VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

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Gobernabilidad: una aproximacin terica1 Raimundo Heredia Vargas INTRODUCCION Al exponer sobre la gobernabilidad nos estamos refiriendo a un concepto que ha venido investigndose en detalle a partir de la dcada de los 70, como producto de la crisis que comienzan a vivir los sistemas democrticos econmicamente ms desarrollados, debido en gran medida, al agotamiento del modelo de Estado de bienestar, situacin que se ha visto profundizada durante las dcadas siguientes. Como resultado de lo anterior, en los ltimos aos han aparecido una gran cantidad de publicaciones relacionadas con la gobernabilidad, que desde diferentes perspectivas, han intentado definir qu se entiende por este trmino. Independientemente de estas interpretaciones, no cabe duda que el problema de la gobernabilidad est hoy da ms presente que nunca, toda vez si consideramos que muchas naciones latinoamericanas que comenzaron a transitar hacia la democracia a partir de la dcada de los ochenta, se encontraron con los mismos problemas de gobernabilidad que debieron soportar las naciones ms desarrolladas, derivados en gran medida de los profundos cambios introducidos como resultado de la adopcin de polticas de carcter neoliberal que no slo otorgaron un papel preponderante al mercado, sino que adems, redujeron al mnimo el rol que tradicionalmente haba jugado el Estado. Lo anterior ha llevado a que en muchas ocasiones los actuales gobernantes no hayan podido satisfacer las demandas provenientes desde la sociedad porque no cuentan con las herramientas indicadas para hacerlo. De ah resulta que la consolidacin de las democracias se haya visto entorpecida, precisamente, por la falta de gobernabilidad presente en algunos pases de Amrica Latina. Estudios como los desarrollados por Dieter Nohlen (1995: 7-27), nos sealan que la falta de eficacia demostrada por determinados gobiernos, ha supuesto una suerte de deslegitimacin de los mismos y, con ello, una prdida de confianza en el sistema democrtico. Incluso, en muchas de esas sociedades, la poblacin se ha mostrado proclive a la existencia de gobiernos autoritarios. Es por esto que creemos que el estudio de los problemas de gobernabilidad en Latinoamrica se hace cada vez ms necesario, sobre todo si consideramos que la estabilidad de las actuales democracias pasa, necesariamente, por solucionar el dilema del rol que le compete jugar al Estado en la actualidad, a partir de las relaciones que puedan establecerse entre los diferentes actores estratgicos con el objeto de dar continuidad al rgimen democrtico. Por tal motivo, este trabajo est orientado -precisamente- a conocer cules son las principales interpretaciones que existen sobre la gobernabilidad, cules son los factores que determinan esta problemtica, as como las diferentes metodologas propuestas -por los principales autores analizados- para abordar un estudio de este tipo. Posteriormente y en virtud de dicho anlisis, se proceder a definir qu entenderemos desde nuestra propia perspectiva- por gobernabilidad. Cabe destacar, eso s, que en este trabajo slo nos referiremos a la gobernabilidad democrtica. Es decir, aquella que se enmarca en los sistemas que cumplen con los

El presente trabajo forma parte del marco terico de la tesis doctoral que actualmente se encuentra desarrollando el autor, en donde se aborda la relacin que existe entre la gobernabilidad y la consolidacin democrtica en Amrica Latina en general, y en Chile en particular.

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atributos que caracterizan a la poliarqua de Robert Dahl2. I.- DEFINICION DE CONCEPTOS 1. CONCEPCIONES TEORICAS SOBRE LA GOBERNABILIDAD De acuerdo a lo sealado en la introduccin, se hace necesario entrar a definir qu entenderemos por gobernabilidad, cules son los factores que la determinan y cules son los actores estratgicos que estn relacionados con esta temtica. En este sentido y tal como sealan Xavier Arbs y Salvador Giner (1996: 9), la gobernabilidad puede definirse desde varias perspectivas, dependiendo del punto de vista ideolgico de cada autor. De ah que su conclusin sea que existen, al menos, cuatro tipos de orientaciones en el momento de definir el concepto de gobernabilidad: conservadora, 3 neoconservadora, liberal y marxista . En trminos generales, para los conservadores como Huntington, Crozier, Watanuki y Bell, entre otros, la crisis de gobernabilidad por la que atravesaron los pases desarrollados a finales de los aos sesenta y comienzo de los setenta, fue el resultado lgico de la excesiva intervencin estatal en la economa de mercado. Para esta corriente, dicha intervencin se explica por la aparicin de una serie de movimientos que solicitaban una mayor participacin en la actividad democrtica, obligando a los gobiernos a responder con medidas de carcter social a objeto de poder contener las presiones ejercidas por estas organizaciones. Esta situacin se tradujo, por una parte, en una fuerte crisis fiscal; mientras que por la otra, fue minando la autoridad gubernamental. En palabras de Samuel Huntington (1975: 64) la expansin de la actividad gubernamental produce dudas sobre la solvencia econmica del gobierno; la disminucin de la autoridad gubernamental produce dudas sobre la solvencia poltica del gobierno. El impulso a la democracia hace al gobierno menos poderoso y ms activo, incrementa sus funciones y 4 decrece su autoridad . Ms adelante agrega que el exceso del gasto sobre las rentas fue
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Guillermo ODonnell (1996: 7) citando a Dahl seala que estos atributos son: 1) autoridades pblicas electas; 2) elecciones libres y limpias; 3) sufragio universal; 4) derecho a competir por cargos pblicos; 5) libertad de expresin; 6) informacin alternativa; 7) libertad de asociacin. Como estos atributos son generales para toda poliarqua, ODonnell argumenta que para el caso latinoamericano se deberan aadir otros atributos que sirvieran para precisar y acotar este trmino, como que: 1) las autoridades de gobierno no deben terminar sus mandatos antes del tiempo establecido; 2) las autoridades electas no deben estar sujetas a restricciones severas ni veto de ninguna especie, ni mucho menos ser excluidas del proceso de toma de decisiones por actores no electos, especialmente las fuerzas armadas; 3) debe existir un territorio que defina claramente el demos votante; 4) se debe existir lo que denomina dimensin intertemporal, que se expresa en la creencia que tanto el proceso electoral como las libertades contextuales se mantendrn indefinidamente (1996: 7-8). Si bien es cierto estamos conscientes que los atributos plantados por ODonnell reflejan en gran medida las particularidades que han caracterizado y caracterizan a las democracias latinoamericanas, hemos optado -si se quiere- desde una visin minimalista, utilizar la definicin de Robert Dahl por ser los atributos que hoy en da definen a la mayora de las poliarquas latinoamericanas. 3 Manuel Alcntara (1995) coincide con la divisin realizada por Arbs y Giner, aunque para l, las principales corrientes tericas estaran representadas por los neoconservadores, los liberales y los neomarxistas, la diferencia entre ambas visiones est dada por el factor ideolgico que caracteriza la posicin de Arbs y Giner, puesto que son ellos mismos quienes aclaran que Si simplificamos, podemos presentar a los conservadores como los partidarios de un equilibrio entre Estado y mercado que sea favorable al mercado, los neoconservadores son por principio contrarios a cualquier accin estatal que vaya ms all de la garanta de los derechos individuales: cualquier intervencionismo en la economa es sospechoso de llevar el germen del totalitarismo . De ah que Alcntara designe como neoconservadores a autores que Arbs y Giner consideran como conservadores. 4 La versin original seala que, The expansion of governmental activities produced doubts about the economic solvency of government; the decrease in governmental authority produced doubts about the political solvency of government. The impulse of democracy is to make government less powerful and more active, to increase its functions, and to decrease its authority. 2

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obviamente la mayor fuente de inflacin que cubri a los Estados Unidos, as como a muchos otros pases industrializados, en los inicios de los aos setenta. La inflacin fue, en efecto, uno de los resultados con los que se pag las nuevas formas de actividad 5 gubernamental producidas por los Cambios introducidos en el Bienestar (1975: 72) . Refirindose especficamente al caso de los Estados Unidos, Huntington sostiene que la expansin de la actividad gubernamental produjo dficits presupuestarios y un aumento en el total de la deuda gubernamental que pas de US$ 336 billones en 1960 a US$ 557 billones en 1971. Estos dficits contribuyeron a las tendencias inflacionarias en la economa (1975: 103)6. De ah que para los conservadores, la gobernabilidad slo se logra en la medida en que se evitan todas aquellas actividades de gobierno que son vistas como atentatorias contra el mercado. Para los neoconservadores como Nozick o Hayek, que se diferencian de los primeros por ser ms ideolgicos, la crisis de gobernabilidad es vista como un problema relativo a las interferencias que recibe la sociedad del Estado, desde el exterior (Arbs y Giner, 1996: 9). En una abierta crtica a la ideologa socialista, Friedrich A. Hayek (1995: 95) sostiene que slo podemos contar con un acuerdo voluntario para guiar la accin del Estado cuando sta se limita a las esferas en que el acuerdo existe... Cuando el sector comunal, en el que el Estado domina todos los medios, llega a sobrepasar una cierta proporcin de la totalidad, los efectos de sus acciones dominan el sistema entero. Para esta corriente, el Estado no debe tener ninguna otra injerencia que vaya ms all de la garanta de los derechos individuales, por lo que el Estado no est llamado a intervenir en asuntos de carcter econmico. Aunque el Estado no debe intervenir en la libre competencia, Hayek no tiene ningn problema en reconocer que tampoco son incompatibles el mantenimiento de la competencia y un extenso sistema de servicios sociales, en tanto que la organizacin de estos servicios no se dirija a hacer inefectiva en campos extensos de la competencia ...[ya que]...en ningn sistema que pueda ser defendido racionalmente el Estado carecer de todo quehacer. Un eficaz sistema de competencia necesita, tanto como cualquier otro, una estructura legal inteligentemente trazada y ajustada continuamente... (1995: 66-68). De acuerdo con Hayek, ni el colectivismo ni el aumento de las prestaciones sociales por parte del Estado, eran argumentos vlidos que pudieran ser utilizados para socavar el basamento terico sobre el que descansaba la democracia capitalista contempornea. Esto queda claramente demostrado cuando seala como se dice ahora con frecuencia que la democracia no tolerar el capitalismo. Por ello se hace todava ms importante comprender que slo dentro de este sistema es posible la democracia, si por capitalismo se entiende un sistema de competencia basado sobre la libre disposicin de la propiedad privada. Cuando llegue a ser dominada por un credo colectivista, la democracia se destruir a s misma inevitablemente (1995: 101). De ah se deriva que la ingobernabilidad sea vista como el producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado responda con la expansin de sus servicios y de su intervencin provocando inevitablemente una crisis fiscal (Alcntara, 1995: 35).
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En ingls, The excess of expenditure over revenues was obviously one major source of the inflation which plagued the United State, along with most other industrial countries, in the early 1970s. Inflation was, in effect, one way of paying for the new forms of governmental activity produced by the Welfare Shift. 6 La versin original expresa que, The expansion of governmental activity produced budgetary deficits and a major expansion of total governmental debt from $ 336 billion in 1960 to 557 billion in 1971. These deficits contributed to inflationary tendencies in the economy.

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Para los liberales, el problema est centrado en cmo restaurar la autonoma poltica de los Estados, sin que ello afecte al mercado ya que ste debe ser necesariamente libre. De hecho, los representantes de este enfoque -Buchanan, Wagner, Brittan- sostienen que la crisis de gobernabilidad respondi a la mala relacin existente entre la poltica econmica keynesiana y la democracia. En palabras de Buchanan y Wagner (1983: 126) la yuxtaposicin de las prescripciones de la poltica keynesiana y la democracia poltica crean una mezcla inestable. El orden econmico parece hacerse cada vez ms frgil, llegando a parecer un castillo de naipes. Ms adelante agregan que estamos siendo bombardeados, con creciente intensidad, con exigencias de polticas de renta, precios y controles salariales, planificacin nacional, y cosas por el estilo. Cada uno de estos blancos busca conseguir sus objetivos mediante la imposicin de nuevas restricciones a la libertad del individuo (1983: 127). Dicho de otra manera, en la medida en que el Estado interviene en la economa se pierde la necesaria independencia que debe existir entre la libertad poltica y la libertad econmica, producindose los problemas de ingobernabilidad como consecuencia de la alta inflacin derivada de las presiones que sufre la democracia por parte de los sindicatos y votantes, que ven al Estado como un prestador de servicios inagotables. De acuerdo con Arbs y Giner (1996: 11) el problema de la gobernabilidad, desde la perspectiva liberal, ser el de restaurar la autonoma de la poltica restringiendo su alcance hasta el lmite del mercado para, simultneamente, reconstruir la libertad de ste. Para los marxistas7, el problema de la gobernabilidad est centrado en la propiedad de los medios de produccin, ya que en ltima instancia, los gobiernos siempre defendern los intereses del capital, sin importar que esta defensa traiga aparejada la inevitable crisis fiscal (Arbs y Giner, 1996: 9-13). El propio Huntington (1975: 73) reconoce que el aumento del dficit fiscal, y sus efectos evidentemente desestabilizadores fueron suficientemente desastrosos para la existencia del sistema como para generar una nueva variedad en el anlisis marxista sobre la inevitabilidad del colapso capitalista8. Esta perspectiva se vio reforzada con la teora de OConnor quien seal que la crisis fiscal del Estado capitalista no era otra cosa que la inevitable consecuencia debida a la brecha estructural entre los gastos 9 estatales y las rentas . Para OConnor (1981: 205), la crisis de legitimacin por la que atravesaba el Estado en la dcada de los 60 y 70, unida al deterioro del nivel de vida de los trabajadores del sector competitivo, produjo el despertar de la poblacin excedente obligndola a adoptar un fuerte activismo poltico que intent ser detenido por la proliferacin de una gran variedad de programas estatales que se enmarcaban dentro de las actividades del Estado benefactor. No obstante, para l, esta interferencia no fue de gran ayuda lo que lo lleva a proclamar el fracaso del Estado benefactor, minando con ello la nica fuente de legitimacin del Estado contemporneo...Si el aparato estatal llega a no poder ofrecer ya bienes y servicios que se consideran indispensables desde hace medio siglo, cae por la base su pretensin de 10 legitimidad . De ah que para OConnor las causas de la ingobernabilidad responden a la incapacidad fiscal del Estado para absorber las necesidades de una sociedad democrtica. Por su parte, para Habermas la ingobernabilidad se expresa en dos factores esenciales:
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Para Arbs y Giner sera ms correcto sealar que esta corriente est representada por todos aquellos que tienen una visin crtica de la sociedad capitalista. Mientras que para Huntington, Bell y Alcntara, entre otros, resulta ms correcto denominarla teora neomarxista. 8 La versin en ingls seala que, The extent of the fiscal gap, its potentially destabilizing effects were sufficiently ominous for the existing system to generate a new variety of Marxist analysis of the inevitable collapse of capitalism. 9 Citado en Huntington (1975: 73). En ingls se seala que, The fiscal crisis of the capitalist state... is the inevitable consequence of the structural gap between state expenditures and revenues. 10 Francisco Murillo Ferrol, en el prlogo del libro de OConnor (1981: 15-16). 4

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crisis de legitimidad y crisis de racionalidad, que se expresa por la incapacidad de la burocracia para mejorar los mecanismos de control que el sistema democrtico les exige (Arbs y Giner, 1996: 37). 11 Ahora bien e independientemente del punto de vista ideolgico , al analizar las interpretaciones tericas sobre la problemtica de la gobernabilidad, vemos que todas ellas coinciden en sealar que la gobernabilidad se encuentra relacionada con dos factores que la sustentan, transformndose en las variables independientes que se deben considerar en todo estudio relacionado con la gobernabilidad. Estos factores son la legitimidad y la eficacia12. Es por eso que en una primera aproximacin, concordamos con aquellos que sealan que la gobernabilidad consiste simplemente en la capacidad de un gobierno de ejercer a la vez estas dos funciones. Otra cosa es que su cumplimiento nunca sea perfecto (Arbs y Giner, 1996:5). 2. DEFINIENDO EL CONCEPTO GOBERNABILIDAD Una vez expuestas las principales concepciones tericas respecto de los problemas que originaron la crisis de gobernabilidad de las dcadas de los sesenta y setenta, a continuacin pasaremos a sealar cules son algunas de las principales definiciones que hoy en da existen sobre este trmino. Para ello y sin desconocer que todos los autores tratados hacen alusin a los conceptos de legitimidad e eficacia como factores intrnsecos a la gobernabilidad, hemos decidido dividirlos segn el nfasis que cada uno otorga a estos factores. De acuerdo con lo anterior, en primer lugar pasaremos a exponer aquellas definiciones que colocan el acento en la eficacia como factor de gobernabilidad. En este sentido, Manuel Alcntara (1994: 11) sostiene que puede entenderse por gobernabilidad la situacin en que concurren un conjunto de condiciones favorables para la accin de gobierno que se sitan en su entorno (de carcter medioambiental) o que son intrnsecos a ste. Profundiza su definicin sealando que la gobernabilidad se forma a partir de impulsos que vienen del propio gobierno y que se expresan a travs de las polticas pblicas, stas a su vez son recepcionadas por la sociedad, que emite su respuesta a travs de individuos solos o a travs de las organizaciones (1995: 22). En otras palabras, para lograr los objetivos propuestos se debe propender al buen rendimiento de las instituciones con el fin de asegurar la gobernabilidad del sistema. Anteriormente Dieter Nohlen ya haba expresado algo similar a lo estipulado por Alcntara, al sealar que el concepto de gobernabilidad se refiere a la interaccin entre gobernantes y gobernados, entre capacidades de gobierno y demandas polticas de gobierno. Hace referencia a la tensin que existe entre las dos partes y pone en cuestin el sistema de gobierno, como productor de decisiones polticas y encargado de su ejecucin, y su capacidad para estar a la altura de los problemas a resolver13. Rolando Franco (1994: 48) sostiene que la gobernabilidad es un concepto en el cual se encuentra inmersa la voluntad poltica de querer hacer algo. Sin embargo, esta voluntad no
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Cabe destacar que de la misma manera como lo hicieran Arbs y Giner, Alcntara tambin revisa las diversas teorizaciones existentes sobre esta temtica, llegando a la conclusin que la gobernabilidad ha sido estudiada, a lo menos, bajo cuatro enfoques distintos. El primero de ellos estuvo centrado en la crisis de la democracia; el segundo se preocup por el rendimiento del sistema poltico tanto en el plano econmico como en el institucional; el tercero puso el acento en la crisis del Estado; mientras que el ltimo apunt hacia la capacidad de la gobernabilidad para generar un camino que permitiera el desarrollo de los pases ms atrasados (Alcntara, 1995: 17). 12 Estos factores sern analizados en el captulo siguiente. 13 Citado en Alcntara (1994: 11) 5

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lo es todo, sino que adems hay que saber cmo hacer ese algo. Esto ltimo tiene que ver con la capacidad de gobernar, esto es, poseer la condicin para disear y ejecutar polticas pblicas y lograr efectividad en el desenvolvimiento de la actividad gubernamental. Los componentes cruciales de dicha capacidad son un poder gubernamental adecuado (lo que implica reformas institucionales) y la existencia de consenso social (legitimacin del rgimen poltico y del gobierno), adems de elementos operativos que se logran mediante el perfeccionamiento de las lites polticas. Es necesario tambin que el pblico se identifique con las estrategias de desarrollo, lo que exige ilustrar a la poblacin, entregndole visiones realistas del proceso. Si nos detenemos a analizar las definiciones precedentes, podemos visualizar que Alcntara, Nohlen y Franco, colocan el acento en el accionar gubernamental. Mientras que para el primero la gobernabilidad est asegurada en la medida en que existen condiciones favorables para la accin de gobierno, para Nohlen sta slo se logra si el gobierno es capaz de resolver los problemas que se le presentan, o lo que es lo mismo, si el gobierno tiene la capacidad de gobernar, como lo seala Franco. Para ellos, la legitimidad se mantiene en la medida en que los gobiernos son eficaces en las decisiones que adoptan. Si para unos la gobernabilidad se encuentra mayormente condicionada por la eficacia, para otros, la accin de los gobiernos debe ir necesariamente acompaada de la aceptacin social. De ah que la legitimidad cobre importancia en sus definiciones. En esta ltima acepcin, podemos sealar que para Arbs y Giner (1996: 13) la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo. Agregan que esta cualidad se expresa, esencialmente, en un proceso continuo de gobierno que obtiene un grado mnimo de obediencia ciudadana, una medida suficiente de aceptacin popular, as como de las diversas instituciones (de la propia esfera poltica y de la sociedad civil) para que dicho proceso no tenga una existencia efmera (1996: 13). Por su parte, Angel Flisfisch define a la gobernabilidad como la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo, situacin que se logra a travs de la capacidad de adoptar oportunamente decisiones ante eventos que son desafos que exigen una respuesta gubernamental; efectividad y eficiencia14 de las decisiones adoptadas; aceptacin social de esas decisiones; y coherencia de las decisiones a travs del tiempo, de manera que no 15 produzcan efectos contradictorios . Luciano Tomassini siguiendo la argumentacin anterior, agrega que la gobernabilidad no slo se refiere al ejercicio del gobierno, sino adems a todas las condiciones necesarias para que esta funcin pueda desempearse con eficacia, legitimidad y respaldo social16. Para l, mientras que la transicin, la democratizacin y la consolidacin democrtica estn basadas en juicios de valor, la gobernabilidad no lo est. Es por ello que seala que la mejor forma de entender a la gobernabilidad sera respondiendo a la siguiente pregunta: qu debe hacer este ao un gobierno democrtico para seguir sindolo el siguiente?. En consecuencia para Tomassini (1996: 50) la gobernabilidad consiste en la capacidad del gobierno y de la sociedad para atender equilibradamente, en grados y durante perodos razonables, la triple demanda ciudadana por crecimiento, equidad y democracia, con
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Por efectividad debemos entender la capacidad de obtener los resultados y los objetivos prefijados (Morlino, 1996: 116); mientras que por eficiencia que estos resultados se logren con el menor costo posible. 15 Citado en Alcntara (1994: 39-40). 16 Citado en Alcntara (1994: 12) 6

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transparencia, a partir de los consensos necesarios, y con la ms alta participacin posible. Ello supone una gran posibilidad para formular polticas que aquellos consensos reflejen: prcticamente todos los estudios publicados en los ltimos aos en torno a estos problemas coinciden en privilegiar estos elementos as como la concatenacin existente entre ellos. Arbs y Giner -concordando en trminos generales con lo sealado por Tomassini-, constatan que existen cuatro niveles como mnimo donde se mueven los procesos de gobernabilidad. Se trata del dilema legitimidad-eficacia; de las presiones y demandas del entorno gubernamental, o de la carga de responsabilidades; de la restructuracin corporativa de la sociedad civil, y de la expansin y cambio tecnolgico, con sus repercusiones demogrficas, ecolgicas y sociales consiguientes 17. En trminos similares a los expresados por Arbs y Giner, y haciendo un anlisis de los estudios realizados por Tomassini, Alcntara (1994: 31) concluye que para aqul la gobernabilidad depende de tres variables principales: el fortalecimiento de la sociedad civil y la evolucin de la cultura poltica, la orientacin y el comportamiento de la economa, y la integracin de sectores cada vez ms amplios de la sociedad en el sistema productivo. Bajo este punto de vista, se abre paso la definicin de Edelberto Torres Silva (1994: 29-30) quien seala que la gobernabilidad es la cualidad del sistema poltico segn la cual sus instituciones actan eficientemente, de un modo considerado legtimo por la ciudadana, porque les proporcionan seguridad, integracin y prosperidad, permitiendo el libre ejercicio de la voluntad poltica democrtica del Estado, as como la participacin de los ciudadanos, todo lo cual asegura el orden y la continuidad del sistema. Agrega que tambin es importante destacar en ella la manera en que la sociedad civil organiza sus intereses particulares, como es capaz de transformarlos en intereses comunes y la eficiencia con que los traslada a travs de los partidos polticos y las organizaciones sociales, a los niveles pblicos y polticos. Fernando Zumbado (1994: 20) por su parte, sostiene que el buen funcionamiento de un gobierno depende de la gobernabilidad de la sociedad, entendiendo por esta ltima a las relaciones del Estado, por una parte, y la cultura cvica, la economa y los sectores sociales, por otra. A pesar de ello, reconoce que este concepto no es algo del todo claro, de ah que sostenga que la gobernabilidad depender en todo caso de la percepcin que la propia sociedad tenga sobre cun garantizado o inseguro es su proceso de gobierno, considerando para ello los factores de los cuales depende ese proceso. Si bien es cierto todos los autores tratados en este apartado, al igual que los anteriores, nos sealan que la eficacia es un factor de gobernabilidad, creemos que en funcin de las definiciones que nos entregan sobre este concepto, el nfasis lo colocan en la legitimidad ya que todos ellos coinciden en sealar que los gobiernos deben orientar su accionar dentro de parmetros considerado legtimo por la ciudadana, pues slo de esta forma podrn alcanzar la aceptacin social. Dicho de otra manera, un gobierno es legtimo en la medida en que sus respuestas se ajustan a normas establecidas y conocidas por todos. Por ltimo, debemos destacar aquellas definiciones que -a nuestro juicio- nos entregan una perspectiva ms global sobre el significado de la gobernabilidad. Con esto no estamos sealando que las definiciones anteriores no sean capaces de otorgarnos una visin general sobre este trmino, sino que, simplemente, creemos que stas nos permiten una conceptualizacin ms pragmtica sobre esta temtica, en el sentido de que no solamente la definen, sino que tambin nos sealan cmo debe medirse y qu elementos deben ser considerados al momento de decidir el grado de gobernabilidad o ingobernabilidad de un
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Citados en Alcntara (1994: 32)

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determinado sistema poltico. Bajo este punto de vista, para Gianfranco Pasquino (1997: 35) el problema de la gobernabilidad est relacionada con dos elementos. El primero de ellos y el ms importante es el de que se debe considerar la formulacin de polticas eficaz y sujeta a la rendicin de cuentas una parte integrante de toda solucin al problema de la gobernabilidad; el segundo, es el de que los partidos son los organismos principales en el proceso de formulacin de polticas y no pueden ser sustituidos fcil ni eficazmente por otras estructuras. Por consiguiente, siempre que los partidos no puedan, por la razn que sea, aportar ese tipo de formulacin de polticas, la crisis de la gobernabilidad volver a materializarse en formas diferentes, aunque previsibles. Para el autor, independientemente que se clasifique a la crisis de la gobernabilidad como crisis del capitalismo, como crisis socieconmica o como crisis de la democracia, lo cierto es que muy poco se dice de la labor de los partidos polticos, como agentes esenciales para el funcionamiento de los sistemas polticos. Refuerza su teora sealando que la relacin entre gobernabilidad y formulacin de polticas no se puede iluminar sin tener en cuenta en serio la vinculacin aportada por los partidos polticos (Pasquino, 1997: 39). Como a l le interesa el rol de los partidos polticos como factor de gobernabilidad, argumenta que la amenaza a la gobernabilidad del sistema y al papel de los partidos puede proceder de dentro o de fuera del sistema poltico (1997: 43). Victoria Camps seala que gobernabilidad es el proceso constante de hacer frente a las tensiones entre las necesidades crecientes (situaciones problemticas o aprovechamiento de oportunidades), de una parte, y las capacidades de gobernar (crear tipos de solucin o desarrollar estrategias), de otra18. En sus propias palabras agrega que gobernar no consiste slo en realizar los llamados actos de gobierno, sino en la interaccin -palabra clave- entre actores sociales, grupos y fuerzas y las organizaciones e instituciones pblicas o semipblicas (Camps, 1997: 19). Edgardo Boeninger (1997: 13) entiende a la gobernabilidad como la capacidad de una sociedad de gobernarse a s misma, capacidad que depende de la existencia de condiciones para mantener en un pas un nivel satisfactorio de estabilidad poltica, progreso econmico y paz social. Para Boeninger una primera condicin para la gobernabilidad es reconocer que dada la situacin actual del mundo, existen ciertas limitaciones que condicionan la soberana y el poder (que se expresa por el menor grado de libertad para adoptar las decisiones de poltica interna), y que por lo tanto, se deben adecuar las instituciones polticas y sociales a esta realidad. Otra condicin para la gobernabilidad es la aceptacin de la gradualidad del cambio, a objeto de que se produzca una continuidad poltica, econmica y social. Una tercera condicin est dada por el hecho de que debe existir una conciencia social por el desarrollo y la democracia, es decir, que exista una mayora que permita llevar adelante un desarrollo sostenido dentro de la estabilidad que otorga un sistema democrtico. Tambin debe existir una mayora poltica capaz de gobernar realmente, tomar decisiones, llevarlas a cabo y hacerlas efectivas. Otra condicin para la gobernabilidad es concretar la compatibilidad entre crecimiento y equidad. Para la gobernabilidad en democracia se hace imprescindible la existencia de partidos polticos slidos y con races reales en la sociedad. Lo que se expresa a travs del Parlamento.
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Esta definicin Camps la adopta del artculo de Jan Kooiman, denominado Modern Governance, Sage, Londres, 1994. 8

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En sntesis, este autor seala que para que se d la gobernabilidad es preciso: 1 fortalecer la organizacin y la participacin ciudadana, para facilitar la existencia de una coalicin societal y de una coalicin poltica de gobierno; 2 reforzar la capacidad del ejercicio legtimo de la autoridad; 3 reforzar la capacidad para prevenir y resolver conflictos y para prevenir y resolver los problemas que afectan a los derechos de las personas (Boeninger, 1994: 33). De lo hasta aqu expuesto, podemos sealar que Pasquino, Camps y Boeninger se esfuerzan por dejar en claro que la gobernabilidad es un concepto en el que estn inmersos actores sociales y pblicos. Un concepto que se refiere a la interaccin que se da entre estos actores en funcin del rol que cada uno de ellos debe jugar en un sistema democrtico. Si la gobernabilidad es el resultado de la interaccin entre estos actores y de la posibilidad que stos tienen para ir adecundose a los cambios que se van produciendo en el conjunto de la sociedad, se abre paso entonces la definicin de Michel Coppedge quien es -a nuestro juicio- el que coloca mucho ms nfasis en estas relaciones. De este modo, podemos sealar que Michael Coppedge es mucho ms explcito que el resto de los autores tratados, ya que en su definicin incluye directamente a la sociedad civil. As para l, la gobernabilidad puede ser entendida slo si se analizan las relaciones que se dan entre los actores estratgicos, los que de alguna u otra manera tienen el poder suficiente para influir en el proceso poltico como las Fuerzas Armadas, los gremios, los sindicatos, la Iglesia, los medios de comunicacin y el propio gobierno. De ah que en una primera aproximacin, Coppedge (1994: 62) seale que la gobernabilidad podra definirse como el grado en el cual el sistema poltico se institucionaliza. No obstante y como est conciente que esta definicin no es del todo clara, agrega que se debe tener presente qu se entiende por institucionalizacin. Para aclarar esta duda recurre a Samuel Huntington para quien la institucionalizacin es el proceso por el cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad19. Al respecto seala que la institucionalizacin es muy fcil de visualizar pues se refiere a la frecuencia y al grado en que las organizaciones y procedimientos cambian. Lo difcil est referido a los valores ya que se debe descifrar para quin estas instituciones adquieren un valor y cunto valor deben adquirir, si se requiere que toda la sociedad est satisfecha con sus organizaciones y procedimientos, entonces la institucionalizacin sera algo imposible. En este sentido, agrega que las organizaciones y procedimientos deben tener mayor validez para los poderosos, tambin llamados actores estratgicos; esto ltimo puesto que son ellos quienes pueden socavar la gobernabilidad al interferir en la economa y en el orden pblico. Es por eso que la gobernabilidad debe definirse en trminos de poder. Ahora bien como est conciente que el poder es difcil de definir, seala que intentar una definicin relativamente entendible. El concepto planteado aqu es una sntesis de diversas aproximaciones en las que el poder se entiende como el grado en el que un grupo es capaz de utilizar ciertos recursos polticos para su propio beneficio. Mi lista de recursos incluye 1) los cargos pblicos, 2) ideas e informacin, 3) factores de produccin (trabajo, tecnologa y materias primas junto con el capital), 4) fuerza violenta, 5) grupos de activistas, y 6) autoridad moral. Cada recurso tiene un grupo prototipo asociado a l: el gobierno y la burocracia con los altos cargos pblicos, los tecncratas y los medios de comunicacin con las ideas y la informacin, las empresas con los factores de produccin, el ejrcito y la polica con la fuerza violenta, los partidos polticos con los activistas, y la autoridad moral con la Iglesia. Sin embargo, algunos grupos derivan su poder de ms de un recurso: los partidos cuentan con activistas, ideas, autoridad
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Citado en Coppedge (1994: 12) 9

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moral (cuando son respetados) y los cargos pblicos (cuando estn en el gobierno); el gobierno cuenta con todos los recursos posibles en un momento o en otro (Coppedge, 1994: 62-63). Cualquier grupo que controle uno o ms de estos recursos es potencialmente un actor estratgico, siempre y cuando ese grupo demuestre una gran solidez. Para el autor, los actores estratgicos de Amrica Latina son el gobierno (los lderes polticos en la administracin), el ejrcito, la burocracia y las empresas estatales, las cuales son conocidas colectivamente como el Estado; las asociaciones de empresarios, los sindicatos y confederaciones de trabajadores, las organizaciones de agricultores, la Iglesia y otros grupos de inters, a los que se conoce colectivamente como la sociedad; y los partidos polticos que intentan ser un mediador entre el Estado y la sociedad. Aade que no es tan necesario que los actores estratgicos deban coincidir con los dems para que exista gobernabilidad, sino que lo que realmente importa es que acepten que no pueden mejorar su situacin rechazando estos procedimientos a favor de otros o de ninguno (Coppedge, 1994: 63). A los actores estratgicos no tienen porqu gustarles las normas, slo deben seguirlas ya que estn mejor que sin ellas. Por lo tanto, los actores estratgicos deben seguir los procedimientos -frmulas segn el autor- establecidos en las relaciones entre cada uno de ellos. Luego de estas explicaciones Coppedge llega a una definicin ms precisa sobre gobernabilidad, sealando que la gobernabilidad es el grado en que las relaciones entre los actores estratgicos obedecen a frmulas estables y mutuamente aceptadas (1994: 63). Para el autor, la lgica de la democracia es conflictiva para la gobernabilidad, ya que mientras la gobernabilidad requiere una representacin efectiva de los grupos en proporcin a su poder, la democracia requiere una representacin efectiva de los grupos en relacin al nmero de personas que los apoyan. De ah que la gobernabilidad respete la lgica del poder, mientras que la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica (1994: 64). Para aclarar lo anteriormente sealado, Coppedge argumenta que en una democracia que encuentra su legitimidad a travs de las elecciones, puede resultar verdaderamente peligroso que el Ejecutivo trate de imponer obediencia en forma unilateral a todos los grupos. Esto que desde una perspectiva democrtica est total y plenamente justificado, puede ser fatal si se mira desde un punto de vista de la gobernabilidad. Es por ello que el autor seala que un mandato electoral no debera interpretarse como una licencia para imponer el deseo del pueblo sobre los intereses poderosos, sino como un mandato para representar al pueblo en las negociaciones con estos intereses poderosos (1994: 63). Analizando la teora planteada por Coppedge, Alcntara seala que de acuerdo con este autor existen seis condiciones para la gobernabilidad. Las dos primeras se centran en el plano general ya que hacen alusin a la capacidad y el deseo de todos los grupos polticamente relevantes para comprometerse con algn tipo de arreglo institucional que sirviese para dirimir sus diferencias; mientras que las cuatro restantes se centran en los requisitos de la gobernabilidad democrtica. Estos estn referidos a la 1) aceptacin de compromisos institucionales democrticos que confieren gran peso a los grupos de masa polticamente relevantes (bsicamente los partidos polticos) por parte de aquellos otros de carcter ms elitista (Iglesia, empresarios, militares, etctera); 2) la aceptacin de arreglos que permitan la representacin efectiva de estos ltimos grupos por parte de la clase poltica elegida; 3) la efectiva representacin de los ciudadanos por esta clase poltica elegida; 4) la creacin y el mantenimiento de mayoras que funcionen basadas en criterios partidistas como consecuencia de decisiones tomadas por la clase poltica (Alcntara, 1995: 31). Considerando las definiciones dadas por estos ltimos autores, y tomando en consideracin lo sealado por Alcntara respecto de Coppedge, nos parece que estas definiciones son de gran utilidad al momento de medir los grados de gobernabilidad. Como sealramos con
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anterioridad no slo nos dicen qu elementos debemos considerar, sino que tambin, cul es la funcin que debe cumplir cada uno de los actores estratgicos dentro de un sistema poltico democrtico para que pueda darse efectivamente la gobernabilidad. En este sentido, creemos que cuando Coppedge argumenta que a los actores estratgicos no tienen porqu gustarles las normas, slo deben seguirlas, nos est diciendo que cada uno de ellos debe enmarcar su accionar dentro de la norma legal vigente, tratando de ser eficaz -dentro de esa norma- en la consecucin de sus objetivos. La gobernabilidad, por lo tanto, no depende nica y exclusivamente de la capacidad que tengan los gobiernos para dar respuesta a las necesidades de la poblacin, tambin depende de que las demandas sociales se realicen a travs de los canales establecidos, y eso slo se logra en la medida en que los primeros son capaces de imponer su autoridad por que cuentan con la aceptacin social por parte de la poblacin. Una vez expuestas las diferentes definiciones que existen sobre el trmino gobernabilidad, pasaremos ahora a definir qu se entiende por legitimidad y eficacia, toda vez que ambos factores son las variables independientes que se encuentran presentes en todo proceso de gobernabilidad. II.- LEGITIMIDAD Y EFICACIA Tal como lo sealramos en la introduccin, y dado que nuestro estudio estar orientado al anlisis de la gobernabilidad democrtica, creemos que debemos comenzar definiendo qu se entiende por legitimidad al interior de un sistema democrtico. Bajo esta perspectiva, existen muchas y variadas definiciones sobre este concepto, siendo una de las ms aceptada la propuesta por Max Weber, quien sostiene que el poder debe estar basado en la legitimidad. Weber (1994: 174) hace su planteamiento al referirse al tema de la dominacin, cuando expresa que toda dominacin necesariamente busca su fundamento en la legitimidad, siendo una de ellas la de carcter racional. Para l, entonces, la legitimidad que arranca de la razn es aquella que descansa en la creencia en la legalidad de las ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer la autoridad. Es decir, el poder de quien manda encuentra su base en una autoridad de carcter legal. Es esa creencia en la legalidad lo que lleva a Leonardo Morlino a sealar que la legitimidad consiste en un conjunto de actitudes positivas hacia el sistema poltico considerado como merecedor de apoyo (Morlino, 1985: 177), apreciacin que tambin es compartida por otros autores cuando sostienen que la legitimidad est dada por la capacidad de un sistema poltico para generar y mantener la conviccin de que las instituciones polticas existentes son las ms convenientes o apropiadas para la sociedad (Lipset, 1992: 130), o por la confianza o el apoyo que la poblacin tenga respecto de un determinado rgimen (Alcntara, 1995: 18). Si dicho sistema poltico ha sido capaz de ganarse el apoyo y la confianza de la poblacin, entonces podramos decir que la legitimidad se funda en la creencia en que, a pesar de las diferencias y de los fallos, las instituciones polticas existentes son mejores que otras que hubieran podido establecerse20; o por la creencia en que un rgimen poltico concreto es menos malo que cualquier otra forma posible de gobierno (Montero y Morlino, 1993: 9). De ah que en un rgimen democrtico la legitimidad pueda ser entendida como un conjunto de actitudes positivas de una sociedad hacia sus instituciones democrticas, consideradas como la forma de gobierno ms apropiada (Montero y Morlino, 1993: 9). Juan Linz seala que este tipo de rgimen debe buscar la obediencia, pero no una obediencia

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Juan Linz, citado en Montero y Morlino (1993: 10) 11

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en base a la costumbre. Para recalcar esta idea -al igual que Morlino- recurre a Weber21 quien argumenta que la costumbre y la situacin de intereses, no menos que los motivos puramente efectivos y de valor (racionales con arreglo a valores) no pueden representar los fundamentos en que la dominacin confa. Normalmente se les aade otro factor: la creencia en la legitimidad. Es esta legitimidad, o mejor dicho la creencia en esta legitimidad la que permite que un rgimen democrtico pueda exigir obediencia para hacer cumplir una decisin. Creencia que debe ser compartida por una mayora de los ciudadanos, sobre todo por aquellos que controlan a las fuerzas armadas (Linz, 1996: 38). En resumen, para el autor la legitimidad es la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones polticas existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas, y que por tanto pueden exigir obediencia. Por ltimo, significa que cuando los que constitucionalmente ostentan el poder exigen obediencia y otro grupo lo pone en duda en nombre de una alternativa de orden poltico, los ciudadanos optarn voluntariamente por seguir las rdenes de los que ostentan la autoridad. Ms especficamente, la legitimidad de un rgimen democrtico se apoya en la creencia en el derecho de los que han llegado legalmente a la autoridad para dar cierto tipo de rdenes, esperar obediencia y hacerlas cumplir, si es necesario, utilizando la fuerza (Linz, 1996: 38). Esto lo pueden hacer debido a que han llegado al poder a travs de elecciones libres, mecanismo por medio del cual, el resto de la sociedad les ha otorgado un reconocido y sistemtico derecho a gobernar (Lipset, 1996: 23). No obstante, hoy en da no es suficiente con que los gobiernos se hayan originado por medio de elecciones libres para ser considerados legtimos, sino que, tal como lo seala Victoria Camps (1997: 23), en la actualidad un buen gobierno se gana la legitimidad da a da, en la medida en que ste no pierde la confianza de los ciudadanos. Ahora bien, como est conciente que la legitimidad es algo muy difcil de probar empricamente, seala que en una democracia para no perder la legitimidad, es preciso que los gobiernos mantengan ciertas reglas, tales como: a.- fidelidad y respeto a la constitucin; b.- fidelidad al propio programa poltico; c.- ejecucin del programa a travs de medios que permitan alcanzar los objetivos propuestos. El no cumplimiento de lo previsto, la incoherencia entre lo que se dijo que se hara y lo que se hace de hecho, o entre lo que ideolgicamente se espera de un partido y lo que ese mismo partido demuestra que cree, es lo que determina la prdida de legitimidad sustantiva de un gobierno (Camps, 1997: 23). Al sealar Victoria Camps que la legitimidad se gana da a da, nos est indicando que para lograr el consentimiento de los gobernados, un gobierno debe ser capaz de satisfacer las demandas que stos le realizan, situacin que slo se logra a travs de la eficacia. Si la eficacia es el otro factor sobre el que descansa el concepto de gobernabilidad, veamos entonces qu se entiende por este trmino. Para Morlino, la eficacia -que l la denomina como eficacia decisoria- es la capacidad que tiene un rgimen o, mejor, que tienen las estructuras del mismo para tomar y ejecutar las decisiones necesarias para superar los retos planteados al rgimen o las otras medidas destinadas a alcanzar los diversos fines requeridos por los gobernantes, el primero de los cuales es, de ordinario, el mantenimiento del propio rgimen (Morlino, 1985: 219).

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Citado en Linz (1996: 38)

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Un argumento parecido al anterior es el que nos entrega Linz (1996: 46), quien define la eficacia como la capacidad de un rgimen para encontrar soluciones a los problemas bsicos con los que se enfrenta todo sistema poltico (y los que cobran importancia en un momento histrico), que son percibidos ms como satisfactorias que como insatisfactorias por los ciudadanos conscientes. Seymour Martin Lipset (1992: 115) concuerda en trminos generales con los autores anteriores al sealar que por eficacia se entiende la actuacin concreta de un sistema poltico: en qu medida cumple las funciones bsicas de gobierno, tal y como las definen las expectativas de la mayora de los miembros de una sociedad y las de los grupos poderosos que hay dentro de ella, que podran constituir una amenaza para el sistema como, por ejemplo, las fuerzas armadas. La eficacia de un sistema poltico democrtico, caracterizado por una burocracia eficiente y un sistema de decisiones capaz de resolver problemas polticos, puede diferenciarse de la eficacia del sistema considerado en su totalidad, aunque, por su puesto, el fracaso del funcionamiento de la sociedad en su conjunto influir en el subsistema poltico. De las definiciones precedentes podramos deducir, entonces, que la eficacia es la capacidad que tienen los gobiernos para satisfacer las demandas bsicas de la poblacin (Montero y Morlino, 1993: 20), lo que est directamente relacionado con el desempeo real del gobierno y de los grupos de poder (Lipset, 1992: 41). Esto ltimo queda claramente establecido por Manuel Alcntara (1995: 18) cuando seala que la eficacia apunta al grado de cumplimiento de las expectativas y las necesidades de la poblacin, lo que se expresa a travs de dos aspectos: en cuanto a la idoneidad de las polticas diseadas por el gobierno para reducir al mnimo el conflicto, asegurar una tendencia a la reparticin de la riqueza y propiciar su incremento; y con respecto a la capacidad operativa del gobierno de actuar sin sobresaltos, pudiendo realizar sus programas y no estando sujeto a elementos disfuncionales. Como podemos ver no existen grandes diferencias en las definiciones entregadas respecto de la legitimidad y la eficacia. Todas ellas apuntan, en primer lugar, a un conjunto de valores basados en la creencia que un sistema debe ser de una determinada manera porque no existe otro mejor; y en segundo lugar, a las exigencias que los miembros de ese sistema hacen a las autoridades que los rigen. Sin embargo, creemos que es en este ltimo punto donde se deben buscar las respuestas a los problemas de gobernabilidad presentados por los pases desarrollados a partir de la dcada de los setenta, y que tambin afectaron a las naciones latinoamericanas una vez iniciados sus respectivos procesos de democratizacin a contar de la dcada de los 80, ya que tal como lo sealan Arbs y Sarasa (1997: 9) la legitimidad de nuestras autoridades, hoy, no depende tan slo de las urnas, sino de su capacidad de rendir ciertos servicios pblicos, as como la de servir de uno u otro modo los intereses de la ciudadana en general y, en especial, la de aquellos sectores de la poblacin ms necesitados de asistencia. Sin educacin universal pblica, tributos progresivos, subsidios de desempleo y jubilacin, ms varias otras prestaciones o medidas de aplicacin general -y sin duda, imperfecta- no se justifica ya un gobierno moderno que se pretenda civilizado. Podemos decir, entonces, que a partir de ahora, y ante la imposibilidad de los gobiernos para dar respuesta a las exigencias de la poblacin, se produjo un despertar de la sociedad civil que puso en serios problemas la legitimidad de los regmenes democrticos. La creencia en que no haba algo mejor ya no era suficiente para la sociedad organizada. El poder que comenzaron adquirir estas organizaciones -tal como nos seala Coppedge- hizo que el sistema entrara en crisis, situacin que deriv en la aparicin de una nueva forma de encarar las relaciones entre los diferentes actores estratgicos, la legitimidad de origen cedi paso a la eficacia.
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Como ya lo expresaran Arbs y Sarasa, a partir de este momento la legitimidad de las autoridades pas a depender de su capacidad por servir ciertos servicios pblicos, especialmente a aquellos sectores ms desprotegidos. Si bien es cierto, en un primer momento la eficacia no tena porqu ser un factor determinante para legitimidad, tal como argumentan algunos autores22, creemos que hoy en da las cosas han cambiado, y que en Amrica Latina la eficacia se ha transformado en el factor determinante de la mantencin de los sistemas democrticos, en la medida en que sta junto con la legitimidad son capaces de otorgar gobernabilidad a un determinado sistema poltico. Por tal motivo, en el captulo siguiente pasaremos a definir cul ser la definicin de gobernabilidad que utilizaremos en la presente investigacin. III.- GOBERNABILIDAD: UNA PROPUESTA DE DEFINICION Si entendemos por eficacia la capacidad que tiene un rgimen o, mejor, que tienen las estructuras del mismo para tomar y ejecutar las decisiones necesarias para superar los retos planteados al rgimen o las otras medidas destinadas a alcanzar los diversos fines requeridos por los gobernantes.... tal como lo plantea Morlino; y por legitimidad la creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones polticas existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas, y que por tanto pueden exigir obediencia como nos seala Linz, podemos configurar nuestra propia definicin de lo que entenderemos por gobernabilidad. Vistas bajo esta perspectiva, tanto la eficacia como la legitimidad presuponen -como ya lo sealara anteriormente Victoria Camps- una interaccin entre los actores pblicos y sociales, en donde ambos se relacionan a travs de canales legalmente establecidos que permiten, por un lado, dar respuesta a las necesidades de la poblacin; mientras que por el otro, llevan a que la sociedad acepte la totalidad o parcialidad de dichas respuestas pues entiende que quien las elabora tiene la capacidad para hacerlo, en la medida en que acta dentro de los parmetros establecidos para un sistema democrtico. Si la eficacia y la legitimidad presuponen la interaccin entre gobernantes y gobernados, entre capacidades de gobierno y demandas polticas de gobierno, tal como ya lo sealara Nohlen al definir el concepto gobernabilidad, creemos que para esta investigacin son las definiciones de Flisfisch y Coppedge23 las que mejor expresan qu vamos a entender por gobernabilidad. De ah entonces que para el presente trabajo entenderemos por gobernabilidad a la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo, expresada por la capacidad que poseen los actores estratgicos gubernamentales para dar respuesta a los desafos que surgen de las relaciones que stos mantienen con los dems actores estratgicos que componen un sistema poltico determinado, siempre y cuando estas relaciones obedezcan a frmulas estables y mutuamente aceptadas.

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Entre ellos destacan Linz, Lipset, Morlino. Queremos aclarar que hemos decidido escoger a Flisfisch porque utiliza un concepto que no est presente en las dems definiciones, como es el factor tiempo, ya que esto nos permite localizarnos en un espacio determinado. Adems, tal como lo sealan Linz, Lipset y Morlino, entre otros, si la eficacia es lo que estara legitimando un sistema democrtico, en ese caso el factor tiempo cobra real importancia. Por otra parte, tambin hemos elegido a Coppedge porque en su definicin l alude directamente a la interrelacin que debe existir entre los actores estratgicos, sealando que stos no slo estn conformados por la sociedad civil, sino que adems, por las autoridades de gobierno y todas aquellos que forman parte de la institucionalidad de un determinado pas.

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CONCLUSION A travs del presente trabajo, hemos revisado algunas de las principales concepciones tericas que existen sobre la gobernabilidad, las que a partir de diferentes puntos de vista, concuerdan en el hecho de que el problema de la gobernabilidad es el resultado del agotamiento de un modelo poltico-econmico expresado por la denominada crisis del Estado de Bienestar. Esta situacin que comienza a desarrollarse a partir de la Segunda Guerra Mundial, ha supuesto un cambio en las relaciones existentes hasta ms o menos la dcada de los setenta, entre los principales actores estratgicos y los respectivos gobiernos. Cambio que ha influido notablemente en los dos factores que condicionan la gobernabilidad, como son la legitimidad y la eficacia. A partir de ahora, a los gobiernos ya no les basta con tener legitimidad de origen, sino que sta deben ganrsela da a da siendo eficaces en las medidas que adoptan, sobre todo en un momento en que la discusin se centra en definir cul es el rol que le compete al Estado en el nuevo escenario internacional, situacin que se ha agudizado a partir de la dcada de los ochenta como resultado de la implantacin del modelo neoliberal. De ah que el estudio y anlisis de la gobernabilidad cobre importancia para los pases de Amrica Latina, sobre todo si consideramos que en la actualidad, la mantencin de los regmenes democrticos, as como el desarrollo econmico y social de los pases de la regin dependen, en gran medida, de la gobernabilidad de los mismos. BIBLIOGRAFIA Alcntara, Manuel. De la gobernabilidad, Revista Amrica Latina Hoy N 8, Instituto de Estudios de Iberoamrica y Portugal, Universidad de Salamanca, Salamanca, 1994. Alcntara, Manuel. Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas polticos en pocas de crisis y cambio. Editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1995. Arbs, Xavier y Giner, Salvador. La gobernabilidad. Ciudadana y democracia en la encrucijada mundial. Editorial Siglo XXI, Madrid, 1996. Boeninger, Edgardo. La Gobernabilidad: un concepto multidimensional. En Luciano Tomassini (comp.), Qu espera la sociedad del gobierno?, Centro de Anlisis de Polticas Pblicas, Asociacin Chilena de Ciencia Poltica, Santiago de Chile, 1994. Boeninger, Edgardo. Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Editorial Andrs Bello, Santiago de Chile, 1997. Buchanan, James M. y Wagner, Richard E. Dficit del sector pblico y democracia. El legado poltico de lord Keynes. Editorial Rialp, S.A., Madrid, 1983. Camps, Victoria. Etica del Buen Gobierno. En Salvador Giner y Sebastin Sarasa (edits.), Buen gobierno y poltica social. Editorial Ariel, S.A., Barcelona, 1997. Coppedge, Michael. Instituciones y gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, Revista Sntesis N 22. Sociedad Editorial Sntesis, S.A., Madrid, 1994. Flisfisch, Angel (1989). Gobernabilidad y consolidacin democrtica: sugerencias para la discusin, Revista Mexicana de Sociologa, LI. 3. En Manuel Alcntara, Revista Amrica Latina Hoy N 8, Instituto de Estudios de Iberoamrica y Portugal, Universidad de Salamanca, Salamanca, 1994. Franco, Rolando. Estado, consolidacin democrtica y gobernabilidad en Amrica Latina, Revista Amrica Latina Hoy N 8, Instituto de Estudios de Iberoamrica y Portugal, Universidad de Salamanca, Salamanca, 1994. Giner, Salvador y Sarasa, Sebastin. Buen Gobierno y Poltica Social. Editorial Ariel, S.A., Barcelona, 1997.
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