Gestão Ambiental Urbana: Exemplos de Gestão em Áreas de Inundação

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GESTO AMBIENTAL URBANA: EXEMPLOS DE GESTO EM REAS DE INUNDAO Yoshiya Nakagawara Ferreira1 Carlos Roberto Ballarotti2
Introduo
O ambiente urbano nas cidades contemporneas tem trazido muitas incertezas quanto a sua segurana, alm de apresentar uma enorme complexidade na sua gesto, tanto pblica como privada. As cidades tm sofrido ultimamente uma srie de transtornos ambientais e socioeconmicos, influindo na qualidade de vida da populao, independentemente do seu tamanho urbano.
Este artigo aborda alguns exemplos internacionais e nacionais sobre a importncia da gesto dos riscos ambientais urbanos. So apresentadas as prticas e problemas de gesto, relacionados problemtica voltada gesto dos riscos de origem hdrica, cujos danos atingem no s a fisiografia local e regional, como tambm ocasiona perdas irreversveis populao. A escala de anlise depende dos exemplos ilustrados neste texto, pois, muitos assuntos, principalmente os vinculados ao meio ambiente, economia ou poltica, relacionam-se
intrinsecamente, sendo difcil uma anlise setorial ou disciplinar, com apenas uma escala de anlise.
A gesto ambiental urbana ultrapassa as fronteiras polticas estabelecidas, como limites municipais e estaduais. do conhecimento de muitos planejadores e administradores das cidades que a abrangncia do planejamento extrapola muitas vezes esses limites, tendo em vista que os aspectos fisiogrficos importantes para o planejamento e gesto de alguns setores urbano-regionais, no correspondem s necessidades da mobilidade da populao nesse territrio.
OLAM Cincia & Tecnologia ISSN 19827784 l Rio Claro / SP, Brasil http://www.periodicos.rc.biblioteca.unesp.br/index.php/olam/index Ano X, Vol. 10, n. 2, AgostoDezembro / 2010, p.
No primeiro momento deste trabalho, elencamos alguns conceitos envolvidos na concepo da palavra risco, geralmente utilizada no corpo do texto com a expresso vulnerabilidade. Nossa inteno no objetiva uma discusso tericometodolgica profunda sobre esses conceitos, em virtude da existncia de muitos artigos tericos tratando do assunto. O nosso principal enfoque delinear algumas caractersticas dos riscos de natureza climtica, causados principalmente pelas enchentes e inundaes. Uma das grandes tragdias, resultando em caos urbano, foi ocasionada pelo furaco Katrina em New Orleans, nos Estados Unidos, em 2005. H muitas atividades posteriores s tragdias que indicaram a existncia de alguns planos para colocar em execuo, caso ocorressem episdios como aconteceu nessa cidade.
Tomamos conhecimento e resgatamos tambm alguns planos de gesto feitos anteriormente s tragdias ocorridas no ms de janeiro de 2011, na regio serrana do Rio de Janeiro, no Brasil. Sero aqui mencionados alguns planos de gesto, como de acompanhamento e evacuao da populao em relao s tragdias freqentes que ocorrem em cidades catarinenses e em Recife PE.
Um bom exemplo de gesto das enchentes e inundaes ocorre nas cidades japonesas, onde as autoridades emergenciais conseguem diminuir o nmero de vtimas fatais e de desabrigados, nos casos das inundaes causadas por excesso de chuva ou por furaces e tufes.
H muitos problemas urbanos que precisam ser enfrentados e monitorados constantemente, antes que algum desequilbrio socioambiental surja, causando danos imprevisveis e muitas vezes irreversveis.
A populao urbana mundial, inclusive a do Brasil, tem crescido de forma desordenada nas metrpoles e cidades mdias, principalmente em reas onde no h, ainda, uma infraestrutura adequada e nem emprego suficiente para a migrao rural-urbana.
No perodo de 1950 a 2010, a populao urbana brasileira passou de 18,8 milhes para 160.214 milhes de habitantes (84% da populao), representando um aumento oito vezes maior em relao a 1950. O afluxo e a concentrao populacional urbana se deram principalmente nas metrpoles e nas cidades mdias at 500.000 habitantes. Esses dados demonstram que os centros urbanos no se prepararam convenientemente para essa estrutura demogrfica, e hoje sofrem com algumas dificuldades na gesto urbano-ambiental. Isto ocorre, dada a quantidade de problemas urbanos, desde abastecimento, infraestrutura social, renda e emprego, alm do endividamento dos municpios, conforme se observa pelos dados que so veiculados diariamente nas diversas formas de mdia.
Tendo em vista esses dados, pode-se perceber que muitas cidades brasileiras de vrias regies necessitam de tcnicos e de pessoal qualificado para acompanhar o crescimento urbano, propondo constantemente solues para minimizar os problemas urbano-ambientais.
Riscos e gesto ambiental urbana
Os riscos podem ser de vrias naturezas, como sociais, econmicos, financeiros, ambientais, alm dos ocasionados pelas foras da natureza, ou uma confluncia entre vrios elementos que podem potencializar os tipos de risco.
O risco pode ser conceituado como a contextualizao de uma situao de perigo, ou seja: [...] a possibilidade de materializao do perigo ou de um evento indesejado ocorrer. Desta forma, o risco [...] definido pela Society for Risk Analysis, o potencial de realizao de conseqncias adversas indesejadas para a sade ou vida humana, para o ambiente ou para bens materiais. (SNCHEZ, 2006, p.318). Conforme Kobiyama et al. (2006), que cita dados da United Nations Development Programme (UNDP), risco [...] a probabilidade de perda esperada
para uma rea habitada em um determinado tempo, devido presena iminente de um perigo (KOBIYAMA et al., 2006, p.17). O artigo de Dagnino e Carpi Junior denominado Risco Ambiental: conceitos e aplicaes procura contribuir com as questes tericas, metodolgicas e prticas que envolvem a cincia emergente que trata dos riscos, em funo de sua importncia para nosso cotidiano. Para esses autores, frequentemente, o termo riscos geralmente associado potencialidade, suscetibilidade, vulnerabilidade, sensibilidade ou danos potenciais. Apoiando-se em Pelletier (2007), consideram o risco como:
[...] a probabilidade de que um evento esperado ou no esperado se torne realidade. A ideia de que algo pode vir a ocorrer, j ento configura um risco. Esse conceito conhecido na cultura ocidental h muitos sculos. Diferentemente disso, culturas como a do Japo, por exemplo, no possuem um equivalente direto para a palavra risco (DAGNINO; CARPI JR, 2007, p.3).
Para Dagnino e Carpi Jr. (2007), de todos os tipos de risco, devem ser enfatizados quatro, que aparecem em destaque na literatura sobre o tema: os riscos naturais, os riscos tecnolgicos, os riscos sociais e os riscos ambientais .
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Na concepo desses autores, um tipo bastante abrangente de risco o risco antropognico, que se origina a partir da condio humana de ser social (cultural) e ser econmico (produo/reproduo da natureza). Este tipo de risco possui outras duas modalidades: Riscos Construdos, que so as transformaes espaciais construdas sobre o espao natural, relacionada ocupao socioeconmica produtiva; e Riscos Produtivos, que so relacionados s atividades econmicas e no econmicas (DAGNINO; CARPI JR, 2007, p.61-62).
A verificao dos agentes produtores do uso do solo urbano fundamental para compreender como o territrio foi apropriado e sendo usado, pois o seu ordenamento um dos princpios balizadores do planejamento das cidades. Alm disso, a poltica de planejamento urbano um instrumento pblico de controle das
relaes sociais, que ocorre [...] mediante medidas e procedimentos de disciplinamento e regulamentao da ao dos agentes pblicos e privados no processo de produo do espao urbano (CARVALHO, 2009, p.24).
A amplitude de uma boa gesto ambiental necessariamente vincula-se a uma gesto territorial mais ampla que a cidade, estendendo-se para as reas rurais e, consequentemente, para as bacias urbanas (cidades, distritos e infraestruturas localizadas no mbito de uma microbacia). Por exemplo, os efluentes industriais ou esgotos urbanos possuem seus cursos e transporte de materiais slidos ou lquidos contaminados, independentemente dos limites poltico-municipais. Em um artigo intitulado Recursos Hdricos e Planejamento Urbano e Regional, Braga e Carvalho (2003) assinalam que so trs os principais fatores ligados qualidade ambiental das cidades:
[...] o consumo dos recursos naturais (a gua o principal deles), o despejo de resduos no meio ambiente (fundamentalmente no ar e na gua) e as formas de uso e ocupao do solo (fatores locacionais que maximizam ou minimizam o impacto das atividades no meio e na populao). O equacionamento desses trs elementos consiste no cerne do que comumente denominamos como gesto ambiental urbana (BRAGA e CARVALHO, 2003, p.120).
H muitos estudos sobre a gesto urbana, gesto urbana regional e gesto ambiental sustentvel, que se identificam como importantes referncias quando o objeto de interveno a cidade. Nesse sentido, vrias referncias e modelos se assemelham. Rossetto, Orth e Rossetto (2006) apresentam os principais preceitos que foram utilizados para a formulao do Sistema Integrado de Gesto do Ambiente Urbano (SIGAU). Como subsdios, foram buscados trs importantes marcos de discusso da poltica urbana e ambiental no Brasil: a Agenda 21 Brasileira, o Movimento pela Reforma Urbana e as Diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto da Cidade. Rosseto, Orth e Rossetto (2006, p.812) alertam que De nada adianta melhorar o processo decisrio somente do setor tcnico, pois no se deve imaginar que o estado catico da grande maioria de nossas cidades se deva ao despreparo dos profissionais desses escales. Assim, um trabalho de grande
qualidade, por falta de conhecimento por parte dos administradores do projeto faz com que os sistemas se tornem ineficientes. Muitas vezes, as leis urbansticas so alteradas por agentes polticos, desconhecendo as implicaes tcnicas que impactam o solo e o ambiente a mdio e longo prazos.
Outro aspecto a questo da continuidade, geralmente ausente quando as equipes so trocadas, como tambm a inexistncia de monitoramentos para a avaliao de qualidade de vida. O Sistema Integrado de Gesto do Ambiente Urbano (SIGAU) tenta minimizar alguns problemas de gesto e foi estruturado para atuar nos trs nveis da estrutura organizacional: Nvel de formulao das polticas urbanas; Nvel de elaborao de planos e propostas; e Nvel de elaborao de projetos e execuo de aes. Este modelo permite a transio do carter das aes de forma compatvel com a essncia de cada uma das etapas do processo, sendo a primeira essencialmente poltica e a ltima, eminentemente tcnica, segundo os propositores Rossetto, Orth e Rossetto (2006, p.814).
2 O SIGAU composto por trs fases e dezoito etapas . Seu sistema proposto
engloba o planejamento e a gesto urbana, que, embora indissociveis, referem-se a momentos distintos: enquanto o planejamento trata do futuro, a gesto trabalha com o presente, com a execuo dos anseios colocados no planejamento.
Rosseto, Orth e Rossetto (2006, p.814) apresentam os fatores crticos escolhidos para cada perspectiva nominada: perspectiva social, perspectiva ambiental, perspectiva fsico-espacial e perspectiva econmica. As alteraes provocadas no ambiente urbano tm sido historicamente abordadas sobre o ponto de vista reducionista segundo os autores, porque sempre realizam estudos de forma isolada ou, no mximo, agrupada por campo de conhecimento.
Todo o processo metodolgico desse sistema, que em princpio importante como um instrumento de planejamento e de acompanhamento para gerir a cidade, tambm flexvel na sua aplicao, dependendo da caracterstica do local. Os detalhes metodolgicos podero ser consultados no artigo de Rosseto, Orth e
Rossetto (2006). Consideramos esse instrumento um importante modelo de gesto ambiental e urbana que j vem sendo aplicado em muitas cidades.
Recentemente, temos visto por meio da imprensa, que as grandes enchentes ocorridas nas cidades tm sido catastrficas. A questo da gesto urbana, se tratada juntamente com o problema do desenvolvimento em vrios setores, cria mais probabilidade de direcionamento e de controle social e ambiental, minimizando as consequncias das enchentes.
Gondim Filho e Medeiros (2004) apresentam sete linhas de apoio, com o objetivo de reunir as atividades relacionadas com a gesto da gua no meio urbano e o controle de inundaes. So elas: 1-Desenvolvimento institucional; 2Desenvolvimento tecnolgico; 3-Desenvolvimento jurdico-legal; 4-Desenvolvimento econmico-financeiro; 5-Desenvolvimento do planejamento; 6-Desenvolvimento da gesto e da operao; e 7-Realizao de obras estruturais (p. 446-451).
Essas linhas de apoio se referem a uma estrutura organizacional integrada que responde pela gesto da gua no meio urbano, compreendendo desde os aspectos jurdicos, tecnolgicos e econmico-financeiros, at obras estruturais, vinculadas ao planejamento . Cada problema constatado a nvel local, municipal ou regional, poder adotar e adaptar essas linhas de apoio.
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Na identificao ou gesto dos problemas ambientais urbanos, h muita conectividade com outros setores ou reas da atividade humana, representando desafios para a administrao pblica. O quadro abaixo um dos exemplos da conectividade apresentada por Silva e Travassos (2008, p.42).
Fig.1. Identificao da conectividade dos problemas ambientais urbanos. Fonte: Silva e Travassos, 2008.
A conectividade acima indica a origem e as consequncias, como tambm a interdependncia dos vrios problemas ou impactos sofridos por uma determinada regio, desde aspectos pedolgicos, geolgicos, climticos e de drenagens, at relativos a poluies, apresentando ainda reflexos da gesto urbana, que influem nesse processo.
Outro aspecto relacionado gesto urbana ambiental se refere ao apoio institucional legal, constitudo de vrios documentos federais, estaduais ou locais que interferem muito na ordenao territorial urbana. So documentos que foram aprovados em vrias instncias, geralmente para disciplinar o uso do solo.
As leis que possuem relaes mais diretas ou prximas com a gesto da cidade so: a Lei 4.771 - Cdigo Florestal (BRASIL, 1965), a Lei 6766 Parcelamento Territorial Urbano (BRASIL, 1979), a Lei 6938 - Poltica Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 1981), A Lei 9433 - Poltica Nacional dos Recursos Hdricos (BRASIL, 1997), a Lei 9985 - do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) (BRASIL, 2000) e Lei 10.257 - Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) .
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Essas leis podero ser acionadas a qualquer momento, sendo subsdios importantes para a efetivao de uma gesto ambiental urbana mais qualitativa. importante registrar que as leis municipais tambm devem ser consideradas, para serem articuladas s leis maiores, pois so importantes instrumentos de anlise e gesto ambiental urbana.
Mendona (2010a) observa que a cidade adquire o ndulo central dos processos gerais derivados da sociedade humana sobre o espao terrestre, assinalando o presente momento e evidenciando que o sculo XX teria sido o sculo da urbanizao e o sculo XXI, o sculo da cidade (p. 154).
O clima, em particular o clima urbano, compe uma parte fundamental do estudo da cidade, alerta Mendona (2010a): [...] como um recorte fundamental compreenso dos problemas urbanos e a sua gesto no presente e no futuro. (MENDONA, 2010a, p.154). Observa tambm que h uma lacuna no estudo dos planejamentos urbanos que no evidenciaram ou pouco consideraram o clima urbano, resultando em intervenes tcnicas parciais.
H uma importante relao entre o desenvolvimento e a revoluo da cincia contempornea na abordagem de estudos ou eleies de temas com novos olhares nas discusses acadmicas e polticas.
Com a ecloso dos processos de globalizao e de mudanas globais, no mbito dos quais especula-se acerca da rpida e intensa alterao das paisagens, as discusses acadmicas e polticas passam a articularem-se em torno das incertezas dos cenrios futuros para o planeta; ganha destaque a constituio de uma sociedade de risco (Beck, 1998) como regra do presente e do futuro prximo (MENDONA, 2010a, p.155).
Em relao aos estudos sobre a cidade, a concepo predominante sobre as construes e a sua funcionalidade no avanava na especulao da alterao da paisagem ou na sua dinmica. Na justificativa de Mendona, a concepo predominante era aquela que encarava a realidade futura, material e imaterial, alvo do planejamento, como imutvel ou estvel no que concerne s caractersticas do
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momento no qual eram pensadas. Isso refletia o pensamento de Kuhn, contido na obra A Estrutura das Revolues Cientficas: [...] a cincia normal, atividade na qual a maioria dos cientistas emprega inevitavelmente quase todo seu tempo, baseada no pressuposto de que a comunidade cientfica sabe como o mundo. (MENDONA, 2010a, p.155), algo, portanto, previsvel em exatido.
A observao de Mendona com relao comparao do pensamento de Kuhn sobre a estrutura em dois momentos distintos na abordagem da cidade, consideramos lapidar, pois devemos refletir para que compreendamos a nossa prpria condio de pesquisadores na eleio das temticas de estudo. Observa-se algo de novo na abordagem da cidade e Mendona se refere como prximo ao que Kuhn (2007, p.147) considera sobre revolues cientficas, ao afirmar que durante as revolues, os cientistas vem coisas novas e diferentes quando, empregando instrumentos familiares, olham para os mesmos pontos j examinados anteriormente. como se a comunidade profissional tivesse sido subitamente transportada para um novo planeta, onde objetos familiares so vistos sob uma luz diferente e a eles se apregam objetos desconhecidos.
Colocadas essas questes, pode-se concluir com Mendona (2010a), que a abordagem dos riscos socioambientais urbanos pode ser concebida como um novo paradigma, na medida em que altera o foco da compreenso da lgica de produo e reproduo socioambientais. Desta forma, esta linha de pensamento atesta a insero de uma nova base de anlise na relao sociedade/natureza, pois muda de uma base de certeza e estabilidade para uma outra de incerteza e de instabilidade, em relao repercusso dos processos naturais e sociais do espao geogrfico.
Gesto Ambiental Urbana: Inundaes como referncia
So muitos os fenmenos que apresentam determinado nvel de risco para uma sociedade. Neste trabalho, elencaremos apenas os ocorridos por desastres
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naturais e relacionados com as enchentes e escorregamentos, por interferncias antrpicas ou no.
Conforme Kobiyama et al. (2006), as enchentes ou inundaes so os desastres naturais mais ocorridos no Brasil e so entendidas como: [...] o aumento do nvel dos rios alm da sua vazo normal, ocorrendo o transbordamento de suas guas sobre as reas prximas a ele (KOBIYAMA et al., 2006, p. 45).
Quando ocorre o transbordamento do rio, este fica praticamente cheio, ocasionando inundaes, nas quais as reas planas prximas aos rios so transbordadas pelas suas guas, antecedidas pelas enchentes. Uma das medidas preventivas desses desastres o zoneamento, que entendido como [...] uma setorizao territorial, de acordo com as diversas vocaes e finalidades de uma determinada rea, com o objetivo de potencializar o seu uso sem comprometer o meio ambiente, promovendo a qualidade de vida e o desenvolvimento [...] (KOBIYAMA et al., 2006, p.32). O zoneamento tambm uma ferramenta para correo de reas j atingidas por algum desastre.
Com o zoneamento possvel elaborar o mapeamento das reas que correm perigo, observando as variveis como populao, vegetao, animais, propriedades, residncias, infraestrutura, entre outros, devendo ser computados seus valores. Para Kobiyama et al. (2006, p.35), a importncia do uso deste tipo de mapa tem sido cada vez mais confirmada em diversos pases, pois visa suprir a ausncia de sistemas de alarmes, considerada uma das maiores deficincias relacionadas aos desastres naturais no Brasil.
Os ltimos desastres ocorridos no vero de 2011 no Estado do Rio de Janeiro demonstraram a necessidade urgente da implantao de um sistema de alertas para que os danos ambientais, sociais e econmicos sejam minimizados. Este um instrumento necessrio quando se trata de sistemas urbanos j implantados, permitindo que a comunidade seja informada quando h ocorrncias de eventos extremos, e assim, seja possvel a minimizao de danos materiais e humanos.
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Nos
casos
de
inundaes
bruscas
deslizamentos,
ocorrncias
extremamente rpidas, como tm acontecido em vrios estados brasileiros, deve existir um sistema de monitoramento e de alerta realizado a nvel local, ou seja, municipal, com o envolvimento da populao, agilizando a logstica envolvida e, consequentemente, diminuindo os custos e riscos, alm de evitar danos irreversveis do ponto de vista social e ambiental. importante salientar a necessidade do fornecimento e acompanhamento de dados de precipitao e monitoramento em tempo real, utilizando-se de vrias tecnologias possveis, como pluvigrafo com telemetria convencional, radar meteorolgico, monitoramento com satlite e o auxlio da mdia para otimizar todos os trabalhos.
Com relao aos casos de escorregamentos em grandes reas durante chuva intensa, Kobiyama et al. (2006, p.37) indicam sistemas mais acurados como alerta: (1) Relaes empricas e tericas entre o regime pluviomtrico e a incio de movimentao de massa; (2) Determinao geolgica das reas de perigo; (3) Monitoramento em tempo real com telemetria; e (4) Previso de tempo.
Para o gerenciamento de reas de risco existem medidas estruturais e noestruturais. Inicialmente, h uma seqncia de aes de preveno e preparao. Essas aes esto subdivididas em cinco itens: 1-Identificao do risco; 2-Anlise do risco; 3-Medidas de preveno de acidentes; 4-Planejamento para situaes de emergncia; e 5-Informaes pblicas e treinamento .
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As aes estruturais para prevenir acidentes de escorregamento so aquelas onde se aplicam solues da engenharia, construindo muros de conteno, sistemas de macro e micro drenagem, relocando moradias, entre outras medidas. As aes estruturais para prevenir uma inundao so aquelas que modificam o sistema fluvial evitando prejuzos por meio da engenharia. Essas medidas so consideradas muito custosas, sobretudo quando existe a necessidade em conter deslizamentos de grande magnitude, estabilizar grandes blocos de rocha ou evitar enchentes e inundaes em extensas reas ocupadas. As aes no-estruturais para preveno
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de desastres so aquelas onde se aplica um rol de medidas relacionadas s polticas urbanas, planejamento urbano, sua legislao, planos de defesa civil, poltica habitacional, educao e capacitao (BRASIL, 2006, p. 95-96).
No caso das enchentes e inundaes urbanas, pases como Austrlia, Canad, Estados Unidos, Frana, entre outros, tm tomado medidas que minimizam seus efeitos geralmente catastrficos. Diversas cidades como Dallas, Seattle, Washington e Elburn, nos Estados Unidos, e Adelaide e Camberra, na Austrlia, utilizam os reservatrios de amortecimento de forma a reduzir os efeitos negativos da urbanizao sobre os processos hidrolgicos, possibilitando a reduo de vazes de pico a valores compatveis com os encontrados antes da ocorrncia da urbanizao (FONSECA; NASCIMENTO e LONGO, 2006, p.1).
Apresentamos, a seguir, alguns exemplos de gesto e operacionalizao do sistema de alerta das inundaes, tanto internacionais como nacionais.
Gesto Urbana em Santa Catarina
As regies litorneas dos Estados de Santa Catarina e do Rio de Janeiro so reas de grande pluviosidade, principalmente nos meses de vero. Segundo Mendona (2010b), estes locais se caracterizam por um relevo bastante compartimentado de fortes declividades e plancies de inundao. Soma-se a isto, o planejamento urbano inexistente nos locais de moradias das classes baixas, o adensamento e verticalizao das construes, ocasionando a impermeabilizao do solo e o assentamento e degradao das encostas: A combinao de um relevo suscetvel eroso e deslizamentos a um clima mido e tempestuoso no tm sido considerados na ocupao e uso do solo em todo centro-sul do Brasil. (MENDONA, 2010b, p.137).
O Ministrio das Cidades, juntamente com Universidades e professores especializados na rea de riscos ambientais urbanos, atravs da Secretaria Nacional
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de Programas Urbanos dirigida por Raquel Rolnik e com apoio da Universidade Federal de Santa Catarina em 2006, organizou um curso sobre capacitao, mapeamento e gerenciamento de Risco no Vale do Itaja. O pblico alvo pretendido foi atender aos profissionais de prefeituras envolvidos com gerenciamento de reas de risco, sejam engenheiros, gelogos, gegrafos, arquitetos, advogados, tcnicos de nvel mdio, fiscais, entre outros. A finalidade principal foi capacitar os tcnicos municipais para realizarem o mapeamento e gerenciamento de reas de risco, sujeitas a escorregamentos, enchentes e inundaes.
Alguns planos regionais e locais de gesto, como o caso do Comit do Itaja em Santa Catarina, tm se esforado desde meados da dcada de 1990 para minimizar as tragdias ocasionadas no Vale do Itaja. Contudo, a fora da natureza vem provocando danos socioambientais de grande envergadura, tornando difcil uma sistemtica de acompanhamento, acrescido do fato de que, por muitas vezes, o gerenciamento esbarra em falta de verbas .
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O governo catarinense e rgos regionais, juntamente com as instituies privadas, procuram fazer um trabalho de coordenao para mitigar os danos das enchentes. Ao lado do Comit do Itaja, a Fundao Agncia de gua do Vale do Itaja coordena a execuo de projetos e servios aprovados pelo Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica do Rio Itaja, celebrando convnios e contratando financiamentos e servios para a execuo de suas competncias. Esse rgo responsvel tambm pelo gerenciamento do sistema de informaes sobre os recursos hdricos em sua rea de atuao.
No Vale do Itaja, ocorre uma ocupao irregular nas encostas com declividade acima de 45 graus de inclinao, infringindo o Cdigo Florestal Nacional, como tambm trazendo consequncias pelos riscos de deslizamentos nessas edificaes, que geralmente so precrias e em sistema de autoconstruo (LUCHETTA, 2009, p.14). Para Luchetta (2009), as quatro causas principais das tragdias catarinenses so: a geologia frgil, topografia acidentada, precipitao intensa e ocupao
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desordenada. Entre os motivos para ocupao dessas reas, o autor aponta que [...] so as mais baratas no mercado imobilirio informal, e porque no h uma poltica habitacional para a populao de baixa renda. (LUCHETTA, 2009, p.14).
As tragdias ocorridas na regio do Vale do Itaja tm sido de propores catastrficas. Segundo Fraga (2009, p.3), em novembro de 2008, os acidentes ambientais no atingiram somente esse local, mas tambm a metade da costa catarinense, de Florianpolis at Joinville, levando 63 cidades a proclamar situao de calamidade pblica, com ocorrncias de mais de 133 mortes, alm de desaparecidos e pessoas contraindo leptospirose.
Fraga (2009), em seu artigo sobre as enchentes do Rio Itaja, relata que, com base na enchente de 1957, foram efetuados estudos que indicaram a necessidade da construo de cinco barragens para conter a fora e o volume das guas em caso de inundaes. Na enchente de 1983, apenas duas estavam em funcionamento, e na enchente de 2008, trs estavam em operao: [...] a de Jos Boieteux (Norte), de Ituporanga (Sul) e a de Tai (Oeste). (p.6). Fraga aponta tambm que as montanhas do Baixo Itaja no deveriam ser ocupadas pela sua fragilidade ambiental: Devido falta de planejamento e fiscalizao, muitos desses locais se tornaram zonas de risco, que, em parte esto mapeadas, mas no so interditadas pelas administraes municipais. (FRAGA, 2009, p.6-7).
No tarefa fcil a integrao de planejamento e aes de interesse coletivo para minimizar as catstrofes urbano-ambientais, pois nem sempre ocorrem tragdias, bem como, distante desse fato, que sazonal e muitas vezes
inesperado, o monitoramento passa a ser uma atividade que no privilegia a eficincia e a rapidez aos socorros necessrios.
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Morros da regio metropolitana de Recife PE
A Fundao de Desenvolvimento Municipal de Recife, com consultorias da Associao Tecnolgica de Pernambuco em parceria com onze municpios e participao de docentes da Universidade Federal de Pernambuco, entre gegrafos, gelogos, arquitetos e engenheiros, elaboraram um documento de grande valor administrativo, cientfico e prtico, denominado Regio Metropolitana do Recife: Morros - Manual de ocupao. um denso trabalho realizado em 2003, contendo 17 captulos em 384 pginas. Duas unidades desse documento sero aqui destacadas referentes ao gerenciamento de riscos nos morros, captulos 16 e 17.
O documento enfatiza a importncia da participao popular nos processos decisrios da formulao, implementao e avaliao da Poltica Urbana para os morros, pois isso possibilitaria aos seus moradores serem agentes e beneficirios de intervenes, utilizando-se de canais como o oramento participativo.
Uma importante observao deve ser destacada sobre a valorizao e competncias para que os resultados sejam sempre mais efetivos. Conforme enfatiza o documento:
O alcance de resultados mais consistentes exige que se traga, para a formao de recursos humanos nas mais diversas especializaes, o conhecimento especfico sobre a cidade no formal, suas demandas prprias de interveno e relaes sociais. A formao de competncias especializadas para atender a essa crescente demanda das cidades levar as universidades e centros tecnolgicos para o territrio da efetiva integrao institucional (RECIFE..., 2003, p.283).
Duas atividades chamaram nossa ateno, enquanto representativas de um trabalho pioneiro: Implantao de Prticas de Gesto de Proximidade e Comunicao Social como Instrumento da Conservao Ambiental dos Morros e da Segurana dos seus Habitantes.
Essas duas principais atividades se inter-relacionam com a adoo de mecanismos que asseguram a participao da populao e a integrao dos rgos
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pblicos, fortalecendo o Sistema de Defesa Civil, que ter a disponibilizao de um Sistema de Informaes Gerenciais, alm de auxlio tcnico e recomendaes para a atuao em reas de risco.
As prticas de Gesto de Proximidade abrangem quatro itens, aqui mencionados:
1. Abordagem espacializada em unidades de gesto, que deve ser o referencial fsico para o planejamento das reas de morros; 2. Implantao de comisses locais para acompanhar e monitorar a qualidade e as condies de manuteno das obras de pequeno porte; 3. Comisso de Urbanizao e Legalizao, para tratar da regularizao fundiria, de preferncia em escala de microbacia ou unidade de coleta de saneamento; 4. Setorializao da Ao da Defesa Civil e do Setor de Obras, implantando escritrios nos morros, identificados pela populao, pelos voluntrios, pelos estudantes e pelos agentes de sade, como locais de interao e de disponibilidade de informaes sobre intervenes para reduo do risco. Os detalhes dessas prticas de gesto dos riscos nos morros da regio de Recife podero ser vistos no documento completo denominado Regio Metropolitana do Recife: Morros - Manual de Ocupao, referido anteriormente (captulos 16 e 17).
Consideramos
esse
trabalho
um
bom
referencial
por
conter
desenvolvimento da parte tcnica, cientfica e institucional; h um importante destaque da participao popular e toda a metodologia da gesto ambiental urbana. Certamente ser um valioso documento que merece ser consultado por todos os gestores urbanos que tm a responsabilidade coletiva em administrar catstrofes inesperadas, como as enchentes e inundaes, alm de levar esse conhecimento para as comunidades envolvidas.
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A seguir, tendo como exemplo a tragdia do furaco Katrina na cidade de Nova Orleans, no estado de Louisiania, faremos uma breve anlise das razes que a desencadearam, alm dos planos de gesto envolvidos nesse evento.
Gesto no caso do furaco Katrina nos Estados Unidos
Como todas as outras catstrofes, Katrina tambm se alinha entre os desastres previsveis e anunciados. Em um estudo feito pelo gegrafo Franois Mancebo (2006, p.1-2), no foi o furaco Katrina que devastou Nova Orleans e sim as inundaes que se seguiram ao colapso de diques. A tragdia ocorreu pelo motivo de no serem efetivadas as informaes de regulamentao que existia h anos, fazendo com que ocorressem falhas no sistema de alerta e nos servios de socorro, durante e depois da catstrofe.
Para Litman (2006), alm das falhas na preveno e na gesto, ocorreram falhas tambm no sistema de evacuao e de transportes. A evacuao de automveis funcionou adequadamente, contudo no havia um plano eficaz para evacuar os moradores dependentes de nibus. Segundo um artigo intitulado "Planejamento para a evacuao de Nova Orleans", publicado no Institute of Transportation Engineers Journal, as razes para falta de uma evacuao efetiva da populao foram a falta de transporte para as pessoas que no tinham conduo prpria, a recusa em abandonar suas casas e propriedades, alm da falta de escoamento seguro nas estradas (INSTITUTE... apud LITMAN, 2006, p.3).
O pequeno esforo que foi feito para auxiliar os que no tinham conduo prpria foi negligente e incompetente. Funcionrios pblicos prestaram pouca orientao ou assistncia para as pessoas que no tinham automveis (RENNE, 2005 apud LITMAN, 2006, p.3). A cidade estabeleceu dez locais de captao, para onde os nibus da cidade se dirigiam a fim de levar as pessoas em situaes de emergncia, contudo o servio no era seguro. Pessoas dependentes de nibus foram encaminhadas ao ginsio local, embora no tivesse gua, alimentao,
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assistncia mdica e segurana suficientes. Isto conduziu a uma crise mdica e humanitria.
A cidade tinha cerca de 500 nibus de transporte, um quarto dos cerca de 2.000 nibus necessrios para evacuar moradores que necessitavam de transporte. No entanto, esses nibus de transporte poderiam ter feito vrias viagens para fora da cidade durante o perodo de evacuao de 48 horas, e at mesmo evacuado 10.000 a 30.000 pessoas, reduzindo os abrigos de emergncia e a superlotao. (PRESTON, 2005 apud LITMAN, 2006, p.5).
Aps apresentar seus argumentos sobre o que falhou no episdio da tragdia do furaco Katrina, Litman (2006, p.17) cita as recomendaes da instituio Transportation Research Board (TRB), nas quais os planos de ao de emergncia devem especificar como e quando sero necessrios. Exporemos aqui algumas dessas recomendaes:
1. Incluir respostas a desastres como parte de todo o planejamento de transporte (local, regional e nacional, etc.); 2. Considerar o maior nmero possvel de desastres e tambm de solues; 3. Identificar exatamente as atribuies de cada um durante os desastres; 4. Atualizar os planos de emergncia regularmente, sobretudo aps um teste de eficcia destes; 5. Estabelecer um sistema para priorizar as evacuaes, baseado em fatores como a localizao geogrfica, visando, em primeiro lugar, evacuar as reas de maior risco, alm das necessidades e habilidades individuais; 6. Usar nas rodovias a contramo e acostamentos como vias de evacuao e, se for possvel, utilizar outras estratgias de trfego; 7. Coordenar veculos alugados e suprimentos de combustvel, prestao de servios especiais (informao,
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alimentos, gua, servios mdicos, banheiros, reparao de veculos, etc) ao longo das rotas de evacuao; 8. Manter um inventrio de veculos, como vans, para que sua utilizao seja rpida. nibus, trens e
Alm dessas recomendaes do Transportation Research Board TRB, Litman (2006, p.17) salienta que necessrio desenvolver a comunicao e as redes de apoio para atender as pessoas vulnerveis, exigindo uma divulgao efetiva na comunidade. Cada bairro deve ter um inventrio de pessoas que podem precisar de assistncia, formas de contat-las, indicaes para a sua evacuao e uma lista de amigos e familiares que podem fornecer apoio emergencial. Se for possvel, o servio social dever ceder funcionrios da agncia ou lderes comunitrios para viajar com os evacuados vulnerveis, fornecendo segurana para as pessoas traumatizadas. importante preservar a memria institucional, documentando sucessos e fracassos e atualizando os planos de emergncia, enquanto a experincia ainda est recente.
O estudo de Litman (2006, p.10) sobre o Katrina, ainda traz um sumrio dos problemas gerais encontrados durante a tragdia, como a falta de controle sobre o nmero de pessoas em abrigos de emergncia, falhas na distribuio de alimentos e gua, falha na definio de responsabilidades, falha nos sistemas de comunicaes e falha dos servios essencias (polcia, bombeiros, pessoal da sade, entre outros), que no auxiliaram na evacuao das populao.
Para superar algumas destas falhas ligadas evacuao, h necessidade no s de superar a desconfiana das expectativas, como tambm a colaborao da populao na rapidez das aes que so propostas para o bem coletivo.
As indicaes acima, guardadas as propores, podem ajudar como referncias para outras tragdias, que sempre ocorrem nas cidades brasileiras.
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Para Litman (2006, p.11), importante compreender os motivos que levaram algumas pessoas a recusarem a evacuao da rea, antes e depois do furaco Katrina. Entrevistas indicaram vrias razes: muitas pessoas de baixa renda no possuam veculos e nem dinheiro, muitos no tinham nenhum lugar para ir, outros queriam proteger suas moradias e animais de estimao, alm de moradores que j tinham sobrevivido a furaces anteriores com segurana, e no esperavam esse grau de destruio que ocorreu.
H um desafio particular relacionado aos animais de estimao: antes de uma catstrofe, no parece razovel abandon-los. Sendo assim, importante tentar acomodar esses animais, permitindo que acompanhem as pessoas evacuadas (talvez somente os pequenos animais ou em gaiolas especiais). Outra medida poderia ser a contratao de servios de empresas que recolhem animais de estimao e os abriguem em cans.
A eficcia de uma poltica de gesto de risco depende muito da importncia dada anlise das representaes coletivas, rumores e relatos de fora. Em Nova Orleans, foi a frustrao que explodiu em violncia catica. Isso quer dizer que o pior est pronto para surgir se as condies forem adequadas. Katrina foi para os Estados Unidos, moral e simbolicamente, o Marco Zero, onde o vnculo social foi momentaneamente interrompido: Assim como 11 de setembro mostrou a vulnerabilidade do pas a ataques externos, [...] esta vulnerabilidade no veio de dentro (TIERNEY, 2005 apud MANCEBO, p. 9).
H muitas anlises sobre as falhas na gesto da catstrofe gerada pelo furaco Katrina. Os estudos, tanto governamentais como acadmicos indicam a necessidade de regulamentaes nos casos emergenciais e a colaborao da populao, que fundamental na organizao das atividades durante e depois da tragdia.
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Gesto das Enchentes no Japo
Os cuidados com a segurana da populao, por ocasio de desastres ambientais, j possuem muitos planos no sentido de alertar e prevenir contra essas tragdias. Nos pases mais desenvolvidos onde ocorrem muitas enchentes urbanas as prevenes, os socorros e o apoio da comunidade e da instituio so eficazes no sentido de minimizar os possveis desastres. Uma equipe de pesquisadores japoneses da Japan International Cooperation Agency (JICA) apresentou um estudo sobre Experincias de Gesto Abrangente de Enchentes no Japo, no qual, inicialmente, faz uma comparao sobre as caractersticas dos rios japoneses em relao ao Rio Itaja. Por exemplo, refora uma ideia da natureza da declividade desses rios, procedentes das montanhas para o mar.
Fig. 2-Caractersticas dos Rios no Japo. Fontes: Rivers in Japan, Infrastructure Developement Institute-Japan and Japan River Association (2006).
Conforme demonstra a figura 2, representativa dos rios do Japo, muitos rios so caracterizados por inclinao de leitos ngremes e as guas de enchentes escoam das regies montanhosas diretamente para o mar, passando por muitas reas urbanas.
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No Japo, metade do total de sua populao e 75% das propriedades no pas se encontram concentradas nas reas planas, que correspondem a 10% do total da rea.
Experincias anteriores de enchentes, como a de agosto de 1986, setembro de 2000 e julho de 2002, produziram muitos danos, desabrigando milhares de pessoas, inundando e destruindo residncias. Por exemplo, na enchente de 2000, em torno de 70.000 casas foram inundadas quando choveu 428 mm/dia, sendo que o pico mximo atingiu 93 mm/hora no seu auge (EXPERINCIAS...2010, p. 5-6).
A rpida urbanizao e a falta de um plano eficiente de escoamento de pessoas e de projetos de infra-estrutura fez com que rgos ligados ao Ministrio da Infraestrutura e Transporte realizassem estudo de planos eficientes, com medidas convencionais de controle da enchente, atravs de diques e barragens, e uma conscientizao efetiva da comunidade no apoio, cooperao e ao mitigadora dos danos.
Fig. 3- Medidas de Controle das Enchentes Abrangentes para o Desenvolvimento Sustentvel. Fonte: JICA Survey Team, 2010.
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Fig. 4- Sistema de Dique em Anel. Fonte: Papers of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport, Japan, 2010.
Fig. 5- Medidas extraordinrias das Enchentes: Super Dique em rea Urbana. Fonte: Papers of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport, Japan, 2010.
Todas as previses referentes s enchentes so divulgadas imediatamente para as possveis reas de inundao pelas agncias meteorolgicas; Ministros de Integrao Nacional, Infra-estrutura e Transportes atuam conjuntamente com comunicados e alertas aos governadores, prefeitos, bombeiros e lideranas comunitrias. H servios eficientes de advertncia, patrulhamento e socorro, visando uma difuso rpida a fim de apoiar as medidas mitigadoras e evitar danos irreversveis.
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Consideraes Finais
As categorias de anlise sobre risco, risco social ou risco socioambiental tm sido objetos de pesquisa j bastante difundidos no Brasil, constituindo-se em algumas linhas de pesquisa de alguns profissionais da rea de demografia, geografia, sociologia, engenharia e geologia, como tambm largamente nos cursos de ps-graduao. Muitos trabalhos indicam a necessidade inadivel de maiores discusses, bem como a participao nas prticas e na metodologia, atravs do acompanhamento das tragdias e danos que tm ocorrido ultimamente neste planeta. Ao lado da anlise de risco imprescindvel compreender como se processa o planejamento e a gesto das anlises ambientais urbanas nos rgos pblicos.
Torres (1998), h mais de dez anos, antecipava que a demografia do risco ambiental j constitua na prtica uma linha de pesquisa em demografia, presente em vrios projetos dos principais centros urbanos do Brasil.
Observamos que de suma importncia a percepo e a participao da comunidade na identificao e gerenciamento dos riscos ambientais urbanos. Entretanto, sem a liderana de uma instituio, seja local ou regional, a credibilidade e as aes se tornam desprovidos de marcos regulatrios. Com a falta de uma normatizao oficial pela legislao e a carncia de estmulo ao trabalho das
lideranas comunitrias, os resultados nem sempre so eficientes e qualitativos.
Exemplos
internacionais
nacionais,
aqui
referidos,
demonstram
preocupao e a necessidade de tratar o assunto enchentes e inundaes com a mxima seriedade e competncia para que a populao no seja vtima de tantas tragdias, como temos observado ultimamente no mundo e no Brasil.
Foi possvel constatar tambm que h necessidade de muita verba para conter essas tragdias, pois a fora da natureza tem destrudo muitos servios de engenharia, demonstrando que imprescindvel que haja bons e duradouros
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projetos, evitando assim, intervenes dispendiosas. Embora no haja muitos avanos, apesar das repetidas tragdias brasileiras, pode-se observar que na agenda dos municpios que sofreram as enchentes e inundaes recentemente, o monitoramento e a gesto dos riscos ambientais urbanos, sobretudo os de natureza climtica, esto na pauta dos administradores urbanos, mesmo que
temporariamente.
Notas Finais
1
No aprofundamos as discusses sobre os tipos de risco. Um bom artigo que pode ser consultado Risco Ambiental: conceitos e aplicaes de Ricardo de Sampaio Dagnino e Salvador Carpi Junior, na Revista Climatologia e Estudos da Paisagem, vol. 2 jul./dez. 2007, p. 58.
2
O detalhamento e a metodologia do Sistema de Gesto Ambiental Urbana (SIGAU) esto especificados no texto de Rossetto et al. de 2006, cujo sistema foi aplicado na cidade de Passo Fundo - RS. O texto apresenta tambm a escolha de indicadores considerados importantes para o desenvolvimento sustentvel que devem ser adaptados a cada caso. Observar tambm o fluxograma da inter-relao com o processo decisrio da gesto urbana.
3
Cada item do desenvolvimento poder ser visto em detalhes no artigo de Gondim Filho e Medeiros, entitulado Gesto da gua no meio urbano e controle de inundaes, de 2004.
4
Ver em detalhes o artigo de Batista e Dias sobre Ocupao do Solo Urbano: Desafios ps Estatuto das Cidades (s/d, pr-print de captulo do livro: Uma agenda para a sustentabilidade Regional: reflexo e ao).
5
Sugerimos a consulta ao documento elaborado pelo CEPED e FAPEU, publicado pelo Ministrio das Cidades, como apoio ao curso sobre Capacitao em Mapeamento e Gerenciamento de Risco, onde constam todas as instrues das oito aulas ministradas aos profissionais encarregados de entender, sugerir e planejar medidas referentes aos riscos ambientais urbanos.
6
O grupo de trabalho pr-Comit realizou de 6 a 8 de agosto de 1997, em Blumenau, o workshop sobre os Sistemas de Alerta e Conteno de Cheias do Vale do Itaja, quando se reuniram 29 instituies entre Federais, Estaduais, regionais e locais, interessadas em resolver problemas ambientais relacionados aos desastres socioambientais no Vale do Itaja.
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Referncias
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28
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30
riscos e tragdias de grande extenso so fundamentais para acionar mecanismos de alerta, com antecedncia, principalmente por ocasio do tempo chuvoso em algumas regies brasileiras. O fenmeno enchentes, toma propores desumanas e traz no seu estigma, alm da visvel falta de planejamento, descasos da sua governabilidade, surpreendendo pelos danos de gigantescas propores. A complexidade desses fenmenos possui mltiplas causas; algumas, de uma previsibilidade impressionante, outras, ocorrem como um efeito domin, resultado da ira da natureza atingindo classes sociais distintas, deixando um rastro de tragdias, de certa forma, anteriormente anunciadas. Palavras-chave: Riscos Ambientais Urbanos. Risco e Gesto. Enchentes. Gesto Ambiental Urbana. Monitoramento Ambiental. Tragdias Urbanas.
ABSTRACT The core of this article approches problems related to urban environmental management, as main focus to analyze some characteristics of risks from climatic nature . Some urban environmental management plans are reported as well as prevention programs and floods monitoring which have occurred in some brazilian cities. We also present some examples of tragedies that have occurred in other countries such as Japan and in the United States, illustrating the phenomenon Katrina. It was noted that social and environmental risks can not be detached from the environmental characteristics of the places where they occur. The quality and efficiency of risk managers and tragedies of great extension are essential to activate alert mechanisms in advance, especially during the rainy weather in some brazilian regions. The phenomenon of "flooding" takes inhuman proportions and brings in its stigma, besides the evident lack of planning, indifferences of its governance, surprising the damage of gigantic proportions. The complexity of these phenomena has multiple causes, some of predictability impressive, others occur as a domino effect, resulting from the ire of nature, reaching different social classes, leaving a traces of tragedy in somewhat previously announced.
Keywords: Urban and Environmental Risk. Risk and Management. Floods. Urban and Environmental Management. Environmental Monitoring. Urban Tragedy
ABSTRACT
Informaes sobre os autores:

1
Yoshiya Nakagawara Ferreira <http://lattes.cnpq.br/6035814647625735> Gegrafa, Doutora e Ps-Doutora USP, Visiting Professor da Universidade de Tokyo, Japo. Contato: yoshiyanf@gmail.com
2
Carlos Roberto Ballarotti <http://lattes.cnpq.br/3765870048255745>

31
Historiador - Mestre em Histria Social pela Universidade Estadual de Londrina. Contato: ballarotti@yahoo.com.br Agradecimentos a Rafael Pellizzetti de Carvalho, que colaborou na normalizao deste texto.
OLAM - Cincia & Tecnologia, Rio Claro, SP, Brasil - ISSN: 1982-7784 - est licenciada sob Licena Creative Commons
Enviado em: 11-03-2011 Aceito em: -04-2011

Gestão Ambiental Urbana: Exemplos de Gestão em Áreas de Inundação

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1

Riscos e gesto ambiental urbana

Gesto Ambiental Urbana: Inundaes como referncia

naturais e relacionados com as enchentes e escorregamentos, por interferncias antrpicas ou no.

Gesto Urbana em Santa Catarina

Morros da regio metropolitana de Recife PE

As prticas de Gesto de Proximidade abrangem quatro itens, aqui mencionados:

Gesto no caso do furaco Katrina nos Estados Unidos

Gesto das Enchentes no Japo

lideranas comunitrias, os resultados nem sempre so eficientes e qualitativos.

Informaes sobre os autores:

Carlos Roberto Ballarotti <http://lattes.cnpq.br/3765870048255745>

Enviado em: 11-03-2011 Aceito em: -04-2011

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