un país en desarrollo-,
ello a la vez muestra que no basta con disponer de excelentes investigadores para conseguir el

254
. Esto, más allá de que uno de ellos, César Milstein, haya desarrollado el grueso de su carrera en el exterior.

329
status de país desarrollado255. Ciertamente, a los problemas propios de la evolución de la
actividad científica argentina, hay que agregar que, como señalamos antes, el patrón de
especialización productiva se movió débilmente hacia ramas “ciencia-intensivas” y que la
actividad innovativa doméstica del sector privado ha sido generalmente de tipo subsidiaria y
adaptativa de las tecnologías importadas.

En este contexto, no sorprende que los contactos entre ciencia y tecnología, y ciencia y
producción hayan sido tradicionalmente débiles. Este divorcio se percibe, por ejemplo, al
contrastar el peso relativo de la Argentina en publicaciones científicas -el cual es relativamente
alto para un país en desarrollo- y en patentes obtenidas en los EE.UU -el cual es casi nulo-. A
su vez, el patrón de especialización científica de la Argentina -sesgado hacia la biomedicina- no
está vinculado, a diferencia de lo que ha ocurrido en otras experiencias exitosas de
industrialización tardía, con el esquema de especialización productiva del país (obsérvese, en
este sentido, que en otros países de base agropecuaria, como Australia, la investigación en
ciencias tiene un sesgo a concentrarse en temas del agro). Finalmente, la ciencia no ha jugado
el papel de "antena" de las oportunidades tecnológicas disponibles en la frontera internacional.
En suma, si bien el avance de la ciencia en Argentina ha sido en buena medida exitoso en sus
propios términos, y tuvo un impacto positivo en distintas áreas de la vida social -por ejemplo, en
el caso de la salud-, su contribución efectiva para el proceso de desarrollo económico ha sido
relativamente marginal.

En cuanto a la política tecnológica, la misma, más allá de la creación de instituciones como

el INTA y el INTI en los años ‘50 y de lo vinculado al área nuclear, ha sido, por acción u
omisión, de "laissez faire" (en otras palabras, confiando en que la importación de tecnologías
resolvía, finalmente, todas las necesidades del proceso de desarrollo económico). En ese
sentido, puede haber existido una suerte de "herencia" de la fase agroexportadora, en la cual se
desarrolló un vigoroso sector agropecuario sin asistencia de políticas tecnológicas explícitas
(hecho posible por la peculiar configuración que asumió el sector en Argentina) y surgió un
proceso de industrialización basado en la figura del empresario inmigrante portador de un know
how tecnológico suficiente como para ingresar en un conjunto de actividades manufactureras
maduras. Esa herencia podría haber sido uno de los factores que llevó a que en la ISI se
demorara mucho la adopción de políticas tecnológicas más activas, que sí eran necesarias en
el nuevo contexto del desarrollo económico argentino, tanto en el sector agropecuario (donde
se estaba produciendo una profunda revolución tecnológica a nivel internacional) como en el
industrial (ya que se pretendía avanzar hacia ramas más complejas desde el punto de vista
técnico en un contexto en el cual se estaban difundiendo aceleradamente nuevos métodos de
organización de la producción que tardaron en ser adaptados eficientemente en el país).

Las excepciones al "laissez-faire" son el período 1969-1975 -cuando predominó una

orientación "antidependentista"- y las iniciativas tomadas en la segunda mitad de los años ‘90 -
tratando de adoptar instrumentos de política empleados habitualmente en los países más
avanzados (fundamentalmente, incentivos fiscales y crediticios para I&D y sistemas de
extensionismo industrial para PyMEs) e intentando establecer prioridades en la asignación de

255
. Unicamente como referencia, es útil recordar que Japón tiene sólo 5 Premios Nobel en Ciencias y que Corea y Taiwan no tienen
ninguno.

330
fondos para las actividades de investigación. Sin embargo, en ninguno de los dos casos esas
iniciativas estuvieron integradas o vinculadas a otras áreas; en particular, tuvieron escasa o
nula relación con las políticas económicas generales adoptadas en esos períodos, lo cual
contribuye a explicar su escasa incidencia efectiva. En este sentido, también hay que tener en
cuenta que en el primer caso (1969-75) esas iniciativas de política tecnológica funcionaron en
un contexto de inestabilidad política y económica muy severa, y en el segundo (segunda mitad
de los años ’90) fueron implementadas casi coincidentemente con el inicio del período recesivo,
lo cual llevó a restricciones fiscales que afectaron su desenvolvimiento, a la vez que hizo
nuevamente focalizar la atención de los policy-makers en los temas de la “macro-economía”.

A su vez, si bien la creación de las grandes instituciones de CyT en la Argentina coincidió

con el ingreso a la fase "difícil" de la ISI, las mismas se inspiraron, tal como en la mayor parte
del mundo en desarrollo, en el "modelo lineal de innovación", que supone que el desarrollo de
tecnologías, y su incorporación al mundo de la producción, son consecuencias naturales de la
actividad científica. En este escenario, no sorprende que compartieran gran parte de los
problemas que similares instituciones mostraron en otros países en desarrollo -débiles vínculos
con las firmas privadas (que eran consideradas “usuarias” de las instituciones de CyT),
excesivo sesgo hacia el aspecto “duro” de las tecnologías en desmedro de otras áreas clave
para el desempeño competitivo de las firmas (gestión, organización del proceso de trabajo,
comercialización), etc.-. Si bien el INTA jugó un rol importante para el avance tecnológico en el
agro durante la ISI y la CNEA alcanzó éxitos en el área nuclear, aún en esos casos la
contribución de dichas instituciones a la consolidación de un SNI capaz de impulsar un proceso
de desarrollo sostenido fue limitada. A su vez, el funcionamiento global de las instituciones
públicas de CyT –incluyendo a las universidades- distó de ser “sistémico”, ya que se caracterizó
por la falta de coordinación, las superposiciones, la ausencia de criterios de planificación y
fijación de prioridades, etc.-.

En los años ’90, el gobierno asumió una orientación decidamente pro laissez-faire en
política tecnológica, apostando a la modernización vía IED, importación de bienes de capital,
etc. A la vez, en un nuevo escenario internacional y local, la inadecuación del complejo de CyT
apareció como flagrante, ya que su rigidez, alto grado de especialización y orientación hacia lo
“ingenieril” suponen todo lo contrario de lo que es la “best practice” actual en el área. A su vez,
la crisis fiscal llevó al gobierno a presionar a las instituciones de CyT para que demuestren su
"utilidad", tarea que se hizo particularmente compleja para varios de los organismos,
considerando, por ejemplo, que la privatización de empresas públicas hizo desaparecer una de
las fuentes "naturales" de demanda de sus servicios. En el mismo sentido tendió a operar el
proceso de transferencias a manos extranjeras de las firmas privadas de capital local. En este
contexto, los intentos de reforma chocaron contra su propia falta de claridad en los objetivos, su
débil o inexistente conexión con otros objetivos y áreas de la política pública y contra el path-
dependence impreso en las rutinas y estrategias consolidadas a lo largo de décadas. Así, las
instituciones de CYT muchas veces se volcaron hacia formas relativamente fáciles de aumentar
su vinculación con el medio –prestación de servicios de rutina, consultorías, etc.-.Sin embargo,
raramente realizaron contribuciones significativas al proceso de reestructuración de la
economía, e incluso perdieron claramente peso en la provisión de tecnologías aún en aquellos
casos, como el del INTA, en los cuales habían alcanzado cierta relevancia en el pasado.

331
El sistema educativo

En los primeros años de la organización nacional, una parte importante de la dirigencia

argentina concebía a la educación como un vehículo no sólo para el progreso económico y
social de los ciudadanos y para la homogeneización cultural de un país con una fuerte
presencia de inmigrantes, sino también como una herramienta esencial para acompañar el
proceso de modernización y desarrollo económico. Sin embargo, si bien la Argentina consiguió
incrementar sustancialmente las calificaciones de sus recursos humanos, el sistema educativo
asumió una orientación claramente desvinculada de las necesidades del mundo productivo, lo
cual se comprueba al observar la debilidad de los sistemas de educación técnica industrial y
agropecuaria, así como el carácter profesionalista de nuestras universidades.
Significativamente, los intentos de reforma realizados en la etapa agroexportadora para
modificar esos rasgos contaron con la oposición de las organizaciones políticas representantes
de las clases medias, que vieron, y siguen viendo, a la universidad más que nada como un
ámbito político antes que como un lugar de generación de conocimientos científico-tecnológicos
y de vinculaciones efectivas con el mundo de la producción y de la tecnología.

Ni durante la ISI ni a lo largo del proceso de reestructuración desarrollado en las últimas

décadas se modificaron esas orientaciones básicas de nuestro sistema educativo, en tanto que,
especialmente desde fines de los años ’60, fue descendiendo progresivamente la calidad
académica de dicho sistema, de la mano de las persecuciones políticas y la caída del nivel de
recursos monetarios. El accionar privado no contribuyó a superar los problemas de la educación
pública, ya que las universidades privadas son aún más profesionalistas que las estatales, la
educación secundaria técnica de gestión privada está poco extendida y los sistemas de
formación profesional en empresas han sido tradicionalmente débiles.

En este contexto, si bien hay coincidencia en reclamar una sustancial mejora de la

educación y un aumento de los fondos a ella destinados, no hay consenso, e incluso en vastos
sectores hay desconfianza, respecto de la necesidad de vincular más estrechamente el mundo
de la educación con el sistema productivo y tecnológico y de que la universidad contribuya
efectivamente a la formación de entrepreneurs, factores que en otros países han sido claves
para alcanzar un proceso de desarrollo económico exitoso.

2) Mirando al futuro

Un entorno macroeconómico e institucional estable es precondición para cualquier estrategia de

desarrollo. La inestabilidad afecta principalmente a las inversiones en capital físico y humano, así
como a las destinadas a la adquisición de nuevos conocimientos, ya que tienen largos plazos de
maduración y están sujetas a altos grados de incertidumbre. A su vez, dichas inversiones son
los motores del crecimiento. La definición de un esquema económico genuinamente sostenible
y la recomposición de la trama institucional y política son, entonces, tareas imprescindibles.

Al hablar de la trama institucional no nos referimos únicamente a los poderes públicos, el

sistema judicial, los partidos políticos, etc., sino al conjunto de valores y normas de conducta
vigentes en un país. En este sentido, la extrema fragmentación del entramado social conspira
contra la formulación de cualquier proyecto de largo plazo, en tanto la sociedad parece dividida
profundamente, al igual que en otras épocas poco felices de nuestro pasado, en torno a una

332
serie de cuestiones estructurales básicas respecto de las cuales se deben recrear consensos si
se pretende recorrer un sendero de desarrollo económico y social sostenido. Entre otras cosas,
está claro que esto supone un esfuerzo para reducir el actual nivel de polarización social, inédito en
nuestro país, de modo de garantizar un cierto mínimo de inclusión en términos de acceso a bienes
elementales y educación para el conjunto de la población. Asimismo, implica recomponer la
estructura de contratos rota por la devaluación, de modo que se pueda recrear nuevamente una
trama densa y previsible de interacciones entre los agentes económicos.

A su vez, se debe tener en claro que los agentes económicos deben enfrentarse a un ambiente
competitivo en el mercado local, única vía para que se vean estimulados a buscar
permanentemente mejoras de productividad y calidad y a incorporar y desarrollar nuevas
tecnologías, de modo que, dadas otras condiciones necesarias (tanto macroeconómicas como
institucionales), las empresas locales sean competitivas no sólo a nivel doméstico sino también
en la arena internacional. En otras palabras, se debe mantener un marco de incentivos que
aliente a los empresarios a obtener ganancias por vías “schumpeterianas” y desaliente la
ineficiencia microeconómica y la búsqueda de rentas “no innovativas”.

Más allá de estos requisitos básicos o condiciones necesarias para retornar al sendero del
crecimiento, de lo expuesto a lo largo de este trabajo -tanto en el plano teórico, como en lo que
hace a la evidencia empírica internacional y la revisión de nuestra propia historia-, surgen, a
nuestro juicio, una serie de condiciones adicionales para ingresar en un proceso sostenible de
cierre de la brecha de ingresos con el mundo desarrollado. Dichas condiciones incluyen:

i. Mejorar las “condiciones de absorción” e incrementar los “derrames” derivados del

proceso de incorporación de tecnologías importadas. Los países en desarrollo son siempre
dependientes de la importación de tecnología. Sin embargo, en los casos exitosos se ha
logrado no sólo aprovechar eficientemente las tecnologías importadas, sino también recorrer
un sendero de aprendizaje que los lleva a asimilarse a las naciones desarrolladas, en las
cuales el intercambio de tecnología con el exterior es de "doble vía". El primer paso en dicho
proceso es estimular el desarrollo de las capacidades de absorción de las tecnologías
extranjeras y aumentar los “derrames” generados por estas últimas. Para lograr dichos
objetivos es necesario: a) incrementar fuertemente los niveles de calificación de nuestros
recursos humanos, en todos los niveles educativos –e incluyendo también las actividades de
formación profesional en las propias empresas-, fortaleciendo especialmente el desarrollo de
capacidades en áreas de conocimiento claves para el desempeño competitivo en el actual
contexto internacional; b) mejorar sustancialmente las capacidades tecnológicas, gerenciales y
organizativas en las firmas de tamaño pequeño y mediano, de modo que puedan utilizar más
eficientemente las tecnologías disponibles en el medio local e internacional, así como
vincularse más activamente en redes o cadenas de valor con empresas nacionales y
extranjeras de gran tamaño; c) inducir a las filiales de las ET que operan en el país a
incrementar sus vínculos con el medio local, incluyendo el desarrollo de proveedores y clientes,
el aumento del tipo y calidad de las actividades de innovación que llevan adelante localmente,
el fomento de las interacciones con instituciones de ciencia y tecnología, etc.; d) atacar el
problema de las fallas de mercado que hacen que las firmas locales, y en particular las PyMEs,
enfrenten un campo de juego “desnivelado” vis a vis sus competidores extranjeros. Además de
resolver las fallas del sistema financiero –que hoy en realidad se halla completamente

333
 destruido- que dificultan el acceso al crédito de un gran número de firmas, es preciso
desarrollar un mercado de capitales así como fomentar la aparición de mecanismos de capital
de riesgo y otros que faciliten el surgimiento de nuevas empresas, en particular de base
tecnológica. Asimismo, es preciso diseñar políticas de extensionismo industrial que incluyan
asistencia técnica, consejerías tecnológicas, etc. –apuntando a las fallas de mercado en
materia de información y difusión de tecnologías- y facilitar el acceso de las PyMEs a recursos
humanos calificados. En particular, es necesario fomentar la difusión de las tecnologías de la
información y la comunicación, así como de las modernas formas de gestión empresaria y
tecnologías organizacionales, ya que las firmas que no incorporen dichas innovaciones estarán en
una posición débil para competir en el nuevo escenario económico internacional.

ii. Aumentar los recursos que el Estado y, principalmente, el sector privado destinan a
actividades de ciencia, tecnología e innovación. El aumento de los recursos destinados a
actividades de I&D e innovación permitirá mejorar las capacidades para elegir, adoptar, adaptar
y, eventualmente, mejorar las tecnologías extranjeras que se incorporan al medio local, así
como incrementar los derrames que generan dichas tecnologías. A la vez, ello permitirá ir
desarrollando un sendero de aprendizaje evolutivo a partir del cual se podrán ir generando
capacidades innovativas domésticas genuinas.

Es indudable que en el actual contexto de estrechez fiscal, parece difícil pensar que este objetivo
pueda concretarse, dado que supondría un incremento del gasto público tanto para mejorar los
fondos de las instituciones de CyT como para reimplantar o crear mecanismos de estímulo
para las firmas privadas. Sin embargo, la evidencia internacional muestra que, en condiciones
apropiadas, las tasas de retorno social de las actividades de ciencia, tecnología e innovación
son altas, por lo cual podría pensarse que en una redefinición de las prioridades del gasto
público en la Argentina, ellas deberían ocupar un lugar privilegiado como receptoras de fondos.

Dicho esto, es claro que un aumento de los recursos para las instituciones públicas de CyT sin
cambiar las estructuras, objetivos y canales de vinculación con el medio de dichas instituciones
(ver más abajo) no redundaría, probablemente, en beneficios tangibles significativos.

A la vez, como vimos en este trabajo, la mayor distancia relativa entre lo que asigna la
Argentina a actividades de ciencia, tecnología e innovación vis a vis los países desarrollados o
los países asiáticos de rápido crecimiento está en el plano del gasto privado y de la
investigación aplicada y el desarrollo experimental. Más aún, si bien apoyada en una trama de
interacciones con otros agentes e instituciones, la empresa es siempre el locus central de las
actividades de innovación en el sistema capitalista. Sería allí, entonces, en donde habría que
inducir, a través de diversas vías, la aplicación de mayores recursos.

Si bien se podría creer que sólo a medida que se avanza en el proceso de desarrollo el sector
privado necesita involucrarse más activamente en la realización de actividades de innovación,
la experiencia de los países asiáticos y la reflexión teórica nos muestran que aún para absorber
eficientemente las tecnologías importadas es necesario realizar esfuerzos innovativos
domésticos, cuya magnitud va creciendo con el tiempo. A su vez, por razones vinculadas a
fallas de mercado, externalidades, etc., difícilmente las firmas se embarquen en procesos de
aprendizaje de ese tipo en ausencia de marcos institucionales y políticas específicamente
diseñadas con ese fin. La competencia en el mercado local e internacional es, ciertamente, un

334
 "garrote" que debería estimular a las firmas privadas a destinar mayores recursos a actividades de
innovación. Sin embargo, ello también requiere otras condiciones tales como la existencia de
mecanismos promocionales fiscales y financieros (como los que existen en la mayor parte del
mundo desarrollado), así como la disponibilidad de recursos humanos calificados y la
posibilidad de acceder, como señalamos más arriba, a fondos de riesgo para empresas
innovadoras. A la vez, una estrategia dirigida a promover la incorporación de mayor valor
agregado a la explotación de nuestros recursos naturales, así como a estimular el ingreso a
sectores productivos “intensivos en conocimiento”, también serán elementos motivadores de un
incremento en los gastos que realizan las empresas en I&D e innovación.

iii. Tender a un patrón de especialización en el cual, además de aprovechar las ventajas

naturales del país, tengan un lugar clave las actividades intensivas en conocimiento y
recursos humanos calificados. Como hemos tratado de mostrar a lo largo de este trabajo, el
patrón de especialización productiva y comercial de un país influye decisivamente sobre sus
potencialidades de desarrollo. La Argentina tiene una fuerte base competitiva en un conjunto
de actividades vinculadas a recursos naturales que, ciertamente, no debe ser descuidada, y
sobre la cual se puede trabajar con el fin de adicionar valor agregado a su explotación y
hacerla más “intensiva en conocimiento”. En este sentido, tenemos claro que el pasaje hacia
las “economías basadas en el conocimiento” no implica únicamente el desarrollo de ciertas
ramas “high-tech”, sino, más en general, un proceso por el cual la mayor parte de las
actividades productivas incorporan crecientemente insumos científicos y tecnológicos. A la vez,
también es cierto que hay un conjunto de ramas, como software, biotecnología y otras, que
siendo altamente dinámicas en el actual contexto internacional, son intensivas en un activo que
el país todavía posee con cierta abundancia: recursos humanos calificados. Dado que, a
nuestro juicio, el desarrollo de estas actividades en la Argentina, siendo deseable, no se dará
de forma espontánea, hay lugar para una estrategia de impulso explícito en la cual participen el
Estado, las instituciones de CyT y las universidades y en la que haya un protagonismo tanto de
firmas locales como extranjeras que puedan ocupar espacios en dichas actividades, primero en
el mercado local y luego en el mercado internacional.

iv. Fomentar el desarrollo de las interacciones entre los distintos agentes y elementos
que forman parte del SNI. Ya hemos dicho muchas veces a lo largo de este trabajo que las
interacciones entre las firmas, instituciones, universidades, etc. que forman parte del SNI son
un factor clave para su desempeño, y que de hecho su importancia se ha incrementado en el
nuevo contexto de la globalización y de la “economía basada en el conocimiento”. Hemos visto
también que éste es uno de los puntos más débiles del SNI argentino.

El revertir esta debilidad implica trabajar en distintos niveles. En primer lugar, las redes de
cooperación e interacción inter-empresarias son frágiles, por lo cual se requiere el estímulo al
fortalecimiento de distintas formas asociativas incluyendo clusters, distritos industriales,
alianzas estratégicas, etc. A la vez, se debe trabajar a lo largo de las cadenas de valor para
robustecer las relaciones entre los distintos agentes de cada cadena.

En segundo lugar, las relaciones entre las instituciones de CyT y el mundo empresario han sido
históricamente escasas. Cambiar esta situación implica tanto el pasaje desde una concepción
“ofertista” en materia de política de CyT a otra que haga más énfasis en el lado de la

335
 “demanda” de conocimientos científico-tecnológicos, como también una mayor difusión y
sensibilización de los agentes empresarios respecto de las potencialidades que ofrece la
cooperación con universidades, institutos tecnológicos, etc.

En tercer lugar, las vinculaciones entre el mundo de la educación y las necesidades del
proceso de desarrollo productivo y tecnológico han sido siempre muy débiles. En el plano de la
enseñanza secundaria, se deben reforzar tanto el sistema de educación técnica como la
presencia de contenidos vinculados a los nuevos requerimientos que surgen desde la dinámica
del cambio tecnológico como condiciones para la empleabilidad de la mano de obra. A la vez,
si se defiende, como hicimos antes, la idea de que es deseable una estrategia de desarrollo
económico selectiva, en la cual se promueva la expansión de determinadas actividades y sectores,
ello no puede estar desvinculado de lo que pasa con el sistema universitario, en donde sería
necesario establecer orientaciones para inducir la formación de ciertos tipos de recursos
humanos adecuados a las prioridades fijadas en la estrategia de desarrollo.

En ambos niveles educativos, además, sería deseable que las empresas se involucraran
mucho más activamente en la formulación de planes de estudio y se establecieran mecanismos
de vinculación más permanentes entre ambos mundos. Asimismo, el papel de la educación
como semillero de nuevos entrepreneurs también debería formar parte de la agenda de
fortalecimiento de las interacciones sistémicas dentro del SNI en Argentina. Por cierto, todo esto no
puede ocurrir en el contexto actual de salarios bajos, equipamiento anticuado y esquemas
organizativos pensados para otra realidad local e internacional, lo cual amerita reformas profundas
en todos los niveles y áreas del sistema educativo.

v. Estimular el surgimiento de nuevos empresarios y fortalecer al grupo de

conglomerados locales que han sido capaces de adaptarse al nuevo ambiente
competitivo en los últimos años. Si bien las ET son capaces de aportar un conjunto de
elementos que, al presente, son escasos en la Argentina –tecnología, capitales, capacidad
empresaria-, hemos señalado que, tanto la experiencia histórica como la literatura
“heterodoxa”, llevan a concluir que descansar exclusivamente en los aportes de las ET puede
conducir a un bloqueo del proceso de desarrollo endógeno. Al presente, la Argentina se
encuentra entre los países con mayor presencia de ET en todo el mundo. Sin embargo, en el
actual contexto local e internacional no parece ni deseable ni posible corregir este sesgo por la
vía de restricciones al accionar y la presencia de dichas firmas. Así, el camino más adecuado
sería fortalecer la consolidación de un grupo de conglomerados domésticos que en los años
’90 encararon procesos de reestructuración –que incluyeron su salida al exterior vía
operaciones de IED-, a resultas de los cuales obtuvieron significativas ganancias de
competitividad que les permitieron sobrevivir y expandirse en el nuevo escenario. Evitando que,
como ocurrió en el pasado, dichos conglomerados basen su esquema de acumulación en el
rent seeking o en la búsqueda de negocios amparados por el Estado, debería estimulárselos a
que desarrollen trayectorias dinámicas de aprendizaje tecnológico para que puedan
convertirse, al estilo de lo que ocurrió en países como Corea o Japón, en innovadores
genuinos en aquellas áreas de negocios en donde tengan sus core business, a la vez que
puedan avanzar progresivamente hacia áreas intensivas en conocimientos o skills.
Paralelamente, la aparición de nuevos entrepreneurs también debería ser estimulada con
ambientes institucionales y políticas adecuadas (incluyendo, como se dijo antes, el papel de la

336
 educación como formadora de empresarios)256, de modo de renovar la “oferta” y favorecer una
mayor “diversidad” de tipologías y conductas empresariales, a la vez que facilitar los procesos
de formación de nuevos negocios y consolidación de las cadenas de valor.

vi. Reformar las estructuras y objetivos de las instituciones de CyT. El país no puede
dilapidar los activos humanos y la experiencia acumulada en las instituciones de CyT y en sus
universidades, pero al mismo tiempo es imprescindible mejorar su funcionamiento, aumentar el
nivel de coordinación intra e inter-institucional, introducir nuevos esquemas de incentivos para
su personal e incrementar la cantidad y calidad de las interacciones con el resto de la sociedad
y, en particular, con el aparato productivo doméstico. Temas como la fijación de prioridades de
carácter sectorial o temático, la redefinición del esquema de incentivos de modo de inducir una
mayor vinculación con el sector productivo en áreas distintas a la consultoría o los ensayos y
servicios rutinarios, el establecimiento de mecanismos que permitan una mayor interacción del
personal de estas instituciones con las firmas privadas, etc., son algunos de los que aparecen
como esenciales para una agenda a futuro. Básicamente, se trata de reorientar a estas
instituciones creadas bajo el influjo del "modelo lineal" de innovación para que se acerquen a
las mejores prácticas del área. A su vez, es preciso generar mecanismos de coordinación
efectivos, de modo que los recursos asignados a las instituciones públicas de CyT sean
empleados de modo eficiente, evitando las superposiciones, la duplicación de esfuerzos, etc.

Es evidente que el path-dependence institucional va a dificultar la consecución de estos

objetivos. De hecho, es posible preguntarse si van a ser las mismas instituciones que fueron
creadas durante la ISI las que podrán desempeñar los roles requeridos en esta nueva etapa. En
cualquier caso, las instituciones públicas van a ser necesarias, en tanto deben desempeñar
funciones que el sector privado no va a realizar de modo adecuado o suficiente, pero deben ser
reestructuradas en orden a funcionar efectivamente como vehículos de apoyo al desarrollo
tecnológico de la sociedad local.

Lamentablemente, es escasísima la presencia de estos temas en el debate público sobre el

presente y futuro de nuestro país. Está claro que, desde el punto de vista de la macroeconomía,
es preciso reconstruir un esquema fiscal, monetario y cambiario sustentable, y resolver algunos
temas centrales para el funcionamiento de cualquier sociedad capitalista –por ejemplo,
garantizar, de forma creíble, que se respetarán los derechos de propiedad, o recrear un sistema
financiero viable-. A la vez, sin una configuración institucional y política socialmente legitimada y
una estrategia que tienda a superar los problemas más serios de la actual emergencia social,
ninguna política económica podrá sobrevivir en el tiempo.

En este escenario, no pareciera haber lugar para debatir las cuestiones arriba enumeradas. Sin
embargo, a nuestro juicio, los fundamentos del desarrollo económico social a largo plazo de un
país están íntimamente vinculados al proceso que lo lleva a recorrer el camino que va desde

256
. En este sentido, cabe destacar que en la Unión Europea una de las prioridades actuales de la política comunitaria es el fomento
del “entrepreneurship”, no sólo a través de medidas de apoyo vinculadas a acceso al crédito, facilitación de trámites, etc. para la
apertura de nuevas empresas, sino también promoviendo la idea de que los empresarios son agentes socialmente valiosos e
induciendo la aparición de actitudes y capacidades empresariales en todos los niveles educativos.

337
una condición de importador puro de conocimientos científico-tecnológicos a otra en la cual, tras
un sendero evolutivo de aprendizaje, las firmas de dicho país logran acumular capacidades
innovativas endógenas “genuinas”. A su vez, la acumulación de dichas capacidades es, en el
actual escenario de transición hacia las economías “basadas en el conocimiento”, un elemento
aún más importante que en el pasado para determinar las posibilidades de desarrollo a largo
plazo de un país.

Creemos que en este libro hemos podido identificar una serie de condiciones necesarias para
que dicho proceso de transformación tenga lugar. Estamos convencidos, además, de que sin
recorrer ese sendero nunca podremos superar los problemas macroeconómicos recurrentes en
la historia de nuestro país ni asegurar empleos e ingresos en sostenido crecimiento para su
población. Esperamos, entonces, que este trabajo pueda contribuir a ampliar el espacio del
debate para esta problemática tan compleja como vital para el futuro de la Argentina.

338
 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
Ablin, E. et al (1985), “Internacionalización de empresas y tecnologías de origen argentino”, CEPAL/EUDEBA,
Buenos Aires.
Abramovitz, M. (1994), “Catch up and convergence in the postwar growth boom and afrter”, en W. Baumol, R. Nelson
y E. Wolff (eds.), Convergence of productivity. Cross-national studies and historical evidence, Oxford Univ
Press.
Acemoglu, D. y F. Zilibotti (1999), "Productivity differences", NBER Working Paper N° 6879, Cambridge, Mass.
Adelman, J. (1992), "The Social Bases of Technical Change: Mechanization of the Wheatlands of Argentina and
Canada, 1890-1914", Comparative Studies in Society and History, Vol. 34, N° 2, Abril.
Adelman, J. (1994), Frontier Development: Land, labour and capital on the wheatlands of Argentina and
Canada, 1890-1914, Clarendon Press, Oxford.
Adler, E (1987), The power of ideology. The quest for technologial autonomy in Argentina and Brazil, University
of California Press, Berkeley.
Aghion, P. y P. Howitt (1992), "A model of growth through creative destruction", Econometrica, Vol. 60, N° 2.
Aglietta, M. (1986), Regulación y crisis del capitalismo, Siglo XXI, México.
Albornoz, M. (1990), "Consideraciones históricas sobre la política científica y tecnológica en la Argentina", en M.
Albornoz y P. Kreimer (eds.), Ciencia y tecnología: estrategias y políticas de largo plazo, Eudeba, Buenos Aires.
Albornoz, M. (1996), "De la 'anomalía' argentina a una visión articulada del desarrollo científico y tecnológico", en
REDES. Revista de Estudios Sociales de la Ciencia, Vol. 3, N° 7.
Albornoz, M., E. Fernández Polcuch y I. Sverdlick (2000), “Postgraduate degrees and researcher training in
Argentina”, Graduate Education Reform in Europe, Asia, and the Americas and International Mobility of
Scientists and Engineers: Proceedings of an NSF Workshop, National Science Foundation, Arlington.
Albuquerque, E. (1997), “National Systems of Innovation and Non-OECD Countries: Notes about a Rudimentary and
Tentative ‘Typology’”, presentado en la Conferencia Anual de la European Association for Evolutionary Political
Economy (EAEPE), Atenas, Noviembre.
Albuquerque, E. (1998), “Producao cientifica e sistema nacional de inovacao”, Ensaios FEE, Vol. 9, N° 1, pp.156-180.
Albuquerque, E. (1999), "Scientific infrastructure and the catching up process: notes about the role of science in
developing countries", presentado en la Conferencia Anual de la European Association for Evolutionary Political
Economy (EAEPE) 1999, Praga, Noviembre.
Almada, M. A., M. A. Horrowitz, M. A. Sanjurjo, R. Thomas y E. A. Zalduendo (1961), “Oferta de mano de obra
especializada universitaria y técnica en la República Argentina”, Instituto Torcuato Di Tella, Centro de Investigaciones
Económicas, Buenos Aires.
Altamirano, C. (1998), "Desarrollo y desarrollistas", Prismas. Anuario de historia intelectual, N° 2, Universidad
Nacional de Quilmes.
Alvaredo, J., H. Cepeda, O Kacef y J. Robbio (1998), "La industria argentina en los noventa", UIA/IDI, Buenos Aires.
Amano, H. (1990-1993), “Informe Amano”, mimeo, Buenos Aires.
Amsdem, A. (1989), Asia's New Giant: South Korea and Late Industrialization, Oxford University Press, New York.
Aráoz, A. (1969), "Los recursos humanos en la industria argentina", ITDT, Buenos Aires.
Aráoz, A. (1974), "Aspectos cuantitativos de la ciencia argentina", Estudios sobre el Desarrollo Científico y
Tecnológico, N° 17, OEA, Washington D.C.
Aráoz, A. y C. Martínez Vidal (1974), "Ciencia e industria: un caso argentino", Estudios sobre el Desarrollo Científico y
Tecnológico, N° 19, OEA, Washington D.C.
Arce, H., P. Skupch y C. Pozzo (1968), "Una estimación de los gastos en investigación y del número de
investigadores en la República Argentina. 1961-1966", Reunión de Centros de Investigación Económica, Bahía
Blanca, Noviembre.
Armstrong, P., A. Glyn y J. Harrison (1991), Capitalism since 1945, Basil Blackwell, Londres.
Armstrong, W. (1985), “The social origins of industrial growth: Canada, Argentina y Australia, 1870-1930”, en D. C.
Platt y G. Di Tella (eds.), Argentina, Australia and Canada. Studies in Comparative Development, 1870-1965,
Macmillan and St Antony’s College, Oxford.

339
Ashworth, W. (1975), Breve historia de la economía internacional (desde 1850), Fondo de Cultura Económica, Madrid.
Auza, N. T. (1996), “La enseñanza agraria del Centenario a 1930”, Noveno Congreso Nacional y Regional de
Historia Argentina, Rosario, Septiembre.
Azcoaga, J. (1974), “La universidad argentina entre 1901 y 1962”, Historia Integral Argentina, Volumen 5,
Crecimiento y desequilibrios, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Azpiazu, D. (1989), "La promoción a la inversión industrial en la Argentina: Efectos sobre la estructura industrial", en
B. Kosacoff y D. Azpiazu, La industria argentina: desarrollo y cambios estructurales, CEAL/CEPAL, Buenos Aires.
Azpiazu, D. (1992a), “Asignación de recursos públicos en el complejo Científico y Tecnológico. Análisis del
Presupuesto Nacional”, en E. Oteiza (director), La política de investigación científica y tecnológica argentina.
Historia y perspectivas, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Azpiazu, D. (1992b), "Las empresas transnacionales en una economía en transición: la experiencia argentina en los
años ochenta", presentado en el Simposio de Alto Nivel sobre la Contribución de las Empresas Transnacionales al
Crecimiento y el Desarrollo de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile.
Azpiazu, D., E. Basualdo y H. Nochteff (1988), La revolución tecnológica y las políticas hegemónicas, Legasa,
Buenos Aires.
Azpiazu, D., E. Basualdo y M. Khavisse (1986), El nuevo poder económico en la Argentina de los años ochenta,
Legasa, Buenos Aires.
Babini, D., M. Casalet y E. Oteiza (1992), "Recursos humanos en ciencia y tecnología. Formación de investigadores",
en Oteiza, E (dir), op cit.
Babini, J. (1954), Historia de la ciencia argentina, Solar, Buenos Aires.
Bagú. S. (1961), “La estructuración económica en la etapa formativa de la Argentina moderna”, Desarrollo
Económico, Vol. 1, N° 2, Julio-Septiembre.
Bairoch, P. y R. Kozul-Wright (1996), “Globalization myths: some historical reflections on integration, industrialization
and growth in the world economy”, UNCTAD Discussion Papers, N° 113, Geneva.
Balán, J. (1978), “Una cuestión regional en la Argentina: burguesías provinciales y el mercado nacional durante el
desarrollo agroexportador”, Desarrollo Económico, N° 69.
Barbero, M. I. (1995), “Treinta años de estudios sobre la historia de empresas en la Argentina”, Ciclos, Vol. V, N° 8.
Barbero, M. I. (1998), “El proceso de industrialización en la Argentina: viejas y nuevas controversias”, Anuario IEHS,
N° 13, Instituto de Estudios Histórico-Sociales, Universidad Nacional del Centro, Tandil.
Barbero, M. I. (1999), “Argentina: Industrial growth and enterprise organization, 1880s-1980s”, en A. Chandler, F.
Amatori y T. Hikino, Big Business and the Wealth of Nations, Cambridge University Press.
Barsky, O. (1988), “Reflexiones sobre las interpretaciones de la caída y expansión de la agricultura pampeana”, en O.
Barsky et al, La Agricultura Pampeana. Transformaciones productivas y sociales, FCE/IIIC/CISEA, Buenos Aires.
Barsky, O. (1993), “La evolución de las políticas agrarias en Argentina”, en M. Bonaudo y A. Pucciarelli (comps.), La
problemática agraria. Nuevas aproximaciones (III), CEAL, Buenos Aires.
Barsky, O. (1994), "Análisis del sistema argentino de ofertas de posgrado", Informe Final, Proyecto Reforma de
educación superior, Ministerio de Cultura y Educación, Buenos Aires.
Barsky, O. y M. Murmis (1986), “Elementos para el Analisis de las Transformaciones en la Región Pampeana”,
CISEA, presentado al Seminario Transformaciones en la Agricultura Pampeana y estrategias tecnológicas,
CISEA/IDRC, Buenos Aires.
Barsky, O. y M. Piñeiro (1985), "Evolución de la productividad y el cambio técnico en el sector agropecuario de
América Latina", CISEA, Buenos Aires.
Barsky, O., H. Ciafardini y C. Cristía (1974), “Producción y tecnología en la región pampeana”, Historia Integral
Argentina, Volumen 6, La clase media en el poder, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Barsky, O., M. Posada y A. Barsky (1992), El pensamiento agrario argentino, Centro Editor de América Latina,
Buenos Aires.
Baumol, W. (1990), “Entrepreneurship: productive, unproductive and destructive, Journal of Political Economy, Vol.
98, N° 5.
BCRA (1976), Cuentas nacionales de la República Argentina, Gerencia de Investigaciones Económicas, Buenos Aires.

340
Becerra, N., C. Baldatti y R. Pedace (1997), Un análisis sistémico de políticas tecnológicas. Estudio de caso: el
agro pampeano argentino 1943-1990, CEA/CBC, Universidad de Buenos Aires.
Bejarano, M. (1974) “Formación de la burguesía moderna (Las nuevas actitudes económicas)”, en Historia Integral
Argentina, Volumen 4, Las bases de la expansión, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Bell, M. (1995), “Enfoques sobre política de ciencia y tecnología en los años noventa: viejos modelos y nuevas
experiencias”, REDES. Revista de Estudios Sociales de la Ciencia, N° 5.
Bell, M. y K. Pavitt (1993), “Accumulating Technological Capability in Developing Countries”, Proceedings of the
World Bank Annual Conference on Development Economics. 1992, Washington D.C.
Benvenuto, M. (1996), “La creación de los estudios de ingeniería química en la Universidad Nacional del Litoral. Una
primera aproximación”, Noveno Congreso Nacional y Regional de Historia Argentina, Rosario, Septiembre.
Beyhaut, G., R. Cortés Conde, H. Gorostegui y S. Torrado (1971), “Los inmigrantes en el sistema ocupacional
argentino”, en T. Di Tella, G. Germani, J. Graciarena y otros, Argentina, Sociedad de Masas, Eudeba, Buenos Aires.
BID –Banco Interamericano de Desarrollo- (2001), Progreso Económico y Social en América Latina. Informe
2001. Competitividad: el motor del crecimiento, BID, Washington D.C.
Bisang, R. (1994), “Industrialización e incorporación del progreso técnico en la Argentina”, Documento de Trabajo No
54, CEPAL, Buenos Aires.
Bisang, R. (1995), "Libremercado y política científica en la Argentina", REDES. Revista de Estudios Sociales de la
Ciencia, Vol. 2, N° 3, Abril.
Bisang, R. (1996), “Los grandes grupos corporativos en el escenario manufacturero argentino”, en R. Bisang, G.
Burachik y J. Katz, Hacia un nuevo modelo de organización industrial. El sector manufacturero argentino en
los años 90, Alianza, Buenos Aires.
Bisang, R. (1998), "Apertura, reestructuración industrial y conglomerados económicos", Desarrollo Económico, Vol.
38, Número Especial, Otoño.
Bisang, R. (2001), “Shock tecnológico y cambio en la organización de la producción. La aplicación de biotecnología
en la producción agropecuaria argentina”, mimeo, Instituto de Industria, Universidad Nacional de General Sarmiento,
Buenos Aires.
Bisang, R. (director), N. Bercovich, A. Chprintzer y A. Ramos (1995), “Las actividades de investigación en las
universidades nacionales”, Secretaría de Políticas Universitarias, Buenos Aires.
Bisang, R. y B. Kosacoff, B. (1995), "Tres fases en la búsqueda de una especialización sustentable. Exportaciones
industriales argentinas 1974-93", en B. Kosacoff (ed.), Hacia una nueva estrategia exportadora. La experiencia
argentina, el marco regional y las reglas multilaterales, Universidad Nacional de Quilmes.
Bisang, R. y N. Malet (1998), "El sistema nacional de innovación de la Argentina", Universidad Nacional de General
Sarmiento, San Miguel, Diciembre.
Bisang, R., G. Gutman, C. Roig y R. Rabetino (2000a), “Los Institutos Nacionales de Investigación Agropecuaria del
Cono Sur: Nuevos Ambitos y Cambios Institucionales“, PROCISUR, Documentos N° 15, Montevideo.
Bisang, R., G. Gutman, C. Roig y R. Rabetino (2000b), “La Oferta Tecnológica de las Principales Cadenas
Agroindustriales en el Mercosur Ampliado“, PROCISUR, Documentos N° 12, Montevideo.
Blomstrom, M. y A. Kokko (1996), “Multinational Corporations and Spillovers”, Stockholm School of Economics,
Department of Economics, Working Paper Series in Economics and Finance, N° 99.
Blomstrom, M. y P. Meller (coord.) (1990), Trayectorias divergentes. Comparación de un siglo de desarrollo
económico latinoamericano y escandinavo, CIEPLAN-Hachette, Santiago.
Boyer, R. (1988), "Formalizing growth regimes", en G. Dosi et al (eds.), Technical Change and Economic Theory,
Pinter, Londres.
Boyer, R. y J. P. Durand (1998), L'aprés fordisme, Syros, Paris.
Braun, O. y L. Joy (1968), “A model of economic stagnation. A case study of the Argentine economy”, The Economic
Journal, N° 312.
Brown, J. C. (1993), “Juan Bautista Alberdi y la doctrina del capitalismo liberal”, Ciclos, Vol 3, N° 4.
Buckley-Moran, J. (1987), “Australian science and industry between the wars”, Prometheus, Vol. 5, N° 1, Junio.
Buch, A. (1994), "Institución y ruptura : la elección de Bernardo Houssay como titular de la cátedra de fisiología de la
Facultad de Ciencias Médicas de la UBA (1919)", REDES. Revista de Estudios Sociales de la Ciencia, Vol. 1, N° 2.

341
Buch, A. (1997), "Ciencia, razón y voluntad: algunos elementos comparados del pensamiento de Bernardo Houssay y
Santiago Ramón y Cajal", Instituto de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnologia, Universidad Nacional De
Quilmes, Grupo Redes, Documento de Trabajo Nº5, Junio.
Bunge, A. (1940), Una nueva Argentina, Ed. Kraft, Buenos Aires.
Burachik, G. (1999), "Tecnología y dinámica industrial en los países semi-industrializados", en Anales de la XXXIV
Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política, Rosario.
Burachik, G. y J. Katz (1997), "La industria farmacéutica y farmoquímica argentina en los años 90", en J. Katz et al,
Apertura económica y desregulación en el mercado de los medicamentos, CEPAL/IDRC-Alianza, Buenos Aires.
Byerlee, D. y K. Fischer (2001), "Accessing Modern Science: Policy and Institutional Options for Agricultural
Biotechnology in Developing Countries", IP Strategy Today, Nº 1-2001.
Caldelari, M, Casalet, M, Fernández, E y Oteiza, E (1992), “Instituciones de promoción y gobierno de las actividades
de investigación”, en Oteiza, E (dir), op cit.
Cameron, G. (1996), “Innovation and Economic Growth”, Centre for Economic Performance, Discussion Paper N° 277.
Caracciolo de Basco, M. (1998), “Modalidades de Asistencia Técnica a los productores agropecuarios en la
Argentina”, IICA, Buenos Aires.
Carullo, J. C. y L. Vacarezza (1997), “El incentivo a la investigación universitaria como instrumento de promoción y
gestión de la I+D”, Instituto de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnologia, Universidad Nacional de Quilmes,
Grupo Redes, Documento de trabajo Nº3, Buenos Aires.
Carullo, J. C. y O. Galante (1999), "Crédito fiscal: una alternativa de financiación para el desarrollo y la innovación",
mimeo, Buenos Aires.
CEA -Consejo Empresario Argentino- (1997), Un trabajo para todos. Empleo y desempleo en la Argentina,
Buenos Aires.
CEPAL (1958), El desarrollo económico de la Argentina, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
Cepeda, H. y G. Yoguel (1993), "Las PyMEs frente a la apertura externa y el proceso de integración subregional: un
desafío de reacomodamiento competitivo", IDI, Documento de Trabajo N° 13, FUIA, Buenos Aires, Diciembre.
Cereijido, M. (1990), La nuca de Houssay, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
CIAP -Centro de Investigaciones en Administración Pública- (1973), “Evaluación de la labor institucional del INTA”,
CIAP-ITDT, Buenos Aires.
Ciapuscio, H. (1975), "Universidad e investigación científica", en F. Suárez, H. Ciapuscio y otros, Autonomía
nacional o dependencia: la política científico-tecnológica, Paidos, Buenos Aires.
Ciencia Hoy (1998a), “Editorial: la política científico-tecnológica y la modernización del país”, Volumen 8, Nº 44,
Buenos Aires, Enero/Febrero.
Ciencia Hoy (1998b), “Editorial”, Volumen 8, Nº 46, Buenos Aires, Mayo/Junio.
Cochran, T. y R. Reina (1965), Espíritu de empresa en la Argentina, Emecé, Buenos Aires.
Confederación Argentina del Comercio, de la Industria y de la Producción, Estudio de Problemas Nacionales, N° 19,
Actas de la Segunda Conferencia Económica National,1924, Buenos Aires.
Cooper, C. (1974), “Science policy and technological change in underdeveloped countries”, World Development, marzo.
Coriat, B. (1992a), El taller y el robot, Siglo XXI, México.
Coriat, B. (1992b), Pensar al revés. Trabajo y organización en la empresa japonesa, Siglo XXI, Madrid.
Coriat, B. y G. Dosi (1996), “Aprendiendo a gobernar y solucionar problemas. Sobre la co-evolución de capacidades,
conflictos y rutinas organizacionales”, Revista Buenos Aires Pensamiento Económico, Nº 1.
Cornblit, O. (1967), “Inmigrantes y empresarios en la política argentina”, Desarrollo Económico, Vol. 6, N° 24,
Enero-Marzo.
Cornblit, O., E. Gallo (h) y A. O’Connell (1971), ”La generación del 80 y su proyecto; antecedentes y consecuencias”,
en T. Di Tella, G. Germani, J. Graciarena y otros, Argentina, Sociedad de Masas, Eudeba, Buenos Aires.
Corporación para la Promoción del Intercambio (1982), “Informe Armour, la estructura y el desarrollo industrrial de la
República Argentina, Desarrollo Económico, N° 85.

342
Correa, C (1992), “Capacidades científico-tecnológicas y competitividad en el marco del MERCOSUR”, policopiado,
Buenos Aires.
Correa, C. (1996), "Difusión de la biotecnología en América Latina", en C. Correa y colaboradores, Biotecnología:
innovación y producción en América Latina, Colección CEA-CBC, UBA, Buenos Aires.
Correa, C. (1997), "Argentina's national innovation system: a preliminary appraisal", presentado en la Conferencia Internacional
Sistemas Nacionales de Innovación en América Latina y Japón, Santiago de Chile, Marzo.
Cortés Conde, R. (1966), “Cambios históricos en la estructura de la producción agropecuaria en la Argentina:
utilización de los recursos, Desarrollo Económico, Vol. 5, N° 20, Enero-Marzo.
Cortés Conde, R. (1971), “Problemas del crecimiento industrial (1870-1914)”, en T. Di Tella, G. Germani, J.
Graciarena y otros, Argentina, Sociedad de Masas, Eudeba, Buenos Aires.
Cortés Conde, R. (1985), “Some notes on the industrial development of Argentina and Canada in the 1920’s”, en D.
C. Platt y G. Di Tella (eds.), Argentina, Australia and Canada. Studies in Comparative Development, 1870-1965,
Macmillan and St Antony’s College, Oxford.
Cortés Conde, R. (1997), La economía argentina en el largo plazo, Sudamericana-Universidad de San Andrés,
Buenos Aires.
Cosse, G. (1991), "El aparato de extensión del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria", en O. Barsky (ed.), El
desarrollo agropecuario pampeano, INDEC/INTA/IICA, Buenos Aires.
Crafts, N. (2000), Globalization and Growth in the Twentieth Century, International Monetary Fund, Working
Paper 00/44, Washington D.C.
Crafts, N. (2001), “The Solow productivity paradox in historical perspective”, CEPR Discussion Paper Nº 3142.
Cuervo, M., J. Fontanals, J. Mazza, V. Orsi y A. M. Pérez, (1999), "Dictamen del comite para la evaluacion del
instituto nacional de tecnologia industrial", SECYT, mimeo, Buenos Aires, Diciembre.
Chandler, A. (1992), "Organization capabilites and the economic history of the industrial enterprise", Journal of
Economic Perspectives, 6(3).
Chandler, A., F. Amatori y T. Hikino (1999), Big Business and the Wealth of Nations, Cambridge University Press.
Chen, E. (1994), Transnational Corporations and Technology Transfer to Developing Countries, The United
Nations Library on Transnational Corporations, Vol. 18, Routledge, Londres.
Chudnovsky, D. (1976), "Dependencia tecnológica y estructura industrial. El caso argentino", FLACSO, Buenos Aires,
Marzo.
Chudnovsky, D. (1979), “The challenge by domestic enterprises to the transnational corporation’s domination. A case
study of the Argentine pharmaceutical industry”, World Development, N° 7.
Chudnovsky, D. (1985), “La transferencia internacional de tecnología y las empresas trasnacionales”, CET/IPAL,
D/85/e, Buenos Aires.
Chudnovsky, D. (1988), “Cambios estructurales y desempeño reciente de la industria argentina”, en D. Chudnovsky y
J. C. del Bello (eds.), Las economías de Argentina e Italia. Situación actual y perspectivas de asociación,
CEI/Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
Chudnovsky, D. (1991), “North South Technology Transfer Revisited: Old and New Research Issues”, CENIT,
Documento de Trabajo N° 2, Buenos Aires.
Chudnovsky, D. (1999), "Las nuevas políticas de ciencia y tecnología en la Argentina y el enfoque del sistema
nacional de innovación", en Revista de la CEPAL, N° 67, Abril.
Chudnovsky, D. (2001), “Innovation activities by manufacturing firms in a more open developing economy: the case of
Argentina in the 1990s”, preparado para la Nelson and Winter Conference, DRUID, Aalsborg, 12-15 junio.
Chudnovsky, D. et al (1974), "Aspectos económicos de la importación de tecnología en la Argentina en 1972", INTI,
Buenos Aires.
Chudnovsky, D. y A. López (1995), “Política tecnológica en la Argentina: ¿hay algo más que laissez faire?”, CENIT,
Documento de Trabajo N° 20, Buenos Aires.
Chudnovsky, D. y A. López (1998), “Las estrategias de las empresas transnacionales en Argentina y Brasil: ¿qué hay
de nuevo en los años noventa?”, Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Volumen 38, Número
Especial, Otoño.
Chudnovsky, D. y A. López (2001a), La transnacionalización de la economía argentina, Eudeba, Buenos Aires.

343
Chudnovsky, D. y A. López (2001b), “La inversión extranjera directa en el MERCOSUR: un análisis comparativo”, en
D. Chudnovsky (coord.), El boom de inversión extranjera directa en el MERCOSUR, Siglo XXI. Madrid.
Chudnovsky, D. y F. Erber (1999), “El impacto del MERCOSUR sobre la dinámica del sector máquinas herramienta”,
en J. J. Taccone y L. J. Garay (eds.), Impacto sectorial de la integración en el MERCOSUR, INTAL/BID, Buenos
Aires.
Chudnovsky, D. y J. Katz (1970), “Patentes e importación de tecnología”, Económica, N° 1, Enero-Abril.
Chudnovsky, D., A. López y F. Porta (1992), “Ajuste estructural y estrategias empresariales. Un estudio de los sectores
petroquímico y de máquinas herramientas en la Argentina”, CENIT, DT N° 10, Buenos Aires, Noviembre.
Chudnovsky, D., A. López y S. Melitsko (2001), "El sector de software y servicios informáticos en la Argentina:
situación actual y perspectivas de desarrollo", CENIT, DT 27, Buenos Aires.
Chudnovsky, D., A. López y V. Freylejer (1997), “La prevención de la contaminación en la gestión ambiental de la
industria argentina”, CENIT, Documento de Trabajo N° 24, Buenos Aires.
Chudnovsky, D., B. Kosacoff y A. López (1999), Las multinacionales latinoamericanas. Sus estrategias en un
mundo globalizado, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
Chudnovsky, D., D. Nagao y S. Jacobsson (1984), Capital Goods Production in the Third World: An Economic
Study of technical acquisition, Frances Pinter, Londres.
Chudnovsky, D., S. Rubin, E. Cap y E. Trigo (1999a), "Desarrollo Sustentable y Comercio Internacional", en
"Comercio internacional y desarrollo sustentable. La expansión de las exportaciones argentinas en los años ‘90 y sus
consecuencias ambientales", CENIT, DT N° 25, Buenos Aires.
Chudnovsky, D., N. Bercovich y J. Niosi (1999b), "Los sistemas nacionales de innovación y las políticas horizontales.
Una comparación de los casos canadiense y argentino", mimeo, SECYT, Buenos Aires.
Dahlman, C. y C. Frichstak (1993), “National Systems Supporting Technical Advance in Industry: The Brazilian
Experience”, en R. Nelson (ed), National innovation systems. A Comparative Analysis, Oxford University Press,
New York.
Dahlman, C. y R. Nelson (1993), “Social Absorption Capability, National Innovation Systems and Economic
Development”, presentado en la UNU/Intech Research Conference, Maastricht, Junio.
Dahlman, C., B. Ross-Larson, y L. Westphal (1987), "Managing Technological Development: Lessons from the Newly
Industrializing Countries", World Development, Vol.15, N° 6.
David, P. (1991), “Computer and dynamo. The modern productivy paradox in a not-to-distant mirror”, en OECD,
Technology and productivity. The challenge for economic policy, OECD, Paris.
David, P. y D. Foray (2002), “Economic Fundamentals of the Knowledge Society”, SIEPR Discussion Paper N° 01-14,
Stanford.
David, P. y G. Wright (1995), The origins of American resource abundance”, en IASA Workshop on Evolutionary
processes of growth and development. History and theories, Laxenburg, Junio.
De Bernardis, M. L. Recalde de y J. L. Actis (1999), "La innovación tecnológica en el sector agrícola de Canadá:
enseñanzas y comparaciones con Argentina", en Anales de la XXXIV Reunión Anual de la Asociación Argentina
de Economía Política, Rosario.
De Long, B. (1988), "Productivity Growth, Convergence, and Welfare: Comment", American Economic Review, Vol.
78, N° 5, Diciembre, pp. 1138-1154.
Di Benedetto, L. y A. Herrera (1992), "Telecomunicaciones", en Oteiza, E (dir), op cit.
Di Tella, G. (1985), “Rents, quasi-rents, normal profits and growth: Argentina and the areas of recent settlement”, en
D. C. Platt y G. Di Tella (eds.), Argentina, Australia and Canada. Studies in Comparative Development, 1870-
1965, Macmillan and St Antony’s College, Oxford.
Di Tella, G. y M. Zymelman (1967), Las etapas del desarrollo económico argentino, Paidos, Buenos Aires.
Díaz Alejandro, C. (1975), Ensayos sobre la historia económica argentina, Amorrortu, Buenos Aires.
Díaz Alejandro, C. (1985), “Argentina, Australia and Brazil before 1929”, en D. C. Platt y G. Di Tella (eds.), Argentina,
Australia and Canada. Studies in Comparative Development, 1870-1965, Macmillan and St Antony’s College,
Oxford.
Diéguez, H. (1969), “Argentina y Australia: algunos aspectos de su desarrollo económico comparado”, Desarrollo
Económico, Vol. 8, N° 32, Enero-Marzo.

344
Dosi, G. (1988a), “Sources, procedures and microeconomic effects of innovation”, Journal of Economic Literature,
Septiembre.
Dosi, G. (1988b), "The nature of the innovative process", en G. Dosi et al (eds.), Technical Change and Economic
Theory, Pinter, Londres.
Dosi, G. (1991), “Una reconsideración de las condiciones y los modelos del desarrollo. Una perspectiva ‘evolucionista’
de la innovación, el comercio y el crecimiento”, Pensamiento Iberoamericano, Revista de Economía Política, No
20.
Dosi, G., C. Freeman y S. Fabiani (1994), “The process of economic development. Introducing some stylized facts and
o
theories on technologies, firms and institutions”, Industrial and Corporate Change, Vol. 3, N 1.
Dunning, J. (1988), "Trade, location of economic activity and the multinational enterprise: a search for an eclectic
approach", en J. Dunning, Explaining International Production, Unwin Hyman, Londres.
Dunning, J. (1993), Multinational Enterprises and the Global Economy, Addison Wesley.
Dussel, G. (1973), “Diagnóstico del sistema de ciencia y técnica nacional”, en Jornadas de Política Científica y
Política Tecnológica para la Reconstrucción y Liberación Nacional, Buenos Aires.
Dvorkin, E. (1999), "Sobre el desarrollo científico-tecnológico de la Argentina", Boletín Informativo Techint, N° 297,
Enero-Marzo.
Edquist, C. (1997), “Systems of Innovation Approaches-Their Emergence and Characteristics”, en C. Edquist (ed.),
Systems of Innovation: Technologies, Institutions and Organizations, Pinter, Londres.
Elias, V. J. (1992), Sources of Growth: A Study of Seven Latin American Economies, International Centre for
Economic Growth, San Francisco.
Enos, J. L. y W. H. Park (1988), The Adoption and Diffusion of Imported Technology. The Case of Korea, Croom
Helm, Londres.
Erber, F. (1999), "O sistema de inovações em uma economia monetária: uma agenda de pesquisas", en J. E.
Cassiolato and H. Lastres (eds.), Globalização & Inovação Localizada. Experiências de Sistemas Locals no
Mercosul, IBICT/MCT, Brasília.
Español, P., G. Lugones y P. Sierra (1999), "El sistema regional de CTI", Instituto de Estudios Sociales de la Ciencia y
la Tecnología, Universidad Nacional de Quilmes, Documento de trabajo Nº15, Buenos Aires.
Estebanez, M. E. (1995), “La creación del Instituto Bacteriológico del Departamento Nacional de Higiene: salud pública,
investigación científica y la confirmación de una tradición en el campo biomédico”, en M. Albornoz, P. Kreimer y E.
Glavich (eds.), Ciencia y sociedad en América Latina, Universidad Nacional de Quilmes.
Estefanell, G. et al (1997), El sector agroalimentario argentino en los 90, IICA, Buenos Aires.
Etchart, M. (1999), “Educación y distribución del ingreso”, en FIEL, La distribución del ingreso en la Argentina,
Buenos Aires.
Fagerberg, J. (1988), “Why growth rates differ”, en G. Dosi et al (eds.), op cit.
Fagerberg, J. (1994), “Technology and international differences in growth rates”, Journal of Economic Literature,
Vol. 32, Septiembre.
Fajnzylber, F. (1983), La industrialización trunca de América Latina, Nueva Imagen, México.
Fanelli, J. y Frenkel, R. (1996), “Estabilidad y estructura: interacciones en el crecimiento económico”, en J. Katz (ed.),
Estabilización macroeconómica, reforma estructural y comportamiento industrial. Estructura y
funcionamiento del sector manufacturero latinoamericano en los años 90, CEPAL/IDRC-Alianza Editorial,
Santiago de Chile.
Félix, D. (1968), “Industrialización sustitutiva de importaciones y exportación industrial en la Argentina”, Documento
de Trabajo, Centro de Investigaciones Económicas, Instituto Torcuato di Tella, Buenos Aires.
Ferns, H. S. (1973), The Argentine Republic, 1516-1971, David & Charles, Newton Abbot.
Ferrer, A. (1975), La economía argentina, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
FIEL (2001), Crecimiento y Equidad en la Argentina, Bases de una política económica para la década,
Manantial, Buenos Aires.
FIEL (2002), Productividad, competitividad y empresas. Los engranajes del crecimiento, en prensa.

345
Filgueira, C. (1997), “La formación de las ‘naciones nuevas’ y sus trayectorias divergentes: algunas pautas
comparativas”, Cuadernos del CLAEH, N° 78-79.
Flichman, G. (1977), La renta del suelo y el desarrollo agrario argentino, Siglo XXI, México.
Fogarty, J. (1977), “Difusión de tecnología en áreas de asentamiento reciente: el caso de Australia y de la Argentina”,
Desarrollo Económico, N° 65, Abril-Junio.
Fogarty, J. (1979), Australia y Argentina en el período de 1914-1933, en J. Fogarty, E. Gallo y H. Dieguez (comps.),
Argentina y Australia, Serie Jornadas, Editorial del Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires.
Fogarty, J. (1985), “Staples, super-staples and the limits of staple theory: the experiences of Argentina, Australia and
Canada compared”, en D. C. Platt y G. Di Tella (eds.), Argentina, Australia and Canada. Studies in Comparative
Development, 1870-1965, Macmillan and St Antony’s College, Oxford.
Forni, F. y R. Bisio (1975), “La relación ciencia-tecnología-producción. Algunos modelos de política tecnológica, en F.
Suárez, H. Ciapuscio y otros, Autonomía nacional o dependencia: la política científico-tecnológica, Paidos,
Buenos Aires.
Freeman, C. (1987), Technology and economic performance: lessons from Japan, Pinter, Londres.
Freeman, C. (1988), “Japan: a New National System of Innovation?”, en G. Dosi et al (eds.), op cit.
Freeman, C. (1992), “Formal scientific and technical institutions in the national system of innovation”, en B. Lundvall
(ed.), op cit.
Freeman, C. (1998), "Innovation systems: city-state, national, continental and sub-national", en J. E. Cassiolato y H.
M. Lastres (eds.), Globalizacao & Innovacao Localizada. Experiencias de Sistemas Locais no Mercosul,
IBICT/MCT, Brasilia.
Freeman, C. (2000), "A Hard Landing for the 'New Economy'? Information Technology and the United States National
System of Innovation", SPRU, Electronic Working Paper Series Paper No. 57.
Freeman, C. y C. Pérez (1988), "Structural crises of adjustment, business cycle and investment behaviour", en G.
Dosi et al (eds.), op cit.
Freeman, C. y L. Soete (1997), The Economics of Industrial Innovation, Third Edition, The MIT Press, Cambridge,
Massachussets.
Fuchs, M. (1994), “Calificación de los recursos humanos e industrialización El desafío argentino de los años ochenta”,
Documento de Trabajo 57, CEPAL, Buenos Aires.
Fuglie K. et al (1996), "Agricultural Research and Development: Public and Private Investments Under Alternative
Markets and Institutions", Economic Research Service, U.S. Department of Agriculture, Agricultural Economic Report
N° 735.
GACTEC -Gabinete Científico Tecnológico- (1997), "Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000",
Presidencia de la Nación, Buenos Aires.
GACTEC -Gabinete Científico Tecnológico- (1999), "Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 2000-2002",
Presidencia de la Nación, Buenos Aires.
Gallart, M. y M. Novick (1995), "Educación y empresa en un contexto cambiante. El caso de la Argentina", mimeo,
Buenos Aires.
Galleti, L., N Ibarguren y S. Mallo (1974), “El proteccionismo en la década del setenta”, en Historial Integral
Argentina, Volumen 4, Las bases de la expansión, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Gallo, E. (1979), "El método comparativo en historia: Argentina y Australia (1850-1914)", en J. Fogarty, E. Gallo y H.
Dieguez (comps.), Argentina y Australia, Serie Jornadas, Editorial del Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires.
Gallo, E. (1998), “La expansión agraria y el desarrollo industrial en Argentina (1880-1930)”, Anuario IEHS, N° 13,
Instituto de Estudios Histórico-Sociales, Universidad Nacional del Centro, Tandil.
García de Fanelli, A. (1993), “Cambios en la relación entre las universidades públicas y el sector productivo en la
Argentina”, CEDES, policopiado, Buenos Aires.
Gargiulo, G. y S. Melul (1992), “Análisis de los Programas Nacionales de Investigación de la Secretaría de Ciencia y
Técnica”, en Oteiza, E. (dir), op cit.
Gasparini, L. (1999), “Un análisis de la distribución del ingreso en la Argentina sobre la base de descomposiciones”,
en FIEL, La distribución del ingreso en la Argentina, Buenos Aires.

346
Gatto, F. (1998), "Las pequeñas y medianas empresas argentinas frente al 2000", en Las PYMEs. Clave del
crecimiento con equidad, SOCMA, Buenos Aires.
Gatto, F. y G. Yoguel (1993), “Las PyMEs argentinas en una etapa de transición productiva y tecnológica”, en B.
Kosacoff (ed.), El desafío de la competitividad. La industria argentina en transformación, CEPAL/Alianza,
Buenos Aires.
Giberti, H. (1966), “Uso racional de los factores directos de la producción agraria”, Desarrollo Económico, Vol. 6, N°
21, Abril-Junio.
Giberti, H. (1986), Historia económica de la ganadería argentina, Hyspamerica, Buenos Aires.
Givogri, C. (1987), "La productividad del capital", IEERAL, Córdoba.
Gordon, R. (1999), "Has the 'New Economy' Rendered the Productivity Slowdown Obsolete?", Northwestern
University, June.
Gordon, R. (2002), “Technology and Economic Performance in the American History”, NBER Working Paper N° 8771.
Gregory, R. G. (1993), “The Australian Innovation System”, en R. Nelson (ed), op cit.
Grossman, G. y E. Helpman (1991), Innovation and growth in the global economy, The MIT Press, Cambridge, Mass.
Guellec, D. (1996), "Knowledge, skills and growth: some economic issues ", STI Review, N° 18.
Gutierrez, C. (2000), "I&D, aprendizaje técnico-organizacional y posicionamiento comercial. La "calificación"
internacional en tecnología hidroenergética de una firma metalúrgica argentina (1977-1997)", Tesis de Maestría,
UBA-CEA, Buenos Aires.
Gutiérrez, L. y J. C. Korol (1988), “Historia de empresas y crecimiento industrial en la Argentina. El caso de la Fábrica
Argentina de Alpargatas”, Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, N° 111, Octubre-Diciembre.
Gutierrez, M. (1991), “Políticas en genética vegetal”, en O. Barsky (ed.), El desarrollo agropecuario pampeano,
INDEC/INTA/IICA, Buenos Aires.
Guy, D. (1979), “La política de Carlos Pellegrini en los comienzos de la industrialización argentina”, Desarrollo
Económico. Revista de Ciencias Sociales, N° 73, Abril-Junio.
Guy, D. (1982), “La industria argentina, 1870-1940. Legislación comercial, mercado de acciones y capitalización
extranjera”, Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, N° 87, Octubre-Diciembre.
Guy, D. (1988), “Refinería Argentina: límites de la tecnología azucarera en una economía periférica”, Desarrollo
Económico. Revista de Ciencias Sociales, N° 111, Octubre-Diciembre.
Haggard, S. (1994), “Politics and Institutions in the World Bank’s East Asia”, en A. Fishlow, C. Gwin, S. Haggard, D.
Rodrik y R. Wade, Miracle or Design? Lessons from the East Asian Experience, Overseas Development Council,
Policy Essay No 11, Washington D.C.
Halperín Donghi, T. (1971), “Introducción”, en T. Di Tella, G. Germani, J. Graciarena y otros, Argentina, Sociedad de
Masas, Eudeba, Buenos Aires.
Halperín Donghi, T. (1984), “Canción de otoño en primavera: previsiones sobre la crisis de la agricultura cerealera
argentina (1894-1930)”, Desarrollo Económico, N° 95, Octubre-Diciembre.
Hanushek, E. y D. Kim (1995), “Schooling, labor force quality, and economic growth,” NBER working paper N° 5399,
Cambridge Massachussets.
Harán, R (1992), “Actividades provinciales en ciencia y tecnología”, en E. Oteiza (dir), op cit.
Hasenclever, L. y J. Cassiolato (1998), "Capacitacao tecnológica empresarial brasileira e transferencia de tecnologia
internacional na década de 90", mimeo, IE/UFRJ,Rio de Janeiro.
Herrera, A. (1995), "Los determinantes sociales de la política científica en América Latina. Política científica explícita y
política científica implícita", REDES. Revista de Estudios Sociales de la Ciencia, Vol. 2, N° 5, Diciembre.
Heymann, D. y B. Kosacoff (2000), "Introducción: comentarios generales sobre el comportamiento de la economía y
temas abiertos al finalizar los noventa", en D. Heyman y B. Kosacoff (eds.), La Argentina de los Noventa.
Desempeño económico en un contexto de reformas, EUDEBA/CEPAL, Buenos Aires, 2000.
Hikino, T. y A. Amsdem (1995), “La industrialización tardía en perspectiva histórica”, Desarrollo Económico. Revista
de Ciencias Sociales, Vol. 35, N° 137, Abril-Junio Buenos Aires.
Hill, S. (1999), "Science and Engineering Doctorate Awards: 1997", National Science Foundation, NSF 99-323,
Arlington, VA, Enero.

347
Hobbs, H., R. Longobardi y H. Juan (1996), "Selección y reclutamiento de gerentes: un ejemplo exitoso. Argentina",
ISNAR, Briefing paper 22.
Hopenhayn, B. y P. Rojo (1990), Comercio internacional y ajuste externo. Una perspectiva latinoamericana,
CISEA/Legasa, Buenos Aires.
Hora, R. (2000), “Terratenientes, empresarios industriales y crecimiento industrial en la Argentina: los estancieros y el
debate sobre el proteccionismo (1890-1914)”, Desarrollo Económico, N° 159, Volumen 40, Octubre-Diciembre.
Hora, R. (2001), “Respuesta” (al comentario de Jorge Schvarzer “Sobre la clase dominante en la Argentina
agroexportadora”, Desarrollo Económico, N° 161, Vol. 41, abril-junio.
Hou, C. y S. Gee (1993), "National systems supporting technical advance in industry: the case of Taiwan", en R. Nelson
(ed.), National Innovation Systems. A comparative analysis, Oxford University Press, New York.
Hounie, A., L. Pittaluga, G. Porcile y F. Scatolin (1999), "La CEPAL y las nuevas teorías del crecimiento", Revista de
la CEPAL, Vol. 68, Agosto.
Huici, N. (1988), "La industria de maquinaria agrícola en Argentina", en O. Barsky et al, op cit.
INDEC-SECYT (1998), "Encuesta sobre la conducta tecnológica de las empresas industriales argentinas", Serie
Estudios, N° 31, Buenos Aires.
INTA (1999), “Documento 2. Programa Nacional de Oleaginosas -INTA–“, resumen preparado para el Foro de
Oleaginosas, SECyT, Buenos Aires, Septiembre.
INTI (1992), Encuesta a clientes. Imagen del INTI, INTI, Buenos Aires.
ITDT -Instituto Torcuato di Tella- (1962), "Informe preliminar sobre la oferta de mano de obra especializada
(universitaria y técnica) en la República Argentina", Centro de Investigaciones Económicas, Editorial del Instituto,
Buenos Aires.
Jacobs, E. y M. Gutierrez (1985), "Empresas productoras de semillas en la Argentina; seis estudios de caso",
CISEA/PROAGRO, Documento N° 13, Buenos Aires.
Jaroslavsky, J. (1974), “La educación argentina (1930-1962)”, en Historia Integral Argentina, Volumen 9, Etapa
Final de una Experiencia, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Jaspersen, F., A. Estevadeorval e I. Guerra (1994), "Growth of the Latin American and the East Asian Economies",
Background Paper for the Conference on The Development of the Latin American and Caribbean Region and
East Asian Countries, Santiago, Chile, Junio.
Johnson, B. (1992), "Institutional learning", en B. Lundvall (ed.), National systems of innovation. Towards a theory
of innovation and interactive learning, Pinter, Londres.
Johnson, B. y B. Lundvall (1994), “Sistemas nacionales de innovación y aprendizaje institucional”, Comercio
Exterior, Vol. 44, N° 8.
Jornadas de Política Científica y Política Tecnológica para la Reconstrucción y Liberación Nacional (1973),
“Conclusiones Generales”, Buenos Aires.
Kantis, H., P. Angelelli y F. Gatto (2000), “Nuevos emprendimientos y emprendedores en Argentina: de qué depende
su creación y supervivencia?”, Universidad Nacional de General Sarmiento, mimeo, Buenos Aires.
Katz, J. (1969), "Una interpretación de largo plazo del crecimiento industial argentino", Desarrollo Económico, Vol.
8, N° 32.
Katz, J. (1972), "Importación de tecnología, aprendizaje local e industrialización dependiente", Instituto Torcuato di
Tella, Documento de Trabajo, Buenos Aires, Enero.
Katz, J. (1975), Importación de Tecnología, Aprendizaje e Industrialización, Fondo de Cultura Económica,
Buenos Aires.
Katz, J. (1990), "Las innovaciones tecnológicas internas y la ventaja comparativa dinámica", en S. Teitel y L. E.
Westphal (comps.), Cambio tecnológico y desarrollo industrial, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
Katz, J. (1999a), "Reformas estructurales y comportamiento tecnológico: reflexiones en torno a la naturaleza y
fuentes del cambio tecnológico en América Latina en los años noventa", CEPAL, Serie Reformas Económicas, N° 13,
Santiago de Chile, Febrero.
Katz, J. (1999b), "Cambios en la estructura y comportamiento del aparato productivo latinoamericano en los años ‘90:
después del Consenso de Washington, qué?", Seminario Internacional "Políticas para fortalecer el Sistema

348
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación: la experiencia internacional y el camino emprendido por la
Argentina", SECYT, Buenos Aires.
Katz, J. (2000), Reformas estructurales, productividad y conducta tecnológica en América Latina, Fondo de
Cultura Económica/CEPAL, Santiago de Chile.
Katz, J. y B. Kosacoff (1983), “Multinationals from Argentina”, en S. Lall (ed.), The New Multionationals: the Spread
of Third World Enterprises, Wiley/IRM, Londres.
Katz, J. y B. Kosacoff (1989), El proceso de industrialización en la Argentina: evolución, retroceso y
prospectiva, CEAL, Buenos Aires.
Katz, J. y B. Kosacoff (1998), “Aprendizaje tecnológico, desarrollo institucional y la microeconomía de la sustitución de
importaciones”, Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, N° 148, Enero-Marzo.
Katz, J. y E. Ablin (1985), “De la industria incipiente a la exportación de tecnología: la experiencia argentina en la venta
internacional de plantas industriales y obras de ingeniería, en Ablin, E. et al (1985), op cit.
Katz, J. y N. Bercovich (1988), “Innovación genética, esfuerzos públicos de investigación y desarrollo y la frontera
tecnológica internacional: nuevos híbridos en el INTA”, Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, N°
110, Julio-Septiembre.
Katz, J. y N. Bercovich (1993), “National systems of innovation supporting technical advance in industry: the case of
Argentina”, en R. Nelson (ed), National Innovation Systems. A comparative analysis, Oxford University Press,
Nueva York.
Keck, O. (1993), "The national system for technical innovation in Germany", en R. Nelson (ed.), op cit.
Keifman, S. (1998), "Accounting for Growth: Argentina 1947-1994", Anales de la XXXIII Reunión Anual de la
Asociación Argentina de Economía Política, Mendoza.
Kim, L. (1993), "National systems of industrial innovation: dynamics of capability building in Korea", en R. Nelson
(ed.), op cit.
Kline, S. y N. Rosenberg (1986), "An overview of innovation", en R. Landau y N. Rosenberg (eds.), The positive sum
strategy. Harnessing technology for economic growth, National Academy Press, Washington D.C.
Korol, J. C. (2001), “La industria (1850-1914), Academia Nacional de la Historia, Nueva Historia de la Nación
Argentina, Vol 6. La configuración de la República Independiente, Planeta, Buenos Aires.
Kosacoff, B. (1989), "Desarrollo industrial e inestabilidad macroeconómica. La experiencia argentina reciente", en B.
Kosacoff y D. Azpiazu, La industria argentina: desarrollo y cambios estructurales, CEAL/CEPAL, Buenos Aires.
Kosacoff, B. (1993), “La industria argentina: un proceso de reestructuración desarticulada”, en B. Kosacoff et al, El
desafio de la competitividad, Alianza.
Kosacoff, B. (1999), "El caso argentino", en D. Chudnovsky, B. Kosacoff y A. López, Las multinacionales
latinoamericanas. Sus estrategias en un mundo globalizado, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
Kosacoff, B. (ed.) (1998), Estrategias empresariales en tiempos de cambio, CEPAL-UNQUI, Buenos Aires.
Kulfas, M. y D. Ramos (1999), "El nuevo empleo industrial en la Argentina", Centro de Estudios para la Producción,
Estudios de la Economía Real, N° 12, Agosto.
Kumar, N. (1996), “Foreign Direct Investments and Technology Transfers in Development: A Perspective on Recent
Literature”, The United Nations University/INTECH, Discussión Papers, 9606.
Lall, S. (1992), "Technological Capabilities and Industrialization", World Development, Vol. 20, No 2.
Lall, S. (1995), “Science and Technology in the new global environment: implications for developing countries”,
UNCTAD, Ginebra.
Lall, S. (1999), "Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación. Lecciones para la Argentina después de la crisis",
Seminario Internacional "Políticas para fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación: la
experiencia internacional y el camino emprendido por la Argentina", SECYT, Buenos Aires.
Lankhuizen, M. (1998), “Catching Up, Absorption Capability and the Organisation of Human Capital”, Maastricht Economic
Research Institute on Innovation and Technology (MERIT), Research Memoranda 98-017.
Lazonick, W. (1994), “Social organization and technological leadership”, en W. Baumol, R. Nelson y E. Wolff (eds.),
Convergence of productivity. Cross-national studies and historical evidence, Oxford University Press.

349
Lingarde, S. y A. Tylecote (1998), “Resource rich countries’ success and failure in technological ascent, 1870-1970:
the Nordic countries versus Argentina, Uruguay and Brazil; with reflections on East Asia”, EAPE Conference, Lisboa,
Noviembre.
Lobato, M. Z. (1998), “La Ingeniería: industria y organización del trabajo en la Argentina de entreguerra”, Estudios
del Trabajo, N° 16, Agosto/Diciembre.
López, A. (1996), “Las ideas evolucionistas en economía: una visión de conjunto”, Revista Buenos Aires
Pensamiento Económico (RBA), Nº 1.
López, A. (1997), "Desarrollo y reestructuración de la petroquímica argentina", en D. Chudnovsky y A. López (eds.),
Auge y ocaso del capitalismo asistido. La industria petroquímica latinoamericana, CEPAL/IDRC, Alianza
Editorial, Buenos Aires.
López, A. y F. Porta (1994), “Acero, papel y petroquímicos en el MERCOSUR. Reestructuración industrial e
instrumentos de política”, CENIT, Documento de Trabajo N° 14, Buenos Aires, Enero.
Lovisolo, H. (1996), "Comunidades científicas y universidades en la Argentina y Brasil", REDES. Revista de
Estudios Sociales de la Ciencia, Vol. 3, N° 8, Diciembre.
Lucas, R. (1988), “On the mechanics of economic development”, Journal of Monetary Economics, Vol. 22.
Lundvall, B. (1992a), "Introduction", en Lundvall, B. (ed), op cit.
Lundvall, B. (ed.) (1992b), National systems of innovation. Towards a theory of innovation and interactive
learning, Pinter Publishers, Londres.
Llach, J. J. (1984), “El Plan Pinedo de 1940, su significado histórico y los orígenes de la economía política del
peronismo”, Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, N° 92, Enero-Marzo.
Llach, J. J. (1985), La Argentina que no fue, IDES, Buenos Aires.
Llach, J. J., S. Montoya y F. Roldán (1999), Educación para todos, IERAL, Córdoba.
Maddison, A. (1988), Crecimiento económico en el Japón y la URSS, Fondo de Cultura Económica, México.
Maddison, A. (1992), La economía mundial en el siglo XX, Fondo de Cultura Económica, México.
Maddison, A. (1995), Monitoring the world economy 1820-1992, OECD, Paris.
Maddison, A. (2001), The World Economy. A millennial perspective, Development Centre Studies, OECD, Paris.
Magariños, C, Díaz Pérez, J L y Sierra, P (1995), “Política industrial en los años ‘90”, Boletín Informativo Techint,
No 282, Abril-Junio, Buenos Aires.
Maia, J. y P. Nicholson (2001), “El stock de capital y la productividad total de los factores en la Argentina”, Dirección
Nacional de Coordinación de Políticas Macroeconómicas, Buenos Aires.
Mallon, R. y J. Sourrouille (1975), La política económica en una sociedad conflictiva: el caso argentino,
Amorrortu, Buenos Aires.
Mankiw, N., D. Romer y D. Weil (1992), "A Contribution to the Empirics of Economic Growth", Quarterly Journal of
Economics, 107, Mayo.
Marschoff, C. (1993), “Experiencias concretas en instituciones de investigación en América Latina”, Seminario OMPI
sobre propiedad industrial en universidades, centros de investigación e industria, Gramado, Brasil.
Martínez Espinosa (1995), "Esquemas de financiamiento público de la formación profesional", Boletín de
CINTERFOR-OIT, N° 131, Montevideo.
Martínez Nogueira, R. (1988), "Las organizaciones corporativas del sector agropecuario", en O. Barsky et al, op cit.
Matera, R. (1992), Desafío aceptado, SECyT, Buenos Aires.
Miguez, E. (2001), “La gran expansión agraria (1880-1914)”, en Academia Nacional de la Historia, Nueva Historia de
la Nación Argentina, Vol 6. La configuración de la República Independiente, Planeta, Buenos Aires.
Milesi, D. (2000), "Del ajuste macro a la competitividad micro: desempeño reciente de las PyMEs industriales argentinas",
Universidad Nacional de General Sarmiento, Instituto de Industria, Documento de Trabajo Nº 20, Buenos Aires.
Milgrom, P. y J. Roberts (1990), "The economics of modern manufacturing: technology, strategy and organization",
American Economic Review, Vol. 80, N° 3, Junio.
Montaña, L., R. D'Aversa y A. Dmitruk (1998), "Ejes de acción prioritarios del INTI para 1998", I&D Revista de
Industria y Desarrollo, INTI, Año 1, N° 3, Septiembre.

350
Montserrat, M. (1993), Ciencia, historia y sociedad en la Argentina del siglo XIX, Centro Editor de América Latina,
Buenos Aires.
Mowery, D. (1993), “Inward Technology Transfer and Competitiveness: The Role of National Innovation Systems”,
presentado en la UNU/Intech Research Conference, Maastricht, Junio.
Mowery, D. y J. Oxley (1995), “Inward technology transfer and competitiveness: the role of national innovation
systems”, Cambridge Journal of Economics, Vol. 19, N° 1.
Myers, J. (1992), “Antecedentes de la conformación del complejo científico y tecnológico. 1850-1958”, en Oteiza, E
(dir), op cit.
Nayudamma, Y. y K. Mariwalla (1984), “High-level advisory service to the Instituto Nacional de Tecnología Industrial
(INTI). Final Report”, mimeo, Viena.
Nelson, R. (1991), "Why do Firms Differ, and How Does it Matter?”, Strategic Management Journal, Vol. 12.
Nelson, R. (1993a) (ed), National Innovation Systems. A comparative analysis, Oxford University Press, Nueva York.
Nelson, R. (1993b), "A retrospective", en R. Nelson (ed.), op cit.
Nelson, R. (1994), “The co-evolution of technology, industrial structure, and supporting institutions”, Industrial and
Corporate Change, Vol. 3, No 1.
Nelson, R. (1995), “Recent evolutionary theorizing about economic change”, Journal of Economic Literature, Vol.
33, Marzo.
Nelson, R. (1997), “How new is new growth theory?” A different point of view”, Challenge, Vol. 44, N° 5,
Septiembre/Octubre.
Nelson, R. y G. Wright (1992), "The rise and fall of American technological leadership: the postwar era in historical
perspective", Journal of Economic Literature, Vol. 30, Diciembre.
Nelson, R. y N. Rosenberg (1993), "Techical innovations and national systems", en R. Nelson (ed.), op cit.
Newland, C. (1997), "Los años entre 1810 y 1870. El sector externo y el desarrollo regional en la Argentina", Ciencia
Hoy, Volumen 7, Nº 38.
Niosi, J. (2000), Canada's National System of Innovation, McGill-Queens University Press, Montreal.
Nívoli, M. (1989), “Balance de la experiencia de la Oficina de Transferencia de Tecnología (CONICET, Argentina)”, en
o
Revista de Derecho Industrial, N 31, Buenos Aires.
Nívoli, M. (1992), “Comercialización de resultados de la investigación en la Argentina, Revista de Derecho
o
Industrial, N 40, Buenos Aires.
o
Nochteff, H. (1994a), “Patrones de crecimiento y políticas tecnológicas en el siglo XX”, en Ciclos, Vol IV, N 6.
Nochteff, H. (1994b), "Los senderos perdidos del desarrollo. Elite económica y restricciones al desarrollo en la
Argentina", en D. Azpiazu y H. Nochteff, El desarrollo ausente. Restricciones al desarrollo, neoconservadorismo
y elite económica en la Argentina, Flacso/Tesis-Norma, Buenos Aires.
Nochteff, H. (1996), "La experiencia argentina: ¿desarrollo o sucesión de burbujas?, Revista de la CEPAL, N° 59, Agosto.
Nogués, J. (1985), “Distortions, factor proportions and efficiency losses: Argentina in the Latin American scenario”,
Review of World Economics.
Nogués, J. (1988), “La economía política del proteccionismo y la liberalización en la Argentina”, Desarrollo
Económico. Revista de Ciencias Sociales, Vol. 28, N° 100, julio-septiembre.
North, D. (1993), Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, Fondo de Cultura Económica, México.
Nun, J. (1995), “Argentina: el Estado y las actividades científicas y tecnológicas”, en REDES. Revista de Estudios
Sociales de la Ciencia, Vol. 2, N° 3, Abril.
O’Connell, A. (1984), “La Argentina en la depresión: los problemas de una economía abierta”, Desarrollo
Económico, N° 92, Enero-Marzo.
O’Rourke, K. y J. Williamson (1995), "Around the European Periphery 1870-1913: Globalization, Schooling and
Growth", NBER Working Paper N° W5392, Cambridge, Massachussets.
Obschatko, E. (1988), "Las etapas del cambio tecnológico", en O. Barsky et al, op cit.
Obschatko, E. (1997), "Articulación productiva a partir de los recursos naturales: el caso del complejo oleaginoso
argentino", CEPAL, Documento de Trabajo N° 74, Buenos Aires.

351
Obschatko, E. y A. De Janvry (1972), “Factores limitantes al cambio tecnológico en el sector agropecuario”,
Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, N° 42-44.
Obschatko, E. y J. C. Del Bello (1986), "Tendencias productivas y estrategia tecnológica para la agricultura
pampeana", CISEA/Proagro, Documento N° 20, Buenos Aires.
Obschatko, E., F. Sola, M. Piñeiro y G. Bordelois (1984), "Transformaciones en la Agricultura Pampeana: algunas
hipótesis interpretativas", CISEA, Documento N° 3, Proyecto Alternativas de Política Agropecuaria, Buenos Aires.
O'Connell, A. (1979), “Comentario”, en J. Fogarty, E. Gallo y H. Dieguez (comps.), Argentina y Australia, Serie
Jornadas, Editorial del Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires.
Odagiri, H. y A. Goto (1993), “The Japanese System of Innovation: Past, Present and Future”, en R. Nelson (ed), op cit.
OECD (1967), Education, Human Resources and Development in Argentina, Paris.
OECD (1986), OECD Science and Technology Indicators, OECD, Paris.
OECD (1991), Technology and productivity. The challenge for economic policy, OECD, Paris.
OECD (1992), Technology and the Economy. The key relationships, OECD, Paris.
OECD (1993), Proposed Standard Practice for Surveys of Research and Experimental Development (Frascati
Manual), OECD, Paris.
OECD (1996a), Science, Technology and Industry Outlook, OECD, París.
OECD (1996b), The OECD Jobs Study: Technology, productivity and job creation, OECD, París.
OECD (1997), National Innovation Systems, OECD, Paris.
OECD (1998), Science, Technology and Industry Outlook. 1998, OECD, Paris.
OECD (2000), "Is there a new economy?", First report on the OECD Growth Project, OECD, Paris.
Oman, C. P. y G. Wignaraja (1991), The Postwar Evolution of Development Thinking, OECD Development
Centre, Mac Millan, Londres.
Ominami,C. (1987), El Tercer Mundo en la crisis,GEL,Buenos Aires.
Ortiz, R. (1971), Historia económica de la Argentina, Plus Ultra, Buenos Aires.
Oszlak, O. (1976), “Política y organización estatal de las actividades científico-técnicas en la Argentina: crítica de
modelos y prescripciones corrientes”, CEDES, Estudios Sociales, N° 2, Buenos Aires.
Oszlak, O. (1997), La formación del Estado argentino. Orden, progreso y organización nacional, Planeta,
Buenos Aires.
Oteiza, E. (1965), "La ingeniería y el desarrollo económico en la Argentina", ITDT, Centro de Investigaciones
Económicas, Documento de Trabajo, Buenos Aires, Agosto.
Oteiza, E. (1971), "Emigración de profesionales, técnicos y obreros calificados", Desarrollo Económico, Vol. 10, N°
39-40.
Oteiza, E. (1992), “Introducción”, en E. Oteiza (director), La política de investigación científica y tecnológica
argentina. Historia y perspectivas, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Pack, H. (1990), “La productividad y la elección de tecnología”, en S. Teitel y L. E. Westphal (comps.), Cambio
tecnológico y desarrollo industrial, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
Pavitt, K. (1984), “Sectoral patterns of technical change: towards a taxonomy and a theory”, Research Policy, Diciembre.
Pavitt, K. (1998), “The social shaping of the national science base”, Science Policy Research Unit, Sussex, Electronic
Working Papers N° 5.
Pearson, R, (1985), “Technology Transfer and Technological Dependency: a case study of the Argentine Cement Industry,
1875-1975”, Monographs in Development Studies N° 12, School of development studies, University of East Anglia.
Peretti, M. y P. Gomez (1991), "Evolución de la ganadería", en O. Barsky (ed.), El desarrollo agropecuario
pampeano, INDEC/INTA/IICA, Buenos Aires.
Pérez, C. (1986), "Las nuevas tecnologías: una visión de conjunto", en C. Ominami (ed.), La tercera revolución
industrial, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires.
Perilli de Colombres Garmendia, E. (1996), "La generación del Centenario y las ciencias naturales", Noveno
Congreso Nacional y Regional de Historia Argentina, Rosario, Septiembre.

352
Petit, P. (1995), “Technology and Employment: Key Questions in a Context of High Unemployment”, STI Review, N° 15.
Petrillo, J. y P. Arias (1992), “La vinculación universidad-empresa: el modelo de la Facultad de Ingeniería de la
Universidad Nacional de Mar del Plata”, en Revista de Derecho Industrial, No 40, Buenos Aires.
Piñeiro, M. y E. Trigo (1982), "Cambio tecnológico y modernización en el sector agropecuario de América latina",
Desarrollo Económico, Vol. 21, N° 84.
Pizarro, J. y A. Cascardo (1991), "La evolucion de la agricultura pampeana", en O. Barsky (ed.), El desarrollo
agropecuario pampeano, INDEC/INTA/IICA, Buenos Aires.
PNUD -Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo- (1999), Informe sobre Desarrollo Humano 1999,
Ediciones Mundi Prensa, Madrid.
Porta, F. y G. Anllo (1998), “Contenidos tecnológicos del comercio exterior argentino. Un análisis descriptivo del
período 1986-96”, mimeo, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires.
Possas, M. (1999), “Antecedentes e perspectivas teoricas da economia do desenvolvimento numa abordagem
evolucionaria”, UFRJ, Instituto de Economia, Textos Didacticos, N° 62, Rio de Janeiro.
Possas, M., S. Salles Filho y J. M. da Silveira (1996), "An evolutionary approach to technological innovation in
agriculture: some preliminary remarks", Research Policy, 25, pp 933-945.
Prego, C. (1999), "Universidad, investigación y reforma: cruces y desencuentros", Revista Pensamiento
Universitario, N° 8, noviembre.
Psacharopoulos, G. y A. M. Arriaga (1992), "The Educational Composition of the Labour Force: An International
Update", Journal of Educational Planning and Administration, Vol. VI, N° 2, Abril.
Puryear, J. (2000), "La educación en América Latina: problemas y desafíos", Revista de la Escuela de Economía y
Negocios, Universidad Nacional de General San Martin, Año II, N° 4, Abril.
Pyenson, L. (1985), Cultural Imperialism and Exact Sciences: German Expansion Overseas, 1900-1930, Verlag
Peter Lang, New York.
Rabettino, R. y R. Bisang (1999), “Las actividades tecnológicas de las fundaciones y otras entidades sin fines de
lucro”, Universidad Nacional de General Sarmiento, Serie Ponencias Nº 4.
Rapoport, M. et al (2001), Hacia el plan Fénix Una alternativa económica, FUA/Prometeo Libros, Buenos Aires.
Ras, N. (1994), "La problemática de la innovación tecnológica en el sector agropecuario", en La innovación
tecnológica agropecuaria, Academia Nacional de Agronomía y Veterinaria, Ed. Hemisferio Sur, Buenos Aires.
Rausch, L. (1995), "Asia's new high-tech competitors", National Science Foundation, SRS Special Report, NSF 95-
309, Arlington, VA.
Reca, L y G Parellada (2001), “La agricultura argentina a comienzos del milenio: logros y desafios”, Desarrollo
Económico, Vol. 40, Nº 160, enero-marzo.
Remolins, E. (1993), “Un esquema de interpretación del cambio organizacional en los institutos de tecnología
industrial. Los casos del Instituto Nacional de Tecnología Industrial y el Centro de Investigación Tecnológica de la
Provincia de Santa Fe”, mimeo.
RICYT -Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología- (1999), Indicadores de Ciencia y Tecnología.
Iberoamericanos/Interamericanos. 1995-1998, Buenos Aires.
Rocchi, F. (1998), “El imperio del pragmatismo: intereses, ideas e imágenes en la política industrial del orden conservador”,
Anuario IEHS, N° 13, Instituto de Estudios Histórico-Sociales, Universidad Nacional del Centro, Tandil.
Rodrik, D. (2001), “Institutions, integration, and geography: in search of the deep determinants of economic growth”,
introducción a la conferencia Analytical country studies on growth, Abril.
Roessner, J., A. Porter, N. Newman y H. Zhou (1997), "1996 Indicators of technology-based competitiveness of nations",
draft summary report, Technology Policy and Assessment Center, Georgia Institute of Technology, Atlanta.
Romer, P. (1986), "Increasing Returns and Long Run Growth", Journal of Political Economy, Vol. 94, Octubre.
Romer, P. (1990), "Endogenous Technological Change", Journal of Political Economy, Vol. 98, Octubre.
Romer, P. (1993), “Two Strategies for Economic Development: Using Ideas and Producing Ideas”, Proceedings of the
World Bank Annual Conference on Development Economics. 1992, Washington D.C.
Romer, P. (1994), “The origins of Endogenous Growth”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 8.
Roulet, J. y J. F. Sábato (s.f.), “Estado y Administración pública en Argentina”, mimeo.

353
Ruttan, V. (1986), "Technical Change and Innovation in Agriculture", en R. Landau y N. Rosenberg (eds.), The
positive sum strategy. Harnessing technology for economic growth, National Academy Press, Washington D.C.
Sábato, H. (1987), “La cuestión agraria pampeana: un debate inconcluso”, Desarrollo Económico, N° 106, Julio-Sept.
Sábato, H. (1993), “Estructura productiva e ineficiencia del agro pampeano, 1850-1950: un siglo de historia en
debate”, en M. Bonaudo y A. Pucciarelli (comps.), La problemática agraria. Nuevas aproximaciones (III), CEAL,
Buenos Aires.
Sabato, J. A. (1973), "Bases para un régimen de tecnología", reimpreso en Redes. Revista de Estudios Sociales de
la Ciencia, N° 10, Vol. 4, Octubre 1997.
Sábato, J. A. (1975), “El rol de las empresas del sector público en el desarrollo científico-tecnológico”, en F. Suárez, H.
Ciapuscio y otros, Autonomía nacional o dependencia: la política científico-tecnológica, Paidos, Buenos Aires.
Sábato, J. A. (1984), "Ciencia, tecnología y desarrollo- Encuentro nacional", Centro de Participación Política (CCP),
Buenos Aires.
Sábato, J. A. y Mackenzie, M (1982), La producción de tecnología. Autónoma y transnacional, Nueva Imagen, México.
Sábato, J. F. (1981), La pampa pródiga: claves de una frustración, CISEA, Buenos Aires.
Sábato, J. F. (1988), La clase dominante en la Argentina moderna, CISEA/GEL, Buenos Aires.
Sakurai, N. (1995), “Structural change and employment: empirical evidence for 8 OECD countries”, STI Review, N° 15.
Sánchez Crespo, A. (1975), "Esbozo del desarrollo industrial de América Latina y de sus principales implicaciones
sobre el sistema científico y tecnológico", en F. Suárez, H. Ciapuscio y otros, Autonomía nacional o dependencia:
la política científico-tecnológica, Paidos, Buenos Aires.
Sarlo, B. (1997), La imaginación técnica. Sueños modernos de la cultura argentina, Nueva Visión, Buenos Aires.
Sautu, R. y C. Wainerman (1971), “El empresario y la innovación”, Instituto Torcuato di Tella, Buenos Aires.
Schumpeter, J. (1983), Capitalismo, socialismo y democracia, Orbis, Buenos Aires.
Schvarzer, J. (1989), Bunge y Born. Crecimiento y diversificación de un grupo económico, CISEA/GEL, Buenos
Aires.
Schvarzer, J. (1996), La industria que supimos conseguir. Una historia político-social de la industria argentina,
Planeta, Buenos Aires.
Schvarzer, J. (1998), “Nuevas perspectivas sobre el desarrollo industrial argentino (1880-1930)”, Anuario IEHS, N°
13, Instituto de Estudios Histórico-Sociales, Universidad Nacional del Centro, Tandil.
Schwartzman, S. (1973), “Empresarios y políticos en el proceso de industrialización, Argentina, Brasil y Australia”,
Desarrollo Económico, N° 49, Abril-Junio.
Secretaría de Asuntos Técnicos (1957), Consejo nacional de investigaciones científicas: proyecto de creación y
estudios conexos, Buenos Aires.
SECYT -Secretaría de Ciencia y Tecnología- (1999), La investigación científica y tecnológica en Argentina.
Diagnóstico e Identificación de areas de vacancia, SECYT, Buenos Aires.
Sercovich, F. C. (1974), "Dependencia tecnológica en la industria argentina", Desarrollo Económico, Vol. 14, N° 53,
Abril-Junio.
Sercovich, F. C. (1978), “Ingeniería de diseño y cambio técnico endógeno. Un enfoque microeconómico basado en la
experiencia de las industrias química y petroquímica argentinas”, BID/CEPAL, Buenos Aires.
Sesto, C. (2000), "Tecnologia pecuaria y periodización: el refinamiento del vacuno en la Provincia de Buenos Aires
entre 1856 y 1900: un intento de re-periodizar, incorporando como factor central de analisis el empleo de una
tecnologia de alta productividad", Redes. Revista de Estudios Sociales de la Ciencia, Nº 16, Volumen 7.
Shapiro, C. y H. Varian (1999), Information Rules. A strategic guide to the network economy, Harvard Business
School Press, Boston, Mass.
Shoemaker, R. (2001), "Economic Issues in Agricultural Biotechnology", Agricultural Information Bulletin 762,
Economic Research Service, US Department of Agriculture.
Smith, K. (2000), "What is the 'the knowledge economy'? Knowledge intensive industries and distributed knowledge
bases", presentado a la DRUID Summer Conference on The Learning Economy -Firms, Regions and Nation
Specific Institutions, June.
Sobrevila, M. A. (1995), La educación técnica argentina, Academia Nacional de Educación, Buenos Aires.

354
Soifer, R. y C. Tomada (1999), "Impactos de la inversión extranjera sobre el mercado de trabajo y las relaciones laborales
en argentina en los años ‘90", informe preparado para la OIT, Buenos Aires, Febrero.
Solá, F. (1986), “Empresas Agrícolas, Diferenciación, rentabilidad e impactos de políticas alternativas”, CISEA,
Proyecto Alternativas de Política Agropecuaria, Documento N° 12, Buenos Aires.
Solberg, C. (1981), “Argentina y Canadá: una perspectiva comparada sobre su desarrollo económico, 1919-1939”,
Desarrollo Económico, N° 82, Julio-Septiembre.
Solow, R. (1979), "El cambio técnico y la función de producción agregada", en N. Rosenberg (ed.), Economía del
cambio tecnológico, Fondo de Cultura Económica, México.
Sonnet, F. (1999), "La reforma económica y los efectos sobre el sector agropecuario en Argentina (1989-1998)", en
Anales de la XXXIV Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política, Rosario, Noviembre.
Sonnet, F., M. R. de Bernardis y C. Valquez (1997), "El cambio estructural en la agricultura de Argentina y Brasil", en Anales de la
XXXII Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política, Bahía Blanca.
Sourrouille, J., B. Kosacoff y J. Lucangeli (1985), Transnacionalización y política económica en la Argentina,
CEAL-CET, Buenos Aires.
SUBCyT -Subsecretaría de Ciencia y Técnica- (1972), "Ciencia, tecnología y sociedad en la Argentina", Documento
de Trabajo N° 1, Buenos Aires.
Sztulwark S. y R. Bisang (2001), "Las actividades de ciencia y tecnología en las universidades argentinas", en J.
Coraggio y A. Vispo (eds.), Contribución al estudio de del sistema universitario argentino, Miño Dávila Ed.,
Buenos Aires.
Taylor, A. (1994), "Tres fases del crecimiento económico argentino", Revista de Historia Económica, 12, Otoño.
Taylor, A. (1997), "Latifundia as malefactor of economic development? Scale, tenancy and agriculture on the Pampas,
1880-1914, Research in Economic History, 17, pp. 261-300.
Taylor, C. (1948), Rural life in Argentina, Louisiana State University Press, Baton Rouge.
Tedesco J. C. (1974), “La educación argentina entre 1880 y 1930”, Historia Integral Argentina, Volumen 5,
Crecimiento y desequilibrios, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Tedesco, J. C. (1970), Educación y sociedad en la Argentina (1880-1990), Pannedile, Buenos Aires.
Teece, D. (1988), “Technological change and the nature of the firm”, en G. Dosi et al (eds.), op cit.
Teitel, S. (1985), "Indicadores de ciencia y tecnología, tamaño de país y desarrollo económico: una comparación
internacional", Desarrollo económico, Vol. 25, N° 99, Octubre-Diciembre.
Teitel, S. (1990), "La creación de tecnología en las economías semiindustrializadas", en S. Teitel y L. E. Westphal
(comps.), Cambio tecnológico y desarrollo industrial, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires.
Teitel, S. (1993), Industrial and Technological Development, Inter-American Development Bank/Johns Hopkins
University Press, Washington D.C.
Temple, J. (1998), "Appropriate technology: ¿five growth puzzles solved?", Hertford College, Oxford.
Temple, J. (1999), "The new growth evidence", Journal of Economic Literature, Vol. 37(1), Marzo, 112-156.
Towmey, M (1998), “Patrones de la inversión extranjera en los países del Tercer Mundo en el siglo XX”, Revista de
Economía, Vol XXI, N° 41, Junio.
UNCTAD (1972); “Guidelines for the study of the transfer of technology to developing countries”, Geneva.
UNCTAD (1973), “Major issues arising from the transfer of technology to developing countries”, Geneva.
UNCTAD (1996), Fostering Technological Dynamism: Evolution of Thought on Technological Development
Processes and Competitiveness: A Review of the Literature, UNCTAD, Ginebra.
UNCTAD (1999), World Investment Report 1999. Foreign Direct Investment and the Challenge of Development,
Ginebra.
UNCTAD (2001), World Investment Report 2001. Promoting linkages, Geneva.
UNESCO (1970), "Política científica y organización de la investigación científica en la Argentina", Paris.
Vacarezza, L. (1990), "Reflexiones sobre el discurso de la política científica", en M. Albornoz y P. Kreimer (comp.),
Ciencia y tecnología: estrategias y políticas de largo plazo, Eudeba, Buenos Aires.
Vaitsos, C. (1974), Intercountry income distribution and transnational enterprises, Clarendon Press, Oxford.

355
Valeiras, J (1992), “Principales instituciones especializadas en investigación y extensión”, en Oteiza, E (dir), op cit.
Varotto, C (1993), “Hacia un nuevo rol para los institutos de tecnología industrial en los países en desarrollo. Estudio
de un caso especial: Centro de Investigación de Materiales y Metrología (Sistema INTI), de la ciudad de Córdoba,
República Argentina”, mimeo.
Varsavsky, O. (1973), “Características básicas de una política tecnológica y científica nacional”, en Jornadas de
Política Científica y Política Tecnológica para la Reconstrucción y Liberación Nacional, Buenos Aires.
Vazquez Presedo, V. (1971), Estadísticas históricas argentinas (comparadas), Ediciones Macchi, Buenos Aires.
Veganzones, M. A. -con Carlos Winograd- (1997), Argentina en el siglo XX: crónica de un crecimiento
anunciado, OECD Development Centre, Paris.
Ventura, J. P. (2001), “Política de apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas: análisis del Programa de
Reconversión Empresarial para las Exportaciones”, Serie Estudios y Perspectivas, CEPAL, N° 1, Buenos Aires.
Verspagen, B. (1991), ‘A New Empirical Approach to Catching Up or Falling Behind', Structural Change and
Economic Dynamics, Vol 2, N° 2, pp. 359-380.
Verspagen, B. (1997), “European ‘Regional Clubs’: Do They Exist, and Where Are They Heading? On Economic and
Technological Differences Between European Regions”, presentado en la conferencia Economic Growth and
Change: A Comparative Perspective, Cagliari, Junio.
Vickery, G. (1986), "International flows of technology. Recent trends and developments", STI Review, N° 1, Otoño.
Villanueva, E. (1996), “Problemas de la política científica argentina: diez tesis sobre el CONICET”, en M. Albornoz, P. Kreimer y E.
Glavich (eds.), Ciencia y sociedad en América Latina, Universidad Nacional de Quilmes.
Villanueva, J. (1972), “El origen de la industrialización argentina”, Desarrollo Económico, N° 47.
Villarroel, J. C. (1992), “Las ventajas competitivas de una estepa humedecida: la pampa, 1890-1914”, Ciclos, Año I,
Vol. 2, N° 3.
Vispo, A. y B. Kosacoff (1991),” Difusion de tecnologías de punta en Argentina. Algunas reflexiones sobre la
organización de la producción industrial de IBM”, CEPAL, Documento de Trabajo N° 38, Buenos Aires.
Vitelli, G. (1999), Los dos siglos de la Argentina. Historia Economica Comparada, Prendergast, Buenos Aires.
Von Tunzelmann, N. (1996), "Engineering and Innovation in the Industrial Revolutions", SPRU, STEEP Discussion
Papers N° 30, Sussex.
Watson, B. (1993), “Annual Oration”, The Australian Academy of Technological Sciences and Engineering, Melbourne.
Weber, M. (1955), La ética protestante y el espíritu del capitalismo, Fondo de Cultura Económica, México.
Weil, F. (1988), "La industrialización argentina en los años ‘40", en M. Rapoport (ed.), Economía e Historia.
Contribuciones a la Historia Económica Argentina, Editorial Tesis, Buenos Aires.
Westphal, L. (1992), "La política industrial en una economía impulsada por las exportaciones. lecciones de la
experiencia de Corea del Sur", Pensamiento Iberoamericano, N° 21.
Williamson, Jeffrey (1999), "The impact of globalization on pre-industrial, technologically quiescent economies: real
wages, relative factor prices, and commodity price convergence in the Third World before 1940", NBER working paper
N° 7146, Cambridge Massachussets.
Williamson, John (1990), Latin American Adjustment. How Much has Happened?, Institute for International
Economics, Washington D.C.
Winkler, D. (1990), “Higher Education in Latin America. Issues of Efficiency and Equity”, World Bank, Discussion
Paper N° 77, Washington D.C.
Wolff, E. (1996), "Technology and the demand for skills", STI Review, N° 18.
Womack, J. P., D. T. Jones y D. Roos (1990), The machine that changed the world, Rawson-Mac Millan, Nueva York.
World Bank (1999), World Development Report 1998/99. Knowledge for Development, Oxford University Press,
Washington D.C.
Yoguel G. y F. Boscherini (1996), “La capacidad innovativa y el fortalecimiento de la competitividad de las firmas. El caso
de las PyMEs exportadoras argentinas”, CEPAL, Documento de trabajo N° 71, Buenos Aires.
Yoguel, G. (1996), "Reestructuración económica, integración y PyMEs: el caso de Brasil y Argentina", en en J. Katz
(ed.), Estabilización macroeconómica, reforma estructural y comportamiento industrial. Estructura y

356
funcionamiento del sector manufacturero latinoamericano en los años 90, CEPAL/IDRC-Alianza Editorial,
Santiago de Chile.
Yoguel, G. (1998), "El ajuste empresarial frente a la apertura: la heterogeneidad de las respuestas de las PyMEs",
Desarrollo Económico, Vol. 38, Número Especial, Otoño.
Yoguel, G. (1999), "El aislamiento de las firmas y el rol del ambiente de negocios", en G. Yoguel y V. Moori-Koenig
(coords.), Los problemas del entorno de negocios. El desarrollo competitivo de las PyMEs argentinas,
UNGS/Fundes/Miño y Davila Editores, Buenos Aires.
Yoguel, G. y R. Rabetino (2000), "El desarrollo de las capacidades tecnológicas de los agentes de la industria
manufacturera argentina en los años noventa”, en B. Kosacoff (ed.), El desempeño industrial argentino. Más allá
de la sustitución de importaciones, CEPAL, Buenos Aires.
Yoguel. G. y V. Moori-Koenig (coords.) (1999), Los problemas del entorno de negocios. El desarrollo
competitivo de las PyMEs argentinas, UNGS/Fundes/Miño y Davila Editores, Buenos Aires.
Yu, H. (1996), "Education and Human Resources Development in the Republic of Korea", preparado para el 9° World
Congress of Comparative Education, Sydney, Julio.

357