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SOCIEDADE BRASILEIRA DE DIREITO PBLICO ESCOLA DE FORMAO 2006

JOSIE DE MENEZES BARROS

O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AS LEIS DE MEIA ENTRADA Quais os fundamentos das decises dos ministros do STF para declarar constitucionais ou inconstitucionais as leis estaduais que concedem a meia entrada?

Monografia apresentada banca examinadora da SBDP Sociedade Brasileira de Direito Pblico como exigncia parcial para a concluso da Escola de Formao 2006

Orientador: Rodrigo Pagani

So Paulo 2006

SUMRIO

1. INTRODUO 2. METODOLOGIA 3. AS LEIS DE MEIA ENTRADA 3.1 Lei do Estado de So Paulo n 7844 3.2 Lei do Estado do Rio de Janeiro n 3364 3.3 Lei do Estado do Esprito Santo n 7737 4. ANLISE QUALITATIVA 4.1 4.1.1 Competncia ADI 1950

3 5 7 9 10 11 13 13 14 18 19 22 23 26 28 32 35 42 45 50 51 51 54 56

4.1.1.1 Anlise crtica 4.1.2 ADI 3512

4.1.2.1 Anlise crtica 4.2 4.2.1 Os beneficirios da meia entrada e a isonomia Anlise crtica 4.3 Fonte de custeio 4.3.1 Anlise Crtica 4.4 Natureza jurdica da interveno 4.4.1 Anlise Crtica 5. CONCLUSO

REFERNCIAS ANEXOS Anexo A: ADI 1950 Anexo B: ADI 3512 Anexo C: ADI 2163

1. INTRODUO

O foco da presente pesquisa ser observar, por meio da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e de legislao especfica, um dos ramos da poltica cultural brasileira, justamente aquele que cuida da meia entrada.

A meia entrada garantida por meio de um intricado complexo de legislaes municipais e estaduais, editadas principalmente na dcada de 90, nos quais, diferentes grupos sociais so beneficiados. Destaca-se principalmente a concesso da semi gratuidade a estudantes, fato que, como destacam alguns ministros em seus votos, faz parte de uma tradio brasileira.

Cada legislador estadual, ao impor o meio ingresso ao empresariado, tem como objetivo efetivar um direito expresso pela Constituio Federal. Da, por exemplo, pode a meia entrada ser meio de incentivo cultura quando garantida aos jovens, estudantes e idosos -, ou meio de condicionar sujeitos a determinados comportamentos meia entrada como uma sano premial - , como por exemplo, a doao de sangue, que visa a maximizar o direito sade.

Contudo, embora sejam destacados os diferentes fins da semi gratuidade, acaba ela por interferir na mesma esfera, em todas as ocasies. Esta esfera o domnio econmico, mais especificamente, a atividade do

empresariado cultural, que se utiliza dos bens de cultura para gerar renda e lucro.

A fragmentao deste grupo complexo, que forma o empresariado, permite visualizar, por sua vez, quais os atores sociais que dependem do valor auferido por essa atividade, para gerar sua prpria renda. Mais do que o prprio empreendedor, dono de uma casa de shows ou de um complexo de salas de cinema, esto os artistas, tcnicos, produtores culturais, dependentes da manuteno desta atividade. patente que a arte e cultura dependem de sustentao econmica e institucional como qualquer outra atividade humana.

A atividade cultural, contudo, como todo setor econmico aberto iniciativa privada, oferece riscos e condicionamentos, advindos da lei de mercado

e do setor pblico, este ltimo constitucionalmente responsvel por equilibrar a atividade econmica e os direitos e garantias sociais e individuais. Deste modo, dever do Estado democratizar o acesso cultura e realmente possibilitar o envolvimento da populao em atividades que aprimorem o seu desenvolvimento humano e intelectual (CF, artigo 215, 3, IV), e tambm, reduzir os riscos de doena e de outros agravos sade (CF, artigo 196).

O grau, todavia, desta relao entre poder pblico e atividade econmica que o principal motivo para a meia entrada chegar ao Supremo Tribunal Federal. A meia entrada, acaba por ser uma iniciativa que visa a chegar a um fim determinado, principalmente, fomentar o acesso sade e cultura. Contudo, esta imposio legal no apresenta qualquer contraprestao ao empresariado.

Diferentemente dos demais incentivos estatais cultura, nos quais o Estado ou age diretamente na esfera cultural manuteno de museus, bibliotecas, acervos - , ou estimula os particulares a promoverem aes culturais por meio de iseno ou reduo de encargos fiscais estes disciplinados pela Lei Rouanet1 -, a meia entrada um benefcio a determinado grupo no qual o Estado condiciona a livre iniciativa sem dar a esta qualquer subsdio.

Portanto, o fato de ser um benefcio econmico oponvel iniciativa privada o que torna a meia-entrada, definitivamente, uma questo

controversa que, por seu teor constitucional, tem chegado ao Supremo Tribunal Federal. Nos termos dispostos pelos impugnantes das leis, destaca-se o repdio do empresariado a uma interveno estatal na economia que acaba por tocar no ncleo de um princpio que espinhal na ordem econmica brasileira, a livre iniciativa (CF, artigos 1, IV e 170, caput).

Nesta seara, as aes diretas de inconstitucionalidade, que impugnam as leis que garantem o desconto compulsrio, encarregam os juzes de arbitrar questes extremamente polmicas e relevantes na ordem jurdica nacional. So tratados em pauta quais os limites inferncia do Estado no domnio econmico,

a quais grupos sociais realmente relevante conceder o meio ingresso, quem o responsvel por arcar com os custos deste desconto, entre outros debates igualmente importantes.

Notar-se-, ao curso da leitura deste trabalho, uma verdadeira luta entre concepes de Estado, sobre as quais os ministros, de forma patente, colocam no seu voto, qual a sua idia de abrangncia do Poder Pblico, qual o limite de imposio por ele das regras do jogo.

Neste passo, afirma-se ser o objetivo desta monografia identificar os argumentos e critrios que levaram os ministros do Supremo Tribunal Federal a julgarem constitucionais ou inconstitucionais as leis estaduais que dispem sobre meia entrada. Nesta questo, portanto, tem-se como foco a anlise da motivao dos votos e da coerncia da construo dos mesmos.

2.

METODOLOGIA

pesquisa

necessria

realizao

desta

monografia

teve

primordialmente base na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Foram pesquisados no site do STF, na seo pesquisa de jurisprudncia sob o termo chave meia adj2 entrada, os acrdos que interessavam presente pesquisa, que somam o total de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADI 1950 e ADI 3512), uma medida cautelar de Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIMC 2163) e a Reclamao 4342.

Prosseguindo a pesquisa no site do Supremo Tribunal Federal, buscouse na seo A Constituio e o STF, nos artigos que se relacionam ao tema da meia entrada, novos acrdos que poderiam integrar a pesquisa. Neste passo, foram pesquisados os acrdos ligados aos artigos 22, 23 e 24 (competncia

A Lei Rouanet (Lei Federal de Incentivos Fiscais n. 8373/91) instituiu o programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC), que implementou a concesso de incentivo fiscal a contribuintes do Imposto de Renda que custeiam projetos sociais, atravs de patrocnio ou doao. 2 Esta Reclamao, contudo, no integrar esta pesquisa pelo fato de no haver nela qualquer discusso de mrito. Restringe-se o ministro relator Francisco Rezek , com um nico voto, em julgar se a competncia do STF para o controle de constitucionalidade fora impropriamente exercida por juzo de primeira instncia de So Paulo.

legislativa), 170 e 174 (ordem econmica), 196 (sade) e 215 e 216 (cultura) da Constituio Federal. Encontrou-se no artigo 24 a acrdos j anteriormente recolhidos. MC-ADI 2163, alm de

Em outra fase da pesquisa, utilizou-se da seo Notcias, na qual se encontraram duas incidncias do termo meia entrada: Governador Cludio Lembo contesta no STF lei do estado de So Paulo3 e ADI ajuizada pela OAB questiona Medida Provisria sobre carteira de estudante4. Elas revelam a existncia de duas novas aes movidas contra leis de meia entrada pelo Governador do Estado de So Paulo e pela Ordem dos Advogados do Brasil, respectivamente as ADIs 3753 e 2595. Embora no tenham sido julgadas ainda, serviro como subsdio a esta monografia.

Os

precedentes

mencionados

nestas

decises

tambm

faro

oportunamente parte da anlise, quando tratarem sobre o mrito da questo. So eles: a ADI 319 que trata de mensalidades escolares e a ADI 107, que julga a questo do desconto a estudantes em transportes coletivos, ambos citados na ADI 1950 e duas medidas cautelares de ao direta de inconstitucionalidade advindas do Estado do Rio Grande do Sul, respectivamente, ADI 2443 de 2001 e ADI 2799 de 2004, citadas na ADI 3512. Alm da pesquisa jurisprudencial5, houve um esforo no sentido de analisar as leis que deram origem s ADIs, observando-se criteriosamente sua forma e contedo, garantido-se, assim, uma abordagem mais completa e dinmica das decises.

Notar-se- ao curso da leitura desta monografia a inexistncia do estudo de leis municipais que tratam tambm de meia entrada. Isto justificado pela regra de controle de constitucionalidade do direito brasileiro. Como esta monografia se funda na anlise da construo dos votos dos ministros do STF,

Data: 29/06/2006 Data: 09/01/2002 5 Destaca-se que este processo de pesquisa no eliminou de forma alguma acrdos que tenham a meia entrada como tema. Exceto pela excluso fundamentada da Reclamao 434, buscou-se em todas as ferramentas disponveis no site do STF encontrar os acrdos relacionados meia entrada, deste modo, no existe outra jurisprudncia seno a apresentada nesta monografia sobre o desconto compulsrio.
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estando portanto, restrita Suprema Corte, tem como instrumento a ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade habilitada somente a julgar leis estaduais e federais. Neste contexto, as leis municipais s podem ser controladas

incidentalmente, podendo, depois de um tramite especfico chegar ao Supremo por meio de Recurso Extraordinrio; esta hiptese, contudo, ainda indita.

Optou-se tambm por uma anlise qualitativa dos acrdos, tendo-se em vista o nmero reduzido de decises encontradas. Portanto, ser disposto aqui um estudo de caso, que coloca em foco as leis de meia entrada.

A estrutura dessa anlise fundar-se- na diviso por temas contidos nos votos dos ministros. Em cada um destes temas, aps um esclarecimento prvio, iniciar-se- a discusso da posio de cada ministro observando: i) quais as razes de decidir do ministro; ii) se a argumentao suficiente e coerente; iii) quais os princpios que os ministros privilegiam em suas decises; iv) a existncia ou no de uma coerncia entre os diferentes julgados do mesmo ministro.

So os temas: Competncia Os beneficirios da meia entrada e a isonomia Fonte de custeio Natureza jurdica da interveno

Aps a exposio de cada tema, ser feita uma anlise crtica, pontuando as questes mais relevantes discutidas pelos ministros.

A ltima parte da monografia constituir-se- por uma concluso geral, em que os principais pontos das discusses entre os ministros ficaro mais claros. Neste tpico tambm sero inseridas algumas novas propostas e debates sobre o meio ingresso, que futuramente estaro na pauta do Supremo Tribunal Federal.

3.

AS LEIS DE MEIA ENTRADA

A compreenso e anlise das decises emitidas pelos Ministros do STF exigem um esforo prvio condizente com observao das leis que ensejaram as Aes Diretas de Inconstitucionalidade6. Cumpre observar quais as mincias e particularidades de cada uma, de acordo com critrios pr-estabelecidos.

Em cada lei sero observados quais so os beneficirios da meia entrada, quais as atividades comerciais atingidas por elas, a quem cabe a emisso do documento que comprova o status do beneficirio e se a lei refere-se a alguma fonte de custeio.

Cronologicamente, foi primeiro publicada a lei paulista n. 7844, em 1992. Depois, em 2000, veio a lei estadual 3364 do Rio de Janeiro e, o ltimo objeto de ADI, foi a lei estadual do Esprito Santo n. 7737, de 2004.7

Todavia, existe um marco legislativo de mbito federal que modificou substancialmente a disciplina das leis de So Paulo e do Rio de Janeiro. Trata-se aqui da Medida Provisria n 2208 de 20018, ato normativo que teve grande
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As leis que instituem a meia entrada no se limitam quelas objeto das ADIs. O Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, institui o desconto tambm a deficientes fsicos (Lei n 4240, de 16 de dezembro de 2003) e aos idosos que tambm possuem o direito a pagar meia entrada ou a no pagar entrada nenhuma nos teatros do Rio de Janeiro (Lei Municipal 3.602, de 7 de julho de 2003). So Paulo, alm dos estudantes, beneficia aos idosos e aos professores da rede pblica estadual (Lei n. 10.858, de 31 de agosto de 2001), grupo este que poder perder o benefcio se a ADI 3753 for julgada procedente.

So os Estados que concedem meia entrada a estudantes: Minas Gerais (Lei 11052), Tocantins (Lei n. 1368/2003), Bahia (Lei n. 5894), Gois (Lei n. 12355/94), Rio Grande do Sul (Lei 9869/93), Santa Catarina (Lei n. 9008/93), Paran (Lei 11182/95); Sergipe (Lei 3491/94); Alagoas (Lei n. 5689/95); Pernambuco (Lei n. 10859/93); Paraba (Lei n. 5754); Par (Lei n.5746/93); Acre (Lei n. 1004/91); Mato Grosso (Lei n. 1352/92). Medida Provisria n. 2208, de 17 de Agosto de 2001. Art. 1 A qualificao da situao jurdica de estudante, para efeito de obteno de eventuais descontos concedidos sobre o valor efetivamente cobrado para o ingresso em estabelecimentos de diverso e eventos culturais, esportivos e de lazer, ser feita pela exibio de documento de identificao estudantil expedido pelos correspondentes estabelecimentos de ensino ou pela associao ou agremiao estudantil a que pertena, inclusive pelos que j sejam utilizados, vedada a exclusividade de qualquer deles. Pargrafo nico O disposto no caput deste artigo aplica-se nas hipteses em que sejam oferecidos descontos a estudantes pelos transportes coletivos pblicos locais, acompanhada do comprovante de matrcula ou de freqncia escolar fornecida pelo seu estabelecimento de ensino. Art. 2 A qualificao da situao de menoridade no superior a dezoito anos, para efeito da obteno de eventuais descontos sobre o valor efetivamente cobrado para o ingresso em estabelecimentos de diverso e eventos culturais, esportivos e de lazer, ser feita pela exibio de documento de identidade expedido pelo rgo pblico competente .Art. 3 Esta Medida Provisria entra em vigor na data de sua publicao.

impacto na poca, tanto para a mdia, quanto para o empresariado cultural. Assim, como condiciona a anlise dos demais contedos, optou-se por explanar sobre ela em primeiro lugar.

Tem relevncia a discusso dessa Medida Provisria por um fator principal: por ela, nos Estados em que existe meia entrada para estudantes, desobriga-se a comprovao dessa condio por carteirinha emitida pela UNE (Unio Nacional dos Estudantes) ou pela UBES (Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas), sendo apenas necessria a exibio de documento de

identificao estudantil expedido pelos correspondentes estabelecimentos de ensino ou pela associao ou agremiao estudantil.

Alm disso a medida provisria estabeleceu que a obteno do desconto no ingresso para os menores de idade necessitar apenas da exibio de documento de identidade expedido pelo rgo pblico competente.

3.1

Lei do Estado de So Paulo n 7844 A Lei 78449, publicada em 13 de maio de 1992 e regulamentada pelo

Decreto n 35606, de 3 de setembro de 1992, foi a primeira lei regional a dispor

Lei N 7.844, de 13 de maio de 1992. Artigo 1 Fica assegurado aos estudantes regularmente matriculados em estabelecimentos de ensino da primeiro, segundo e terceiro graus, existentes no Estado de So Paulo, o pagamento de meia - entrada do valor efetivamente cobrado para o ingresso em casas de diverso, de espetculos teatrais, musicais e circenses, em casas de exibio cinematogrfica, praas esportivas e similares das reas de esporte, cultura e lazer do Estado de So Paulo, na conformidade da presente Lei. 1. Para efeito do cumprimento desta Lei, consideram - se casas de diverso de qualquer natureza, como previsto no caput deste artigo, os locais que, por suas atividades, propiciem lazer e entretenimento. 2. Sero beneficiados por esta lei os estudantes devidamente matriculados em estabelecimentos de ensino pblico ou particular, do primeiro, segundo e terceiro graus, no Estado de So Paulo, devidamente autorizados a funcionar pelos rgos competentes. Artigo 2. A Carteira de Identificao Estudantil CIE ser emitida pela Unio Nacional dos Estudantes UNE ou pela Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas UBES e distribuda pelas respectivas entidades filiadas, tais como Unio Estadual dos Estudantes, Unio Paulista dos Estudantes, Unies Municipais, Diretrios Centrais de Estudantes, Diretrios Acadmicos, Centros Acadmicos e Grmio Estudantis. 1. Ficam as direes das escolas de primeiro, segundo e terceiro graus obrigadas a fornecer s respectivas entidades representativas da sua rea de jurisdio, no incio do semestre letivo, as listagens dos estudantes devidamente matriculados em suas unidades de ensino. 2. A Carteira de Identificao Estudantil ser vlida em todo o Estado de So Paulo, perdendo a sua validade apenas quando da expedio de nova carteira no ano letivo seguinte. Artigo 3 Cabero ao Governo do Estado de So Paulo, atravs dos seus respectivos rgos de cultura, esporte, turismo e defesa do consumidor, e, nos Municpios aos mesmos rgos das referidas reas, bem como ao Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, a fiscalizao e o cumprimento desta Lei. Artigo 4 O Governo do Estado de So Paulo, no prazo de at 60 (sessenta) dias a contar da data da publicao desta Lei, proceder sua regulamentao,

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sobre o tema. Sua finalidade

garantir aos estudantes regularmente

matriculados em estabelecimentos de primeiro, segundo e terceiro graus, o direito ao pagamento de meia entrada. Portanto, a lei apresenta dois critrios para escolher os beneficirios: i) devem ser estudantes e ii) regularmente matriculados em estabelecimentos de ensino de todos os graus, em escolas pblicas ou particulares. No existe nenhum critrio que delimite idade.

Quanto aos locais que devero oferecer meia entrada, utiliza-se o termo casas de diverso com muita abrangncia. Esto nele contidos: espetculos teatrais, musicais e circenses, cinemas, parques e toda atividade que propicie cultura e lazer no Estado de So Paulo.

Observa-se que,

originalmente, essa lei delimitava as entidades

competentes para emitir a Carteira de Identificao Estudantil (CIE), dando exclusividade Unio Nacional dos Estudantes (UNE) e Unio Brasileira de Estudantes Secundaristas (UBES). Estas entidades s poderiam emitir a CIE a alunos que constavam nas listagens previamente distribudas pelas instituies de ensino, como forma de preveno contra fraudes. Neste arranjo, aos demais rgos de representao estudantil, tais como centros acadmicos e agremiaes estudantis, s era dada a tarefa de distribuir as carteirinhas. Contudo, a partir de 2001, com edio da Medida Provisria 220810, esta parte da lei paulista foi revogada. Isso porque esse marco legislativo retirou da UNE e da UBES a exclusividade de emisso do documento de identificao estudantil. Ela expressamente veda a exclusividade a qualquer rgo,

autorizando aos correspondentes estabelecimentos de ensino, associao ou agremiao estudantil a emisso do documento que comprove a situao jurdica de estudante.

Alm disso, a MP 2208 faz uma presuno legal. Quanto aos menores de dezoito anos, ser necessria somente a exibio de documento de identidade

prevendo, inclusive, sanes aos estabelecimentos infratores, que podero chegar at a suspenso do seu alvar de funcionamento. Artigo 5 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogando - se as disposies em contrrio. 10 Esta Medida Provisria tambm alvo de Ao Direta de Inconstitucionalidade, impetrada pela Ordem dos Advogados do Brasil no dia 09 de janeiro de 2002 (ADI 2595). Ainda no foi julgada.

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emitido por rgo competente. Isso significa que, durante a menoridade, sendo ou no estudante, ser garantido ao sujeito o pagamento de ingresso com desconto.

Nesta feita, perde tambm eficcia o artigo que dispunha sobre a quem competia a fiscalizao e o cumprimento da lei. Estavam neste rol os rgos estaduais diretamente envolvidos com as atividades de cultura, esporte e defesa do consumidor.

3.2

Lei do Estado do Rio de Janeiro n 336411

A lei do Estado do Rio de Janeiro mais concisa e apresenta plena compatibilidade com a MP 2208. Ela traz como beneficirios jovens de at vinte e um anos estudantes ou no -, que pagaro meia entrada em casas de diverso em sentido amplo: estabelecimentos que realizem espetculos musicais,

circenses, cinematogrficos, artsticos, atividades sociais, recreativas e quaisquer outros que proporcionem lazer e entretenimento.

A comprovao da idade ser feita por qualquer documento de identidade expedido por rgo pblico e a lei no faz meno a qualquer fonte de custeio do meio ingresso.

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LEI N 3364. Art. 1 - assegurado o pagamento de 50% (cinqenta por cento) do valor efetivamente cobrado para o ingresso em casas de diverses, praas desportivas e similares aos jovens de at 21 anos (vinte e um) anos de idade. Art. 2 - Consideram-se casas de diverses, para efeitos desta Lei, os estabelecimentos que realizem espetculos musicais, artsticos, circenses, teatrais, cinematogrficos, atividades sociais, recreativas e quaisquer outros que proporcionem lazer e entretenimento. Pargrafo nico - A meia entrada corresponder sempre metade do valor do ingresso cobrado, ainda que sobre os preos incidam descontos ou atividades promocionais. Art. 3 - A Prova de condio prevista no Art. 1, para recebimento do benefcio, ser feita por qualquer documento de identidade expedido pelos rgos pblicos. Art. 4 - O estabelecimento que no cumprir a presente Lei estar sujeito pena de multa no valor de 1000 (mil) UFIR's. Pargrafo nico Em caso de reincidncia a multa ser dobrada, e assim sucessivamente. Art. 5 - Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.

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3.3

Lei do Estado do Esprito Santo n 773712

A lei de meia entrada capixaba merece um tratamento particular. Isso porque o sistema que institui o desconto no inclui entidades desmembradas da administrao pblica (UNE, UBES), como nas leis antecessoras. Nesta, para definir quem realmente doador de sangue o beneficirio da lei -, atribui-se Secretaria de Estado da Sade SESA a competncia de emitir a carteira de identificao.

Esto a dois dados importantes. O primeiro diz respeito aos beneficirios da lei: os doadores regulares de sangue e rgos, assim considerados aqueles registrados no hemocentro e nos bancos dos hospitais do Estado, e, o segundo, ao rgo responsvel pelo controle dos beneficirios : a SESA integrante do Poder Executivo. Portanto, para ter direito meia entrada, o candidato dever simultaneamente estar registrado no hemocentro e possuir a carteira emitida pela SESA.

A lei institui tambm a universalidade de datas e horrios para o recebimento do desconto, no comportando excees.

Cumpre observar outra particularidade da Lei 7737. No que tange aos locais que devero emitir ingressos por metade do valor, a lei afirma serem locais pblicos estaduais: teatros, circos, as feiras, as exposies zoolgicas, os parques os pontos tursticos, os estdios e congneres. Isso significa que por fora dessa lei estabelecimentos eminentemente privados, como cinemas, ganham uma faceta de local pblico. Tambm nesta lei no h qualquer meno a fonte de custeio da meia entrada.

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LEI N 7.737 Art. 1 Fica instituda a (meia) entrada para doadores regulares de sangue, em todos os locais pblicos de cultura, esporte e lazer mantidos pelas entidades e rgos das administraes direta e indireta do Estado do Esprito Santo. Art. 2 A (meia) entrada corresponde a 50% (cinqenta por cento) do valor do ingresso cobrado, sem restrio de data e horrio. Art. 3 Para efeitos desta Lei, so considerados doadores regulares de sangue aqueles registrados no hemocentro e nos bancos de sangue dos hospitais do Estado, identificados por documento oficial expedido pela Secretaria de Estado da Sade - SESA. Art. 4 A SESA emitir carteira de controle das doaes de sangue, comprovando a regularidade das doaes. Art. 5 So considerados locais pblicos estaduais para efeitos desta Lei, os teatros, os museus, os cinemas, os circos, as feiras, as exposies zoolgicas, os parques, os pontos tursticos, os estdios e

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4.

ANLISE QUALITATIVA

Nesta etapa do trabalho, analisar-se-o os acrdos em seu contedo. Subdividido por temas, esse captulo trar a lume os argumentos, contradies e posicionamento de cada ministro, visualizados no conjunto de suas decises. Deste modo, optou-se por abordar as grandes questes dos votos, que ocasionaram maior discusso entre os ministros e que, portanto, apresentam uma divergncia maior.

Aps a leitura do material de pesquisa, decidiu-se analisar os temas mencionados na parte metodolgica, mas que cabe aqui novamente relembrlos: debate sobre competncia legislativa e de iniciativa - , isonomia, natureza jurdica da interveno e a fonte de custeio da meia entrada.

Estes temas, retirados da observao dos votos dos ministros, no esto dispostos necessariamente na universalidade dos acrdos. O tema da competncia, por exemplo, tem maior relevncia na ADI 1950.

4.1

Competncia

O tema da competncia legislativa integra vrios julgados do Supremo Tribunal Federal, como tema central ou incidental, justamente por ser matria que define os limites do poder legislativo e substancial de cada ente federativo Unio, Estados e Municpios. Deste modo, ao ser objeto de anlise pelo STF, acaba por ser abalizado segundo critrios e vises de Estado dos ministros desta Corte, de modo que, forosamente, os debates sobre o federalismo brasileiro acabam por ser definidos pela Suprema Corte.

Nas ADIs que impugnam as leis de meia entrada, esta discusso, embora incidental, tem grande relevo. Por ela, visualizam-se opinies

descentralizadoras ministros que consideram o exerccio de legislar sobre o meio ingresso uma competncia comum (art. 23) ou concorrente (art. 24) - e

congneres. Art. 6 O Poder Executivo regulamentar a presente Lei no prazo de 90 (noventa) dias, a contar da data de sua publicao. Art. 7 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

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centralizadoras ministros que consideram este exerccio legislativo como uma competncia privativa da Unio (art. 22).

A discusso sobre a competncia legislativa arrola-se na ADI 1950, enquanto, a competncia para atribuir tarefas a um rgo do Executivo objeto da ADI 3512.

4.1.1 ADI 1950 - Competncia Legislativa

recente o movimento de legitimar por meio de leis a garantia da meia entrada. Foi a lei paulista de 1992 que serviu como molde para a elaborao de vrias outras leis municipais e estaduais sobre o tema.

Fundamentam os Estados e Municpios sua competncia para legislar sobre meia entrada nos artigos 23, V; 24, IX e 30, I da Constituio Federal. Embora existam leis municipais sobre o tema, esta pesquisa s ter como objeto as leis estaduais que deram origem s ADIs.

O primeiro desses dispositivos est na rbita da competncia comum da Unio, dos Estados, Distrito Federal e do Municpio e estipula que a eles compete proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia.

J o artigo 24 da Constituio dispe sobre as matrias em que a Unio, Estados e Distrito Federal possuem competncia concorrente, ou seja, aquelas em que os Estados e Distrito Federal podem disciplinar plenamente se no houver lei geral federal e, na ocorrncia desta, nos limites em que o ato federal se colocar.

Dentre as matrias ali dispostas est, no inciso IX, a de legislar sobre educao, cultura e desporto. Como no existe norma federal que regulamente a meia entrada, tm-se que aos Estados dada a plena competncia para legislar sobre o tema13.
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Os Estados, contudo, a partir da promulgao da Medida Provisria n 2208/2001, tiveram sua competncia limitada, vide a Lei do Estado de So Paulo, que perdeu parte de sua eficcia devido a existncia deste nova norma. Os ministros do STF, porm, no levam em momento algum isto em considerao, mesmo nas aes julgadas em 2001, em data posterior entrada da medida

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Feita essa pequena nota introdutria, passa-se anlise dos votos dos ministros quanto ao meio ingresso. Observou-se uma divergncia importante sobre qual dispositivo fundamentaria a competncia para Estados legislarem sobre meia entrada, advinda, principalmente, do argumento encontrado na inicial, segundo o qual estabelecer meia entrada seria tabelar preos competncia exclusiva da Unio.14

O ministro Eros Grau, relator da ADI, no admite o vcio formal. Afirma: Bem ao contrrio do que sustenta a requerente, no apenas a Unio pode atuar no domnio econmico (...), mas tambm os Estados-membros e o Distrito Federal, nos termos do disposto no artigo 24, inciso I, da Constituio do Brasil.

Deste modo, o ministro classifica as leis de meia entrada como uma interveno na economia compatvel com a competncia do Estado-membro, visto inserir-se no mbito do direito econmico, encontrado no artigo 24, I. Alm disso, devido inexistncia de norma geral federal, os Estados exercem competncia plena, nos termos do artigo 24, 315. Consente tambm, com base no interesse local, que os Municpios legislem sobre assuntos atinentes sua economia.

Tambm admitem a competncia do Estado para legislar sobre o tema os ministros Carlos Britto, Seplveda Pertence e Nelson Jobim. Contudo, dentre eles, somente o ministro Carlos Britto faz novas consideraes sobre o tema.

provisria no ordenamento jurdico. Isto ser especialmente notado na descrio a seguir do voto do ministro Eros Grau na ADI 1950 (p. 14). 14 (...) Ainda que se admita estar assegurado ao Poder Pblico o direito de intervir no domnio econmico para regular o mercado no includa a autorizao para fixar preos, porque, tal fixao de cima para baixo contraria frontamente a Constituio Federal, especialmente os artigos 170, que consagra a livre iniciativa, e 174, que veda planejamento estatal vinculante para o setor privado tal interveno preservada a legislao compatvel, tocaria exclusivamente Unio, nunca aos Estados Membros ou aos Municpios. (Petio Inicial, folhas 6 e 7). 15 Art. 24. Compete Unio aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I. direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico (...) 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais; 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar do Estado; 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender as peculiaridades.

16

O raciocnio desse ministro tem como ponto de partida a premissa de que a meia entrada uma forma de incentivo estatal cultura. Ele no faz nenhuma considerao quanto a qual tipo de incentivo se trata ou qual a natureza deste. Seu esforo o de unir a parte da Constituio que dispe sobre cultura (CF, arts. 215 e 216) quela em que esto compreendidas as competncias, especificamente a concorrente disposta no artigo 24, inciso IX, segundo a qual tambm cabe ao Estado legislar sobre cultura.

Sua

argumentao
16

se

fundamenta

no

artigo

215,

cabea

da

Constituio Federal , no qual o Estado no est representado simplesmente pela Unio, mas por todos os entes da federao, incluindo-se, portanto, como incentivadores da cultura, Estados, Distrito Federal e Municpios.

Complementa sua anlise com o 3 do artigo 216, segundo o qual a lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais. Tambm aqui a Constituio no determina a de lei federal para dispor sobre incentivos culturais. exclusividade

Na contramo do argumento de Eros Grau, est o do ministro Cezar Peluso, que admite a inconstitucionalidade formal da Lei n 7844, pois, segundo ele, na verdade, essa norma est interferindo em contratos, est tabelando prestaes de contratos (...) ao prescrever que um universo tal de contraentes paga metade do valor dos contratos.

Prossegue: isso, ao meu ver, com o devido respeito, ofende o art. 22, I. E encontro grande dificuldade para ajustar essa norma ao art. 23, V17.

Sustenta, portanto, o ministro, o mesmo argumento da Confederao Nacional do Comrcio, impetrante da ADI. Seguindo o seu raciocnio, a meia entrada no um incentivo cultura dada pelo Estado a um determinado grupo

Art. 215: O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais 17 Art. 23 competncia comum da Unio, dos Estados e dos Municpios: (...) V- proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia.

16

17

aqui estudantes. Na verdade, a lei interfere em contratos ao estabelecer um valor prefixado s prestaes dos estudantes devidas ao empresariado cultural.

Assim, segundo Cezar Peluso, no se pode admitir a fixao de preos como uma competncia concorrente da Unio, Estados-membros, justamente por no se tratar de forma de intervencionismo pertencente ao direito econmico, mas ao direito civil- interveno em contratos -, cuja competncia privativa da Unio (CF, art. 22, I).18

Aponta o ministro que, no limite, a justificativa dada para admitir a competncia do Estado para legislar sobre meia entrada atrairia a ele tambm a competncia para, por exemplo, baixar uma norma que estatua que o menor de doze anos pague dez por cento da mensalidade escolar e outras anlogas.

Finalmente,

para

pontuar

de

vez

sua

opinio

quanto

inconstitucionalidade da lei paulista, afirmar o ministro Cezar Peluso que a meia entrada no pode ser objeto de lei estadual por no se subsumir ao disposto no artigo 24, inciso IX, segundo a qual competncia concorrente da Unio, Estados e Distrito Federal legislar sobre educao, cultura, ensino e desporto.

Para

Cezar

Peluso,

no

existe

peculiaridade

regional

que

competncia plena ao Estado para legislar sobre meia entrada, como requer o 3 do mesmo artigo.

Aps a argumentao do ministro Peluso, o ministro Marco Aurlio, que anteriormente tinha admitido a competncia do Estado legislar sobre a matria, volta atrs e, na esteira daquele ministro, julga a ao procedente tambm por vcio formal.

18

Quanto a este tema, argumenta o Governador do Estado de So Paulo, em informaes prestadas ao STF O art. 1 da Lei 7844 no estabelece qualquer mecanismo de tabelamento ou controle de preos (...) [institui] to somente uma medida de incentivo participao de estudantes em eventos culturais, por meio de um desconto obrigatrio.

18

4.1.1.1

Anlise crtica

Na ADI 1950, embora no exista conflito concreto entre uma norma federal e uma norma estadual, fazem os ministros esse debate em abstrato para definir se a lei paulista possui ou no vcio formal. Observa-se, do exposto, uma gama de artigos e incisos na qual os ministros apoiam-se para decidir. Embora s seja possvel afirmar sim o Estado-membro competente ou, no o Estado-membro no competente, variam muito as razes de decidir.

No primeiro grupo, destacam-se Eros Grau e Carlos Britto. Os dois asseveram que legislar sobre meia entrada competncia concorrente entre Unio e Estados-membros. Contudo, enquanto o primeiro funda sua opinio sobre o inciso I do art. 24 (direito econmico), o segundo utiliza-se do inciso IX (educao, cultura, ensino e desporto), unindo-o tambm aos artigos 215 e 216.

Nota-se da a diferena nas razes de decidir dos ministros. Eros Grau analisa a meia entrada sob o prisma econmico, reflexo do seu voto como um todo, no qual a discusso sobre a necessidade da interveno do Estado na economia ocupa maior espao. Difere-se, assim, de Carlos Britto, que encontra na meia entrada uma forma de incentivo cultura, que tem por fim fomentar e facilitar o acesso de estudantes a eventos de cultura.

Em

sentido

oposto,

porm,

est

Cezar

Peluso,

que

atribui

competncia para legislar sobre o meio ingresso somente Unio. Isso porque o ministro afirma ser a meia entrada uma prefixao do valor de um contrato, estando ela, portanto, na rbita do direito civil, competncia privativa da Unio (artigo 22, I).

Questiona-se o que levou o ministro a julgar que o meio ingresso um problema de ordem cvel e no econmica. Em seu voto, nega que o meio ingresso subsuma-se ao art. 23, V (proporcionar meios de acesso cultura, educao e cincia), ao art. 24, IX (educao cultura e desporto) e ao 3 do mesmo artigo, mas, em nenhum momento, refuta o fundamento dado por Eros Grau (art. 23, I).

19

Nesta seo da pesquisa, a concluso mais dura a de que a Constituio Federal, por seu grau de generalidade, pelo menos no que toca competncia legislativa, permite que os ministros insiram sua opinio pessoal em um inciso dos artigos que se referem ou competncia privativa ou concorrente. O que ocorre, porm, que alguns tentam de forma sistemtica fundamentar seu voto, vislumbrando outros artigos da Constituio, enquanto outros, de modo subjetivo, expem uma premissa, fundamentam-na em um determinado artigo sem afastar o entendimento dos outros ministros.

4.1.2 ADI 3512 Constitucionalidade do artigo 4 da Lei n 7737

A discusso sobre competncia nesta ADI distinta daquela do qual a lei paulista alvo. Na deciso anteriormente descrita, discute-se se a meia entrada uma forma de incentivo estatal cultura e, se assim considerada, qual dispositivo constitucional d permisso aos Estados-membros para editar leis sobre o tema.

Diferentemente, nesta ADI, que concede meia entrada a doadores regulares de sangue e rgos, discute-se se ao Poder Legislativo permitido atribuir, por meio de lei ordinria, a um rgo do Poder Executivo no caso Secretaria do Estado do Esprito Santo (SESA) -, a tarefa de emitir carteira que comprove a regularidade das doaes. Ou seja, trata-se de um debate no qual o foco a discusso sobre quem possui legitimidade de iniciativa para editar lei com tal contedo (dar atribuies a um rgo do Executivo).

Na inicial, o Governador do Estado do Esprito Santo alega que a lei em tela colide com a sua atribuio disposta nos artigos 61, 1, II, e; 84, II e VI, a; e 199, 4, da Constituio Federal19, visto que, por ser norma de seguimento obrigatrio, o disposto nos artigos supracitados do ao Governador
19 Art. 61, 1 So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que, II- disponham sobre, e- criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica, II- exercer, com auxlio dos Ministros de Estado a direo superior da administrao Federal; VI- dispor mediante decreto sobre, a organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos.

20

do

Estado

competncia

privativa

para

dispor

sobre

organizao

administrativa do Poder Executivo Estadual, presente a a competncia para criar novos rgos da Administrao.

Inicialmente, o ministro Eros Grau, relator da ADI, julga esse dispositivo inconstitucional considerando outras questes semelhantes em que o tribunal declarou inconstitucionais leis, de origem parlamentar, que dispunham sobre atribuies conferidas aos rgos subordinados ao governador.

O ministro cita a existncia de dois precedentes: duas medidas cautelares de ao direta de inconstitucionalidade advindas do Estado do Rio Grande do Sul, respectivamente, ADI 2443 de 2001 e ADI 2799 de 2004.

Na primeira ao, o governador do Estado pleiteia a suspenso da vigncia de lei de origem parlamentar segundo a qual todos os servios telefnicos de emergncia passariam a adotar o mesmo dgito: 190. Segundo o governador, essa lei interferiria em atos tpicos da Administrao, conflitando deste modo com a competncia que a Constituio Federal lhe reservou com exclusividade. Nesta seara, admitem a maioria dos ministros que a lei no se compatibiliza com o disposto no artigo 61, 1, II, e, e deferem o pedido cautelar.

Na segunda, tambm pleiteada pelo governador do Estado, sustenta ele a inconstitucionalidade da lei que cria o Programa de Desenvolvimento

Estadual do Cultivo e aproveitamento da Cana-de-Acar e seus derivados (PRODECANA), pois, segundo seu entendimento, incorre o Legislativo em vcio de iniciativa ao estipular que as responsveis pela gerncia do programa sero a Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento, e, pela coordenao do mesmo, uma nova Secretaria-Executiva, criada pela prpria lei. Acompanhado com unanimidade pelos ministros, em seu voto, Marco Aurlio, defere o pedido sob o seguinte argumento: est-se diante de disciplina de tema que, a teor da Carta da Repblica, dependeria da provocao do chefe do Poder Executivo, o que no ocorreu.

21

Volta-se anlise da lei capixaba. Cabe aqui, esclarecer quais as conseqncias fticas da declarao de inconstitucionalidade deste dispositivo especificamente20. Por ele eleito um rgo que ir emitir as carteiras de identificao dos doadores; portanto, este artigo da lei que d eficcia a todo o sistema de concesso da meia entrada. Sem a entidade que controle a emisso da carteira, diretamente ligada sade, dar-se- uma abertura fraude que, no limite, poder inviabilizar o fim da meia entrada, que incentivar a doao de sangue.

Esta observao levantada em debate pelos ministros. Destaca-se essa discusso, visto que ela indita, pelo menos em relao ADI 1950, no qual em todo o seu teor, no se questiona a quem competir emitir a carteira de identificao estudantil. Desta maneira, somente neste acrdo, os ministros se preocupam com a fiscalizao e controle da emisso das carteiras, subordinando a eficcia da norma a eles.

Contudo,

ministro

Eros

Grau,

tentando

defender

inconstitucionalidade desta disposio, apresenta outra forma de controle. Segundo ele, existe uma dualidade de documentos que comprovam a

regularidade da doao de sangue, pois, os hemocentros e bancos de sangue tm registrados os nomes dos doadores. Da seria perfeitamente possvel retirar a eficcia do artigo 4, e permanecer o controle, agora somente pelo documento expedido no hemocentro.

Discorda-se novamente do ministro, por uma razo que tambm os outros ministros constataram. Uma questo o registro do indivduo no hemocentro, que prova apenas uma transfuso de sangue e outra, totalmente distinta, a carteira de identificao, que demonstra a periodicidade da doao.

Diz o ministro Nelson Jobim, in verbis: Vamos devagar. Aqui, indutor para doar sangue; ou seja, a pessoa que tenha efetivamente doado sangue dentro de um perodo de tempo. Agora, se voc meramente se inscreve como doador e no doa, passa a gozar de meia entrada? Aqui voc est alimentando a possibilidade de todo mundo se inscrever e no doar sangue. Ou
20

Vide art. 4 da Lei

22

seja, um instrumento necessrio. o artigo 4, porque, seno, tira o artigo 4 e fica s o registro da doao.

Embora aqui, assim como em outras passagens, note-se que o voto do ministro foi feito oralmente, sem ao menos ser alvo de reviso para a sua publicao, em seu contedo, as palavras do ministro apontam novamente que a falta de regulamentao poder levar a um aumento significativo dos registros nos hemocentros, sem que seja dada pelo beneficirio a contraprestao exigida: a regular doao de sangue.

Tendo em vista a insistncia do argumento dos demais ministros, Eros Grau volta atrs, para declarar constitucional o artigo 4, que atribui a SESA o papel de emitir as carteiras.

4.1.2.1 Anlise Crtica

Afastando-se de uma anlise formal, na qual se ditaria se o rgo do Legislativo realmente competente para atribuir encargos a uma secretaria de Estado, voltar-se- a crtica s conseqncias concretas da deciso tomada. Pela fiscalizao e controle da SESA, a meia entrada seria mais eficiente, na medida em que somente os doadores regulares de sangue seria beneficiados. Nestes termos, garantir essa fiscalizao seriam viabilizar a finalidade dessa medida, que aumentar o volume de doaes de sangue.

Fincar-se- esta crtica na mudana de opinio de Eros Grau quanto constitucionalidade do art. 4 da lei. Ora, trata-se de uma evidente contradio do ministro. Por fora do debate posterior ao seu voto, Eros Grau volta atrs na sua deciso e declara constitucional o artigo 4 da lei, ignorando a questo por ele mesmo levantada sobre a incompetncia do Poder Legislativo exigir de um rgo do Executivo a emisso de um documento e mais, fundamentada em precedentes da Corte.

ministro

no

justifica

juridicamente

sua

mudana

de

posicionamento e no arca com o nus argumentativo dessa operao. Ao contrrio, em poucas linhas retifica o seu voto e julga integralmente

23

constitucional a lei n 7737. Critica-se, deste modo, a falta de esclarecimento do ministro, at mesmo ao Governador do Estado do Esprito Santo, que o impetrante da ao.

4.2 Os Beneficirios da meia entrada e a Isonomia

vital a anlise que os ministros expem em seus votos sobre o princpio da igualdade. Seria a meia entrada uma benesse inconstitucional por dar tratamento igual a indivduos desiguais? Procurar-se- aqui observar quais as diretrizes e argumentao dos ministros para fazerem o seu teste da isonomia e declarar ou no a viabilidade da meia entrada. Cumpre dizer que este debate mais relevante nas ADI 1950 e 2163, sendo portanto estes julgados alvos desta anlise.

A isonomia levada em conta, pela primeira vez, na medida cautelar da ADI 2163, do Rio de Janeiro, do qual alvo a lei 3364/2000 que concede aos menores de 21 anos o direito ao meio ingresso (vide o tpico 3.2). Surge durante o julgamento da ao um debate entre os ministros Nelson Jobim e Marco Aurlio sobre a constitucionalidade deste fator de discrmen.

Para o ministro Marco Aurlio no legtima a discriminao pelo fator idade, pois, por este dispositivo, a meia entrada seria concedida a estudantes e a no-estudantes, deturpando a tradio do nosso direito, que a de conceder a meia entrada somente a estudantes.

Nas entrelinhas, portanto, admite o ministro a constitucionalidade da concesso de meia entrada aos estudantes, com base no argumento de que essa benesse se insere no direito consuetudinrio.

Em oposio, o ministro Nelson Jobim admite a constitucionalidade desse fator de discrmen, pelo fato de que a cultura direito de todos, inclusive dos no-estudantes. Ignor-los seria criar um privilgio odioso aos primeiros.

24

Na ADI 1950, por sua vez, ocorre um fenmeno importante. O ministro Marco Aurlio, que antes aprovava a concesso da meia entrada a estudantes, volta a trs no seu posicionamento para desconsiderar esse fator de discrmen. Nesta ADI, em que a lei paulista 7844/92 concede meia entrada aos estudantes regularmente matriculados, afirma o ministro que a norma em debate peca at mesmo no tratamento de desiguais de forma igual, sem distinguir aquele que tem recursos do que no tem para efetuar o pagamento.

Neste passo, portanto, passa este ministro a considerar que a renda invalida este fator de discrmen. Calcado sobretudo no critrio econmico, julga que no seria isonmico dar ao estudante pobre e ao estudante rico o mesmo tratamento. Esta seria uma situao, portanto, em que o legislador trataria de forma igual indivduos diferentes, na medida em que o rico estudante ou no teria plenas condies de pagar a entrada inteira.

Cezar Peluso, tambm no julga isonmico o fator estudantes, mas por uma razo distinta de Marco Aurlio. Para ele, o fato de no haver nenhuma peculiaridade no Estado de So Paulo pela qual estudantes teriam alguma condio especialssima ou singularssima que justificasse a meia entrada, como dispe o 3 do artigo 24.

Com

este

posicionamento,

ministro

Cezar

Peluso

declara

inconstitucional a lei paulista por dois motivos. O primeiro deles, como j analisamos, o fato de no assistir ao Estado-membro competncia para legislar sobre meia entrada e, segundo, no existir qualquer diferenciao geogrfica que fizesse dos estudantes paulistas singulares o bastante para receberem o direito ao meio ingresso, em detrimento dos estudantes de outros Estados da Federao.

Prosseguindo nos votos da ADI 1950, seguem-se agora os ministros que legitimam este fator de discrmen. Em seu voto, Nelson Jobim d a sua contribuio ao debate ao afirmar que a meia entrada a uma socializao dos menores. Da, pondera o ministro, que cabvel conceder meia entrada aos estudantes na medida que um nus de toda a sociedade a participao no desenvolvimento e formao dos menores.

25

Deste argumento retira-se que Nelson Jobim acredita que estudante sinnimo de menor, o que no verdade. A lei paulista estipula em seu artigo 1 que a meia entrada ser assegurada aos estudantes regularmente matriculados em estabelecimentos de primeiro, segundo e terceiro graus (grifei). Assim, graduandos e ps-graduandos tambm esto dentro deste grupo.

Cumpre observar tambm a sensvel contradio do ministro Nelson Jobim com seu voto na ADI 2163, no qual havia firmado que o fator de discrmen estudante no bom vez que cria um privilgio a estes, em detrimento dos no estudantes, que, segundo ele no voto anterior, tambm tm direito ao acesso cultura.

Nota-se, em resumo, que o ministro Nelson Jobim peca por no considerar o seu precedente, do qual s poderia ter se desligado com uma argumentao calculada, bem fundamentada e, tambm, por acreditar que estudante sinnimo de menor.

Com fundamento similar ao defendido por Nelson Jobim, o ministro Carlos Britto busca no art. 22721 justificao para este fator de discrmen. Segundo ele, como grande parte dos estudantes so crianas e adolescentes, legtimo que este grupo tenha absoluta prioridade ao direito ao lazer e cultura. Retira-se do seu voto, deste modo, que isonmica a meia entrada a estudantes, j que predomina neste grupo os jovens, a quem o Estado deve voltar polticas pblicas especficas.

4.2.1

Anlise Crtica

O debate quanto ao respeito igualdade surge no momento em que uma lei cria uma discriminao, seleciona um grupo para ser alvo de alguma

21

Art. 227, caput: dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.

26

poltica em especial, segmentada. Nas leis de meia entrada o que se constata a existncia de uma pluralidade de grupos beneficiados, dos quais so aqui estudados: o grupo dos estudantes, dos menores de vinte e um anos e, finalmente, dos doadores regulares de sangue.

Cada um deste grupos exige um estudo particular sobre a sua viabilidade ou no em face da isonomia. Como a igualdade um princpio amplo, com mltiplas matizes, exigvel, para seu estudo, o seguimento de critrios rgidos. Deste modo, sero os paradigmas para analisar os fatores de discrmen propostos pelos ministros em seus votos: a) qual o fator de discrmen, ou seja, qual o elemento utilizado para fazer a diferenciao; b) observncia de um nexo lgico entre este fator de discrmen e a finalidade ftica desejada pelo legislador, ou seja, se este elemento apto a chegar ao fim pelo qual a lei foi criada e, finalmente c) se esta discriminao compatvel com a ordem constitucional.22

De incio, tem-se a ADI 2163 na qual a lei pugnada beneficia com a meia entrada, os menores de vinte e um anos. Nesta ADI, como exposto,

surgem dois posicionamentos: o primeiro, do ministro Nelson Jobim, que aceita este fator de discrmen e do ministro Marco Aurlio, que s aceita a concesso do meio ingresso a estudantes.

No voto de Nelson Jobim temos que o fator idade - menores de vinte e um anos - apto para, no plano material, aumentar a participao destes indivduos em eventos culturais, cujo benefcio efetivo acesso cultura -, guarda perfeita sintonia com o texto constitucional. Para tanto, pondera o ministro que o "prejuzo financeiro das empresas do ramo de diverso perfeitamente vivel para a proteo de um bem jurdico subjetivo

imensurvel, a cultura.

Marco Aurlio, por sua vez, veda esta discriminao, acreditando que somente pode ser concedida meia entrada a estudantes, protegidos por uma tradio jurdica. Seu voto, portanto, no pode ser observado segundo os critrios estabelecidos, visto que, em nenhum momento, o ministro tece uma
Estes critrios foram retirados do livro Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade, de Celso Antnio Bandeira de Mello. 3 ed., 13 tiragem. So Paulo, Malheiros, 2005.
22

27

anlise efetivamente isonmica. No existe uma trilha segura em seu voto para que o estudioso chegue concluso de que o princpio da igualdade foi respeitado, pois ele no faz o nexo lgico necessrio entre estudantes e tradio. Ao contrrio, expe, em um voto raso, uma justificao que ser rejeitada em seu voto na ADI 1950.

Nesta ADI, ao contrrio do antes defendido, pondera o ministro que o fator estudante no isonmico, pois trata igualmente os desiguais ao colocar o privilgio a ricos e pobres simultaneamente estudantes de escolas pblicas e particulares. Alm disso, esta desequiparao acabaria no plano real por onerar excessivamente aqueles que no pagam meia entrada e tambm a iniciativa privada, causando uma instabilidade na economia.

discutvel o posicionamento de Marco Aurlio se for levado em conta que toda poltica pblica, no limite, ter impactos na economia, justamente pelo fato de que a desigualao pretende viabilizar a igualdade material, que acaba por ser uma transferncia forada de renda para um determinado grupo, qualificado pelo legislador como hiposuficiente.

Por outro ngulo, duramente criticvel escolher a renda como fator de discrmen, pois muito difcil encontrar o pobre, o beneficirio ideal da poltica pblica.

Por outras razes no aceita o ministro Cezar Peluso que a meia entrada seja outorgada a estudantes. No seria a lei paulista isonmica justamente por ser paulista. Explica-se: no respeita o princpio da igualdade ao garantir a meia entrada aos estudantes paulistas pois eles no apresentam qualquer singularidade em relao aos estudantes de outros Estados. Subtendese da, que, para Cezar Peluso, o fator diferenciao geogrfica seria vivel.

Contesta-se novamente esta posio, por uma razo ftica: em praticamente todos os Estados brasileiros existe concesso de meia entrada a estudantes.

28

Por ltimo, na ADI 1950, majoritrio o posicionamento segundo o qual o fator estudantes apto para gerar uma desigualao material. No geral, so equiparados estudantes e menores e, devido a este movimento, entra em jogo o dever geral de contribuir com a formao dos jovens. Da o nexo lgico entre estudantes e uma desigualdade real os ministros partem da premissa de que mais difcil o acesso do jovem aos bens de cultura e a perfeita adequao com os princpios constitucionais, visto que, no sopesamento entre cultura e propriedade, sobressai-se o primeiro.

4.3

Fonte de Custeio

Um dos temas centrais, decisivos para o posicionamento dos ministros, diz respeito procura pelos patrocinadores da meia entrada, ou seja, sobre quem recairia o nus decorrente do desconto compulsrio. So abertas trs possibilidades: o desconto poderia advir da majorao da entrada dos no beneficirios; da conta da prpria iniciativa privada, que arcaria com os prejuzos na bilheteria ou; finalmente, decorrer de um subsdio estatal.

Da leitura da primeira parte desta pesquisa, nota-se que em nenhuma das leis que concedem a meia entrada existe meno a fonte de custeio, pelo contrrio, a outorga deste benefcio no gera a obrigao do Estado ressarcir o empresariado. Da, portanto, ser descartada a ltima hiptese, segundo a qual a meia entrada entraria na conta do Estado.

E justamente deste fato que decorrem as maiores polmicas entre os ministros. Mesmo dentre aqueles que acreditam ser a meia entrada um instrumento que maximiza o acesso cultura, existem ministros que invalidam seu uso pela falta de contraprestao estatal. o caso do ministro Cezar Peluso na ADI 1950.

Antes de iniciar o relato dos acrdos, sublinha-se a existncia deste debate somente nas ADIs 1950 e 351223.
23

A anlise da lei do Estado do Esprito Santo leva, em seu artigo 5, interpretao de que tambm se incluem no termo entidades e rgos das administraes indireta do Estado do Esprito

29

Na ADI 1950, notoriamente a principal no tema da meia entrada, dividem-se os ministros em dois grupos principais: aquele que vota com o relator, o ministro Eros Grau, pela constitucionalidade da lei, e aquele que sente inconsistente esta forma de interveno do Estado na economia, liderado por Marco Aurlio.

Em seu voto, o ministro Eros Grau sublinha a importncia da interveno do Estado na economia. Com se ver com mais profundidade no prximo tpico (4.5), Eros Grau acredita que o mercado um locus construdo, que no pode se manter sem regramentos jurdicos impostos pelo Estado. Deste modo, as diretrizes que devem ser seguidas pelo empresariado no se firmam somente na pretenso do lucro. Elas se subordinam tambm ao que o legislador determina, so influenciadas pelas regras de um jogo no qual o Estado determina os parmetros.

A meia entrada seria, nesta feita, um condicionamento que o Estado impe ao empresariado cultural, de modo que, para entrar neste ramo, deveria o agente econmico aceitar esta imposio legal e arcar com o nus que, no limite, beneficiaria a toda a coletividade. Seria a meia entrada, neste raciocnio, uma espcie inserida no princpio da funo social da propriedade, condicionante clara da livre iniciativa (CF, art. 170, III).

Portanto, para o ministro, no um bom argumento afirmar que cabe ao Estado subsidiar a meia entrada porque ela faz parte de uma troca justa, no qual, em contrapartida manuteno estatal do mercado, os agentes privados concedem um desconto a um determinado seguimento social tanto para os estudantes (ADI 1950), quanto para os doadores regulares de sangue (ADI 3512) -, perfeitamente compatvel com a sua liberdade de empresa e de lucro.

Utiliza-se deste argumento o ministro Carlos Britto, com os termos: Ressai do voto do eminente Ministro Eros Grau a compreenso, a ilao de que a funo social da propriedade e olhe bem, de propriedade de bens e valores culturais um dos princpios regentes de toda atividade econmica art. 170,
Santo as entidades privadas, portanto, relevante Inconstitucionalidade a questo dos custos (vide tpico 3.3). tambm nesta Ao Direta de

30

inciso III, CF. Com estas palavras, Carlos Britto refuta tambm a necessidade de cair na conta do Estado a despesa com o meio ingresso, pois, embora os bens e valores culturais sejam franqueados livre iniciativa, so dignos eles de proteo estatal, como define o art. 215 da Constituio Federal24.

Entretanto, Carlos Britto no constri somente este argumento. Mais a frente em seu voto, o ministro admite a existncia de um jogo de mercado no qual a reduo do valor dos ingressos aos estudantes reflete-se na majorao do valor da entrada aos no beneficirios, de modo que, atravs de um subsdio

cruzado, o empresrio no sofreria grandes abalos no valor arrecadado na bilheteria.

Segue ele a mesma linha do ministro Nelson Jobim, que afirma ocorrer um rateamento, no qual o valor da entrada inteira calculado segundo o nmero de ingressos concedidos pela metade do preo.

Em voto contrrio, afirma Marco Aurlio: Essa forma de dispor ... com interferncia de fundo na livre iniciativa, sem uma contrapartida,

cumprimentando o Estado com o chapu alheio, consentnea com a Constituio Federal? A meu ver no (...) (grifei).

Por estas linha, nota-se que o ministro despreza a funo social da propriedade, fundamento dos votos anteriores e, em seu lugar, vislumbra como maior fora o princpio da livre iniciativa. Admite, portanto, que o custeio da meia entrada, ao ser atribuda ao empresariado traz a este um nus que constitucionalmente dado ao Estado.

Seguindo o seu argumento, cabe ao Estado incentivar a cultura e este incentivo estatal s pode advir da conta dele mesmo. Incentivar uma atividade ou dar um privilgio a determinado seguimento social, sem arcar com os custos dele advindos, fazer graa com o chapu alheio, exigir que outrem exera as funes que lhe so impostas pela prpria Constituio Federal.

24

Art. 215, caput: O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais..

31

Neste passo, considera o ministro que a diminuio na arrecadao da bilheteria levaria, em ltima anlise, a uma desvantagem tal que inibiria o mercado cultural, em decorrncia do aumento das falncias que ocorreriam.

Nota-se, contudo, uma sensvel contradio no voto do ministro. No mesmo pargrafo em que afirma a possibilidade da morte civil das empresas de entretenimento, admite que o nus da meia entrada atribudo aos no beneficirios: No vejo como se fixar esse nus, que acaba sendo suportado, ante a transferncia, pela sociedade, tendo-se em conta a majorao da entrada para aqueles que no gozam do benefcio, mediante uma norma, repito, no razovel, porque nela no se contm a contrapartida, ou seja, uma

compensao.

Este argumento no conversa com o anterior, pois, ao assumir que os preos aumentam para os no estudantes, acaba o ministro por admitir que o comrcio no fica no prejuzo, visto que transmite aos seus clientes a cota de lucro perdida com a meia entrada. Da, portanto, no seria um bom argumento afirmar que a meia entrada fato causador de falncias, pois, ante o repasse aos no estudantes, sofreria o comrcio uma pequena queda em seus dividendos.

Na ADI 3512, Marco Aurlio o nico ministro que retoma a questo dos custos. Em seu voto, descarta que a lei que d a meia entrada a doadores regulares de sangue vincule a administrao indireta, pelo menos no que concerne s pessoas jurdicas de direito privado. Segundo ele, s seria admissvel que os rgos da administrao direta, como tambm da

administrao indireta autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas estivessem obrigados conceder meia entrada, nunca o empresariado em si.

Cezar Peluso, como se adiantou, tem srias restries meia entrada, por acreditar, no mesmo sentido de Marco Aurlio, que o Estado no proporciona nada. Ele, na verdade, obriga o particular a proporcionar, j que este o grupo que paga a conta. Assim, para este ministro, incabvel que se onere o empresariado, sem que haja uma contrapartida do Estado, como afirma, in

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verbis: O Estado faria melhor, se concedesse incentivo fiscal para as empresas que admitissem a meia entrada.

4.3.1

Anlise Crtica

A positivao do meio ingresso tem como premissa atribuir o benefcio a um determinado pblico, com vistas a consolidar materialmente um princpio exposto na Constituio. Nas duas leis que asseguram meia entrada a jovens e a estudantes, o princpio-fim a cultura, enquanto naquela que beneficia aos doadores regulares de sangue almeja-se maximizar o acesso sade. Princpios, medidas pblicas e custos, so alvo da discusso narrada acima.

Nesta seara, todo o discurso dos ministros tem por funo encontrar um grupo que arque com as despesas desta medida e, ao localiz-lo, julgar se o fim ao qual a meia entrada se prope pode oner-lo ou no.

Na disposio dos votos, dividem-se os ministros em dois grandes blocos. No grupo pr meia entrada, giram os argumentos da funo social da propriedade, que por si, justificaria a atribuio dos custos ao empresariado cultural e, o argumento do subsdio cruzado e rateamento, recaindo sobre os no beneficirios os custos desta medida. No lado oposto, o grupo dos ministros que no admitem a constitucionalidade desta interveno estatal, funda-se no princpio da iniciativa privada rejeitam interveno sem uma contraprestao -, e, curiosamente, tambm no subsdio cruzado.

Faz-se necessria a observao mais criteriosa do argumento segundo o qual ficariam a cargo do consumidor de cultura no agraciado pela meia entrada os custos desta benesse. Por que os ministros Nelson Jobim e Carlos Britto folgam ao saber que recair no consumidor direto os custos do meio ingresso, enquanto, justamente por este elemento, negam os outros ministros a constitucionalidade das leis que o concede?

A diferena tem sede na importncia que os ministros do ao fim da meia entrada, vale dizer, na crena que possuem na existncia de uma expanso

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do acesso cultura ou no aumento do volume de doaes de sangue, sobre o valor do nus que seria atribudo iniciativa privada ou ao pblico cultural. Enquanto os ministros Jobim e Carlos Britto acreditam ser justa a repartio dos custos, Marco Aurlio e Cezar Peluso dizem ser um absurdo pesar nas costas dos particulares uma conta que na verdade pertence ao Estado.

Neste contexto, para os ltimos juzes, s seria legtima a meia entrada se ela fosse subsidiada pelo Estado, de modo que nem a iniciativa privada, nem o consumidor direto, arcassem com seus custos. Sem fazer juzo de valor, nota-se que estes ministros construram um voto mais concreto, tentando prever quais seriam as conseqncias da implementao da meia entrada. Tomam por fim a concluso de que a meia entrada ruim na medida em que a diminuio no valor da bilheteria obriga os particulares a uma prestao que no sua e que, por isso, poder gerar uma desigualdade (j que a majorao dos preos aos no beneficirios diminuiria o seu acesso aos bens de cultura) e, alm disso, a diminuio do nmero de empresrios na rea cultural quer devido morte civil daquelas que j estavam no mercado, quer pela desmotivao daquelas que nele pretendiam entrar.

Contudo, cabe uma ressalva. Ao atribuir ao Estado os custos da manuteno do meio ingresso, no ficam os no beneficirios livres de arcar com os gastos, por uma razo lgica: todo o valor que o Estado repassasse para a iniciativa privada adviria da sua arrecadao, e, indiretamente, do contribuinte. Neste arranjo, ao invs de o consumidor direto de cultura arcar com os custos, sairia do bolso do contribuinte o valor da meia entrada. Seria esta a forma mais justa de se resolver o problema dos custos? De certo ngulo, a resposta negativa. Como j sublinhado, os ministros que apoiam a meia entrada, acreditam que a iniciativa privada tem um papel social importante, a ela cabe tambm os custos da solidariedade social, em contrapartida ao aparato estatal disposto para garantir a sua existncia25.

A questo do custeio muito interessante, e tambm tem relao com o setor de transportes, na medida em que neste setor tambm se discute a existncia de um subsdio cruzado, no qual os passageiros que moram mais longe dos centros urbanos so subsidiados por aqueles que no completam todo o itinerrio, vez que ambos pagam a mesma tarifa. Tambm a meia passagem, concedida aos estudantes, tem uma discusso de custos, mas em outros termos. Embora ela seja subsidiada pelo poder pblico, existe, pelo menos no Estado de So Paulo, uma luta entre a municipalidade e o Estado, para decidir quem deve ressarcir o

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Por sua vez, atribuir ao consumidor de cultura que no recebe o desconto de cinqenta porcento de seu bilhete ou ingresso, acaba por, no limite, retirar-lhe as condies de freqentar os locais de cultura que apresentam valor mais elevado, como as peas de teatro, por exemplo. Alm disso, este incentivo a participao na cultura deve ser muito bem dosado pelo Poder Pblico, visto que, aumentar demasiadamente os grupos beneficirios significa criar uma presso muito grande sobre o valor dos ingressos.

Apesar da existncia de uma discusso ampla sobre a necessidade ou no dos ministros trazerem aos seus votos questes fticas, nmeros, dados, fica claro que a utilizao deste recursos aumentaria em muito a qualidade de seus votos, principalmente na discusso sobre os custos e o impacto da meia entrada no plano concreto26.

4.3 Natureza Jurdica da Interveno

Nesta seo, sero dispostos os argumentos dos ministro para justificar seu posicionamento sobre esta interveno do estado no domnio econmico. Afinal, quais so as razes para dar ou no legitimidade a esta interferncia do Poder Pblico no setor privado.
empresariado. Em sesso da Assemblia Legislativa, sobre o tema, ressalta-se: [os prefeitos presentes na sesso] foram unnimes ao afirmar que os municpios no tm mais condio de arcar com as despesas, j que o Governo do Estado, alm de no reajustar os valores do transporte e da merenda escolar, no faz os repasses devidos. Por outro lado, os municpios no podem deixar de prestar os servios, uma vez que a populao no quer saber de quem a obrigao e cobra da Prefeitura (...) (Comisso de Educao, 15 Legislatura, 19/11/2003). 26 Em pesquisa sobre quais os fatores que influenciam na formao dos preos dos ingresso, descobriu-se que a meia entrada um condicionante dentre outros relevantes. O preo mdio do ingresso (PMI), resolve-se pelo clculo de fatores como a capacidade de pagamento do pblico, concorrncia, servios gerais de manuteno da atividade, alm do prestgio do filme ou artista. A Fundao Getlio Vargas, por meio do clculo do ndice de Preos ao Consumidor (IPC), promovido em 2005 em nove capitais nacionais, constatou que o PMI teve uma variao importante, em relao ao ano anterior, principalmente na cidade de So Paulo. De acordo com os dados fornecidos pela FGV, nesta cidade, o valor do cinema teve um aumento real de 9,28% em 2005 contra 2,09 em 2004. J o preo dos shows elevou-se em 27,13% em 2005. Finalmente, o preo do teatro teve um aumento tmido (5,89%) em 2005, visto j ter sido muito reajustado no ano de 2004 (44,33%). Em entrevista ao jornal Folha de So Paulo, Valdir Fernandes, presidente do Cinemark afirma: Os preos auferidos no correspondem renda do exibidor. Houve um aumento desenfreado do uso de carteiras de estudantis. H semanas de pico com 85% dos ingressos vendidos a meia entrada. O preo do tquete mdio no aumentou. Representante de um grande grupo de empresrios insatisfeitos com o descontrole da meia entrada, o presidente da Cinemark traz a tona o argumento segundo o qual, apesar de um aumento real, no existe um aumento dos lucros, j que o meio ingresso cria um preo artificial no qual todos pagam, inclusive os beneficirios. No limite, este argumento sugere a inexistncia literal da meia entrada, ou seja, o pagamento de metade do valor do ingresso, j que o preo fictcio tambm abrange aos estudantes (Fonte: Jornal Folha de So Paulo. O Preo da Cultura, Tereza Novaes e Pedro Soares).

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O ministro Eros Grau, relator da ADI 1950, aps ponderao sobre a constitucionalidade formal da lei (objeto de anlise do item 4.1 deste trabalho), faz consideraes sobre a importncia da interveno do Estado na economia. Destaca-se no seu voto a utilizao de uma doutrina por ele mesmo criada que defende o papel do poder pblico como transformador do status quo, por meio de diretrizes e metas que, para chegar a um fim maior a preservao do interesse pblico primrio , supera o individualismo dos agentes econmicos e delimita o seu poder de ao.

A construo do seu voto uma metonmia da sua idia de Estado, sobretudo quando do seu relacionamento com a economia. Observando o seu julgado, vislumbraram-se trs premissas principais, para afirmar a j

mencionada importncia da interveno do Estado na economia.

Parte o ministro do pressuposto de que o complexo sistema de normas impostas pela Constituio de 1988, que dirigente, enumera diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade, incluindo-se a os agentes de mercado, norteados tambm pelo que as normas constitucionais estabelecem. Escolhe como fundamentos deste posicionamento, os artigos 1, IV; 3 e 170.

interessante a escolha feita pelo ministro principalmente dos artigos 1 e 327. No primeiro deles est disposto no mesmo inciso que no somente o valor social da livre iniciativa, mas tambm o trabalho humano so fundamentos do Estado brasileiro. No segundo, por sua vez, esto dispostos os objetivos da Repblica Federativa do Brasil, condicionantes da interpretao dos princpios da ordem econmica, j que sinalizam os fundamentos e os fins da sociedade brasileira.

A segunda premissa dita que a interveno do Estado na economia imprescindvel para a preservao do sistema capitalista de mercado, pois, s a

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Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I- construir uma sociedade livre, justa e solidria; II- garantir o desenvolvimento nacional; III- erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdade sociais e regionais; IV- promover o bem estar de todos, sem preconceito de origem, raa, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

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ao estatal reduz os riscos da vida econmica. Neste sentido, atravs do Estado que o princpio da segurana se consolida. Afirma, in verbis:

A chamada interveno do Estado no domnio econmico no apenas adequada, mas indispensvel consolidao e preservao do sistema capitalista de mercado. No adversa lgica do sistema, que em verdade no a dispensa como elemento da sua prpria essncia.

Finalmente, Eros Grau afirma que os mercados so instituies jurdicas na medida em que, s por meio de um arcabouo de regras colocadas pelo Estado, pode ele ser estruturado e perpetuado. Como afirma em seu voto:
Assim porque o mercado uma instituio jurdica. Dizendo-o de modo mais preciso: os mercados so instituies jurdicas. A exposio de NATALINO IRTI incisiva: o mercado no uma instituio espontnea, natural no locus naturalis mas uma instituio que nasce graas a determinadas reformas institucionais, operando com fundamento em normas jurdicas que o conforma; um locus artificialis. O fato que, ao deixarmos a economia de mercado desenvolver-se de acordo com suas prprias leis, ela criaria grandes e permanentes males. Conclui seu pensamento: O mercado anota ainda IRTI, uma ordem, no sentido de regularidade e previsibilidade de comportamentos, cujo funcionamento pressupe a obedincia, pelos agentes que nele atuam, de determinadas condutas.

Somadas, estas premissas acabam por dar a Eros Grau, as balizas para limitar o princpio da livre iniciativa, visto que, como preveno ao individualismo dos agentes que atuam no mercado, pode o Estado estabelecer diretrizes maiores que condicionam o comportamento destes agentes, por meio de uma ao direta no mercado.

Neste passo, a livre iniciativa no um princpio absoluto, seno uma das escolhas feitas pelo constituinte que, junto ao valor social do trabalho e outros preceitos atinentes ordem econmica, formou a constituio econmica. Portanto, para Eros Grau simplria a sua interpretao literal e isolada.

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no ltimo trecho de seu voto, que ele faz um sopesamento de um lado, com a garantia constitucional da livre iniciativa (artigos. 1, IV e 170, caput) e, de outro, com o poder-dever do Estado de adotar medidas para efetivar o exerccio do direito educao, cultura e ao desporto (artigos 23, V; 205; 208; 215 e 217, 3), afirmando: Na composio entre esses princpios e regras h de ser preservado o interesse da coletividade, interesse pblico primrio. A superao da oposio entre os desgnios de lucro e de cumulao de riqueza da empresa e o direito de acesso cultura, ao esporte e ao lazer, como meio de complementar a formao dos jovens, no apresenta maiores dificuldades.

Segue o ministro Eros Grau as mesmas premissas deste voto para decidir na ADI 3512. Aps fazer o mesmo exerccio argumentativo, no sentido de limitar o princpio da iniciativa privada, ele declara constitucional a lei que concede a meia entrada para doadores regulares de sangue visto moldar-se esta espcie na chamada interveno por induo.

Segundo o ministro, existem trs tipos de interveno do Estado na ordem econmica: a) interveno por absoro ou participao; b) interveno por direo e c) interveno por induo.

No primeiro caso, o Estado agiria como um agente direto no domnio econmico que segundo ele, o campo da atividade econmica, em sentido estrito. J nos segundo e terceiro casos, o Estado agiria como regulador da atividade econmica, por direo ou induo. Assim pela direo o Estado imporia um comportamento compulsrio aos agentes econmicos, por sua vez, atravs da interveno por induo, o Estado manipula os instrumentos de interveno em consonncia e funcionamento dos mercados. na conformidade das leis que regem o

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Neste momento, passa a destacar a interveno por induo:

(...) no caso das normas de interveno por induo defrontamo-nos com preceitos que, embora prescritivos (denticos), no so dotados da mesma carga de cogncia que afeta as normas de interveno por direo (...), nelas, a sano, tradicionalmente manifestada como comando, substituda por convite. (...). Ao destinatrio da norma resta a alternativa de no se deixar por ela seduzir, deixando de aderir prescrio nela veiculada. Se adeso a ela se manifestar, no entanto, resultar juridicamente vinculado por prescries que correspondem aos benefcios usufrudos em decorrncia dessa adeso. Penetramos, a, o universo do direito premial.

A ponderao do ministro, exposta acima, demonstra seu intento de inserir a meia entrada na chamada interveno estatal por induo. Por ela, no existe a comercializao de rgos, como pretende a requerente, mas uma sano premial quele que, acordando com as regras impostas para o recebimento de tal benesse, manifesta aceite de tais condies.

Portanto, tratar-se-ia de um incentivo estatal doao de sangue, pelo qual, ao aceitar o convite, o agente contribuiria para um interesse coletivo maior, que o aumento das reservas de sangue dos hemocentros.

Voltando-se ADI 1950, o ministro Carlos Britto, em sintonia com Eros Grau, classifica a meia entrada como incentivo estatal cultura. Na construo do seu voto o ministro destaca que o setor cultural foi aberto explorao econmica, contudo, no deixou de exigir uma proteo estatal especial, na medida em que bens e valores de cultura devem ser maximizados.

Portanto, alm de ter uma funo social, os empreendimentos culturais devem partilhar da atribuio que do Estado e tambm de toda a sociedade, de assegurar aos adolescentes, s crianas, com absoluta prioridade, o direito, entre outras coisas, ao lazer e cultura.

So, assim, os dois pilares do voto do ministro, para justificar o meio ingresso: i) a funo social da propriedade (CF, art. 170, III), em especial quela

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que explora um setor to sensvel formao da cidadania e, ii) a formao da criana e do adolescente, aqui, dos estudantes, que no somente uma obrigao estatal, mas de toda a sociedade, includos aqueles que tm lucros no setor de cultura e lazer (CF, art. 227).

Observa-se que a socializao dos menores, tambm fundamento do voto do ministro Nelson Jobim. Sua considerao, contudo, pobre, pois, na lei em tela, so inclusos como beneficirios estudantes dos ensinos de primeiro, segundo e terceiro graus hoje, fundamental, mdio e superior e, portanto, uma faixa considervel de pessoas com mais de vinte anos, que representam uma parcela importante da PEA (Populao Economicamente Ativa) nacional e que, portanto, no integram o grupo dos menores.

Para esse debate, como partidrio da constitucionalidade da meia entrada, entra tambm o ministro Seplveda Pertence. Justifica o ministro a interveno estatal sob uma premissa apenas: trata-se de um direito

consuetudinrio.

Afirma o ministro: tambm peo vnia para no descobrir essa inconstitucionalidade em uma interveno na economia to consuetudinria no Brasil, como a da meia entrada estudantil.

Assim como na questo da competncia, no qual o voto do ministro Cezar Peluso teve importante contribuio, acompanha ele a divergncia e nega a constitucionalidade da lei paulista da meia entrada, embora no sentir ser muito simptica a [sua] posio. Deste modo, desconhece a validade desta interveno estatal na economia, in verbis:

Primeiro, o Estado no est proporcionando nada, est obrigando o particular a proporcionar. Segundo, se o argumento fosse verdadeiro, o Estado poderia baixar norma que estatua que menor de doze anos paga dez por cento da mensalidade escolar e outras anlogas.

Cezar Peluso, notoriamente, adota a posio do ministro Marco Aurlio, segundo o qual o Estado estaria fazendo graa com o chapu alheio e, fazer

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isso, no incentivar o acesso dos estudantes cultura, mas impor aos particulares que o faa. Esfora-se, ainda, para apontar qual seria, no limite, a conseqncia de se autorizar tal interveno do poder pblico na economia. Para ele, forar a iniciativa privada a incentivar cultura, com o meio ingresso, daria ao Estado o poder de tambm impor qual seria o valor da mensalidade que um menor deveria pagar na escola, por exemplo.

Essa concluso do ministro, contudo, no tem base slida. Vale dizer, Cezar Peluso, estica muito seu argumento, trazendo para um setor em que a relao entre poder pblico e iniciativa privada tem outra conotao e envolve outros atores, uma situao que concretamente no existiria.

O ministro Marco Aurlio, por sua vez, em um voto que tece consideraes sobre isonomia, interveno e custeio de forma simultnea e interligada, descarta a impossibilidade do poder pblico limitar o princpio da livre iniciativa quando o faz para atribuir a esta um nus que ao Estado foi dado pela Constituio.

Neste passo, salienta que a meia entrada uma interveno indevida e injustificada do Estado na economia na medida em que no d uma contrapartida queles obrigados a adot-la - o empresariado cultural. In verbis:
Essa forma de dispor, entretanto, com interferncia no fundo da livre iniciativa, sem contrapartida, cumprimentando o Estado e a premissa essa com chapu alheio, consentnea com a Constituio Federal? Ao meu ver, no (...). Prossegue: A norma conflita com fundamento da Repblica, que a livre iniciativa. Ela contrasta com preceito expresso no Diploma Bsico no artigo 174.

Cabe, ento, observar-se o fundamento jurdico utilizado pelo ministro, o artigo 174 da Constituio, que dispe:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo- incentivo atividade econmica ! - e planejamento, sendo este o planejamento e no a gratuidade, muito embora a gratuidade

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de forma parcial determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado (anotaes do ministro).

Da observao das anotaes do ministro, conjuntamente com o trecho selecionado de seu voto, retiram-se duas concluses: i) o ministro descarta a insero da meia entrada na categoria de incentivo estatal cultura j que no h efetivo investimento pblico no setor; ii) a atribuio de aumentar o acesso cultura estatal. Planejar como este acesso ser maximizado seu poder-dever, contudo, o Estado no pode invadir a esfera privada para obrig-la a oferecer uma semi-gratuidade a certos sujeitos beneficiados.

A utilizao deste artigo pelo ministro tem um fim muito especfico: desconstruir o argumento dos outros ministros em seu ponto nevrlgico. Isto, porque, ao no subsumir a lei ao artigo 174, acaba por descaracterizar este tipo de interveno estatal na economia.

O ltimo trecho do voto tm uma argumentao nada jurdica, mas interessante. Afirma o ministro: o Estado no atua sequer no campo em que deveria atuar, o campo do ensino fundamental, obrigatoriamente do Estado. Peo vnia queles que entendem de maneira diversa para concluir que o preceito conflita, at no mais poder, com a Constituio Federal. Por este raciocnio, Marco Aurlio utiliza-se da ineficcia da prestao educacional do Estado para argumentar que um devedor no pode cobrar que outrem pague sua dvida.

Assemelham-se as razes de decidir deste voto, com aquele que Marco Aurlio proferiu na ADI 3512, no qual foi o nico a declarar inconstitucional a garantia da semi gratuidade a doadores regulares de sangue. Pedindo vnia a Eros Grau, afirma: continuo entendendo que o Estado, em si, no pode cumprimentar com o chapu alheio.

Tentando seguir o seu raciocnio, chega-se premissa de que o Estado no pode intervir na economia e impor condies ao mercado sem que aos membros deste no tenha dado nenhum incentivo ou contraprestao. Assim

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como o julgado na ADI 1950, Marco Aurlio acredita que o Estado no pode impor aos particulares que cumpram um fim social que a ele pertence.

Por isso, mais adiante, afirma: No se o teria uma forma de remunerar a doao de sangue mediante algo que aparente como simples incentivo e tendo, portanto, os doadores de sangue o desconto, a meia entrada nos locais de cultura, esporte e lazer? A meu ver sim. Tenho dificuldades em placitar a norma.

Apesar desta passagem no ser muito clara, afirma o ministro, que o Estado poderia incentivar a doao de sangue, premiando aos sujeitos que aderissem s regras do programa, todavia, por meio de uma benesse em que o prprio Poder Pblico arque com os custos. Assim, a poltica pblica, louvvel em sua inteno aumentar a doao de sangue seria absolutamente legtima se, o prmio dado, mesmo a meia entrada, fosse subsidiado pelo Estado. O contrrio disso , segundo Marco Aurlio, forar o empresariado a arcar com os custos de uma poltica em que os benefcios nem se quer atingi-os indiretamente.

4.4.1 Anlise crtica

Em uma observao mais profunda do disposto nos votos dos ministros nestas duas ADIs, podem ser destacadas: i) uma discusso mais ampla, no qual o objeto a anlise dos limites do Estado: at onde pode o poder pblico condicionar a iniciativa privada; ii) se fator crucial para a interveno do Estado na economia, o oferecimento de uma contraprestao ao

empresariado; iii) se legtima, em qual espcie doutrinria se emolduraria essa interveno; iv) e, finalmente, em que grau o ministro estabelece relao entre os tpicos anteriores e a meia entrada, ou seja, as premissas contribuem para a dico de sua deciso?

Encontra-se o primeiro debate em um nvel muito abstrato. Conhecer os limites da interveno do Estado na economia um fator comum a grande parcela das questes de direito econmico, de modo que sua relao com a meia

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entrada no a mais direta. Mesmo assim Eros Grau apresenta em ambas as aes diretas, um voto eminentemente contido neste nvel.

Nestas duas aes diretas e tambm na ADI 2163 que garante meia entrada aos menores de vinte e um anos -, ainda no disponibilizada a deciso de mrito no site do STF28 - que Eros Grau reconstri os principais pontos de sua obra A ordem econmica na constituio de 1988, e, por meio de um voto principiolgico29, defende que o Estado tem plenas condies de agir na ordem econmica e consolidar as diretrizes e os fundamentos que a Constituio imps. Neste passo, declara legtima a interveno na medida em que ela possibilita a concretizao dos direitos cultura e sade.

Divergem de Eros Grau os ministros Marco Aurlio e Cezar Peluso, sobretudo o primeiro. No voto destes ministros constata-se um argumento

neoliberal, no qual a interveno do Estado no tem poder para condicionar um setor econmico a fins maiores, como a maximizao do acesso cultura e sade, seno com uma contraprestao estatal. Diferente do que se retira do voto de Eros Grau, nota-se que para o ministro Marco Aurlio, a interveno estatal deve ser mais homeoptica, justificvel apenas para corrigir possveis falhas do mercado, mas no para impor um planejamento ao setor privado.

Para Marco Aurlio, somente o subsdio estatal viabilizaria a meia entrada, portanto, para ele, a meia entrada seria legtima se tivesse a forma de incentivo indireto do Estado, no qual o valor perdido nas bilheterias se reverteria em diminuio dos encargos fiscais.

J o ministro Carlos Britto parte da premissa de que a meia entrada para estudantes (ADI 1950), em si mesma, j uma forma de incentivo cultura.

28 O julgamento de mrito da ADI 2163 foi suspenso no dia 25/05/2006 devido ao pedido de vista do ministro Gilmar Mendes. Segundo notcia publicada no site do STF, o ministro Eros Grau, tambm relator do caso, construiu a mesma argumentao das ADIs anteriores, julgando improcedente o pedido formulado, no que foi seguido pelos ministros Ricardo Levandowski e Carlos Ayres Britto. Marco Aurlio, mais uma vez abriu divergncia e motivado pelos debates, o ministro Gilmar Mendes pediu vista dos autos.

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Segundo Celso Antnio:

os incentivos fiscais so exoneraes totais ou parciais da obrigao de pagamento de determinados tributos durante um certo lapso de tempo, como contrapartida da realizao de investimentos em determinada atividade e sob certas condies, que o Poder Pblico repute teis para a coletividade, em consonncia com os valores estabelecidos no art. 170 e seus incisos30

Unindo esta definio ao disposto nas leis impugnadas pelas ADIs, nos quais inexiste meno expressa a uma fonte de custeio, ou a uma

contraprestao estatal, fica difcil encaix-la na categoria de incentivo. provvel que em seu voto, o ministro Carlos Britto utilizou-se do termo incentivo em outra acepo, talvez a mais literal, no sentido do Estado estar promovendo um estmulo, ao possibilitar uma maior participao dos estudantes em atividades de lazer e cultura.

O ministro Nelson Jobim tambm favorvel a esta interveno, pois apresenta o argumento de que, na verdade, a livre iniciativa no est sendo transgredida. Para ele, o empresariado possui mecanismos, como o rateamento, disponveis para evitar maiores prejuzos. Deste modo, a meia entrada no o onera ao ponto de lev-los falncia, como quer Marco Aurlio.

Finalmente, o argumento de Seplveda Pertence na ADI 1950 leva em conta que o meio ingresso uma interveno na economia consuetudinria, de modo que o costume quem a legitima. Assim, a meia entrada, ao contrrio da idia do impugnante da lei, no nasceu com esta, mas sim em um tempo e por um processo que se fez cogente, independentemente da sua positivao. Sob este ponto de vista, Seplveda Pertence traz ao seu voto uma norma de integrao, necessria quando, de alguma forma, a lei apresenta lacunas que impossibilitam o juiz de decidir. O legislador permite a utilizao do costume nos termos do artigo 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, que dispe: quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os
29 Descreveu-se o voto de Eros Grau como principiolgico por ter ele feito uma ponte entre os artigos 1 e 3 da CF e o art. 170.

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princpios gerais do direito. Contudo, possvel afirmar que a lei paulista foi omissa? Acredita-se que no. O fato da meia entrada ser uma tradio do direito brasileiro no razo suficiente para decidir, j que existe uma lei especfica que a positiva, alm da discusso sobre princpios constitucionais esboada

expressamente no voto dos demais ministros.

Aps a anlise dos votos dos ministros, fica ainda uma dvida, no sobre a legitimidade da interveno, visto ser perfeitamente justificada as posies favorveis e contrrias a essa inferncia estatal na economia. Consiste essa dvida em que espcie doutrinria essa medida se moldaria. Nota-se que, segundo os administrativistas representados por Celso Antnio, no seria ela uma forma de incentivo. Descarta-se tambm a sua natureza de tabelamento de preos, j que no existe expressamente uma imposio de valores mximos ou mnimos ao preo do ingresso.

Talvez a meia entrada seja em si, uma nova espcie de interveno do Estado na economia que, por meio de lei, condiciona a livre iniciativa a determinado comportamento sem que, para tanto, exista qualquer subsdio.

5.

CONSIDERAES FINAIS

A principal finalidade desta monografia foi fazer um mapeamento dos argumentos dos ministros do Supremo Tribunal Federal nas aes diretas que tivessem leis de meia entrada como objeto. Durante todo o trabalho, por meio de um elenco de critrios objetivos, buscou-se fazer uma anlise jurisprudencial que localizasse incoerncias, ideologias, tendncias, enfim, uma observao crtica dos votos.

Cabe agora fazer uma sntese deste debate, indicando-se as linhas argumentativas utilizadas por cada ministro. Pontua-se logo de incio que, devido ao nmero reduzido de aes analisadas, no foi possvel descobrir o posicionamento sobre o tema de todos os ministros que hoje integram o STF.
30

MELLO, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 19 ed. So Paulo: Malheiros, 2005, 750 p.

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Contudo, em sentido oposto, foi possvel encontrar mais de um voto do mesmo ministro, como ocorreu com Eros Grau e Marco Aurlio, estes que polarizaram o debate sobre a semi gratuidade.

Deste modo, com a ressalva de no se conhecerem as razes de decidir de todos os ministros que integram hoje o Tribunal, ser possvel, com vistas no material j analisado, observar tendncias, que serviro de balizas para um prognstico. Primeiramente, tanto a medida cautelar da ADI 2163, quanto as decises de mrito das aes diretas 1950 e 3152, tiveram seus pedidos julgados improcedentes. Em todos os julgados, o STF declarou constitucionais as leis de meia entrada.

Contudo, nas duas decises de mrito, enquanto Eros Grau defende a constitucionalidade desta interveno na economia, o ministro Marco Aurlio, em sentido oposto, descaracteriza a sua constitucionalidade. Portanto, analisarse-o, em primeiro lugar, os votos destes dois ministros.

Relator em ambas as aes de mrito, Eros Grau, dentre todos os ministros da Corte, apresenta maior previsibilidade. Logo na ADI 1950, primeira deciso de mrito sobre o meio ingresso, ele construiu o seu leading case, utilizado tambm na ADI 3512 e, como adianta as notcias do prprio site do Supremo, tambm na deciso de mrito da ADI 2163. Seu apreo por estes julgados to grande que ele os incluiu na lista de julgamentos histricos do STF.

Em seus votos destaca-se a busca de julgar, por meio de uma anlise sistmica da Constituio Federal, a meia entrada como uma interveno legtima do Estado no domnio econmico. Eros Grau procura nos artigos 1, 3 e 170 da Constituio balizas para afirmar que o princpio da livre iniciativa no absoluto, ao contrrio, ele foi uma escolha dentre outras tantas do constituinte e que, portanto, deve se moldar a estes outros fundamentos do Estado Brasileiro.

Critica-se, entretanto, o abstracionismo apresentado em todos os seus julgamentos. Em ambas as ADIs, embora seja notvel a construo de uma argumentao coerente, pouco se fala do meio ingresso em si. O ministro

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focaliza todos os seus esforos para legitimar esta espcie de interveno e esquece, contudo, de analisar se realmente isonmica a garantia da meia entrada aos estudantes, ou ento, se no um casusmo a concesso da semi gratuidade a doadores de sangue. Parece em seus votos que o importante retirar todas as dvidas que permeiam a questo dos limites do Poder Pblico, avalizando ele a meia entrada a qualquer grupo que o legislador deseje beneficiar.

Em sentido oposto esto os julgados de Marco Aurlio. Ainda que haja uma contradio entre o proposto nas decises de mrito das ADIs 1950 e 3512 e o dito na medida cautelar da ADI 2163 na qual admite que o fator de discrmen estudantes apto para garantia da meia entrada , o ministro fincou posio contrria a essa forma de interferncia do Estado no domnio econmico e, em todas as decises de mrito, declarou inconstitucionais as leis de entrada. meia

A principal razo de decidir do ministro consiste em afirmar a impossibilidade do Poder Pblico condicionar o setor privado a um determinado comportamento que lhe trar agravos financeiros emitir a meia entrada , sem que a ele seja concedida uma contraprestao, um ressarcimento pelos prejuzos.

O ministro Carlos Britto, por sua vez, inclina-se a declarar constitucionais as leis que garantem a meia entrada a jovens e a estudantes. Tanto em seu voto na ADI 1950, como na deciso de mrito da ADI 2163 ainda indisponvel no site do STF -, o ministro defende a possibilidade do Estado, sob a figura do Estado-membro, interferir na esfera privada para condicion-la aos fins ao que a Constituio postula como essenciais. Assim para Carlos Britto, a funo social da propriedade justifica a meia entrada que nada mais do que a efetivao do direito cultura e ao lazer de um grupo que primordialmente protegido pela Constituio as crianas e os adolescentes.

J os ministros Cezar Peluso e Seplveda Pertence, embora j tenham votado nas decises de mrito, no construram uma argumentao definitiva para julgar a constitucionalidade das leis de meia entrada. Ainda

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faltam-lhes maiores razes para decidir, ou ento, uma melhor explicao dos seus argumentos. O primeiro deles define a meia entrada como tabelamento de preos, mas no se esfora para dizer o porque disto. Seplveda Pertence, por sua vez, simplesmente decide pela constitucionalidade da meia entrada sob o argumento de que este um direito consuetudinrio dos estudantes. Resta dvidas se, em outra oportunidade em que existir outro fator de discrmen, julgar o ministro constitucional a garantia da semi gratuidade.

Relembra-se tambm que, embora no integre mais a Corte, o ministro Nelson Jobim defensor da meia entrada por afirmar a existncia de um subsdio cruzado, que acaba por amortizar os prejuzos dos empresrios culturais. Ele no s admite o meio ingresso para estudantes, como tambm para jovens menores de vinte um anos e doadores regulares de sangue.

Em aspectos gerais, constata-se que, embora exista uma variedade de razes de decidir, faltam aos acrdos uma maior seriedade. Para fazer a anlise destes julgados foi necessrio um esforo de imaginar o porque de determinado posicionamento, ou tentar ligar argumentos aos fins intentados pelo juiz. Faltou aos ministros elaborar trilhas mais seguras, mais consistentes sobre os diversos temas que integram a meia entrada.

Resta saber se estas crticas tambm sero aplicadas s aes que aguardam julgamento. Sobre estas, cabe fazer algumas observaes, visto que as razes dos autores para impugnar atos normativos que concedem a meia entrada so diferentes do anteriormente proposto.

A tese levantada pela Confederao Nacional do Comrcio, nas duas aes que autora ADI 1950 e ADI 2163 - segundo a qual a meia entrada um injusto limitador do princpio da livre iniciativa, no colheu decises favorveis. Isso pode ter sido notado pelos impetrantes das duas ADIs que aguardam julgamento no STF.

Na primeira ao (ADI 2595), movida pela OAB, observou-se na petio inicial a considerao da constitucionalidade desse instrumento que segundo ela, opera uma incluso cultural. O foco de discusso no est em torno

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da questo dos custos ou da ilegitimidade desta interveno, mas sim, na falta de controle que trouxe a MP 2208, ao abrir a inmeros rgos, a possibilidade de emitir a carteirinha de estudante.

O governador do Estado de So Paulo, na ADI (3753) que questiona o benefcio cedido aos professores da rede estadual, por sua vez, leva em conta pontos inditos nas ADIs, como por exemplo, o valor do trabalho daqueles profissionais que laboram no meio cultural, dependentes da renda arrecadada nas bilheterias. Nota-se, portanto, que o autor desta ao foi sensvel o suficiente para trazer ao Supremo novos atores que, no plano concreto, sofrem as conseqncias do meio ingresso.

Aproximam-se estas aes do debate que mais se reclama: a falta de fiscalizao na emisso da carteirinha do estudante, a falta de critrios que justifiquem a determinao do benefcio a determinado grupo, enfim, questes muito relevantes e que acrdos julgados. ainda no fizeram parte da discusso central dos

Todavia, pondera-se aqui que o fato dos ministros focarem-se em questes constitucionais, tentando justificar a meia entrada por meio de um conjunto de princpios e regras por ele escolhidos no um erro em si; essa essencialmente a funo dos ministros ao julgar. Os juzes no podem incorrer, contudo, em exageros doutrinrios que atribuam meia entrada uma

participao secundria nas decises.

Questes que merecem um debate urgente, como os erros e distores do modelo atual de garantia da meia entrada, devem ser tratadas mais cautelosamente pelo legislador. Isso porque, critrios para a seleo do grupo beneficiado, do rgo responsvel pela emisso da carteirinha de comprovao do benefcio, o grau de eficincia do meio ingresso como poltica pblica, fazem parte de um dilogo que, passa, em primeiro lugar, pelo crivo das Assemblias Legislativas, palco ideal para se reunirem todos os interessados.

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REFERNCIAS

GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988, interpretao e crtica. 11a ed. So Paulo, Malheiros, 2006. MACHADO, Mario Brockmann. Notas sobre poltica cultural no Brasil. In: MICELI, Srgio. Estado e Cultura no Brasil. So Paulo, Difuso, 1984. MELLO, Celso Antnio B. Contedo jurdico do princpio da igualdade. 3a ed., 13a tiragem. So Paulo, Malheiros, 2005.

________. Curso de Direito Administrativo, 19 ed. So Paulo, Malheiros, 2005. NOVAES, Tereza e SOARES, Pedro. O Preo da Cultura. Folha de So Paulo, So Paulo, 15 de janeiro de 2006. Disponvel em: www.folhaonline.com. Consulta em: 20 outubro de 2006.

OLIVIERI, Cristiane Garcia. Cultura Neoliberal: leis de incentivo como poltica de cultura. So Paulo, Escrituras, 2000.

Jurisprudncia

Analisada: ADI 1950; MC ADI 2163; ADI 3512. Citada: ADI 319; ADI 2443 ADI 2595; ADI 2799; ADI 3215; ADI 3753.

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ANEXO

Anexo A: ADI 1950

rgo Julgador: STF (pleno) Fonte: STF na internet. Pesquisa de Jurisprudncia. 17/08/2006 Tema: Inconstitucionalidade da meia entrada a estudantes Caso: Lei paulista de meia-entrada Classe e n: Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1950 SP Relator: Min. Eros Grau Data de Julgamento: 03/11/2005 Partes: Requerente: Confederao Nacional do Comrcio Requerido: Assemblia Legislativa de So Paulo

Ementa: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.844/92, DO ESTADO DE SO PAULO. MEIA ENTRADA ASSEGURADA AOS ESTUDANTES REGULARMENTE MATRICULADOS EM ESTABELECIMENTOS DE ENSINO. INGRESSO EM CASAS DE DIVERSO, ESPORTE, CULTURA E LAZER. COMPETNCIA CONCORRENTE ENTRE A UNIO, ESTADOS-MEMBROS E O DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO ECONMICO. CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE INICIATIVA E ORDEM ECONMICA. MERCADO. INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA. ARTIGOS 1, 3, 170, 205, 208, 215 e 217, 3, DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1. certo que a ordem econmica na Constituio de 1.988 define opo por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstncia no legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado s intervir na economia em situaes excepcionais. 2. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constituio enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ao global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1, 3 e 170. 3. A livre iniciativa expresso de liberdade titulada no apenas pela empresa, mas tambm pelo trabalho. Por isso a Constituio, ao contempl-la, cogita tambm da "iniciativa do Estado"; no a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas empresa. 4. Se de um lado a Constituio assegura a livre iniciativa, de outro determina ao Estado a adoo de todas as providncias tendentes a garantir o efetivo exerccio do direito educao, cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 215 e 217 3, da Constituio]. Na composio entre esses princpios e regras h de ser preservado o interesse da coletividade, interesse pblico primrio. 5. O direito ao acesso cultura, ao esporte e ao lazer, so meios de complementar a formao dos estudantes. 6. Ao direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Dispositivos Questionados: art. 1 da Lei Estadual n 7844/92

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Beneficirios da Lei: Estudantes regularmente matriculados no primeiro, secundo e terceiro graus de instituies pblicas e privadas.

Fatos: A Confederao Nacional do Comrcio move ADI em face do artigo 1 da Lei n 7884/92, que segundo ela colidiria com os artigos 170 e 174 da Constituio Federal. O esforo da requerente o de afirmar que a norma em questo colide com os arts. 170 e 174 da Constituio Federal, pois a instituio da meia

entrada seria uma indevida e inconstitucional interveno do Estado-membro no domnio econmico, pois, materialmente, ele estaria "fixando preos o que, segundo a requerente, competncia privativa da Unio. Em resposta, a Assemblia Legislativa reafirma a competncia do Estadomembro legislar sobre meia entrada pois matria de direito econmico, previsto no artigo 24, inciso I da Constituio Federal (competncia

concorrente), no regulamentada por norma geral federal. Finalmente, pondera que a meia entrada no fixao de preos e que, ao institu-la, tem o Estado o interesse de maximizar o acesso dos estudantes cultura. O governador do Estado, em defesa da lei sustenta ainda que o dispositivo impugnado alm de no contrariar a liberdade de empresa dos promotores de eventos, visto basear-se em diretriz constitucional que garante o direito cultura, ao esporte e ao lazer (artigos 205; 208, V; 215 e 217, 3 da CF). Finalmente, tanto o Advogado-Geral da Unio quanto o Procurador-Geral da Unio opinam pela improcedncia do pedido.

Deciso: O Tribunal, por maioria, julgou improcedente a ao, nos termos do voto do relator, vencidos os Senhores Ministros Marco Aurlio e Cezar Peluso. Votou o Presidente, Ministro Nelson Jobim. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Carlos Velloso. Falou pelo Paulo, o Dr. Marcos Ribeiro de 03.11.2005. requerido, Governador do Estado de So Barros, Procurador do Estado. Plenrio,

Votos Vencidos: Ministros Marco Aurlio e Cezar Peluso.

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Principal fundamentao dos votos Eros Grau O Estado-membro tem competncia concorrente para legislar sobre direito econmico (artigo 24, I). Esta interveno do Estado na economia legtima, pois possibilita a efetivao de direitos

constitucionalmente postos, como o direito cultura, ao lazer e educao, portanto, no h uma injusta limitao ao princpio da livre iniciativa. Nelson Jobim No h vcio formal, alm disso, o empresariado no arca com os custos da meia entrada: por meio de rateamento, tudo descontado de quem paga inteira. Finalmente, defende a meia entrada, pois ela d concretude socializao dos menores. Marco Aurlio Admite o vcio formal, pois a meia entrada matria de direito civil (artigo 22, I). No legitima esta interveno que, segundo ele, interfere de fundo na iniciativa privada, cumprimentado o Estado com o chapu alheio. O fator de discrmen estudante no legtimo. Cezar Peluso A meia entrada tabelamento de preo, portanto, competncia exclusiva da Unio (artigo 22,I). Carlos Britto O Estado-membro competente para legislar sobre meia entrada com base nos artigos 24, IX; 215 e 216. Determina que no dever somente do Estado, mas tambm da sociedade, assegurar s crianas e aos adolescentes o direito ao lazer e cultura. Tambm relembra o princpio da funo social da propriedade. Defende a existncia de um subsdio cruzado. Seplveda Pertence meia entrada estudantes como uma interveno consuetudinria do Estado na economia.

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Anexo B: ADI 3512

rgo Julgador: STF (pleno) Fonte: STF na internet. Pesquisa de Jurisprudncia. 17/08/2006 Tema: Inconstitucionalidade da Lei de meia-entrada Caso: Lei capixaba de meia-entrada Classe e n: Medida Cautelar de Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3512ES Relator: Eros Grau Data do julgamento: 15/02/2006 Partes: Requerente: Governador do Estado do Esprito Santo Requerido: Assemblia Legislativa do Esprito Santo
Emenda: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.737/2004, DO ESTADO DO ESPRITO SANTO. GARANTIA DE MEIA ENTRADA AOS DOADORES REGULARES DE SANGUE. ACESSO A LOCAIS PBLICOS DE CULTURA ESPORTE E LAZER. COMPETNCIA CONCORRENTE ENTRE A UNIO, ESTADOS-MEMBROS E O DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO ECONMICO. CONTROLE DAS DOAES DE SANGUE E COMPROVANTE DA REGULARIDADE. SECRETARIA DE ESTADO DA SADE. CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE INICIATIVA E ORDEM ECONMICA. MERCADO. INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA. ARTIGOS 1, 3, 170 E 199, 4 DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1. certo que a ordem econmica na Constituio de 1.988 define opo por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstncia no legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado s intervir na economia em situaes excepcionais. Muito ao contrrio. 2. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constituio enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ao global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1, 3 e 170. 3. A livre iniciativa expresso de liberdade titulada no apenas pela empresa, mas tambm pelo trabalho. Por isso a Constituio, ao contemplla, cogita tambm da "iniciativa do Estado"; no a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas empresa. 4. A Constituio do Brasil em seu artigo 199, 4, veda todo tipo de comercializao de sangue, entretanto estabelece que a lei infraconstitucional dispor sobre as condies e requisitos que facilitem a coleta de sangue. 5. O ato normativo estadual no determina recompensa financeira doao ou estimula a comercializao de sangue. 6. Na composio entre o princpio da livre iniciativa e o direito vida h de ser preservado o interesse da coletividade, interesse pblico primrio. 7. Ao direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

Dispositivos Questionados: Lei n 7737/04 Beneficirios da Lei: Doadores regulares de sangue Fatos: O Governador do Estado do Esprito Santo prope ao direita com pedido de medida cautelar em face da lei n 7737 por considerar que ela invade a sua esfera de competncia privativa, ao imputar novas atribuies a um rgo

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subordinado diretamente a ele. Fundamenta seu entendimento com os artigos 61, 1, II, e; 84, II e VI alnea a, e 199, 4. Tambm pondera que a Constituio de 1988 probe qualquer recompensa financeira pela doao de sangue, que caracterizaria uma comercializao de sangue. A Assemblia Legislativa nega a existncia do vcio formal, visto que, a competncia para instituir polticas pblicas, concorrente, declara somente, que o artigo 4 pode ser inconstitucional. Acrescenta, finalmente, que a lei no coaduna com a comercializao de sangue. Em sua manifestao o Advogado-Geral da Unio questiona o artigo 4 da lei impugnada, visto que, determinar Secretaria Estadual de Sade a emisso de carteira de controle de doaes, ele afronta o artigo 61, 1, II, alnea a. O Procurador-Geral, por sua vez, opinou pela improcedncia do pedido, visto a lei promover um incentivo doao de sangue e no permitir a sua

comercializao.

Fundamentao Principal: Eros Grau Admite inicialmente o vcio do artigo 4, como base em precedentes da corte, mas evolui para consider-lo constitucional, devido a froa do debate com os outros ministros. Dita tratar-se de uma interveno por induo, no qual o Estado atravs de uma sano premial, condiciona o agir dos sujeitos a um fim desejvel, no caso, o aumento das reservas de sangue dos hemocentros. Marco Aurlio Faz uma interpretao conforme a constituio para retirar do rol de obrigados do artigo 1 da lei as pessoas jurdicas de direito privado. Relembra a sua mxima de que o Estado, em si, no pode cumprimentar com o chapu alheio. Nelson Jobim, Seplveda Pertence, Gilmar Mendes Depois de um debate sobre a constitucionalidade do artigo 4 da lei, votam com o relator. Deciso: O Tribunal, por maioria, julgou improcedente a ao direta de inconstitucionalidade, vencido o Senhor Ministro Marco Aurlio, que a julgava procedente. Votou o Presidente, Ministro Nelson Jobim. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Carlos Britto. Plenrio, 15.02.2006. Voto Vencido: Min. Marco Aurlio

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Anexo C: ADI 2163

rgo Julgador: STF (pleno) Fonte: STF na internet. Pesquisa de Jurisprudncia. 17/08/2006 Tema: Inconstitucionalidade da Lei de meia-entrada Caso: Lei carioca de meia-entrada Classe e n: Medida Cautelar de Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2163RJ Relator: Nelson Jobim Data de Julgamento: 29/06/2000 Partes: Requerente: Confederao Nacional do Comrcio Requerido: Assemblia Legislativa de So Paulo Emenda: CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL QUE ASSEGURA O PAGAMENTO DE 50% PARA O INGRESSO EM CASAS DE DIVERSES, PRAAS DESPORTIVAS E SIMILARES AOS JOVENS DE AT 21 ANOS. A SITUAO COMPREENDE UMA BILATERALIDADE: O ALEGADO PREJUZO FINANCEIRO DAS EMPRESAS E A PROTEO A UM BEM JURDICO SUBJETIVO - A CULTURA. EM DECISO CAUTELAR TRANSPARECE QUE O PREJUZO IRREPARVEL OCORRERIA EM RELAO AOS BENEFICIRIOS DA LEI. LIMINAR INDEFERIDA. Dispositivos Questionados: artigo 1 da Lei n 3364/2000

Beneficirios da Lei: jovens de at vinte e um anos

Precedentes: ADI-2-MC 23329,RE-29429. Fatos:

(RTJ-169/763),

ADI-107-MC

(RTJ-130/967),

MS-

A Confederao Nacional do Comrcio requer, pelos mesmos fundamentos postos na ao direta 1950, a inconstitucionalidade da lei carioca que concede aos jovens de at vinte e um anos o direito ao meio ingresso. Reafirma ela que a meia entrada um planejamento compulsrio que o Estado impe ao setor privado, o que contraria o artigo 174 da CF, alm de ser uma fixao de preos. Requer a medida antecipatria de tutela.

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Fundamentao Principal: O julgamento da ADI 2163 ainda no foi concludo, devido ao pedido de vista do ministro Gilmar Mendes. Mas sabe-se, pelos informativos do site do STF
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, que o relator, ministro Eros Grau, julgou improcedente o pedido formulado

na ADI 2163, no que foi seguido pelos ministros Ricardo Levandowski e Carlos Ayres Britto. Marco Aurlio abriu divergncia e motivado pelos debates, o ministro Gilmar Mendes pediu vista dos autos. Contudo, existiu um debate prvio, no julgamento da medida cautelar entre os ministros Nelson Jobim e Marco Aurlio. Nelson Jobim admite a constitucionalidade do fator de discrmen idade ( jovens de at vinte e um anos), pois, segundo ele, a cultura no deve se limitar somente aos estudantes, mas tambm aos no-estudantes. Marco Aurlio admite somente a concesso da meia entrada a estudantes.

Deciso: indeferido o pedido de suspenso cautelar. Voto Vencido: Votao unnime.

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Suspenso julgamento de ADI contra meia-entrada para menores de 21 anos Pedido de vista do ministro Gilmar Mendes suspendeu o julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2163, proposta pela Confederao Nacional do Comrcio (CNC) contra o artigo 1 da Lei n 3364, do Estado do Rio de Janeiro, que assegura o desconto de 50% no valor dos ingressos em casas de diverses, praas desportivas e similares aos jovens de at 21 anos de idade. De acordo com a CNC, a lei questionada ofende os artigos 170 e 174 da Constituio Federal (CF) no tocante indevida interveno do Estado do Rio no domnio econmico, impondo aos empresrios do setor a cobrana de preos diferenciados para determinada categoria da populao. Alega tambm que h, nesse caso, inconstitucionalidade formal porque a interveno na economia s cabvel, excepcionalmente, Unio. Em seu voto, o ministro Eros Grau, relator da matria, afastou preliminarmente a alegao de inconstitucionalidade formal, pois no somente a Unio pode intervir na economia, mas tambm os estados-membros e o Distrito Federal, de acordo com o artigo 24, inciso I da Carta Magna. O ministro disse no visualizar no campo material nenhuma inconstitucionalidade, posto que a alegao de excepcionalidade da interveno do estado na economia no cabe no presente caso. Explicou que a Constituio anuncia programas, diretrizes e fins a serem conjuntamente realizados pelo estado e sociedade, entre eles tanto os dispositivos dedicados livre iniciativa como aqueles que determinam a adoo de medidas que visem garantir o exerccio do direito educao, cultura e ao desporto. De acordo com o ministro, na composio de princpios e regras h de ser preservado o interesse da coletividade, interesse pblico primrio. Finalizando, Eros Grau ponderou que a superao da oposio entre o lucro e a acumulao de riqueza da empresa e o direito de acesso cultura, ao esporte, ao lazer como meio de complementar a formao dos jovens no apresenta maiores dificuldades. Concluindo, o relator julgou improcedente o pedido formulado na ADI 2163, no que foi seguido pelos ministros Ricardo Levandowski e Carlos Ayres Britto. Marco Aurlio abriu divergncia e motivado pelos debates, o ministro Gilmar Mendes pediu vista dos autos. (Fonte: Notcias do STF, data: 25/05/2006).