O oramento pblico no Brasil: uma viso geral

Alysson Maia Fontenele - Juiz de Direito no Acre

CONSIDERAES INICIAIS: O Estado nacional, por meio de seus rgos administrativos, o ente responsvel pela gesto da mquina pblica, e, mais recentemente, pela consecuo do bem-estar social da populao, sobretudo no que diz respeito execuo da poltica de atendimento de suas necessidades bsicas. Nesse sentido, o legislador constitucional originrio houve por bem traar objetivos a serem alcanados pelo Estado brasileiro, estabelecendo-os no art. 3 da Carta Magna, a saber: "Art. 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livra, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao." Muito mais do que um rol casustico, o citado dispositivo legal , na verdade, uma norma constitucional dirigente, pois presta-se a estabelecer um plano para a evoluo poltica do Estado, ocupando-se, assim, no com uma situao presente, mas com um ideal futuro, visto que condiciona a atividade estatal sua concreta realizao. Tais objetivos constituem, por assim dizer, as razes fundamentais para a existncia do planejamento e do oramento no mbito do setor pblico, pois estes mecanismos so as principais ferramentas para a consecuo de polticas condizentes com as exigncias de uma sociedade democrtica e participativa, cujos membros devem ser partes integrantes do processo de gesto dos recursos pblicos. Assim, o planejamento das aes governamentais e sua materializao sob a forma oramentria (receitas e despesas), ambos servindo como instrumentos para a realizao de uma gesto fiscal responsvel (no sentido de se alcanar estabilidade econmica e

desenvolvimento sustentvel), constituem, pois, o objeto do presente estudo, o qual pretende, em sntese maior, traar uma viso geral sobre o oramento pblico brasileiro, desde o aspecto conceitual at as mais recentes mudanas que vm sendo implementadas na realizao de sua gesto.

O QUE O ORAMENTO PBLICO? A origem da palavra oramento de origem italiana: "orzare", que significa "fazer clculos". Lembra o professor CELSO RIBEIRO BASTOS que a finalidade ltima do oramento " de se tornar um instrumento de exerccio da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermdio de seus mandatrios, de s verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadaes tributrias que estiverem autorizadas na lei oramentria" (in "Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributrio", 2 edio, Saraiva/1992, pg. 74). O citado jurista conclui afirmando que "o oramento , portanto, uma pea jurdica, visto que aprovado pelo legislativo para vigorar como lei cujo objeto disponha sobre a atividade financeira do Estado, quer do ponto de vista das receitas, quer das despesas. O seu objeto, portanto, financeiro" (in obra e p. citadas). Definindo como jurdica a natureza do oramento, tem-se que o mesmo encontra fundamento constitucional nos arts. 165 a 169. Da anlise dos citados dispositivos depreende-se a instituio de uma moderna estrutura, que abre amplas possibilidades de integrao das esferas referentes ao planejamento e questo oramentria (esta tomada numa acepo de instrumento de apoio consecuo dos respectivos programas de governo). Com efeito, para a gesto de recursos pblicos, considerando principalmente as finalidades ltimas do Estado, mister a existncia de um estudo prvio consolidado sobre o montante da receita e o quantitativo de despesas necessrios execuo do plano de ao governamental. Dessa necessidade foi que surgiu o oramento, cujo conceito prestar-se a espelhar a situao financeira de um pas em determinado perodo de tempo. Importante ressaltar que nos Estados que adotam a forma federativa a repartio de competncias observa, antes de tudo, a autonomia dos entes federados. Tal caracterstica encontra-se presente, inclusive, no tocante ao oramento, de modo que Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios podem e devem definir seus oramentos, levando em conta suas prioridades e caractersticas. Isso, contudo, no impede que alguns aspectos de interesse geral exijam aes conjuntas que acabam por criar uma

interdependncia e, por conseguinte, exigir uma coordenao entre os oramentos. O Oramento Geral da Unio (OGU) prev todas as receitas e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. As despesas fixadas no oramento so cobertas com o produto da arrecadao dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuies, como a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Alm das receitas tributrias, os gastos do governo podem ainda ser financiados por operaes de crdito - que nada mais so do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo. As receitas so estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foram inicialmente previstas. Se a economia crescer durante o ano mais do que se esperava, a arrecadao com os impostos tende a aumentar. O movimento inverso tambm pode ocorrer. Com base na receita prevista, so fixadas as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Depois que o Oramento aprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior previso inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei solicitando autorizao para incorporar e executar o excesso de arrecadao. Nesse projeto, definem-se as despesas que sero custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrrio, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o oramento na sua totalidade, o que exigir corte nas despesas programadas, constituindo o chamado "contingenciamento".

ORAMENTO - BREVE ANLISE RETROSPECTIVA Antes de adentrar nos aspectos especficos da matria oramentria, necessrio proceder a uma rpida anlise da evoluo histrica da figura do oramento pblico no Brasil. A experincia demonstra, ao longo dos ltimos anos, a preocupao em fortalecer a vinculao existente entre planejamento e oramento. Ao contrrio do que ocorria em perodos de altos ndices inflacionrios, hoje possvel planejar (pelo menos a curto e mdio prazo) aes voltadas realizao eficiente de polticas pblicas de bem-estar. a programao oramentria voltada no s para o controle de gastos, mas tambm para a avaliao de resultados.

Com esse objetivo, foram promovidas mudanas metodolgicas na elaborao e acompanhamento da execuo oramentria, cuja nfase recasse sobre a alocao de recursos com vistas consecuo dos objetivos de governo, consubstanciados no plano governamental e na Lei de Diretrizes Oramentrias, preconizando, pois, a adequao das necessidades de realizao de despesas realidade cada vez mais gritante da restrio de recursos destinados ao seu financiamento. O processo de elaborao foi aperfeioado na tentativa de eliminar a prtica j to enraizada nas unidades oramentrias de elaborar propostas pedindo o mximo de recursos possvel, de modo que se pudesse conferir aos rgos centrais (com poder poltico-decisrio) a faculdade de ajustar o volume das demandas receita existente, de modo que cada unidade fosse contemplada com um montante de recursos "suficiente" para o desenvolvimento de suas atividades e para os novos projetos. A principal mudana refere-se transio entre a poca de altos ndices de inflao para a realidade atual, na qual as taxas parecem ser controlveis. No perodo inflacionrio, o oramento era elaborado a preos correntes e, ao longo da execuo, corrigiam-se as distores de preos atravs de suplementaes, pois os valores orados j no correspondiam, quando do desembolso, ao montante necessrio ao cumprimento da despesa. No havia correspondncia entre a realidade da execuo oramentria com a execuo financeira das despesas, que acabavam sendo mensalmente corrigidas. Com a reduo dos ndices de inflao, nova metodologia foi adotada, qual seja a introduo da sistemtica de indexao do oramento sua execuo a preos constantes, o que acabou permitindo s unidades executoras a reavaliao permanente de seus gastos, sobretudo em face da efetiva disponibilidade de recursos. Dessa forma, o oramento passou a ser pea estratgica para o controle financeiro, deixando compatveis receitas e despesas em volume, dentro de um determinado perodo de tempo. Como instrumento de anlise da gesto pblica, os dados constantes dos oramentos das duas ltimas dcadas revelam, em nmeros, que nem mesmo o aumento da arrecadao de recursos financeiros foi capaz de reduzir o dficit pblico brasileiro. Estudos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (disponveis no respectivo site na Internet) demonstram que a estabilizao da economia propiciou a elevao da receita pblica ao ponto em que a carga tributria exibiu um ndice de 35% do PIB em 1995, enquanto na dcada de 80 esta mesma relao apresentou um ndice mdio de 24,9% do Produto Interno Bruto. Esses nmeros deixam evidente que a crise fiscal no caracterizada pelo desempenho insatisfatrio no tocante obteno de

receitas, mas sim pela rigidez das despesas: pessoal; gastos com assistncia e previdncia dos servidores; juros da dvida interna e externa, alm de contratos com taxas de correo exorbitantes, isso sem falar no montante de despesas desnecessrias e das alheias funo estatal. Confirma-se, assim, a regra de que o Estado perdulrio, de que gasta muito e, principalmente, de que gasta mal.

DOS PRINCPIOS ORAMENTRIOS: Na elaborao oramentria, as doutrinas do Direito Constitucional e do Direito Financeiro conferem nfase ao que se convencionou chamar de princpios oramentrios. Tais princpios constituem linhas norteadoras de ao a serem observadas na concepo da proposta. Em geral, so premissas maiores, que informam mesmo o legislador no ato de elaborao das leis oramentrias. Existem, pois, de um lado e principalmente, para reforar a utilizao do oramento como mecanismo de controle sobre a atividade desenvolvida pelo Estado e, de outro lado, como orientadores de todo o ciclo oramentrio (perodo compreendido entre a elaborao da proposta oramentria e o encerramento do oramento, compreendendo as fases de elaborao, aprovao, execuo e controle). A regra bsica para a formulao do oramento seria aquela que houvesse estabelecido o equilbrio das receitas previstas e das despesas autorizadas, constituindo, pois, verdadeiro axioma da elaborao da respectiva lei. Entretanto, a Constituio brasileira, seguindo a tendncia das constituies modernas, no contempla tal princpio, pelo menos no o faz de forma explcita. A lacuna deixada pela ausncia do princpio do equilbrio no bojo da lei maior tem explicao na evoluo econmica experimentada pelos Estados desde a grande crise de 1929, a partir da qual a tese de oramento equilibrado passou a constituir muito mais um ideal, na maioria das vezes prejudicial, por forar, a toda ordem de sorte, a flutuao de alquotas tributrias e a realizao de cortes em programas de governo, sempre que se experimentasse o desequilbrio. A despeito da no previso, de forma expressa, do princpio do equilbrio, pode-se dizer que a correta aplicao dos demais princpios oramentrios, conjugada a uma poltica responsvel de gesto, certamente tender ao equilbrio, tido, pois, como fim e no como premissa.

Seguindo tal tendncia, a prpria Lei n 4.320, que estatui normas gerais de Direito Financeiro aplicveis a todas as esferas da Administrao, estabelece os fundamentos da transparncia oramentria, dispondo em seu art. 2,in litteris: "Art. 2 - A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade". Passemos aos seus enunciados. - Princpio da Unidade: Cada esfera de governo deve possuir apenas um oramento, fundamentado em uma nica poltica oramentria e estruturado uniformemente. Assim, existe o oramento da Unio, o de cada Estado e o de cada Municpio. Segundo a doutrina majoritria, esse princpio, tal como concebido originariamente (oramento em um nico documento) foi um dos mais violados na prtica legislativa. Isso porque a evoluo das atividades estatais, o surgimento de oramentos paralelos e a diversidade de linhas de ao dentro do oramento geral sempre constituram bices ao carter formal que se pretendia impor ao princpio. O oramento moderno, todavia, no o desobedece; apenas emprega-lhe a verdadeira essncia do que se denominou carter de unidade. Tal assertiva baseia-se no fato de que a forma multidocumental como se apresenta o oramento em nada prejudica-lhe a unicidade, visto que tal caracterstica est ligada necessidade de que os oramentos dos rgos do setor pblico se fundamentem e tenham sua estrutura baseada em uma nica poltica oramentria, isto , em uma hierarquizao de objetivos que lhe informem a elaborao, ainda que isso implique em diversidade documental (formal). Alis, tal entendimento foi perfeitamente consagrado pelo legislador constitucional, que, no art. 165, 5 da Lei Maior, determina a incluso, na lei oramentria anual, de trs oramentos: (a) oramento anual; (b) oramento de investimentos e (c) oramento da seguridade social. Assim, o princpio da unidade deve ser entendido no como a imposio de um nico documento oramentrio, mas sim como resultado direto de uma mesma poltica de ao, que vise aos mesmos objetivos, dentro de cada esfera da federao.

- Princpio da Universalidade: O oramento deve conter todas as receitas e despesas dos poderes, fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. Valendo-se da lio de Pedro Muoz Amato, que o importante "a reunio, no oramento, de todos os elementos substantivos necessrios articulao do programa total do governo; especialmente, um oramento deve conter explicaes sobre os propsitos que o governo deseja lograr (...), de modo que a universalidade adquira caracterstica de totalizao, transformando-se em princpio do oramento global."

- Princpio da Anualidade: O oramento previso, programao de atividades a serem realizadas no futuro. Como tal, supe periodicidade, que, no Brasil, resume-se ao perodo de tempo de um ano para a execuo do oramento. Princpio da anualidade do oramento: nenhum tributo ser cobrado, em cada exerccio financeiro, sem que a lei que o instituiu ou aumentou tenha sido publicada. J o princpio da anualidade consiste no fato de que oramento deve se referir a um perodo especfico, em regra de um ano. O fato de a lei oramentria consignar todas as receitas (e, por via oblqua, as receitas tributrias) a serem arrecadadas pelo Estado, vinculando-as, pois, autorizao prvia do parlamento, em momento algum impede que, durante o exerccio em que o oramento esteja sendo executado, possa o governo, utilizando-se dos meios legais, instituir tributos que no estejam previamente consignados na lei oramentria anual (e, em alguns casos, at mesmo cobr-los). A instituio de tributos por Medida Provisria e a cobrana de emprstimos compulsrios so realidades jurdicas que s vm confirmar tal entendimento.

- Outros Princpios: Aos princpios supracitados, a doutrina constitucional mais gabaritada, como a desenvolvida pelo professor Jos Afonso da Silva (Cf. ob. cit. p. 671),

acrescenta ainda, a partir da anlise do texto da Constituio, outros princpios, alguns de forma e outros referentes ao contedo, a saber: exclusividade; programao e legalidade. Ensina, em linhas gerais, o renomado autor, que o Princpio da Exclusividade est presente no art. 165, 8 da Constituio Federal de 1988, vedando que a lei oramentria contenha dispositivo estranho fixao de despesa e previso da receita. Decorre tal princpio da antiga prtica (diga-se de passagem, condenvel) dos parlamentares de incluir na lei oramentria matrias absolutamente alheias ao Direito Financeiro, como, por exemplo, alteraes no Cdigo Civil, Comercial e at mesmo na legislao de pessoal. J o Princpio da Programao est ligado ao plano de ao governamental, na medida em que vincula as normas oramentrias consecuo dos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. Por fim, o Princpio da Legalidade no tocante ao oramento segue apenas o ditame j estabelecido pela legalidade geral. As leis oramentrias so de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, estendendo-se a necessidade de veiculao de tais regras, por meio de lei (em sentido formal), a todos os demais planos, operaes, aberturas de crdito e tudo mais que houver por disciplinar a matria oramentria.

LEIS ORAMENTRIAS O processo de elaborao e discusso da proposta oramentria desenvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir sua execuo a partir do incio do exerccio seguinte. Pela Constituio Federal, cabe Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente, entre outros casos, sobre direito financeiro e oramento ( art. 24, incisos I e II), sendo da Unio a competncia para o estabelecimento de normas gerais (art. 24, 1 da CF), o que no exclui a competncia suplementar dos Estados (art. 24, 2 da CF). Visando ao estabelecimento das citadas normas gerais de Direito Financeiro, prev a Constituio Federal brasileira, no 9 do art. 165, a elaborao de uma lei complementar, cujo objetivo dispor sobre "o exerccio financeiro; a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, e ainda estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos."

A despeito da determinao constitucional, a citada lei complementar ainda no foi elaborada. Para disciplinar a matria tem sido observada a Lei n 4.320/64, que, apesar de anterior Constituio Federal de 1988, foi por esta recepcionada, estabelecendo, pois, normas de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Considerando as regras determinadas pela Constituio Federal e pela Lei n 4.320/64 (e alteraes posteriores), o oramento da Unio elaborado pelos trs poderes da Repblica (1) e consolidado pelo Poder Executivo. Apesar de no haver disposio expressa, ele precisa velar pelo equilbrio, isto , no pode fixar despesas em valores superiores s receitas previstas. Essa limitao obriga o governo a definir prioridades na aplicao dos recursos estimados e constitui, por assim dizer, o verdadeiro cerne do processo oramentrio. As metas para a elaborao da proposta oramentria so definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Dispe o art. 35, 2, inciso I do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que, at a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9 da CF, "o projeto do Plano Plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado ao Congresso at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa." A prpria Constituio Federal estabelece no 1 do art. 165 o contedo da lei que instituir o plano plurianual, dispondo, in verbis: Art. 165 - (...) 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A finalidade do PPA, em termos oramentrios, a de estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuio dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso at o final do primeiro ano do mandato do Presidente da Repblica. O controle e a fiscalizao da execuo do PPA so realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas da Unio.

Funcionando, pois, como uma espcie de carta de intenes do governo, depois de aprovado, o Plano Plurianual (PPA) vlido para os anos seguintes do mandato. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), por sua vez, prioriza as metas do PPA e orienta a elaborao do Oramento Geral da Unio, que ter validade para o ano seguinte. O projeto da LDO elaborado pelo Poder Executivo e precisa ser encaminhado ao Congresso Nacional at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (art. 35, 2, inciso II do ADCT). O projeto da LDO tem como base o PPA e deve ser devolvido pelo Congresso Nacional para sano do Presidente da Repblica at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. Com base na LDO, o Poder Executivo elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, com a participao dos Ministrios (rgos setoriais) e das unidades oramentrias dos Poderes Legislativo e Judicirio. Por determinao constitucional (art. 35, 2, inciso III do ADCT), o governo obrigado a encaminhar o projeto de lei do oramento ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico sobre a situao econmica do pas e suas perspectivas. A lei oramentria anual compreender (2), por seu turno, trs oramentos: 1 "o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; 2 . oramento de investimentos das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 3. o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico." A integrao destes trs instrumentos implica a agregao da despesa pblica, obtendo-se a integrao programtica do setor pblico federal, a discriminao dos objetivos e metas e a introduo de dados fsicos para a mensurao dos projetos e atividades, ensejando o acompanhamento e a avaliao dos resultados. Isto posto, resta por evidente a preocupao do constituinte originrio em interligar planejamento e oramento, sendo aquele representado pelo Plano Plurianual e este pela Lei de Diretrizes Oramentrias e pela Lei Oramentria anual. Tal sistemtica na elaborao do oramento permite, assim, a vinculao das dotaes oramentrias a objetivos de governo. Esse enfoque possibilita

obter uma viso daquilo que "o governo faz", o que tem significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualizava aquilo em que "o governo gasta".

NOVA VISO SOBRE O ORAMENTO Como, de um modo geral, o crescimento do setor pblico est diretamente relacionado ao aumento da populao, ao seu nvel de renda per capita e estrutura de faixa etria, fatalmente o Estado brasileiro teria mesmo que abandonar a posio de direo para efetivamente prestar, por sua conta, polticas e atividades de bem-estar. Isso porque, no Brasil, encontram-se presentes todos os fatores supracitados, os quais acabam por exercer presso por servios sociais bsicos como assistncia sade, infncia, educao, servios de segurana etc. A soma dos fatores de pobreza da populao e da sua dependncia cada vez maior em relao prestao de servios estatais, aliados, claro, j constatada realidade de que o Estado emprega muito mal seus recursos, causa, por conseguinte, uma constante ampliao do montante referente despesa, forando, cada vez mais, a busca de novas fontes de custeio, e, principalmente, de mecanismos eficazes de controle. O fato que o Estado parece dar sinais de no poder arcar com um valor to elevado de sua despesa, sobretudo se comparado disponibilidade de recursos em face de seu endividamento. A fim de conter esse processo, passou-se, ento, a falar na reduo do tamanho do Estado, na sua reorganizao, visando retomada da taxa de desenvolvimento sustentvel. Tais so as razes que levaram o Poder Executivo a enviar ao Congresso Nacional um conjunto de alteraes em dispositivos da Constituio Federal que prope: - Restrio criao de novos Estados e Municpios; - Aperfeioamento no processo de elaborao dos oramentos; - Mudana na relao entre os Poderes Executivo e Legislativo e na fixao dos limites para operao de crditos dos Estados; - Exigncia de maior controle nos gastos com pessoal por parte dos trs poderes. Como resultado das reformas em andamento, atualmente temos os seguintes instrumentos que visam a garantir o equilbrio das contas pblicas e o atendimento de necessidades sociais bsicas:

- Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000 (Lei da Responsabilidade na Gesto Fiscal) - que estabeleceu limites para as despesas de pessoal: em nvel da Unio - 50% da receita corrente lquida federal; em nvel dos Estados e Distrito Federal - 60% e em nvel dos municpios - 60%; - O acompanhamento sistemtico das despesas de Pessoal e Encargos Sociais foi aperfeioado, assegurando-se com essa medida que os gastos com admisso e benefcios de pessoal no assumam montantes incompatveis com a arrecadao; - No mbito da Lei de Diretrizes Oramentrias estabelecido valor mnimo para aplicao na rea da sade; -Dispositivo Constitucional determina a aplicao mnima de 25% da receita tributria na rea da educao; - Foram estabelecidos parmetros disciplinadores do gasto com os Poderes Legislativo e Judicirio; O efeito esperado com tais mudanas duplo: maior eficincia na gesto das polticas pblicas e possibilidade de se ajustar o dispndio s necessidades de retomada dos investimentos em reas hoje carentes de expanso e modernizao, em particular de elevado interesse social. Mas, tais medidas seriam incuas se no houvesse uma reformulao no instrumento de asseguramento dos gastos, qual seja, o oramento. Da a necessidade de estabelecer medidas para que a lei oramentria no apenas sirva como uma pea meramente contbil, mas sim como ferramenta para a execuo e controle dos gastos pblicos. Para tanto, de grande importncia so os critrios de classificao das contas pblicas, pois so utilizados para facilitar e padronizar as informaes a serem obtidas. Pela classificao possvel visualizar o oramento por poder, por instituio, por funo de governo, por programa, por projeto e/ou atividade, ou, ainda, por categoria econmica. Vrias so as razes por que deve existir um bom sistema de classificao no oramento, a saber: 1) facilitar a formulao de programas; 2) proporcionar uma contribuio efetiva para o acompanhamento da execuo do oramento; 3) determinar a fixao de responsabilidades e

4) possibilitar governamentais.

anlise

dos

efeitos

econmicos

das

aes

A lei n 4.320/64 estabelece a obrigatoriedade de classificao segundo critrios, dentre os quais o da classificao por categoria econmica, cuja importncia refere-se ao impacto das aes de governo na conjuntura econmica do pas. Ela possibilita que o oramento constitua um instrumento de importncia para a anlise e ao de poltica econmica, de maneira a ser utilizado no fomento ao desenvolvimento nacional, no controle do dficit pblico etc. A moderna viso de gesto fiscal responsvel no concebe, pois, o planejamento apenas dos quantitativos financeiros das aes, mas tambm dos quantitativos fsicos que iro reverter em benefcio do cidado/contribuinte, introduzindo parmetros de custos destas aes, o que acaba por exigir mudana de postura por parte de governantes e dirigentes. Nesse sentido, deve-se tomar como premissa bsica a transparncia na realizao dos gastos, segundo referenciais de eficincia e eficcia, aliada sua seletividade e otimizao, tudo a fim de cumprir os objetivos e metas do Estado brasileiro (aqueles a que se referem o Art. 3 da Constituio Federal). A elaborao de uma proposta oramentria eficiente e condizente com os ditames legais recomenda, necessariamente: - a compreenso da importncia dos instrumentos (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, e Lei Oramentria Anual); - a preciso, padronizao e agilizao das informaes gerenciais dos processos de elaborao e execuo que subsidiam a tomada de decises e que iro repercutir sobre todo o ciclo oramentrio, evitando-se, com isso, excessivas correes e desvios. - o entendimento de que a metodologia de trabalho a ser seguida pelos governantes deve ser consistente com o equilbrio das contas pblicas e com as metas a serem alcanadas pela administrao que, em ltima instncia, se entende como o atendimento dos reclamos da sociedade. Assim, a mudana na sistemtica oramentria traz importantes modificaes de cunho metodolgico, introduzindo elementos que evidenciam a transparncia de suas aes e contnua prestao de contas, no apenas no sentido financeiro, mas no de prover informaes, discutir alternativas, exibir custos e resultados de suas aes, criando no setor pblico uma cultura de respeito sociedade.

CONCLUSO

O perodo de estabilidade econmica e o dficit fiscal vieram reforar a importncia do papel do oramento pblico, que deixou de ser apenas um instrumento de controle financeiro para desempenhar importante papel no processo reformulao do Estado. O oramento pblico instrumento de planejamento das aes governamentais e dele constam todas as receitas passveis de serem arrecadadas num determinado exerccio e sua destinao, pelas aes explicitadas nos diversos projetos e atividades. Em perodos de crise, em que os recursos se tornam mais escassos e as despesas maiores, e no havendo a desculpa dos altos ndices de inflao, fica mais evidente o tamanho do dficit pblico. Ao mesmo tempo em que se recorre a iniciativas que promovam o aumento da arrecadao, exige-se, de outro lado, que o processo decisrio de alocao desses recursos seja aperfeioado, para que todas as prioridades sejam atendidas e no haja descontinuidade nas aes de prestao de servios bsicos. O estabelecimento de limites de dispndio leva os rgos executores da poltica governamental a racionalizarem suas despesas, minimizando custos, atravs da reduo de quantitativos fsicos ou financeiros, negociando preos mais atrativos, enfim, toda uma reformulao da viso na consecuo do gasto. Desse modo, alm de instrumento de planejamento na formulao das aes de polticas pblicas o oramento passa a ser ferramenta para a ao gerencial do Estado, visto que introduz novos conceitos e indicadores que permitem avaliar a eficcia e a efetividade da prestao dos servios pblicos. No h, portanto, como se pensar em planejamento sem se aperfeioarem os oramentos para que eles reproduzam fielmente os planos de governo e as polticas pblicas. Para tanto necessrio ter em vista uma efetiva cobrana de resultados pela sociedade das aes desenvolvidas pelos governos, as quais devem ser aferidas em termos de benefcios que lhe foram prestados, sem esquecer, claro, da importncia de promover a responsabilizao dos "gerentes do poder" em caso de m gesto na realizao dos gastos. O destaque que se tem dado para os indicadores pretende chamar a ateno para o fato de que o momento no concebe mais dissociar o planejamento financeiro das respectivas metas fsicas. No possvel empregar recursos em algo que no reverta benefcios, ou, o que pior, que reverta benefcios em favor apenas dos detentores do poder. Essa mudana de modelo de planejamento, oramento e gesto exige maior responsabilidade e racionalidade no processo de alocao dos recursos, impondo um novo padro de cultura na administrao pblica, pautada em transformaes qualitativas que passam, claro, pela modernizao da mquina governamental e da legislao correlata.

Assim, o processo de mudana no se refere apenas reviso do processo oramentrio e financeiro, mas principalmente adoo de um cdigo de boas condutas dos administradores pblicos, que com suas aes revertam benefcios em favor da populao, propiciando no s o equacionamento da questo fiscal, como tambm a elevao no nvel de satisfao da sociedade quanto ao atendimento de suas necessidades.

NOTAS 01. Ao Poder Judicirio, por meio do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores, e ao Legislativo compete a elaborao de suas propostas. Tambm ao Ministrio Pblico da Unio, por meio do Procurador Geral da Repblica, cabe a formulao de sua proposta oramentria. Tais propostas sero consolidadas pelo Poder Executivo e encaminhadas ao Congresso para discusso e votao. 02. Conforme o disposto no Art. 165, 5, incisos I a III da Constituio Federal brasileira.

BIBLIOGRAFIA Livros Consultados: BASTOS, Celso Ribeiro - Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributrio - 2 edio, Saraiva: 1992. SILVA, Jos Afonso da - Curso de Direito Constitucional Positivo - 11 edio, Malheiros Editores, 1996. MACHADO, Hugo de Brito - Curso de Direito Tributrio - 11 edio, Malheiros Editores, 1996. MORAES, Alexandre de - Direito Constitucional - 4 edio, So Paulo: ATLAS, 1998.