A AVALIAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE APERFEIOAMENTO DA GESTO DO ESTADO

Teresa Cristina Moura Costa

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RESUMO O presente artigo procura fazer uma reflexo sobre o processamento da avaliao da Poltica de Assistncia Social. Para tal, procurou tomar como referncia os questionamentos: Qual a importncia da avaliao para a gesto pblica? Que concepo de avaliao a Poltica de Assistncia Social tem assumido? Como esta poltica tem se organizado para efetivar o seu processo avaliativo? Assim, para responder a estes questionamentos, procurou-se levantar a bibliografia que fundamente a avaliao da poltica social, para partir para uma anlise mais aprofundada sobre a concepo que fundamenta a avaliao dos programas, projetos e servios socioassistenciais e, da forma como este processo avaliativo tem sido conduzido pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Palavras-Chave: Avaliao das polticas sociais, Poltica de Assistncia Social. ABSTRACT This paper tries to reflect on the process of assessing the Social Assistance Policy. It tried to refer the questions: What is the importance of evaluation in public management? What a concept evaluation of Social Policy has made? As this policy has been organized to accomplish their evaluation process? So, to answer these questions, we tried to lift the literature justifying the assessment of social policy, to leave for a deeper analysis of the concept that underlies the evaluation of programs, projects and services socioassistenciais and how this process evaluation has been conducted by the Ministry of Social Development and Hunger Alleviation. Keywords: Evaluation of social policies, Social Assistance Policy.

Estudante de Ps-graduao. Universidade Federal do Piau (UFPI). tcmcosta@hotmail.com

Introduo Nos ltimos anos, tem sido crescente o debate sobre as funes e os efeitos das diferentes polticas pblicas no atendimento das demandas sociais o que tem provocado a burocracia estatal no sentido de dar visibilidade s respostas efetivas dos diferentes programas, projetos e servios implementados pelo poder pblico. A Poltica de Assistncia Social, apesar de sua recente regulamentao, tambm tem se inserido neste contexto, definindo normas e parmetros de avaliao dos diferentes programas, projetos e servios ofertados ao seu pblico alvo. Neste sentido, o presente trabalho procurou aprofundar o estudo sobre a importncia do processo de avaliao na conduo desta poltica, o sistema de avaliao e monitoramento adotado como referncia para mensurao dos resultados alcanados. Para tal, alm da pesquisa bibliogrfica, realizou-se a anlise documental dos instrumentos de monitoramento e avaliao disponveis no Ministrio do Desenvolvimento Social no sentido empreender os aspectos sobre a cobertura e a implementao do servio. Em razo dos limites deste trabalho, a anlise toma como referncia o Servio de Proteo Integral s Famlias PAIF desenvolvido pelo Centro de Referncia da Assistncia Social.

Algumas consideraes sobre a avaliao de polticas sociais A avaliao de programas sociais teve seu incio, de acordo com Barreira (2000, p.

18) ainda no sculo XVIII quando a Europa vivenciava a Revoluo cientfica, fortemente inspirada pelo modelo experimental das cincias naturais. Aqui, a idia era monitorar e melhorar a eficcia dos servios oferecidos populao. A partir de ento, o processo de avaliao foi se expandido por diferentes reas e assumindo conotaes especficas de acordo com o momento histrico vivenciado e com a realidade especfica de cada pas. No Brasil, de acordo com Barreira (2000, p. 26), at a dcada de 70 focou-se na avaliao sistemtica das polticas e programas de sade e educao, tendo sofrido forte influncia do modelo norte-americano. A avaliao de polticas sociais s aconteceu na dcada de 80 e, apresentou diferenciaes entre as diferentes polticas pblicas.

Por outro lado, a luta poltica dos movimentos sociais pelo processo de redemocratizao do pas e, pela participao na gesto das polticas pblicas culminou na incorporao pelo nosso texto constitucional da participao da sociedade civil no processo de definio, acompanhamento e avaliao das polticas sociais. No obstante, conquista-se formalmente o direito a universalizao dos direitos enquanto instrumentos viabilizadores de cidadania, que se constri e reconstri na medida em que se oportuniza o acesso igualitrio ao usufruto da riqueza socialmente construda. Para Arretche (2001, p. 25), a nova formatao das polticas sociais vai interferir diretamente na mudana de paradigma do processo de avaliao, que agora passa exigir a participao da sociedade civil, em uma perspectiva de cidadania. Nesta perspectiva, emerge o debate sobre as dimenses que a pesquisa avaliativa deve considerar no contexto das polticas sociais. De acordo com Arretche (2001, p. 29), o processo de avaliao implica necessariamente em efetivar um julgamento sobre algo, estabelecendo medidas a partir de um padro de justia social. Assim, o processo avaliativo no pode ser considerado neutro, pois envolve um conjunto de decises que extrapolem o mbito eminentemente tcnico. Nesta perspectiva, faz-se necessrio que se tenha instrumentos de anlise e avaliao bastante definidos, evitando que as impresses pessoais se manifestem nos resultados da pesquisa. neste sentido que a avaliao hoje est embasada em um conjunto de valores e noes sobre a realidade social partilhados pelos membros de uma sociedade (GOMES, 2001, p. 20). Trata-se de considerar a racionalidade poltica que deve ser incorporado na avaliao de modo que a mesma ultrapasse as dimenses planificadora, gestora ou tcnica e, ainda, que possa conduzir a sociedade a um controle sobre as aes de interesse pblico. Nesta perspectiva, Gomes (2001, p. 27) afirma que existem duas dimenses da avaliao que precisam ser igualmente consideradas: a dimenso tcnica e a dimenso poltica. A primeira envolve o processo metodolgico enquanto a segunda, reconhece como momentos polticos privilegiados da avaliao, o processo decisrio de formulao das polticas sociais, a participao da populao no processo avaliativo e o processo de publicizao de resultados. Trata-se de envolver a participao desde o processo decisrio at a execuo e a avaliao das polticas sociais j que uma anlise aprofundada da poltica exige

necessariamente que se busquem os fundamentos que fomentaram a tomada de deciso no momento de concepo da poltica. Neste sentido, a avaliao participativa deve perseguir de acordo com Carvalho (2001, p. 90) dois objetivos centrais: a considerao dos sujeitos que esto direta ou indiretamente envolvidos nas aes pblicas (decisores, implementadores, beneficirios e outros agentes sociais envolvidos), fazendo com que as diferentes percepes sejam discutidas e reelaboradas na perspectiva da poltica que realmente atenda as necessidades sociais, e; o desencadeamento de um processo de aprendizagem social que possibilite a apreenso do programa na sua totalidade e a apropriao do saber-fazer social Cabe ressaltar que a participao na perspectiva da avaliao com foco na cidadania desenvolve-se, no pela mera colaborao da sociedade, mas pelo entendimento de que populao beneficiria constitui-se como um grupo de presso (GOMES, 2001, p. 30) e que preciso captar o pluralismo social (CARVALHO, 2001, p. 90). Nesta perspectiva, a avaliao participativa deve ser considerada como meta na concretizao de uma sociedade democrtica, capaz de reconhecer que a universalizao dos direitos de cidadania remete necessariamente partilha de poder nas decises que envolvem a poltica pblica desde a sua concepo at a sua fase final. 2 - A avaliao da Poltica de Assistncia Social na perspectiva do SUAS no Brasil: um processo em construo

A implantao do SUAS, tem um significativo avano para concretizao da Poltica de Assistncia Social, tanto pelo seu carter organizativo, como tambm pela definio de atribuies nas trs esferas de governo. Agora, a maioria dos municpios brasileiros j conta com os Centros de Referncia da Assistncia Social como base para a execuo de aes continuadas, permitindo a superao da fragmentao das aes e a identificao dos servios ofertados com o direito social, e, no como benesse. No que se refere ao processo avaliativo da poltica preciso considerar que a demanda pela formulao e a implantao de um sistema de monitoramento e de

informao no nova, mas aparece como demanda posta desde a I Conferncia Nacional de Assistncia Social em 1995 na perspectiva da
elaborao e implementao de planos de monitoramento e avaliao e pela criao de um sistema oficial de informao que possibilitem: a mensurao da eficincia e da eficcia das aes previstas nos Planos de Assistncia Social; a transparncia; o acompanhamento; a avaliao do sistema e a realizao de estudos, pesquisas e diagnsticos a fim de contribuir para a formulao da poltica pelas trs esferas de governo (BRASIL, 2004, p. 49)

A preocupao faz-se pertinente ao tempo em que a sociedade exige cada vez mais a transparncia no uso dos recursos pblicos e ao mesmo tempo a informao necessria que lhes possibilite a partilhar nas decises da gesto da poltica atravs dos instrumentos de controle social. Nesta perspectiva, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS criou a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao - SAGI, que constitui-se em uma unidade horizontal dentro da estrutura ministerial com o objetivo de organizar e pr em prtica um sistema de informao, monitoramento e avaliao como instrumento da gesto de programas, projetos e servios, prtica que at ento no havia sido incorporada por esta poltica. Para tal a SAGI, se instrumentalizou em trs momentos: primeiro trabalhou com a cultura de sensibilizao e convencimento dos gestores de que a avaliao era um processo necessrio para fomentar novas aes, em seguida criou o Comit Gestor de Tecnologia e Informao composto por membros de todas as secretarias do Ministrio que tinha como funo definir as regras no que tange aos sistemas de informao, tecnologias a serem utilizadas, entre outros aspectos relevantes para o processo. Finalmente, foi estruturada uma equipe de trabalho composta por profissionais elencados a partir de critrios meritocrticos e contratados outros profissionais os quais foram alocados nos departamentos da Secretaria (VAITSMAN e RODRIGUES, 2006). Estruturada a equipe e os departamentos, a SAGI passou a definir a concepo de avaliao e monitoramento que iria direcionar as aes qual primou pela relevncia da avaliao a partir de estudos que levem em conta a relevncia, eficincia, efetividade,

resultados, impactos ou a sustentabilidade de programas e polticas, segundo aquilo que foi definido em seus objetivos (VAITSMAN e RODRIGUES, 2006, p. 23). As avaliaes, em sua maioria so realizadas por instituies externas que concorrem realizao da pesquisa avaliativa a partir das referncias impostas pelo Ministrio conforme os objetivos da mesma. As pesquisas encomendadas tm, no geral, o objetivo de captar diferentes dimenses e aspectos que vo desde a percepo dos usurios, gestores e tcnicos como foi o caso da a Pesquisa de Estudos qualiquantitativos sobre o Programa de Ateno Integral Famlia PAIF que teve como objetivo avaliar a satisfao dos usurios, gestores e equipe tcnica do CRAS sobre a qualidade e diversidade dos atendimentos e servios oferecidos no programa (VAITSMAN e RODRIGUES, 2006, p. 69). Percebe-se a preocupao de estabelecer critrios de avaliao que ultrapassem a mera quantificao e mensurao da cobertura dos programas e da quantidade de pessoas atendidas para buscar inferncias sobre como a populao tem percebido a qualidade das aes empreendidas no Programa. Alm disso, outras pesquisas, ainda que incipientes esto relacionadas ao impacto dos programas na vida dos beneficirios como a Pesquisa de Avaliao do Programa de Promoo da Incluso Produtiva de Jovens. Outro aspecto a considerar a preocupao em estabelecer critrios de monitoramento dos programas sociais que pode ser percebido inclusive, com a publicao especfica de um Catlogo de Indicadores de Monitoramento dos Programas do MDS o que demonstra a preocupao em acompanhar o escopo do desenvolvimento de cada Programa. Por outro lado, ainda ressente-se da necessidade da gesto de incorporar as dimenses da avaliao da efetividade durante a implementao das aes, que pode ser percebida no momento em que analisamos o prprio catlogo de Indicadores e, percebese que, em sua maioria, eles revelam apenas os dados sobre a cobertura, o volume de gastos e o nmero de beneficirios. Vale ressaltar, de acordo com Barreira (2000, p. 58) que na rea da assistncia social a avaliao est mais voltada para a correlao entre metas e resultados onde so enfatizados a mensurao dos equipamentos construdos, a quantidade de usurios,

de servios prestados, sem necessariamente levar em conta a dimenso da efetividade, ou seja, as mudanas que envolvem contexto social dos beneficirios desta poltica. Ressalta-se ainda que um dos eixos da Gesto do Sistema nico de Assistncia Social a Gesto da informao, monitoramento e avaliao que objetiva operar a gesto dos dados e dos fluxos de informao do SUAS com a definio de estratgias referentes produo, armazenamento, organizao, classificao e disseminao de dado por meio de componentes de tecnologia de informao, obedecendo o padro nacional e eletrnico (BRASIL, 2005, p. 41). Para tal, o sistema refora a necessidade de incrementar o SUAS WEB com mais informaes e ao mesmo tempo, disponibiliz-la aos Conselhos na perspectiva de disseminar as informaes. Assim, abre-se espao para a publicidade j que a informao pode subsidiar as decises dos Conselhos tanto na formulao das polticas pblicas como tambm no processo avaliativo, ou seja, permite que a prpria sociedade se instrumentalize frente aos processos de debate e participe o que possibilita que a avaliao realmente voltada para a cidadania. 3 - Consideraes finais A avaliao de polticas pblicas ainda um processo recente no Brasil e, no que tange a Poltica de Assistncia Social isto fica mais evidente tendo em vista que a poltica foi reconhecida enquanto tal somente a partir da dcada de 80. Por outro lado a tendncia histrica da avaliao focada apenas na perspectiva tcnica, deixou de lado, por muitos anos, a possibilidade de efetivao de que o processo avaliativo voltado para a universalizao da cidadania atravs do acesso aos direitos. As anlises aqui empreendidas foram construdas a partir de pesquisa bibliogrfica e documental, que permitiram traar algumas reflexes sobre a avaliao da Poltica de Assistncia Social no Brasil. Neste processo, pde-se perceber que embora exista uma tendncia do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome em considerar a avaliao nos aspectos da eficincia, eficcia e efetividade, o que ainda predomina no seu arcabouo de indicadores a perspectiva da mensurao dos resultados, o que deixa de lado a

avaliao dos aspectos referentes s mudanas qualitativas na vida da populao beneficiria. As anlises aqui apresentadas no tem a pretenso de esgotar a temtica trabalhada, mas de apontar alguns elementos que podem levar ao entendimento da importncia e do processo avaliativo no mbito da Poltica de Assistncia Social.

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