Poltica Pblica Hoy

Editorial
Se ha convertido en un lugar comn dentro de la literatura sobre gestin pblica orientada a resultados afirmar que el seguimiento y la evaluacin (S&E) juegan un papel estratgico como instrumentos de retroinformacin dentro del ciclo de la poltica pblica. Medir el desempeo se ha erigido en una necesidad de los gobiernos y en un elemento importante para la gobernabilidad de los pases y el fortalecimiento de la democracia, a travs de una gestin pblica informada, eficaz, eficiente y transparente. Transitar de un modelo basado en la intuicin a uno basado en la evidencia es uno de los retos ms importantes que enfrentan las democracias contemporneas. La consecucin de este objetivo requiere no slo de un ambiente poltico e institucional propicio y de la capacidad tcnica del Estado sus organizaciones y agencias, para proveer informacin confiable, oportuna y de calidad a los hacedores de poltica, a los tomadores de decisiones, a los evaluadores y a los beneficiarios, sino tambin de un cambio cultural en la forma de gestionar los asuntos pblicos. Es necesario lograr que las organizaciones y las personas que en ellas trabajan, se apropien de los sistemas de S&E y entiendan su rol como instrumentos para la mejora continua y el aprendizaje organizacional. El fortalecimiento de capacidades, el uso sistemtico de la informacin en procesos relevantes de toma de decisiones y la acumulacin de conocimientos y prcticas en el tiempo son la nica garanta para que la cultura del S&E florezca y sea sostenible en el tiempo. Cambiar la cultura de lo pblico, tanto entre las personas como entre las organizaciones, es una tarea que exige paciencia, persistencia e incentivos adecuados que ayuden a promover o forzar la transformacin, estimular la demanda de informacin de S&E y garantizar su uso sistemtico. El seguimiento y la evaluacin son slo herramientas, instrumentos de gestin, su uso es lo que define su valor estratgico. Esta segunda edicin del boletn Poltica Pblica Hoy es una invitacin a reflexionar y debatir sobre el concepto de poltica pblica, su importancia como instrumento para la transformacin de la sociedad, la relacin entre la evaluacin y una poltica pblica dinmica, y la necesidad de examinar, a travs de casos prcticos e iniciativas, la capacidad del modelo de gestin pblica orientada a resultados para propiciar intervenciones ms eficientes, eficaces, transparentes y efectivas. En esta ocasin, los invitamos a leer una resea de un ensayo de los profesores Conner y Karlsson, a debatir el concepto de poltica pblica a partir del artculo que nos presenta el profesor Ral Velzquez, a conocer la experiencia de Medelln en materia de gestin por resultados y a ahondar en una propuesta a la que le est apostando la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del DNP. Esperamos que este boletn virtual sea de su inters y los invitamos a enviarnos sus comentarios y sugerencias al correo electrnico: politicapublicahoy@dnp.gov.co.
Diego Dorado Hernndez Director de Evaluacin de Polticas Pblicas

Marzo de 2010 Volumen 2 - Ao 1 Departamento Nacional de Planeacin

Contenido
Editorial La Resea: The Relationship between evaluation and politics Karlsson, Conner El Invitado: Definiendo la poltica pblica Ral Velsquez Gavilanes Desde la Red Aplicacin del modelo de gestin por resultados en el municipio de Medelln Lecturas recomendadas Eventos y novedades En qu va la DEPP Una nueva apuesta: Sisdeval

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Resea
La Relacin entre la evaluacin y la poltica
Karlsson y Conner (2010)
Ttulo original: The 1 evaluation and politics Ao: 2010 relationship between El cambio social de los noventa faculta a la evaluacin en dos sentidos. Primero, para que sirva como mecanismo de retroalimentacin de las acciones del Estado, y de ese modo se pueda aprender de los procedimientos de implementacin, tanto en su transcurso, como en el futuro. Pero adems, la evaluacin toma el papel de ser veedora de la accin estatal en s misma, dado que responde a la necesidad de transparencia que exige la ciudadana. De esta forma, evaluar no slo sirve para mejorar las formas de intervencin del Estado, sino que tambin tiene un componente netamente poltico de rendicin de cuentas del Estado hacia la sociedad. Sin embargo, la pregunta an sin respuesta es quin debe evaluar al Estado? Karlsson y Conner (2010) la contestan tratando de describir los imaginarios de lo que debe ser un evaluador e introducen el contexto poltico en el que nace la evaluacin, con lo cual crean un referente de quin y cmo evaluar.

Autores

Ove Karlsson Vestman. (Ph. D. en Economa). Es profesor de educacin en la Universidad de Mlardalen, Suecia. Fue fundador y el primer vicepresidente de la Sociedad de Evaluacin Sueca (SVUF). Desde 2002, se ha desempeado como director de evaluacin de Mlardalen (MEA), que es un centro de investigacin multidisciplinario. Su trabajo se ha concentrado en estudiar la capacidad de la evaluacin para promover cambios sociales importantes como la reduccin de la pobreza y el incremento de la justica social. Sus investigaciones se caracterizan por el uso de mtodos mixtos de aproximacin a la realidad. Ross F. Conner. (Ph. D. en Economa, Universidad de Northwestern) Es profesor emrito del departamento de planeacin, poltica y diseo en la Universidad de California, Irvine, en Estados Unidos. Fue fundador y director del Centro de Investigacin de la Salud de la Comunidad en UC Irvine. Fue presidente de la Organizacin Internacional para la Cooperacin en Evaluacin (IOCE), que involucra organizaciones nacionales y regionales especializadas en evaluacin en todo el mundo. Esta resea se divide en tres partes. La primera contiene la introduccin al documento; la segunda parte describe las ideas centrales, y la ltima, incluye una pequea referencia a Colombia y una conclusin.

Ideas centrales del documento

Karlsson y Conner (2010) encuentran que los procesos de evaluacin nacen en un contexto poltico, el cual es inherente a la implementacin y ejecucin de cualquier poltica pblica que realiza el Estado. Sin embargo, el componente poltico se explica en la confluencia de los intereses de los actores que se involucran con los resultados de la evaluacin. Es claro que las acciones estatales dependen de recursos pblicos y estn creadas para mejorar los condicionamientos sociales en los que se encuentra la ciudadana. Sin embargo, al ser la poltica pblica una relacin social que afecta el bienestar de la sociedad en general, existe un conflicto en la discusin de cmo debe llevarse a cabo y evaluarse. Los autores reconocen que los procesos de evaluacin tienen tres objetivos principales: (1) deben ayudar a formar las polticas pblicas, porque a travs de la evaluacin se puede conocer, valorar y justificar las polticas; (2) deben ayudar a implementar las polticas pblicas, dado que sirven como un mecanismo de retroalimentacin para ejecuciones futuras; y (3) tienen un papel de rendicin de cuentas en la toma de decisiones de poltica pblica, en torno al cual la ciudadana puede conocer cmo acta el Estado. Karlsson y Conner (2010) configuran tres imaginarios que caracterizan a los evaluadores. El

Introduccin
En las ltimas dcadas, principalmente bajo la influencia de la reestructuracin del Estado en los noventa, la necesidad de evaluar se ha erigido como un proceso de vital importancia para la poltica pblica. Se puede observar que el imaginario del ciclo de poltica pblica se ha transformado en los ltimos aos, hasta el punto de llegar a considerar a la evaluacin, no slo como una fase del ciclo, sino como una herramienta mediadora entre todas las etapas.
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Este documento hace parte de la publicacin de la UNICEF: Bridging the gap: The role of monitoring and evaluation in evidence-based policy making publicado en el ao 2010.

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Tabla 1. Posiciones sobre la relacin entre la evaluacin y la poltica

Posiciones Evaluador neutral Evaluador perceptivo Evaluador crtico Posibilidad de separacin entre evaluacin / poltica S S, en proveer informacin. No cuando provee juicios No S S, en proveer informacin No Deseo de separacin entre evaluacin / poltica

Fuente: Karlsson y Conner (2003).

primero de ellos, el evaluador neutral, al cual definen como un actor que es capaz de separarse del contexto poltico en el que nace la evaluacin y, por lo tanto, es un evaluador objetivo y se sita fuera de los intereses del Estado y de la ciudadana. El segundo es el evaluador perceptivo lo definen en un contexto donde la evaluacin y la poltica no pueden separarse totalmente, especficamente en el componente de rendicin de cuentas. Este tipo de evaluador debe comprender el sistema poltico en donde opera la evaluacin, tanto como la informacin que necesitan los actores involucrados en la poltica pblica. En ese sentido, el evaluador sensible debe dedicar mucho tiempo a la negociacin, la discusin, la informacin, la precisin, el control, la fijacin de prioridades y a la presentacin de la poltica pblica. Karlsson y Conner (2010) plantean al evaluador perceptivo como un experto profesional que est directamente relacionado con las lgicas del mercado y, por lo tanto, reduce la evaluacin de la poltica a una tarea tcnica, donde la profesin se define por la medicin de la calidad y la eficiencia. As, puede separar el contexto poltico de la evaluacin en cuanto a proveer informacin, pero no juzgar del todo la accin del Estado. El tercer tipo, el evaluador crtico, lo definen como el que no puede ni debe separar la evaluacin y la poltica y, en consecuencia, no adopta un valor neutral o una posicin de funcionamiento generada por el mercado. En esta posicin el factor poltico no se entiende como algo negativo sino que, por lo contrario, se comprende en trminos mucho ms amplios: es una cuestin de hacer valer los intereses propios y el ejercicio del poder. Con el evaluador crtico, el contexto poltico redefine las relaciones sociales y nace la necesidad de

generar reflexiones crticas sobre el manejo y la distribucin de los bienes pblicos. A travs de la toma de postura poltica se pueden generar nuevos puntos de vista que cuestionen el accionar estatal e incluyan a todos los actores sociales en la conformacin de las polticas pblicas (ver Tabla 1). Con la identificacin de estos tres imaginarios de evaluadores, los autores van mucho ms all y construyen un cuarto tipo de evaluador que se sita en el centro de este espectro. Este evaluador se caracteriza por ser un profesional cualificado y con experiencia; reconoce que el contexto de la evaluacin tiene consecuencias explcitas o implcitas de poltica, pero, adems, reconoce la existencia de factores culturales y personales que influyen en los procesos de evaluacin y que potencialmente pueden ejercer efectos en las decisiones sobre sus cuestiones, mtodos y resultados. Por esta razn, la conclusin ms importante del documento plantea que un evaluador debe entender el factor poltico que define la evaluacin y tratar de modelarlo como una variable endgena en el proceso evaluativo, para as poder realizar una buena labor que contribuya a los tres objetivos principales de la evaluacin.

Aplicacin a Colombia y conclusin

El papel del evaluador en Colombia ha sido muy cuestionado. Existen muchas posiciones sobre cmo realizar la evaluacin de las polticas pblicas implementadas por el Estado, y de muchas fuentes de evaluacin. El hecho de que la Direccin de Evaluacin de Poltica Pblica sea parte de la estructura estatal colombiana ha suscitado la crtica de que el Estado no se puede evaluar a s mismo. Bajo el marco conceptual construido por Karlsson y Conner (2010), no importa en qu posicin de la

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estructura estatal se encuentre el evaluador, siempre y cuando reconozca los factores polticos, sociales, culturales y personales que recorren los procesos de evaluacin, y a travs de ellos pueda plantear evaluaciones que sirvan para la formulacin y la ejecucin de las polticas pblicas, y que, adems, contribuyan para que el Estado le pueda rendir cuentas a la ciudadana.

Es importante entender que retroalimentar la evaluacin con su lgica poltica crea anlisis ms concretos en los contextos sociales donde la poltica pblica se implementa. Adoptar una posicin de evaluador en la cual se reconozca este aspecto es poder juzgar sin tomar partido por ningn tipo de inters de los actores asociados y dar una valoracin crtica frente a la poltica pblica, hacindola til para la sociedad.

El invitado del mes

Definiendo la poltica pblica Ral Velsquez Gavilanes1
Al recordar el necesario propsito comn de tender puentes entre las autoridades pblicas y la academia, registro complacido la invitacin de la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin para participar con este artculo en su boletn Poltica Pblica Hoy. Dedicar estas lneas a compartir una nueva definicin de poltica pblica que he venido construyendo a travs de la revisin de otras definiciones y el debate en clase con estudiantes de pregrado, posgrado y programas de educacin continuada. Esta definicin se dio a conocer el ao pasado a travs de un artculo publicado en la Revista Desafos de la Facultad de Ciencia Poltica y Gobierno de la Universidad del Rosario. Aprovecho ahora para presentar un resumen del artculo y extender su difusin entre quienes tienen como profesin el diseo, la implementacin y la evaluacin de las 2 polticas pblicas . Al proponer una nueva definicin se buscan dos objetivos; primero, superar las fallas que, a juicio del autor, se encontraron en veintinueve definiciones revisadas en la literatura nacional e internacional; y, segundo, contribuir al desarrollo del ejercicio acadmico y profesional conocido como Anlisis de Polticas Pblicas, un campo bastante novedoso tanto en Colombia como en el mundo, cuyo origen se registra en los mediados del siglo XX y que tuvo sus primeros desarrollos en el pas durante las dos ltimas dcadas del mismo siglo. Encontrar una falla en la definicin de un acadmico estudioso de las polticas pblicas no compromete en absoluto la alta calidad de su trabajo. Simplemente obedece al inters de otro acadmico de ofrecer una definicin ms completa. Si el debate emerge, ser muy bienvenido pues es a travs de ste como legtimamente se mueven las fronteras del conocimiento. Hecha esta aclaracin, las fallas encontradas en las 3 definiciones revisadas se clasifican en tres tipos . La falla tipo I se presenta en aquellas definiciones de naturaleza normativa que exigen que las polticas pblicas busquen el inters comn. Ejemplos se pueden encontrar en la definicin de Jos Antonio Ocampo, cuando dice que la poltica pblica es toda forma de accin organizada, encaminada al logro de objetivos de inters comn [] y en la de Kraft y Furlong que define a la poltica pblica como un curso de accin o inaccin 4 gubernamental en respuesta a problemas pblicos . Sin embargo, las cosas no son tan sencillas en el mundo real. Existen diversas polticas adelantadas por las autoridades pblicas que, de manera total o parcial, se alejan del inters comn y terminan por favorecer a grupos particulares en desmedro de los intereses de una

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Abogado, magster en Polticas Pblicas y doctor en Ciencia Poltica. Es profesor de Polticas Pblicas en la Facultad de Ciencia Poltica y Gobierno de la Universidad del Rosario. Velsquez Ral G. (2009) Hacia una nueva definicin del concepto Poltica Pblica, Revista Desafos, nm. 20, Bogot,, pp. 149-187. Si algn lector desea la versin del artculo, por favor escribir a raul.velasquez@urosario.edu.co. Vase la tabla del anexo 1 del artculo anteriormente citado para el texto completo de todas las definiciones y la falla presentada. Jos Antonio Ocampo, Reconstruir el futuro. Globalizacin, desarrollo y democracia en Amrica Latina, Bogot: Editorial Norma, 2004, p. 171. Michael E. Kraft and Scott R. Furlong, Public Policy: Politics, analysis, and alternatives, 2nd edition, Washington D.C.: CQ Press, 2007, p. 5.

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colectividad. Si se aceptara una definicin normativa, no slo se reducira el campo de estudio del Anlisis de Polticas Pblicas, sino que se perdera la posibilidad de generar estudios y recomendaciones para reconocerlas y mejorarlas, y para evitar que vuelvan a pasar. Por eso, se propone una definicin de corte descriptivo. La falla tipo II se vislumbra en aquellas definiciones que pueden calificarse de incompletas por olvidar alguno(s) elemento(s) constitutivo(s) de la(s) poltica(s) pblica(s). La siguiente definicin de Jean Claude Thoenig sirve como ilustracin: La poltica pblica se presenta bajo la forma de un programa de accin, propio de una o varias autoridades pblicas o gubernamentales. Ntese que esta definicin ignora elementos esenciales como la finalidad, los medios para alcanzarla y la posible participacin de los 5 particulares en la formacin de la poltica . Lo mismo se puede decir de la definicin de David Easton que establece que las polticas son asignaciones autoritarias de valores para toda la sociedad; tal enunciacin no permite reconocer las polticas que se producen bajo procesos de dilogo y concertacin con los particulares ni las contemporneas que se dirigen a grupos poblacionales particulares, como los adultos 6 mayores y los desplazados por la violencia . Finalmente, la falla tipo III se reconoce en aquellas definiciones que al ser tan generales terminan por aceptar como poltica pblica actividades y decisiones que no lo son. Los ejemplos ms representativos de esta falla se observan en la definicin de Thomas Dye: [poltica pblica es] lo que los Gobiernos escogen 7 hacer o no hacer ; y en la definicin de Hugh Heclo que dice que la poltica es un curso de accin 8 adelantado bajo la autoridad de los Gobiernos . Definiciones tan generales no alcanzan a configurar el fenmeno poltica pblica. Por el contrario, lo confunden con la gestin pblica y le hacen perder la importancia que se merece. Teniendo en cuenta la necesidad de superar estas fallas se propone, entonces, como nueva definicin de poltica pblica la siguiente: Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades pblicas con la participacin eventual de los particulares, y encaminado a mitigar, solucionar o prevenir una situacin definida como problemtica. La poltica pblica hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende 9 modificar o mantener .
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Esta definicin tiene cinco caractersticas en particular: 1. La definicin es perfectible y, por lo tanto, susceptible de crtica. Con ella se abre un debate para seguir avanzando en el entendimiento de lo que 10 significa la poltica pblica . 2. La definicin es de naturaleza descriptiva por la razn ya explicada en las fallas tipo I. Slo basta con que el analista descubra los elementos de la definicin para encontrar una poltica pblica. En este sentido, una poltica pblica puede ser desde una poltica de Estado hasta un programa o un proyecto del orden municipal. Ntese que tampoco es necesario que las polticas pblicas estn consignadas en un plan de desarrollo para garantizar su existencia. 3. Para manejar la gran variedad de polticas pblicas y no quitarle importancia a algunas de ellas, por ejemplo a las polticas exitosas y virtuosas y a las polticas de Estado, se recomienda acudir al uso de tipologas y criterios de distincin. Por ejemplo, segn el fin que se persigue, hay polticas pblicas virtuosas encaminadas al bien comn y polticas deplorables por beneficiar a un grupo particular a costa de los intereses colectivos; segn el radio de accin de la poltica, hay polticas nacionales, departamentales, municipales y locales; segn el contenido de la poltica, hay polticas econmicas, sociales, de seguridad, etc.; segn el grado de acuerdo y duracin de la poltica, hay polticas de 11 Estado y de Gobierno . 4. La definicin no confunde a la poltica pblica proceso integrador con la poltica ciencia o arte para influir en las decisiones. Sin embargo, reconoce de manera explcita los aspectos polticos de la poltica pblica, en especial cuando se alude a acuerdos, acciones, inacciones, situacin definida como problemtica, y participacin eventual de particulares.
Jean Claude Thoenig, El anlisis de las Polticas Pblicas, en Revista Universitas, nm. 93, diciembre 1999, p. 75. Definicin citada en Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, 12th ed., New Jersey: Prentice Hall, 2008, p. 9. Encontramos una nocin similar en David, Easton, Esquema para el anlisis poltico, Buenos Aires: Amorrortu editores S.A., 1979, p. 79. Thomas R. Dye, p. cit., p. 1. Hugh Heclo, Policy Analysis, en British Journal of Political Science, vol. 2, nm. 1, enero de 1972, pp. 83-108. Le agrego la palabra mitigar a esta versin y volver ms adelante a explicar el por qu. En la cita de pie de pgina nm. 2 est el correo del autor para enviar crticas, comentarios o sugerencias. El anexo 2 del artculo original que contiene esta definicin presenta una completa recoleccin de tipologas de polticas pblicas, todas recogidas por la definicin propuesta.

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5. La definicin acepta que la poltica pblica hace parte de un proceso de construccin social y poltica producido por sus analistas, sean estos funcionarios pblicos o personas que las promueven, estudian o 12 cuestionan . Por tratarse de una construccin, tanto las ideologas o enfoques de los analistas como su grado de preparacin, afectarn las diferentes descripciones que pueden existir de una misma poltica, por ello, lo probable es que un analista al servicio del Gobierno produzca una versin diferente de la de un miembro de un partido poltico opositor. En ocasiones, la tarea de describir la poltica es ms sencilla debido a la calidad de documentos oficiales disponibles y al grado de institucionalizacin de la poltica pblica en normas y acuerdos jurdicos. En otras situaciones, los analistas tendrn que esforzarse para recoger los elementos interrelacionados de la poltica, pues como lo ha expresado Thoenig, no todas las polticas pblicas estn fundamentadas sobre perspectivas explcitamente definidas, racionalmente articuladas entre sus elementos, ni permanentes en el 13 tiempo . Hasta aqu se analizan las caractersticas de la definicin. En lo que resta de este artculo se presentar un resumen sobre los elementos que de ella se derivan. 1. Al entender a la poltica pblica como un proceso en constante formacin, se hace ms viable reconocer que los elementos de la poltica cambien con el tiempo segn las necesidades 14 emergentes . As mismo, se facilita el redimensionamiento del ciclo de la poltica como un proceso en el cual permanentemente se presentan momentos de insercin en la agenda, formulacin, implementacin y evaluacin, se da la implementacin de evaluaciones, insercin en la agenda de reformulaciones y evaluacin de formulaciones. La poltica pblica, como proceso integrador y como subsistema mismo, no se forma en el vaco; hace parte de un ambiente con el que se interrelaciona y sin el cual no puede existir. El ambiente afectar a la poltica y sta buscar incidir en l, tratando en ocasiones de mantener 15 las cosas en su estado actual . El ambiente de la poltica pblica est conformado por diversos elementos; entre ellos, el sistema poltico dentro del cual se forma. Otros sistemas tambin hacen parte del ambiente y se relacionan con el subsistema propio de la poltica pblica; los ms

destacados son los sociales, naturales y econmicos del orden local, nacional o internacional, y los subsistemas de otras polticas 16 pblicas . El analista deber establecer las conexiones de doble va que se presentan, o que se pueden presentar, entre la poltica y los componentes que integran su ambiente, para reaccionar oportunamente ante las ventajas y las restricciones. As mismo, tendr que prestar especial atencin a los intereses de los actores, a los efectos de la cultura, a los comportamientos sociales, a las ideologas y a las representaciones sociales en el proceso de formacin de la poltica. 3. Para que una poltica sea pblica tiene que contar necesariamente con la participacin de autoridades pblicas, esto es, con personas e instituciones facultadas expresamente por el ordenamiento jurdico para hacer parte del 17 proceso de formacin de las polticas . Las polticas pblicas no son exclusivamente las que el presidente de la Repblica y sus ministros, con la participacin del Congreso, implementan a escala nacional. La definicin propuesta incluye tambin aquellas que se toman en otras reas de gobierno, por ejemplo en el sector descentralizado de servicios en el nivel departamental o municipal. 4. Los particulares pueden participar de la poltica pblica, por ejemplo al promover la insercin en la agenda de una nueva poltica o al dar sus aportes en la definicin de las situaciones, objetivos e instrumentos cuando son convocados por una disposicin legal o por la voluntad de los gobernantes. Tambin, pueden convertirse en los implementadores de la poltica cuando esta misma

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Varios autores aluden a que la poltica pblica es una construccin por parte del analista. Vase Pierre Muller, Las polticas pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2006, p. 52-53; Hugh Heclo, p. cit, p. 85. Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, p. cit, pp. 91-92. Jean-Claude Thoenig, p. cit., p. 75. Brian W. Hogwood y Lewis A., Gunn, op. Policy Analysis for the Real World, Oxford, 1984, p. 24 Como menciona Roth, la solucin del statu quo es una de las posibles en materia de polticas pblicas. Vase Andr-Noel Roth Deubel, p. cit., p. 74. Vase David Easton y su libro Esquema para el anlisis poltico, Buenos Aires: Amorrortu Editores S.A., 1979. Giandomenico Majone alerta tambin sobre la creciente interrelacin de las polticas pblicas que llega a conformar lo que hoy se conoce como espacios de polticas. Vase Giandomenico Majone, Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997. Similar criterio emplea Kingdon para distinguir quin est adentro y afuera del gobierno. Vase John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd Edition, New York: Longman, 2002, p. 45.

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llegue a contemplarlo o cuando se organicen para evaluar sus efectos con el fin de introducir ajustes. Sin embargo, la participacin de los particulares no es un requisito fundamental en todas las polticas pblicas; por tal motivo, la definicin propuesta emplea la expresin con la participacin eventual de los particulares. 5. Cada poltica tendr un concierto diferente de actores segn su tipo y contenido, las competencias establecidas por el ordenamiento jurdico y el momento en que se encuentre su proceso. Durante la formulacin es posible que los cuerpos colegiados de eleccin popular, como el Congreso, las asambleas departamentales, los concejos municipales, tengan un papel preponderante; mientras que durante la implementacin de los instrumentos cobrarn mayor importancia las oficinas de la rama ejecutiva, los ministerios, las secretaras y departamentos administrativos. La definicin visibiliza uno de los elementos ms ignorados en las definiciones: los instrumentos o medios mediante los cuales se pretende cumplir 18 con los objetivos de la poltica . Dichos instrumentos pueden ser diversos. Por ello la clasificacin de Howlett y Ramesh es bastante til para comprenderlos cuando los agrupa en tres tipos segn el nivel de intervencin del Estado: Instrumentos exclusivamente estatales: como las regulaciones, las organizaciones del Estado y las empresas pblicas. Instrumentos mixtos: como los subsidios, los impuestos, las contribuciones, las campaas y las exhortaciones.

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Instrumentos privados: como las familias, las organizaciones voluntarias, la sociedad y el mercado.

A esta clasificacin se aadiran dos categoras adicionales de instrumentos: por una parte, los instrumentos neutros que pueden pertenecer tanto al Estado y a los particulares como las tecnologas de la informacin y la comunicacin, los medios de transporte, las maquinarias y las obras de infraestructura represas, construcciones, autopistas y puentes; por otra parte, la poltica pblica en s misma, cuando se considera como subcomponente de una poltica mayor o megapoltica. En este caso se genera una especie de matrioskas o muecas rusas, en donde unas polticas pblicas mayores albergan unas menores. El analista escoger si se concentra en todos los niveles o si estudia exclusivamente una poltica especfica. La consideracin de los instrumentos enunciados como elementos esenciales de la poltica pblica deja en claro que sta es ms que una norma jurdica. En su mbito, las regulaciones pasan a ocupar el lugar de instrumentos para cumplir, junto con otros medios, los objetivos de la poltica. Con esta afirmacin, se puede entender por qu algunas leyes no se ejecutan: porque carecen de una poltica pblica efectiva que las anteceda y las acompae con otros instrumentos para su eficiente ejecucin. Hasta aqu la sntesis de la explicacin de la nueva definicin de poltica pblica que se comparte en estas lneas. El autor espera que este ejercicio motive a los lectores del Boletn Poltica Pblica Hoy a iniciar y mantener un debate que contribuya al desarrollo del Anlisis de las Polticas Pblicas.

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Meny y Thoenig dicen que una poltica est constituida por un conjunto de medidas concretas que conforman su verdadera sustancia. Citado en Pierre Muller, Las polticas pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2006, p. 52.

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Desde la Red
Aplicacin del Modelo de Gestin por Resultados en el Municipio de Medelln1
En el ao 2005, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) inici un piloto nacional para implementar en tres gobiernos locales un Proyecto de Presupuesto por Resultados Municipal (PPR). El objetivo trazado consista en desarrollar una metodologa para implementar sistemas de gestin y presupuestacin por resultados en el nivel territorial que contribuyera a mejorar la calidad del gasto pblico en trminos de eficacia y eficiencia, dada la necesidad de articulacin entre la planificacin fsica y la financiera para mejorar la calidad del gasto. El proyecto buscaba garantizar que cada unidad monetaria asignada a los proyectos de inversin contribuyera a la modificacin positiva de variables sociales. Es as como desde 2004 y hasta la fecha, la administracin adopta el ndice de Calidad de Vida como base para monitorear la evolucin de la ciudad a travs de la intervencin en las variables sociales que lo componen. Adems la administracin municipal desarrolla algunas herramientas tcnicas entre ellas, estudios de apoyo a la toma de decisiones para la localizacin de los equipamientos de infraestructura del plan de desarrollo, encuestas anuales de calidad de vida, y planes de desarrollo local, que permiten obtener informacin para priorizar los recursos en los proyectos y las zonas ms vulnerables de la ciudad. Para el Municipio de Medelln, la construccin y aplicacin de un Modelo de Gestin por Resultados se ha convertido en un pilar fundamental para el seguimiento a la gestin, pero adems en el soporte del proceso de toma de decisiones, gracias a que es un tema vital de la agenda pblica. Despus de seis aos de trabajar en la instrumentalizacin del Modelo y en la aplicacin de la metodologa podemos afirmar que el Gobierno local s puede incidir en la calidad de vida de los ciudadanos a travs de un vnculo ineludible entre la asignacin de recursos y la disposicin de bienes y servicios de calidad. La evaluacin entendida como un proceso integral que visibiliza la modificacin de variables sociales, luego de dos aos del perodo del actual Alcalde se basa en el avance de los Indicadores de Resultado, de acuerdo con la programacin fsico-financiera que en el Plan Indicativo realizan las diferentes dependencias de
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la Administracin Municipal; se rompe as con el estigma de la evaluacin realizada solamente al finalizar las intervenciones. El Monitoreo y Seguimiento considerados un proceso continuo que permite calcular la eficacia y eficiencia de los proyectos, se implementa tambin sobre los Indicadores de Producto que reflejan los bienes y servicios ofrecidos por el ente municipal. Como en todo proceso, se encuentran dificultades para conseguir la informacin pues, en general, no todas las actuaciones estn diseadas para responder a la metodologa y a los enfoques del Plan de Desarrollo Municipal 2008 - 2011. El gran reto est en contar con informacin suficiente y confiable que permita cumplir con la metodologa PPR y los tres enfoques del Plan de Desarrollo Municipal: de Gnero, Poblacional y de Derechos, incluso en aquellos procesos donde la base es la participacin ciudadana. Dada la articulacin de los diferentes procesos propios de la organizacin, tanto para proveer informacin como para analizarla y sin dejar de considerarla una herramienta bsica de la gestin pblica, desde la Subdireccin de Metroinformacin se viene diseando e implementado el Observatorio de Polticas Pblicas como instrumento concentrador de la gestin de la informacin y sus diferentes aplicaciones. Las diversas polticas del Gobierno municipal, como la Transparencia y la Rendicin de Cuentas han encontrado en el monitoreo y evaluacin de su plan de desarrollo, el mejor aliado y apoyo tanto para la informacin veraz y verificable a disposicin de la comunidad y los entes de control, como para el diseo y ajuste de las acciones orientadas al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del municipio de Medelln. En el modelo de polticas del Municipio, la evaluacin es una herramienta de transformacin, que pone a la poblacin en el centro del anlisis, da cuenta de los efectos de las intervenciones de la Administracin, proporciona la informacin oportuna para el estudio de alternativas de solucin a los problemas abordados y convierte la democracia representativa en participacin real de los ciudadanos de Medelln.

Departamento Administrativo de Planeacin, Alcalda de Medelln.

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Lecturas recomendadas
HALLEBERG, MARK; SCARTASCINI CARLOS, STEIN ERNESTO. Who decides the budget? A political economy analysis of the budget process in America Latina. Inter-American Development Bank. David Rockefeller Center For Latin Americas Studies, Harvard University. Julio de 2009. Este texto articula un nuevo enfoque del anlisis de las instituciones presupuestarias, con base en las siguientes premisas: (1) el proceso presupuestario no se debera analizar de manera aislada o como una cuestin tcnica definida estrechamente; (2) los resultados presupuestarios no pueden explicarse del todo en trminos de una o dos dimensiones polticas o institucionales; (3) es fundamental mirar ms all de las reglas formales, analizar cmo se elabora el presupuesto en la prctica; y (4) la sustentabilidad fiscal no es la nica medida de una buena gestin presupuestaria. SCARTASCINI, CARLOS; Y TOMMASI, MARIANO. Formulacin de polticas pblicas: institucionalizada o no?. InterAmerican Development Bank. Department of Research and Chief Economist. Working Paper Series IDB-WP-108. Noviembre de 2009 En este trabajo se desarrolla un marco de referencia para analizar diversos estilos de formulacin de polticas, sus causas y consecuencias en Amrica Latina. Uno de los principales resultados observados es que a mayor desigualdad en la distribucin del poder poltico en las instituciones formales, ceteris paribus, es ms probable que se encuentre el uso extensivo de tecnologas polticas alternativas (APT) y un bajo grado de institucionalizacin. As mismo, se observa la existencia de una correlacin negativa entre la calidad de las instituciones polticas y el uso de APT. Anlisis y evaluacin de polticas pblicas: debates y experiencias en Colombia. Grupo de Investigacin en Anlisis de las Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica. Departamento de Ciencia Poltica. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Universidad Nacional de Colombia. Bogot, Colombia. 2009 El trabajo compila las principales ponencias presentadas en el coloquio internacional Anlisis y evaluacin de polticas pblicas en Colombia: teoras y mtodos en debate, llevado a cabo a finales de 2007. Consta de dos secciones: en la primera se abarcan todas las exposiciones relacionadas con los debates tericos y conceptuales para el anlisis de las polticas pblicas; y en la segunda, se renen las experiencias de anlisis y evaluacin de polticas pblicas socializadas durante el evento. Bridging the gap: The role of monitoring and evaluation in evidence-based policy making. UNICEF, DevInfo, IDEAS, MICS y Banco Mundial. Noviembre de 2010. Este trabajo compila un gran nmero de contribuciones de investigadores en instituciones que tratan con polticas basadas en la evidencia. El documento tiene como objetivo mostrar las diferentes visiones y lecciones aprendidas de diversos actores dentro del proceso de creacin de polticas basadas en la evidencia. Consta de tres secciones: (1) el rol estratgico del seguimiento y la evaluacin en la poltica basada en la evidencia; (2) el objetivo estratgico de las evaluaciones, estudios e investigaciones; y (3) el objetivo estratgico de la recoleccin de informacin y su difusin. Compendio de Polticas Culturales. Ministerio de Cultura. Febrero de 2010 El documento es el resultado de un trabajo de recopilacin de polticas culturales que el Ministerio de Cultura viene realizando desde hace una dcada y en cuya elaboracin han participado, de alguna manera, ms de diez mil colombianos de diferentes sectores. Fuera de ser un relato de experiencias, el compendio busca abrir la discusin acerca de la orientacin de las acciones culturales que experimentar el pas en los prximos aos.

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En qu va la DEPP
Mientras en el sector privado el fin primordial de una firma consiste en obtener utilidades, en el sector pblico se busca que a travs de las polticas pblicas implementadas se obtenga el mayor beneficio social posible. Pero cmo saber si las polticas, programas o proyectos llevados a cabo por el Estado generan los resultados esperados? La evaluacin de poltica pblica es la respuesta a este interrogante, a travs de ella se puede identificar qu intervencin estatal ha sido til, cul necesita fortalecimiento y cul debe reformularse. Con el propsito de profundizar la cultura de la evaluacin entre las entidades del sector pblico e incrementar la oferta existente en el pas en cuanto a calidad y cantidad de empresas e instituciones con capacidad de ejecucin, la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin ha concebido una estrategia denominada SISDEVAL, cuyo objetivo principal es poner a disposicin de los interesados un portafolio de servicios que facilite el desarrollo del proceso evaluador. A travs de sus cuatro componentes: financiamiento, metodologa, informacin y difusin, SISDEVAL busca otorgarle al interesado herramientas para mejorar los procesos de evaluacin de poltica pblica desde su implementacin hasta su socializacin. En este sentido, la iniciativa est diseada con el propsito de beneficiar a la academia al vincularla de manera ms activa a los procesos de evaluacin; a las empresas interesadas, al proveer mecanismos que faciliten la ampliacin de la oferta; a las entidades pblicas, en la medida en que acceden a una serie de beneficios que harn de la evaluacin una parte fundamental de su proceso de implementacin de poltica; y a la sociedad civil, al proporcionar mecanismos y canales de comunicacin efectivos que faciliten el control social sobre la accin estatal. Si usted desea saber ms sobre SISDEVAL, comunquese al correo electrnico aardila@dnp.gov.co.

Eventos y novedades
Conversatorios de Poltica Pblica Tema: Definiendo la Poltica Pblica Invitado: Profesor Ral Velsquez Organiza: Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas, Departamento Nacional de Planeacin Fecha: 7 de abril de 2010 Lugar: Edificio Fonade Piso 27 Ms informacin: politicapublicahoy@dnp.gov.co XXIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica Organiza: Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) Fecha lmite para enviar trabajos: 2 de julio de 2010 Ms informacin disponible en lnea en: http://www.clad.org/investigaciones/concursodel-clad/convocatoria-xxiii-concurso-del-clad-2010 VI Conferencia Red de Monitoreo y Evaluacin de Amrica Latina Organiza: Banco Mundial, BID, Coneval Fecha: del 25 al 27 de agosto de 2010 Lugar: Mxico D.F. Ms informacin disponible en lnea en: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/EXTL ACREGTOPPOVANA/0,,contentMDK:22456713~pagePK:34004173~piPK: 34003707~theSitePK:841175,00.html
Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas www.dnp.gov.co/sinergia Direccin General: Esteban Piedrahita Uribe Subdireccin General: Juan Mauricio Ramrez Corts Secretara General: Elizabeth Gmez Snchez Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas Diego Dorado Hernndez Coordinacin de la Publicacin Equipo de Investigacin Jos Danilo Gonzlez Gustavo Alberto Quintero David Andrs Ibez Coordinador Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas Henry Pabn Gmez Supervisin: Luz ngela Andrade Correccin de Estilo: Carmen Elisa Villamizar Diseo de pauta: Clara Victoria Forero Departamento Nacional de Planeacin, 2010 Calle 26 Nm. 13-19. Telfono 3815000 Bogot, D.C., Colombia Nota: Las opiniones de los autores no comprometen la posicin oficial del Departamento Nacional de Planeacin.