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TRAYECTORIAS URBANAS ENLAMODERNIZACIN ESTADO DEL ENCOLOMBIA

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Captulo 9
LA AMBIENTALIZACIN DE LA PLANEACIN URBANA

Peter Charles Brand

INTRODUCCIN Sin lugar a dudas, el medio ambiente es una de las reas de la planeacin donde el Estado colombiano, tanto nacional como local, se ha comprometido con ms vigor en los ltimos tiempos, es decir, en este perodo de 'modernizacin'. Hace veinte aos el medio ambiente escasamente figuraba como una preocupacin. Ahora, a comienzos del nuevo siglo, se ha instalado un extenso conjunto de normas e instituciones que establecen la autoridad indeclinable del tema. Socialmente, el medio ambiente es el tema, o tema de referencia, de buena parte de las polmicas urbano-regionales. Y en el campo especfico de la planeacin local, se acaba de implementar una nueva concepcin de la planeacin -los planes de ordenamiento territorial, de obligatorio cumplimiento para todos los municipios del pas- sustentada en una concepcin ambiental del espacio. Este captulo intenta esbozar la dinmica y caractersticas principales de este proceso de ambientalizacin de la planeacin local en Colombia. Tiene como propsito presentar una descripcin sistemtica de los hechos ms pertinentes, y tambin explorar su significado social. Consecuente con el enfoque general del libro, no se pretende slo describir la creciente insercin, y luego dominacin, de la planeacin por parte de una perspectiva ambiental. Indudablemente, el conjunto de fenmenos, hechos, instituciones, normas y prcticas ambientales realizados en los ltimos tres lustros constituye, en s mismo, un cuerpo importante que merece una revisin sistemtica. Sin embargo, se intentar tambin esbozar algunos elementos para entender este ambientalismo como prctica social organizada desde el Estado y puesta en marcha desde las entidades locales. Por lo tanto, se buscar sealar las dinmicas polticas detrs de este giro ambiental de la planificacin en Colombia, entendido como un permanente y profundo ajuste de las instituciones del Estado, especialmente las instituciones de planificacin locales, hacia el medio ambiente. La articulacin de los dos fenmenos de la ambientalizacin de la planeacin y la modernizacin del Estado subyace en 267

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la hiptesis de que la transicin del Estado de bienestar al Estado neoliberal ha conllevado la transferencia del inters colectivo de una esfera estrictamente social a otra mediatizada por el medio ambiente y, por lo tanto, es en ya travs del medio ambiente como el Estado local, en sus actividades planificadoras en particular, encuentra un espacio de legitimacin contempornea. Lo anterior implica marginar en algo las preocupaciones propias del enfoque ambiental -los ecosistemas y recursos naturales, los cuales no recibirn ninguna consideracin frontal- para ms bien examinar la vida social del medio ambiente en el devenir de la planeacin. En otras palabras, no es el medio ambiente el objeto de anlisis, sino las polticas y prcticas del Estado local planificador en relacin con aqul. Tambin es menester advertir que la historia contada en este ensayo tambin lleva el sello de quien lo escribe. Mientras que se ha intentado ser tan 'objetivo' como sea posible, en el sentido de escudriar los hechos y presentarIos de una forma sistemtica, apoyado en evidencias documentales y conceptos de expertos en el tema, ser imposible borrar de este anlisis aquella impronta subjetiva dejada por la participacin del autor a lo largo de estos aos. Esta participacin se realiz desde la academia y en prcticas de planeacin, lo que permiti un contacto relativamente amplio con muchas personas y organizaciones que han contribuido a la consolidacin del tema ambiental en el pas. Este conocimiento directo de ninguna manera determina el contenido del ensayo, pero probablemente influye en la manera de ilustrar las tendencias globales. Centenares de esfuerzos importantes quedan sin mencionarse, frente a los cuales me disculpo con la advertencia de que no se pretende elaborar una historia exhaustiva, ni mucho menos definitiva, sino un recuento analtico que contribuya a entender la dinmica y el significado de la ambientalizacin de la planeacin. El ensayo se organiza en cuatro partes. En la primera seccin se describen los fenmenos ambientales y las tempranas tentativas de formulacin de soluciones a una problemtica que pareca imponerse inexorablemente al conjunto social y hacer inaplazable una respuesta por parte del Estado. Se trata, sobre todo, de las tragedias ambientales que sacudieron al pas en los aos 80. En la segunda seccin se analiza esta respuesta en trminos de la consolidacin del aparato legislativo e institucional, con sus propios recursos reglamentarios, para responder y controlar la inquietud ambiental y concretar en sta un sentido del inters colectivo. No se plantea la existencia de una extensa conciencia ambiental entre la ciudadana, sino la construccin controlada de sta. La tercera seccin centra su atencin en la identificacin del impacto de estas polticas e instituciones sobre las prcticas de planeacin local, especialmente en las ciudades, destacando la manera en que el enfoque ambiental est transformando los trminos de referencia del debate urbano y los objetos de intervencin de la planificacin local. En la ltima parte se pruponen tres opciones para interpretar el significado de todo esto, explo-

randa con ms detenimiento aquella que, privilegiando el carcter estatal de la planificacin, resalta la conversin del medio ambiente en escenario de luchas alrededor de las reivindicaciones sociales y la legitimacin del Estado local.
ANTECEDENTES,

1980-1986

Durante la primera parte de los aos 80, el medio ambiente escasamente figuraba en el ejercicio de la planeacin. La planeacin integral de los municipios -de todos modos una actividad restringida a unos pocos entes territoriales- se debata entre el modernismo urbanstico y el pragmatismo del sistema poltico centralizado y clientelista. La direccin tcnica de los planes estaba en manos exclusivas de arquitectos, apoyados en equipos de economistas y socilogos, cuyas pautas funcionalistas todava ignoraban las condiciones naturales del espacio. Si bien la legislacin planificadora de ese entonces exiga que los planes de desarrollo incorporaran la reglamentacin vigente sobre la proteccin de los recursos naturales (Decreto Ley 1306 de 1980), sta fue letra muerta. A su vez, la responsabilidad por la proteccin ambiental se regaba entre mltiples agencias del Estado nacional de bajo perfil y efectividad. Sin embargo, durante este perodo ocurrieron varios sucesos que empezaron a retumbar en el medio social, para preparar el terreno y hasta hacer impostergable la incorporacin del medio ambiente en las definiciones legislativas e institucionales hacia finales de la dcada. En el fondo, se trata de la consolidacin y ampliacin de una conciencia ambiental en el pas'. Desde mediados de los aos 70 se haban formado grupos regionales de ecologistas, especialmente alrededor de algunas universidades como las del Valle, Tolima, Crdoba y Santander, cuyas preocupaciones se centraban en el campo y la formulacin de una crtica al modelo de desarrollo agrario. Fueron grupos pequeos involucrados en luchas locales, pero ya en los aos 80 figuras como Anbal Patio (organizador de las jornadas ecolgicas universitarias de la Universidad del Valle) y lvaro Villa (en Medelln) empezaban a inspirar en amplios sectores de la juventud una pasin por sus propuestas alrededor de un desarrollo alternativo referencia do a la ecologa. Fueron, sin duda, movimientos heterogneos. El pensamiento de lvaro Villa, por ejemplo, naca

1.

La historia del movimiento ambiental en Colombia, sus orgenes y trayectoria, su significado ecolgico y poltico, Zsu partida de defuncin?, est por escribirse todava. Aportes importantes en este sentido pueden encontrarse en Manuel Rodrguez Becerra (1998), La reforma ambiental en Colombia; Ecofondo (l997),Hace camino al andar: aportes para una historia delmovimiento ambiental en Colombia; Luz Beatriz Gaviria (1994), Movimiento ambiental en Colombia: LActor social o espacio de participacin?; Luis Alberto Ossa (1994), Del ecologismoal ambienlalismo.

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de las contraculturas utpicas de los aos 60 y la bsqueda de la autosuficiencia y tecnologas apropiadas. Por su parte, grupos como el de Arubal Patio asuman una posicin de izquierda, oponindose frontalmente a los poderes econmicos y polticos del desarrollo agroindustrial: "Para m qued claro que dada nuestra realidad social, plagada de desigualdades e injusticias que estn en el origen de la devastacin ecolgica, las ciencias ambientales tienen que ser necesariamente subversivas" (Patio, 1991: 14). Otros incipientes movimientos de ese entonces eran ms bien conservacionistas, preocupados especialmente por la suerte de los parques nacionales, y todos tenan un alcance esencialmente regional. Estos movimientos contrastaban fuertemente con la corriente oficialista que emerga alrededor del Estado. Colombia se haba comprometido tempranamente con el tema ambiental mediante la creacin, en 1968, del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, Inderena, entidad descentralizada de orden nacional adscrita al Ministerio de Agricultura. Luego, en 1974, se aprob una extensa reglamentacin ambiental, el Cdigo de Recursos Naturales y de Proteccin al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974). Estas iniciativas nacieron del gobierno reformista de Lleras Restrepo (1966-1970) y posteriormente fueron promovidas por el presidente Misael Pastrana (1970-1974) quien, adems, en representacin de los pases en desarrollo, fue miembro de la Comisin de las Naciones Unidas que produjo el primer pronunciamiento de importancia de esta organizacin sobre el medio ambiente y el desarrollo: el Informe de Estocolmo en 1972. De estos inicios estatales naci no slo una fuerte base reglamentaria y contrapeso burocrtico a los movimientos ecolgicos regionales, sino tambin el rumbo internacionalista del ambientalismo del Estado en Colombia, de corte diplomtico y formalista que cumplira un papel influyente en el devenir de los hechos a lo largo de los aos siguientes", En todo caso, el Inderena, como organismo bandera del ambientalismo del Estado, actuaba como foco de referencia y 'escuela' (Carrizosa, 1993). Por un lado, generaba fuertes controversias, admirado por lo .avanzado de sus conceptos y reglamentos, vilipendiado por su ineficacia crnica en la proteccin del medio ambiente. Por otro lado, actuaba como vehculo para la asimilacin y transmisin de ideas circulando en el escenario internacional de tipo

2.

El rimbombante tenor general de estos inicios del ambientalismo oficialista se ilustra en la siguiente cita, en la cual un ex presidente no vacila en asociarse, ambientalmente, con el hroe de la Repblica: "Me cabe la satisfaccin de haber sido en los ltimos tiempos el primer gobernante de Colombia -ya lo haba sido el Libertador Simn Bolvar en el nacer de 1<\ Repblica- que concibi la idea de ordenar legalmente una serie de disposiciones tendientes a la proteccin de la naturaleza, con las sanciones pertinentes a quienes con avaricia o ligereza destruyen ese invaluable patrimonio colectivo". Palabras pronunciadas por el Dr. Misael Pastrana al recibir el premio Alejandro von Humboldt de 1984 otorgado por la Sociedad Colombiana de Ecologa, en Misael Pastrana (1987), Ensayos sobre Ecologia y Politica, p. 22.

cuasigubernamental sobe la cuestin del desarrollo y medio ambiente. A comienzos de los aos 80, por ejemplo, el Inderena fue instrumental en traer al pas las ideas sobre el ecodesarrollo promovidas en ese entonces por la Cepal (Marino de Botero, 1983) y pensadores como Hctor Sejenovich, Osvaldo Sunkel (1980) y Enrique Leff (1985), quienes prestaban asesora a las entidades del Estado y dictaban concurridos cursos abiertos tanto a funcionarios como a acadmicos. 'Iarnbin en estos inicios, pasaba por los corredores del poder del Inderena un grupo de personas que posteriormente jugara un papel fundamental en la institucionalizacin del tema ambiental y su insercin en los procesos de planificacin, aunque ninguno de ellos tena una formacin ni inters fuerte en temas urbanos. El efecto acumulativo de todo esto fue una creciente penetracin de las ideas ambientalistas en algunas instituciones del Estado, universidades, organizaciones no gubernamentales y la juventud. Era una concientizacin poco cimentada, una constelacin de inquietudes y perspectivas que no alcanz, ni alcanzara antes de terminar el siglo, el status de un movimiento poltico. Sin embargo, esta diversidad amorfa tena la ventaja de abrir amplias posibilidades de captacin e intromisin de las propuestas ambientales en la vida institucional nacional. Con respecto a la planeacin especficamente, no fueron las instituciones del Estado ni los planes nacionales de desarrollo los que establecieron los primeros pasos. El Inderena cargaba en aislamiento con la responsabilidad de la poltica ambiental, y adems "posea una ubicacin institucional de tercera categora y estaba vinculado a un ministerio de segundo nivel como el de Agricultura" (Ruiz, 1997: 80). Quedaba en manos de la planeacin local: tomar la iniciativa, y fueron dos las fuentes principales de esta innovacin, ambas fuera de los incipientes esquemas legislativos vigentes en ese entonces. La primera iniciativa tena sus orgenes en la ciencia de la ecologa. Desde los aos 70 grupos universitarios haban comenzado a plantear serias inquietudes alrededor de la transformacin del campo y sus consecuencias sociales, bien sea por el resecamiento de lagunas y el perjuicio sufrido por los pescadores artesanales, o sobre el deterioro de los parques nacionales debido a procesos de colonizacin. Estos gritos de alarma y acciones de protesta despertaron una reaccin relativamente amplia en muchas regiones rurales del pas. El mismo Inderena intent encauzar y fomentar estos diversos intereses ecologistas mediante la creacin, en 1985, de su Campaa Verde, "con el propsito de concientizar a los alcaldes y a la comunidad en general sobre la conveniencia de luchar y trabajar para poner fin a la devastacin generalizada de los recursos naturales y facilitar as un gran movimiento social" (Inderena, 1986: 10). La campaa se inici con el eslogan 'Mil alcaldes siembran futuro', y un ao despus unas tres cuartas partes del pas, ms de 700 municipios, contaban con un Consejo Verde formado por la 'sociedad civil': grupos ecolgicos, dirigentes cvicos, lderes comunales y campesinos, estudiantes, prrocos, etc.

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Segn su inspiradora, Margarita Marino de Botero, esta espontnea y masiva organizacin popular caus susto entre la dirigencia poltica tradicional y fue "rnasacrada" inmediatamente por el mismo Inderena que la haba creado (Marino de Botero, 1997). Emasculada, esta movilizacin fue convertida en algo ms burocrtico y controlado: los Cabildos Verdes y el otorgamiento desde arriba del status de Municipio Verde. Pero algo qued a nivel local; nueva gente concientizada sobre los problemas ambientales que afectaban a la vida cotidiana y una tentativa agenda ambiental para el desarrollo local. AlIado de esta expresin popular, en el campo profesional es menester mencionar, aunque sea casi entre parntesis, las primeras semillas de la arquitectura paisajstica (una disciplina desconocida en el pas en ese entonces y todava sin consolidarse), dedicada al manejo del paisaje urbano y rural como recurso esttico y recreativo, y fundamentado, en el mejor de los casos, en una amplia preocupacin por "la destruccin, novelera e ignorante, de valores propios en rboles seeros, arquitectura raizal, espacios significativos, comidas, usos y costumbres" (Caldas, 1989: 107). La segunda iniciativa, menos poltica en sus planteamientos y ms tcnica y urbana en su enfoque, surga de la ciencia de la geologa. Podra decirse que el terremoto de Popayn en 1983 tuvo el efecto de animar socialmente el inters cientfico de los gelogos en los eventos geotectnicos y geomorfolgicos. En diciembre de 1984 se organiz una conferencia sobre riesgos geolgicos, motivada por "el desconocimiento de la geologa en el campo profesional y en el comn de la sociedad [...] y los problemas causados por los diferentes riesgos geolgicos que estn afectando a la comunidad [...] y la planeacin y ejecucin de obras Cvicasy arquitectnicas" (1Conferencia sobre Riesgos Geolgicos del Valle de Aburr, 1984, presentacin). En un evento bastante novedoso y exploratorio se plante por primera vez la necesidad de introducir la previsin de riesgos geolgicos en la planeacin del desarrollo de los asentamientos humanos. Incluso, la primera experiencia sistemtica ya se estaba realizando en el municipio de Yarumal, Antoqua, bajo el mpetu del gelogo Michel Hermeln con el Posgrado en Planeacin Urbano-Regional de la Universidad Nacional, sede Medelln (Herrneln, 1985; Posgrado en Planeacin Urbano-Regional, 1985),y en los aos siguientes esta experiencia se profundiz en otros municipios del suroeste de Antioquia y el rea metropolitana de Medelln (rea Metropolitana del Valle de Aburr, 1986). No obstante, fueron experiencias pioneras todava aisladas del corpus de prcticas de la planeacin local, donde la gran mayora de los municipios segua sin planes de desarrollo, y la legislacin vigente en ese entonces se limitaba a unas normas tcnicas de construccin y unas instituciones disea- . das para la atencin post Jacto de calamidades (Crdenas y Hermeln. 1990Y
3. Una segunda conferencia realizada en 1988 (lI Conferencia sobre Riesgos Geolgicos del Valle de Aburr, 1988) fue ms interdisciplinaria en su enfoque y nacional en su alcance. En sta

Sin embargo, fueron los desastres ambientales mismos los que dieron el empujn definitivo. Si bien el pensamiento ambiental iba conquistando esferas importantes de la conciencia nacional, fueron hechos dramticos, trgicos y contundentes los que convirtieron el tema ambiental en un asunto poltico. Es cierto que el pas haba sufrido eventos nefastos a lo largo de la historia moderna, pero en los aos 80 sucedieron tres tragedias que sacudieron la nacin entera y exigieron una respuesta prctica y poltica del Estado. El primero de stos fue el terremoto que semidestruy a Popayn en 1983, afectando amplias reas residenciales y una buena parte del patrimonio arquitectnico de esta ciudad colonial y eclesistica. El hecho de que el sismo sucedi en plena Semana Santa le dio un toque simblico resonante. Un ao ms tarde fue aprobado el Cdigo de Construccin Sismorresistente, al mismo tiempo que se puso de manifiesto la falta de preparacin del Estado para responder a eventos de esta magnitud. Dos aos despus, en 1985, una emisin de cenizas del volcn Arenas del Nevado del Ruiz en el departamento de Caldas provoc un alud de tierra que arras por completo con el pueblo de Armero. El casco urbano qued enterrado bajo el lodo, casi 8.000 habitantes perecieron y la imagen de Omaira, una nia extraordinaria y sonriente atrapada en la destruccin desoladora, dio la vuelta al mundo. Luego, en 1987, un alud de tierra cay sobre el barrio de VIlla Tina, localizado en las laderas orientales de la ciudad de Medelln. Ah 500 personas perdieron la vida, y millones ms se dieron cuenta de que lo mismo les podra suceder a ellas en los precarios barrios marginales de todas las ciudades y pueblos del pas. La declaracin de 'campos santos' ya no era suficiente. Era inaplazable el montaje no slo de programas integrales de atencin a los desastres, sino tambin la insercin del anlisis del riesgo y programas de prevencin de desastres en los procesos de planeacin. En fin, los desastres finalmente comprometieron al Estado colombiano con el tema ambiental, y la planeacin local se ubic en la primera lnea de los instrumentos tcnicos y administrativos para abordarlo.

(Continuacin Nota 3)
participaron no slo gelogos sino tambin ingenieros civiles, socilogos y planificadores. La nocin de riesgo tena una interpretacin ms sofisticada, incorporando la idea de vulnerabilidad. Se pudieron presentar experiencias realizadas en Bucaramanga, Manzales, Pereira y Cartagena, con estudios tcnicos puntuales y esfuerzos por integrar el conocimiento geolgico en la planeacin de los usos del suelo, con una metodologa consolidada para definir la aptitud geolgica del suelo para la urbanizacin. Para la III Conferencia realizada en 1990, denominada tambin como 1 Conferencia Colombiana de Geologa Ambiental, la geologa ambiental se haba institucionalizado como subdisciplina y terna una cobertura autnticamente nacional con la presentacin de mltiples experiencias aplicadas, apoyadas en una estructura legislativa e nstitucional, como veremos en la siguiente seccin.

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CONSOLIDACIN INSTlTUCIONAL, 1987-1993 La periodizacin de los fenmenos sociales es siempre un artificio de conveniencia y una simplificacin de procesos continuos en el tiempo. Sin embargo, es innegable la manera en que, a partir de 1987, las preocupaciones ambientales que azotaban al pas empezaban a tomar fuerza legislativa y forma institucional. Ese ao tambin coincide con la publicacin del informe de la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Nuestro Futuro Comn (CMMAD, 1987) que oficialmente dio luz al concepto del desarrollo sostenible e impuls la insercin del medio ambiente en la poltica econmica internacional. Sin duda, la larga, diversa y muchas veces trgica experiencia de Colombia en asuntos ambientales contribuy al rpido traslado de este nuevo discurso del desarrollo en la forma de polticas e instituciones estatales. No es del caso entrar aqu en una disquisicin sobre el significado del trmino 'desarrollo sostenible', ampliamente discutido en otras partes. Simplemente se seala que la definicin proporcionada en el Informe Brundtland, "el desarrollo que satisface las necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades", estableci la validez general del concepto y abri un debate multifactico que sigue problematizando, contextualizando y orientando los procesos de desarrollo contemporneos. En el medio colombiano, como seala Carrizosa (1991), el trmino' desarrollo sostenible' se introdujo en los discursos presidenciales y de altos funcionarios del gobierno a partir de 1987, junto con otra nocin que empezaba a hacer eco en crculos latinoamericanos: la deuda ecolgica. Carrizosa argumenta que el plan de desarrollo del gobierno de Vigilia Barco (1986-1990) dio un amplio reconocimiento implcito al medio ambiente, y seala las innovaciones legislativas introducidas al comienzo de ese perodo, entre las cuales se destacan las siguientes: El Decreto 0077 de 1987 que reglament el Cdigo de Rgimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) en lo concerniente a la conservacin ecolgica, y descentraliz responsabilidades en los municipios, especialmente con respecto al agua potable, el saneamiento ambiental y la asistencia tcnica agropecuaria, suprimi instituciones nacionales como el Insfopal, al tiempo que afin la responsabilidad ambiental de las corporaciones autnomas regionales. La Resolucin 9136 de 1987 que cre el Comit de Estudios Ambientales en el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, en respuesta a las catstrofes ecolgicas causadas por obras viales en la Cinaga Grande de Santa Marta y la Cinaga de la Virgen, y exigi la realizacin, a partir de 1989, de estudios ambientales previos al desarrollo de proyectos. La realizacin entre 1987-1988 de los estudios que condujeron a la presentacin del Plan de Accin Forestal en 1989, bajo la coordinacin de la
FAO.

La introduccin mediante la Ley 30 de 1988 de nuevas normas de proteccin ambiental en el marco de la Reforma Agraria. El fortalecimiento de las normas de proteccin ambiental en el Cdigo de Minas (Decreto Ley 2655 de 1988) La realizacin entre 1988-1989 del Estudio Sectorial de Salud que profundiz en la relacin entre el medio fsico y la salud humana, resaltando la importancia del saneamiento ambiental. La reorientacin de los planes y programas del Inderena entre 1988-1989 bajo el concepto de la 'Movilizacin Verde', apuntada a fomentar la capacidad de respuesta de las comunidades. La Ley 13 de 1989 mediante la cual se pretendi "regular el manejo integral regional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento sostenido".

Lo anterior demuestra la rpida respuesta legislativa en el pas en cuanto a una amplia gama de problemas ambientales, incidiendo sobre sectores como obras pblicas, transporte, pesca, salud, minas, agricultura y reforma agraria, y saneamiento ambiental. Es dudoso que este conjunto esencialmente normativo tuviera efectos significativos en cuanto a los recursos naturales como tales. Ms bien adecu de manera formal algunas polticas y prcticas administrativas del Estado a la nueva preocupacin ambiental del desarrollo y prepar el terreno para un ajuste posterior ms de fondo. Sin embargo, el rea en la cual se produjeron los primeros cambios importantes provena no del incipiente discurso sobre el desarrollo sostenible sino de los hechos ambientales impuestos, nuevamente, por una realidad aplastante e imposible de ignorar: los desastres. La prevencin de desastres

Luego de la erupcin del Nevado del Ruiz y la tragedia de Armero, el gobierno haba establecido la Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, ONAD,adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica. Fue una respuesta coyuntural a un hecho singular, que inmediatamente despus se ampli en su alcance y se extendera a todo el territorio nacional mediante la creacin del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (Ley 46 de 1988), reglamentada seis meses despus por el Decreto Ley 919 de 1989. El sistema se concibi como un conjunto de entidades pblicas y privadas, bajo la coordinacin de la ONAD,que debera operar segn el criterio de la descentralizacin de responsabilidades en los niveles locales. Se propusieron Comits de Emergencia a nivel nacional, departamental y municipal, presididos por el Ministro de Gobierno, los gobernadores y los alcaldes, respectivamente. En cada caso se deba establecer un comit operativo encargado de la atencin de desastres y otro comit
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tcnico responsable de la definicin de los programas de mitigacin de riesgos y actividades preventivas. Se trataba del manejo de desastres "no solamente desde el punto de vista operativo o de respuesta a emergencias, sino, principalmente desde el pun to de vista tcnico, cientfico y de planificacin ...rr (ONAD/UNDRO, 1991: 4, cursiva del autor). En efecto, los desastres transformaron radicalmente el status poltico del tema ambiental, sacndolo de su condicin y ubicacin de 'tercera categora' y colocndolo nada menos que en manos del Presidente de la Repblica y del Ministro de Gobierno. La atencin y prevencin de desastres distribua responsabilidades ms o menos concretas entre una amplia gama de instituciones pblicas y organizaciones sociales, y por primera vez el medio ambiente se volvi un asunto de obligatorio cumplimiento y una prioridad entre las funciones del Estado. Adems, el nuevo nfasis en la prevencin impulsaba la incipiente corriente de estudios que analizaba los problemas espaciales desde el enfoque de las ciencias de la tierra, buscando identificar y medir los fenmenos naturales que producen las amenazas ambientales, para incorporar el factor riesgo en la administracin del territorio. Finalmente, la prevencin de desastres y los anlisis tcnicos que la sustentaban daran un impulso trascendental a la planificacin local, y depositaran grandes responsabilidades en ella. Como se coment desde la misma oficina presidencial (ONAD, 1990: 8):
La prevencin de desastres es un concepto de planificacin. Es responsabilidad de los diferentes organismos y entidades pblicas que dicho concepto est presente en la preparacin de sus planes, programas y proyectos [...] Por primera vez el tema se ha incluido en un plan de desarrollo nacional. Ahora este criterio debe aplicarse al plan de desarrollo de cada regin, localidad y organismo activo en el desarrollo econmico y social.

Legislacin

sobre planificacin

Los primeros pasos en cuanto a la insercin del medio ambiente en la legislacin sobre la planificacin local se dieron con la expedicin de la Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989). Esta ley represent la culminacin de largos aos de esfuerzos para manejar el problema de la tierra urbana y dotar a los municipios con los instrumentos jurdicos y tcnicos necesarios para recuperar la plusvala urbana e intervenir ms efectivamente en el desarrollo de las ciudades (ver Gallego, 1989). La coyuntura poltica hizo que esta ley se cruzara tambin con la poltica de vivienda popular o de inters social del gobierno Barco, despertando fuertes polmicas por la afectacin de los intereses gremiales del sector inmobiliario y de la construccin. En medio de una gran controversia poltica se incorporaron, casi sin comentario, importantes medidas relacionadas con el medio ambiente.

El vehculo principal fue el tema del espacio pblico. La Ley defini el espacio pblico ambiciosamente como "el conjunto de inmuebles pblicos Y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectacin, a la satisfaccin de las necesidades urbanas colectivas ...rr (artculo 5). Incorpor como parte constitutiva del espacio pblico "el paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad", as que el medio ambiente iba envolviendo y penetrando todo lo que tena que ver con lo urbano. Tambin se estableci el inters pblico como el criterio determinante en el manejo del espacio pblico y del medio ambiente, y se especific la accin popular, consagrada en el artculo 1005 del Cdigo Civil, como mecanismo para la defensa de la "integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes" (artculo 8). Vistas en el espejo retrovisor, estas provisiones aparecen algo utpicas, sobre todo en comparacin con el enfoque tcnico que hoy da caracteriza el tema ambiental. Sin embargo constituan un avance conceptual importante para la planeacin municipal. El Decreto 1333/86 haba dado un paso adelante, sustituyendo el anterior enfoque abstracto de sistemas que fundamentaba los "planes integrales de desarrollo" (Decreto Ley 1306 de 1880) por una concepcin ms 'aterrizada' del espacio y ms pertinente a las necesidades y capacidades tcnicas de los municipios (Brand, 1989). La Ley de Reforma Urbana ampli y precis el significado ambiental del espacio y proporcion algunos instrumentos para actuar en consecuencia. A pesar de las grandes expectativas depositadas en sta, en general la Ley 9/89 tuvo poco efecto en cuanto a las prcticas reales de la planeacin municipal. Donde el medio ambiente efectivamente empezaba a tener un impacto concreto fue en relacin con las zonas de riesgo; aquella condicin que daba ciertos privilegios o prioridades respecto al acceso a la vivienda promovida por el Estado dej de ser una afiliacin poltica o palanca politiquera, para pasar a ser una condicin ambiental. En todo caso, ya hacia finales de los 80s exista una preocupacin y un conjunto de normas ambientales suficientes para justificar la primera gua sobre administracin ambiental municipal (Latorre, 1989). La Constitucin de 1991

El paso decisivo en la institucionalizacin poltica del medio ambiente fue dado en la Constitucin Poltica de 1991. Aunque la convocatoria a conformar la Asamblea Constituyente responda a una crisis generalizada de las instituciones del Estado, fue tambin la oportunidad excelsa para introducir el tema ambiental en el seno de preceptos legislativos, hbilmente aprovechado por las organizaciones e individuos ambientalistas ya bien posicionados en el pas. Aunque la coalicin ambientalista no logr la eleccin de un slo

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miembro a la Asamblea Constituyente', tanto funcionarios del Estado como acadmicos y activistas se movilizaron entre la diversidad politica de la Asamblea para asegurar un contenido ambiental importante (Febres Cordero, 1991). Tambin hay que recordar que el perodo de preparacin de la nueva Constitucin coincidi con los preparativos para la Cumbre de Ro de Janeiro (Unced, 1992) y se estaba preparando la politica ambiental nacional (DNP, 1991) que contribuira a la participacin de Colombia en dicho evento (Ruiz, 1992). El medio ambiente se estaba consolidando en el escenario internacional donde Colombia ya tena una trayectoria de algn peso, y la nueva Carta Politica fue una ocasin ms para demostrar al mundo lo avanzado que era el pas en esta materia. El significado ambiental de la nueva Constitucin fue ampliamente debatido despus de su aprobacin. Sostiene Carrizosa (1991) que no fue una Constitucin ambientalista en el sentido de que los principios del desarrollo sostenible orientaran el todo, no obstante se incorporaron conceptos importantes que, en la opinin de Rodrguez (1992), resultaron en una de las constituciones ms avanzadas del planeta. Unos treinta artculos se refirieron directamente al tema ambiental. Por un lado, se dirigieron a los intereses nacionales de desarrollo en el contexto internacional, tratando asuntos como la proteccin de los recursos nacionales, el control sobre la diversidad gentica, la prohibicin del uso de las armas biolgicas, qumicas y nucleares, as como la introduccin al pas de residuos nucleares y desechos txicos. Por otro lado, se establecieron restricciones ecolgicas sobre la propiedad privada y la libre empresa, y se introdujo el medio ambiente como factor en la organizacin territorial del Estado. Tal vez lo ms significativo para los asuntos urbano-regionales fue el establecimiento del derecho constitucional a un ambiente sano y la garanta de la participacin de la comunidad para asegurarlo, as como el fortalecimiento de la funcin estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales (artculos 79 y 80). El efecto general fue el de ubicar firmemente el medio ambiente en el campo de las responsabilidades del Estado y en la esfera de actuacin de las instituciones pblicas. El carcter de muchos principios y mecanismos de manejo ambiental se dirigi en la prctica hacia las regiones y municipios del pas, y el arsenal de instrumentos de gestin y defensa ambientales aseguraron que el medio ambiente adquiriera vida politico-administrativa en la gestin territorial. Al mismo tiempo, en 1991 sucedi un hecho que demostrara el sentido y la vigencia de lo ambiental en toda su amplitud. El fenmeno de El Nio

provoc una fuerte sequa que result en un severo racionamiento de energa durante varios meses, lo que pareci justifica definitivamente los reclamos y advertencias de los ambientalistas. En medio de la oscuridad interminable de las noches y el zumbido incesante de las plantas callejeras de generacin elctrica, ni los ms pragmticos y cnicos podan desconocer los efectos de la dinmica de los sistemas naturales y la necesidad de prestar ms atencin al medio ambiente. Conocimiento experto

Mientras que se maduraban esta imaginacin poltica y la arquitectura institucional, tambin se volvi patente la incapacidad casi total del sistema educativo del pas para producir tcnicos y profesionales competentes en el tema ambiental. Las universidades en particular mantenan una rgida adherencia a las disciplinas y profesiones tradicionales que dificultaba el abordaje de un campo interdisciplinario como el medio ambiente. El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior, lefes, tom la iniciativa en este sentido. Con base en la participacin de esta entidad como nodo en la nueva Red de Formacin Ambiental para Amrica Latina, apoyada por el Pnuma y la Unesco, en octubre de 1985 se celebr en Bogot el Seminario sobre Universidad y Medio Ambiente para Amrica Latina y el Caribe. El evento tena el propsito de examinar la manera de incorporar la dimensin ambiental en los estudios superiores y formular recomendaciones para definir politicas, estrategias y mecanismos de organizacin y cooperacin en el tema ambiental. Representantes de unas sesenta universidades se juntaron por primera vez para sondear las posibilidades de una respuesta acadmica a la cuestin ambiental, y sus buenas intenciones fueron consignadas en la Carta de Bogot firmada al concluir el seminario. El ao siguiente se realiz el I Seminario Nacional sobre Universidad y Medio Ambiente (Iefes, 1986) en el cual las universidades asumieron formalmente sus responsabilidades frente a la temtica y propusieron la creacin de centros interdisciplinarios para abordarla, propuesta que varias universidades impulsaron en los aos inmediatamente posteriores", En cuanto a la dimensin especficamente urbana, en 1989 se realiz el I Seminario Nacional so-

5.

4.

El movimiento ambiental, constituido por numerosos grupos pequeos con fuertes afiliaciones regionales, se llamaba Apuesta Ambiental, encabezada por Gustavo WiIches-Chaux, figura altamente respetada entre crculos tanto acadmicos como polticos pero sin carisma electoral. Apuesta Ambiental consigui 8,007 votos, apenas el 0,18% de la votacin total (Febres Cordero, 1991).

Establecer centros acadmicos autnticamente interdisciplinarios no fue una tarea fcil. Implicaba una lucha para consolidar una base epistemolgica y convencer a las autoridades universitarias de la validez e importancia de la temtica. Entre los primeros centros se destacan el Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo, Ideade, de la Pontificia Universidad [averiana, creado en 1991, y el Instituto de Estudios Ambientales, IDEA, de la Universidad Nacional, creado en 1992. Una vez establecido el tema ambiental, los programas curriculares . se multiplicaron, y se estima que ms de cien programas de pos grado en el pas abordaban el tema en el ao 2000.

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bre Hbitat Urbano y Problemtica Ambiental realizado en Manizales (Jefes, 1989) donde se empez a cuajar una perspectiva acadmica. El creciente inters cientfico en el medio ambiente tambin perme la poltica investigativa, y en 1991 Colciencias cre el Programa Nacional de Investigacin en Ciencias del Medio Ambiente y del Hbitat (Colciencias, 1993). Este programa, que reuna las ciencias naturales y sociales, puso en evidencia las diferencias entre ecologistas y analistas urbano-regionales en cuanto a paradigmas y prioridades de investigacin, provocando fuertes divergencias y una lucha por el dominio de los temas espaciales a lo largo de la dcada siguiente, asunto sin resolverse todava (Brand, 1997). No obstante, al comenzar los aos 90 el medio ambiente haba adquirido un status acadmico que servira como plataforma para el posterior lanzamiento de proyectos de investigacin y programas curriculares para la formacin de expertos en el terna". Lo urbano iba a constituir un subtema importante. El debate acadmico A pesar de que algunos ejercicios de planeacin haban asimilado tempranamente ciertos retos ambientales prcticos, los paradigmas cientficos utilizados en los estudios urbano-regionales, provenientes de las ciencias sociales, dilicilmente acomodaron esta nueva manera ambiental de conceptualizar y problematizar el espacio. Esta dificultad fue agudizada debido a una obsesin en los aos 80 con la gestin, una practicidad que relegaba a un segundo plano cualquier preocupacin tanto por la reflexin terica como por la forma y organizacin espaciales (Brand, 1996a). Tampoco existan, antes de la Cumbre de Ro de Janeiro, un pensamiento y una agenda ambientales consolidados que ayudaran en esta tarea. No obstante, los hechos mismos planteaban inexorablemente esta necesidad, que se volvi inaplazable a partir de la nueva Constitucin. La mesa de trabajo sobre arquitectura y medio ambiente, desarrollada en el Seminario sobre Universidad y Medio Ambiente realizado en 1986, haba revelado la carencia absoluta de instrumentos conceptuales para arquitectos y urbanistas frente a la problemtica urbano-ambiental. Un grupo de acadmicos, en la sede de Manizales de la Universidad Nacional, asumi el desafo de ahondar sistemticamente en el asunto, convocando a una serie de seminarios nacionales e internacionales, y promocionando la creacin del proyecto nacional Perfil Ambiental Urbano (Iefes, 1993). Se asentaba una perspectiva amplia sobre el tema que, rechazando un empirismo tcnico y facilista,

planteaba crticamente los desafos epistemolgicos y el carcter histrico y cultural de la problemtica (Jefes, 1989, 1991). En el sentido ms prctico, el pensamiento arquitectnico-urbanstico empezaba a cohesionarse alrededor de tres ejes. Uno tena que ver con el patrimonio arquitectnico, cuya conceptualizacin se extenda hacia el espacio pblico y el paisaje que le da sentido al edificio comprendido en aislamiento. Otro eje se formaba alrededor de una sensibilidad esttica hacia los elementos y espacios de la naturaleza que se entrometen en la ciudad, para que sta tenga" ...poesa porque sin ella no es posible hacer la espacialidad inteligible, habitable y percibible en su totalidad a travs de todos los sentidos" (Salmona, 1993: 10). Una tercera lnea exploraba el significado poltico del medio ambiente urbano, expresado por Viviescas (1993: 76) de la siguiente manera:
En este punto se evidencia la potencia de la dimensin ambiental para darle fundamentacin y coherencia a la configuracin de la sociedad civil colombiana [...): en primer lugar, porque la dota con marcos referenciales tangibles e inmediatos de consideracin de la calidad de la existencia individual y colectiva que estn ms all de los niveles llamados 'bsicos' o 'mnimos', superando el marco de la mera supervivencia y elevando con ello el horizonte de la reinvindicacin social y, en segundo lugar, porque le da a su accionar una significacin que avanza sobre los aspectos meramente fsicos y locales dotndola de referentes e imaginarios que tienden a cualificar y ampliar la perspectiva poltica y cul rural.

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La versin ms reciente del programa, expuesta en el Plan Estratgico 1999-2004 (Colciencias, 1999), refleja cierto nivel de convivencia entre 'medio ambiente' y "hbitat', acomodamiento que se debe ms al ajuste pragmtico de las prioridades de Colciencias a la agenda del gobierno que a asuntos propios de las ciencias.

La quimera del cambio social a travs del medio ambiente fue, por supuesto, la esperanza de las ONGs no conservacionistas. Hacia finales de los aos 80 tomaba fuerza el planteamiento de la deuda ecolgica de los pases desarrollados con los pases del Sur, tal como expresa, por ejemplo, la posicin latinoamericana previa a la Cumbre de Ro de Janeiro, Nuestra propia agenda (Cepal, 1990). Se puso de moda la idea del cambio de la deuda externa por la proteccin ecolgica (Snchez et al., 1992; Codesarrollo, 1993; Zrate, 1994), y Colombia logr concretar un modesto convenio en este sentido con el Canad y los Estados Unidos. Mediante una donacin inicial de US$485.000 y con la firma de 105 organizaciones no gubernamentales y 5 instituciones oficiales fue constituido en febrero de 1993 Ecofondo, una corporacin sin nimo de lucro para administrar proyectos ambientales realizados principalmente por organizaciones no gubernamentales y comunitarias (Ecofondo, 1993). Lo trascendente de Ecofondo no fue su monto (apenas el 0,003% de la deuda externa de 1990) ni el impacto objetivo que iba a producir sobre los recursos naturales, sino su fuerza como mecanismo para encauzar e institucionalizar

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las energas de las ONGsambientales. Varios comentaristas han opinado que Ecofondo emascul polticamente el movimiento ambientalista independiente (ver, por ejemplo, Ecofondo, 1997). Al mismo tiempo, induca a que las ONGs-ya ms organizadas, profesionalizadas y 'respetables' - se comprometieran con las polticas y programas oficiales. Poco despus, al ser incorporadas formalmente en el Sistema Ambiental Nacional, SINA,las condiciones estaban dadas para que las ONGsse engranaran con las instituciones del Estado (de hecho los directivos de Ecofondo venan en buena parte de la 'escuela' de Inderena y su primer presidente fue Juan Pablo Ruiz, ex director de esta institucin) y con los procesos de planeacin local en particular. No obstante, las labores de un creciente nmero de ONGsambientalistas en proyectos, programas de educacin, consejos, organizacin de seminarios y capacitacin tcnica indudablemente contribuyeron al asentamiento general del tema ambiental, especialmente a nivel municipal, y fueron a convertirse en actores claves en la posterior estrategia participativa desarrollada por las autoridades locales. Prcticas/experiencias Las innovaciones desarrolladas a lo largo de este perodo desde las ONGs,las instituciones del Estado y grupos acadmicos tambin dieron lugar a experiencias concretas, aisladas pero significativas en su conjunto, en el sentido de asentar las posibilidades de la planeacin y gestin ambiental del desarrollo. A continuacin se mencionan unas pocas con el nico fin de ilustrar el alcance y la envergadura de estas iniciativas en la prctica. Tal vez el primer esfuerzo de planificacin integral de una ciudad alrededor de las caractersticas naturales del territorio fueron los Planes de Ordenamiento Norte y Sur del Valle de Aburr (rea Metropolitana del Valle de Aburr, 1986, 1988), ejercicios pioneros autctonos del enfoque que iba a concretarse en la legislacin una dcada despus a partir de la experiencia espaola. Ms comunes en este perodo fueron las innovaciones puntuales. Algunas corporaciones regionales, sobre todo aqullas creadas con funciones ambientales, como la CDMB (Santander), Corpocaldas, Carder (Risaralda), venan desarrollando experiencias interesantes, por ejemplo, en el manejo de suelos y la estabilizacin de taludes, que se insertaban en programas de mejoramiento de asentamientos marginales. En Cali se haba explorado con xito la integracin de los recursos naturales en el diseo urbano en el paso del ro por el centro de la ciudad, y en Medelln operaba un Alcalde Verde' para promover la arborizacin de la ciudad. En el campo de la arquitectura, un entusiasmo fugaz por la tecnologa ambiental produjo las primeras instalaciones de pneles solares en conjuntos residenciales, y el Centro Gaviotas propagaba el desarrollo de tecnologas alternativas. El final de los aos 80

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tambin presenci la introduccin de imgenes por satlite y la cartografa digital promovida por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, recurso tcnico aplicado, entre otras cosas, al anlisis de riesgos ambientales en ciudades como Villavicencio. Sin embargo, el asunto urbano de mayor trascendencia fue tal vez el problema de las basuras. En las grandes y medianas ciudades del pas los desechos slidos se haban acumulado en gigantescas montaas de basura, trabajadas y habitadas por miles de personas en las ms srdidas y degradantes condiciones. Estas escandalosas situaciones locales, junto con un fuerte inters internacional en el tema, condujeron a experiencias innovadoras no slo de reciclaje de materiales y de organizacin social, sino de proyectos de rehabilitacin integral de sectores urbanos. Igual a los desastres naturales, el problema del manejo de los desechos slidos elev el perfil social de los problemas ambientales urbanos. stos sirvieron no slo para demostrar, en la vida cotidiana, la apremiante necesidad de atacar sistemticamente los problemas ahora llamados ambientales, sino que tambin abrieron espacios para explorar nuevas opciones de manejo y gestin de las ciudades. El medio ambiente como asunto ministerial Al finalizar este perodo de consolidacin institucional, el 22 de diciembre de 1993 se aprob la Ley 99/93 mediante la cual se cre el Ministerio del Medio Ambiente y se reorden todo el sector pblico con responsabilidades ambientales, organizado en el Sistema Nacional Ambiental, SINA.En efecto, se recogieron las iniciativas comentadas anteriormente en un sistema jerrquicamente estructurado desde el gobierno central pero horizontalmente abierto en todos sus estratos. Desde el primer inciso de la ley, el pas se comprometi con los principios del desarrollo sostenible consignados en la Declaracin de Ro de [aneiro, y se formul un amplio sistema de instituciones y mecanismos para buscado. Para efectos de este ensayo, son tres las caractersticas ms destacables. En primer lugar, se crearon las Corporaciones Autnomas Regionales como mxima autoridad ambiental en el rea de su jurisdiccin, es decir, por encima de las entidades territoriales. Segundo, estas corporaciones, que ahora cubrieron todo el territorio nacional, no slo tenan la funcin de apoyar y asesorar a las entidades territoriales en la planificacin del desarrollo local y coordinar los planes ambientales de los municipios y departamentos, sino que adquirieron la facultad de fijar normas de uso del suelo y densidades residenciales en las reas suburbanas, adems de establecer las normas y directrices para el manejo de cuencas hidrogrficas. Tercero, la ley estipul que" el manejo ambiental del pas, conforme con la Constitucin Nacional, ser descentralizado, democrtico y participativo" (artculo 1, principio general 12) consolidando las posibilidades de participacin ciudadana en la

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proteccin, manejo y gestin del medio ambiente a travs de nuevas provisiones tales como el derecho de intervencin, las audiencias pblicas y la Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales. En resumidas cuentas, se estableci no slo el sistema institucional de responsabilidades ambientales, sino tambin la autoridad del tema mismo del medio ambiente como asunto determinante en el devenir del desarrollo municipal y departamental, cuyas consecuencias se explorarn en la siguiente seccin. Finalmente, merecen destacarse dos aspectos relacionados con la configuracin de esta autoridad ambiental. En primer lugar, la autoridad prestada por el conocimiento cientfico se limit a las ciencias naturales. La Ley defini su apoyo cientfico y tcnico en trminos que excluyeron lo urbano, hecho que insinu el bajo perfil que tendran las ciudades y los procesos de urbanizacin al interior del ministerio". En segundo lugar, al otorgar la autoridad ambiental a las ciudades de ms de un milln de habitantes, pero nicamente dentro del rea urbana, la ley cre un exabrupto lgico en cuanto al funcionamiento de los ecosistemas urbano-regionales, y cre las condiciones para garantizar la agudizacin posterior de conflictos entre entidades territoriales y autoridades ambientales. El rompecabezas armado

ciones alrededor de la vida en los municipios y regiones del pas. En otras palabras, pas de ser una preocupacin globalizante y abstracta para penetrar y cualificar la vida espacial en un sentido eminentemente prctico. Era un asunto indeclinable para la planeacin y administracin local. La Ley 9/89 haba hecho un guio en esta direccin. De ahora en adelante podra enraizarse en las prcticas de planificacin local. LANUEVA ORTODOXIA, 1994-2000 Durante los ltimos aos puede decirse que una concepcin ambiental de los problemas del desarrollo se convirti en la nueva ortodoxia en la planeacin local. Como se vio en la seccin anterior, al terminar ese perodo se haba instalado en el pas todo el aparato necesario para la operacionalizacin del enfoque ambiental en los procesos de planificacin: unos principios constitucionales, una legislacin bsica, una amplia asignacin de responsabilidades dentro de la organizacin social, unas instituciones especializadas, unos apuntalados instrumentos jurdicos y reglamentarios, y una estructura de capacitacin tcnica e investigativa, todo puesto a funcionar dentro de una creciente sensibilidad social y poltica frente a los problemas ambientales. La movilizacin de esta armera ambiental y su asentamiento en la diversidad del territorio nacional, nicamente podran hacerse mediante una transformacin de las prcticas locales de administracin espacial en los municipios y regiones del pas. Se haba estructurado el tema ambiental en cuanto a problemas y estrategias, pero la operacionalizacin de este conjunto dependa de las localidades y la demostracin prctica de su validez y pertinencia en el manejo de asuntos locales. La planeacin local, sealada desde antes como pieza clave de gestin ambiental hacia el desarrollo sostenible, estaba puesta y dispuesta a asumir esta funcin. Sin embargo, antes de entrar a describir cmo esta operacionalizacin se efectu, conviene enunciar las caractersticas fundamentales de este cambio paradigmtico" que en adelante iban a enrutar la planificacin urbana y regional: En primer lugar, el pensamiento ambiental se consolid alrededor de la nocin del desarrollo sostenible. Este nuevo calificativo del desarrollo.ed-

".

Al terminar este perodo se haba establecido en el pas todo el aparato institucional necesario para el despegue ambiental: derechos ambientales constitucionales, el esqueleto de una poltica ambiental y una legislacin bsicas, instituciones especializadas a lo largo y ancho del territorio nacional, un programa de investigacin cientfica, y el enlazamiento de las ONGs.Tambin los medios de comunicacin empezaron a abrir espacios para el medio ambiente y la conciencia ciudadana se expanda. Aunque el tema de los desastres naturales segua sacudiendo al pas, otros asuntos como el cambio climtico, la seguridad hdrica y la contaminacin del aire conectaban el medio ambiente con la nocin de la calidad de vida y el transcurrir cotidiano de la existencia. Al enraizarse como referencia en la experiencia comn y corriente, el medio ambiente dej de ser un tema esotrico para relacionarse directamente con la vida en un espacio y un territorio determinados. Dej de ser un asunto para expertos en ingeniera, para permear el conjunto de preocupa-

7.

El artculo 16 de la Ley 99/93 especifica que las entidades cientficas adscritas y vinculadas al Ministerio son el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales, Ideam, el instituto de Investigaciones Marinas y Costeras, Invemar, el Instituto de Investigacin de Recursos Biolgcos Alejandro von Humboldt', el Instituto Amaznico de Investigacin Cientfica, 'Sinchi', y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacifico '[ohn von Neumann'. Difcilmente se da cuenta de que la economa y la poblacin colombianas habitan las ciudades.

8.

Por paradigma se entiende" en primer lugar ... la aceptacin de una nueva manera de solucionar un problema [en nuestro caso, el desarrollo] que luego se convierte en modelo que orienta el trabajo de una disciplina; en segundo lugar, un cuerpo de valores, mtodos, estndares y generalizaciones compartidos por aquellas personas que participan en y desarrollan esta disciplina" (Kuhn, 1970, citado por Muller, 1998). En otras palabras, un cambio paradigmtico constituye una transformacin en la manera de entender y conceptualizar un problema y articularlo discursivamente, poniendo a su vez en accin propuestas metodolgcas propias.

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ficado sobre la ciencia ecolgica, la priorizacin de los recursos naturales y el medio ambiente, es lo que distingue esta orientacin del desarrollo de modelos anteriores, condicionando y reorientando las metas sociales y econmicas. En segundo lugar, el 'pensamiento sostenible' enraizaba los procesos de desarrollo en el espacio, y en la distribucin diferencial de los recursos naturales y ecosistmicos en territorios concretos. Ya no era posible, por ejemplo, referirse al Choc slo como un departamento pobre y atrasado, sino tambin como una regin rica en recursos hdricos, biodiversidad y culturas adaptadas a las condiciones ecolgicas. Ms an, el pensamiento ambiental transform la concepcin misma del espacio y le dio nombre propio: el medio ambiente. En tercer lugar, al conceptualizar el espacio en trminos de 'medio ambiente', cambi tambin la direccin y sentido de la intervencin pblica en y sobre el espacio. Esto implicaba no slo que se dedicaran grandes esfuerzos al manejo de los recursos naturales como tales, sino que el conjunto de las actividades sociales se cualificaba en sus efectos sobre ellos. El proyecto de ciudad o regin sostenible supone no slo territorios ms limpios, saludables y verdes sino el redireccionamiento de la planificacin sectorial en todas sus dimensiones (Brand, 1994). Finalmente, el transcurrir de la poltica espacial, entendida en su sentido amplio como el modo de debatir las condiciones de vida urbanas y regionales, se despleg tambin hacia el medio ambiente. Ahora son la destruccin de ecosistemas, los riesgos ambientales, la condicin de los recursos hdricos y del aire, o la tala de rboles los que provocan las polmicas. En otras palabras, el medio ambiente se ubica en el centro de debate y de los conflictos territoriales, convirtindose en la referencia principal de reivindicaciones acerca de la calidad de vida y portador del inters colectivo en disputa. Las manifestaciones concretas de esta nueva ortodoxia en la planeacin local en Colombia se esbozarn a continuacin. Se trata de una extensa y diversa gama de mecanismos que ha significado un giro radical en los procesos, objetos y raciocinio de la planeacin local. Instituciones y normalizacin (o la implantacin estratgico ambiental en la vida cotidiana) del pensamiento

Al haberse establecido el desarrollo sostenible como meta-objetivo del devenir social, no quedaba otra alternativa que dar los primeros pasos en su bsqueda. No importaba que las polticas del Estado fueran todava precarias (Carrizosa, 1996) o que el debate sobre su significado estuviera apenas 'en paales' (Palacio, 1996), el ideal del desarrollo en armona con la naturaleza,

o por lo menos con cierto equilibrio entre las fuerzas naturales y sociales, tena que incorporarse al presente y materializarse mediante acciones concretas. El desafo consista en insertar la meta del desarrollo sostenible en las normas que rigen la vida cotidiana. En la direccin de lo que algunos han argumentado como la necesidad de transformaciones sociales de fondo en bsqueda de una cultura ambiental (ngel, 1996a; 1996b) haba que replantear los cdigos no slo de tipo jurdico-administrativo sino tambin los ticos, estticos y polticos. En la medida en que la codificacin y el asentamiento de normas requera de autoridad, tambin implicaba la modificacin del sistema de instituciones pblicas. El nuevo Ministerio del Medio Ambiente, en la cima del Sistema Nacional Ambiental, SINA, se erigi en smbolo y cabeza jerrquica de la autoridad tcnica y moral del desarrollo sostenible. Adems de fijar las polticas ambientales, coordinar el actuar del conjunto de las entidades y organizaciones que participaran en ello y dirimir los conflictos entre ellas, el ministerio tena la funcin de establecer las normas bsicas con las cuales operara el sistema en su conjunto. Una tercera parte de las 45 funciones del ministerio (artculo 5 de la Ley 99/93) se refieren expresamente a normas y reglamentacin. Este campo normativo, que se extiende desde el control de armas nucleares hasta la regulacin de la actividad turstica, se refiere en buena parte a la circunscripcin tcnica de los lmites de explotacin de los recursos naturales. Sin embargo, estas normas tcnicas slo pudan adquirir vida social en la medida en que traspasaran lo estrictamente tramitolgico entre las partes directamente involucradas en un asunto cualquiera, para incidir en la determinacin del inters colectivo. En este sentido, fueron claves aquellos instrumentos (no siempre nuevos pero en todos los casos fortalecidos por la Ley 99/93) que pusieron a circular las normas en la vida en comunidad y abrieron espacios para su debate en relacin no slo con los recursos naturales sino tambin con la calidad de vida de los grupos sociales: el derecho de peticin de informacin, la divulgacin de las decisiones, la accin de cumplimiento y las audiencias pblicas. El ttulo 10 de la ley en mencin, sobre los modos y procedimientos de participacin ciudadana, estableci el principio trascendental de que "Cualquier persona natural o jurdica, pblica o privada, sin necesidad de demostrar inters jurdico alguno, podr intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedicin, modificacin o cancelacin de permisos o licencias de actividades que afectan o puedan afectar el medio ambiente o para la imposicin o revocacin de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales" (art. 69, cursiva del autor). Esta provisin de la ley hace muy evidente que, a travs del medio ambiente, la gestin administrativa de proyectos de desarrollo urbano y regional tena que someterse a un cuestiona miento pblico sin precedentes en la historia de la planeacin en el

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pas. A manera de ejemplo, las normas concernientes a los requisitos ampliados de las licencias ambientales salieron del fro y cerrado escenario de los estudios de impacto ambiental. La prueba de acotamiento a las normas ambientales dej de ser un asunto a decidirse entre tcnicos, y se volvi un espacio vital para el sometimiento de la norma tcnica a un proceso de validacin social, llevado a cabo en foros abiertos. Ms an, la normatividad ambiental y sus procedimientos abiertos y participativos se convirtieron en el espacio privilegiado para controvertir las actuaciones pblicas de cualquier tipo. Es as como la interrogacin ambiental de los proyectos cre una oportunidad nica para controvertir, por ejemplo, proyectos viales como la Avenida Caracas en Bogot o la Transversal Intermedia en Medelln, e incluso poner en juicio las lgicas tcnicas mismas, las cuales de otra manera hubieran pasado si no inadvertidas, por lo menos inaccesibles al pblico. Otro mecanismo importante, ya al interior del sistema de la administracin pblica, fue la creacin de la Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales. La Ley 99 de 1993 resalt la responsabilidad de la procuradura de velar por la correcta actuacin de las entidades administrativas respecto al manejo del medio ambiente. Al crearse un sistema de control especializado dentro del aparato del Estado, la normatividad ambiental adquiri un tutelaje tambin jurdico en defensa del inters colectivo mediante la fiscalizacin interna de la administracin pblica. La Defensora del Pueblo (1994, 1995; Nanclares, 1995) tambin reforzara este mecanismo, junto con las herramientas previamente a disposicin de la ciudadana como la accin de tutela y las acciones colectivas. Estas ltimas generaron grandes expectativas entre los ambientalistas (verse, por ejemplo, Sarmiento, 1991), esperanza condenada a diluirse en medio de una dbil reglamentacin jurdica, la internacionalizacin de los problemas ambientales (verse, por ejemplo, Corporacin Penca de Sbila, 1997) y una creciente institucionalizacin del tema que traa consigo sus propios mecanismos de defensa del inters colectivo. Por supuesto, sera ingenuo sobrestimar los efectos directos de estos mecanismos jurdicos en las ya congestionadas salas del aparato judicial colombiano. No obstante, sirvieron en su conjunto para subrayar la conversin del medio ambiente en un asunto de peso jurdico en relacin con una amplia gama de asuntos, desde la propiedad de la riqueza biogentica nacional hasta el trmite de licencias de construccin. Por lo tanto, en aos recientes el tema ambiental se ha vuelto una rama especializada dentro del derecho, merecedor de un status propio no slo por la proliferacin de normas (ver, por ejemplo, Rodas, 1995; Perea, 1998; Mera et al., 1999), sino tambin por su significado en cuanto a que afecta el ejercicio de derechos privados y la gestin de proyectos de desarrollo particulares, reordenamiento jurdico que con frecuencia despierta intereses ciudadanos que inciden en el orden pblico en general. El tercer factor significativo en la normatizacinambiental fue la introduccin del tema ambiental en el sistema educativo, tanto formal como in-

formal, que tuvo el efecto de no slo proporcionar una formacin en materia ecolgica, sino tambin diseminar unos valores ticos para el comportamiento de los ciudadanos actuales y futuros. Segn los mismos impulsores de la educacin ambiental, no se trataba de una asignatura ms, sino de una revolucin educativa. Margarita Mara Pea Barrero, ex directora general de Capacitacin, Currculo y Perfeccionamiento Docente del Ministerio de Educacin, escribi en la presentacin de la coleccin Cuadernos Ambientales: "El propsito de la serie es colaborar con la formacin de una conciencia ambiental en los procesos educativos. La crisis ambiental moderna requiere la formacin de una nueva cultura y esta responsabilidad recae en gran parte en los maestros ... La conciencia ambiental no es, pues, el atributo de algunos especialistas. Debe invadir la preocupacin del ciudadano comn y orientar sus actividades ... Implica, por tanto, una revolucin en la manera de comprender la tarea escolar" (en ngel, 1993: 5). En cuanto a la educacin formal, el artculo 5 (numeral 9) de la Ley 99/93 oblig al Ministerio del Medio Ambiente, conjuntamente con el Ministerio de Educacin, a introducir a partir de 1995 el tema ambiental en los currculos en los distintos niveles de la educacin nacional. Si bien muchas universidades ya haban avanzado en este sentido, el impacto de los programas escolares fue notorio. A partir de esta fecha, los padres de familia empezaron a recibir ctedra de sus nios y nias sobre la necesidad de cuidar la naturaleza y comportarse ambientalmente mejor. Pero la educacin ambiental, esta diseminacin de conocimientos y valores en relacin con la ecologa y los recursos naturales, no se restringi al sector formal. Por un lado, las ONGs, quiz frustradas por la poca resonancia de su mensaje entre el cuerpo social en general y a todas luces atradas por esta nueva oportunidad de trabajo, acogieron esta poltica estatal con entusiasmo. En la primera convocatoria de Ecofondo, por ejemplo, se presentaron 153 proyectos de educacin ambiental (16% del total de las propuestas recibidas, que se dividieron fn once categoras; Ecofondo, 1995). Tambin numerosos centros universitarios aprovecharon la oportunidad de prestar asesora a los gobiernos nacionales y locales en la formulacin de polticas y la capacitacin de profesionales. Por su parte, las entidades pblicas con responsabilidades ambientales directas empezaron a dirigir grandes esfuerzos hacia la educacin ambiental como parte integral y condicin de xito de sus programas. No slo haba que proporcionar informacin sobre el funcionamiento de los sistemas naturales, sino tambin 'concientizar' y'sensibilizar' a las comunidades sobre la importancia de un manejo diferente de ellos. Esto implicaba construir una nueva perspectiva sobre el espacio colectivo que traa consigo nuevas normas de comportamiento frente a actividades cotidianas tales como el manejo domstico de las basuras, el cuidado comunitario de rboles y bosques, la utilizacin barrial de las quebradas, el mantenimiento de laderas, la preparacin para enfrentar eventuales desastres, etc. El senti. ....-.: >lo .. ~ .: S'?)\"~\i!V tnlt)\.;,!;\,t~:~

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do general de inculcar un respeto por la naturaleza consista en una redefinicin de las responsabilidades individuales y colectivas, una nueva tica en cuanto a la interaccin con la naturaleza y con las dems personas". Ejemplaridad prctica (o la transformacin del espacio urbano) ambiental

La consolidacin de un conjunto de normas tcnicas, jurdicas y ticas constitua un nuevo marco discursivo mediante el cual se iba consolidando una imagen ambiental de lo que deba ser la ciudad. O ms precisamente, lo que debera ser la relacin de la ciudad con el espacio geogrfico y los recursos naturales. El pensamiento ambiental sealaba unos principios y unas reglas de gestin, pero an faltaba una concrecin de stos, su materializacin en formas espaciales y de organizacin urbano-regional (Brand, 1996a). Las dificultades en este sentido eran de esperarse. Despus del desplome del pensamiento moderno en la arquitectura y el urbanismo, sigui un perodo sin reglas distintas a las del mercado, mientras que la planeacin de los sectores pobres se preocupaba casi exclusivamente de los procesos de gestin. Se haba desplomado toda idealizacin de la forma urbana y las propuestas ambientales no fueron sino una manera indirecta, una dispositiva, que problematizaba las formas existentes, mas no propona. un 'modelo' alternativo. Se trataba de una nueva bsqueda fundamentada en unos principios abstractos y cargados de contradicciones en el momento de ponerse en prctica (para una discusin general sobre esto, verse, por ejemplo, [enks, 1996 Breheny, 1992). Haba que ir paso a paso. El enrutamiento internacional haba sido establecido en la Cumbre de Ro de Janeiro en 1992, a travs de la Agenda 21 local. Segn Haughton y Hunter (1994), la Agenda 21 fue urbansticamente importante en el sentido de articular en un slo paquete un compendio de la poltica urbana ambiental. Aunque aspectos relativos a lo urbano estn distribuidos a lo largo de los cuarenta captulos de la Agenda 21, el captulo siete se refiere especficamente a los asentamientos sostenibles, y en efecto proto-

9.

Todava falta profundizar en la cuestin de qu clase de educacin ambiental? para que sta sea integradora y emancipadora (ver, Noguera, 2000, y no slo un discurso moral (ver, por ejemplo, Grove-White, ] 992). La subcorriente moralizante del pensamiento ambiental est bien captada en este aparte de una presentacin del Partido Conservador a la Asamblea Constituyente: "Los derechos y deberes del hombre no se pueden seguir considerando con independencia de la obligacin que tienen las generaciones presentes de conservar para las generaciones futuras el patrimonio natural, como base del desarrollo. La concepcin del desarrollo tiene que desligarse de su inmediatez y de su egosmo productivista para entender las responsabilidades con el futuro de la vida. La vida no es un disfrute inmediato, sino un proceso construido y perfeccionado durante millones de aos, que el hombre no puede interrumpir impunemente" (Gaceta Constitucional, no. 46, 15 de abril de ]991, p. 3).

coliz la agenda ambiental para finales del milenio en los siguientes ocho puntos: vivienda para todos, gestin urbana eficiente, planeacin y gestin de la tierra urbana, prestacin integrada de infraestructura ambiental (acueducto, alcantarillado, disposicin de desechos), sistemas sostenibles de energa y transporte, prevencin y manejo de desastres, tecnologas sostenibles de construccin, y capacitacin humana e institucional. Adems, la ciudad de Curitiba, donde se realiz el Foro Mundial de Ciudades como antesala a la Cumbre de la Tierra, fue consagrada como un modelo de planeacin y manejo ambientales (Pacheco, 1992). Con base en una concepcin de la planeacin fundada veinte aos atrs, Curitiba pareca haber encontrado la clave del xito urbano para el siglo XXI: transporte pblico limpio y eficiente, una amplia provisin para el peatn y el ciclista, bajos niveles de contaminacin, generosos parques y espacios verdes y el extenso reciclaje de basuras, todo con una amplia participacin de los ciudadanos y una gestin administrativa progresista y solidaria que aminoraba la pobreza y la desigualdad social reinante en la mayora de las ciudades latinoamericanas. Curiosamente, dados los antecedentes del pas en esta materia, la poltica urbana de ese entonces, Ciudades y Ciudadana (Ministerio de Desarrollo, 1995) dio poco resalte a la cuestin ambiental, y las administraciones locales, salvo unas pocas excepciones, no enarbolaron sus programas bajo la bandera de la Agenda 21. No obstante, en Colombia exista una trayectoria importante y las condiciones institucionales y normativas para responder con agilidad y dinamismo a los retos formulados en Ro de Janeiro. Las entidades ambientales establecidas por las administraciones municipales antes y despus de la Ley 99/93 fueron especialmente importante en la movilizacin de la agenda ambiental urbana. El caso de Medelln es una buena ilustracin. En esta ciudad se cre en 1992 el Instituto Mi Ro, entidad contempornea con la Cumbre de Ro y anterior a la expedicin de la Ley 99/93. Desde aos atrs Medelln haba acumulado una experiencia importante en asuntos ambientales a travs de programas corno el saneamiento del ro Medelln (liderado por las Empresas Pblicas desde comienzos de los aos 80), la arborizacin (mediante el Alcalde Verde' o la Alcalda Cvica de Parques y Zonas Verdes, creada en 1984), la recoleccin, disposicin y reciclaje de basuras (Empresas Varias y ONGS),el ordenamiento territorial (rea Metropolitana del Valle de Aburr, 1986, 1988), la prevencin y manejo de desastres (programa presidencial apoyado por las Naciones Unidas desde 1988) y el mejoramiento y reubicacin de asentamientos localizados en zonas de riesgo (Alcalda de Medelln/PNUD, 1993). Organizar y coordinar una buena parte de estos esfuerzos en una sola entidad ejecutara, encargada inicialmente del manejo de la cuenca hdrografica del ro Medelln y sus afluentes (funcin luego modificada para ajustarse a la Ley 9/93) fue relativamente fcil. El Instituto M Ro se propona tres frentes de trabajo: mejoras fsicas y estticas, educacin, participacin y recreacin, e informacin y monitoreo.

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Con un presupuesto de alrededor de 5 millones de dlares en 1995, en el perodo 1995-1996 el Instituto implement unos 600 proyectos involucrando obras civiles, mantenimiento de cauces, revegetacin y paisajismo. Los proyectos incorporaban una rea total de 1.688.000 metros cuadrados, 90.000 rboles y ms de 200.000 personas participando directamente en programas educativos, campaas de limpieza de quebradas y eventos culturales y recreativos (Instituto M Ro, 1996). Posteriormente, el Instituto extendi el sentido social de sus programas para involucrar en ellos a desernpleados, reinsertados, prostitutas y des techados. El Instituto M Ro se convirti rpidamente en una organizacin moderna, eficiente y con un alto perfil en la vida de la ciudad, trabajando estrechamente con las comunidades y con los medios de comunicacin. Desde el punto de vista de la gestin urbana, y ms all de sus efectos ecolgicos, es menester destacar tres impactos importantes de la entidad. Primero, dinamiz la transformacin esttica de la ciudad, consolidando la imagen de Medelln como una ciudad verde y limpia; segundo, fue un instrumento clave en la redefinicin de los espacios significativos de la ciudad, convirtiendo el paseo del ro en una referencia urbana principal; tercero, se meti en el barro, mejorando las condiciones de seguridad y organizacin espacial de los barrios mediante obras concretas y participativas. Fue capaz de mostrar algo como el 'desarrollo urbano sostenible' en accin (Brand, 2000). La creacin de una entidad ambiental en el caso de Bogot tambin antecedi a la Cumbre de Ro y la Ley 99/93, pero tena un carcter ms administrativo que ejecutor, sustentado inicialmente en los mandatos legislativos y la nueva Constitucin, ms que en una trayectoria y un proyecto ambiental urbanos. El Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, fue creado en 1990 como una entidad tcnica de la administracin distrital, con las funciones de coordinar, planificar, promocionar y controlar las acciones necesarias para la conservacin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, y en particular velar por la ejecucin del los proyectos del Plan de Gestin Ambiental, vigilar su desarrollo y evaluar sus resultados (DAMA, 1992). Con la promulgacin de la Ley 99/93, y en contraste con Medellin donde las funciones de administracin del medio ambiente para ciudades con ms de un milln de habitantes fueron asimiladas por el Area Metropolitana del Valle de Aburr, en Bogot fue el mismo DAMA que asumi estas funciones de acuerdo con la naturaleza tcnico-administrativa propia de esta entidad. Una de las primeras experiencias de planeacin ambiental fue el programa de las Agendas Locales Ambientales realizado con el Instituto de Estudios Ambientales -IDEA- de Universidad Nacional y el Cider de la Universidad de los Andes. El programa, inspirado en la Agenda 21 de Ro de [aneiro ms que enraizado en las experiencias de las instituciones de la ciudad, consisti en la elaboracin de diagnsticos participativos en cada una de las subdi-

visiones administrativas de la capital, junto con un ejercicio de prospectiva y el diseo de estrategias y acciones concretas para guiar el desarrollo ambiental de la ciudad (DAMA, 1994). Ms all del contenido ambiental, este programa represent un esfuerzo pionero y sistemtico de planeacin local en la capital de la Repblica. En el caso de Manizales, la iniciativa fue tomada no por el gobierno local sino por la academia. En 1992 un grupo de profesores del Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia haba promovido la creacin del Programa Nacional de Estudios Ambientales Urbanos, respaldado por un convenio interinstitucional firmado entre las Universidades Nacional, Javeriana y los Andes y el Icfes, y apoyado por Colciencias (Icfes, 1993). El ao siguiente otras diecisiete universidades en todas las regiones del pas firmaron el acta de compromiso que las vincul formalmente a la Red de Estudios Ambientales Urbanos. Con el objetivo de fomentar y coordinar la investigacin, docencia y extensin en materia del medio ambiente urbano, se propusieron tres lneas principales de trabajo: perfiles ambientales urbanos, sistemas de gestin, y manejo ambiental en asentamientos marginales. Uno de los propsitos de este programa fue el de promover la' realizacin de diagnsticos ambientales en todas las ciudades del pas mediante una red de universidades regionales, y sobre estos diagnsticos empezar a redireccionar las polticas de desarrollo urbano hacia la sostenibilidad. La ciudad de Manizales sera el primer laboratorio para congregar a los investigadores y concretar estrategias. La experiencia en Manizales es notable en varios sentidos. Primero, se intentaba llevar un pensamiento sobre el tema, un esfuerzo sistemtico de interrogacin terica sobre el significado del desarrollo urbano sostenible, a la prctica del anlisis y gestin ambientales. Para lograrlo se establecieron estrechas relaciones, con sus inevitables altibajos, con la administracin local, las comunidades y algunas ONGs locales. Por otro lado, se logr articular al proyecto entidades nacionales, y luego de la 'Cumbre de Ciudades' en Estambul, tambin gobiernos y organizaciones internacionales, que no slo garantizaban la continuidad del proyecto sino que tambin traan asesoria tcnica, recursos econmicos e imagen (Velsquez, 1995; 1998). En una primera fase (1990-1992), se dio nfasis al manejo de los riesgos naturales y proteccin de los recursos naturales; en una segunda fase, 1993-1995, la agenda se extendi al manejo ambiental de 'servicios parcialmente privatizados' (reas verdes, agua, desechos slidos y lquidos), el transporte y la educacin ambiental popular. En la tercera fase, 1996-1998, se consolidaron la capacitacin, la tecnificacin, y las formas de gestin y monitoreo. Hubo, por supuesto, tropiezos en el camino (Velsquez, 1999). No obstante, por la concepcin y los logros del proyecto que acab denominndose 'BioManizales', adoptado como poltica ambiental del municipio, Manizales se asom como el Curitiba colombiano.

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Otra experiencia importante que intentaba captar la integralidad de la problemtica ambiental urbana se llev a cabo en Cartagena, con el concurso del Ideade de la Universidad Javeriana. Con el apoyo de la OEA y Colciencias, este proyecto privilegi la dimensin cultural de los problemas ambientales, y mediante un proceso de investigacin participativa intent construir, junto con los actores locales, las bases y directrices para encauzar el desarrollo de Cartagena hacia la sostenibilidad (Conzlez, 1997). La llamada Cumbre de Ciudades o el Encuentro Hbitat II realizado en Estambul en 1996, fue asumido para "un oportuno elogio a la creatividad colombiana" en el sentido de la presentacin internacional del cmulo de experiencias urbano-ambientales (Ministerio de Desarrollo, 1996). Uno de los aspectos ms importantes de la Cumbre fueron las 'mejoras prcticas', mediante las cuales se pretenda demostrar realizaciones concretas de proyectos innovadores y participativos con una perspectiva ambiental. La Fundacin Hbitat Colombia haba organizado encuentros en Pereira y Medellin (Fundacin Hbitat Colombia, 1994; 1996) que contribuyeron a sentar las bases de la participacin de Colombia, y se seleccionaron 19 proyectos tan diversos como el Mejoramiento de la Vivienda Indgena en el Trpico Hmedo del Amazonas, los Ncleos de Vida Ciudadana en Medelln, Dsepaz en Cal, el Guadual ms Grande del Mundo en Arrnenia, las actividades de la Asociacin Nacional de Recicladores, y el programa de Mejoramiento y Entorno en San Jacinto, Bolvar. Varios proyectos fueron premiados o reconocidos. En medio de los problemas internos y el desprestigio externo, la gestin ambiental urbana se convirti en motivo de orgullo para el pas. El ordenamiento territorial (o la fundamentacin de la planificacin local) ambiental

En el contexto de lo expuesto hasta ahora, no es sorprendente el inusitado entusiasmo por la planeacin local que despert la expedicin de la Ley 388/ 97 o Ley de Ordenamiento Territorial, pues mediante este acto legislativo las preocupaciones ambientales, ahora nsttuconalzadas, reglamentadas, tecnificadas, ejemplificadas y hasta premiadas, tanto nacional como internacionalmente, se convirtieron en el pilar de los planes y pieza fundacional de la planeacin urbana y regional. No es simplemente que en los planes de ordenamiento territorial el desarrollo sostenible se anunciaba, por obligacin constitucional y legislativa, como un principio rector u objetivo general del desarrollo, sino que la concepcin misma del espacio se redefini en trminos ambientales. Desde la Ley 99/93 el medio ambiente era tema obligatorio de la planeacin sectorial, para lo cual las entidades territoriales contaban con la asistencia de las corporaciones autnomas regionales. Con la Ley 388/97 el medio ambiente se plante como el soporte mismo de la planeacin, gua ltima para el despliegue de

todas las actividades sociales en el espacio geogrfico. Es sta la innovacin que distingue la concepcin de los planes de ordenamiento territorial de las formas anteriores de planeacin, incluyendo el modelo anterior definido por la Ley de Reforma Urbana de 1989. La adicin de la palabra 'territorial' proporciona la clave para entender la magnitud del cambio conceptual". Mediante la nocin de 'territorio', el espacio adquiri una interpretacin basada en su condicin natural, descriptible en trminos de una geografa fsica configurada por ecosistemas y recursos naturales. Aunque la Ley 388/97 no es conceptualmente explcita en este sentido (es ms bien una nocin implcita regada a lo largo del texto), no se dej lugar a equivocaciones, tal como se entendi, por ejemplo, en el Plan de Ordenamiento Territorial de Medelln: "El territorio es el soporte fundamental de carcter fsico para el desarrollo econmico y social y es el escenario de la vida de la poblacin. Este territorio posee restricciones y potencialidades y una limitada disponibilidad de recursos naturales, por lo tanto, es necesario planificar su racional aprovechamiento con miras a garantizar la sostenibilidad, equilibrio, funcionalidad y calidad del desarrollo, para beneficio de todos" (Alcalda de Medelln, 1999: 6). Ms an, una nueva postura filosfica respecto a la planeacin parece subyacer al ordenamiento territorial, que enraza nuestra existencia socioespacial en la naturaleza y el medio ambiente. Si antes el tiempo y la historia lo eran todo, ahora se privilegia el espacio y la naturaleza. Segn Cuervo (1999: 17), por ejemplo: "El ser humano es un animal colectivo territorial. Colectivo porque hace de la cooperacin con sus congneres el fundamento de su supervivencia y superacin. Territorial porque se apropia, subjetiva y objetivamente, de su medio fsico circundante: se sirve de l, lo contempla,le rinde culto [...] a mi entender, la definicin ms genrica de ordenamiento territorial [es]: el conjunto de criterios y normas establecidas colectivamente, explcita y voluntariamente, para regular el uso y apropiacin de los recursos naturales" . No es del caso aqu describir las extensas contemplaciones del medio ambiente en la mencionada ley, ni detallar las provisiones tcnicas en cuanto a su comprensin y administracin. Lo que interesa es, ms bien, destacar la

10.

Conviene diferenciar los planes de ordenamiento territorial del debate ms general sobre el ordenamiento territorial del pas y que actualmente ocupa el escenario poltico nacional. Ambos tienen en comn una preocupacin por la diversidad natural, tnica y cultural del pas. Sin embargo, mientras que los POT asumen el territorio como referencia ms o menos fija sobre el cual planificar y programar la distribucin de los usos del suelo y el aprovechamiento de los recursos naturales, el segundo entiende (explcita o implcitamente) el territorio como una construccin social flexible y variante cuyas delimitaciones poltico-administrativas tienen que ajustarse a las nuevas realidades y retos del pas. Para una mayor discusin al respecto, ver Orlando Fals Borda (2000), "El territorio como construccin social", en revista

Foro, no. 38, 45-51.

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manera en que la conceptualizacin ambiental del espacio se traduce, lgicamente, en la herramienta principal para sustentar, contestar y dirimir conflictos alrededor de la apropiacin y uso del espacio. Por un lado, el entendimiento cientfico-tcnico de las condiciones fsico-naturales del espacio, depositado en las entidades de planeacn, constituye el eje racional para la toma de decisiones. Por otro lado, los individuos y grupos sociales afectados por tales decisiones se oponen dentro del mismo marco de referencia, pero con base en el entendimiento subjetivo-existencial del medio ambiente y la manera en que su transformacin planificada puede afectar sus intereses y condiciones de vida. En el caso, por lo dems bastante frecuente, de dificultades de reconciliacin de las distintas lgicas aplicadas al medio ambiente, entran en juego las 'autoridades ambientales' -Ias Corporaciones Autnomas Regionales y el Ministerio del Medio Ambiente- para resolver definitiva y ambientalmente, los conflictos urbanos. Las autoridades ambientales se volvieron los rbitros finales de todo el proceso de planeacin local del desarrollo. .Muchos ejemplos se han presentado en el perodo reciente para ilustrar este fenmeno. Tal vez el ms conocido tiene que ver con el plan de ordenamiento territorial de Bogot a mediados de 2000, cuando se produjo una ardua lucha entre la Alcalda Distrital y la CARsobre el contenido ambiental del plan, cuyo intento de dirimir por parte del Ministerio del Medio Ambiente termin en un escndalo. En efecto, se dio una confrontacin entre una racionalidad prctica e inmediatista de la administracin local y la racionalidad ecolgica y de largo plazo de la CAR del Ministerio del Medio Ambieny te, salpicada por acusaciones de trfico de influencias. Al fin y al cabo, todas las racionalidades son humanas. Sin embargo, el asunto a resaltar es el hecho de que son las racionalidades construidas alrededor del medio ambiente las que se disputan los problemas del desarrollo y de la planificacin locales hoy en da. CONCLUSIONES En las secciones anteriores se ha mostrado cmo, en un perodo cort de quince aos, el medio ambiente pas de ser una preocupacin entre aficionados, marginados del poder y de la planeacin (tanto en la poltica como en la burocracia del Estado), para convertirse en la referencia principal y rbitro final de los asuntos de planeacin local. Este auge extraordinario del medio ambiente no se limita a Colombia, desde luego. La crisis ecolgca y la ambientalizacin de las preocupaciones contemporneas es un fenmeno universal, y su asimilacin por parte del pensamiento y la prctica urbansticas ahora sigue unos patrones internacionales bastante establecidos y codificados. En esta parte final se esbozan algunas maneras de interpretar el significado de este fenmeno y sus particularidades en Colombia.

* La interpretacin ms obvia, y de hecho el sentido principal de los esfuerzos oficialistas, se basa en la objetivizacin del medio ambiente y la medicin cuantitativa del estado de los recursos naturales. Se parte de la proposicin de que el medio ambiente consiste en un complejo conjunto de sistemas ecolgicos y recursos naturales, cuyo deterioro amenaza el soporte natural de la vida humana y la base del sistema de produccin econmica. Por lo tanto, cuidar el medio ambiente, administrarlo con prudencia y criterio ecolgico se vuelve un principio (el principio de la sostenibilidad) que ha de orientar todas las actividades sociales. Y en un mundo urbanizado, las ciudades se convierten en piezas claves para el desarrollo sostenible. Dicha objetivizacin del medio ambiente conduce a lo que Hajer (1996) describe como la 'modernizacin ecolgica'. Esta consiste en la aplicacin de la racionalidad tcnico-cientfica para describir y explicar los problemas ambientales, cuya resolucin se adjudica, a su vez, a una alianza entre las grandes corporaciones cientficas, industriales y gubernamentales. Esta alianza fija la agenda ambiental a escala global y define las pautas generales para acciones ms locales y participativas. La estrategia est dominada por los centros de poder/conocimiento y la regulacin del medio ambiente, que funciona con base en instrumentos tanto del mercado como de control normativo, y ms recientemente con el involucramiento/cooptacin de las organizaciones sociales (Harvey, 1996). Sin embargo, el eje sigue siendo la tecnologa y las tcnicas. En estas ltimas, tales como la contabilidad y la auditora ambientales, los estudios de impacto ambiental, el monitoreo y los indicadores, reside la funcin de demostrar la eficacia de la estrategia de modernizacin ecolgica y/o la necesidad de trabajarla con ms determinacin. Todo este andamiaje ha sido probado, generalmente con poco xito tcnico, en los ltimos diez aos en Colombia.Y en cuanto a resultados, las condiciones objetivas del medio ambiente, global, nacional y urbansticamente siguen en declive (ver Pnuma, 1999; Low et al., 2000). La concepcin del Sistema Nacional del Medio Ambiente -SINA-, cae perfectamente dentro de dicha estrategia, y se hace sentir a nivel local a partir de la administracin de los espacios urbanos y regionales, a travs de la plarreacin. Tal como hemos visto, han proliferado las autoridades, las normas y los procedimientos de gestin ambiental en todas esferas de la vida socioespacial, desde la determinacin de los usos del suelo hasta el control de la emisin de gases de los automviles. Desde luego se han producido avances puntuales importantes, pero frente a la ampliacin del campo normativo y el clculo obsesivo de indicadores ambientales, sus implicaciones sociales pasan casi desapercibidas. Como observ Manuel Rodrguez Becerra (1994: 91) en relacin con la creacin del SINA:rt la regulacin y la coercin son medios bsicos, y en muchos casos insustituibles, para la gestin ambiental, pero cabe el riesgo [de) que en su ejercicio se conviertan en un fin en s mismo ...", Frente a crticas de este orden, la respuesta del Estado y de la

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planeacin ya est lista: se acta en nombre de una responsabilidad histrica para con el futuro de la humanidad y, en lo prctico, en pro de la 'calidad de vida' de los ciudadanos. * Una segunda lnea de interpretacin, estrechamente articulada a la primera, postula en la ambientalizacin de la planeacin la posibilidad de una ampliacin de la participacin ciudadana y el fortalecimiento de la democracia local. Comparte con la modernizacin ecolgica la importancia del medio ambiente en cuanto a la calidad de vida: despus de todo Quin puede negar que el deterioro del medio ambiente -la inseguridad de los hogares producto de la amenaza de desastres naturales, los riesgos para la salud debido a la contaminacin del aire y del agua, el empobrecimiento espiritual producto de la degradacin esttica del paisaje, etc.,- son asuntos de peso? Sin embargo, rechaza la determinacin tcnico-cientfico de las condiciones ambientales y la calidad de vida, y en su lugar reclama la necesidad de ampliar las perspectivas mediante el dilogo y el debate. En otras palabras el asunto se poli tiza, y esta politizacin se produce tanto en el plano discursivo para dotar a la nocin de desarrollo sostenible de un sentido social concreto (Escobar, 1997; Acselrad, 1999), como en las prcticas concretas de administracin del espacio. Esta concepcin ha sido importante en los asuntos urbano-regionales, ya que se trata de un acercamiento experiencial al medio ambiente en espacios o territorios concretos. Este deja de ser una preocupacin distante y abstracta, para entrometerse en la vida mundana y condicionar la sensibilidad individual y social hacia el entendimiento de las condiciones de existencia urbanas y regionales (Brand, 1996b). En consecuencia, el medio ambiente adquiere un sentido prctico-poltico accesible a los ciudadanos no expertos en el tema, y muchas veces en contradiccin con el entendimiento tcnico-cientfico de las autoridades ambientales y de planificacin. De esta manera, el medio ambiente anima la cuestin de la poltica urbana, erigindose en un asunto que permite controvertir el devenir de las ciudades y de proyectos especficos de desarrollo. A partir de esta movilizacin general alrededor del medio ambiente, se cifran las esperanzas de nuevas dinmicas progresistas para ,dignificar' la existencia de las mayoras en las degradadas ciudades colombianas. Ms all de un medio experiencial y discursivo para redefinir polticamente el futuro de las ciudades, sobre lo cual hay evidencias alentadoras, el medio ambiente tambin se perfila, en su condicin de medida de la calidad de vida urbano-regional, como nueva esfera de accin estatal a favor del bienestar colectivo. Palacio (1994: 26), por ejemplo, considera que "... 10 ambiental, considerado como poltica social, bien podra ser el relevo de las polticas sociales de viejo cuo fundadas en el Estado Providencia". Ciertamente el fuerte redireccionamiento de las instituciones del Estado hacia el medio ambiente presta cierta credibilidad a tal apreciacin. Sin embargo, los efectos

logrados hasta ahora, vistos a la luz del movimiento general de las condiciones de vida de las mayoras populares, advierte de la enorme distancia a recorrer todava. * Una tercera opcin de interpretacin desarrolla las sugerencias respecto al significado poltico del medio ambiente sealado arriba, pero ubica al medio ambiente, y los esfuerzos poltico-institucionales sobre ste, dentro del conjunto de las transformaciones sociales. Se trata de una perspectiva terica que rechaza la cosificacin del medio ambiente como objeto y 10 considera como una construccin social. De ah surge el desafo de entenderlo no slo como una cosa (ecosistema o recurso) para ser administrada, ni nicamente como algo en disputa poltica, sino ms bien para examinar las condiciones mismas del surgimiento del medio ambiente como problemtica. Esto conduce a aproximaciones histricas y antropolgicas que obligan a acercarse al medio ambiente en su materialidad y contenido simblico. Aunque abre perspectivas de reflexin filosfica, este enfoque lo sita sobre todo en la esfera de la praxis. Como explica Harvey (1996), todo proyecto sobre el medio ambiente es necesaria y simultneamente un proyecto de cambio social. En relacin con la planeacin, se plantea la necesidad de ubicar lo que hemos examinado en este ensayo -los discursos, las instituciones y las prcticas espaciales del ambientalismo urbano- en relacin dialctica con las transformaciones de orden econmico y poltico, junto con las conciencias sociales que de ah se deriven. Tal enfoque es especialmente pertinente en el contexto del presente libro, que intenta describir y explicar el conjunto de transformaciones sufridas por el Estado y sus prcticas de planeacin. Es el contexto ideal para no slo resaltar el 'giro ambiental' de las prcticas planificadoras, sino tambin para ponerlas alIado de las transformaciones en las dems esferas de la organizacin y accin del Estado local. Es decir, intentar captar la plena significacin del auge ambiental en relacin con el redireccionamiento general de la administracin urbana en las condiciones contemporneas de modernizacin. En trminos ms concretos, esta perspectiva permite ahondar en el anlisis del significado de la reconstitucin de la idea del bienestar en y a travs del medio ambiente, examinando dichas posibilidades en relacin con el desmonte de los propsitos, instituciones y programas tradicionales del Estado de Bienestar (vivienda para todos, pleno empleo, seguridad social universal), el movimiento general hacia la privatizacin de la vida, y el reto de reconstruir un sentido de inters colectivo en un perodo de fragmentacin e intensificacin de desigualdades sociales (Brand, 1996c). Urbansticamente, se abre el camino hacia el examen crtico del significado de una nueva idealizacin de la forma y la organizacin urbanas (la ciudad' sostenible'). As mismo, abordar las contradicciones y conilictos inherentes al medio ambiente abre nuevos debates relacionados con los derechos y deberes ciudadanos, la justicia social, la legitimacin del Estado, el control social y la formacin de

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un nuevo campo de relaciones disciplinarias (Dickens, 1996; Macnaughten y Urry, 1999). En fin, una constelacin heterognea y contradictoria de connotaciones que ofrece nuevos caminos de reflexin para entender y orientar el desarrollo urbano. No es ste el lugar para profundizar en tales interpretaciones. El propsito principal de este ensayo ha sido el de demostrar la evolucin, amplitud y envergadura de los cambios involucrados en la ambientalizacin de la planeacin y sus efectos urbanos que, lejos de constituir una innovacin meramente normativa, reflejan y contienen los vectores principales de la modernizacin del Estado. En consecuencia, la ambientalizacin de la planeacin ha tenido efectos radicales en la manera de administrar, construir y experimentar las ciudades: ha re configurado los criterios de funcionabilidad, los patrones estticos y la comprensin de la experiencia individual y colectiva de lo urbano. Esta compleja fusin del ambientalismo y del urbanismo, enraizada en las transformaciones del Estado, est sealada para determinar, en buena parte, el futuro de las ciudades en el nuevo milenio.

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Sobre Desarrollo Urhal'