1. Qu es la descentralizacin?

OBJETIVO El objetivo de este captulo introductorio es explicar la importancia de los servicios agrcolas, el papel que los gobiernos han asumido en su prestacin y la necesidad percibida en los aos ochenta de una reforma institucional que incluyera la reduccin de la participacin del gobierno central en la prestacin de dichos servicios. Aqu, se define la 'descentralizacin' y se analizan sus posibles vnculos con el mejoramiento de la gobernabilidad, as como con el incremento de la eficiencia en la prestacin de servicios. Este captulo examina las diversas modalidades que la descentralizacin puede adoptar, a saber: la desconcentracin, la delegacin, la devolucin, la coparticipacin con organizaciones de la sociedad civil y la privatizacin. El captulo adems concluye con un debate sobre los beneficios potenciales de la descentralizacin y los retos y riesgos que implica la diversidad. ARGUMENTOS PRINCIPALES

Los servicios agrcolas son extremadamente heterogneos e incluyen todos aquellos elementos intangibles y no almacenables que se proporcionan a los productores agrcolas para incrementar su productividad. Hasta los aos ochenta, los gobiernos mantuvieron un papel dominante o monoplico en la prestacin de servicios agrcolas. La ineficiencia y las cambiantes condiciones econmicas y polticas condujeron posteriormente a reformas institucionales radicales y a la descentralizacin de responsabilidades, incluso en la prestacin de servicios agrcolas, desde el gobierno central hacia otros mbitos de gobierno en los sectores pblico, privado y voluntario. Las principales modalidades de descentralizacin son la desconcentracin, la delegacin, la devolucin, la coparticipacin o asociacin con Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y la privatizacin. La descentralizacin puede apoyar el logro de una buena gobernabilidad, mejorar la prestacin de los servicios y conducir a la democratizacin poltica.

1.1 Introduccin
1.1.1 La extensin y relevancia de los servicios agrcolas La amplia gama de servicios agrcolas Aunque este Manual se ocupa de la descentralizacin de los servicios agrcolas, hay que empezar admitiendo que es difcil dar una definicin precisa de estos 'servicios'. Pueden ser extremadamente heterogneos[1] y no hay ningn lmite claro para demarcar los 'bienes' de los 'servicios'. En cambio, es til pensar en trminos de la produccin 'pura' de bienes y la produccin 'pura' de servicios como dos extremos de un continuum. Hacia el extremo de los 'bienes', el acento est en el suministro de productos materiales, por ejemplo, la distribucin de fertilizantes. Hacia el extremo de los 'servicios', la tendencia es hacia la ejecucin de procesos (como el de asesora en administracin de empresas) en los cuales aumenta la interaccin con el cliente mientras disminuye el componente material[2]. Ambos, la distribucin de fertilizantes y la asesora en administracin de empresas, son formas diferentes de servicios

agrcolas. En este Manual se considera que los servicios agrcolas abarcan todos aquellos elementos, tanto intangibles como no-almacenables, que se proveen al productor agrcola con el objeto de aumentar, directa o indirectamente, la productividad de los recursos que utilizada. Muchos de estos servicios se relacionan con el mercadeo de insumos y productos agrcolas. A este respecto, todas las funciones que tienen que ver con el traslado de los productos en tiempo, forma y espacio desde la granja al consumidor afectan la productividad del uso de los recursos; por ende, son servicios agrcolas. Es ms, la legislacin, regulacin, desarrollo de nuevas tecnologas, servicios de financiamiento, seguros, asesora tcnica, informacin comercial y medidas de control y prevencin de sanidad animal y vegetal, todos se incluyen en esta definicin. Cuando se consideran los efectos indirectos en la productividad agrcola, el concepto de servicios agrcolas puede ampliarse hasta incluir:

Servicios que proporcionan los bienes de capital requeridos para la produccin, como construccin, funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura de riego, construccin y mantenimiento de caminos rurales, etc. Servicios sociales, como educacin, capacitacin tcnica, servicios de salud, suministro de agua potable, etc. Servicios relacionados con la promocin de organizaciones de agricultores.

1.1.2 El incremento en la prestacin de servicios agrcolas por parte del sector pblico La intervencin gubernamental en la economa Muchos pases en desarrollo han querido consolidar su independencia poltica mediante el logro de la independencia econmica. Los lderes de estos pases llegaron a la conclusin de que esto se lograba alcanzando un control significativo sobre las fuerzas econmicas que pudiesen subvertir dicho objetivo, como los inversores y las compaas comerciales extranjeras, lo mismo que grupos econmicos locales cuya posicin se fortaleca a travs de una estrecha conexin con el exterior[3]. Para lograr esto, la mayora de los pases (particularmente en Africa) adopt un enfoque intervencionista, autosuficiente y socialista del desarrollo. Esto incluy el control tanto de los precios macroeconmicos, entre ellos el tipo de cambio y las tasas de inters, como de los precios de los bienes y servicios. Esto tambin involucr la imposicin de restricciones cuantitativas al intercambio comercial y una participacin considerable en la produccin y provisin de una amplia gama de bienes y servicios, an de aqullos clasificados como privados[4]. En el sector agrcola, el crecimiento de la produccin fue visto como una de las mayores prioridades gubernamentales. Para alcanzar el potencial de crecimiento se insisti en proporcionar al agricultor un paquete integrado de servicios, que inclua el desarrollo y la transferencia de nuevas tecnologas, la distribucin de insumos, equipos y crdito, y la construccin de la infraestructura necesaria para la produccin y el transporte. En la mayora de los servicios agrcolas, la ausencia de empresas locales desarrolladas y el estado de subdesarrollo de muchos mercados signific que la intervencin del estado fuese considerada el nico medio capaz de proporcionar servicios adecuados y expeditos a los pequeos agricultores[5]. Tambin se otorgaron incentivos financieros a los agricultores en la forma de precios subvencionados para modernos insumos y equipos, crdito subvencionado y financiacin gubernamental de los costos de la transferencia tecnolgica y las redes de distribucin de insumos.

El desarrollo de la investigacin agrcola y los servicios de extensin Durante los aos sesenta y setenta, los gobiernos y los donantes internacionales invirtieron fuertes sumas de dinero en programas de investigacin agrcola, con aportes significativos al incremento de los rendimientos de los principales productos alimentarios. Los gobiernos tambin invirtieron fuertemente en el desarrollo de 'paquetes tcnicos' de semillas, fertilizantes y otros insumos qumicos, herramientas mejoradas y nuevas prcticas. Se crearon organizaciones pblicas o se fortalecieron las ya existentes, para difundir dichos paquetes a travs de demostraciones y de capacitacin dirigidas a persuadir a los agricultores a que los adoptaran. Esto dio lugar a servicios de extensin de gran escala, que emplearon miles de personas en el sector agrcola, con el fin de promover la transferencia de tecnologa, distribuyendo insumos y equipos mejorados e incluso, a menudo, otorgando crditos. Los servicios de extensin nacionales tenan como propsito establecer el eslabn entre la investigacin agrcola y los agricultores. La investigacin agrcola se concentr en instituciones del sector pblico y la relacin con los agricultores se convirti en el dominio casi exclusivo del personal de extensin de los ministerios de agricultura. Cooperativas y bancos agrcolas Adems de grandes servicios de extensin, los gobiernos crearon otros dos instrumentos, las cooperativas y los bancos agrcolas, con el fin de emprender las tareas de abastecimiento de insumos y crdito a los agricultores. En muchos pases, tanto el suministro de los principales insumos como el mercadeo y el procesamiento de los principales productos agrcolas fueron tambin asumidos por el Estado. La intervencin y el control estatal eran generalmente mayores en los cultivos de exportacin, los cuales con frecuencia se convertan en una fuente significativa de divisas y de ingresos fiscales. Otra razn para este papel interventor en el mercadeo fue la promocin de nuevos cultivos de exportacin y el deseo de moderar las fluctuaciones de los precios, con el fin de reducir sus efectos negativos sobre los productores y los consumidores. La creacin de monopolios Un rasgo comn de la mayora de los organismos pblicos responsables de la agricultura (servicios de extensin, cooperativas, banca agrcola, etc.) fue la asignacin de derechos de monopolio sobre los factores considerados necesarios para cumplir sus tareas. Estos incluyeron aspectos tales como la importacin de insumos agrcolas y la compra de los producidos localmente, el acceso a subvenciones gubernamentales y el financiamiento a los agricultores con tasas de inters bajas o inexistentes. Los gobiernos pagaban tanto el capital como los gastos corrientes de los organismos responsables de estas polticas y asuman los dficit cuando los ingresos por ventas no cubran los costos. Con el tiempo, en muchos pases las subvenciones a insumos y equipos y el peso en el presupuesto gubernamental de los gastos corrientes y de capital de estas organizaciones contribuyeron en gran medida a los dficit presupuestarios y al incremento de los prstamos en divisas extranjeras para cubrirlos. Otra consecuencia de la utilizacin de estas polticas fue la creacin de organizaciones pblicas de grandes dimensiones, controladas con frecuencia por directores nombrados polticamente y escasamente responsables de su desempeo. En muchos pases, esta situacin se convirti en una fuente de 'clientelismo', debido a la capacidad de los caudillos locales de ofrecer empleos y seleccionar con criterios polticos a los clientes del financiamiento gubernamental. Pronto el sistema desemboc en un conjunto de electorados (constituencies) -slidos y sumamente

cerrados- para los polticos que apoyaban medidas fuertemente intervencionistas en favor de la agricultura. El mayor inters de los polticos y de directores y personal de institutos gubernamentales de extensin agrcola, monopolios de suministro de insumos, bancos agrcolas y cooperativas oficiales fue el crecimiento de su electorado, sobre la base de empleos y privilegios, cerrndose as el crculo vicioso. Mientras que la asistencia externa pagara directa o indirectamente los costos de un sistema que los gobiernos no podan mantener con los ingresos fiscales, existan pocos incentivos para modificar la situacin. No obstante, tanto el clima econmico como el poltico cambi y las reformas se hicieron necesarias.

1.2 Las reformas institucionales de los aos ochenta

1.2.1 La crisis de la deuda Luego de un crecimiento relativamente slido durante los aos sesenta, el crecimiento econmico mundial comenz a hacerse ms lento en los setenta e inicios de los ochenta. Dos eventos crticos permiten entender mejor esta situacin: los dos robustos incrementos del precio del petrleo en 1973 y 1979-80 y la consecuente crisis de la deuda que estall en 1982. Muy someramente, la gran expansin de la demanda agregada en los pases industrializados provoc una fuerte inflacin en 1972-73 y proporcion un argumento a la OPEP[6] para triplicar el precio del petrleo. Este shock redujo el crecimiento del producto en los pases de la OCDE[7] y las condiciones inflacionarias persistieron hasta el fin de la dcada. Una nueva triplicacin de los precios del petrleo en 1979-80 empuj a los pases de la OCDE a una seria recesin. Estas fuertes tendencias recesivas fueron reforzadas por la llegada de gobiernos conservadores dispuestos a eliminar la inflacin del sistema mundial, an al costo de elevado desempleo. Cuando los pases industrializados redujeron la oferta monetaria con el fin de reducir la inflacin, el incremento de las tasas de inters reales gener un enorme incremento en el costo de los prstamos. El crecimiento negativo o lento continu en el mundo industrializado hasta que el precio real del petrleo finalmente retrocedi a niveles ms realistas en 1986. La enorme crisis de la deuda que estall en 1982 fue la consecuencia directa de la decisin los pases de la OCDE en los aos setenta de permitir al sistema bancario privado reciclar los grandes excedentes de balanza de pagos de la OPEP, como consecuencia de los incrementos en los precios del crudo, bajo la forma de prstamos a los pases del Tercer Mundo. Gran parte de este dinero no fue utilizado productivamente. De hecho, las polticas agrcolas aplicadas por muchos pases en desarrollo se convirtieron en factores que contribuyeron a sus problemas macroeconmicos. El incremento de las tasas de inters mundiales coincidi con la cada de los precios de los bienes de exportacin de los pases en desarrollo, inducida por las condiciones recesivas en los pases de la OCDE. El efecto combinado de trminos de intercambio deteriorados y flujos financieros de pago de deuda inesperadamente altos cre una severa presin en las balanzas de pagos de los pases en desarrollo. Sin embargo, la banca privada no estaba dispuesta a seguir prestando 'petrodlares' a los pases endeudados y los flujos de la ayuda externa tambin cayeron, como consecuencia del ajuste fiscal. De modo que los pases endeudados tuvieron que recurrir al Fondo Monetario Internacional (FMI) para conseguir apoyo para sus balanzas de pagos. 1.2.2 Los programas de estabilizacin del FMI

Los programas del FMI buscaban corregir los desequilibrios a travs de una disminucin de la demanda interna inducida por la restriccin del crdito, utilizando tanto polticas de reduccin como de reestructuracin de los gastos. Efectos de las polticas de reduccin del gasto pblico en el sector agrcola Las polticas de reduccin de los gastos con frecuencia se dirigen al sector pblico, que es visto como la mayor fuente de exceso de demanda. La disminucin del dficit pblico puede limitar las presiones inflacionarias pero frecuentemente resulta en reducciones de los servicios productivos y de las actividades vinculadas al bienestar (servicios sociales), con efectos adversos sobre el producto y la distribucin del ingreso. Los principales instrumentos de poltica para reducir gastos, v.g. restriccin del crdito interno, el gasto gubernamental y los subsidios, pueden afectar a la agricultura. Una contraccin severa del crdito interno puede limitar tanto el financiamiento de corto como de largo plazo disponible para la produccin y el mercadeo de productos agrcolas, a menos que se otorgue prioridad al sector. Las reducciones de los gastos de capital, por su parte, pueden demorar la remocin de obstculos estructurales al mejoramiento del desempeo de la agricultura, mientras que la disminucin de los gastos corrientes puede limitar el mantenimiento de la infraestructura agrcola, tal como los caminos de penetracin, o reducir el personal o la eficacia de los servicios de extensin agrcola, etc. El intento de transferir parte de los costos de los servicios previamente prestados por el gobierno a los agricultores, a travs de polticas de 'recuperacin de costos', puede conducir a un considerable descenso en el uso de esos servicios. Otros esfuerzos por recaudar, por ejemplo a travs de impuestos a la importacin, la exportacin y las ventas, tambin pueden afectar directamente el sector agrcola, aumentando los precios de los insumos o reduciendo los de los productos, o incrementar los precios de los bienes al consumidor. Polticas de reestructuracin del gasto Las polticas de reestructuracin del gasto tienen como objetivo reducir el desequilibrio de la cuenta corriente mediante el incremento de la demanda interna y externa de los bienes producidos internamente, e incentivar la produccin de los bienes transables a expensas de los no transables. Los instrumentos usuales son la devaluacin cambiaria y la liberalizacin de los controles de precios y las restricciones al intercambio comercial que favorecen a los bienes importados frente a los nacionales. Estas polticas son beneficiosas para los agricultores que producen bienes transables, pero tambin los perjudican ya que los precios de los insumos transables tambin pueden subir. Debido a que otras fuentes de financiamiento, tales como los donantes multilaterales y bilaterales, condicionaron cada vez ms sus prstamos a la adhesin de los pases a los programas del FMI, el fracaso en el cumplimiento de estas condiciones tuvo un profundo efecto destructivo sobre la capacidad de los pases para ajustarse y crecer. La reduccin del tamao del Estado Las crisis econmicas de los aos setenta tambin ocasionaron un impresionante cambio de las percepciones acadmicas y las opiniones polticas[8] hacia la aceptacin del enfoque monetarista de la estabilizacin macroeconmica. Esto coincidi y se vincul al nacimiento y desarrollo de la agenda neo-liberal puesta en prctica por los gobiernos de inclinacin conservadora al inicio de los ochenta. El principal componente de esta nueva agenda de polticas fue la liberalizacin econmica. Esto

implicaba la reduccin del tamao del Estado, tanto en trminos de posesin de activos como de actividades de regulacin del comercio, la industria, la agricultura, el crdito y la inversin extranjera. Los argumentos econmicos utilizados para apoyar esta agenda se centraron en el fracaso del Estado en la creacin de un sistema de incentivos que hiciese operar eficientemente la economa. La amplitud de la intervencin del Estado en la agricultura y los pobres resultados obtenidos fueron con frecuencia citados como evidencia de este fracaso del Estado[9]. Los mecanismos correctivos sugeridos fueron la privatizacin y la desregulacin, recomendadas con base en la creencia de que el libre funcionamiento de los mercados incentivara un uso ms eficiente de los recursos escasos. Tambin se argumentaba que la liberalizacin econmica mejorara la equidad, en la medida en que eran los pobres quienes tendan a estar en desventaja con las polticas intervencionistas vigentes en ese momento. 1.2.3 Los programas de ajuste estructural del Banco Mundial Prstamos basados en polticas Ya en la dcada de los setenta el Banco Mundial haba aumentado su prioridad hacia el alivio de la pobreza y los prstamos para proyectos en temas como el desarrollo rural de los pequeos agricultores. No obstante, al final de la dcada, el Banco estaba preocupado por las perspectivas del crecimiento a largo plazo de los pases en vas de desarrollo y la necesidad de ajustar estructuralmente sus economas. Tambin haba aceptado la agenda neo-liberal basada en la liberalizacin de los mercados[10]. Un medio para lograr esto era reorientar la actividad del Banco desde los prstamos para proyectos, que con frecuencia haban apoyado la prestacin de servicios agrcolas, hacia los prstamos en aspectos de poltica, dirigidos al ajuste estructural. La experiencia tambin haba demostrado que el enfoque convencional de la 'estabilizacin' del FMI era, por s mismo, completamente inapropiado e inaceptable para la solucin de los problemas de muchos pases en desarrollo. En primer lugar, muchos de estos pases sufran problemas crnicos y no temporales de balanza de pagos. En segundo lugar, cualquier intento de reduccin global de los gastos poda poner en peligro el ya bajo nivel de vida de grandes segmentos de la poblacin, mientras que las restricciones a las importaciones y a la inversin reducan el producto y el empleo y retardaban el crecimiento de largo plazo, sin corregir necesariamente el desequilibrio externo. Tercero, estas economas enfrentaban una gran variedad de problemas estructurales crnicos, incluso en el sector agrcola, que limitaban seriamente la eficacia de las polticas de reestructuracin del gasto. Ajuste estructural y crecimiento Todos estos factores determinaron una reorientacin del enfoque hacia el 'ajuste estructural con crecimiento', que pretenda un ajuste ordenado de los desequilibrios tanto macroeconmicos como estructurales con el fin de favorecer el crecimiento, al mismo tiempo que se lograba una posicin de balanza de pagos sostenible a mediano plazo. Durante los ochenta, el Banco Mundial introdujo el programa de Prstamos de Ajuste Estructural (conocido como SAL, por sus siglas en ingls), que consisti en prstamos no vinculados a proyectos especficos y concebidos para apoyar polticas, programas e instituciones orientadas a objetivos de ajuste estructural y liberalizacin econmica. El FMI tambin ajust su enfoque e introdujo los llamados 'Medios de Ajuste Estructural' (SAF, por sus siglas en ingls). El acceso a estos programas requera de un documento marco de poltica, amplio y completo, con una duracin de tres aos, a ser preparado por las autoridades nacionales con asistencia del Banco Mundial y el FMI. Este documento estableca objetivos, estrategias, instrumentos y

requerimientos de financiamiento asociados a un programa de ajuste diseado para alcanzar progresos consistentes hacia la viabilidad externa en ese perodo de tiempo. La descentralizacin como parte del paquete de reforma Durante los ochenta tambin comenzaron a gestarse medidas para descentralizar la economa mediante la privatizacin de empresas pblicas, la desconcentracin de la excesivamente centralizada administracin pblica y el fortalecimiento de los gobiernos locales, a travs de la devolucin de varias funciones previamente confiadas al gobierno central. Donantes y gobiernos reconocieron as mismo el importante papel que estaban cumpliendo las organizaciones no gubernamentales (ONGs) en la prestacin de servicios a los agricultores y comenzaron a disear maneras de asociarlas a los esfuerzos de desarrollo rural de una manera coordinada, en el marco de polticas nacionales de descentralizacin. Una nueva agenda de polticas Al final de los ochenta haba tomado forma en la mayora de los pases un nuevo rumbo en las polticas de desarrollo rural, inspirado esencialmente por principios de liberalizacin y descentralizacin. Durante los noventa esas polticas fueron introducidas, en diferentes formas y grados, en prcticamente todos los pases en desarrollo. Estas nuevas polticas cambiaron las estrategias para llevar a cabo la investigacin agrcola, el suministro de insumos, el mercadeo de productos, la extensin y los servicios veterinarios, los servicios financieros rurales y el manejo de los recursos hdricos. En realidad, todo el espectro de actividades del desarrollo rural fue afectado.

1.3 La definicin del trmino 'descentralizacin'

Transferencia de responsabilidades Al final de la Seccin 1.2.3 se afirm que durante los aos ochenta la descentralizacin se convirti en parte de la agenda de la reforma de polticas. Pero, cmo definir el concepto de descentralizacin? El Recuadro 1.1 contiene una definicin ampliamente aceptada: una reforma institucional de amplio espectro dirigida a mejorar la gobernabilidad a travs de la transferencia de responsabilidades del gobierno central a otros mbitos de gobierno. Las consecuencias de esta definicin en trminos de responsabilidades organizativas se ilustran en la Figura 1.1 Recuadro 1.1 Definicin del trmino descentralizacin
"transferencia de las responsabilidades de planificacin, administracin y obtencin y asignacin de recursos desde el gobierno central a: a) unidades locales de los ministerios u organismos del gobierno central; b) unidades o mbitos subordinados al gobierno; c) instituciones o corporaciones pblicas semi-autnomas; d) instituciones regionales o funcionales que cubren una zona determinada; y e) organizaciones del sector privado o voluntario".

Fuente: Rondinelli, D. (1981). El punto (e) ha sido modificado respecto al texto original, con el objeto de incluir a la empresa privada y a todo el sector voluntario. Las reformas orientadas a la descentralizacin se centran en:

Las relaciones entre los tres sectores principales, es decir, el sector pblico, el sector privado con fines de lucro y el sector voluntario. Dentro del sector pblico, la descentralizacin centra su atencin hacia la estructura y los procesos de la toma de decisiones y a la asignacin de recursos y responsabilidades entre los diferentes mbitos del gobierno.

Los mbitos de gobierno Al definir la descentralizacin, el concepto de "mbito" (level) del sistema de gobierno es utilizado extensamente. Con relacin a la administracin pblica se reconocen[11] normalmente cinco mbitos, a saber:

El mbito internacional, compuesto por organismos internacionales gobernados mediante acuerdos entre los pases. El mbito nacional, esto es, el gobierno central en el caso de Estados unitarios o el gobierno federal en los sistemas federales. El mbito regional, es decir, los estados en los sistemas federales y las regiones o provincias en los Estados unitarios, dependiendo de la extensin de la devolucin que rige sus relaciones con el mbito nacional, tal como establece la constitucin. El mbito de distrito o municipio, segn los pases. El mbito sub-municipal, denominado parroquias en algunos pases.

Figura 1.1 Descentralizacin de las responsabilidades desde el gobierno central

Definicin de gobierno central

Los trminos 'gobierno central' y 'gobierno local' se utilizan tambin corrientemente en la literatura sobre descentralizacin. Comnmente, el trmino 'gobierno central' se refiere a todas las unidades de la administracin pblica que dependen jerrquicamente del Presidente y de los ministerios a cargo de diversos sectores de la administracin central. Estas unidades pueden estar localizadas en la sede central del gobierno o en diferentes partes del territorio y tener diferentes responsabilidades, dependiendo de si operan en el mbito regional, provincial, municipal o en un mbito an ms bajo. En los estados federales, el gobierno central es normalmente el gobierno federal; sin embargo, los gobiernos de los estados tienen un alto grado de autonoma en muchas materias y operan como gobiernos centrales dentro de su territorio. Usualmente sus iniciativas no necesitan de autorizacin por parte de las autoridades de mbito superior. Definicin de gobierno local El trmino 'gobierno local' suele referirse a unidades de la administracin pblica que no dependen jerrquicamente de la administracin central en aquellas funciones que pueden ejercer de manera autnoma. El ejemplo tpico es el distrito, pero en algunos pases se han otorgado tambin significativos grados de autonoma a niveles de regiones, provincias o municipios. Los gobiernos municipales se crean con frecuencia en zonas urbanas de cierto tamao, mientras que la descentralizacin se detiene al nivel de distrito en las zonas rurales. Sin embargo, en algunos pases como Bolivia, Mal y Cabo Verde tambin se transfieren responsabilidades hacia las zonas rurales en el mbito municipal. Otros, como por ejemplo la India, han establecido gobiernos rurales locales en el mbito del centro poblado (panchayat). Los responsables de un gobierno local pueden ser electos localmente o nombrados por el gobierno central. No obstante, el trmino gobierno local se asocia crecientemente a sistemas democrticos de eleccin. Es importante no confundir las unidades locales de la administracin central con el gobierno local. Aunque ambas administraciones actan en el mismo territorio sus funciones difieren. La primera rinde cuentas* a los polticos encargados del gobierno central, la ltima a las autoridades polticas responsables del gobierno local; en ltima instancia, son responsables ante los respectivos electorados de los partidos en el poder en cada uno de esos mbitos. * Del ingls accountable to, que en este texto se ha traducido por rendir cuentas a.. con el sentido tambin de responsabilidad frente a... Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) Adems de la administracin pblica, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tambin forman parte del sistema de gobierno de un pas. Comprenden conjuntos de personas organizadas alrededor de intereses comunes, generalmente con un objetivo nico que puede tener varios componentes. Las OSC pueden operar en el mbito ms bajo, de las comunidades, y reunirse en federaciones u organizaciones locales. Pueden actuar en los mbitos sub-distrital, distrital, regional, nacional e incluso internacional. Organizaciones comunales El mbito de las comunidades no es normalmente incluido en las estructuras de la administracin pblica, a pesar de su importancia en las zonas rurales. La palabra 'comunidad' se usa aqu tanto para denotar un mbito del sistema de gobernabilidad de la sociedad civil como una organizacin social[12]. La comunidad se caracteriza

como una unidad residencial socioeconmica. Se trata de un mbito independiente, por debajo de los de distrito y municipio, aunque en algunos pases cuerpos administrativos pblicos muy pequeos pueden coincidir con una comunidad. Las asociaciones existentes en centros poblados, que suelen tener una diversidad de objetivos de desarrollo o solidaridad, son organizaciones comunitarias. La diferencia entre organizaciones comunitarias y organizaciones de la sociedad civil, adems de la connotacin territorial y la multiplicidad de objetivos, es que la primera acta al menos supuestamente en nombre de todos los miembros de la comunidad. En una comunidad suelen existir grupos de intereses comunes diferentes, que renen a fracciones de sus miembros[13]. Las OSC y la prestacin de los servicios agrcolas En las zonas rurales los sistemas de gobierno en manos de la sociedad civil son muy importantes. Es decir, con frecuencia es posible encontrar grupos organizados alrededor de intereses comunes. Por ejemplo, grupos de hombres y mujeres pueden organizarse para desarrollar proyectos de micro-riego, para administrar un almacn de cereales o para obtener fertilizantes. De manera similar, se encuentran grupos de mujeres que se agrupan para emprender actividades de generacin de ingresos, para contratar a alguien que se ocupe de los nios mientras ellas trabajan, o para organizar sistemas rotatorios de ahorro y crdito. En muchas sociedades rurales, los grupos solidarios que ayudan a los enfermos o discapacitados o recogen fondos para financiar los funerales de los ms pobres, son parte de la estructura tradicional de la sociedad. Estos grupos se forman cuando la poblacin adquiere conciencia de que no puede lograr sus objetivos en forma individual. Grupos ms estables, que persiguen objetivos sostenibles, pueden evolucionar hacia organizaciones formales segn la legislacin vigente en cada pas y pueden operar en mbitos ms elevados que el del centro poblado. Asociaciones profesionales de agricultores, por ejemplo productores locales de algodn o de cacao, pueden formar organizaciones de mbito regional o nacional. Los sindicatos son tambin tpicos ejemplos. Las Cmaras de Agricultores, si son creadas en forma espontnea, caen tambin en esta categora; este no sera el caso si son establecidas por el gobierno para dar trabajo a oficiales retirados del Ministerio de Agricultura o motivos similares. Resumen Conceptualmente se trata de cuatro mbitos de la pirmide de gobierno de un estado unitario: nacional, regional, distrital/municipal y de la comunidad. Los nombres y las responsabilidades pueden diferir segn el pas. Los estados federales complican un poco esta clasificacin. A veces, se introducen otros mbitos, pero desde el punto de vista conceptual eso no es lo ms importante. Diferentes unidades de la administracin pblica y de las OSC operan en diferentes mbitos y con diferentes responsabilidades. La Figura 1.2 presenta de manera esquemtica los mbitos de gobernabilidad en un estado unitario. En general:

La administracin del gobierno central est gobernada en todas sus instancias por el principio de la jerarqua, en virtud del cual las unidades inferiores reciben directrices, instrucciones y recursos de las superiores; la lnea de comando es descendente mientras que la lnea de rendicin de cuentas es ascendente. Los gobiernos locales son organismos pblicos autnomos. No responden al gobierno central con relacin a la manera como administran los asuntos de su

responsabilidad, excepto por el respeto debido a las leyes. Los administradores locales rinden cuentas a su electorado local. Las OSC incluyen organizaciones de base cuyos lderes rinden cuentas directamente a sus miembros. Pueden crear organizaciones de mbito distrital, regional o nacional para desempear ciertas funciones en su nombre. En este caso, las iniciativas van de abajo hacia arriba (ascendentes) y la rendicin de cuentas de arriba hacia abajo (descendente). Algunas OSC (como las ONG) o ciertos agentes gubernamentales promueven la formacin de redes de organizaciones de base. Estas redes pueden ser espontneas o fuertemente inducidas por la posibilidad de obtener beneficios especficos. Cuando las redes incluyen organizaciones de base espontneas hay una relacin doble de responsabilidad y rendicin de cuentas, pero los lderes de las redes tambin deben rendir cuentas a sus apoyos externos. Cuando las organizaciones de base no son espontneas, an cuando la participacin de la gente en el proceso de toma de decisiones sea con frecuencia incentivada, las directrices y los recursos tienden a dirigirse de arriba hacia abajo y la rendicin de cuentas de abajo hacia arriba.

Figura 1.2 Los mbitos de gobernabilidad N.B. Las flechas en negrita y continuas muestran las lneas de comando de arriba hacia abajo. Las flechas en negrita discontinuas muestran flujos de iniciativas organizativas de abajo hacia arriba. Por ltimo, las flechas de puntos demuestran la mezcla de arreglos que prevalece en las redes de instituciones de servicios financieros rurales.

1.4 Las formas de descentralizacin

Introduccin El traspaso de responsabilidades y de recursos involucra diferentes relaciones entre la administracin central y las organizaciones a las cuales se hace la transferencia. La naturaleza de estas relaciones y los objetivos de la transferencia determinan la forma de descentralizacin. Es til distinguir las siguientes cinco formas principales (Figura 1.3):

Desconcentracin Delegacin Devolucin Coparticipacin (asociacin con las OSC) Privatizacin

Figura 1.3 Cinco modalidades de descentralizacin Tres factores[14] contribuyen a explicar las diferencias entre las varias formas de descentralizacin administrativa, respecto a los objetivos que esas polticas esperan alcanzar:

Eficiencia en la produccin, es decir, en el costo y la calidad de los servicios prestados. Eficiencia en la asignacin, es decir, en el grado en que los servicios prestados responden a la demanda local. 'Quin presta' versus 'quin paga' por los servicios prestados.

Las diversas formas de descentralizacin ponen acentos diferentes en los tres objetivos arriba indicados. Desconcentracin El objetivo fundamental puede ser el de mejorar la eficiencia productiva de la administracin, siendo la mejora en los efectos de los servicios prestados una segunda prioridad. Esto puede ser logrado mediante la introduccin de cambios administrativos y culturales dentro de las estructuras existentes, desplazando la responsabilidad, la autoridad para la toma de decisiones y los recursos desde las oficinas centrales, solamente, hacia los gerentes de las unidades locales. La prestacin y el financiamiento pblico coinciden dentro de la misma administracin. Se aplican las polticas de personal, de compras y de suministros del gobierno central. En estos casos, la descentralizacin toma la forma de desconcentracin. La desconcentracin asigna funciones y tareas especficas antes desempeadas por el personal de la sede central al personal apostado en localidades perifricas. El personal, los equipos, los vehculos y los recursos presupuestarios son transferidos a unidades tales como oficinas regionales o distritales. Los gerentes de estas unidades reciben autoridad para tomar decisiones sobre operaciones que eran antes realizadas en la sede central o que necesitaban autorizacin de sta. Delegacin Objetivos similares con relacin a la eficiencia en la produccin o en la asignacin, pueden tambin ser alcanzados a travs de la separacin entre la produccin o la prestacin y el financiamiento de un servicio pblico especfico, introduciendo una modificacin en la estructura de la administracin. La responsabilidad y los recursos para la ejecucin de tareas especficas y la prestacin de ciertos servicios se transfieren a un organismo pblico, una empresa del Estado, una empresa privada o una ONG mediante la suscripcin de un contrato que puede otorgar cierta autonoma en la interpretacin de las tareas asignadas. En este caso, la descentralizacin toma la forma de delegacin. Entre los ejemplos de este tipo de arreglos se puede mencionar: una empresa nacional de suministro de agua a la cual puede ser confiada la responsabilidad de planificar, construir y operar sistemas de abastecimiento de agua por encima de un determinado tamao, en el territorio nacional; una entidad para el desarrollo de una cuenca hidrogrfica; un instituto de investigacin agrcola; una reserva estratgica de granos; una unidad de gerencia de proyectos. Muchas organizaciones delegadas estn exceptuadas de los procedimientos de administracin de personal, compras y suministros obligatorios para el gobierno central. La delegacin puede ser utilizada por cualquier instancia de gobierno y no se aplica exclusivamente a la prestacin de servicios de mbito nacional. Devolucin Si el objetivo fundamental es mejorar la eficiencia en la asignacin, con el objetivo en segunda prioridad de mejorar la eficiencia productiva, entonces la mejor solucin puede ser abrir el sistema a la influencia de los beneficiarios de los servicios prestados. El objetivo fundamental requiere que los beneficiarios participen, normalmente a travs de representantes electos en el gobierno local, en la planificacin y evaluacin de los servicios prestados. En este caso se introducen cambios significativos en el sistema de la administracin pblica y la descentralizacin toma la forma de devolucin. A los gobiernos locales se asigna la responsabilidad de decidir cules servicios deben ser prestados prioritariamente y a quines. La

representacin y la rendicin de cuentas a los beneficiarios quedan a cargo de los mecanismos electorales. Con frecuencia coinciden el financiamiento y la prestacin de los servicios, pero los mbitos de gobierno ms bajos reciben del gobierno central slo una parte de los recursos requeridos, siendo necesario recurrir a impuestos locales y a mecanismos de recuperacin de costos para equilibrar el presupuesto. La devolucin implica cambios en las dimensiones poltica y fiscal del gobierno. Los gobiernos locales a los cuales se devuelve la autoridad y los recursos adquieren el poder de iniciativa autnoma y toma de decisiones con respecto a la determinacin de sus propias normas, metas y objetivos. Tambin adquieren el poder de elaborar y ejecutar sus propias polticas y estrategias y de asignar recursos a las diferentes actividades que pasan a su dominio. Adicionalmente, se les otorga con frecuencia autoridad para obtener financiamiento a travs de impuestos y, en algunos casos, de solicitar prstamos en los mercados de capitales. El proceso de devolucin puede asumir varios grados, dependiendo del control sobre el gobierno local que retenga el gobierno central, especialmente en cuanto al uso de los recursos transferidos desde el centro, pero tambin a travs de otros medios como las funciones asignadas a los representantes del gobierno central apostados en la regin, el distrito, etc. (comisionados, prefectos, etc.). Si el proceso de rendicin de cuentas interfiere con la autonoma de decisin del gobierno local o la transferencia de recursos es insuficiente para enfrentar razonablemente las responsabilidades transferidas, existe una devolucin inadecuada. Es til observar las tres diferentes formas de descentralizacin de la administracin pblica desde el punto de vista de la combinacin del grado de autonoma y el locus de la rendicin de cuentas, ilustradas en la matriz presentada en la Figura 1.4. Figura 1.4 La autonoma, la rendicin de cuentas y las modalidades de descentralizacin
RENDICIN DE CUENTAS Baja Central Local desconcentracin AUTONOMA Alta Delegacin

devolucin inadecuada devolucin eficaz

Fuente: De Muro et al. (1998). Coparticipacin Objetivos similares de eficiencia en la asignacin de los recursos y en la produccin, y un mayor grado de descentralizacin, pueden intentarse con la transferencia de la responsabilidad de planificacin y prestacin de servicios a las OSC. Aunque la devolucin a los gobiernos locales significa un avance significativo en direccin a la gente, en lo que a la prestacin de servicios pblicos se refiere la distancia entre un poblado y la administracin distrital todava puede ser considerable para los lugareos. Las administraciones distritales y municipales naturalmente se encargan, con base en sus prioridades, de problemas que son comunes a muchas comunidades, como la educacin primaria, servicios asistenciales, suministro de agua, centros de mercadeo y vas de penetracin que sirven a varios poblados. Esto tambin tiende a concentrar la provisin de los servicios en los centros urbanos y en los asentamientos ms grandes de las zonas rurales. La limitada capacidad de los gobiernos locales se sobrecarga con el cumplimiento de estas responsabilidades; de este modo, las necesidades de las personas que viven en los mbitos ms bajos tienden a ser descuidadas. La influencia

de individuos adinerados y poderosos en las administraciones distritales o municipales puede ser fuerte y no siempre apunta en la direccin de proporcionar ms servicios a las comunidades rurales. Adems, ciertos servicios como la capacitacin de grupos locales, la organizacin de comunidades, la promocin de servicios financieros rurales, el financiamiento de proyectos de autoayuda y el apoyo a las actividades que generan ingresos son a menudo mejor planificados y ejecutados a travs de organizaciones distintas a los gobiernos locales. Las medidas de devolucin hacia las OSCs van ms all del mbito gubernamental local y alcanzan la parte del sistema de gobierno que est fuera de la administracin pblica y las agencias delegadas. El papel de las OSC en la descentralizacin puede ser considerable, dependiendo de la importancia de su contribucin al desarrollo econmico, social y humano; este papel puede ser particularmente significativo en las zonas rurales. Los arreglos de la coparticipacin pueden involucrar a una ONG como principal, o a un agente intermediario de naturaleza ms compleja (una asociacin de derecho privado), en la que los grupos de intereses comunes locales y las asociaciones, las ONG que operan en la zona y los representantes de los gobiernos locales se unen como miembros con iguales derechos. Delegacin vs coparticipacin La coparticipacin difiere de la delegacin a las ONG de prestar, bajo contrato, servicios especficos programados por el gobierno. En el caso anterior, las OSC formulan sus propias estrategias y proyectos para lograr los objetivos dentro del marco general de las polticas del gobierno; ellas eligen los servicios o proyectos de que desean hacerse cargo. El financiamiento pblico contribuye a la prestacin del servicio por parte del sector privado. El gobierno central slo transfiere una parte de los fondos requeridos, el resto consiste en contribuciones voluntarias de los miembros de las OSC y de otras fuentes privadas movilizadas por las OSC. No hay personal del gobierno ni se siguen los procedimientos gubernamentales. En estos casos la devolucin toma la forma de coparticipacin para el desarrollo. Estos intermediarios programan la asignacin de los recursos disponibles, con la aprobacin de todos los miembros. Tambin canalizan fondos a organizaciones de base, tanto los transferidos por el gobierno central como los recaudados de fuentes privadas. Las organizaciones de base llevan a cabo sus propios proyectos y proporcionan capacitacin y otros servicios de apoyo. La coparticipacin constituye un mecanismo til para que los gobiernos centrales lleguen a grupos especficos que no puedan ser alcanzados a travs de la devolucin a los gobiernos locales sin interferir con las prioridades de los miembros de los grupos objetivo, y por lo tanto con la eficacia de la devolucin en materia de asignacin de recursos. El gobierno debe disear instrumentos especiales: primero, para transferir recursos a las OSC que complementen los recursos movilizados por sus miembros; y, segundo, para darles la autoridad para ejecutar actividades reconocidas como necesarias para alcanzar los objetivos comunes a las OSC y al gobierno. Privatizacin Si el gobierno central est dispuesto a abandonar la intervencin directa en la formulacin y el control de las polticas, puede intentar lograr los objetivos de eficiencia tanto productiva como en la asignacin de recursos, transfiriendo la propiedad y/o el control de los recursos del servicio pblico al sector privado. En este caso, la descentralizacin toma la forma de privatizacin. Normalmente la privatizacin tambin implica que los servicios se asignan a travs de los mecanismos del mercado,

en los que el consumidor paga por el servicio que se le presta. Sin embargo, el gobierno puede subvencionar o establecer impuestos sobre ciertos servicios, para lograr sus objetivos. La 'privatizacin', en el sentido en el que el trmino es definido por Adam et al. (1992) se puede lograr a travs de: "a) la venta, total o parcial, de los activos por el estado; b) la transferencia de los activos al sector privado bajo la forma de contratos de arrendamiento; y c) la introduccin de acuerdos contractuales de administracin" (p. 6).

1.5 Los beneficios potenciales de la descentralizacin

Descentralizacin y gobernabilidad La descentralizacin tiene que ver con la gobernabilidad. La palabra gobernabilidad tiene dos significados. Uno se refiere a 'el complejo de instituciones y organizaciones que regulan la vida en sociedad'[15]. Abarca normas (leyes formales y consuetudinarias, reglamentos internos de las organizaciones, imperativos morales, obligaciones contractuales, etc.) y agrupaciones sociales (familia, iglesia, municipio, asociaciones profesionales, partidos polticos, bancos, empresas comerciales, cooperativas, tribunales, gobierno, parlamento). El otro sentido se refiere a 'el acto de gobernar', esto es, la forma como se establecen las instituciones (por ejemplo, como se proponen y se promulgan las leyes) y la forma como las organizaciones se comportan, manejan sus asuntos y gobiernan a la gente. Ambos sentidos de la palabra estn incluidos en el trmino 'buena gobernabilidad'. La creciente conciencia de la importancia de la buena gobernabilidad ha sido un elemento fundamental de los aos noventa. Ello se refiere al sistema apropiado para lograr metas de la sociedad tales como la estabilidad, el crecimiento, la equidad, la justicia, la eficiencia; y a la accin de los que manejan las organizaciones de tal manera que se logren dichas metas. En este Manual, el inters en la buena gobernabilidad se limita a la prestacin de los servicios de apoyo a la agricultura. Lograr una buena gobernabilidad puede requerir el anlisis y la reforma de las instituciones que conforman el marco poltico, cultural y burocrtico de un pas. La descentralizacin, en su ms amplio sentido, se convierte entonces en un punto central del nuevo enfoque. Descentralizacin y mejoras en la prestacin de servicios La descentralizacin se propone tambin alcanzar un sistema econmico y poltico que se acerque ms a las preferencias y los requerimientos de la poblacin. Al llenar la brecha entre los que suministran y los que utilizan los bienes y servicios, las medidas de descentralizacin deben lograr tres objetivos primordiales:

Eficiencia mejorada en la prestacin de los servicios. Mayor transparencia de los proveedores de servicios. Mejor rendicin de cuentas a los usuarios de los servicios.

Descentralizacin y democratizacin

La descentralizacin de la administracin pblica, al hacer cambios en la asignacin de responsabilidades y recursos entre los diferentes mbitos y organismos del gobierno, se vincula estrechamente al proceso de democratizacin poltica[16]. Cuando los gobiernos son elegidos libremente por la poblacin se podra esperar que mientras ms bajo sea el mbito de gobierno, ms cercana ser la relacin de las personas en el poder con su electorado. El debate poltico tiende a centrarse hacia los problemas especficos del lugar y es mucho ms accesible a los votantes. Puede esperarse que esta relacin ms cercana entre polticos y ciudadanos, conjuntamente con un debate ms concreto, aumentar la responsabilidad de los polticos frente a aqullos que los apoyan. Ello, a su vez, genera:

Cambios en la estructura del gasto pblico en trminos del tipo de actividades que reciben apoyo de los ciudadanos, as como en la distribucin geogrfica del gasto en el territorio nacional. Aumento en la transparencia del proceso de toma de decisiones. Mejora en la cantidad y calidad de los servicios prestados. Aumento de la disposicin, por parte de quienes reciben un servicio mejor y ms confiable, a pagar por l. Mejoras en la recuperacin de costos y en la recaudacin de recursos de fuentes distintas al gobierno central. Posible descenso del costo global asumido por el gobierno.

Podemos resumir estos argumentos, o el paradigma[17] de la descentralizacin, en la forma de un diagrama de flujos (Figura 1.5). Figura 1.5 El paradigma de la descentralizacin

1.6 Los retos y los riesgos de la diversidad

Mostraremos en los captulos siguientes que el alcance de la descentralizacin de actividades al sector privado y a las OSC, y hacia los diferentes mbitos de gobierno y organismos pblicos, constituye principalmente un asunto emprico. Es probable que vare considerablemente con la competencia del gobierno, el tamao del pas y el servicio especfico de que se trata. La diversificacin de las fuentes de prestacin de los servicios ofrece muchas ventajas. Facilita el proceso de prueba de enfoques alternativos, incrementa la cantidad de los recursos y multiplica experiencias y oportunidades. Sin embargo, a menudo, puede ser una causa de disparidad de tratamiento, duplicacin de esfuerzos y, a veces, hasta de conflictos. En algunos casos, diferentes sistemas de incentivos son introducidos en la misma zona. Algunos de estos pueden obstaculizar el desarrollo sostenible y la asignacin eficiente de recursos. Ejemplo de ello pueden ser los bancos pblicos y las ONG que proporcionen crditos a tasas de inters subsidiadas, mientras las redes o mutualistas locales tratan de crear asociaciones de ahorro y crdito financieramente sostenibles. Otro ejemplo puede ser cuando el gobierno construye y mantiene las redes de suministro de agua sin recuperar sus costos, en tanto que las OSC requieren contribuciones directas a los beneficiarios por el mismo servicio. Metas similares, prioridades y estrategias diferentes El gobierno central, los gobiernos locales y las OSC pueden coincidir en las metas, pero discrepar en cuanto a prioridades y estrategias. Ello no debiera ser un problema cuando la prestacin se desconcentra o delega porque, en teora, el gobierno central mantiene firmemente el control. El problema surge con la devolucin y la coparticipacin. Cmo puede el gobierno central enfrentar los diversos rdenes de

prioridades presentados por los gobiernos locales y las OSC, cada uno de ellos pidiendo apoyo pblico para sus iniciativas? Qu pasa si las prioridades locales difieren con las del gobierno central, establecidas en el plan de desarrollo? Por ejemplo, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida en zonas rurales, el gobierno central puede asignar alta prioridad a la infraestructura de transporte, la extensin de modernas tecnologas agrcolas para producir alimentos, la diversificacin y mercadeo con fines de exportacin, y la sanidad pblica y el suministro de agua para poblados rurales. Por su parte, los gobiernos locales pueden tener diferentes prioridades para mejorar las condiciones de vida rural. Puede que asignen una muy alta prioridad a la educacin, los centros asistenciales y los hospitales de mediano tamao, y el mismo orden de prioridades para lo relacionado con la sanidad y el suministro de agua, pero que asignen una muy baja prioridad a la extensin agrcola. Las OSC pueden tener un inters similar en la educacin, pero asignarle una ms alta prioridad a la asistencia tcnica, el suministro de agua, los dispensarios mdicos, la asistencia a las madres lactantes en los centros poblados y el micro-riego para la horticultura de consumo domstico. Los gobiernos centrales pueden tener un marcado inters en fomentar ciertas actividades, tales como la extensin, la construccin de caminos rurales y los servicios sociales en zonas de alto potencial sobre la base de que ello tendra un mayor impacto en la produccin, un menor costo por persona servida y una mayor recuperacin de costos. Los gobiernos locales y las OSC pueden aspirar a una distribucin geogrfica muy diferente de los servicios en el pas. Los gobiernos centrales pueden enfrentar estos problemas de diversas formas, a travs de:

La introduccin gradual de la devolucin mediante la participacin en asambleas electas de los gobiernos locales, de funcionarios de unidades desconcentradas de la administracin pblica, quienes pueden tener influencia en las decisiones. La transferencia de ciertas funciones prioritarias de la administracin pblica a las OSC. La retencin de la administracin de programas prioritarios bajo el control central, mientras se desconcentra o se delega las funciones de produccin y de prestacin. La introduccin de ciertas condiciones a las transferencias fiscales intergubernamentales (TFIG)[18].

Algunas experiencias de descentralizacin han introducido medidas para moderar la independencia de los gobiernos locales, con el propsito de avanzar gradualmente hacia la devolucin. En Ghana, por ejemplo, un sistema mixto ha sido introducido en las Asambleas Distritales (AD): una parte de sus miembros es elegida, mientras las otras dos partes corresponden a jefes tradicionales de la zona y a funcionarios principales de unidades desconcentradas de los ministerios correspondientes. Estos ltimos grupos pueden ejercer una influencia considerable. Las AD tienen el poder de programar y administrar el presupuesto de desarrollo del distrito y rinden cuentas a su electorado a travs de su desempeo. Eso es muy importante: la experiencia muestra que la participacin en la toma de decisiones generalmente mejora el grado de compromiso de todos los interesados. La devolucin efectiva requiere que los gobiernos centrales respeten la diversidad de prioridades y estrategias de los gobiernos locales. Debe tomarse una decisin bsica sobre (i) la cantidad de recursos que el gobierno central est dispuesto a transferir a

los gobiernos locales y a las OSC, de modo que stos decidan que hacer con dichos recursos, y (ii) los criterios bsicos que servirn para asignar los recursos a las organizaciones individuales. Cambios significativos en la estructura y en la distribucin geogrfica del gasto pblico pueden ocurrir como legtimo resultado del proceso de devolucin. Metas diferentes Diversas estrategias tambin pueden ser el resultado de diferentes objetivos, lo cual puede convertirse en un problema serio. Cmo puede asegurarse el gobierno central que los recursos transferidos a las organizaciones locales contribuirn a lograr los principales objetivos de la poltica pblica, tales como la reduccin de la pobreza? Cmo puede garantizar el gobierno que ciertas actividades, tales como la extensin agrcola y la conservacin del ambiente sean apoyadas por la poblacin local? Recibirn atencin suficiente los problemas de la mujer? Cules programas prioritarios del gobierno central deben ser devueltos a las OSC y cules a los gobiernos locales? Bajo que circunstancias sern la delegacin y la desconcentracin mejores soluciones? Naturalmente, no todas las funciones gubernamentales en materia de desarrollo rural se prestan para ser devueltas en todas las circunstancias. Produccin versus servicios sociales Los gobiernos locales tienden a restar importancia a los servicios a la produccin agrcola para concentrarse en el suministro de servicios sociales (Recuadro 1.2), tales como agua potable, educacin y salud, vialidad y electrificacin rural. stos son los dominios tradicionales de los gobiernos locales. Las mejoras en estas materias son ms visibles y obtienen mayor apoyo del electorado que los servicios directos a la produccin. Las ONGs tambin tienden a asignar mayor prioridad a servicios sociales de varios tipos, an cuando algunas participan en la prestacin de servicios a la produccin agrcola. Hay muchas razones que explican este fenmeno. Una de ellas es que servicios como el acceso al agua potable y a la vialidad rural son bienes colectivos locales a los que el gobierno central tiende a restar atencin. Otra razn es que muchos miembros de las comunidades locales tienen la impresin de que no sern beneficiados por los servicios a la produccin agrcola (Smith, 1997). Por ejemplo, en muchos poblados slo una elite adinerada, propietaria de la mayora del ganado, se beneficiara de instalaciones pblicas para la inmersin del ganado. Desde el punto de vista del gobierno local, la escasa prioridad asignada a los servicios agrcolas se puede explicar por la percepcin de que generan escasos beneficios a corto plazo para sus votantes. Como resultado, estos servicios son retenidos frecuentemente por el gobierno central o son suministrados por agentes especializados del sector comercial. Recuadro 1.2 Desinters en los servicios a la produccin agrcola
"La actuacin de las autoridades electas en frica y Asia a las cuales se ha devuelto el poder muestra una tendencia consistente a orientar los recursos hacia actividades de beneficio pblico, que tienen escasa relacin con la productividad agrcola. Estas son buenas noticias para aqullos que se quejan de que algunos programas de desarrollo rural estn demasiado preocupados por la productividad."

Fuente: Manor (1997).

1.7 Conclusiones

El suministro de servicios pblicos a la agricultura creci significativamente hasta los aos ochenta en muchos pases en desarrollo (particularmente de Africa), frecuentemente apoyados por pases donantes. Por lo general, no obstante, las instituciones que monopolizaron estos servicios se dedicaron a actividades poco productivas, generando cargas fiscales insostenibles para los gobiernos. Los cambios polticos y econmicos de los aos ochenta determinaron la necesidad de una reforma institucional. Como parte de la reforma se ha dado prioridad a la descentralizacin de responsabilidades desde el gobierno central hacia otros mbitos de gobierno. Las modalidades principales que este proceso puede asumir son: la desconcentracin, la delegacin, la devolucin, la coparticipacin con las OSC, y la privatizacin. Cada una de estas modalidades tiene diferentes repercusiones sobre los servicios a la agricultura, en particular en la eficiencia de su produccin y asignacin de recursos entre distintos servicios, y en sus fuentes de financiamiento. Los beneficios potenciales de la descentralizacin incluyen la buena gobernabilidad, mejoras en el suministro de servicios y la promocin de la democratizacin poltica. No obstante, la diversidad que acompaa a la descentralizacin tambin introduce retos y riesgos que es necesario considerar cuidadosamente.

[1] [2]

Huppert, W. y Urban, K. (1998). Ibid., citan un trabajo de Lovelock, C. H. (ed.) (1984). [3] Mosley, P., Harrigan, J., y Toye, J. (1991). [4] Ver la Seccin 2.1 para una definicin ms precisa. [5] Westlake, M.J. (1994). [6] Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo. [7] Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos. [8] Mosley et al. (1991) op cit. [9] Vase, por ejemplo, el llamado Informe Berg (Banco Mundial, 1981). [10] Esto se puede observar claramente en el Informe Berg (op cit.). [11] La terminologa puede variar de acuerdo al idioma y a los arreglos constitucionales en los diferentes pases. [12] Ntese que la palabra comunidad es tambin usada, pero no en este Manual, para definir grupos de personas con lazos comunes de carcter tnico o religioso, que no estn necesariamente asociados con territorios geogrficos especficos. A veces se usa para definir una nacin como un todo. [13] En la prctica, la palabra comunidad, o centro poblado, se usa con frecuencia como sinnimo de grupo establecido al nivel comunitario, lo cual genera confusin al ignorar el hecho de que en una comunidad pueden existir varios grupos con intereses conflictivos. [14] Litvack et al. (1998). [15] En el lenguaje comn instituciones es sinnimo de organizaciones. Sin embargo, en la terminologa de la Nueva Economa Internacional (NIE), las instituciones son las reglas del juego dentro de una sociedad o, de manera ms formal, son los dispositivos ideados por los seres humanos para dar forma a sus interacciones. En consecuencia, las instituciones estructuran los incentivos a los intercambios, ya sean de orden poltico, social o econmico (North 1990:1). Las instituciones consisten en normas tanto formales como informales. Ejemplos de normas formales son las leyes, estatutos, acuerdos internacionales y contratos. Ejemplos de normas informales son las convenciones sociales y los cdigos de conducta. Las organizaciones se definen como grupos de individuos unidos por propsitos comunes para lograr objetivos especficos. Hay, no obstante, estrechas interacciones entre instituciones y organizaciones, puesto que la evolucin de las organizaciones est fuertemente influida por las instituciones existentes (por ejemplo, las compaas annimas y las sociedades de responsabilidad limitada no podran existir sin un marco legislativo o instituciones). De igual forma, las organizaciones existentes influyen sobre el desarrollo del marco institucional. [16] Esto se aplica a aquellos pases en los que la descentralizacin involucra la devolucin efectiva de poderes al gobierno local. La desconcentracin de responsabilidades puede tener poco efecto en el proceso democrtico.

[17]

Un paradigma es un modelo lgico o marco de supuestos y relaciones entre ideas, que la gente adopta para interpretar un fenmeno, discutir un asunto o decidir un curso de accin. [18] Este concepto se explica en la Seccin 3.1.3.

Centralizacin y descentralizacin Relacionada con el problema de los niveles jerrquicos, sobre todo en razn de la delegacin de autoridad y de responsabilidad que stas suponen, se plantea el problema de la centralizacin o descentralizacin administrativa. Ante todo, debe advertirse que es absolutamente imposible tanto la total centralizacin como la descentralizacin completa; la administracin ms centralizada delega de manera necesaria a los jefes intermedios aunque sea las mnimas facultades de supervisar el trabajo; y la mayor descentralizacin forzosamente exige que los jefes supremos controlen aunque sea parcialmente los resultados finales. El problema real se presenta en el grado en que se deba centralizar o descentralizar. Por consiguiente se trata de tendencias ms o menos acusadas hacia uno de stos dos extremos, a los que de hecho nunca se llega. La administracin centralizada delega poco y conserva en los altos jefes el mximo control, reservando a stos el mayor nmero posible de decisiones. La administracin descentralizada delega en mucho mayor grado la facultad de decidir, y conserva slo los controles necesarios en los altos niveles. El grado en que conviene centralizar o descentralizar depende de muchos factores, entre los que cabe destacar: a) El tamao de la empresa. En la pequea empresa (quiz la que tiene un solo nivel jerrquico intermedio) es ms posible, y an conveniente, mayor centralizacin, porque el jefe conoce a todas las personas, las situaciones concretas y las tcnicas aplicables. Por el contrario, en la gran empresa conviene ms la descentralizacin porque el contacto personal del administrador es imposible, ya que desconoce las situaciones y problemas concretos e inclusive es imposible que abarque todas las tcnicas aplicables, por ello es conveniente que las soluciones se tomen en el nivel en que se presentan los problemas. b) La capacidad y experiencia de los jefes con los que se cuenta.

c) La cantidad de controles que puedan establecerse; de hecho, a cada grado de delegacin debe corresponder un establecimiento de control. Ventajas de la descentralizacin La descentralizacin permite que las decisiones sean tomadas por las unidades situadas en los niveles ms bajos de la organizacin proporcionando un considerable aumento de eficiencia, porque; a) Los jefes estn ms cerca del punto donde se deben tomar las decisiones, lo que disminuye los atrasos causados por las consultas a los superiores distantes. b) Permite aumentar la eficiencia aprovechando mejor el tiempo y aptitud de los funcionarios, evitando que rehuyan la responsabilidad. c) Los altos funcionarios pueden concentrarse en las decisiones de mayor importancia, dejando las menos importantes a los niveles ms bajos. d) Permite la formacin de ejecutivos locales o regionales ms motivados y ms conscientes de sus resultados operacionales. Desventajas de la descentralizacin a) Falta de uniformidad en las decisiones. b) Insuficiente aprovechamiento de los especialistas, al considerar que ya no se necesita la asesora de la oficina matriz. c) Falta de jefes capacitados. Centralizacin Existe el rgimen de centralizacin administrativa cuando los rganos se agrupan colocndose unos respecto a otros en una situacin de dependencia tal que entre todos ellos existe un vnculo que, partiendo del rgano situado en el ms alto grado de ese orden , los vaya ligando hasta el rgano de nfima categora, a travs de diversos grados en los que existen ciertas facultades. La relacin jurdica que liga a los diversos rganos colocados en la situacin que se acaba de describir, constituye lo que se denomina relacin de jerarqua.

Mediante dicha relacin se explica como se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad de los rganos que lo forman. La relacin de jerarqua consiste en una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los rganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarqua, hasta el Presidente de la Repblica, que es el jefe jerrquico superior de la administracin pblica federal. En Mxico, el rgimen centralizado, constituye la forma principal de la organizacin administrativa. Su estudio viene a ser el de la organizacin del Poder Ejecutivo, en cuyas manos se concentra principalmente la mayor parte de la funcin administrativa. El Presidente tiene, segn la Constitucin, un doble carcter: de rgano poltico y de rgano administrativo. Su carcter de rgano poltico deriva de la relacin directa e inmediata que guarda con el Estado y con los otros rganos representativos del mismo Estado. Dentro de la esfera que le seala la ley, su voluntad constituye la voluntad del Estado. Como autoridad administrativa, el Presidente de la Repblica constituye el jefe de la administracin pblica federal. Ocupa el lugar ms alto de la jerarqua administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decisin, de mando y jerrquico necesarios para mantener la unidad en la administracin. Descentralizacin Gabino Fraga define la descentralizacin en los trminos siguientes: Al lado del rgimen de centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la descentralizacin, la cual consiste en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin central una relacin que no es la de jerarqua y concluye: el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos. As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la centralizacin administrativas, ya que en esta ltima todos los rganos que la integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos inferiores. La descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica que se opera en el rgimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales.

Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por el poder central, en la descentralizacin federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formacin de la voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los rganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros. Para el diccionario de la Lengua Espaola, la palabra descentralizacin significa accin y efecto de descentralizar y esta ltima: Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejerca el gobierno supremo del Estado. Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica en que se organiza la administracin pblica, mediante la creacin de entes pblicos por el legislador, dotados de personalidad jurdica y patrimonio propios, y responsables de una actividad especfica de inters pblico. A travs de esta forma de organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin administrativa, se atienden fundamentalmente servicios pblicos especficos. Por su parte, Andrs Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracin central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de personalidad jurdica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica consistente en la libre disposicin de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central. La descentralizacin ha adoptado tres modalidades diferentes, que son: 1. Descentralizacin por regin. Consiste en el establecimiento de una organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la poblacin radicada en una determinada circunscripcin territorial. Esta modalidad de la descentralizacin se adapta de una manera ms efectiva a las aspiraciones democrticas, y adems, desde el punto de vista de la administracin, significa la posibilidad de una gestin ms eficaz de los servidores pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismo descentralizados por regin son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades pblicas de una regin, como es el municipio.

2. Descentralizacin por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfaccin de necesidades de orden general, que requiere procedimientos tcnicos slo al alcance de funcionarios que tengan una preparacin especial. La forma de conseguir ese propsito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economa. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios pblicos (Comisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Instituto Mexicano del Seguro Social, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, etc.). 3. Descentralizacin por colaboracin. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la funcin administrativa con caracteres especficos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralizacin. La descentralizacin por colaboracin se origina cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolucin se requiere una preparacin tcnica de que carecen los funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboracin, hacindolas participar en el ejercicio de la funcin administrativa. De esta manera, la descentralizacin por colaboracin es una de las formas del ejercicio privado de las funciones pblicas. En estos tres tipos de descentralizacin no hay caracteres idnticos y uniformes, pues a diferencia de la centralizacin, aquel rgimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algn carcter esencial comn para todos ellos. As pues, el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos caractersticos del rgimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relacin a las personas y a los actos de los empleados inferiores.