Convergencia

Revista de Ciencias Sociales Universidad Autnoma del Estado de Mxico Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica convergencia@coatepec.uaemex.mx ISSN 1405-1435 MXICO

Crnica de un Fracaso Anunciado. La Segunda Reforma del Estado en Argentina

Convergencia, mayo-agosto, ao 6 nmero 19 Universidad Autnoma del Estado de Mxico Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica Toluca, Mxico pp. 29-52.

1999 Mara Cristina Bozzo y Beatriz Hebe Lpez

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y El Caribe Ciencias Sociales y Humanidades http://redalyc.uaemex.mx

Crnica de un Fracaso Anunciado.La Segunda Reforma del Estado en Argentina

Mara Cristina Bozzo Beatriz Hebe Lpez
CEPAS, Argentina
Resumen: En el presente documento se hace un anlisis de la Reforma de el Gobierno Fed eral en Argentina durante la dcada de los noventa. Se presenta el periodo 1989-1994, ha sido suficientemente analizar por numerosos autores, solo como una sntesis de las principales estrategias y del primer periodo incluido es este documento. El estudio pone nfasis en la accin de la llamada Segunda Reforma del Gobierno Fed eral, desarrollada ms tarde como el Proceso de la Reforma. Ponemos particular inters en la confrontacin de intereses y de la diferencia de resultados a su implementacin, as como tambin a la medicin de los objetivos originalmente declarados. Ab stract: The Present document carries out an analysis of the reforms of the Argentinean Fed eral Gov ern ment de vel oped dur ing the de cade of the 90s. Given that the perios 1989-1994 has been suf fi ciently an a lyzed by nu mer ous au thors, only a syn the sis of the main strat e g ies of that first stage is in cluded in this pa per. In this sense, we em pha sized the study of the set of actions that was called Fed eral Gov ern ment Re form II, de vel oped in the later stage of de re form pro cess. We are par tic u larly in ter ested in fig ur ing out the rea sons that im pelled it, the con fronta tion of in ter ests and the dif fer ences and re sults that arose from its im ple men ta tion, a s well as if it re spected or not and in which mea sure the objetives orig i nally out lined.

Introduccin

n trminos generales se ha aceptado que la hipertrofia del Estado argentino era la prin ci pal responsable de los desajustes del gasto pblico, por lo que el vnculo que relacion cri sis fiscal reforma estatal trajo aparejado programas de ajuste estructural que pretendieron recuperar los equilibrios macroeconmicos perdidos. Pero las reformas del Estado aplicadas, tambin resultaron funcionales a otras cuestiones: necesidad de establecer una estrategia de insercin en una economa globalizada, articulacin de los actores sociales frente a la concentracin econmica en empresas transnacionales y grupos econmicos domsticos, distribucin del poder interno dentro del elenco gubernamental y del aparato burocrtico estatal, en tre otras. La primera etapa implic una transformacin de fondo con el fin de replantear el rol estatal y su agenda. La posibilidad de implementar

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estas transformaciones estuvo favorecida por la legitimidad que un cambio estructural tena en la sociedad, a raz del deterioro de la situacin producida du rante el gobierno de Alfonsn y el fracaso de las polticas de estabilizacin encaradas, que finalmente concluyeron con la crisis hiperinflacionaria de 1989. Esta crisis demostr y legitim la necesidad de implementar una reforma global del Estado argentino que atendiera simultneamente a la solucin de los problemas evidenciados por el lado de los ingresos pblicos y por el lado del gasto pblico. Sin em bargo debe sealarse que la primera reforma del Estado fue una efectiva transformacin de las reglas de juego, en tanto que la segunda reforma tuvo en comn con la an te rior el disparador de la crisis fiscal por un cambio de signo del ciclo de expansin econmica; pero se diferenci claramente de ella en el proceso de implementacin efectiva y, por consiguiente, en los resultados que se obtuvieron. En este contexto la legitimidad se dilapid y la organizacin del aparato estatal sufri ms que un ajuste un proceso de desgaste. La primera reforma del Estado en Argentina 1989-1994 Cuando Alfonsn lleg al gobierno ya se operaba una fuerte cri sis fis cal motivada por la estatizacin de la deuda externa privada y por el deterioro de varias fuentes de financiamiento que fueron sustento jurdico a la profunda transformacin del Estado, tanto en sus contenidos como ordenador general del sistema de produccin nacional como en lo relativo a su arquitectura orgnica. El diagnstico de partida para las reformas estructurales encaradas consisti en la conviccin acerca del agotamiento del modelo econmico vigente, incapaz de lograr crecimiento y estabilidad sobre la base de una economa regulada y cerrada al mundo y de un Estado deficitario y desplegando multitud de funciones impropias. La virulencia de la crisis hiperinflacionaria, conjuntamente con la conviccin del diagnstico an te rior, dot al gobierno de un sentido de misin histrica que atraves toda esta primera etapa de reformas estructurales. La epopeya contra la situacin heredada logr la convergencia alrededor de la accin gubernamental de liderazgos extrapartidarios, equipos tcnicos, comunicadores sociales y apoyo popular, que validaron y legitimaron todo el proceso de la primera Reforma. Incluso algunos manejos formalmente muy desprolijos y

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faltos de transparencia ni siquiera mellaron el consenso pop u lar acerca del camino elegido. Estrategias de la primera reforma del Estado En el marco de la Ley de Emergencia Administrativa se adoptaron las medidas destinadas a redefinir el nivel de gasto pblico nacional. Como caracterstica principal de este proceso debe sealarse el Programa de Privatizaciones que consisti en la transferencia al sec tor privado de las actividades de produccin de bienes y servicios. Este proceso termin prcticamente con el rol empresarial del Estado y en el caso de los monopolios naturales transferidos incorpor una nueva funcin: la regulacin de servicios pblicos privatizados. Ello implic redefinir las competencias y trminos de intervencin estatales, focalizndose en la obligacin de fijar los marcos regulatorios y garantizar el cumplimiento de los mismos por parte de los prestadores de servicios del sec tor privado. En consecuencia, la accin del Estado nacional pas a desarrollarse sobre la regulacin de monopolios legales. La forma de privatizacin de las empresas de servicios pblicos profundiz el modelo fuertemente concentrador de la riqueza que se impuso en la poltica econmica, ya que la propiedad de aqullas recay en los mismos grupos econmicos domsticos asociados a empresas pblicas y privadas de otros pases. Como mencionan (Gerchunoff y Canovas) en su trabajo Privatizaciones en un contexto de emergencia econmica quizs las caractersticas de los monopolios transferidos, la falta de competencia, el cuadro tarifario garante de supervit, la concentracin de la propiedad en grupos econmicos, ms el tardo inicio de la distribucin accionaria en tre los trabajadores as como el cambio de condiciones en el mercado laboral fuertemente favorables para el sector empresarial, han constituido probablemente los requisitos necesarios que operaron contra la perspectiva tradicional de incertidumbre en la economa argen tina y facilitaron a los consorcios, decisiones de inversin a largo plazo. Asimismo en esta franja de estrategias debe incluirse la transferencia a provincias de la prestacin de la mayora de los servicios pblicos sociales y de naturaleza local. Ello implic en los hechos una drstica reduccin de las reas de la administracin cen tral

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encargadas de la prestacin de los servicios transferidos, pero tuvo la contracara del crecimiento de las burocracias provinciales. stas tuvieron que asumir la prestacin de los servicios transferidos sin que mediaran estrategias por parte del gobierno central que fortalecieran las administraciones provinciales, desde el punto de vista de la formacin de los recursos humanos y el desarrollo y transferencia de tecnologas de gestin apropiadas. La Ley 23.697 de Emergencia Econmica fue el instrumento jurdico, junto con el Decreto de Desregulacin, de la puesta en marcha de la apertura en la economa y de una creciente transnacionalizacin de la produccin y el comercio interno. Como corolario de esta ley se suspendieron subsidios y subvenciones, se suspendieron regmenes de promocin industrial y minera y se limitaron los beneficios impositivos vigentes al 50%, se suspendi la vigencia del rgimen de compra nacional, se derog el requerimiento de previa autorizacin para inversiones extranjeras, asimilndolas al tratamiento del cap i tal nacional y facilitando la remisin de utilidades. En noviembre de 1991 se sancion el Decreto de Desregulacin que conjuntamente con la suspensin de la Ley de Abastecimiento, constituyeron la manifestacin orgnica y sistemtica de la poltica de desregulacin. Se desregularon los principales mercados agrcolas y de actividades extractivas y los mercados mayoristas y de exportacin respectivos. Se suprimieron las regulaciones sectoriales, los entes reguladores de la produccin, los fondos especiales, y los mercados concentradores. Por otra parte, a finales de 1990, por medio de los decretos 435 y 2476/90 se dispuso una intensa reduccin de la Administracin Cen tral y Descentralizada, eliminando las secretaras dependientes de todos los ministerios, reduciendo las dotaciones de personal y limitando las plantas asignadas a tareas de apoyo a la gestin sustantiva. Las dependencias que efectuaron los ajustes dispuestos de manera satisfactoria fueron incluidas en el escalafn del Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, aprobado por el Decreto 993/91. Las materias vinculadas con los ingresos pblicos fueron encaradas desde el punto de vista de eliminar la posibilidad de contar con el impuesto inflacionario como financiamiento estatal y la solucin implementada correspondi al cambio del sistema monetario a travs del Plan de Convertibilidad.

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En forma concurrente se implement una reforma tributaria orientada a los criterios de: combate a la evasin, ampliacin de la base imponible (incrementando el nmero de contribuyentes), y simplificacin del sistema, concentrando el grueso de la recaudacin en el impuesto al valor agregado. Complementariamente a la convertibilidad se renegoci la deuda externa. Esta renegociacin era inevitable, a medida en que la restriccin de financiamiento estatal impuesta por la convertibilidad impona la necesidad de contar con crdito pblico. A travs del Plan Brady se reestructur la deuda pblica externa y previo a la firma de estos acuerdos se concluyeron negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y otros organismos multilaterales. Tambin se consolid la deuda interna con proveedores y jubilados, emitiendo series sucesivas de bonos en pesos y dlares que operaron como una refinanciacin de hecho para los acreedores internos. Otra poltica estructural, cuyo efecto sobre el financiamiento del sec tor pblico es insoslayable, fue la reforma pre vi sion al, ejecutada en 1994, que consisti en la incorporacin del sistema privado de capitalizacin, que desde entonces funciona conjuntamente con el sistema pblico de reparto. Esta modalidad simultnea tuvo la particularidad de haber restado del sistema pblico de reparto los aportes individuales de los trabajadores que han optado por el sistema de capitalizacin. Otro elemento que incidi sobre el gasto total de la seguridad social fue el derivado de la absorcin por parte del sistema nacional de previsin so cial de las cajas jubilatorias provinciales, en el marco del pacto fis cal con las provincias. La nacin se hizo cargo de la atencin a las pasividades otorgadas y a otorgar por dichos regmenes, como contrapartida de la ampliacin del mercado de aportantes activos para las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones. Resultados de la primera reforma Resulta innegable que, como producto de las reformas estructurales llevadas a cabo de 1989 a 1994, la configuracin del Estado, de la economa y de la posicin internacional de Ar gen tina era sustantivamente diferente al final del periodo que en sus inicios. Tambin las reglas internas para el desarrollo y definicin de los conflictos sociales haban cambiado, tanto desde el punto de vista del peso relativo de los distintos actores sociales como de los instrumentos de expresin y articulacin entre ellos y el Estado.

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En esta etapa se verificaba un gran crecimiento y expansin econmica producto en cierta medida de condiciones externas del mercado internacional que favorecieron dicha evolucin y del mejoramiento de la ecuacin ingresos/egresos pblicos, en parte debido a los xitos obtenidos en materia de lucha contra la evasin impositiva y en parte a la ampliacin del segmento de poblacin sobre el cual se recaudaron impuestos. El crecimiento econmico se manifest durante la poca con tasas sostenidas que superaron ampliamente al promedio anual de la regin en el periodo 1991/1994. En este marco de expansin econmica, la estructura administrativa se ampli en nuevas unidades polticas como resultado de la desagregacin de las funciones cuya concentracin se haba operado en el marco de la primera etapa de la reforma. Asimismo se produjo una corrida ascendente en la escala salarial del personal del escalafn SINAPA, en par tic u lar por la difusin de car gos de segundo nivel a los que se les asignaron funciones ejecutivas. Por otra parte, los escalafones particulares de los nuevos organismos reguladores fijaron pautas retributivas crecientes. Lo antes sealado oper sobre el aumento del gasto pblico en trminos cuantitativos y globales ms all del anlisis particularizado de modificacin en las asignaciones presupuestarias para cubrir y/o priorizar polticas sustantivas de las distintas reas de la administracin pblica. El modelo instalado, sin em bargo presentaba una alta vulnerabilidad en materia de dependencia de capitales externos que financiaran el desequilibrio comercial producido por el perfil productivo de la economa basado en la exportacin de bienes primarios y la importacin de bienes de cap i tal para la modernizacin in dus trial y del sec tor primario. Tambin tena un costo, en trminos de vulnerabilidad, el mantenimiento de la convertibilidad, ya que la necesidad de financiar todo el gasto pblico con recursos genuinos impona graves restricciones al accionar gubernamental. En el tercer trimestre de 1994, habida cuenta del aumento del dficit del sec tor pblico debido a que las reformas del sistema pre vi sion al y el aumento de las obligaciones de pago de la deuda pblica no se vieron compensadas por el aumento de la recaudacin impositiva, entr en la agenda pblica la necesidad de promover un nuevo ajuste estructural

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del sector pblico nacional, y desde distintos espacios institucionales comenzaron a surgir iniciativas de reforma. Tambin apareca en el discurso pblico una corriente de opinin interna al gobierno, cuyo prin ci pal vocero era el ministro de Economa y Obras y Servicios Pblicos, acerca de que coexistan con el modelo de Estado moderno algunas islas dentro de la administracin que haban atravesado la etapa inicial del ajuste sin haber completado un proceso de modernizacin anlogo a aquellas reas que haban sido objeto de estrategias centrales de la primera reforma. Se sostena que haba llegado el momento una vez consolidados los pilares fundamentales de la modernizacin de encarar reformas de segundo orden que homogeneizaran la organizacin del gobierno y liberaran recursos para ser aplicados con mayor eficacia y eficiencia en las funciones indelegables que el Estado central haba retenido. El punto de partida de la segunda reforma del Estado En 1994 se produjo la reforma constitucional, que plasm un nuevo esquema funcional, incorporando en su letra nuevos derechos y lineamientos para la relacin Estado-sociedad e instituciones destinadas a producir equilibrios ms equitativos en las relaciones entre los poderes estatales. En ese mismo ao, sobre finales del tercer trimestre, desde el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, se incluy, dentro del proyecto de Ley de Presupuesto para el ejercicio fis cal 1995, un artculo que consagraba una amplia delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo para introducir modificaciones en la arquitectura orgnica de la administracin pblica, inclusive, la autorizacin para derogar total o parcialmente las leyes de creacin de organismos descentralizados, procediendo a su fusin, privatizacin parcial o to tal o disolucin. El polmico artculo no pudo atravesar con xito la discusin parlamentaria, y fue finalmente eliminado. Sin embargo, un conjunto de situaciones internas y externas colaboraron para introducir en la agenda pblica la necesidad de encarar un nuevo proceso in te gral de reformas: los cambios profundos en las condiciones externas tales como la crisis econmica conocida como el efecto tequila del verano de 1995; una cierta parlisis de respuesta ante las demandas de la sociedad a posteriori de las elecciones de mediados del mismo ao; la interpretacin de que la

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estructura del aparato estatal no acompaaba el cumplimiento del nuevo rol del Estado, de la reforma constitucional y de las funciones aparecidas en la realidad diferente de un mundo de fin de siglo; y la visin de que el diseo de la estructura del aparato administrativo se haba reacomodado du rante la poca de bo nanza ms como consecuencia de un juego de poderes y grupos que como respuesta racional a las tareas a desarrollar desde el Estado nacional. En marzo de 1995, por medio del Decreto 290/95 se impusieron reducciones importantes sobre el presupuesto nacional, destinadas a superar la cri sis financiera del sec tor pblico, que fueron complementadas por el Decreto 747/95, avanzando en una lnea de contraccin de los crditos autorizados para alcanzar niveles de gasto compatibles con el de la recaudacin fis cal. Por otro lado para mejorar la situacin de los ingresos pblicos se elev a 21% la tasa del impuesto al valor agregado, lo que tuvo un efecto neutro, pues el descenso en el nivel de actividad econmica hizo que la recaudacin no aumentara. En julio de 1995, coincidentemente con el inicio del segundo mandato del presidente Menem, se sancion el Decreto 909/95 que puso en marcha la institucin de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En septiembre, el Poder Ejecutivo envi al Poder Legislativo un proyecto de Ley de Ministerios, cuyo tratamiento parlamentario no se efectu dentro del periodo ordinario de sesiones. El proyecto enviado no contena disposiciones de fondo que impactaran de manera significativa sobre el mapa de funciones estatales ni sobre la arquitectura poltica de primer nivel del Poder Ejecutivo Nacional. En gran medida, el proyecto constitua una fotografa de la organizacin vigente al momento de su envo. A fi na les de 1995, cuando result evidente que la cada de ingresos fiscales no revertira en un corto plazo, el Poder Ejecutivo Nacional envi al Poder Legislativo el proyecto de Ley de Reforma del Estado, que luego de intensas negociaciones parlamentarias du rante gran parte del verano, fue sancionada con importantes modificaciones en febrero de 1996. Todo este ir y venir de negociaciones previas para definir el que sera el principal instrumento normativo de la segunda reforma, dio cuenta de que este proceso de ajuste no contaba con el apoyo inicial que caracteriz a la primera reforma, sobre todo al interior del gobierno, pero tambin en la sociedad. La modernizacin pendiente tena que ver

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con relaciones entre organismos y poderes, cuyo efecto sobre el vnculo entre Estado y sociedad, si bien exista, no era tan evidente como en los contenidos de la primera etapa de ajuste. Segn fuera el vocero de la agenda, se privilegiaban factores distintos: haba quien hablaba de transparencia y reduccin del gasto pblico, mientras haba quien hablaba de superposiciones de funciones y del momento de la justicia so cial. En resumen, nadie viva este proceso como una misin histrica, y lejos de haber una convergencia detrs del objetivo, lo que se discuta era el liderazgo del proceso y el sentido del ajuste a realizar. La confrontacin interna al Gobierno mell las oportunidades de xito de este proceso de ajuste. El mensaje que envolvi la estrategia de la segunda reforma consisti en presentarla, finalmente, como un instrumento para optimizar la gestin pblica dentro del modelo de estado vigente. En tal sentido, las adecuaciones del aparato estatal en el discurso del gobierno habran de implicar ajustes, en trminos de estructuras, dotaciones y presupuesto, pero subordinados a este objetivo final y no conllevaban una referencia a un proceso de transformacin real. Se buscaba consolidar al Estado cen tral como una organizacin de segundo piso, desligada de la prestacin y administracin de servicios directos a la poblacin y concentrada en roles de regulacin, promocin y orientacin de la iniciativa privada. Sin em bargo, la oportunidad en que comenz a gestarse la segunda reforma cri sis fis cal iniciada a fi na les de 1994 y profundizada du rante 1995 y la que la transform en poltica cen tral de gobierno a fi na les de 1995 y durante los primeros meses de 1996 el contexto general indicaba la estabilizacin del dficit del sector pblico en valores cercanos a los 5 000 millones de pesos o dlares implicaban el reconocimiento de que el origen y el objetivo central de este proceso era el ajuste fiscal y slo como objetivo colateral se aduca la refuncionalizacin de la arquitectura estatal. Finalmente es interesante sealar que durante el lapso que llev la negociacin, sancin del marco normativo y desarrollo del proceso de la segunda reforma, se produjeron cambios de titularidad en las dos jurisdicciones administrativas ms importantes de la Administracin Pblica: la Jefatura de Gabinete de Ministros y el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. Si bien el nuevo cambio de funcionarios se origin en razones desvinculadas del proceso de reforma, la confrontacin mantenida en tre ambas organizaciones para

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definir la agenda y el liderazgo de este proceso, no fueron totalmente ajenas a la resolucin de estas crisis ni a las visiones que finalmente sobresalieron en la ejecucin de la segunda reforma. Medidas de la segunda reforma La Ley 24.629 de reforma del Estado fue aprobada y sancionada en las sesiones extraordinarias del congreso en febrero de 1996. Dicha norma contena una serie de disposiciones relativas a la organizacin de la informacin presupuestaria y la radicacin geogrfica de la ejecucin de los crditos autorizados, medidas para contener el gasto en contratos de personal con financiamiento de organismos internacionales y finalmente una amplia delegacin legislativa por el trmino de un ao para introducir dentro del aparato estatal las modificaciones que el Poder Ejecutivo considerara necesarias, incluso contrariando leyes de creacin de organismos. Estableca como autoridad de aplicacin a la jefatura de Gabinete de Ministros fijando, como procedimiento previo a la puesta en marcha de las reformas, la autorizacin del Parlamento a travs de la intervencin de la Comisin Parlamentaria Mixta de Seguimiento de las Privatizaciones, que fuera creada du rante la primera reforma para tal fin. Tambin se sancion el Fondo de Reconversin Laboral, cuya duracin qued establecida en un ao y que ms all de haber sido concebido como una estrategia de recapacitacin y recolocacin del personal puesto a disponibilidad como consecuencia de la reforma termin funcionando en los hechos como un registro de disponibles al estilo del ya existente. Su carcter extrapresupuestario impide hasta hoy conocer sus gastos de funcionamiento, y tampoco se conocen los logros que pueda haber obtenido en la reconversin de los recursos humanos afectados y en la cantidad de puestos de trabajo recuperados a travs de recolocaciones producidas en el sector privado. Curiosamente, aunque uno de los motivos aducidos por el gobierno para instalar la necesidad de la reforma fue la sancin de la Constitucin Nacional, reformada en 1994, ni la Ley 24.629, ni ninguno de sus decretos reglamentarios hicieron referencia a la necesidad de implementar las leyes que reglamentaran la efectiva puesta en marcha de los institutos constitucionales incorporados por la reforma constitucional, ni se establecieron acciones para impulsar el tratamiento legislativo de dichos temas.

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La primera norma reglamentaria de la Ley 24.629 fue el Decreto 558/96. Esta norma prevea acciones cuya implementacin implicaba modificaciones estructurales, incluso conformaba la Unidad de Reforma y Modernizacin del Estado, con la participacin de todos los entes estatales competentes para el rediseo pblico. Las medidas ms importantes dispuestas por el Decreto 558 eran:
Modernizacin del sistema administrativo, atencin sanitaria, ca-

pacitacin profesional, funciones logsticas y servicios educativos de las fuerzas armadas y de seguridad.
Revisin de sus sistemas de carrera y pasividades. Modificacin del sistema de identificacin y documentacin de per-

sonas. Reorganizacin de la planta de personal y externalizacin de servicios del Sistema Penitenciario. Nuevo rgimen de contrataciones.
Elevacin al congreso de un Proyecto de Ley de Empleo Pblico. Sancin de un sistema de mediacin para la resolucin de conflictos

jurdicos entre el Estado y los particulares. Unificacin del sistema de viticos al exterior. De todas estas disposiciones, a la fecha slo se ha cumplido con la sancin del rgimen de viticos (un tema totalmente menor), la elevacin del Proyecto de Ley de Empleo Pblico (cuyo tratamiento legislativo est pendiente), y la licitacin para el reemplazo de documentos nacionales de identidad (un proceso que por los costos operativos para los ciudadanos, ha sido fuertemente cuestionado por la oposicin). El instrumento normativo, que marc la poltica de reduccin de estructuras de la administracin central y de fusin de organismos descentralizados, fue el Decreto 660/96. A posteriori del mismo, las jurisdicciones fueron presentando ante la Jefatura de Gabinete los proyectos de estructuras orgnicas que completaban, corregan y en algunos casos contrariaban las disposiciones gen er a les contenidas en dicha norma.

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En el cuadro se ha consignado la cantidad de unidades de primer nivel secretaras y subsecretaras asignadas a cada jurisdiccin por el Decreto 660/96.
JURISDICCIN Presidencia Jefatura de Gabinete Interior Relaciones Exteriores Justicia Defensa Economa Educacin Trabajo Salud TOTAL Secretaras 10 4 2 2 3 2 6 4 3 2 38 Subsecretaras 17 8 9 7 6 3 26 5 2 5 88 Total 27 12 11 9 9 5 32 9 5 7 126

Este decreto, sancionado un mes despus del 558, se circunscriba a la administracin central y entes descentralizados, y su espritu era menos ambicioso, estableciendo hiptesis de reduccin, que en los hechos funcionaron como techo del ajuste en cada jurisdiccin. Finalmente los decretos de aprobacin de estructuras de cada departamento de estado cumplieron, en mayor o menor medida, lo estipulado en el Decreto 660. El trasfondo cualitativo de la estipulacin de este nmero de unidades polticas en cada jurisdiccin supuso la reasignacin de competencias en tre los distintos ministerios, la Jefatura de Gabinete y las reas presidenciales. Resultados de la segunda reforma Como sealramos, los principales objetivos de la segunda Reforma contenidos bsicamente en el Decreto 558/96 fueron dejados de lado en su mayora al momento de la sancin del Decreto 660/96. Por lo tanto, los principales resultados del proceso slo pueden expresarse en los trminos que sobresalieron en su desarrollo, es decir en sus aspectos fiscales. Como primer elemento a considerar, corresponde analizar las diferencias en el gasto del personal, entre el presupuesto 1996, que haba sido construido durante 1995, y que financiaba las plantas vigentes a esa fecha, y el presupuesto 1997, cuya confeccin incorpor las modificaciones dispuestas en materia de personal por la segunda

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Reforma. El cuadro siguiente resume dichas variables, y seala para cada jurisdiccin de la administracin pblica las diferencias observadas en trminos absolutos y porcentuales.
JURISDICCION Presidencia Jef. Gabinete Interior Relaciones Exteriores Justicia Defensa Economa Educacin Trabajo Salud TOTAL Presupuesto Inciso 1. Gasto en Personal 1.996 1.997 214,696,494 222,748,863 50,479,370 44,936,346 1,153,886,685 1,173,652,707 140,248,403 164,341,725 160,643,304 154,686,217 1,991,550,635 1,850,050,923 1,328,817,363 1,254,813,083 254,306,008 235,562,990 206,926,437 188,687,023 587,821,219 350,700,451 6,089,375,918 5,640,180,328 Dif. 8,052,369 -5,543,024 19,766,022 24,093,322 -5,957,087 -141,499,712 -74,004,280 -18,743,018 -18,239,414 -237,120,768 -449,195,590 Dif. % 4% -11% 2% 17% -4% -7% -6% -7% -9% -40% -7%

Como puede observarse, el gasto en per sonal to tal se redujo en 449 millones de pe sos, debido al proceso de reforma, lo que represent 7% de reduccin sobre el to tal. Sin em bargo, el ajuste no fue parejo dentro de la organizacin estatal. Las jurisdicciones que presentaron, en trminos absolutos, mayores reducciones fueron defensa, debido a la desarticulacin del complejo de produccin para la defensa, fabricaciones militares y a un cambio de la partida que financiaba al servicio militar voluntario y salud donde todo el peso de la reduccin se concentr en el Instituto Nacional de Servicios Sociales a Jubilados y Pensionados. En trminos relativos tambin salud result con reducciones fuera del promedio gen eral, debido a que el peso tanto del nmero de agentes como del gasto en personal del resto de la jurisdiccin ver sus el INSSJP es mnimo y un ajuste importante en esta entidad distorsiona todos los valores del sector. Otra conclusin que surge de la sim ple observacin del cuadro an terior es que mientras el proceso de reforma contrajo el gasto en per sonal de la mayora de las jurisdicciones, las reas de presidencia, interior y relaciones exteriores lo incrementaron. Debe sealarse, a efectos de preservar el rigor en el anlisis, que los datos anteriores son slo orientativos respecto del resultado fis cal de la segunda Reforma, dado que al ahorro bruto en gasto en per sonal deben descontarse dos factores:

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Los costos del Fondo de Reconversin Laboral, es decir las

indemnizaciones pagadas y sus gastos de funcionamiento que, como ya se dijera, al no figurar en el presupuesto no resultan fcilmente accesibles.
El financiamiento de vacantes en las plantas de personal cuya

ocupacin efectiva haba sido suspendida por los decretos de restriccin del gasto previos a la segunda Reforma y que ya se mencionaron. Este ltimo punto se evala en el cuadro que sigue. En l se consignan los totales de car gos suprimidos en cada jurisdiccin para la administracin central y descentralizada; los correspondientes a los agentes transferidos al Fondo de Reconversin Laboral y la diferencia, entre ambos, que resulta de los cargos vacantes suprimidos sin ocupacin efectiva a la fecha de la segunda Reforma
ADM. DESCENTRALIZADA Suprim. Al fondo Difer. Suprim. Al fondo Difer. Suprim . Presidencia 749 453 296 565 160 405 1.314 Jef. Gabinete 79 45 34 12 9 3 91 Interior 172 60 112 125 60 65 297 Relaciones Exteriores 7 7 0 0 0 0 7 Justicia 297 119 178 0 0 0 297 Defensa 187 39 148 42 0 42 229 Economia 809 456 353 2.702 1.485 1.217 3.511 Educacion 589 160 429 285 31 254 874 Trabajo 252 169 83 596 596 0 848 Salud 458 294 164 197 134 63 655 TOTAL 3.599 1.802 1.797 4.524 2.475 2.049 8.123 JURISDICCIN ADM. CENTRAL TOTAL Al fondo Difer. 613 54 120 7 119 39 1.941 191 765 428 4.277 701 37 177 0 178 190 1.570 683 83 227 3.846

Como puede observarse, los cargos totales suprimidos fueron 8 123, de los cuales 3 846 correspondan a vacantes sin ocupacin efectiva, y se transfirieron al fondo 4 277 agentes. Ello implic una rebaja del 3% de los cargos totales de la Administracin Pblica. El mayor nmero de cargos, efectivamente suprimidos, corresponde a la jurisdiccin de economa, la cual en el momento de la segunda Reforma redujo la ex Direccin General de Fabricaciones Militares que estaba en su mbito de dependencia. Consecuentemente con los resultados del cuadro anterior puede afirmarse que el ahorro efectivo en trminos de gasto en per sonal, debe

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situarse aproximadamente en 250 millones de pesos, dado que poco menos de la mitad de los cargos suprimidos correspondan a vacantes cuyo financiamiento estaba previsto en el presupuesto, ms all de que no estuvieran efectivamente ocupadas. Finalmente, dado que el punto que concentr el mayor nfasis de las acciones de reforma fue la estructura de la administracin central, resulta de inters incluir un anlisis de la evolucin de unidades polticas de cada jurisdiccin. En el cuadro que sigue se consignan la cantidad de secretaras y subsecretaras correspondientes a cada jurisdiccin de acuerdo con la ltima estructura aprobada an tes de la sancin del Decreto 660/96 en la columna an tes las dispuestas por este decreto, las consagradas por los decretos individuales de nuevas estructuras sancionados como producto de la segunda Reforma y las vigentes al 30 de abril de 1998.
JURISDICCIN Antes Presidencia Jef. Gabinete Interior Rel. Exteriores Justicia Defensa Economa Educacin Trabajo Salud TOTAL 13 3 6 4 4 2 8 5 3 3 51 SECRETARAS 660/96 II Reforma 10 11 4 4 2 2 2 3 3 3 2 2 6 7 4 4 3 3 2 2 38 41 Actual 15 4 4 3 3 2 8 4 3 2 47 Antes 32 8 14 10 7 4 29 7 3 6 120 SUBSECRETARAS 660/96 II Actual Reforma 17 19 23 8 8 9 9 11 16 7 7 7 6 6 4 3 3 3 26 26 25 5 5 5 2 2 2 5 5 7 88 92 100

En el cuadro se resaltan en sombreado las jurisdicciones que una vez terminado el proceso de la segunda Reforma, han tenido un desarrollo estructural que no slo anula, sino que tambin supera el estatus anterior a la reforma. En este sentido sobresalen: la Jefatura de Gabinete, el Ministerio del Interior y la Presidencia de la Nacin. En la Jefatura de Gabinete se increment el nmero de secretaras y subsecretaras bajo su dependencia, previo a la reforma mediante la absorcin de la Secretara de la Funcin Pblica. El Ministerio del Interior, por medio de sucesivas modificaciones parciales de sus estructuras, neutraliz casi totalmente las reducciones operadas en el proceso.

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La Presidencia de la Nacin desde fi na les de 1996 fue incorporando nuevas unidades orgnicas cuyas responsabilidades primarias y acciones podran haber sido asumidas sin demasiado conflicto por otras jurisdicciones existentes. Como puede verse, las jurisdicciones que han respetado las restricciones previstas en el Decreto 660 y reducido sensiblemente sus estructuras previas a la reforma, fueron justicia, defensa, educacin, trabajo y salud, en tanto que Presidencia, Jefatura de Gabinete, in te rior y economa, han logrado evadir, aunque sea parcialmente, tales restricciones. Resulta curioso comprobar que el ajuste se ha cumplido de manera ms estricta en todas las reas de gobierno que tienen a su cargo el desarrollo de las funciones sustantivas indelegables del Estado. Por otro lado, la poca importancia asignada a las funciones indelegables queda manifiesta al comprobar que la nica jurisdiccin con competencia so cial que creci despus de la segunda Reforma fue el Ministerio de Salud, pero en este caso su estructura volvi a incorporar las funciones administrativas de primer nivel, sin que mediara una reformulacin de sus reas sustantivas. Conclusiones Extraer conclusiones respecto del proceso conocido como segunda Reforma del Estado, ofrece las mismas dificultades que presenta la identificacin de sus reales motivos y objetivos. Sin embargo, la relacin de los distintos aspectos que confluyeron en su adopcin como estrategia gubernamental, permite evaluar en qu medida los verdaderos resultados se correspondieron con las causas que le dieron origen.
Institucionalizacin de la reforma constitucional de 1994

El Estado, como representacin de la organizacin de poder, cambi sus regulaciones de equilibrio interno como producto de la reforma de la Constitucin Nacional en 1994, sin em bargo, ms all de haber sido invocada como una de las causas que haca conveniente encarar un proceso de reforma estructural, esta modificacin constitucional estuvo absolutamente ausente de las iniciativas de la segunda Reforma. El espritu de las disposiciones constitucionales modificadas implicaba establecer un nuevo equilibrio entre los poderes ejecutivo,

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legislativo y ju di cial favoreciendo criterios de con trol, transparencia y legitimacin, estando la mayora de ellas sujetas a la delimitacin de sus alcances por medio de leyes del Congreso Nacional. La dinmica que sigui a la reforma constitucional, ha demostrado la falta de vocacin poltica del legislativo para dar sancin a las leyes que pusieran en ejecucin las nuevas instituciones constitucionales y aquellas que reorganizaran la estructura poltica de la administracin pblica. A la fecha, y sin ninguna vinculacin con el proceso de reforma, slo se ha instrumentado la Jefatura de Gabinete como instancia de coordinacin administrativa nacional, pero este proceso se abri como resultado del inicio del segundo mandato presidencial, habilitado por la reforma constitucional, mediante la sancin de un decreto del Poder Ejecutivo, y sin participacin parlamentaria en su definicin. Tambin han recibido reciente sancin las leyes que reglamentan la conformacin y funcionamiento del Consejo de la Magistratura, pero todava no se le ha puesto en marcha. La ley que dota de nuevas funciones y niveles de autarqua al Ministerio Pblico, fue recientemente aprobada y la implementacin es, hasta ahora, parcial, dado que dicha institucin es sucesora de la an te rior procuracin general. El resto de las nuevas instituciones y derechos siguen esperando la sancin legislativa que los vuelva operativos en el futuro. Ms an, las modificaciones de la matriz de funciones y organizacin del Poder Ejecutivo que deberan haberse materializado como producto de la Reforma Constitucional mediante la Ley de Ministerios que el texto reformado anuncia se ha dado en el marco de una delegacin legislativa amplia Ley 24.629, de dudosa constitucionalidad y que dio sustento normativo a la segunda Reforma del Estado y con la participacin parlamentaria limitada a la aprobacin de las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, mediante la actuacin de la Comisin Mixta de Seguimiento de las Privatizaciones.
Consolidacin del Estado como organizacin de segundo piso

El Estado desde su arquitectura y desde su discurso ha abandonado, en gen eral, la prestacin directa de servicios a la comunidad (empresas de servicios pblicos, sistema educativo y de salud transferidos a las

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jurisdicciones provinciales y municipales) como consecuencia de la primera Reforma del Estado. Sin em bargo, las funciones de seguridad in te rior y las prestaciones sociales directas no transferidas en la primera etapa revisin social y subsidios conservaron un fuerte componente del nivel nacional en su planificacin, gestin y control. Aunque el objetivo declamado de la segunda Reforma era la consolidacin del aparato estatal como estructura de segundo piso, las restricciones polticas del modelo econmico parecieran requerir el mantenimiento dentro del aparato estatal de los resortes necesarios para el control y manejo represin del conflicto social producto de los desequilibrios en la distribucin de la riqueza en etapas de fuerte concentracin del capital y de exclusin de numerosos y variados segmentos de la poblacin. En el mismo sentido, el manejo y control de las cajas de previsin social en lo que hace a su incidencia en el equilibrio de las cuentas nacionales y de asignacin de recursos, pareciera tener un peso de sim ilar importancia dentro del mantenimiento de las condiciones necesarias de reproduccin del modelo econmico implementado. Tanto es as, que no slo no se han transferido servicios de este tipo sino que por el contrario, desde el Pacto Fis cal de 1992 el gobierno nacional ha presionado a las administraciones provinciales para que transfieran sus cajas de previsin al sistema nacional, aun cuando esta transferencia implica en los hechos un aumento del dficit global del sistema previsional. El manejo de los subsidios directos, sin tener incidencia fiscal decisiva, es un elemento de accin poltica clientelar que permite recuperar, aunque sea parcialmente, el voto de los sectores excluidos, cuyo peso dentro de la alianza social que sostiene al gobierno resulta decisivo. Todo este rubro de programas sociales ha sido uno de los temas que mayor nmero de iniciativas de unificacin de su administracin y ejecucin ha generado y que, sin em bargo, nunca han prosperado. Ello puede explicarse, tal vez, por el peso que conlleva la herramienta asistencialista y su impacto en trminos electorales, ms an teniendo en cuenta que el ejercicio de esta competencia deposita en su tit u lar una influencia decisiva en la organizacin de poder interna de las estructuras partidarias distritales.

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Estas disputas en torno del manejo de las polticas asistenciales resultan fuertemente paradjicas, en la medida que el monto global disponible, si bien en trminos absolutos es importante, resulta francamente insuficiente para responder a demandas crecientes producto de las desigualdades que son intrnsecas al modelo.
Aspectos funcionales

Los nicos efectos funcionales notables surgidos del proceso de reforma han sido aquellos que tomaron por objeto las reas presidenciales ciencia y tecnologa, funcin pblica, seguridad interior sin em bargo su efectivizacin ofrece interrogantes respecto de las consecuencias futuras de dichas modificaciones. As cabe sealar las siguientes acciones: La reestructuracin de las funciones del Ministerio de Educacin implic la definicin de un nuevo perfil de dicha institucin, concentrando bajo su mbito la poltica de educacin formal en todos sus niveles, con el agregado de la direccin de la estrategia cientfico-tecnolgica. Sin embargo, esta unificacin constituy la derrota de los organismos de investigacin bsica en trminos histricos, dado que pugnaban por continuar en la rbita presidencial, visualizada como un lugar garante de mayores oportunidades en trminos de asignacin de recursos y de vinculacin con los sectores ms dinmicos de la produccin, destinatarios probables de sus desarrollos.
La coordinacin y gestin de la poltica de seguridad interior en el

Ministerio del Interior: Esta concentracin de funciones fue acompaada por el traspaso de la fuerzas de seguridad Gendarmera Nacional y Prefectura Na val Ar gen tina a su rbita. Resta sa ber si ello resultar de una democratizacin del procesamiento del conflicto so cial en el sentido de desmilitarizarlo o por el contrario, producir un deterioro de los sistemas profesionales, por va de la aplicacin de prcticas clientelsticas o partidistas en la gestin de la seguridad. La unificacin bajo la Jefatura de Gabinete de todas las funciones de organizacin del aparato estatal, incluso la poltica de recursos humanos del per sonal civil de la administracin. Este paso se dio en un marco signado por la persistencia en la rbita del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos de toda la matriz de

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funciones presupuestarias. Esta configuracin funcional permite suponer el mantenimiento de un conflicto latente en tre las dos reas, ampliado por la ambigedad de las disposiciones constitucionales en la materia y la prdida del nivel de autonoma histrico de Economa en la fijacin de la poltica fis cal, sobre todo considerando que la asignacin del gasto pblico, en el contexto actual, es una de las pocas vas de intervencin econmica directa consistente con el modelo. Un anlisis funcional ms detallado de la configuracin resultante del aparato estatal arroja como conclusin que persisten competencias pblicas cuya estructuracin resulta deficiente. En par tic u lar, las reas vinculadas con el nuevo rol regulador del Estado presentan una organizacin menos satisfactoria que la previa. Ello puede deberse a dos tipos de razones. La primera sera producto de un problema cronolgico debido a la reciente incorporacin de la regulacin como accin estatal, habida cuenta de la nula tradicin y escasa experiencia de la organizacin burocrtica en el tema. La segunda responde a un prejuicio ideolgico respecto de las actividades de planificacin estatal en general y de una confianza en el mercado como asignador de recursos, lo que no se verifica en los pases centrales que ms all de haber privatizado los servicios pblicos, conservan instituciones estatales con fuerte ejercicio de las facultades de intervencin econmica tanto en lo relativo al con trol como a la planificacin sec torial. Las disfuncionalidades internas presentes en los sistemas de los cuales podran haberse extrado mayores ahorros como todos los sistemas militares y de seguridad quedaron sujetos a procesos de negociacin poltica que todava no han arrojado resultados relevantes y parecen definitivamente abandonados. En general, los cambios resultantes de la reforma han incidido escasamente sobre la problemtica cuyo tratamiento presentaba funciones superpuestas entre distintas organizaciones pblicas. Tal vez la escasa relevancia de los procesos reales de rediseo de competencias se debi a que la dinmica poltica instalada en el proceso adquiri una tnica que enfatiz el criterio de ganadores y perdedores, en vez de ordenarse en torno a una perspectiva de refuncionalizacin o de reingeniera del aparato estatal.

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Eplogo El escaso resultado fiscal bruto alrededor de 250 millones de pesos, menos del 5% del dficit del sec tor pblico al momento de decidirse la segunda Reforma el abandono de todas las iniciativas ambiciosas planteadas en el primer decreto reglamentario, la consolidacin de nuevas estructuras en la administracin cen tral, que evadieron aunque sea parcialmente las restricciones planteadas en el Decreto 660/96, constituyeron la manifestacin ms elocuente de que la as llamada segunda Reforma del Estado fue slo un argumento de compromiso frente a una crisis fiscal y externa que, iniciada a finales de 1994 e intensificada durante 1995, no pareca poder controlarse por otro camino hacia el comienzo de 1996. De hecho, en cuanto las finanzas pblicas mostraron seales de recuperacin, en consonancia con el aumento del nivel de actividad hacia mediados de 1996, proceso que se mantuvo hasta el presente, cada paso en la secuencia de acciones del proceso de la segunda Reforma se fue alejando de los objetivos iniciales y resaltaron soluciones de compromiso que neutralizaron o minimizaron los ajustes originalmente pretendidos. Ya a finales de 1996, la segunda Reforma del Estado, haba sido extraoficialmente abandonada. Alentadas por la recuperacin de la economa, comenzaron a surgir iniciativas tendientes a consolidar la posibilidad de un tercer mandato consecutivo para el presidente Menem, lo que exiga asignacin de recursos y una nueva estrategia organizativa, para contener acciones gubernativas que mejoraran las posibilidades de concretar el objetivo planteado. As fueron surgiendo en el rea de la presidencia nuevas unidades organizativas, que como ya se dijera, presentaban funciones que podan ser desarrolladas mediante reas preexistentes. Lo mismo aconteci en el Ministerio del Interior, cuya organizacin interna fue ampliada sucesivas veces, con el fin de contener a dirigentes polticos de distinta extraccin sumados al proyecto reeleccionista. Esta oportunidad de ampliacin fue aprovechada tambin por otras jurisdicciones para recuperar, aunque fuera parcialmente el desarrollo organizacional sacrificado du rante el ajuste. Incluso, ya abandonado el proyecto reeleccionista, se continuaron verificando ampliaciones de estructuras polticas, tanto en Presidencia de la Nacin como en otras jurisdicciones ministeriales.

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Lejos de la euforia pica que rode todo el proceso de transformaciones llevadas a cabo en tre 1989 y 1994, el comienzo y desarrollo de la segunda Reforma respondi a objetivos anodinamente expresados y escasamente compartidos por el elenco gubernamental. El conjunto de la sociedad comenzaba a expresar demandas que de ninguna manera podan ser satisfechas por un proceso de ajuste estructural de este tipo y la legitimidad presente en la primera etapa nunca acompa a la segunda. Este final era tan previsible como inevitable. blopez@sfp.gov.ar Bibliografa
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