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PESQUISA TERICA

Da Seguridade Social intersetorialidade: reflexes sobre a integrao das polticas sociais no Brasil

Giselle Lavinas Monnerat

Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)

Rosimary Gonalves de Souza

Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)

Da Seguridade Social intersetorialidade: reflexes sobre a integrao das polticas sociais no Brasil
Resumo: Neste artigo reflete-se sobre os dilemas da integrao das polticas sociais no Brasil desde a inscrio da Seguridade Social na Carta Constitucional de 1988 at a tematizao mais recente acerca da intersetorialidade. Constri-se a anlise, sobretudo, a partir das trajetrias das polticas de sade e assistncia social, haja vista que os legados institucionais e a histria de formao dessas reas fornecem uma base de argumentao fecunda para o estudo aqui proposto. Demonstra-se que o processo de implementao da Seguridade Social esbarra em obstculos de ordem poltica e econmica que dificultam a promessa integradora proposta. Ademais, observa-se que o modelo descentralizado, sob o qual operam as polticas sociais, em especial as de sade e assistncia social, recoloca a necessidade de sinergia intersetorial para enfrentar a complexidade dos problemas sociais. Por fim, busca-se destacar os principais desafios integrao das polticas sociais, sinalizando tratar-se de tarefa nada trivial. Palavras-chave: Seguridade Social. Intersetorialidade. Sade. Assistncia social.

From Social Security to Intersectoriality: Reflections on the Integration of Social Policies in Brazil
Abstract: This article reflects on the dilemmas of integration of social policies in Brazil since the inscription of Social Security in the countrys constitution of 1988 until the most recent theories on intersectorality. The analysis is built above all on the trajectories of health care and social assistance policies, considering that the institutional legacies and the history of formation of these fields provide a base for fertile debate for this study. It demonstrates that the implementation of Social Security confronts political and economic obstacles that hamper the integrated promise proposed. In addition, it observes that the decentralized model from which social policies operate, in particular those for healthcare and social assistance, emphasizes the need for an intersectorial synergy to confront the complexity of social problems. Finally, it seeks to highlight the principal challenges to the integration of social policies, indicating that this is not a trivial task. Key words: Social Security. Intersectoriality. Healthcare. Social assistance.

Recebido em 15.10.2010. Aprovado em 18.01.2011. R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 41-49, jan./jun. 2011

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Introduo Este artigo objetiva discutir os principais dilemas que permeiam a implementao da Seguridade Social no Brasil, tomando como foco as trajetrias recentes das polticas de sade e assistncia social. Partese do entendimento de que, se por um lado, a Seguridade Social, tal como preconizado na Carta de 1988 (BRASIL, 2002), esbarra em viscerais obstculos de ordem poltica e econmica para sua implementao, por outro, o modelo descentralizado, sob o qual passa a operar o sistema de proteo social, recoloca a questo da integrao das polticas sociais a partir do esteio dos problemas enfrentados no contexto do que se convencionou chamar a ponta do sistema. Assim, ainda que recalcado, o problema da necessidade da integrao retorna, uma vez que as reas de poltica social que mais avanaram na direo de um novo arcabouo poltico-institucional (como o caso da sade) se deparam hoje com limites estruturais da sociedade brasileira que necessitam de enfrentamento intersetorial, atravs da conformao de uma rede de proteo social. Neste trabalho, diferentemente das reas de sade e assistncia social, a abordagem est menos focada na Previdncia Social, outro membro do trip da Seguridade Social. Isto se justifica porque essa rea se caracteriza por uma trajetria tcnica e poltica bastante hermtica, situao que at ento no favoreceu a disseminao de propostas de mudanas, principalmente aquelas que dizem respeito integrao de aes entre diversas reas de polticas. Se o princpio constitucional da descentralizao no se coloca para a Previdncia Social, a lgica intersetorial ainda parece estranha ao contexto desta arena poltica. Decerto, o status institucional da previdncia faz com que as propostas relativas integrao com outras reas setoriais tenham enorme dificuldade de penetrao no mbito dessa poltica. A semntica inscrita no conceito de seguridade encerra a noo de proteo social do indivduo e sua incluso no rol de direitos providos pelo Estado, independentemente da sua insero ou no na esfera do trabalho. J o conceito de intersetorialidade se volta para a construo de interfaces entre setores e instituies governamentais (e no governamentais), visando o enfrentamento de problemas sociais complexos que ultrapassem a alada de um s setor de governo ou rea de poltica pblica. Sendo assim, em ambas as concepes est presente, para sua consecuo, o imperativo da integrao entre as polticas, uma vez que tanto a Seguridade Social quanto a intersetorialidade se confrontam e devem responder complexidade das demandas sociais contemporneas. no esforo de problematizar tais questes que reside o argumento central da anlise aqui empreendida.
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Seguridade Social: da promessa de integrao para alm do vnculo contributivo aos pontos de inflexo marcantes de sua trajetria Como resultado do movimento de redemocratizao do pas, a Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2002), ao menos do ponto de vista normativo, ultrapassa a perspectiva de seguro social e inaugura a concepo de seguridade social. Esta entendida como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (BRASIL, 2002, art. 194). A incluso da previdncia, da sade e da assistncia como integrantes da Seguridade Social introduziu a noo de direitos sociais universais como parte da condio de cidadania, antes restrita apenas aos beneficirios da Previdncia Social. A incorporao da noo de seguridade no Brasil implicou em um redimensionamento significativo das trs polticas que a integram. No caso da sade, o reconhecimento de que a sade direito de todos e um dever do Estado (BRASIL, 2002, art. 196) marcou uma mudana significativa com o modelo securitrio representado pela medicina previdenciria, ampliando, assim, a prpria concepo de direito sade. Na assistncia social, preciso reconhecer que, pela primeira vez, esta adquiriu o estatuto de poltica pblica, entendida como rea de interveno do Estado, o que abriu possibilidades de rompimento com o legado assistencialista. E mesmo na Previdncia Social, na qual se mantm a lgica contributiva que requer uma base atuarial para garantir sua sustentabilidade, verificou-se o afrouxamento do vnculo contributivo como princpio estruturante do sistema, legitimando programas de transferncia de renda do porte da aposentadoria rural (FLEURY, 2006; VIANNA, 2001; MONNERAT; SENNA, 2007). Entretanto, h consenso na literatura especializada na avaliao de que a Seguridade Social, tal como inscrita na Constituio de 1988, no foi ainda, de fato, implementada (FLEURY, 2006; VIANNA, 2001). Em primeiro lugar, no se pode esquecer que a definio da legislao infraconstitucional aconteceu em conjuntura poltica e econmica bastante adversa1. Deste modo, possvel dizer que a maior ou menor correspondncia das leis orgnicas das diferentes arenas setoriais (sade, assistncia social e previdncia) aos dispositivos constitucionais est relacionada capacidade poltica, organizativa e de resistncia dos atores envolvidos com essas polticas (MONNERAT; SENNA, 2007). Vianna (1998, 2001) argumenta que este conjunto de leis sedimentou caminhos diversos para as reas envolvidas na Seguridade Social e, por conseguinte, tornou mais difcil a articulao do sistema de proteo social tal como prescrito na Constituio.

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Em segundo lugar, no que diz respeito ao financiamento da seguridade, foi prevista uma diversidade de fontes oramentrias, visando imprimir um carter mais redistributivo, mas na verdade no se conseguiu garantir que os recursos financeiros definidos constitucionalmente fossem a ela destinados. O perodo que segue a aprovao da Constituio caracterizado por acirradas disputas entre os ministrios das reas sociais e o Ministrio da Fazenda. Este ltimo, por sua vez, passa a realizar reiterados contingenciamentos2 de verbas destinadas s polticas sociais (VIANNA, 2005). A forte concorrncia entre as reas de poltica que deveriam compor a Seguridade Social tambm contribuiu para o fracasso de sua implementao. Como consequncia disso, ocorre a especializao das fontes de financiamento da seguridade por rea de poltica social3, o que acaba de vez com a pretenso constitucional de se criar um oramento nico, cuja gesto se daria atravs de um ministrio prprio. Com efeito, no houve por parte das trs reas envolvidas nenhum tipo de mobilizao para lutar pelo oramento unificado e tampouco pelo referido ministrio, tal como previsto na Constituio (MONNERAT; SENNA, 2007). Esta postura impediu a formao de uma dada identidade da rea social atravs da conformao do sistema de seguridade social e, em ltima instncia, perdeu-se, sobretudo, a oportunidade de reforar o debate em favor da integrao entre poltica social e poltica econmica no pas. Em terceiro lugar, sem desconsiderar a conjuntura desfavorvel em que se processou a implantao das mudanas constitucionais, imprescindvel assinalar que as trajetrias institucionais e o legado tcnico e poltico das reas de poltica social (sade, assistncia e previdncia) exerceram influncia direta sobre os caminhos tortuosos em direo integrao das reas sociais. Para Fleury (2006), o setor sade assumiu posio ambgua e at mesmo divergente em relao seguridade, temendo que a criao de um Ministrio nico da Seguridade Social provocasse perda de identidade e especificidade na construo do Sistema nico de Sade (SUS) (MONNERAT; SENNA, 2007). Do ponto de vista da assistncia social, observase que a fragilidade institucional e o vis clientelista, historicamente predominante, constituram relevantes obstculos mobilizao desta arena setorial. Quanto Previdncia Social, o comportamento contrrio seguridade pode ser justificado por sua tradio de insulamento burocrtico e forte carter de centralizao de deciso e gesto. Ademais, tem recursos garantidos atravs da arrecadao de contribuies sociais ( VIANNA, 1998; MONNERAT; SENNA, 2007). Verifica-se, ento, que o abandono da ideia de seguridade social e a consequente desarticulao da

rea social tm repercusses negativas na conduo da poltica social que persistem na atualidade. A primeira delas diz respeito ao constante contingenciamento de recursos para o campo social que poderia ter sido minimizado no fosse a ausncia de cooperao entre as trs reas envolvidas na Seguridade Social. Da mesma forma, como segunda repercusso, a no adoo da perspectiva sistmica, traduzida na desarticulao entre sade, assistncia social e previdncia, obstaculizou o desenvolvimento de uma cultura do dilogo e da promoo de aes intersetoriais no campo das polticas sociais, com consequncias marcantes no contexto atual. De fato, o abandono da perspectiva de integrao da poltica social e o simultneo reforo da competitividade entre setores sociais reiteraram a fragilidade no enfrentamento da fragmentao dos programas e aes nessa rea, no pas. Por tudo isso, dizse que a noo de seguridade social contm valores polticos que precisam ser resgatados de modo a rever os descaminhos da reforma at aqui empreendida (FLEURY, 2006). No obstante as questes antes descritas, buscase analisar como, na atualidade, a necessidade da interseo entre as polticas sociais permanece presente como mecanismo essencial potencializao das aes no campo social. Toma-se como foco central de anlise as inflexes nas polticas de sade e de assistncia social, haja vista que a Previdncia Social, embora parte integrante da trade da Seguridade Social, no tem evidenciado em sua trajetria iniciativas ou propostas de ao concertadas com outras reas de poltica social. Incluso da intersetorialidade nos princpios e nos programas do Sistema nico de Sade: dilemas e perspectivas Do ponto de vista da sade, rea que historicamente apresenta maior acmulo em termos da experincia poltica, durante todo o perodo recente de consolidao institucional do SUS, no foi dado prioridade implementao de estratgias de construo de um sistema de seguridade social, o que poderia ter ocorrido, mediado pela diretriz da intersetorialidade, presente no iderio da reforma sanitria. O fato que a descentralizao da sade avana em termos do planejamento e gesto setorial, mas, na atualidade, observa-se que tais conquistas so limitadas pela persistncia do modo fragmentado de produzir a poltica sade no pas. A rea da sade incorporou a diretriz da intersetorialidade em sua lei orgnica de 1990. Tal diretriz aparece como uma das dimenses que prevem, na sua concepo, a integrao intrasetorial da rede assistencial com a intersetorial, ou seja, a
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ao articulada com outras reas de poltica social para produzir melhores resultados de sade. Pesquisas recentes mostram que a noo de integralidade apresenta carter bastante difuso, tanto para os gestores quanto para profissionais de sade. Alm disso, a integralidade no assume na agenda setorial a conotao de prioridade. Autores como Giovannella et al. (2002) e Mattos (2001) apontam que a integralidade a diretriz do SUS que menos se desenvolveu nestes 20 anos de existncia do sistema, ao contrrio das diretrizes da descentralizao e do controle social, tomadas como centrais na trajetria recente do setor. Assim, a articulao da sade com outros setores de poltica social no tem sido a perspectiva predominante adotada pelos gestores dos trs nveis de governo responsveis pela execuo da poltica de sade. De fato, as estratgias implantadas com vistas consecuo do princpio da integralidade apontam para a priorizao da articulao entre diferentes nveis de ateno sade (bsica, mdia e alta complexidade) dentro do sistema municipal, com incentivo regionalizao dos servios via criao de consrcios intermunicipais, ainda que o problema da integrao interna do sistema permanea como desafio para o SUS. Embora a integralidade venha ganhando relevncia na agenda setorial nos ltimos anos a partir do reconhecimento das lacunas advindas de sua no priorizao ao longo da implementao do SUS, sua operacionalizao at o momento tem se mostrado insuficiente para contribuir de maneira efetiva para fomento de mudanas no quadro atual de organizao fragmentada das polticas sociais brasileiras. Entretanto, a preocupao com a necessria interface da poltica de sade com outros setores pode ser observada tambm na retomada de questes que foram, nos ltimos anos, relegadas ao segundo plano. o caso, por exemplo, do debate sobre os determinantes sociais do processo sade-doena4 e o retorno concepo original de reforma sanitria. A atual retomada destes temas parece indicar a inteno de recuperar a potncia poltica da reforma setorial5, e, ao mesmo, tempo buscar sadas para os impasses atuais. Nestas circunstncias, a intersetorialidade tem sido pensada como uma estratgia fundamental para atuar sobre problemas estruturais da sociedade e que incidem sobre o processo sade-doena. Em virtude disso, movimentos internacionais como a Promoo da Sade, Cidades Saudveis e Polticas Pblicas Saudveis, cuja lgica incorpora necessariamente aes intersetoriais, vm ganhando centralidade no mbito do setor sade no pas. Os autores so unnimes em apontar que a atuao, a partir das mltiplas e complexas determinaes do processo sade-doena que se inserem nas formulaes recentes, agrupadas sob o conceito de promoR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 41-49, jan./jun. 2011

o da sade, de fato promissora, mas tambm desafiadora e complexa, tanto do ponto de vista poltico quanto tcnico (TEIXEIRA; PAIM, 2000, CAMPOS, 2003). Isso se d em funo da prpria marca histrica inscrita na poltica de sade brasileira e sua persistente ineficcia frente a um conjunto significativo de agravos. Alm disso, tambm porque muitas das aes necessrias para a promoo da sade envolvem instncias que se encontram fora do setor sade. A promoo da sade implica, necessariamente, no estabelecimento de agendas pblicas com a participao de diversos atores para se alcanar mais sade e uma melhor qualidade de vida (CAMPOS, 2003). Outra iniciativa extremamente relevante, que traz para o campo da sade a necessidade da pactuao intersetorial, so as experincias de programas prioritrios do Ministrio da Sade como o Programa de Sade da Famlia (PSF) e o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (ACSs) desenvolvidas desde meados dos anos 1990 e concebidas como estratgias estruturantes da ateno bsica em sade e como porta de entrada do SUS. Segundo o prprio Ministrio da Sade, a equipe de sade da famlia tem como uma de suas atribuies atuar de forma intersetorial, por meio de parcerias estabelecidas com diferentes segmentos sociais e institucionais, de forma a intervir em situaes que transcendem a especificidade do setor sade, com efeitos determinantes sobre as condies de vida e sade dos indivduos, famlias e comunidade. Em que pese o empenho do Ministrio da Sade, em termos da priorizao da ateno bsica e da inequvoca expanso da Estratgia de Sade da Famlia6, so muitas as problemticas a enfrentar para a mudana efetiva do modelo assistencial e para a promoo de melhores nveis de sade no pas. Um dos principais desafios colocados efetivao do modelo de ateno sade da famlia, tal como preconizado na legislao setorial, a persistncia da concepo endgena prevalente no campo da sade e que se expressa na prtica de seus profissionais. Importante lembrar que o Programa de Sade da Famlia est sendo implementado, via de regra, nas reas mais perifricas, onde a pobreza e suas multicausalidades apresentam sua face mais aguda, tornando bvias as incompletudes do setor sade para impactar os indicadores locais com intervenes isoladas. As dificuldades de fixar mdicos na equipe multiprofissional de sade da famlia tem sido um desafio em todo o territrio nacional e no se coloca apenas como um problema de mercado de trabalho. Isso reflete, entre outras coisas, a persistncia do paradigma biolgico ainda hegemnico no campo da sade, o que dificulta inclusive a percepo da insuficincia das aes de sade frente aos agravos presentes e o seu corolrio que seria a busca de parcerias intersetoriais.

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Ressalte-se que a concepo da sade da famlia prev a extenso da interveno sanitria para alm da consulta estrito senso, sendo necessrias, para impactar os indicadores de sade das comunidades atendidas, as aes de educao e sade como prtica cotidiana, sob pena de se reproduzir o modelo de ateno tradicional. Merhy (1997) ilumina este ponto ao sustentar que as diretrizes que presidem o fazer mdico orientamse para a produo de procedimentos que alimentam o exerccio do trabalho clnico, totalmente voltado para os interesses privados, estranhos aos dos usurios, e isolado de uma atuao mais coletiva no interior das equipes de sade. O autor acrescenta ainda que este modelo de trabalho mdico resiste, fechado e protegido no espao fsico do consultrio, em nome de uma eficcia e de uma tica que no se sustentam em nenhum indicador de sade. A rea de sade, na sua busca por resultados mais efetivos atravs da transversalidade de aes no campo social, mantm ainda uma viso voltada para seu objeto de interveno especfico. Nesta perspectiva, o que prevalece no campo da sade coletiva, incluindo a a definio da prpria Organizao Mundial da Sade (OMS), a ideia de ao intersetorial como articulao de vrios setores para alcanar melhores resultados de sade (melhorar taxas de mortalidade infantil, hipertenso, desnutrio, por exemplo). Isto pode ser constatado na prpria concepo de intersetorialidade que vem orientando estas iniciativas, como demonstram as definies que seguem:
Aes intersetoriais em sade correspondem a uma relao reconhecida entre uma ou vrias partes do setor sade com uma ou vrias partes de outro setor que se tenha formado para atuar em um tema visando a alcanar resultados de sade (ou resultados intermedirios de sade) de uma maneira mais efetiva, eficiente ou sustentvel do que poderia alcanar o setor sade agindo por si s (OMS, 1997 apud TEIXEIRA; PAIM, 2000, p. 64). Uma interveno coordenada de instituies em aes destinadas a abordar um problema vinculado sade (SUREZ,1992 apud FERREIRA; SILVA, 2005, p. 103).

comum (ANDRADE, 2006) entre diferentes setores com vistas consecuo de planejamento integrado para enfrentamento dos problemas prioritrios identificados. Contudo, a literatura especializada vem demonstrando que na prtica isto suscita altos nveis de conflito e disputa poltica entre as diferentes reas e atores envolvidos no processo. Alm da competio em torno das estruturas de poder, tambm se percebem as disputas corporativas que permeiam o aparelho de Estado. Nesse requisito, Ferreira e Silva (2005) sinalizam que, enquanto a realidade opera com problemas complexos e mal-estruturados, as instituies organizam-se em setores e as universidades fragmentam o saber em departamentos. Trajetria recente da poltica de assistncia social e concertao intersetorial No que concerne poltica de assistncia social, as mudanas preconizadas na Carta de 1988 no foram capazes de alterar os histricos problemas de fragmentao e descoordenao que tradicionalmente se apresentam neste campo. A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), promulgada em dezembro de 1993 (BRASIL, 1993), permaneceu por mais de uma dcada como uma carta de intenes e menos como um instrumento capaz de gerar alteraes eficazes na organizao da prestao de servios assistenciais7. De acordo com a LOAS, a assistncia social direito do cidado e dever do Estado; poltica de seguridade social no contributiva que prev os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de iniciativas pblicas e da sociedade para garantir o atendimento s necessidades bsicas. Apesar dos obstculos sua implantao, a LOAS inaugurou um novo debate poltico-institucional no campo da assistncia, propondo mudanas estruturais e conceituais e novas relaes interinstitucionais e intergovernamentais, confirmando-se enquanto possibilidade de reconhecimento pblico da legitimidade das demandas de seus usurios. A populao em situao de pobreza deixou de ser assistida ou favorecida para se tornar usuria ou beneficiria. O tema da pobreza e a discusso em torno das aes governamentais necessrias para fazer face s histricas desigualdades sociais passam a ocupar lugar de destaque na agenda pblica do governo eleito em 2003. A elevao desta problemtica ao rol das prioridades governamentais empresta, sem dvida, um novo sentido ao campo da assistncia social como poltica pblica. Apesar de sua regulamentao8, a LOAS avanou muito pouco no sentido de conferir uma nova institucionalidade poltica de assistncia social, e somente na IV Conferncia Nacional de Assistncia
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O debate dentro da prpria rea de sade reconhece esta endogenia. Nesse sentido, ainda que no desconhecendo a forte liderana do setor sade na proposio de aes intersetoriais, via projetos no campo da Promoo da Sade, a Organizao Panamericana de Sade (OPAS) sinaliza que a ao intersetorial demanda da rea de sade no somente iniciativa, mas receptividade a convocatrias de outros setores (COSTA, 2006). Sabe-se que a ao intersetorial traz como imperativo a construo de objetos de interveno

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Social, realizada em dezembro de 2003, que se define uma nova agenda com diretrizes objetivas em relao organizao desta arena setorial. Pode-se afirmar que, a partir deste momento, em condies polticas e econmicas favorveis, a intersetorialidade passa a ser a tnica dos debates no campo da assistncia social, muito embora, desde os anos 1990, diversos estudiosos da rea j proclamassem que polticas e programas articulados representam, sem dvida, um salto qualitativo na interveno pblica (SPOSATI; YAZBEK, 1990). No ano de 2004, criado o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) que tem investido na (re)construo da poltica de assistncia social com base, sobretudo, na formulao de programas com desenho intersetorial. A criao do MDS confere um novo estatuto poltica de assistncia, com reforo da perspectiva de profissionalizao da rea. Isso significa que, pela primeira vez na histria da constituio da seguridade no pas, h um movimento concreto para romper com o legado clientelista e assistencialista que marca esta rea. Ainda em 2004, o MDS tornou pblica a verso final da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), onde se destaca a criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). A PNAS (BRASIL, 2004) apresenta a intersetorialidade como requisito fundamental para garantia dos direitos de cidadania, e, para efeito da operacionalizao do SUAS, est previsto que as aes no campo da assistncia social devem ocorrer em sintonia e articulao com outras polticas pblicas. O SUAS tem como principais pressupostos a territorialidade, a descentralizao e a intersetorialidade. Entende-se que o paradigma desse sistema articula a descentralizao com a intersetorialidade, uma vez que o objetivo visado promover a incluso social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos que incidem sobre a populao de um dado territrio (SIMES, 2009). Para Pereira (2007), o SUAS , nos termos da lei, um mecanismo organizador dos preceitos, disposies, aes e procedimentos previstos na LOAS e na PNAS, garantindo, do ponto de vista operacional e em carter sistmico (funcionalmente interligados), a implementao e a gesto da poltica. Os principais objetivos do SUAS so a garantia da proteo social como forma de conquista da autonomia, do acesso a servios e benefcios, da sustentabilidade e do protagonismo de cada cidado. Para tanto, estabelece cinco princpios referentes a essa proteo: matricialidade sociofamiliar, territorializao, proteo proativa, integrao Seguridade Social e a integrao das polticas sociais e econmicas 9. Ademais, o SUAS prev uma estrutura unificada com partilha de responsabilidades entre os entes
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federados e as instncias do sistema descentralizado e participativo, institui atividades de informao, monitoramento e avaliao, assim como preconiza uma lgica oramentria que garante co-financiamento com repasse automtico de recursos. Nesses termos, o SUAS tende a representar uma nova concepo de organizao e gesto dos servios, cuja construo contou com a participao ativa dos tcnicos da rea. Observa-se que um dos programas centrais do MDS, o Programa Bolsa Famlia (PBF), traz expressa a preocupao em dar um passo adiante no enfrentamento da fragmentao da interveno do Estado na rea social. Isso porque, alm da descentralizao e do controle social, o desenho do PBF fortemente pautado na intersetorialidade. At hoje nenhum outro programa social foi to dependente da articulao intersetorial e, portanto, das capacidades institucionais e de dilogo poltico entre os entes da federao e os diferentes setores responsveis pelo desenvolvimento das polticas sociais10. Embora a assistncia social, dentre as reas que compem o trip da Seguridade Social, seja a que tenha maior clareza poltica acerca da importncia de se estabelecer estratgias de atuao intersetorial (e isto est presente nos documentos oficiais e no desenho da prpria poltica), a capacidade institucional, financeira e poltica desta arena setorial ainda muito baixa. Tal circunstncia se evidencia na dificuldade de muitos municpios, inclusive aqueles com experincias exitosas em outras reas de poltica social, de implantar as unidades de ateno bsica e especial da assistncia social, como o Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS)11. Essas so estruturas mnimas e fundamentais para corporificar a prestao de servios da poltica de assistncia social no mbito local. Acompanha esta tradio de frgil institucionalizao a frequente ausncia de um corpo tcnico concursado, fazendo com que os programas e projetos venham historicamente sendo desenvolvidos por profissionais contratados de forma temporria, o que dificulta a sedimentao de uma memria tcnica setorial, alm dos problemas relativos intervenincia do clientelismo poltico na rea, ainda persistente no nvel local. Em razo disto, tem-se dificuldade em relao continuidade e sustentabilidade das experincias de implementao de programas e aes no campo da assistncia social. As razes disso esto na histrica falta de profissionalizao da rea de assistncia social, na sua trajetria assistencialista, edificada na filantropia e na ausncia de direitos, com fraca presena do Estado. Esse legado histrico de no conformao da assistncia social como poltica pblica abre espao para a baixa prioridade dada pelos governos rea em seus respectivos oramentos, onde os contingen-

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pria regulamentao do Ministrio do Desenvolvimenciamentos de recursos so praxe, principalmente, em to Social e em seus principais programas. perodos eleitorais. Uma explicao para este baixo Diante de um legado em que os setores que comgrau de compromisso dos governos com a prestao pem a Seguridade Social apresentam trajetrias e de servios assistenciais pode ser buscada, entre memrias tcnicas diferentes, o desafio atual criar outras, na prpria natureza da clientela da assistnformas e mecanismos inovadores que favoream a cia social, ou seja, cidados marginalizados da esfera reconstruo do sistema de Seguridade Social, buseconmica que tambm no se fazem representar cando resgatar o sentido de integrao e transno campo da poltica. versalidade presente na ideia de sistemas e redes de Contudo, embora no se possa desconhecer o peso proteo social. deste legado, o cenrio que se descortina hoje no camNo mbito desta discusso, fundamental chapo da poltica de assistncia propcio alterao deste mar ateno para outros desafios que interferem no padro e aponta na direo da tentativa de conferir um sucesso da concertao intersetorial. Sobre isto, h estatuto de poltica pblica assistncia social no pas. um consenso de que a incorNo contexto de montaporao, por parte da sade, gem do novo arcabouo Diante de um legado em que os da estratgia da interseinstitucional na rea, as distorialidade rumo construo cusses sobre os desafios de setores que compem a de objetivos comuns em conimplementao da intersetorialidade constituem certaSeguridade Social apresentam junto com outros setores sociais envolve, necessariamenmente elemento central. Isto se d em funo do prprio trajetrias e memrias tcnicas te, a mudana do paradigma biolgico que persiste na rea objeto de interveno para o diferentes, o desafio atual (ANDRADE, 2006; COSTA, qual a assistncia social se 2006). volta: indivduos e famlias em criar formas e mecanismos Sobre os desafios de imsituao de vulnerabilidade plantao do SUAS, sua social, onde, em muitos casos, inovadores que favoream a operacionalizao vem esos laos familiares e sociais barrando em fortes debilidaj esto rompidos. Para interreconstruo do sistema de des referentes estruturao vir com algum grau de eficde infraestrutura e de consticia diante deste estado avanSeguridade Social, buscando tuio do quadro de recursos ado de desfiliao (no humanos. Tal quadro, decersentido em que lhe empresta resgatar o sentido de to, conforma um tipo de fraCastel, 1998) em que se enintegrao e transversalidade gilidade poltico-institucional contra parte significativa de favorvel permeabilidade sua clientela, exigida da aspresente na ideia de sistemas e de interesses polticos eleitosistncia social uma posio reiros nos processos locais de proativa na busca de ao coredes de proteo social. implementao dessa poltica ordenada entre diferentes (MONNERAT; SOUZA, 2008). setores do Estado. Em outras Entretanto, como foi visto, o palavras, o prprio objeto de cenrio contemporneo abre um campo de possibilidainterveno da assistncia social, marcado por dedes de dilogo intersetorial, no s entre estas duas aremandas multifacetadas, exige respostas que nas, mas tambm entre outras reas de poltica social. extrapolam a repartio setorial. Com efeito, tanto no que toca Seguridade Social quanto intersetorialidade pode-se afirmar que ambas se confrontam com a complexidade dos proConsideraes finais blemas sociais atuais. Nesta linha de raciocnio, os desenhos dos programas sociais, condizentes com o Buscou-se aqui argumentar que, embora a pasprincpio da seguridade e com a perspectiva sos lentos, alguns movimentos permitem identificar o intersetorial, requerem, necessariamente, a ao copotencial para retomada do debate em torno da ordenada das trs esferas governamentais e dos diSeguridade Social. Destaca-se nesse cenrio o versos setores de um mesmo nvel de governo, alm paradigma da promoo da sade e a reatualizao de participao e controle sociais. Esse processo da discusso sobre os determinantes sociais nessa altamente complexo porque no pode dispensar o rea que se refletem em programas prioritrios forenvolvimento de um nmero muito elevado de atotemente dependentes da ao intersetorial. No camres, alm de exigir uma estrutura poltica e institucional po da assistncia social, as iniciativas de interface que favorea a cooperao e o compartilhamento de com outros setores constituem pea chave na prR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 41-49, jan./jun. 2011

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objetivos. Impem-se, portanto, inovaes do ponto de vista das prticas desenvolvidas intra e extrassetorialmente. Referncias
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Notas
1 O governo Collor (1990-1992) aprofunda o desenvolvimento de polticas neoliberais no pas, acompanhadas de fortes contingenciamentos de gasto social e de privatizaes. 2 Boa parte dos recursos que deveriam ser destinados Seguridade Social usada para custear gastos governamentais estranhos a ela. 3 A Previdncia Social, nica com funo arrecadadora, buscou assegurar a maior parte dos recursos, reservando para si o montante oriundo das contribuies sobre salrios. sade, cuja preocupao com a vinculao de recursos especficos para o setor remonta aos anos 1980, foram atribudas as receitas das contribuies sobre o lucro (Finsocial) e, posteriormente, Contribuio sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL). A busca de vinculao de recursos para a

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sade traduziu-se, posteriormente, na criao de uma fonte exclusiva para o setor, atravs da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), extinta em 2008. 4 Recentemente o Ministrio da Sade implantou, de acordo com recomendao da Organizao Mundial da Sade, a Comisso Nacional sobre Determinantes Sociais da Sade. 5 De certa forma, no perodo ps-constituinte, houve um privilegiamento do debate sobre as questes relacionadas gesto da poltica de sade. 6 Segundo dados do Ministrio da Sade de 2009, esto atuando no pas em torno de 30 mil equipes de sade da famlia, em 94% dos municpios brasileiros, cobrindo 103 milhes de pessoas. 7 A exceo aqui recai sobre o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) que foi implementado ainda na dcada de 1990. 8 Isso ocorreu tardiamente em 1995, ao passo que a regulamentao do setor sade deu-se em 1990. 9 A partir destes princpios, a proteo social dividida em: bsica (com carter preventivo) e especial (com carter reparador). 10 Para se manterem no Bolsa Famlia, as famlias beneficirias devem cumprir as condicionalidades da educao e sade, o que j impe por si s um grau mnimo de integrao e dilogo entre as reas envolvidas (assistncia social, educao e sade). 11 Tais dificuldades vm sendo evidenciadas em estudos voltados para a anlise de experincias municipais de implementao de programas da assistncia social (MONNERAT; SOUZA, 2008)

Rio de Janeiro Rio de Janeiro CEP: 20550-011

Giselle Lavinas Monnerat glmonnerat@yahoo.com.br Doutora em Sade Pblica pela ENSP/Fiocruz Professora adjunta da Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) Rosimary Gonalves de Souza rgdsouza@uol.com.br Doutora em Sade Pblica pela ENSP/Fiocruz Professora adjunta da Faculdade de Servio Social da UERJ UERJ Faculdade de Servio Social Rua So Francisco Xavier, 524 Maracan
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