GESTO AMBIENTAL PBLICA

Jorge Gabriel Moiss Filho1 O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Os modelos econmicos A atividade humana, sobretudo a econmica, a maior exploradora dos recursos naturais e os modelos adotados desde a Revoluo Industrial possuem grande impacto sobre as condies de vida da populao. So trs os estgios de evoluo dos modelos econmicos: crescimento econmico, desenvolvimento econmico e desenvolvimento sustentvel. O crescimento econmico preocupa-se simplesmente com a criao de riqueza. um dado quantitativo, como o crescimento do PIB, por exemplo, que no leva em conta a qualidade desse crescimento. Sua principal preocupao com a eficincia tcnica (produtividade) e econmica (lucro). O meio ambiente era visto como fonte de riqueza inesgotvel a servio do homem. Esse conceito evoluiu para desenvolvimento econmico, que incorpora outras variveis relacionadas com a qualidade de vida da populao. Sade, educao, habitao, emprego, distribuio de renda e outros indicadores de bem-estar social foram incorporados a esse novo paradigma. Nesse conceito, se busca compatibilizar o crescimento econmico com a justia social. Posteriormente, o reconhecimento de que os recursos naturais so limitados diante das necessidades humanas ilimitadas, e que os efeitos do uso indiscriminado dos recursos naturais podem afetar as condies de vida das geraes futuras deu origem ao conceito de desenvolvimento sustentvel. A incorporao do sustentvel ao desenvolvimento implica no reconhecimento de limites. Ele definido como o modelo que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades. Tenta compatibilizar trs objetivos: eficincia tcnica e econmica, justia social e preservao ambiental.

Tcnico em Polticas Pblicas do Departamento de Coordenao do SISNAMA DSIS/Ministrio do Meio Ambiente

Figura I Evoluo dos Modelos Econmicos O contexto atual, com as evidncias do aquecimento global e suas conseqncias e a atual crise financeira mundial, indica que o nico caminho vivel para a humanidade o Desenvolvimento Sustentvel. Porm, para se transformar em realidade, e no ficar somente no campo ideolgico, necessrio muito trabalho, capacidade tcnica e operacional, troca de informaes e coordenao entre empreendedores, sociedade civil e o Poder Pblico, em todas suas esferas. Para os empreendedores necessrio investir em tecnologia limpa, projetar produtos reciclveis ou reutilizveis e implementar o conceito de ecoeficincia (produzir mais, porm com menor agresso ao meio ambiente), transformando a questo ambiental de problema em oportunidade. sociedade, cabe diminuir o desperdcio, facilitar a coleta seletiva, no consumir produtos que agridam o meio ambiente e participar efetivamente da elaborao e controle das polticas pblicas. Quanto ao Poder Pblico cabe o grande desafio de criar capacidade tcnica e operacional para planejar e implementar polticas pblicas que visem o desenvolvimento sustentvel. Para isso, necessrio mais que boa vontade: necessrio polticas eficientes e exeqveis, profissionais capacitados e infra-estrutura adequada.

FORMAS DE ATUAO DO PODER PBLICO

O Estado tem papel central no planejamento do futuro da sociedade como um todo. Esse planejamento passa pela pactuao social de polticas de desenvolvimento, envolvendo comunidades e empreendedores, fazendo de maneira conjunta a avaliao de qual a melhor opo. preciso superar a viso de crescimento incondicional, 2

baseado na utilizao sem critrios dos recursos naturais, para um padro de Desenvolvimento Sustentvel. Uma boa maneira de compreender as diferentes formas de atuao das esferas do poder pblico executivo atravs de uma classificao das vias de atuao do poder pblico sobre a questo ambiental. Jos Carlos Barbieri (1997) estabelece em seu estudo um quadro no qual ele divide esta atuao em trs gneros de instrumentos polticos: Comando e Controle, Econmico e Diversos, conforme apresentado no quadro abaixo: Quadro I Instrumentos de Gesto Ambiental

Gnero

Espcie

Padro de Emisso Padro de Desempenho Comando e Proibies e restries sobre Controle produo, comercializao e uso de produtos Licenciamento ambiental Tributao sobre poluio Tributao sobre o uso de recursos naturais Incentivos fiscais Econmico Criao e sustentao de mercados Financiamentos em condies especiais Licenas negociveis Educao Ambiental Reservas ecolgicas e outras reas de proteo ambiental Diversos Informaes ao pblico Mecanismos administrativos e jurdicos de defesa do meio ambiente Fonte: Barbieri 1997, p. 143

O conceito de Comando e Controle se refere atuao pblica pela criao de leis, regulamentaes e limites tcnicos (Comando); e a verificao e medio destes parmetros (Controle). Atualmente o Brasil conta com uma das legislaes ambientais mais avanadas do mundo, porm, com grande dficit de implementao. Os instrumentos de Comando e Controle so os mais facilmente associados ao poder pblico que, muitas vezes, a eles se limita. Padres de emisses e desempenho, restries e proibies so os principais instrumentos deste tipo e normalmente se encontram em leis estaduais (Comando), com rgos fiscalizadores (Controle) vinculados ao Estado. Entre eles, est o Licenciamento Ambiental, o nosso objeto de estudo desse curso, que ser tratado mais adiante. 3

Os Instrumentos Econmicos vo um pouco mais alm. So aplicados visando incentivar a mudana de comportamento das pessoas e das organizaes, ligando a interferncia das mesmas no meio ambiente com benefcios e custos. Constituem-se de: tributaes sobre a poluio (emisso) e sobre o uso dos recursos naturais, incentivos fiscais, financiamentos em condies especiais, criao e sustentao de mercados. Os instrumentos econmicos so fundamentados nos seguintes princpios: Princpio do Poluidor-pagador (PPP) e Princpio do usurio-pagador (PUP): obriga os agentes econmicos incorporao dos custos de controle dos custos externos gerados pela suas atividades (impacto ambiental) aos seus custos privados. Princpio do beneficirio-pagador (PBP): pelo qual a comunidade afetada subsidia os agentes econmicos para a adoo das medidas corretivas nas suas atividades. Outra caracterstica dos instrumentos Econmicos a sua maior aplicabilidade em nvel federal e estadual, por serem estas as instncias de controle mais amplo sobre as variveis econmicas de desenvolvimento. O grupo de instrumentos Diversos tem sido interpretado principalmente nos dois primeiros itens do Quadro I, educao ambiental e reservas ecolgicas e outras reas de proteo ambiental. Os outros dois, informao ao pblico e os mecanismos administrativos e jurdicos de defesa do meio ambiente, so quase sempre relevados. No entanto, estes ltimos so exatamente os de maior possibilidade de atuao local, indicando os maiores tpicos de atuao para uma Prefeitura. Ainda no grupo de instrumentos Diversos, pode-se tambm ver explicitamente o que chamado de Gesto Ambiental e alguns pontos de integrao da mesma com atores externos organizao pblica da Prefeitura: mecanismos administrativos e jurdicos de defesa do meio ambiente a institucionalizao da maneira de gerir o ambiente, seja ela linear ou sistmica. Quando o poder pblico administra as riquezas ambientais, reservas ecolgicas e outras reas de proteo ambiental, temos um exemplo desta atuao no sistmica. A natureza tratada como externa sociedade, e a ao considerada uma simples prestao de servio, tomando o sentido de Manejo Ambiental.

A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

A histria da Gesto Ambiental Pblica no Brasil tem pouco mais de 40 anos, conforme demonstrado no Quadro II abaixo. Porm, foi em 1981 que se deu seu grande marco, com a publicao da Lei 6.938/81. Segundo vrios autores, essa lei a certido de nascimento do Direito Ambiental brasileiro, o marco zero da conscincia ambiental do Brasil e todo gestor ambiental pblico tem a obrigao de conhec-la. Quadro II Marcos histricos da Gesto Ambiental Pblica no Brasil
Ano 1967 1973 Norma Decreto-Lei 303/67 Decreto 73.030/73 Fato Cria o Conselho Nacional de Controle da Poluio Ambiental Cria a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA e o Conselho Consultivo do Meio Ambiente - CCMA no mbito do Ministrio do Interior Estabelece a Poltica Nacional do Meio Ambiente Cria o IBAMA e extingue a SEMA Cria o Ministrio do Meio Ambiente (ano de realizao da ECO-92)

1981 1989 1992

Lei 6.938/1981 Lei 7.735/89 Lei 8.490/92

A Lei 6.938/81 estabelece os princpios e objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA e estabelece quais so os seus instrumentos. Entre os princpios da Poltica Nacional do Meio Ambiente importante destacar os seguintes pontos: Considera a questo ambiental como assunto de segurana nacional (artigo 2, caput). Buscou no terceiro princpio constitucional a sua inspirao mais nobre: a proteo da dignidade humana (art. 1, III, CF 88). A dignidade da vida humana est vinculada de maneira indissocivel qualidade do meio ambiente, j que nele que acontecem todas as aes humanas e ele que garante nossa existncia. A necessidade e obrigatoriedade da ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico. O meio ambiente considerado como um patrimnio pblico e de uso coletivo.

Outro ponto importante que a Poltica Nacional de Meio Ambiente estabelece o desenvolvimento sustentvel como o seu primeiro objetivo, conforme artigo 4, inciso I: Art 4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar: I - compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. Dessa forma, a questo ambiental no deve ser obstculo para o desenvolvimento, porm, ela aponta para a forma pela qual se deva dar esse desenvolvimento. O Sistema Nacional de Meio Ambiente-SISNAMA Devido amplitude do tema e sendo interesse de toda a sociedade, a gesto ambiental s pode ser vista de forma sistmica. Por isso, o arranjo poltico-administrativo adotado pelo Brasil para o Poder Pblico o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA. O SISNAMA a forma de demonstrar o arcabouo institucional da gesto ambiental no Brasil. Este arcabouo compreende os entes federativos e o conjunto de rgos e instituies do poder pblico que utilizam recursos naturais. Tem por objetivo ampliar a efetividade da gesto ambiental pblica e consolidar o processo de Gesto Ambiental Compartilhada. Em sntese, esse Sistema existe e atua na medida em que existem e atuam os rgos que o compem. Sua alma a comunicao que transmite e recebe estmulos, de alto a baixo, de um lado ao outro, entre os entes federados e seus partcipes.

GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA E A IMPORTNCIA DOS MUNICPIOS

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu diversos servios comuns a todas as esferas da federao, entre os quais a preservao do meio ambiente. Estes servios remetem cooperao entre os responsveis e gesto compartilhada. Fortaleceu, assim, de vrias formas a ao municipal e a ao cooperada entre os entes federados. Gesto ambiental compartilhada o processo previsto pela Poltica Nacional de Meio Ambiente pelo qual formas de cooperao e integrao so estabelecidas entre os entes da federao, de forma a assegurar a qualidade ambiental necessria manuteno e melhoria

da qualidade de vida e ao desenvolvimento sustentvel, atravs de uma repartio adequada de responsabilidades e recursos. A ao ambiental dos municpios pode estar associada a inmeras possibilidades de interao entre os Estados e a Unio, compartilhando responsabilidades em condies de autonomia, cooperao e complementaridade. O municpio ao assumir seu papel constitucional traz uma srie de benefcios, tais como: (i) mais proximidade dos problemas a enfrentar e melhor acessibilidade dos usurios aos servios pblicos; (ii) maiores possibilidades de adaptao de polticas e programas s peculiaridades locais; (iii) melhor utilizao dos recursos e mais eficincia na implementao de polticas; (iv) maior visibilidade e conseqentemente mais transparncia das tomadas de decises; e (v) democratizao dos processos decisrios e de implementao, favorecendo a participao da populao envolvida e as condies para negociao de conflitos.

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL: Instrumento qualificador do Desenvolvimento Sustentvel

O licenciamento de atividades econmicas potencialmente poluidoras um dos instrumentos de gesto ambiental. Tem como objetivo qualificar o desenvolvimento: um dos mecanismos de que o Poder Pblico dispe para assegurar que os empreendimentos produtivos levem em considerao os riscos que sua instalao podem trazer ao meio ambiente, sociedade e sustentabilidade do desenvolvimento. O Curso de Licenciamento pretende tornar mais eficiente a aplicao do instrumento nos estados e municpios e, assim, contribuir para a qualificao daquelas atividades

Bibliografia
BARBIERI, J. C. Polticas pblicas indutoras de inovaes tecnolgicas ambientalmente saudveis. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v.31 (2), p.135-52, mar-abr, 1997. GODOY, Andr Vanoni de. A Eficcia do Licenciamento Ambiental como um Instrumento Pblico de Gesto do Meio Ambiente Braslia. OAB Editora, 2005. 80p.

SILVA FILHO, Jos Carlos Lzaro. GESTO AMBIENTAL MUNICIPAL: O caso da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Dissertao de Mestrado. Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2000