RPUBLIQUE FRANAISE

AVIS ET RAPPORTS DU

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

FISCALIT ET FINANCES PUBLIQUES LOCALES : LA RECHERCHE DUNE NOUVELLE DONNE

2006
Rapport prsent par M. Philippe Valletoux

Anne 2006 - N24

NOR : C.E.S. X0000124V

Mercredi 20 dcembre 2006

MANDATURE 2004-2009

Sance des 12 et 13 dcembre 2006

FISCALIT ET FINANCES PUBLIQUES LOCALES : LA RECHERCHE DUNE NOUVELLE DONNE

Avis du Conseil conomique et social sur le rapport prsent par M. Philippe Valletoux au nom de la section des finances

(Question dont le Conseil conomique et social a t saisi par dcision de son bureau en date du 16 mai 2006 en application de larticle 3 de lordonnance n 58-1360 du 29 dcembre 1958 modifie portant loi organique relative au Conseil conomique et social)

III

SOMMAIRE

AVIS adopt par le Conseil conomique et social au cours de sa sance du mercredi 13 dcembre 2006 ...... I - 1 Premire partie - Texte adopt le 13 dcembre 2006 ...... 3
INTRODUCTION ...............................................................................................5 I - LES CONTOURS DE LA NOUVELLE DONNE............................8 A - LES DONNES DE BASE .................................................................8 B - LES PRINCIPES..................................................................................9 C - LES LMENTS CONSTITUTIFS....................................................9 1. Les taxes directes locales................................................................10 2. Les impts traditionnels .................................................................10 3. Les impts rcents ..........................................................................10 4. Les nouveaux impts partags........................................................11 D - LES EFFETS DE LA NOUVELLE DONNE....................................12 II - PRPARER LES TRANSITIONS ..................................................17 A - MODERNISER ENFIN LES BASES DES FUTURES 5 VIEILLES .......................................................................................17 B - ASSURER UN PARTAGE CONCERT DE CERTAINS IMPTS NATIONAUX ....................................................................19 C - ESQUISSER LES MESURES TRANSITOIRES..............................20 D - FAIRE DE LA PRQUATION UN LMENT CONSTITUTIF DE LA NOUVELLE DONNE ...........................................................20 III - ASSURER LA PRENNIT ...........................................................22 A - ENVISAGER LES MODALITS DU RETOUR LIMPT ........23 B - AMLIORER LA GOUVERNANCE FISCALE..............................23 1. La mesure financire des relations tat-collectivits territoriales ..24 2. Le mode de fixation de limpt ......................................................24 C - ENVISAGER LES EXPRIMENTATIONS DE MUTUALISATION FINANCIRE ET FISCALE ...........................26 IV - QUEL DEVENIR POUR LA NOUVELLE DONNE ....................27

IV

A - UNE NOUVELLE RELATION FINANCIRE ENTRE LES ACTEURS PUBLICS ........................................................................28 B - LES NOUVELLES RESPONSABILITS FINANCIRES DU SECTEUR LOCAL ............................................................................29 C - UNE NOUVELLE RGULATION POUR LES FINANCES PUBLIQUES ......................................................................................30 CONCLUSION..................................................................................................31

Deuxime partie - Dclarations des groupes.............. 33

ANNEXE A LAVIS..........................................................................................61 SCRUTIN............................................................................................................61

RAPPORT prsent au nom de la section des finances par M. Philippe Valletoux, rapporteur ....................... II - 1
INTRODUCTION ...............................................................................................7 I - LES LMENTS DU CONTEXTE..................................................8 A - LA DCENTRALISATION EN MARCHE .......................................8 B - LES FINANCES PUBLIQUES EN QUESTION ..............................15 C - LA FISCALIT LOCALE DE MOINS EN MOINS LOCALE ET DE MOINS EN MOINS LISIBLE .....................................................17 1. Le prlvement fiscal local.............................................................17 2. Lvolution du rgime de la fiscalit directe locale........................21 D - LES FINANCES LOCALES EN EXTENSION ...............................38 1. Lvolution des finances locales depuis les lois Defferre...............38 2. La place de ltat dans les quilibres financiers locaux .................43 3. Les volutions financires contrastes des diffrents niveaux de collectivits territoriales.................................................................50 II - QUELS PRALABLES POUR UNE REFORME.........................54 A - LES DBATS INSTITUTIONNELS RCURRENTS SONT-ILS UN PRALABLE ? ...........................................................................54 1. Une dfiance envers laction publique locale .................................55 2. Un chelon de trop et lequel ...........................................................55 3. Une inadquation des territoires .....................................................57 B - LES INTERROGATIONS QUIL FAUDRA BIEN METTRE AU DBAT...............................................................................................58 1. Doit-on conserver la capacit de comptence gnrale chacun des niveaux des collectivits territoriales ?........................58 2. Comment sassurer de la rgulation des dpenses transfres ?.....59

3. Pourquoi garantir lautonomie financire des collectivits territoriales ? ..................................................................................60 C - LES ANALYSES DONT IL FAUDRA POUVOIR DISPOSER ......61 1. Une gographie des flux financiers entre tous les acteurs concourant laction publique locale ............................................61 2. Une gographie des catgories de redevables concerns par chacun des niveaux de la gestion publique ....................................62 3. Un mode dexprimentation permettant dtablir des rgles financires et fiscales prennes ......................................................65 III - UNE NOUVELLE DONNE EST POSSIBLE ................................66 ANNEXES..........................................................................................................73 Annexe 1 : Produit vot par les collectivits locales de mtropole pour les 4 taxes directes locales ...................................................................75 Annexe 2 : Compensations et dgrvements par taxe et par nature ..................77 Annexe 3 : volution budgtaire et comptable 2003-2006 des dpartements ..79 Annexe 4 : volution budgtaire et comptable 2003-2006 des rgions ............81 LISTE DES RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES...................................83 TABLE DES SIGLES .......................................................................................85

AVIS
adopt par le Conseil conomique et social au cours de sa sance du mercredi 13 dcembre 2006

Premire partie Texte adopt le 13 dcembre 2006

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Le 16 mai 2006, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la section des finances la prparation dun rapport et dun projet davis sur Fiscalit et finances publiques locales : la recherche dune nouvelle donne 1. La section a dsign M. Philippe Valletoux comme rapporteur. * * *

INTRODUCTION
La recherche dune nouvelle donne en matire de fiscalit et de finances publiques locales peut apparatre comme une vritable gageure tant le sujet semble - aux yeux de beaucoup - appartenir cette catgorie des sujets impossibles , ceux dont chacun doit proclamer quil appelle de ses vux la rforme indispensable et salvatrice mais dont tous reconnaissent trs vite que la complexit et linterdpendance sont telles quil devient ds lors urgent de ne rien faire sous peine de contrarier le fragile quilibre des situations acquises. Et pourtant, si le Conseil conomique et social a accept de relever un tel dfi, cest dabord parce quil lui appartient comme souvent dapporter lclairage du premier mot , celui qui doit permettre dentreprendre les volutions ncessaires de notre socit et plus particulirement ici celles qui concernent la gestion publique du pays, dans le cadre dun dbat pralable reposant sur des bases renouveles. La France sest engage, au cours des dernires dcennies, dans un mouvement de dcentralisation qui transcende les courants politiques qui ont gouvern le pays, en cho la vision du Gnral de Gaulle ( Leffort multisculaire de centralisation qui fut longtemps ncessaire notre pays ne simpose plus ), lintention du Prsident Valry Giscard dEstaing ( Un puissant mouvement de dcentralisation est ncessaire, qui transfre des collectivits locales revigores et dotes de ressources financires appropries, des attributions retenues par ltat central ) et lengagement du Prsident Franois Mitterrand ( La France a eu besoin dun gouvernement fort et centralis pour se faire. Elle a aujourdhui besoin dun pouvoir dcentralis pour ne pas se dfaire ). Sil est vrai qu partir de l, les lois de 1982-1983 dites lois Defferre, puis plus rcemment les lois 2003-2004 dites lois Raffarin, ont mis en uvre les volutions institutionnelles et les transferts de comptences qui ont conduit au partage actuel des responsabilits publiques, il nen demeure pas moins que
1

Lensemble du projet davis a t adopt au scrutin public par 126 voix contre 48 et 30 abstentions (voir le rsultat du scrutin en annexe).

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labsence dune vritable stratgie financire et fiscale en contrepoint de cette volution politique majeure se fait de plus en plus sentir. Et ce dautant plus quen plaant les collectivits territoriales en premire ligne pour satisfaire les besoins collectifs dans des champs dintervention de plus en plus larges tant au plan conomique quau plan social, elles ont t exposes au risque dtre souponnes de ne pas tre suffisamment vigilantes lvolution de leurs dpenses sans pour autant tre dotes dun rgime financier et fiscal suffisamment clair et prenne pour quelles puissent assumer dans les meilleures conditions la pleine responsabilit de leurs dcisions de gestion. Le changement dchelle des budgets locaux auquel on a assist au cours des dernires annes appelle dautant plus une rflexion en matire financire et fiscale quil sinscrit - aujourdhui plus quhier - dans le cadre plus gnral de leur place dans les finances publiques, elles-mmes incluses dans les dbats et les arbitrages rendre quant leur impact sur lconomie nationale, plus particulirement dans les rgulations ncessaires pour que la France soit en conformit avec les rgles tablies depuis le trait de Maastricht. Les analyses menes par le Conseil conomique et social pour ltablissement des propositions incluses dans le prsent avis amnent dabord trois constats, qui pourraient paratre paradoxaux, eu gard la situation dsquilibre de lensemble des finances publiques expose dans le rapport dAlain Prate (Avis du Conseil conomique et social sur Lendettement public adopt en 1996) puis plus rcemment dans le rapport Pbereau mais qui sont dune nouveaut toute relative : - la situation financire des collectivits territoriales est, globalement et sur longue priode, satisfaisante malgr une augmentation permanente de leurs budgets, mme sil est vident que cette apprciation gnrale ne doit pas faire oublier de grandes ingalits de situations individuelles qui nont pas t suffisamment rsorbes au fil des annes ; - le prlvement fiscal des collectivits territoriales a vu sa part augmenter dans le total des prlvements obligatoires, sans que cette volution vienne dgrader sur longue priode (1982-2005) le poids total des prlvements tat + collectivits territoriales , ensemble qui, en 2005, reprsente 51,5 % desdits prlvements obligatoires, dont le volume global (44,0 % du PIB en 2005) se situe un niveau lev par comparaison avec nos partenaires de lUnion europenne ; - les collectivits territoriales ont men des politiques soutenues en matire dinvestissement, sans pour autant accentuer leur endettement (auquel elles ne peuvent dailleurs recourir que pour le financement de linvestissement), endettement qui a t contenu dans un volume financier global constant depuis plusieurs annes.

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Pourtant, si ces trois constats sont de nature rassurer quant la quasi-rgulation densemble quils paraissent traduire au plan financier et qui procdent pour une grande part des apports financiers quont constitu des dotations toujours en croissance provenant de ltat, ils doivent tre complts par un diagnostic beaucoup moins flatteur au plan fiscal, ltat tant venu au fil des ans attnuer la charge de telle ou telle catgorie de contribuables locaux (voire mme sy substituer purement et simplement), tout en mettant en place, destination des budgets locaux, des mcanismes de compensation selon des processus parfois complexes et tendant trop souvent diverger progressivement par rapport aux volutions prvisibles des lments initiaux qui en justifiaient la cration. Si bien qu linconvnient initial dune fiscalit locale dj trop fige pour permettre de faire face la forte augmentation des budgets locaux, est venue, anne aprs anne, sajouter une complexification permanente issue de mesures partielles contribuant une illisibilit parfois totale, tant pour ceux qui payent limpt local que pour ceux qui le votent. Complexit, illisibilit, dilution de la responsabilit on est loin des principes dicts par les articles 13 15 de la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen, si souvent invoqus, si souvent oublis : - Article 13 : pour lentretien de la force publique et pour les dpenses dadministration, une contribution commune est indispensable ; elle doit tre galement rpartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facults ; - Article 14 : les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure ; - Article 15 : la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration . Plus de deux sicles aprs ltablissement de ces principes, on ne peut quy rester attentif mme si - et surtout si - la socit moderne implique videmment des relations toujours plus interactives entre les individus, les institutions et les acteurs conomiques et sociaux. Et cest en sinspirant de ces principes, qui nont aucune raison davoir perdu de leur force, que le Conseil conomique et social a entrepris ses rflexions pour que soient mis au dbat les lments permettant dtablir une nouvelle donne pour la fiscalit et les finances publiques locales. Les propositions qui sont issues de ces rflexions visent donc, partir dune analyse des tendances observes au cours des dernires annes et de la situation qui en a dcoul dune relation financire et fiscale devenant trop complexe et donc difficilement matrisable, dfinir les contours dune nouvelle architecture des pouvoirs fiscaux dvolus aux collectivits territoriales et prciser les conditions dans lesquelles les dispositifs mis en place, partir de lapplication de ces recommandations, pourront rpondre au mieux et de faon

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prenne aux objectifs de lisibilit, de simplification et de rgulation assigns la nouvelle donne ainsi constitue. Analyser des processus insatisfaisants pour la plupart des parties prenantes, affirmer la ncessit du changement, tablir des principes de rforme, fixer des objectifs tout ceci risquerait de rester vain si on ne tentait pas dillustrer comment ces principes et ces objectifs peuvent effectivement tre mis en uvre. Lambition nest donc pas dnoncer la solution - comme sil ny avait quune solution et une seule - mais bien de livrer au dbat les contours dun processus fiable, aprs quil ait reu les amendements certainement ncessaires pour en faire un projet qui pourra tre partag par tous. I - LES CONTOURS DE LA NOUVELLE DONNE A - LES DONNES DE BASE Sinscrivant dans le souci de doter la politique dite de dcentralisation, cest--dire la politique de rpartition de laction publique entre ltat et les collectivits territoriales, du volet financier et fiscal dont on peut regretter quil nait pas t jusquici abord de front mais trait par touches successives et partielles de tel ou tel aspect notamment fiscal, la nouvelle donne doit stablir dabord dans le cadre global de la rpartition actuelle des budgets locaux et de leur financement. Des analyses menes dans le cadre de la prsente saisine, il ressort que, partir de donnes financires et fiscales 2005 corriges des anticipations des mesures dj dcides pour 2006-2007 : - dans les ressources de fonctionnement du secteur local (values prs de 167 milliards deuros), une part essentielle, qui slve 129,5 milliards deuros, est constitue par des produits fiscaux (90,5 milliards deuros) et des dotations de fonctionnement provenant de ltat (39 milliards deuros) ; - dans les produits fiscaux du secteur local, une part essentielle (soit 76,9 milliards deuros) est constitue dimpts partags entre au moins 2 niveaux de collectivits territoriales ; chacune vote donc un taux sur la mme base fiscale ; - ltat prend en charge, par des mcanismes divers et complexes, une part importante de ces produits fiscaux (13,6 milliards deuros) qui vient sajouter aux dotations de fonctionnement susvises ; - lanalyse de la rpartition entre mnages et entreprises de leur contribution fiscale au budget de ltat et ceux des collectivits territoriales telle que prsente aux pages 68 et suivantes du rapport montre que leur part globale au financement des 129,5 milliards deuros attendus peut tre value respectivement 56 % et 44 %.

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B - LES PRINCIPES partir de ces donnes, la proposition dun schma cible pouvant servir de base une nouvelle rpartition des pouvoirs fiscaux locaux doit sattacher, rpondre, pression fiscale inchange, aux objectifs simples suivants : Respecter, par hypothse, les grands quilibres historiques actuels : - la rpartition globale de la charge fiscale entre mnages et entreprises est maintenue son niveau actuel ; - chaque niveau de collectivit retrouve le volume financier dont il dispose actuellement. Supprimer tout financement fiscal en provenance de ltat et considrer que, pour chaque impt, le produit attendu par lchelon local est celui qui sera pay par les redevables concerns, ltat sinterdisant lavenir dintervenir de faon unilatrale en substitution de ces redevables. Faire en sorte quun seul pouvoir fiscal local sexerce sur chacun des impts constituants la fiscalit locale. Permettre chacun des niveaux territoriaux descompter un financement mnages/entreprises selon des proportions qui pourraient tre modifies en relation avec les comptences principales de chacun de ces niveaux dans le cadre dune rpartition globale inchange. Doter chaque niveau territorial dune recette fiscale globale compose de plusieurs impts dont il a la pleine matrise - cest--dire que le rendement de chacun des impts est fonction des bases de ses redevables et du taux qui leur est appliqu selon des dcisions dont ltendue - fixe par la loi - peut sinspirer trs directement des rgles actuelles. Permettre chaque catgorie de contribuables didentifier clairement le niveau territorial qui a le pouvoir fiscal sur limpt qui la concerne, ce qui responsabilise dautant les dcideurs locaux dans un dispositif qui devrait mieux prendre en compte globalement la capacit contributive des redevables comme les impratifs lis lconomie et lenvironnement. Oprer les ajustements financiers permettant lquilibre de chacun des niveaux de collectivits locales par le biais des dotations de ltat. C - LES LMENTS CONSTITUTIFS Le schma cible a donc t labor pour rpondre pleinement aux objectifs recherchs et sans prjuger des rformes quil conviendrait de mener concurremment sur certains de ces impts, notamment en ce qui concerne leurs bases. Ceci entrane les volutions suivantes.

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1. Les taxes directes locales Sagissant de la fiscalit directe locale, il est propos, en scindant le foncier bti en 2 impts distincts : foncier bti sur les locaux dhabitation (dit FB maison) et foncier bti sur les locaux usage conomique (dit FB entreprises) den faire un ensemble de 5 taxes, chacune ddie un seul niveau de pouvoir fiscal selon la rpartition suivante : - aux communes et leurs groupements, la taxe professionnelle, la taxe dhabitation, le foncier bti maison et le foncier non bti ; - aux dpartements, le foncier bti entreprises. Deux mesures peuvent tre proposes : - la taxe professionnelle, acquitte aujourdhui par les entreprises (15,7 milliards deuros) et qui serait dsormais affecte aux communes et leurs groupements, serait diminue de 2,7 milliards deuros pour permettre une imposition sur les entreprises destination des rgions (cf. infra) ; - la taxe dhabitation, acquitte aujourdhui par les mnages (10,4 milliards deuros) et qui serait dsormais affecte aux communes et leurs groupements, serait diminue de 3,4 milliards deuros pour contribuer des impositions sur les mnages destination des dpartements et des rgions (cf. infra). Cette mesure ayant en plus lavantage, en se combinant avec une modification du rgime des valeurs locatives (cf. infra), de permettre de redonner la taxe dhabitation une ralit conomique fonde sur une nouvelle apprciation de son assiette. 2. Les impts traditionnels Parmi les 6 autres impts qui sont inclus depuis plusieurs annes dans les recettes locales (droits de mutation, versement transport, taxe denlvement des ordures mnagres, cartes grises, taxe sur llectricit, taxe dapprentissage), l aussi dans un souci de lisibilit, il paratrait judicieux de proposer : - laffectation aux dpartements de 100 % des droits de mutation ; - laffectation aux communes et leurs groupements de 100 % de la taxe dlectricit. 3. Les impts rcents Ensuite, sagissant des impts plus rcemment consacrs pour tout ou partie aux collectivits territoriales, les reclassements suivants pourraient tre oprs, selon les mmes rgles que prcdemment : - laffectation aux dpartements de 100 % de la taxe sur les conventions dassurance par suppression de la part actuelle de ltat ;

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- laffectation aux rgions de 100 % de la TIPP ddie au plan territorial (on notera dailleurs quon pourrait trs bien en la matire inverser les facteurs, lintgralit de la TIPP tant prleve au plan rgional, avec reversement dune fraction principale ltat). 4. Les nouveaux impts partags Enfin, pour complter ce dispositif et partir des rfactions opres sur le montant de la taxe professionnelle et de la taxe dhabitation affect aux communes et leurs groupements (comme dcrit plus haut), pourraient tre envisags : - un impt dpartemental sur les mnages qui pourrait prendre la forme dune taxe ddie tablie sur les mmes bases que la CSG ; - un impt rgional sur le revenu, qui pourrait prendre la forme dune impt additionnel lIRPP national (avec ventuellement la possibilit den moduler le taux) ; - un impt dpartemental, qui pourrait prendre la forme dune taxation sur lautomobile, retour justifi par limportance de linvestissement routier consenti par les dpartements, ainsi que par des considrations plus gnrales lies lenvironnement ; - un impt rgional sur les entreprises, qui pourrait prendre la forme dun impt modulable sur la valeur ajoute ou encore celle dune quote-part forfaitaire de la TVA nationale.

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D - LES EFFETS DE LA NOUVELLE DONNE La proposition ainsi tablie est de nature rpondre aux exigences de la nouvelle donne partir des lments de base de la situation actuelle : Tableau 1 : Les effets de la nouvelle donne pour la rpartition fiscale
Total SITUATION ACTUELLE TP FB TH FNB Fiscalit directe VT TEOM T/lectricit Mutations Cartes grises T/Apprentissage Impts "traditionnels" TCA Attribution CNSA TIPP Impts "rcents" Fiscalit DGF+DGD form.prof. TOTAL 25,2 17,6 13,2 0,9 56,9 5,2 4,3 1,4 8,7 1,6 0,6 21,8 2,6 1,9 7,3 11,8 90,5 39,0 129,5 41,2 35,9 0,6 0,0 12,0 10,4 0,2 22,6 0,0 3,4 1,0 4,4 1,2 0,0 10,0 2,0 1,9 4,7 8,6 41,2 15,7 5,1 0,0 0,7 21,5 4,6 0,9 0,4 4,3 0,4 0,6 11,2 0,6 0,0 2,6 3,2 35,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 9,5 0,5 2,8 0,1 12,9 Mnages Entreprises Autres tat

0,0

0,0 12,9 39,0 51,9

Chaque niveau territorial se voit affecter plusieurs impts : Aux communes et leurs groupements en tenant compte des rpartitions dimpts dj existantes entre eux : - la taxe dhabitation ; - la taxe sur le foncier bti mnages ; - la taxe sur le non bti ; - la taxe professionnelle ; - la taxe sur les ordures mnagres ; - la taxe sur llectricit ; - le versement transport.

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Aux dpartements : - la taxe sur le foncier bti entreprises ; - les droits de mutation : - la taxe sur les contrats dassurance ; - une imposition de type CSG ; - une imposition sur le parc des vhicules automobiles. Aux rgions : la taxe sur les produits ptroliers ; la taxe sur les cartes grises ; la taxe sur lapprentissage ; une imposition sur le revenu des mnages ; une imposition sur les entreprises.

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Tableau 2 : Proposition pour la nouvelle donne

Total Mnages Entreprises Autres tat

PROPOSITION POUR LA NOUVELLE DONNE TP FB mnages FB entreprises TH FNB Fiscalit directe VT TEOM T/lectricit Mutations Cartes grises T/Apprentissage Impts "traditionnels" TCA Attribution CNSA TIPP Impts "rcents" Dpartemental/social CST Dpartemental/Vhicules Rg/Entreprises Rg/Mnages Impts partags Fiscalit DGF+DGD form.prof.
TOTAL

13,0 12,0 5,1 7,0 0,9 38,0 5,2 4,3 1,4 8,7 1,6 0,6 21,8 5,1 1,9 3,5 10,5 2,1 4,0 4,5 2,0
12,6 82,9 46,6 129,5

0,0 12,0 7,0 0,2 19,2 0,0 3,4 1,0 4,4 1,2 0,0 10,0 3,8 1,9 2,3 8,0 2,1 3,0 2,0
7,1 44,3

13,0 5,1 0,0 0,7 18,8 4,6 0,9 0,4 4,3 0,4 0,6 11,2 1,3 0,0 1,2 2,5 0,0 1,0 4,5
5,5 38,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
0,0 0,6

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0

0,0

0,0 0,0 46,6

44,3

38,0

0,6

46,6

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Ce qui aboutit la rpartition suivante : Tableau 3 : Nouvelle rpartition des recettes entre les niveaux de collectivits territoriales (en milliards deuros)
Actuellement TOTAL Fiscalit dont Contribuables Etat Dotations Communes et groupements Fiscalit dont Contribuables Etat Dotations Dpartements Fiscalit dont Contribuables Etat Dotations Rgions Fiscalit dont Contribuables Etat Dotations 129,5 90,5 77,6 12,9 39,0 70,1 48,8 40,7 8,1 21,3 44,1 33,2 29,4 3,8 10,9 15,3 8,5 7,5 1,0 6,8 Schma-cible 129,5 82,9 82,9 0,0 46,6 70,1 43,8 43,8 0,0 26,3 44,1 26,9 26,9 0,0 17,2 15,3 12,2 12,2 0,0 3,1

- chaque niveau territorial fait appel au financement des mnages et des entreprises pour un montant inchang pour chacune de ces catgories, le schma propos ne diffrant du prcdent que sur le seul point du financement direct ou du financement indirect par le truchement de ltat ;

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Tableau 4 : Rpartition du financement de la fiscalit locale selon les contribuables (en milliards deuros)
Actuellement Total Mnages Entreprises Financement direct Mnages Entreprises Financement indirect Mnages Entreprises 129,5 72,6 56,9 77,0 41,1 35,9 52,5 31,5 21,0 Schma-cible 129,5 72,6 56,9 82,3 44,3 38,0 47,2 28,3 18,9

Il est clair que ce dispositif dcoule dune redistribution fiscale qui se veut globalement neutre et selon laquelle les prlvements obligatoires sont inchangs en masse et dans leur rpartition mnages/entreprises. Cela suppose que laugmentation des impts levs par les collectivits territoriales de 3,2 milliards deuros sur les mnages et de 2,1 milliards deuros sur les entreprises, soit compense par une baisse des impts alimentant le budget de ltat, dun gal montant pour chacune des deux catgories. La nouvelle donne privilgie en effet la considration de la situation des contribuables plutt que le souci dun maintien de circuits financiers publics qui sont par ailleurs mis en cause.

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- sagissant de la rpartition globale entre mnages (56 %) et entreprises (44 %), elle est rquilibre pour chacun des niveaux territoriaux selon une meilleure adquation aux comptences principales de chacun des niveaux. Tableau 5 : Rpartition de la fiscalit locale selon les niveaux bnficiaires
Actuellement Mnages Total Communes et groupements Dpartements Rgions 56% 54% 60% 55% Entreprises 44% 46% 40% 45% Schma-cible Mnages 56% 57% 58% 48% Entreprises 44% 43% 42% 52%

II - PRPARER LES TRANSITIONS Dans la perspective du dbat quil conviendra davoir sur une nouvelle donne pour la fiscalit locale partir dun tel schma-cible, il faut admettre demble que les discussions pralables son adoption doivent tre assorties de la prise en compte dautres mesures sans lesquelles le nouveau dispositif ne serait pas complet : A - MODERNISER ENFIN LES BASES DES FUTURES 5 VIEILLES Sur les valeurs locatives, qui fondent lassiette des taxes foncires, de la taxe dhabitation et dune partie de la base actuelle de la taxe professionnelle, on sait ce quil en est. On sait que ce sont des revalorisations forfaitaires et globales, partir des valeurs tablies en 1961 pour les proprits non bties et en 1970 pour les proprits bties qui fondent actuellement le calcul des impositions locales. On sait qu partir de 1990 la ncessit de procder un recensement gnral a t reconnue comme suffisamment indispensable pour quil soit ralis et sa prise en compte programme pour ltablissement des rles dimposition de 1993. On sait que depuis lors les craintes des effets lis aux transferts entre contribuables ont fait reculer les pouvoirs publics qui perptuent ds lors des bases de plus en plus obsoltes et donc de plus en plus ingalitaires entre contribuables dune mme commune sans compter les ingalits videntes existant entre les communes du fait des valeurs de rfrence utilises. On sait enfin que, depuis lors, plusieurs propositions ont t avances visant privilgier lchelon communal pour entreprendre un nouveau processus de rvision des valeurs locatives, ou encore engager une intgration au moins progressive des lments de revenu dans lassiette fiscale de la taxe dhabitation, considrant dans les deux cas quil reviendrait limpt local un rle de justice sociale sous prtexte peut-tre que

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dautres mcanismes dont cest la finalit ne remplissent pas au mieux leur fonction ! Dans une perspective dite de nouvelle donne, il importe certainement dtre la fois plus raliste et plus volontariste. Puisque la preuve est faite que la valeur locative est une rfrence malaise dont lactualisation apparat impossible, mieux vaut certainement se tourner vers une autre solution. La rfrence la valeur vnale dclare et contrle a t maintes fois voque depuis le rapport du Conseil national des impts de 1989 et on a dj pu en valuer les implications dans plusieurs pays trangers. Il apparat toutefois quune autre voie pourrait tre, ds maintenant, plus oprationnelle : celle de la valeur locative dclarative et contrle . Elle pourrait en outre tre assortie dune instance darbitrage au niveau intercommunal dont le ressort serait plus adquat en la matire que le seul niveau communal. Pour en faciliter la mise en uvre et dans une perspective o lvolution propose constituerait une transition vers une imposition directe sur le revenu, la nouvelle donne prvoit de mettre en uvre cette rforme dans le cadre dune rduction substantielle du produit attendu ce titre (7,1 milliards deuros contre 10,4 milliards deuros), le solde tant pour partie transfr vers une imposition mnages tenant compte des revenus et destine lchelon rgional. Sagissant des bases de la taxe professionnelle que la nouvelle donne prvoit de consacrer au bloc communal (communes et leurs groupements) pour un montant de 13,5 milliards deuros - comparer aux 15,7 milliards deuros actuellement acquitts ce titre par les entreprises - il convient l aussi doprer des clarifications qui peuvent rsulter de deux options contrastes : - ou bien, considrant que limposition des valeurs foncires soprera dans le cadre du nouveau foncier bti entreprises ddi aux dpartements, la valeur ajoute (localise partir de critres physiques dfinir) constituerait la base de la taxe professionnelle dans le cadre des rgles mini-maxi existantes et sous rserve du maintien du rgime actuel pour les petites entreprises et les entreprises artisanales ; - ou bien, considrant quil vaut mieux privilgier le lien physique entre lchelon local et les entreprises dans sa traduction fiscale, et sous rserve du rgime actuel maintenu pour les petites entreprises et les entreprises artisanales, la masse salariale et les surfaces territoriales occupes peuvent servir de base linstar du rgime actuel du VT, qui pourrait ds lors tre lui-mme agrg la taxe professionnelle locale. Au total, sagissant des bases de limposition locale, la nouvelle donne privilgie, autant que faire se peut, la lisibilit en vitant tout recours des rgimes mixtes qui, sils sinscrivent dans une tradition avre, sont invitablement sources de complexit et de rejet dans leur application.

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B - ASSURER UN PARTAGE CONCERT DE CERTAINS IMPTS NATIONAUX Par impt partag, il faut entendre : - soit un impt dont est attributaire un niveau dont les instances lues fixent le taux et dont une fraction forfaitairement dtermine (donc sans pouvoir fiscal) est attribue un autre niveau ; - soit un impt dont sont attributaires deux niveaux dont une instance fixe le taux principal et la seconde un taux additionnel, souvent contenu dans des limites prcises. La nouvelle donne fait rfrence, au moins pour les dpartements et pour les rgions, un choix de partage dimpts avec ltat, plus rsolu que dans la situation actuelle o ceci seffectue plus par la prise en charge dune part grandissante des impts locaux que par un partage rel dun mme impt encore que ceci peut se dire de la TIPP et de la TCA par exemple. Sans oublier galement que le partage des 4 vieilles entre tous les niveaux territoriaux pourrait faire rfrence cette notion, encore quil sagisse plutt dimpts communs que dimpts partags ! Sagissant des dpartements et plus particulirement de lattribution qui est propose leur destination dune imposition sur les revenus, qui pourrait prendre la forme dune taxe de type CSG, en considration de leurs comptences en matire sociale, la mise en place dune contribution partage sans pouvoir fiscal le taux tant national - est concevable dans la mesure o le volume financier global est cens tenir compte de lintensit des actions entreprises dont le dpartement nest pas dcideur principal. Sagissant des rgions et de lattribution qui est propose leur destination de deux impositions particulires nouvelles, une facult de modulation de taux additionnels pourrait leur tre reconnue - dans des conditions dfinir en termes de mini-maxi linstar de la taxe professionnelle ou de la TIPP, et de prfrence une fraction (forfaitaire ou non) de la TVA - dans les deux cas prvus : - un impt additionnel lIRPP, en escomptant que cet impt soit ds que possible rform pour lui rendre son efficience ; - un impt sur la valeur ajoute, ds lors que lobstacle communautaire a t lev depuis le jugement de la Cour de justice des communauts europennes sur le rgime dimposition des rgions italiennes et qui pourrait faire lobjet dun partage avec lchelon intercommunal.

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C - ESQUISSER LES MESURES TRANSITOIRES Prconiser une rforme structurelle, cest dans notre pays sexposer jusqu lultime moment de la dcision pralable sa mise en oeuvre (cf. le recensement des valeurs locatives voqu plus haut) lobjection suprme : certes, il est impratif que cela change, certes la rforme propose est lgitime et acceptable mais il faut sassurer que rien ne bouge surtout pour ceux pour qui cela risque daugmenter ! La nouvelle donne nchappera pas la rgle car il nest pas sr que ceux qui prconisent plus de lisibilit et plus de responsabilit ne soient pas tents le moment venu dutiliser ce pur sophisme. On sattachera donc devancer leurs inquitudes dans les considrants suivants. Sagissant des collectivits territoriales dont on a pris soin de prserver les quilibres globaux, il va de soi que toute nouvelle rpartition entranera des modifications au plan individuel dans les proportions entre produit fiscal et dotation de ltat. Mais il est non moins vident que le total individuel ne sera en rien affect par les lments constitutifs de la nouvelle donne puisque cela constitue sa caractristique premire. Sagissant des contribuables dont on a galement pris soin de prserver les quilibres globaux, il est vraisemblable que les choses seront moins simples au niveau individuel et que la clart recherche dans les modes dimposition ne pourra viter de constater des volutions provenant dun changement structurel. Il convient nanmoins de rappeler quun tel tat de fait peut tre correctement anticip et trait dans le cadre dun processus pluriannuel damortissement de ses effets. La dure de ce processus serait fixe en fonction de la situation individuelle des contribuables concerns. Lapprciation de la situation fiscale de chaque contribuable devra dsormais soprer dans sa globalit compte tenu du fait que plusieurs impts sont impacts, laide dun compte fiscal global par entreprise ou par foyer fiscal. Ainsi, ce problme, qui parat chacun plus facilement surmontable quand il dcoule dune dcision ponctuelle de telle ou telle LFI, ne devrait pas devenir insurmontable quand tous partagent le diagnostic qui doit conduire la rforme. D - FAIRE DE LA PRQUATION UN LMENT CONSTITUTIF DE LA NOUVELLE
DONNE

La notion de prquation est inhrente la mise en uvre dun systme financier pour les collectivits territoriales ; elle sous-tend tous les dispositifs tablis au fil du temps pour attnuer les effets de lingalit de traitement fiscal entre les territoires et les redevables. Localisation des ressources et rduction des ingalits territoriales ont t les moteurs des rformes tendant la recherche dun quilibre difficile trouver et que la notion mme de dcentralisation est venue par ailleurs exacerber.

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Des analyses trs pertinentes qui ont t menes en la matire depuis plusieurs annes, on retiendra plus particulirement la distinction entre prquation horizontale (entre collectivits territoriales) et prquation verticale (de ltat aux collectivits territoriales), o certains se plaisent distinguer encore entre : - des formes rputes parfaites de prquation - quelles soient de type horizontal (ex : les transferts de cotisations de taxe professionnelle raliss dans le cadre des conventions de partage prvus par la loi du 10 janvier 1980) ou de type vertical (ex : les dotations de solidarit urbaine et rurale incluses dans la DGF) ; - des formes plus nombreuses et rputes hybrides de prquation (ex : les mcanismes de distribution de la ressource des fonds dpartementaux de prquation de la taxe professionnelle). On retiendra galement que les rgimes de prquation sont de deux ordres : - des prquations financires, qui sont le fait de ltat lgard de lensemble des collectivits territoriales (dans le cadre des modalits de rpartition de ses dotations de fonctionnement et dinvestissement), des dpartements lgard des communes (pour ce qui concerne leurs aides linvestissement) ou encore des intercommunalits (dans le cadre des modalits des reversements de dotations aux communes membres) ; - des prquations fiscales, qui sont le fait de ltat (principalement dans le cadre du Fonds national de prquation de la taxe professionnelle, ou encore dans la rpartition du produit des amendes de police), des fonds dpartementaux de prquation de la taxe professionnelle (aliments par le produit des ressources lies lcrtement de certaines bases) ainsi que de fonds spcifiques (le-de-France, Outre-mer ou encore lancien Fonds de correction des dsquilibres rgionaux). On retiendra enfin de ces analyses le nombre important des mcanismes existant en la matire, la complexit des rgimes mis en place et surtout linsatisfaction qui ressort des jugements ports sur lefficacit de ces dispositifs qui - en rpondant chacun un objectif prcis sous contrainte des situations acquises - napportent pas une rponse significative et dynamique un souci de prquation qui doit pourtant sinspirer des principes selon lesquels il faut la fois prendre aux riches pour donner aux pauvres et rpartir la ressource en fonction inverse de la richesse . Ce qui implique quil faut la fois dfinir quelle est la ressource et accorder les riches et les pauvres sur leurs situations respectives.

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La nouvelle donne fiscale et financire pour le secteur local amne penser, l encore, que le souci dune vision globale du systme est certainement prfrable au maintien dun dispositif clat et abscons. La mise en place dun Fonds national de prquation se substituant lensemble des dispositifs existants - lexception ventuellement des Fonds particuliers lle-de-France et lOutre-mer - est de nature mieux rpondre aux attentes en la matire. Il serait donc aliment principalement par lagrgation de tout ou partie des dispositifs locaux ou dpartementaux actuels, mais aussi par la cotisation minimale de taxe professionnelle par rapport la valeur ajoute et par une fraction des dotations actuelles de ltat - celles qui participent du principe de prquation au sein de la DGF, ou encore celles qui demeurent attribues de faon spcifique par plusieurs ministres. On pourrait substituer ce dispositif, comportant plusieurs contributions du budget de ltat, laffectation de tout ou partie dun impt national (existant ou crer - sur les tlcommunications par exemple), ce qui renforcerait le caractre prenne de son alimentation financire. Un Comit de gestion, constitu majoritairement par des lus reprsentant les collectivits territoriales, en fixerait les rgles de fonctionnement et de rpartition des ressources. En pralable : - le dispositif devrait tre assorti de mesures venant corriger les aberrations les plus criantes rsultant du calcul de chacun des principaux impts locaux ; - le rgime des dotations de fonctionnement de ltat serait revu pour quelles soient destines dabord apporter une recette minimale garantie chacun des trois niveaux de collectivits territoriales, en privilgiant lchelon intercommunal au plan local. III - ASSURER LA PRENNIT Linstauration de la nouvelle donne fiscale ayant t prcde dune concertation claire mais dont on a vu quelle ne disposera pas encore de tous les lments dapprciation requis du fait de leffort qui doit tre accompli ds maintenant et en continu en matire de statistiques financires, il importe de lassortir - avec le mme esprit - de la dfinition dun processus permanent dadaptation. On peut en effet dores et dj prvoir que la nouvelle donne pourrait utilement trouver ses prolongements dans la prise en compte des thmes suivants.

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A - ENVISAGER LES MODALITS DU RETOUR LIMPT Une des caractristiques de lvolution de la fiscalit franaise au cours des dernires dcennies aura t le mouvement continu dexonration de limpt dun nombre sans cesse croissant de nos concitoyens, le plus souvent partir de considrations dordre social, parfois aussi pour des motifs plus catgoriels. Cest peu de dire quon sest radicalement loign du principe dict par larticle 13 de la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen et, quen la matire, le lgislateur na pas oubli la fiscalit locale puisquon la vu, prs du tiers des entreprises ne payent pas la taxe professionnelle et une mme proportion concerne les mnages qui nacquittent pas la taxe dhabitation. Sans mconnatre les situations qui ont pu justifier les mesures prises, on peut dautant plus regretter les modalits qui ont t adoptes au travers de la fiscalit locale que celle-ci est dabord la contrepartie de services et dquipements collectifs dont il est important que chacun prenne conscience quils ont un cot, dont seule une contribution individualise, fut-elle modeste, est la traduction financire du lien qui doit tre maintenu entre celui qui utilise un quipement ou qui bnficie dun service et lautorit locale qui en est responsable. De plus, seule une prise en compte globale de la situation dune personne ou dun foyer en difficult peut permettre dapporter des solutions adaptes que la seule exclusion fiscale partielle ne peut constituer en aucune sorte. Dans le cadre dune nouvelle donne financire et fiscale, il importe de procder une vritable rhabilitation de limpt et donc de revisiter tous les dispositifs antrieurs dexonrations totales et mme partielles de limpt local et de substituer ceux dont la justification reste entire des mcanismes daide financire (dailleurs dcids et grs au niveau territorial) en lieu et place des actuels mcanismes fiscaux. Le souci de responsabilit que beaucoup recherchent de la part des lus responsables de la fiscalit locale serait ainsi utilement complt par un souci de responsabilit de la part des citoyens dont ils assurent la desserte en moyens collectifs de la vie en socit. B - AMLIORER LA GOUVERNANCE FISCALE Clarifier la rpartition des pouvoirs fiscaux entre les diffrents niveaux de collectivits territoriales doit permettre de faire voluer, de faon concomitante, les conditions dans lesquelles sexerce la gestion locale. Au-del des mesures qui pourraient utilement moderniser la gestion financire locale (placements financiers, compte pargne-quipement), il importe que la nouvelle donne permette galement dtablir pour les collectivits territoriales de nouvelles rgles de gouvernance, dune part en ce qui concerne leur relation financire avec ltat, dautre part en ce qui concerne leurs dcisions fiscales elles-mmes.

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1. La mesure financire des relations tat-collectivits territoriales Sagissant de la relation financire avec ltat, on constate quelle est jusquici complexe et parfois obscure car reposant sur des systmes dquivalence entre services rendus par ltat (et souvent non facturs en tant que tels, ou facturs sur base forfaitaire ayant peu voir avec la ralit des cots qui ne sont peut-tre pas identifis ou en tout cas valus) et missions confies aux collectivits territoriales sur des bases ayant peu voir avec les conditions dans lesquelles celles-ci peuvent ou vont les exercer. La nouvelle donne implique que les divers rles de ltat en matire de fiscalit et de finances locales, notamment son triple rle de contribuable, collecteur de limpt local et teneur de compte soient mieux identifis et les relations financires codifies sur cette base. Ceci doit dsormais stablir avec un souci de responsabilit nouvelle se traduisant par des facturations rciproques et ngocies ; ceci peut dailleurs, si cela est men de faon contradictoire, amener sinterroger sur la pertinence de certains dispositifs actuels et sur lintrt trouver dautres solutions opratoires, soit en raison du cot rel des prestations effectues, soit en raison de la qualit du service attendu par les collectivits territoriales de la part de services administratifs dont elles ne constituent parfois quune part du plan de charge. Il va de soi que, de la mme faon, les garanties de recettes actuellement consenties par ltat devront elles aussi faire lobjet dun mme traitement analytique et trouver partir de l leur traduction financire. 2. Le mode de fixation de limpt Sagissant des dcisions fiscales prises par les collectivits territoriales et pour tenir compte des problmatiques qui se sont fait jour depuis deux ans sur les dcisions de certaines dentre elles, au premier rang desquelles les rgions ainsi que de nombreux dpartements, il importe de sinterroger sur la pertinence du dispositif qui rgit ces dcisions fiscales annuelles. Cest au moment o ils votent leur budget primitif que les lus locaux fixent les taux dimposition qui seront appliqus leurs contribuables. Ces taux sont donc normalement dtermins partir dune valuation prvisionnelle pour lanne de lensemble des postes de recettes et de dpenses. Or il apparat, la lecture des comptes administratifs qui constatent la ralit des oprations effectues, que des comportements financiers se perptuent qui mritent dtre examins de plus prs. Dabord, on observe une surestimation quasi systmatique des dpenses dans les budgets par rapport aux ralisations; ceci tient la fois la prudence qui veut quon fasse des rserves en prvision dventuels alas mais aussi aux variations du taux de ralisation des investissements ; par ailleurs, on observe une sous-estimation des recettes courantes, le plus souvent en raison dune prudence qui conduit ne pas inscrire au titre des recettes prvisionnelles toutes les rentres possibles - le cas des droits de mutations illustre bien ce phnomne : leur rendement pour les dpartements

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est bien plus lev que celui qui figure dans les prvisions. On ajoutera que ltat contribue ce phnomne en apportant quasi systmatiquement des rles supplmentaires qui sajoutent aux bases dimposition quil a estimes et transmises aux collectivits locales pour dterminer leur taux. La stratgie financire affiche dans les budgets ne se traduit donc pas compltement dans les faits. Comme le rsultat de la section de fonctionnement est beaucoup plus lev que prvu, la structure relle de financement de linvestissement soriente vers des taux dautofinancement bien plus levs que prvus. La pratique des dbats budgtaires dans les collectivits locales ne contribue pas clairer ce phnomne. Comme les discussions portent plus sur les budgets que sur les comptes, ce dcalage est peu analys et souvent survaloris. On a fait mieux que prvu devient un jugement de valeur du compte ; or mieux vaut certes pour la situation financire de la collectivit locale mais traduit dabord une surimposition pour le contribuable. On aurait pu lui demander moins, en se rapprochant de la ralit conomique et de la politique souhaite. La reconduction chaque anne de ce phnomne nest sans doute pas trangre la bonne sant financire globale des collectivits locales mais contribue alourdir parfois indment la pression fiscale. Pour tenir compte de cet tat de fait permanent, deux propositions peuvent tre mises : Si on maintient la rgle du vote des taux ex ante , il importe : - de renforcer le dbat autour du vote des comptes administratifs en exigeant une illustration rebours du niveau des taux qui aurait conduit au rsultat prvu dans le budget ; - dimposer lintgration obligatoire des rsultats de fonctionnement de lanne N-1 en ressource de la section de fonctionnement du budget de lanne N ; Si on soriente plutt vers un vote des taux ex post , il importera certes doprer les dcalages ncessaires pour les calendriers de vote, de calcul et de perception de limpt mais les dcisions fiscales seront ds lors en meilleure adquation avec la ralit des oprations rellement effectues et, tout le moins, le schma initial de financement des investissements ne serait plus susceptible que dajustements, la diffrence dune pratique actuelle o budget et compte sont quasiment disjoints.

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C - ENVISAGER LES EXPRIMENTATIONS DE MUTUALISATION FINANCIRE ET

FISCALE

La mise en place dune nouvelle donne pour les collectivits territoriales, elle-mme complte par des dispositifs nouveaux rgissant leur relation financire avec ltat et par des rgles modernises quant leur gouvernance financire et fiscale, ne doit pas et ne peut pas tre conue comme un rgime unique et dfinitif, qui exclurait a priori toute innovation et tout progrs susceptibles dtre proposs par les acteurs eux-mmes, dans la mesure videmment o ceci resterait compatible avec le rgime institutionnel des collectivits publiques. Ds maintenant, et en prcisant que les avances ci-aprs nont pas t intgres ds maintenant dans le rgime gnral de la nouvelle donne (pour ne pas brler les tapes au risque de trop charger une rforme dj consquente), on peut mettre au dbat lintrt quil y aurait permettre - au moins titre dexprimentation, et en tout cas dans un cadre possible de diffrenciation - des processus de mutualisation financire et/ou de mutualisation fiscale : - la mutualisation financire consisterait, par exemple au plan intercommunal o elle serait certainement la plus aise concevoir, mettre en commun la trsorerie de lensemble des communes membres de lintercommunalit et de lorganisme de coopration intercommunale, ce qui aboutirait une unit de caisse pour cet ensemble constitu de parties prenantes ayant normalement pour objectif commun de raliser au mieux leurs actions menes de concert ; - la mutualisation fiscale est certainement un concept plus audacieux puisque, dans sa forme acheve, il consisterait constituer des ensembles cohrents de dcision fiscale, certains voyant dans cette perspective une plus grande rationalit dans les choix fiscaux du fait dune plus grande concentration des dcisions en la matire. On peut imaginer que certaines intercommunalits pourront tre intresses terme par une telle possibilit ; il reste certainement encore beaucoup de barrires souvent psychologiques avant quun tel schma puisse tre mis en uvre entre une rgion et les dpartements la constituant. Mais on pourra objecter que certains projets parfois voqus au plan institutionnel (cf. lAlsace et les deux dpartements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin) pourraient mieux progresser si on leur donnait dabord une possibilit dun tel dispositif fiscal. Il ne faut donc pas fermer la porte de telles hypothses tout en observant quencore actuellement une mme assemble (le Conseil de Paris) mne deux processus financiers et fiscaux diffrencis sur le mme territoire, agissant successivement en tant que Conseil municipal et en tant que Conseil gnral ! Les dispositions sur lexprimentation incluses en 2004

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dans la Constitution devraient permettre dentreprendre de telles dmarches qui ncessitent une valuation portant sur des critres partags. * * *

Enfin, comme on la rappel, si lintrt de la nouvelle donne rside dans sa prise en compte globale des budgets locaux, de la fiscalit locale, des catgories de redevables concerns et de la relation financire qui lie lensemble des acteurs publics, il importe, dans un contexte inchang o la loi statue sur les rgles de limpt, que soient tablis en la matire la capacit dexpertise, le lieu du dbat, linstance des propositions et les processus de lvaluation. Il importera donc le moment venu dapprcier si les instances actuelles (confrence nationale des finances publiques, Conseil national des prlvements obligatoires, Observatoire des finances locales) ont des vocations compatibles avec lobjectif recherch. On peut lgitimement penser ce jour que lObservatoire des finances locales pourrait certainement constituer le pivot du dispositif, sous rserve de lui donner une plus grande indpendance vis--vis des parties en prsence, tant au plan institutionnel quau plan technique. IV - QUEL DEVENIR POUR LA NOUVELLE DONNE Le Conseil conomique et social, par les analyses menes dans le cadre de la prsente saisine mais aussi par rfrence ses travaux antrieurs sur la dcentralisation, a souhait inscrire ses recommandations dans la recherche dun projet largi au del mme des finances locales. Et ce, pour que soient enfin - vingt cinq ans aprs les premires lois de dcentralisation - mieux prise en compte lampleur des volumes financiers concerns et partant de l tablies des rgles nouvelles pour ltablissement des budgets publics dont linterdpendance est vidente mais dont les formes actuelles ne peuvent durablement perdurer pour les raisons exposes prcdemment. Le Conseil conomique et social affirme donc quune nouvelle donne est possible, qui se traduit par une autre rpartition des impts et des taxes entre les diffrents niveaux dadministration publique, dont il a tabli (au travers du schma cible explicit plus haut) les contours possibles, dans le respect des principes de lisibilit et de responsabilit que sont en droit dattendre les citoyens et qui permettent de mieux asseoir la lgitimit des diffrents niveaux de pouvoirs financiers et fiscaux dont la France est dote de par sa Constitution.

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Par les propositions qui viennent complter la mise en uvre de cette nouvelle rpartition des pouvoirs fiscaux, le Conseil conomique et social met ainsi la disposition du dbat politique les lments qui permettront dtablir le volet financier et fiscal susceptible de rpondre lattente de tous les acteurs de la dcentralisation que sont les citoyens, ltat et les collectivits territoriales. A - UNE NOUVELLE RELATION FINANCIRE ENTRE LES ACTEURS PUBLICS On le sait bien, les budgets locaux ont longtemps t considrs, au niveau macro-conomique, comme une annexe du budget de ltat, sinon une variable dajustement de la sphre financire publique, tant en raison de leur poids relatif dans cet ensemble que du fait des rgles financires qui les cantonnaient le plus souvent au rle de contributeur des politiques nationales et qui les mettaient labri des risques de drapage. Mme si certains atavismes demeurent vivaces en la matire, une telle attitude ne serait plus raisonnable, maintenant que les collectivits territoriales, au premier rang desquelles les plus importantes dentre-elles, sont en charge et en responsabilit de politiques conomiques et sociales de premire importance lheure de la comptition des territoires. Les comptes de la Nation pour 2005 font ressortir que les dpenses des APUL (Administrations publiques locales) slvent 178,0 milliards deuros - comparer aux dpenses brutes de ltat (366,1 milliards deuros) ou aux dpenses nettes de ltat (296,7 milliards deuros). Lanalyse des prlvements obligatoires, dont le montant total reprsente 44,0 % du PIB, montre quaprs transferts, les APUL prlvent 5,6 % du PIB - comparer aux 17,3 % de la sphre tat (16,1 % tat + 0,9 % organismes divers dadministration centrale + 0,3 % prlvements destins aux institutions de lUE) et aux 21,1 % de la sphre sociale. Les APUL, essentiellement constitues par les collectivits territoriales, constituent donc un bloc significatif de la sphre publique et leur place dans lconomie est dsormais telle quelles doivent tre mieux associes aux dcisions macro-conomiques quimposent les volutions lies la mondialisation et la conjoncture conomique. Au cours de la prcdente dcennie, lide dun rendez-vous annuel tat-collectivits territoriales a t avance pour que puisse tre engag un dialogue vritable et global sur les volutions institutionnelles et financires du secteur local. Ce projet paraissait dautant plus justifi que certains processus mis en place dans un souci de pluriannualit financire (Pacte de stabilit tat-collectivits locales de 1996 - contrat de croissance et solidarit de 1999) sinscrivaient plus dans la logique de la dcision unilatrale que dans celle dune laboration ngocie. Aussi, mme si certains regrettent quil ait fallu attendre laction entreprise en vue de la rsorption des dficits publics - orientation minemment stratgique pour le pays sil en est - pour que les reprsentants des collectivits territoriales soient enfin associs la discussion gnrale, il faut se fliciter de la mise en place, en 2006, dune Confrence nationale des finances publiques.

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Cette confrence apparat en effet comme le premier pas vers le dveloppement dune nouvelle gouvernance financire publique, selon laquelle il importe de proposer et de dvelopper des stratgies globales dans le cadre de relations partenariales. Et si, comme laccoutume, on a pu ds les premiers changes mesurer combien les positions et les postures des uns et des autres taient toujours marques par les intrts incarns par chacun, il est non moins vident que le pas a t franchi de sortir les finances publiques du seul cercle de ceux qui savent . Au-del des vicissitudes lies au calendrier politique, cette confrence devra peu peu permettre la confrontation des points de vue avant que soient rendus les arbitrages lgislatifs qui simposent aux diffrentes parties prenantes mais in fine et surtout aux contribuables, dont lunit de caisse est finalement plus patente que celle de la puissance publique. On peut nanmoins sinterroger sur lintrt quil y aurait individualiser au sein de la confrence nationale des finances publiques ou dans un autre cercle ad hoc - les discussions stratgiques qui demeureront entre ltat et les seules collectivits territoriales, quels que soient les efforts de clarification qui seront mens en matire de fiscalit et de finances locales. Le rle du Comit des finances locales est avant tout de donner un avis sur les projets budgtaires de ltat quand ils concernent les finances locales ; une instance destine prparer les volutions stratgiques propres aux finances locales trouverait certainement sa pleine justification dans le respect des quilibres gnraux suivis par la confrence nationale des finances publiques. B - LES NOUVELLES RESPONSABILITS FINANCIRES DU SECTEUR LOCAL La clarification quil convient dentreprendre sans tarder dune nouvelle donne financire et fiscale pour les collectivits territoriales implique certainement un rle nouveau pour les reprsentants des collectivits territoriales. Il leur appartient dsormais dassumer, en tant que tels, une responsabilit dans les objectifs conomiques et financiers nationaux, au suivi desquels ils sont associs en tant que partenaires de ltat et de la sphre sociale au sein de la confrence nationale des finances publiques. Cest dans ce cadre quil conviendra dsormais de proposer et de ngocier les orientations financires globales qui trouveront le moment venu leur traduction dans les budgets et les dcisions fiscales de chacune des collectivits territoriales. On comprend le changement important que cela implique pour des organisations reprsentatives dont la mission tait plutt jusquici de porter vers les autorits nationales les proccupations et les revendications de chacun des niveaux de collectivits territoriales. cette action coutumire, il faudra dsormais ajouter une prise de responsabilit dans les arbitrages rendre et une capacit renforce de pdagogie sur les positions prises et sur les dcisions acceptes. Cest nen pas douter une nouvelle attitude qui sera certainement aussi malaise intrioriser pour les responsables des collectivits territoriales

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que lest pour leurs interlocuteurs de ltat le fait de les considrer comme des partenaires ; on ne change pas en un jour une culture vieille de plusieurs sicles ! Au-del de ces freins psychologiques, qui finiront bien par sattnuer, leur nouveau champ global de responsabilit financire doit conduire les organisations de collectivits territoriales disposer de leur propres capacits dexpertise dont une part pourrait tre utilement mutualise au sein de lObservatoire des finances locales, si celui-ci tait dot dun statut diffrent de lactuel. C - UNE NOUVELLE RGULATION POUR LES FINANCES PUBLIQUES La nouvelle donne pour la fiscalit et les finances publiques locales vise tablir plus de clart entre les collectivits territoriales et leurs contribuables et plus de lisibilit entre les collectivits territoriales et ltat. On a vu galement quelle sinscrit dans un souci dune nouvelle responsabilit pour les collectivits territoriales, tant au plan local, par une meilleur identification des dcisions prises notamment en matire fiscale, quau plan national par une plus grande implication dans la fixation des orientations financires arrtes en partenariat avec ltat et les autres acteurs publics. Ce point est particulirement important dans la mesure o la discipline budgtaire qui simpose aux collectivits territoriales fait de la recette llment directeur de leur politique financire. Entre le postulat enseign dans les manuels de finance publique de nos anciens Il y a des dpenses, il faut les couvrir et le postulat moderne : Il y a des recettes, on ne peut dpenser au-del , la solution rside dans une apprciation conjointe des quilibres financiers tenant compte des besoins arbitrs. Dans le processus de la nouvelle donne, ladquation de la recette fiscale la seule cotisation des contribuables locaux ou au partage dimpts avec ltat, en fonction de rgles dfinies et contenues, constitue galement le rempart aux risques de drapage dune dpense dcide par prs de 40 000 entits diffrentes en fonction de critres souvent dfinis ailleurs.

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CONCLUSION
Cest en sinscrivant dans le droit fil de ses prcdents travaux sur les finances publiques ou sur la dcentralisation que le Conseil conomique et social a entrepris de sengager ici dans une dmarche de propositions sur la fiscalit et les finances publiques locales. Ceci la amen constater que la situation en ces matires reflte aujourdhui la plupart des dfauts sur lesquels il avait dj eu, au travers de ses analyses, loccasion dalerter les pouvoirs publics ; commencer, par ceux lis la complexit, lillisibilit et la dilution de la responsabilit. Cest pourquoi, soucieux la fois de sinscrire dans la recherche du retour lquilibre des budgets publics mais aussi de permettre aux collectivits territoriales de pouvoir exercer au mieux les missions qui leur sont confies au sein de nos institutions, le Conseil conomique et social a - dans le cadre de la prsente saisine - pris toute la mesure dune situation financire densemble des collectivits territoriales qui pourrait paratre satisfaisante, si elle ne reposait pas sur des mcanismes financiers et fiscaux tous plus abscons les uns que les autres, et sur une relation financire globale avec ltat base sur des processus tels quil devient de plus en plus difficile den assurer la matrise. Souhaitant mettre sa rflexion au service du progrs de laction publique et de la satisfaction que sont en droit den attendre nos concitoyens, le Conseil conomique et social - rpondant en cela linterpellation des principales associations nationales dlus territoriaux - veut aussi affirmer sa conviction quune nouvelle donne est possible pour la rpartition des pouvoirs fiscaux dans ce pays. Cest pourquoi il a souhait - sans mconnatre aucune des questions qui sous-tendent ltablissement de cette nouvelle gographie financire entre les diffrents chelons publics que sont ltat et les collectivits territoriales - fonder ses propositions sur la proposition dun schma type illustrant lensemble des principes qui doivent guider les dcisions politiques prendre en ces matires. Sil affirme donc quune nouvelle donne est possible et quelle peut tre dfinie sur la base des contours quil lui a donns, le Conseil conomique et social souhaite que ses recommandations servent avant tout nourrir le dbat qui doit prluder la rforme dans la mesure o il sest lui-mme vertu les tablir selon des principes de simplification, de meilleure comprhension et de prise de responsabilit qui doivent par l-mme rencontrer ladhsion tant des responsables des collectivits publiques que des contribuables eux-mmes. Toutes les propositions qui sont incluses dans cet avis et dans le rapport que le sous-tend sont donc avant tout inspires par ces principes. Certaines dentre elles ont dj fait ici o l lobjet dexamen mais sans connatre de suite concrte ; dautres pourront paratre plus innovantes mais ne peuvent trouver leur plnitude dans le seul cadre de telle ou telle rforme partielle. Toutes doivent sinscrire dans un cadre global et cohrent, qui ne peut trouver sa force que dans une volont politique partage car labore et ngocie entre responsables

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dentits publiques soucieux de rpondre pleinement et ensemble aux attentes de leurs concitoyens. Cest ainsi et alors que la nouvelle donne pour la fiscalit et les finances publiques deviendra ralit.

Deuxime partie Dclarations des groupes

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Groupe de lagriculture La fiscalit locale est un sujet aussi difficile que complexe. Fruit de lhistoire mais aussi manifestation dune interactivit croissante entre les individus, les institutions et les acteurs conomiques et sociaux, la fiscalit locale sest construite progressivement jusqu reprsenter aujourdhui un ensemble compliqu et peu lisible. Certains diront ingalitaire et cela sera, par bien des aspects, exact. La ncessit de rformer le systme de la fiscalit locale ne doit toutefois pas conduire accepter sans critique toute proposition. Or, plusieurs des suggestions contenues dans lavis inquitent le groupe de lagriculture. Certaines pourraient, si elles taient acceptes, entraner de fortes distorsions entre les contribuables et entre les collectivits : - la substitution, en ce qui concerne les impts fonciers, du systme actuel par une valeur locative dclarative et contrle pose le problme de lestimation de cette valeur, surtout si le bien nest pas lou. Quen sera-t-il galement des biens non utilisables comme de vieux corps de ferme ? La valeur dune exploitation est-elle lie aux revenus agricoles quelle gnre, comme le voudrait toute logique et comme nous le revendiquons, ou la mode des zones touristiques ou rsidentielles ? On retrouve ici une question importante qui proccupe beaucoup le monde agricole et rural ; - lavis propose la cration dimpts nouveaux, fiscalit constante. Pourtant, il est presque impossible de supprimer les prlvements existants, particulirement en priode de faible croissance conomique. Les taux des prlvements obligatoires atteignent en France un niveau suffisant pour quon ne cherche pas encore les alourdir. Dautres propositions paraissent mconnatre la ralit des petites communes rurales : - la nouvelle rpartition des impts entre les collectivits territoriales va accrotre les distorsions entre les communes urbaines et les communes rurales. Les petites communes, qui nont souvent pas dactivits professionnelles importantes sur leur territoire, vont sappauvrir encore un peu plus, sans pouvoir bnficier des traditionnelles compensations de ltat ; - la mutualisation, qui est propose dans lavis, sera dune bien maigre compensation. Pour tre quitable, elle doit senvisager dans le cadre de groupements o les communes sont de mme taille. Or, cela nest pas toujours le cas, loin de l. Les communes les plus faibles risquent de perdre en autonomie financire, acclrant par l-mme leur disparition.

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Il aurait galement t souhaitable que les travaux ne mconnaissent pas le rapport et lavis fait dans cette maison mme par notre collgue, Monsieur Jean-Pierre Boisson, sur la fiscalit rurale et la matrise foncire, publis au Journal officiel du 21 avril 2005. Il suggre en effet des pistes intressantes de modernisation de la fiscalit des petites communes qui auraient pu aider la rflexion. La fiscalit des collectivits locales et plus particulirement des communes rurales est un sujet essentiel car ces communes sont au plus prs des besoins des personnes. Elles sont, ainsi que vous le soulignez dans lavis, en premire ligne pour satisfaire des besoins collectifs dans des champs dintervention de plus en plus larges . On ne saurait leur demander davancer encore dans ce sens, sans leur donner les moyens de remplir pleinement les missions qui leur incombent. Groupe de lartisanat Sans prtendre apporter la solution , cet avis a le double mrite dessayer de rpondre aux attentes des contribuables en matire de lisibilit de leurs impts et au souci des collectivits locales dassumer, de faon prenne, la pleine responsabilit de leurs dcisions de gestion. Pour lartisanat, le schma type novateur peut paratre, dans un premier temps, intressant plusieurs titres : il repose pour lessentiel sur la spcialisation des impts permettant didentifier, par niveau de collectivits, qui paie, qui et pourquoi , il rhabilite limpt, amliore la gouvernance locale, rationalise la gestion des collectivits locales et enfin supprime le systme complexe des compensations de ltat tout en prservant celui des prquations indispensables au rquilibrage entre territoires. Par contre, il ne manque pas dinquiter sur le niveau de la pression fiscale pour les entreprises. En effet, cette volution saccompagne de modifications substantielles des modes de calculs de la taxe professionnelle et de la cration de nouveaux impts pour les entreprises, laissant ainsi planer un doute sur sa faisabilit. Si la spcialisation recettes constantes est sans effet notable court terme, lvolution diffrencie des bases peut conduire moyen terme des carts importants dans ces recettes potentielles. Quant lventualit du transfert de prlvement de six milliards deuros de ltat vers les particuliers et les entreprises, suppos tre quilibr par une baisse quivalente de la pression fiscale nationale, elle risque daboutir une augmentation des impts sur les contribuables dans le contexte de dficit des finances de ltat. Mme si cet avis introduit un lissage dans le temps des effets de cette augmentation inluctable de la pression fiscale, il savre difficile de dfendre cette orientation au moment o les entreprises sont pnalises en France par le poids des prlvements obligatoires. Dans le mme ordre dide, le fait de confier aux collectivits locales la matrise de leur pouvoir fiscal est la fois une garantie de bonne fin pour les projets de dveloppement des entreprises mais un risque de drive la hausse des impts si aucun mcanisme de rgulation nest

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prvu. Le butoir de la sanction politique voqu est trs relatif quand on sait que les exprimentations ne bnficient jamais de retour en arrire, mme si tout plaide pour leur abandon. Concernant la taxe professionnelle, le fait que le maintien de la situation des petites entreprises ne concerne que 40 % des entreprises artisanales, la nouvelle formulation se traduira par une augmentation pour les 60 % restantes. Cette rforme envisage sous forme dune taxation sur la valeur ajoute ou sur les investissements sera, dans tous les cas, un facteur daggravation de la fiscalit des entreprises artisanales. Pour ces raisons, le groupe de lartisanat a dpos des amendements pour, a minima, maintenir le rgime spcifique de la taxe professionnelle pour les entreprises artisanales et limiter globalement le niveau de la pression fiscale sur ces entreprises. Ces amendements ayant t accepts, le groupe de lartisanat a vot pour cet avis. Groupe des associations Le rapport rdig par Philippe Valletoux analyse lappui de chiffres incontestables limbrication, le fouillis de comptences, lobligation de financement crois de notre systme fiscal local. Cette situation conduit labsence de responsabilit des lus locaux. On ne sait plus qui fait quoi. Malgr laridit du sujet trait, lavis qui nous est propos montre quil est possible deffectuer une rforme en profondeur sans toucher aux quilibres financiers actuels. Ceci signifie : permettre chaque niveau de collectivits locales de disposer des mmes recettes et permettre chaque catgorie de contribuables, mnages et entreprises, de ne pas subir une hausse de la pression fiscale. Cet avis a justement dmontr quon peut sattaquer cette rforme fondamentale si on a le courage politique et surtout si on cesse de faire intervenir les serpents de mer qui bloquent tout dbat, par exemple : il y a un chelon de trop, ou bien les limites territoriales communales, dpartementales ou rgionales ne sont pas pertinentes, ou bien encore il faut dabord diminuer la dpense et rduire limpt Le groupe des associations est tout fait favorable cet avis lucide et courageux qui fera honneur au Conseil conomique et social. Nous voudrions insister sur trois points : Il faut supprimer tout financement fiscal en provenance de ltat, devenu premier contribuable local et considrer quun impt local est pay par les redevables concerns. Cest par la solidarit nationale, en toute transparence, que doit tre aide telle ou telle catgorie de mnage ou dentreprise. Ltat nest pas un producteur dargent. Quand ltat prend en charge un certain nombre de transferts vers les collectivits locales, il y a quelquun qui paie au niveau national. Ce qui rend illisibles la fois limpt local et limpt national. Plus grave encore,

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lautonomie constitutionnelle des collectivits locales est remise en cause par un tel mcanisme. Il y va de lavenir de la dcentralisation. Il faut permettre chaque contribuable de pouvoir tablir un lien entre un impt et une collectivit particulire. La superposition sur une mme base fiscale de plusieurs collectivits ayant pouvoir de fixer un taux de pression fiscale nencourage pas la prise de responsabilit des dcideurs locaux. Il faut que ltat joue pleinement son rle de garant financier pour attnuer les ingalits de richesses entre les diffrents territoires. Mme si nous russissions rformer en profondeur notre systme fiscal local, il nen demeurera pas moins que ltat continuera verser aux collectivits locales des dotations pour rduire les carts entre les collectivits riches et les collectivits pauvres. De nombreuses associations, notamment lAssociation pour la dmocratie et lducation locale et sociale (ADELS), demandent une augmentation des crdits affects la solidarit lintrieur de la dotation globale de fonctionnement, sans attendre la grande rforme. Aujourdhui, la dotation de solidarit urbaine et rurale ne reprsente que 8 % alors quil faudrait la porter 20 %. Le traitement des disparits est en partie aveugle. Il faut faire jouer la solidarit dans les territoires de projet comme lintercommunalit par exemple, qui rapproche les territoires politiques des territoires rels des agglomrations. En attendant de rformer la fiscalit locale profondment injuste, il faut que la dotation nationale de prquation soit consacre au respect dun plancher de ressources lgalis et il faut affecter la dotation de solidarit urbaine et rurale la prise en compte des excs de charges de certaines collectivits. Cet avis peut ouvrir de grandes perspectives dans le domaine dun renforcement de la dmocratie locale. Il faut que les lus soient responsables devant leurs lecteurs des impts quils votent et des dpenses quils effectuent. Pour cela, il faut que le citoyen comprenne ce que fait la collectivit locale avec son argent. Le groupe des associations a vot lavis. Groupe de la CFDT Au fur et mesure des progrs de la dcentralisation, la fiscalit et les finances publiques locales sont devenues des cheveaux inextricables. Si, contrairement une ide reue particulirement tenace, le total des prlvements obligatoires de ltat et des collectivits territoriales est plutt orient la baisse depuis plusieurs annes, les relations financires entre les deux entits nont cess de se compliquer au fur et mesure des transferts oprs par ltat et de la multiplication des exonrations. Au point de les rendre totalement incomprhensibles par la plupart de ceux, les mnages et les entreprises, qui financent les dpenses des communes et de leurs groupements, des dpartements et des rgions. Cette complexit, qui sajoute celle issue du nombre de niveaux

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de collectivits et de lenchevtrement des comptences, nuit la comprhension de la dcentralisation. Quant aux lus locaux, tributaires des dcisions annuelles de ltat, ils ne disposent que dune faible visibilit des ressources dont ils pourront disposer moyen terme pour mettre en uvre leurs projets. Le rapport rend compte globalement de cette situation, mme si la question des assiettes de la fiscalit locale aurait mrit, pour la CFDT, un examen plus approfondi et des interrogations plus radicales sur leur pertinence. En transfrant aux collectivits une fiscalit de plus de deux cents ans dge, quand lui-mme se dotait de ressources plus modernes, les impts sur le revenu et sur les socits par exemple, ltat a laiss entier le problme de la justice fiscale au niveau local alors quelle constitue llment premier de lacceptation de limpt par les contribuables. La CFDT souhaite donc que cette saisine soit prolonge par des travaux sur cette question. La CFDT regrette galement que les conditions dlaboration de cet avis aient abouti une proposition entache derreurs, pourtant soulignes dans les dbats, qui rendent vains un certain nombre de chiffrages. Ainsi, la contribution de la caisse nationale de solidarit pour lautonomie ne fait aucunement partie des ressources fiscales des collectivits territoriales. Elle sen tiendra donc aux intentions et aux orientations proposes pour apprcier lavis. La CFDT partage en premier lieu la volont que les contribuables identifient clairement la destination - en loccurrence le niveau de collectivit des impts quils acquittent. Elle note toutefois que cette clarification indispensable ne peut porter ses fruits que si elle saccompagne dune refonte des bases dimposition obsoltes et dun effort de pdagogie pour que soit mieux identifi le niveau de prise en charge des dpenses. Elle approuve galement que chacun de ces niveaux soit destinataire de plusieurs impts de telle sorte quil ne soit pas exagrment pnalis par les fluctuations parfois importantes de chaque assiette. Lavis prconise la cration de nouveaux prlvements. Il est certes dommage que ces crations ne saccompagnent pas de suppressions en nombre au moins quivalent. Mais, ce stade desquisse, le plus important pour la CFDT est que soit ainsi amorc un processus orient vers un systme de prlvements plus juste. Il en va ainsi de la forte rduction de la taxe dhabitation, dont il est par ailleurs prconis une apprciation de lassiette plus conforme la ralit, compense en partie par linstauration de prlvements sur le revenu, le premier de type CSG, affect aux dpenses sociales des dpartements, le second consistant en un impt additionnel un impt sur le revenu rform pour lui rendre son efficience. La cration dune taxe sur les vhicules, lie des considrations environnementales, est videmment soutenue par la CFDT. La CFDT partage enfin le souci exprim dune simplification des mcanismes de prquation par la cration dun fonds national de prquation qui aurait au moins lavantage de rendre plus transparents les transferts entre

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collectivits. Sachant nanmoins que la question du volume de cette prquation reste traiter. Prenant en compte lextrme complexit du sujet et considrant cet avis comme larchitecture dun difice dont le contenu reste prciser, la CFDT la vot. Groupe de la CFE-CGC En sinterrogeant sur la recherche des voies et moyens dune nouvelle donne pour la fiscalit et les finances publiques locales, lavis veut marquer un coup darrt la complexit, lillisibilit et la dilution de la responsabilit, tant pour ceux qui payent limpt que pour ceux qui le votent. Au-del du mcontentement des lus et des contribuables, le groupe de la CFE-CGC souhaite une remise plat du systme, en respectant les principes constitutionnels de libre administration et dautonomie fiscale des collectivits. Les lois dites Raffarin ont entran de nouvelles responsabilits pour les collectivits qui ont impliqu une croissance soutenue des dpenses. Transfrer de nouvelles comptences aux collectivits locales sans rgler la question des sources de financement quivaudrait se poser la question de savoir si les collectivits auront bien les moyens de leurs nouvelles missions. La fiscalit locale est la clef de vote de la poursuite cohrente de la dcentralisation. Pour amliorer le systme financier local, nous jugeons ncessaire de fixer des objectifs clairs, de procder par tapes, afin de simplifier la fiscalit locale, de clarifier les responsabilits, de rendre lisible le systme, tant pour llu que pour le citoyen contribuable, et de sorienter vers une meilleure efficacit des interventions conomiques et sociales des collectivits. Quelques principes sont respecter. Nous pensons que la rforme doit se faire pression fiscale constante, tant pour les mnages que pour les entreprises. Nous souhaitons que les volumes financiers soient inchangs pour chaque niveau de collectivits. Une meilleure lisibilit, pour chaque catgorie de contribuables, de la nature de limpt ou de la taxe, de son origine et de son affectation est rechercher. Enfin, tout financement fiscal en provenance de ltat est exclure et, pour chaque impt, le produit escompt par la collectivit locale est bien celui qui sera pay par les redevables concerns. Lavis propose des impts locaux par niveaux de responsabilits locales, cre de nouveaux impts, aussi bien pour les mnages que pour les entreprises. Tout financement en provenance de ltat serait supprim et serait compens par une baisse quivalente des impts nationaux. Si ces propositions aboutissaient, il faudrait quelles forment un tout unitaire et quelles ne simposent pas par bribes. Il faut aussi que les impositions nouvelles portent sur tous les revenus et non pas seulement sur le revenu salari.

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Le groupe de la CFE-CGC appelle une rforme pression fiscale et masse financire constante pour les diffrents acteurs conomiques. Il faudra tre vigilant et viter que les catgories professionnelles, et notamment lencadrement, aujourdhui trs sollicites, le soient encore plus demain. cet gard, nous demandons quimposables ou pas, nos concitoyens paient pour les services collectifs mis leur disposition, avec toute la souplesse et les amnagements qui simposent pour tenir compte de la situation des redevables. Un gros effort de pdagogie et encore plus de communication seront ncessaires pour ne pas provoquer de mouvements protestataires et, sous la pression, labandon de certains pans de la rforme propose. Or, nos yeux, elle constitue un tout homogne. Nous voulons instaurer de vritables rgles du jeu dans les relations entre ltat et les collectivits territoriales. La question de la capacit de ltat assurer une meilleure prquation des ressources entre les collectivits est un aspect important. Mais, l aussi, face la complexit des rgimes mis en place et lefficacit de ces dispositifs, le principe dune rforme globale du systme est prfrable au maintien dun dispositif clat et abscons. Les critiques formules lencontre du systme fiscal local, inadapt, archaque, facteur dinjustice sont connues. Le mrite du projet davis est de dpasser ces critiques pour sinscrire dans une perspective de recherche de solutions alternatives au dispositif en vigueur. Le groupe de la CFE-CGC a vot lavis. Groupe de la CFTC Le groupe de la CFTC est favorable aux principes de simplification et de transparence dvelopps dans le prsent avis. De la mme manire, le groupe de la CFTC est favorable aux mcanismes proposs, notamment ceux visant doter chaque niveau territorial dune recette fiscale globale compose de plusieurs impts dont il aurait la pleine matrise, cela en respectant les grands quilibres entre les mnages et les entreprises et avec la volont de maintenir la pression fiscale sans laccrotre. En effet, la mise en place dun seul pouvoir fiscal local aboutit, selon nous, dvelopper transparence et responsabilisation des dcideurs politiques locaux. Le groupe de la CFTC approuve le principe de privilgier la lisibilit en vitant tout recours des rgimes mixtes, sources de complexit et dopacit dans leur application. Toutefois, la difficult de mise en uvre de ces principes rsulte du fait quil sera difficile de maintenir la pression fiscale un niveau constant, notamment en raison de la prconisation de crer de nouveaux impts, tels quune imposition de type CSG, un impt additionnel lIRPP et un impt sur la valeur ajoute.

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Le groupe de la CFTC doute quil pourrait tre substitu au dispositif actuel, une agrgation des dispositifs locaux ou dpartementaux, ainsi quune contribution du budget de ltat, au travers de laffectation de tout ou partie dun impt national existant ou crer, cela sans augmentation de la pression fiscale globale. De plus, la proposition dun impt bnficiant dune facult de modulation nous fait craindre des risques dingalit de pression fiscale en fonction de la richesse et des besoins des rgions. Certes, nous avons not et nous sommes trs sensibles au souci du rapporteur de faire de la prquation un lment visant corriger les aberrations rsultant de linadquation entre les besoins et les ressources des impts locaux. Mais, le groupe de la CFTC considre quil est difficile de concevoir une rforme de la fiscalit des collectivits territoriales dconnecte de la fiscalit nationale et cela sans laboration de mcanisme de matrise globale du dispositif. Il est, en effet, essentiel que la majorit des contribuables, compose des catgories intermdiaires, ait le sentiment dtre coute et entendue. Aujourdhui, ces catgories peroivent la pression fiscale nationale et locale comme trop importante, inefficace au regard du recul du pouvoir dachat, voire mme de la monte des risques de prcarit qui semble ne plus les pargner. Le principe de redistribution est accept de tous. Toutefois, ce qui pose problme aujourdhui, pour la majorit des contribuables, cest leffet des redistributions en cascade, qui leur donne le sentiment, in fine, dtre traits de manire inquitable. Il est essentiel, pour la bonne sant de notre dmocratie, que la politique fiscale soit perue comme juste socialement et conomiquement si lon veut viter, dans notre pays, la monte du populisme. Le groupe de la CFTC est favorable aux principes de vos prconisations, mais les doutes et les interrogations dont nous vous avons fait part sont trop nombreux pour que nous puissions voter favorablement cet avis. Le groupe de la CFTC sest abstenu. Groupe de la CGT Lavis propose une valuation de lensemble des relations financires existant entre ltat et les collectivits locales. Les volutions de la dernire priode rendent la fiscalit locale de moins en moins locale, alors mme que les comptences des collectivits sont de plus en plus importantes. Ltat a en effet transfr aux collectivits locales des comptences, sans transfrer les ressources correspondantes. Dans le mme temps, il a remis en cause certaines ressources fiscales des collectivits. La CGT partage la ncessit dune vritable stratgie financire et fiscale qui commence par une connaissance des flux financiers entre tous les acteurs concourant laction publique locale.

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Cette clarification permet daborder les lments pour une nouvelle donne : limposition relle des mnages et des entreprises, un nouveau partage des impts nationaux et une prquation plus importante. Des principes sont ainsi dfinis : - pour chaque impt, le produit attendu par lchelon local est celui qui sera pay par les redevables concerns ce qui permet un lien entre activit, habitant et fiscalit ; - un seul pouvoir fiscal local sexerce sur chacun des impts constituant la fiscalit locale directe ; - chaque niveau territorial dispose dune recette fiscale globale, compose de plusieurs impts, dont il a la pleine matrise ce qui limite les effets conjoncturels lis certaines assiettes. Lavis a recherch non une spcialisation de limpt mais une meilleure affectation de limpt et ne fait pas du dbat institutionnel sur ladquation ou linadquation des territoires un pralable la rforme. partir de ces principes, lavis entre dans le mcanisme de redistribution fiscale et ne craint pas dinnover en proposant de nouvelles impositions. Lavis propose que la base foncire et immobilire des impts locaux soit modernise en remplaant les valeurs indiciaires actuelles, sources de nombreuses ingalits, par une valeur locative dclarative et contrle . Pour les dpartements, lavis ouvre sur une imposition sur les revenus avec un taux national alors que, pour les rgions, il propose deux impositions nouvelles avec une facult de modulation par des taux additionnels : un impt additionnel lIR et une fraction forfaitaire ou non de TVA. Enfin, il propose de faire de la prquation un lment constitutif de la nouvelle donne, en mettant en place un fonds national de prquation se substituant lensemble des dispositifs existants. Mais ces lments importants se situent dans le cadre dune redistribution qui se veut globalement neutre et dune rpartition globale de la charge fiscale entre mnages et entreprises maintenue son niveau actuel estim 56 % et 44 % de 129,5 milliards deuros. Cette donne de base nous a donn limpression de nous situer dans un meccano et de nous interdire de corriger les ingalits sociales et territoriales existantes. Comment, en effet, parler de nouvelle donne en se situant demble dans un dispositif qui na cess daccentuer, ces dernires annes, les transferts sur les mnages ? Comment prendre en compte les demandes nouvelles si on se situe masses financires constantes pour les collectivits ? Cette hypothse de dpart interdit toute vision dynamique de la fiscalit et occulte le rle incitatif de celle-ci au dveloppement conomique des territoires.

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Ce cadre contraint ne permettait pas de dbattre de nouvelles solidarits entre collectivits et tat indispensables, de formuler des propositions de modifications des impts actuels pour plus de justice sociale et defficacit conomique. Le groupe de la CGT sest abstenu. Groupe de la CGT-FO Tout dabord, il est ncessaire de rappeler que les collectivits territoriales sont au centre de nombreuses rformes ayant un impact sur leurs finances, particulirement la loi organique de 2003 sur leur autonomie financire (qui prcise que leurs ressources propres doivent reprsenter une part dterminante) et la loi de 2004 relative aux liberts et responsabilits. Ainsi la demande formule par les 3 associations de collectivits prend une forte dimension. Si elles souhaitent une vritable rforme en profondeur de la fiscalit locale, il est ncessaire que celle-ci se fasse en tenant compte dune part, de la capacit contributive des redevables, de la ncessit dune assiette localisable permettant un bon lien entre lactivit, lhabitant et la fiscalit qui simpose lui par rapport la collectivit locale, et dautre part, une lisibilit accrue. Dans ce cadre imparti, le rapport sur la situation existante peut tre qualifi dindispensable et de pdagogique. Il permet ainsi davoir une vision plus juste, par exemple, de la part des mnages (56 %) dans le financement des recettes locales, estimes prs de 130 milliards deuros, mais galement de lempilement des dispositifs de dotation et de compensation des exonrations et dgrvements qui ont constitu lEtat en premier contributeur des collectivits locales. Le projet davis est plutt une proposition de pistes de rflexions que des recommandations dune solution cl en mains . Le schma-cible rpond des principes simples qui doivent dboucher sur une fiscalit locale lisible, comprhensible et responsabilisant les diffrents acteurs locaux. Par hypothse, sont figs pression fiscale constante quelques lments dont une rpartition globale de la charge fiscale entre mnages et entreprises et la masse globale actuelle de recettes. cet effet, sont tablies des perspectives sur des rpartitions nouvelles entre impts et bnficiaires, sur des impts nouveaux partags, par exemple sous la forme dun impt rgional sur le revenu par complment dun taux additionnel. Force ouvrire raffirme que les dbats, qui devront avoir lieu, devront porter sur lensemble de la fiscalit, ne sinterdisant pas, ce moment-l, de faire bouger les curseurs, par exemple sur la rpartition mnages-entreprises ; Force

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ouvrire soutient lide dune vritable rhabilitation de limpt au sens Rpublicain. Mais, les objectifs de plus de justice fiscale et sociale, dune meilleure galit entre contribuables ne peuvent cautionner la perspective dune nouvelle donne intgrant, par exemple, limpt sur le revenu : cela serait, pour Force ouvrire, un accroissement de lingalit des richesses selon les territoires, alors que la solidarit sorganise plus facilement au niveau national. Pour que la reforme de la fiscalit soit simple, lisible et comprhensible, elle doit ncessiter auparavant un vritable dbat sur le fond, plutt que des modifications nombreuses, non matrises car non values et dont les dcideurs pourront dire, quelque temps plus tard, quils sont consterns de la tournure prise. Le projet davis, construit sur des hypothses, porte principalement sur cette exigence dun dbat pour une fiscalit plus juste, pour une forte transparence et une responsabilisation accrue et Force ouvrire la approuv. Groupe de la coopration Que les trois associations franaises dlus locaux interpellent le Conseil conomique et social rvle un malaise profond, mme si la dcentralisation na pas pour autant rendu vertueux . Une partie des bienfaits attendus de la dcentralisation est gomme par la complexification du systme fiscal dont lquilibre repose certes sur limpt local mais surtout sur les transferts fiscaux et financiers de ltat, qui vont de pair avec les transferts de comptences. Il en ressort que le contribuable - mnage et entreprise - ne peut pas prendre parfaitement conscience de ce que cote en dfinitive la fonction des quatre niveaux de collectivits, commencer par celui de lintercommunalit actuellement sans attribution fiscale prcise. juste titre, le Conseil conomique et social sest saisi dune question touchant la dfinition des contours dune nouvelle architecture qui tient compte de la ralit des responsabilits dornavant dcentralises. Il sagit dj de proposer une structure organisationnelle compatible avec larticle 15 de la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen. Le groupe de la coopration partage le double parti pris qui consiste admettre que toute rforme nest envisageable qu pression fiscale constante (alors que le montant des prlvements obligatoires culmine dj au niveau lev de 44,1 % du PIB) et que toute rforme doit s'laborer en respectant lquilibre fiscal entre mnages et entreprises. Les marges de manuvre sont donc troites mais ces deux principes fondamentaux sont autant de garde-fous ncessaires la crdibilit et la faisabilit de la rforme. Nous sommes aussi daccord avec vous, Monsieur le Rapporteur, sur la dmarche qui vise dune part la rhabilitation de limpt et qui conduit dautre part confier la prquation, indispensable en pratique et en quit, un fonds national qui pourrait tre assorti dune procdure dvaluation.

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Comme en toutes choses, le diable se cache dans les dtails . Aussi le projet davis peut-il, sur certains points, tre lobjet de rserves. Elles portent, par exemple, sur la cration dune cinquime vieille et dun impt rgional sur les entreprises. On ne saurait sengager dans cette voie sans quun plafond limitatif ait pralablement t prcisment fix. Il y aurait, on le voit, de nombreuses raisons de nous perdre dans le flot des propositions qui n'ont pour nous qu'une valeur exploratoire. Pour le groupe de la coopration, il est essentiel que le Conseil conomique et social se prononce sur lopportunit dune mise en uvre dune refonte globale dun systme fiscal actuellement impntrable. Il en va de la russite du processus de dcentralisation en cours, dont lacceptation par les citoyens repose dj sur sa transparence et dont lacceptation par les contribuables dpendrait de la possibilit qui leur est offerte de valider les choix politiques auxquels conduit ladoption des budgets. C'est en se rangeant cette perspective et aux rserves quil met que le groupe de la coopration a dlivr un vote partag sur l'avis. Groupe des entreprises prives Le groupe des entreprises prives flicite la section des finances, et particulirement son rapporteur, pour les travaux raliss sur un sujet aussi complexe. Il regrette toutefois que des dlais trop restreints naient pas permis dapprofondir les pistes mises en avant, den mesurer la faisabilit technique, dexplorer les redistributions possibles, de fournir des explications plus approfondies sur les lments chiffrs, ou encore de mesurer limpact conomique des propositions. Le groupe salue lapport essentiel du rapport : une approche raliste de la problmatique des finances et de la fiscalit locales dans une vision globale et non parcellaire. Il a le mrite de poser les vrais problmes et douvrir des pistes de rflexion intressantes permettant dimaginer des solutions nouvelles. Sur le plan des principes, les propositions de rpartition nouvelle des comptences et des pouvoirs fiscaux locaux rduisant le financement par ltat vont dans le bon sens. Elles sont cohrentes avec les principes de dcentralisation et ont le mrite de clarifier le lien fiscal et de responsabiliser tous les acteurs. En revanche, lesquisse de rforme fiscale propose dans lavis ne va pas, faute de temps, au bout de la rflexion engage dans le rapport, alors que les enjeux et les transferts potentiels sont considrables. La faisabilit technique des mesures proposes nest pas vritablement tudie et, de plus, certaines sont contestables. Les solutions proposes ne sont pas abouties et font limpasse sur un certain nombre de difficults. Quelques exemples :

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Les transferts de charges inter et intra catgories. Dans lavis, la rforme fiscale se fait sans transfert de charges entre mnages et entreprises mais la question des transferts lintrieur de ces deux groupes nest pas envisage. Or, on sait que toute rforme fiscale induit de tels transferts et que leur traitement conditionne largement sa faisabilit. De plus, les risques de drive dans le temps, ou les moyens de les viter, ne sont pas abords. Enfin, les transferts font lobjet dune estimation un instant et non dans la dure. Ainsi, laffectation de la taxe foncire supporte par les mnages une collectivit, et celle supporte par les entreprises une autre revient dlier les taux. Les garanties offertes aux contribuables contre la drive et la distorsion des impts locaux. Lavis renforce lautonomie fiscale des collectivits locales mais noffre aucune garantie aux contribuables contre la drive des impts locaux. En particulier, les principes de traitement fiscal quivalent et de modration du prlvement par rapport aux ressources du contribuable ne sont pas voqus. Les modalits dencadrement des taux vots par les collectivits ne le sont pas non plus. La taxe professionnelle. Lavis remet en cause le plafonnement de la taxe professionnelle et rintroduit la masse salariale dans son calcul. Nous ne pouvons lapprouver. Comment les entreprises seront associes la nouvelle donne ? Selon le rapport, la mise en place dun lien fiscal direct entre les contribuables et les collectivits responsabilisera les lus locaux. Encore faut-il que les entreprises, qui ne sont pas lecteurs, soient nanmoins associes au dbat local. Or, le rapport ne prvoit aucune garantie pour les entreprises face au pouvoir fiscal local. La matrise de la dpense publique locale est la proccupation de tous ! Dans la perspective dune rforme de la fiscalit locale, la matrise de la dpense locale est un volet incontournable que ni le rapport ni lavis nvoquent. Nous aurions aim quune large rflexion sur le choix des infrastructures et leur mode de financement par les collectivits locales soit engage. Il serait, en outre, indispensable de sattacher la rnovation dinstruments de gestion efficaces et dapprciation de la pertinence des dpenses publiques. Au total, il est propos une rforme fiscale de grande envergure, complexe mettre en uvre, la faisabilit incertaine et cela pour un transfert de ressources valu environ cinq milliards deuros. Ny a-t-il pas l un dcalage ? Ainsi, en dpit de lactualit du sujet, de la qualit du rapport et des pistes ouvertes mais pour les raisons indiques plus haut, le groupe des entreprises prives a vot contre lavis.

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Groupe des entreprises publiques Lavis repose sur un triple constat que nous partageons : - les relations financires entre ltat et les collectivits locales sont particulirement complexes et se prtent difficilement une gouvernance efficace des finances publiques ; - la complexit de la fiscalit locale la rend pratiquement illisible pour une majorit de contribuables locaux au risque dautant plus fort de la voir conteste quelle connat dimportantes augmentations ; - les prises en charge totales ou partielles des impts locaux par ltat, en forte augmentation ces dernires annes, ont trs fortement rduit le lien fiscal que font les contribuables locaux avec les services qui leur sont rendus, accroissant ainsi dautant leurs exigences, pour des services que les contribuables nationaux paient leur place. Sur la base de ce constat, un ensemble cohrent de mesures est propos dont la mise en oeuvre appelle deux interrogations. La premire concerne le dispositif propos pour la redistribution du pouvoir fiscal. Il passe par la cration de plusieurs nouveaux impts. En regard, ltat doit lui mme diminuer due concurrence sa propre fiscalit. Certes, il ne faut pas sortir cette proposition de recourir de nouveaux impts de son contexte et enlever lavis sa cohrence globale. Il faut ainsi noter que leur produit viendrait se substituer dactuelles dotations de ltat, entranant ainsi une diminution de ses dpenses, gage de la baisse de ses impts. De mme, lavis prvoit-il aussi expressment que la rforme propose ne doit pas en elle-mme accrotre la pression fiscale. Dans le cadre de la mise en uvre dun plan densemble, dont lon ne saurait prendre quune partie des propositions, lon peut peut-tre ainsi tre plus confiant sur le respect de ce principe essentiel. Toutefois, le pass ne plaide pas ici pour une grande confiance. La seconde interrogation touche limpact des volutions proposes sur les situations individuelles. Lavis propose un dispositif qui assure globalement la stabilit du prlvement fiscal, tant pour les particuliers que pour les entreprises. L aussi, il est vrai que les volutions des situations individuelles sont une consquence inluctable de toute rforme fiscale. Il faut seulement les rendre acceptables. Et de ce point de vue, lavis propose une dmarche chelonne dans le temps avec des mesures dcrtement. Mais il ne peut naturellement mesurer, ce stade, ce que seront ni le nombre des contribuables concerns ni le montant ou la dure des rductions dimpts ncessaires pour assurer ces crtements. Or, ces lments sont essentiels pour apprcier la faisabilit des propositions.

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Nous pensons toutefois que ces interrogations devraient pouvoir trouver rponse dans le dbat et les travaux complmentaires des administrations que lavis entend seulement susciter. La dmarche quil propose cet effet recueille notre accord. Son objectif gnral, tout dabord, pour clarifier les relations avec ltat et donner une plus grande lisibilit la fiscalit locale. Ses avantages en sont multiples, que ce soit pour : - ltat, qui pourrait ainsi voir disparatre de son budget une part de ses dpenses en forte croissance et sur laquelle il na pas la matrise ; - les collectivits locales, qui pourraient donner une scurit plus grande une part de leurs recettes qui dpendent aujourdhui de dcisions budgtaires de ltat ; - la rgulation globale des finances publiques, qui suppose un climat global de transparence et de confiance entre ltat et les collectivits locales que creraient naturellement des relations moins opaques. Un deuxime point positif de lavis est de proposer, pour satisfaire cet objectif, une redistribution du pouvoir fiscal cohrente avec les comptences des divers niveaux de collectivits concernes et qui puisse tre ralise en respectant globalement les quilibres existant entre fiscalit des mnages et des entreprises. Cette redistribution, si elle tait effectue, prsenterait un autre intrt majeur en permettant, pour les principaux impts locaux, dimputer clairement, une autorit bien identifie, la responsabilit de leur volution. Ceci ne signifie pas que des augmentations exagres seront ncessairement sanctionnes par le vote dmocratique. Mais les lecteurs auront au moins un lment dapprciation beaucoup plus objectif pour juger de la qualit de gestion des lus concerns. Autrement dit, long terme, cette dmarche de clarification, damlioration de la lisibilit des impts est certainement la mieux adapte en terme de rgulation des volutions de la fiscalit locale. Sur des aspects plus ponctuels enfin, notre groupe est particulirement sensible, tant la place accorde la modernisation des impts existants quau rle raffirm de la prquation entre les territoires. Lefficacit conomique aussi bien que lquit fiscale rendent la premire absolument ncessaire. Pour la seconde, elle est un facteur tout fait essentiel de cohsion sociale pour notre pays. Le groupe marque aussi son intrt pour la proposition de substituer des aides directes des exonrations et des charges dimpts. En terme de mthode, nous soulignons la ncessit de faire prcder une telle rforme dengagements solennels de la part des parties prenantes tenant la modration de la fiscalit et la rduction des dficits publics. De mme, il conviendrait dchelonner son application dans le temps et de procder une valuation publique chacune de ses tapes. Cest au bnfice de cette remarque, essentielle pour lui, que le groupe des entreprises publiques a vot lavis.

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Groupe des Franais de ltranger, de lpargne et du logement M. Clave : Je souhaite dabord souligner combien le sujet sur lequel nous dbattons me semble aujourdhui bien des gards plus important que son libell, plutt technique, ne me le laissait croire au moment de la saisine. Je naurai pas laudace de me prtendre initi et mme au sein de notre section des finances, peu nombreux sont ceux qui peuvent dailleurs se targuer de ltre. Pourtant, au terme de nos travaux, mens sous la houlette attentive de notre prsident, Jean-Michel Reynaud et sous la frule nergique de notre rapporteur, je veux souligner ici leur caractre pdagogique et prospectif. Cet avis et ce rapport, on le sait, rpondent une interrogation de responsables politiques de ce pays qui ont ainsi conduit le Conseil conomique et social examiner de faon objective une situation institutionnelle qui tient plus de lcheveau inextricable que du jardin la franaise ! Mais aussi bien, cet avis et ce rapport participent dabord mes yeux dune pdagogie qui - je le disais - mapparat bien ncessaire, compte tenu de lignorance de beaucoup sur des thmes qui concernent chacun de trs prs. Comment comprendre et accepter que les finances locales soient juges saines si elles sont alimentes pour prs dun tiers par un budget de ltat qui pleure misre ? Comment comprendre et accepter que les impts dits locaux soient pays plus de 25 % - cest--dire plus de 13 milliards deuros - par ltat sans sinterroger sur la spirale dans laquelle on sest ainsi install anne aprs anne ? Comment comprendre et accepter que, coups de complexit, on ait install un anesthsiant sur des augmentations fiscales dun ct, quand de lautre on se glorifiait de baisses des impts, quand on connat linterdpendance des budgets publics ? Cest pourquoi, au-del de la synthse propose, jai apprci le travail prospectif qui a t men puisque - dpassant le seul stade dun catalogue des constats attrists et des bonnes intentions invoques - il sest agi de mettre en vidence une traduction possible des principes sur lesquels nous tions tous daccord. Puisque les inconvnients de 30 ans de non rforme ont t souligns, puisque les principes ont t largement partags au sein de la section, puisque la traduction qui en a t faite avait aussi pour ambition de dmontrer notre capacit de proposition, je ne peux que me prononcer en faveur de ladoption de cet avis. Mes collgues partageant ce sentiment, le groupe des Franais tablis hors de France, de lpargne et du logement votera positivement .

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Groupe de la mutualit Les diverses lois qui ont entran des transferts de comptences ont conduit au partage actuel des responsabilits publiques, davantage fond sur lexistence ou non de transferts de charges que sur la recherche dune optimisation des services rendus la population. Une telle situation na videmment pas pu conduire la mise en place dun rgime financier et fiscal clair et prenne. Aujourdhui, la fiscalit locale est trop fige pour rpondre des attentes multiples : besoins de la population, visibilit des dpenses des administrations publiques locales, fin de la confusion avec la fiscalit nationale et les financements dtat. Les dpenses des collectivits atteignaient en 2005, 178 milliards deuros, ce qui reprsente 50 % des dpenses brutes de ltat. Si les changements envisags par le prsent avis sont importants et peuvent mme tre considrs comme une refondation de la fiscalit locale, ils sont nanmoins empreints de ralisme parce que fonds sur : - une pression fiscale inchange ; - une rpartition mnages-entreprises inchange ; - un niveau territorial qui doit garder la matrise de ses comptes. Une nouvelle rpartition reprsente un exercice complexe qui dveloppe de nouveaux impts et des impts partags. Cette nouvelle donne devrait entraner une augmentation des impts des collectivits territoriales, tant sur les mnages que sur les entreprises : il peut donc subsister le doute que la diminution des impts levs par ltat ne suive pas la mme orientation Pour mettre en place cette nouvelle organisation, des mesures transitoires doivent tre envisages, notamment sur la question de la valeur locative pour laquelle aucune dcision na t prise Toutes ces volutions entranent, bien entendu, des craintes et nous devons vrifier que la situation de chaque contribuable soit analyse dans sa globalit, compte tenu du nombre dimpts existants et des propositions dintgration dlments lis aux revenus dans la dtermination des impts locaux. Si le projet davis ne touche pas larchitecture des niveaux de collectivits, il prconise nanmoins lexprimentation de processus de mutualisation fiscale et/ou financire au niveau intercommunal. En effet, ce qui est essentiel aux yeux du groupe de la mutualit, au-del de leffet redistributeur de la mutualisation, cest la condition du renforcement de lexpertise qui fait encore dfaut dans certaines collectivits locales. Toutes ces modifications impliquent le dveloppement des mesures de prquation : la proposition dun fonds national de prquation, gr par un comit de gestion compos majoritairement dlus, serait une bonne rponse.

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Restaurer le lien entre citoyens et collectivits locales par laffectation dun dispositif fiscal un niveau local permet de mieux rattacher limpt vers au service rendu : cest ce titre que la rforme de la fiscalit locale est une des conditions du dveloppement de services publics de proximit et surtout de lvaluation de leur utilit. En conclusion, une nouvelle donne est possible qui doit permettre une meilleure lisibilit pour nos concitoyens : la rhabilitation de limpt passe par ce renforcement de la transparence. Le groupe de la mutualit a vot lavis. Groupe de lOutre-mer Le groupe de lOutre-mer flicite la section des finances et son rapporteur davoir accept de traiter, travers cet avis, du dlicat et complexe sujet de la fiscalit et des finances publiques locales. En effet, rechercher une nouvelle donne dans ce domaine appartient la catgorie des sujets impossibles . Mais il convenait tout de mme que notre assemble, celle du premier mot, anticipe les indispensables volutions dans ce domaine, qui est celui de la gestion publique du pays. Cela devient en effet de plus en plus urgent, au moment o les collectivits locales se voient attribuer des comptences de plus en plus larges, ce qui, entre autres, provoque un changement complet dchelle de leurs budgets. Le groupe partage lobjectif annonc, de rechercher, travers une nouvelle donne, plus de lisibilit, de simplification et de rgulation. Une clarification des responsabilits simpose aussi, au moment o cohabitent des niveaux supplmentaires dadministration publique et o ltat a de plus en plus tendance se substituer aux contribuables locaux travers de nombreuses mesures dexonrations quil compense. Que dire alors de la situation particulire des collectivits dOutre-mer, o certains territoires sont des rgions monodpartementales et ou cohabitent communes, communauts de communes et dagglomrations, dpartements et rgions, qui doivent se partager une base fiscale moins importante quen mtropole. Sur ces bases de travail, lavis propose quelques pistes pour cette nouvelle donne et souligne - et cest important - que ce travail doit se situer dans le cadre dune pression fiscale constante. Le groupe note tout de mme que lavis suggre une forme de cration dimpts nouveaux, ce qui lamne une certaine rserve sur ce point.

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Mais en rsum, outre les aspects trs techniques des propositions qui ne sont pas prsentes comme la solution mais comme les contours dun nouveau processus, lesprit gnral qui devrait animer cette rflexion pour une nouvelle donne parat tre la bonne orientation pour ce travail, quil faut en effet rapidement commencer. La situation sur le plan de la fiscalit locale des collectivits dOutre-mer est trs diffrente, selon quil sagisse des dpartements, qui sont soumis au rgime gnral, ou quil sagisse des autres collectivits qui disposent dune large autonomie fiscale ; mais, dans tous les cas, les principes voqus sont parfaitement applicables outre-mer. Aussi, le groupe a vot lavis. Groupe des personnalits qualifies M. Roulleau : Monsieur le rapporteur, je vous flicite davoir abord ce rapport avec beaucoup de rigueur et davoir os faire des propositions courageuses. La mise en application demandera beaucoup de volont politique et dengagement technique. Rformer la fiscalit, on en parle depuis longtemps. Des gouvernements de toutes sensibilits ont rflchi sur ce problme, tous taient convaincus de la ncessit de rformer, mais pas un na os prendre ce brlant dossier dans son ensemble. Jai apprci favorablement votre avis pour trois raisons essentielles : la lisibilit de limposition, la responsabilit du prescripteur et la solidarit nationale. Le souci de lisibilit. Permettre chaque catgorie de contribuables didentifier clairement le niveau territorial qui a le pouvoir fiscal sur limpt qui la concerne. Cela parat naturel et pourtant interrogez un contribuable et demandez-lui sil sait quelle collectivit la impos sur le foncier bti ou sur la taxe dhabitation. La grande majorit des citoyens ne regarde quune chose : le chiffre global payer avec la date ne pas dpasser. Vous proposez de responsabiliser les dcideurs locaux dans un dispositif qui devrait mieux prendre en compte globalement la capacit contributive des redevables comme impratifs lis lconomie et lenvironnement. Cette approche mrite dtre souligne car cette proposition oblige llu local prendre en compte son propre territoire, compter dabord sur lui, rechercher des solutions locales avant de compter sur les autres, les subventions ntant l que pour accompagner des projets et non en tre la raison principale pour engager un investissement.

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Responsabiliser. Vous proposez de doter chaque niveau territorial dune recette fiscale globale compose de plusieurs impts dont il a la pleine matrise. Cette approche me plait et, depuis un certain temps, je la dfends surtout en tant qulu local, car je considre que limpt local vot doit tre lisible dans le territoire ; llu a le pouvoir entre autres de voter limpt, en quelque sorte dagir sur le tiroir-caisse des contribuables. Ceux qui subissent sont en droit dattendre un juste retour en matire dquipements et de services publics. Avoir un impt identifi au territoire, cela responsabilise llu et renforce la dmocratie. Solidarit. Oprer des ajustements financiers permettant lquilibre de chacun des niveaux de collectivits locales par le biais des dotations de ltat. Cette proposition me parat trs importante si je considre que lon ne peut pas tout attendre de ltat. En revanche, il me parat fondamental que la solidarit nationale joue afin daider les territoires assumer leurs charges financires dont certaines sont incontournables si lon ne veut pas que certains pays drivent et deviennent des dserts. Je naborderai pas la rpartition de limpt. Chacun considre quil en paie trop. Toutefois, il faut bien reconnatre que notre socit demande toujours plus : plus de temps libre, plus de loisirs, plus de social et plus de culture. Tout cela, je le trouve bien et je men rjouis, toutefois nous ne pouvons pas jouer la politique de lautruche. Tout cela a un cot et notre maison France ne peut oublier que la grande famille qui lhabite ne peut dpenser plus que ce quelle gagne. Vous avez propos de respecter les grands quilibres historiques actuels : la rpartition globale de la charge fiscale entre mnages et entreprises maintenue son niveau actuel. Lensemble de vos propositions me semble empreint dune relle volont dvolution de faon accompagner les profonds changements de lorganisation territoriale, qui accompagnent les lois de dcentralisation, tout en gardant la sagesse de lacquis global. Je voterai lavis sans tat dme . Groupe des professions librales La rforme de la fiscalit locale, tout le monde la souhaite pour les autres, mais personne nen veut pour soi-mme ! Nous ne sommes pas un paradoxe prs ! Aujourdhui, le systme nest pas sain : ltat verse chaque anne prs de 14 milliards deuros aux collectivits locales au titre dexonrations et de compensations. Le systme manque de lisibilit. Les collectivits locales nont pas une vision claire de leffort de ltat en faveur de leur territoire, tandis que le rle de ltat est compltement ignor des contribuables.

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Le rapporteur a eu le mrite de mettre plat larchitecture de la fiscalit locale au risque davoir quelque peu bouscul nos habitudes. Lide, qui a prvalu tout au long des travaux, a t dapporter des pistes de rflexion permettant, par des impts cibls, plus de lisibilit pour tous les contribuables et plus de responsabilit pour les collectivits territoriales. De dgrvements en compensations, on maintient la fiction dune autonomie financire des collectivits locales, en ralit sous perfusion de dotations de ltat. Le rapporteur a cherch, travers lavis, aller vers une rpartition des comptences clairement identifies voire la suppression de certains doublons, proposer la spcialisation des impts par type de collectivit. Il a cherch galement rendre le millefeuille des collectivits plus lisible, renforcer le lien entre ressources et comptences. Pour le groupe des professions librales, il nest pas question pour autant de signer un chque en blanc. La nouvelle donne fiscale propose par le rapporteur tient, sous rserve de respecter certaines conditions essentielles : - lavis propose la fois une nouvelle rpartition des impts entre ltat et les collectivits locales, et entre les collectivits locales entre elles ce qui conduit crer de nouveaux impts ddis, tout en prcisant que lensemble du nouvel appareil fiscal doit tre corrlativement compens par une gale diminution dimpt au niveau national. Le rapporteur raisonne donc pression fiscale constante . Mais quelle garantie avons-nous de ltat collecteur de recettes, sinon un nouveau cadre lgal crer ? - dans le mme esprit, lavis propose un schma-cible sans prjuger des rformes quil conviendrait de mener sur certains impts, notamment en ce qui concerne leurs bases. Laffectation de certains dentre eux, sur des niveaux territoriaux diffrents, ne risque-t-elle pas dappauvrir lun par rapport lautre ? Ces pistes ne pourront tre oprationnelles quaprs un dbat avec tous les acteurs, y compris ltat ; - lavis propose daccorder une certaine autonomie fiscale aux collectivits locales. On opposera, au rapporteur, le risque de voir la pression fiscale augmenter. Les drapages ont toujours exist et obrent les capacits financires des mnages et des entreprises, ralentissant ainsi la croissance. Le rapporteur relve que la sanction lectorale peut mieux sexercer dans la transparence et les responsabilits. Cela peut participer en effet dun contrle par llecteur ; - lavis propose de faire de la prquation un lment constitutif de la nouvelle donne. Nous lapprouvons. La prquation ne doit pas disparatre, cest un instrument de solidarit nationale. Elle correspond une mission rgalienne de ltat et nous, professions librales, souhaitons fortement quil la conserve. Ltat doit rester le

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pilote. Autonomie financire et fiscale pour les collectivits territoriales oui, mais sous surveillance de ltat qui doit rester le garant de la matrise de la fiscalit ! - enfin, nous approuvons lide dun processus pluriannuel damortissement des effets induits par cette nouvelle rpartition ainsi que lide denvisager des exprimentations de mutualisation financire ou fiscale. Le rapporteur a eu le courage de rappeler que la fiscalit locale est la contrepartie de services et dquipements collectifs qui ont un cot. Il considre donc quil est important de procder une rhabilitation de limpt et donc de revisiter tous les dispositifs antrieurs dexonrations : supprimer ceux qui savrent injustifis ou substituer ceux qui savrent justifis des mcanismes daides. Nous len flicitons. Tout en approuvant les principes fixant les rgles du jeu de la redistribution des cartes quil propose en matire fiscale, nous nous interrogeons quant la faisabilit de certaines prconisations, eu gard aux expriences passes. Mais conscient que la russite dune telle rforme passe par ladhsion de tous les acteurs et la mise en place de garde-fous dfinis par la loi, conscient que transparence et efficacit doivent prvaloir sur toute autre considration, enfin conscient que le statu quo ne nous prserverait en rien de drapages fiscaux, le groupe des professions librales a vot lavis. Groupe de lUNAF Linterpellation commune des prsidents des trois principales organisations dlus territoriaux, qui a conduit la prsente saisine, confre notre assemble, une nouvelle fois, la lourde tche deffectuer des constats hors des dbats politiques, mais aussi et surtout de dgager des pistes nouvelles susceptibles de faire voluer lorigine et la structure des ressources des collectivits locales. Il est bien sr indispensable de rappeler les principes dicts par la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen ; il est aussi utile dintgrer le contenu des lois relatives la dcentralisation et notamment celles de 1982-1983 et celles de 2003-2004. Pour le groupe de lUNAF, la complexit de la lgislation, lillisibilit des dispositions pratiques et une certaine dilution des responsabilits, renforce par lattitude de ltat, confirment lurgence dune rforme de la fiscalit locale. Lavis rappelle juste titre que les mnages, donc pour une large part les familles, assurent directement et indirectement plus de 50 % du financement des collectivits locales. La lgitimit des familles ne peut donc tre conteste dans lexpression quelles formulent sur un sujet de cette importance.

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Lavis porte exclusivement sur la ressource, sans modification de la rpartition entre collectivits locales ou entre contribuables, mais aussi sans modification du poids des prlvements fiscaux. Par ailleurs, il prvoit la suppression de tout financement fiscal en provenance de ltat et lexercice du seul pouvoir fiscal local. Les propositions nonces ont donc vocation affecter chaque impt une collectivit locale en privilgiant la destination la plus logique possible. Pour permettre lajustement des ressources avec les besoins est aussi prvue laffectation dimpts, jusqu prsent perus au plan national, et qui seraient pour partie attribus aux collectivits locales. On comprendra aisment que ces propositions rencontrent de fortes interrogations de la part des familles, en raison de la perception quelles ont de lvolution rcente de la fiscalit locale. Pour le groupe de lUNAF, il parat donc indispensable : - de mieux prendre en compte dans la facult contributive, la composition du foyer fiscal en rendant obligatoires les dductions pour personnes charge, jusquici facultatives ; - de moderniser et dactualiser les bases des impts locaux qui sont devenues incomprhensibles pour un grand nombre de citoyens et, pour certaines dentre elles, obsoltes ; - de renforcer la prquation entre les territoires pour attnuer les effets de lingalit entre les redevables ; - de veiller ce que laccs aux services publics soit le plus identique possible, quel que soit le lieu de rsidence. Enfin, le groupe de lUNAF souhaite, comme le prconise lavis, une rhabilitation de limpt pour quil soit, nouveau, identifi comme la traduction dun lien entre le contribuable et lautorit publique, dans lutilisation dun service ou dun quipement vocation publique mis la disposition des contribuables, tout en tenant compte de leur facult contributive. En dpit de ces rserves, dont la liste nest pas exhaustive, nous estimons que le temps est venu de sexprimer hors du champ des intrts catgoriels. Une amlioration sensible de la lisibilit de la fiscalit locale devrait concourir laccroissement de la responsabilit des lus locaux. De mme, la rcente cration de la Confrence nationale des finances publiques doit permettre une nouvelle gouvernance, dpassant les intrts de telle ou telle collectivit territoriale et mettant un terme aux dispositions fiscales de circonstance. Cette meilleure connaissance devrait galement permettre une nouvelle appropriation de la fiscalit par les contribuables, en interpellant leurs lus et en participant aux indispensables dbats locaux. Pour ces raisons, le groupe de lUNAF a mis un vote positif sur lavis.

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Groupe de lUNSA LUNSA tient saluer lampleur du travail effectu et sa grande utilit pour relancer un dbat sur la base de constats trs largement partags. Une rforme de la fiscalit locale devient, en effet, aujourdhui incontournable. La mise en uvre de la dcentralisation ainsi que lvolution de la construction europenne ont confr la dimension territoriale un rle stratgique et oprationnel qui en fait lune des principales sources de financement des services publics, tandis que lon observe un certain dsengagement de ltat. Mais cette volution a fait aussi merger les effets dune mise en concurrence des territoires, faisant planer la menace du dumping fiscal, tant au plan national queuropen. Compte tenu de cet aspect, lUNSA estime que la rforme fiscale franaise doit largement tenir compte des impacts de son immersion dans le cadre europen, impacts tant sur le plan conomique que sur le plan lgislatif (lexemple de lchec du projet de rduction de la TVA sur la restauration en est une illustration). En ce qui concerne plus spcifiquement la France, lUNSA fait plusieurs constats. Lacte deux de la dcentralisation, intervenu en aot 2004, ne va produire tous ses effets en termes financiers et budgtaires quen 2007 et va accentuer, selon nous, les disparits et les injustices fiscales entre contribuables et entre collectivits. Paralllement, on assiste un transfert de charges induisant un renvoi de limpt national sur limpt local. Mais les dotations de ltat sont insuffisantes. Ainsi, la loi de finances pour 2006 qui a prvu une mise la charge des collectivits locales de 469 millions deuros correspondant la rforme de la taxe professionnelle, au titre du ticket modrateur institu par le plafonnement de la taxe professionnelle 3,5 % de la valeur ajoute, va conduire une perte sche, pour les collectivits locales, notamment pour les rgions qui avaient vot des taux en forte hausse pour 2005. ce titre, la loi de finances pour 2007 va accentuer encore plus cette situation en rgion. Dans ce contexte de transfert accru de nombreuses comptences, la pression fiscale locale ne peut quaugmenter avec une homognit de moins en moins probante, dautant que ltat na pas assur le transfert suffisant de ressources. Au final, la fiscalit locale reste, pour lUNSA, profondment injuste, avec des disparits de ressources des collectivits locales et des problmes de prquation, une ingale rpartition des bases et une htrognit des taux, enfin une assiette dsormais obsolte, illisible et incomprhensible. La rpartition de limpt local est devenue profondment ingalitaire tandis que, par ailleurs, le plafonnement des prlvements fiscaux 60 % du revenu imposable (bouclier fiscal) accrot le caractre injuste de la fiscalit locale (cot estim 400 millions deuros pour le budget de ltat, dont 43 millions seront la charge des collectivits territoriales).

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Cest videmment peu dire que lUNSA considre une rforme de la fiscalit locale comme urgente. Les lments figurant dans le rapport ainsi que les propositions qui sont faites dans lavis, constituent incontestablement un socle largement partag pour estimer comme inluctable la mise en uvre concrte de cette rforme. Nanmoins, il reste en dterminer plus prcisment les modalits en approfondissant, entre autres, linfluence quexerce lengagement europen de la France sur les choix qui pourront tre effectus. Malgr cette rserve, lUNSA a soutenu lavis.

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ANNEXE A LAVIS SCRUTIN

Scrutin sur lensemble du projet davis Nombre de votants...............................204 Ont vot pour.......................................126 Ont vot contre ......................................48 Se sont abstenus.....................................30 Le Conseil conomique et social a adopt. Ont vot pour : 126 Groupe de l'agriculture - MM. Boisgontier, Cartier, Lucas, Szydlowski. Groupe de l'artisanat - MM. Drano, Duplat, Griset, Lardin, Libus, Martin, Paillasson, Prez, Perrin. Groupe des associations - Mme Arnoult-Brill, MM. Da Costa, Leclercq, Pascal, Roirant. Groupe de la CFDT - Mme Azma, M. Brail, Mmes Boutrand, Collinet, MM. Heyman, Jamme, Mme Lasnier, MM. Le Clzio, Legrain, Mmes Paulet, Pichenot, M. Quintreau, Mme Rived, M. Toulisse, Mme Tsao, MM. Vandeweeghe, Vrollet. Groupe de la CFE-CGC - Mme Dumont, MM. Garnier, Labrune, Saubert, Van Craeynest, Mme Viguier, M. Walter. Groupe de la CGT-FO - MM. Bcuwe, Bilquez, Bouchet, Mme Boutaric, MM. Devy, Mazuir, Nogus, Mmes Peikert, Perray, Pungier, MM. Quentin, Rathonie, Reynaud, Mme Videlaine. Groupe de la coopration - Mme Attar, MM. Gautier, Grave, Thibous. Groupe des entreprises publiques - MM. Ailleret, Blanchard-Dignac, Brunel, Chertier, Duport, Mme Duthilleul, M. Graff, Mme Idrac. Groupe des Franais tablis hors de France, de l'pargne et du logement - Mme Bourven, MM. Cariot, Clave, Feltz. Groupe de la mutualit - MM. Caniard, Davant, Ronat. Groupe de lOutre-mer - M. Kanimoa, Mme Moustoifa, MM. Omarjee, Osnat, Paoletti, Paul, Penchard, Radjou. Groupe des personnalits qualifies - MM. dAboville, Aillagon, Aurelli, Baggioni, Mme Benatsou, M. Cannac, Mme Cuill, M. Dechartre, Mme Douvin, MM. Duquesne, Ferry, Figeac, Gentilini, Mme Kristeva-Joyaux, MM. de La

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Loyre, Mandinaud, Masanet, Mme Morin, MM. Nouvion, Pasty, Mme Rolland du Roscot, MM. Roulleau, Slama, Mme Tjibaou, MM. Valletoux, Vigier. Groupe des professions librales - MM. Capdeville, Maffioli, Mme Socquet-Clerc Lafont, M. Vaconsin. Groupe de l'UNAF - Mme Basset, MM. Brin, douard, Fresse, Guimet, Laune, Mmes Lebatard, Petit, Therry, M. de Viguerie. Groupe de lUNSA - MM. Duron, Martin-Chauffier, Olive. Ont vot contre : 48 Groupe de l'agriculture - MM. Bastian, Baucherel, de Beaumesnil, de Benoist, Boisson, Canon, Cazaubon, Mme Cornier, MM. Ducroquet, Giroud, Guyau, Lemtayer, Lpine, Marteau, Pelhate, Pinta, Salmon, Sander, Schaeffer, Thvenot, Vasseur. Groupe des entreprises prives - Mme Bel, MM. Bernardin, Buisson, Mme Clment, MM. Creyssel, Daguin, Mme Felzines, MM. Gautier-Sauvagnac, Ghigonis, Gorse, Jamet, Lebrun, Lemor, Marcon, Mariotti, Mongereau, PellatFinet, Placet, Roubaud, Salto, Schilansky, Pierre Simon, Didier Simond, Talmier, Tardy, Veysset, Mme Vilain. Se sont abstenus : 30 Groupe de la CFTC - MM. Coquillion, Fazilleau, Louis, Mme Simon, MM. Vivier, Voisin. Groupe de la CGT - Mmes Bressol, Crosemarie, MM. Decisier, Dellacherie, Delmas, Mme Doneddu, M. Durand, Mmes Geng, Hacquemand, Kotlicki, MM. Larose, Michel, Muller, Rozet, Mme Vagner. Groupe de la coopration - MM. Budin, Fosseprez, Fritsch, Prugue, Verdier. Groupe des personnalits qualifies - Mme Dieulangard, MM. Duharcourt, Obadia, Sylla.

RAPPORT
prsent au nom de la section des finances par M. Philippe Valletoux, rapporteur

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Le 16 mai 2006, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la section des finances la prparation dun rapport et dun projet davis sur Fiscalit et finances publiques locales : la recherche dune nouvelle donne . La section a dsign M. Philippe Valletoux comme rapporteur. Pour information, la section des finances a successivement entendu : - Alain Rousset, prsident de lAssociation des rgions de France ; - Jacques Pelissard, Prsident de lAssociation des maires de France ; - M. Claudy Lebreton, prsident de lAssemble des dpartements de France ; - Marie-Christine Lepetit, directrice de la lgislation fiscale au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ; - Edward Jossa, directeur gnral des collectivits locales au ministre de lIntrieur ; - Jacques Le Cacheux, directeur des tudes lOFCE ; - Jean-Michel Charpin, directeur gnral de lINSEE ; - Philippe Josse, directeur du Budget au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ; - Laurent Davezies, professeur dconomie et de dveloppement territorial luniversit Paris-Val-de-Marne ; - Michel Didier, directeur de Rexecode ; - Jacques Marseille, professeur dhistoire de lconomie luniversit de Paris I Panthon Sorbonne. Le rapporteur les remercie vivement pour laide apporte et y associe toutes les personnes avec lesquelles il a pu avoir des entretiens et des changes : - Philippe Adnot, snateur, prsident du Conseil gnral de lAube ; - Jean Arthuis, snateur, prsident du Conseil gnral de la Mayenne, ancien ministre ; - Jean-Pierre Balligand, dput ; - Marie-France Beaufils, snateur ; - Jean-Franois Bernardin, prsident de lAssemble des chambres de commerce et dindustrie ; - Jean-Marie Bockel, snateur, prsident de lAssociation des maires des grandes villes de France ; - Augustin Bonrepeaux, dput ; - Bruno Bourg-Broc, prsident de lAssociation des villes moyennes ; - Michel Bouvier, professeur lUniversit de Paris I Panthon-Sorbonne ; - Herv Bramy, prsident du Conseil gnral de Seine-Saint-Denis ;

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- Thierry Carcenac, dput, prsident du Conseil gnral du Tarn ; - Gilles Carrez, dput, prsident du Comit des finances locales ; - Marc Censi, prsident de lAssociation des districts et communauts de France ; - Michel Charasse, snateur, ancien ministre ; - Martine Clment, prsidente de la section fiscalit du groupe des Fdrations industrielles ; - Pierre-Yves Collombat, snateur, vice-prsident de lAssociation des maires ruraux de France ; - Denis Courtois, directeur gnral des services de la communaut de communes du Val dAmboise ; - Jacques Creyssel, directeur gnral du MEDEF ; - Louis de Broissia, snateur, prsident du Conseil gnral de Cte-dOr ; - Charles-Amde de Courson, dput ; - Jean-Pierre Fourcade, snateur, ancien ministre ; - Lionel Fourny, directeur gnral des services du dpartement de la Moselle ; - Yves Frville, snateur ; - Charles Guene, snateur ; - Alain Guengant, professeur la Facult de sciences conomiques de Rennes ; - Serge Haget, directeur des services financiers de la communaut urbaine de Bordeaux ; - Edmond Herv, ancien ministre ; - Dominique Hoorens, directeur des tudes Dexia-Crdit local ; - Philippe Laurent, vice-prsident de lAssociation des maires de France ; - Charles-Eric Lemaignen, vice-prsident de lAssociation des districts et communauts de France ; - Victorin Lurel, dput, prsident du Conseil rgional de Guadeloupe ; - Martin Malvy, prsident de lAssociation des petites villes de France, ancien ministre ; - Philippe Marini, snateur ; - Herv Mariton, dput ; - Didier Mathus, prsident de lAssociation des communauts urbaines de France ;

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- Catherine Maubert, charge de mission, Centre danalyse stratgique ; - Didier Migaud, dput ; - Jean-Franois Monteils, secrtaire gnral aux affaires territoriales la Prfecture de la rgion Corse ; - Nicolas Plantrou, prsident du CESR de Haute-Normandie ; - Patrick Reix, directeur gnral des services du dpartement de Loire-Atlantique ; - Richard Samuel, directeur de cabinet du ministre de lOutre-mer ; - Michel Sapin, prsident de la rgion Centre, ancien ministre ; - Christian Sautter, adjoint au maire de Paris, ancien ministre ; - Pierre Simon, prsident de la Chambre de commerce et dindustrie de Paris ; - Michel Taly, avocat ; - Marie-Jos Tulard, directeur du service des collectivits territoriales, Snat ; - Adrien Zeller, prsident de la rgion Alsace, ancien ministre.

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INTRODUCTION
Les diffrentes sections du Conseil conomique et social dj ont eu loccasion daborder, parfois en incidente, la question du financement public au travers de diffrents rapports traitant de lamnagement du territoire, de la dcentralisation ou encore des prlvements obligatoires. Des analyses plus compltes ont dj t menes, au sein de la section des finances - par Marc Didierjean, dans le cadre de lavis rendu en 1994 sur Le bilan et les perspectives financires de la dcentralisation puis par Jean-Pierre Brunel dans le cadre de lavis rendu en 2001 sur Lavenir de lautonomie financire des collectivits locales . Les conclusions de ce dernier avis ont indniablement inspir les rformes entreprises dans la priode 2002-2004 par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. La prsente saisine a t suscite par linterpellation commune des prsidents des trois principales organisations nationales dlus territoriaux. Pour autant, le souci ainsi exprim sinscrivait dans la dmarche constante du Conseil conomique et social pour faciliter un dialogue renouvel entre les diffrents acteurs de la puissance publique au service dune meilleure adhsion des citoyens la bonne marche des politiques publiques. Cette dmarche ayant reu laval de notre Bureau, il est rapidement apparu que, pour rpondre un tel objectif, il convenait dtablir de faon globale ltat des relations financires et des rpartitions fiscales qui rgissent les collectivits locales au sein de la sphre publique pour pouvoir en dduire les principes de rforme dun systme trop souvent dnonc pour son opacit. La prsente saisine a pour objet de : - tayer les lments dun diagnostic partag ; - proposer un cadre dvaluation de lensemble des relations financires existant entre ltat et les collectivits locales ; - recenser les caractristiques dune nouvelle fiscalit locale ; - tablir un dispositif de suivi de lvolution financire et fiscale de la dcentralisation. En raison des travaux dj cits quavait men le Conseil conomique et social, et notamment la section des finances et compte tenu galement de labondante littrature consacre par les experts de la fiscalit et des finances locales, il a paru judicieux dentendre en section, outre les trois prsidents des associations dlus, les responsables des deux principaux ministres concerns (Intrieur et Finances) ainsi que des conomistes mme dclairer sur la place de la sphre publique locale au sein de lconomie. Par ailleurs, le rapporteur a t soucieux dentendre les personnalits - parlementaires, responsables conomiques et sociaux, responsables territoriaux, conomistes - qui staient positionnes sur le sujet au cours des dernires annes.

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Lambition de cet avis est de soumettre au dbat les bases de rflexion pour une rforme politique de la fiscalit et des finances locales sinscrivant dans le temps et dans un cadre densemble cohrent et concert. I - LES LMENTS DU CONTEXTE A - LA DCENTRALISATION EN MARCHE Si les dbats entre centralisateurs et dcentralisateurs, entre Jacobins et Girondins, ont sans cesse ponctu lvolution des institutions publiques de notre pays tout au long du XIX sicle et de la premire moiti du XX sicle, il faut constater que ce sont les annes 70 qui portent plus particulirement la marque de cette recherche dune conception dcentralise de notre Rpublique. Au-del du projet inscrit dans le texte du rfrendum de 1969 et malgr lchec de cette consultation, la recherche dune autonomie locale renforce conduit, en 1972, la cration des tablissements publics rgionaux et lide de dcentralisation progresse dabord au travers des rapports Peyrefitte (1973) puis surtout du rapport Guichard (1976) qui inspirrent le projet de loi dit Dveloppement des responsabilits des collectivits locales , projet qui pourtant ne trouva pas grce aux yeux du Parlement de lpoque. Pour Gaston Defferre, lambition affiche, ds juillet 1981, tait triple : - rapprocher les citoyens des centres de dcision ; - responsabiliser les lus ; - donner des nouvelles comptences aux collectivits locales et favoriser le dveloppement des initiatives locales. Cette ambition, allie une volont politique clairement exprime dengager le pays de faon irrversible dans ce processus, sest traduite dabord dans la loi du 2 mars 1982, dite Droits et liberts des communes, des dpartements et des rgions . Ses principales dispositions portent sur la suppression de tous les contrles a priori, ainsi que sur le transfert de lexcutif dpartemental et rgional aux prsidents du Conseil gnral et du Conseil rgional. Ce texte fondateur pose ainsi les principes du nouveau dispositif territorial : - affirmation, en tant que collectivits locales, des trois niveaux dadministration territoriale (communes, dpartements, rgions) ; - libre administration des collectivits locales sous la responsabilit des lus ; - absence de tutelle dune collectivit locale sur une autre ; - compensation financire des transferts de comptences.

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Parmi la quarantaine de lois (assorties de plusieurs centaines de dcrets) qui ont suivi la loi du 2 mars 1982, il est retenir plus particulirement : - la loi du 29 juillet 1982, portant rforme de la planification, stipulant notamment la cration des contrats tat-rgions ; - la loi du 31 dcembre 1982, portant sur lorganisation administrative des communes de Paris, Lyon et Marseille, nouvel avatar dune conception diffrencie de la gestion locale ; - les lois du 7 janvier et 22 juillet 1983, relatives la rpartition des comptences entre ltat, les communes, les dpartements et les rgions. Base sur le principe de proximit et selon le concept de blocs de comptence , cette rpartition visait encourager une certaine spcialisation de chacun des trois niveaux dadministration locale ; il est vite apparu que cette notion trop vague navait pas endigu la tentation frquente pour les collectivits territoriales dintervenir dans des domaines hors champ de ladite proximit ; - la loi du 26 janvier 1984 sur les dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale. Au cours des quinze ans qui ont suivi la vague dcentralisatrice initie par la loi du 2 mars 1982, diverses rformes ont contribu faire voluer de faon significative - mais en concourant parfois la confusion plutt qu la bonne comprhension des responsabilits locales - le panorama institutionnel du pays : - la loi du 6 fvrier 1992, relative lAdministration territoriale de la Rpublique dite Loi ATR, a encourag la coopration entre collectivits territoriales notamment par la cration de deux nouvelles formes de coopration intercommunale, les communauts de communes et les communauts de villes - ayant qualit juridique dtablissement public en tant qutablissements publics de coopration intercommunale (EPCI). Cette loi prvoit un volet financier et fiscal, notamment par la mise en uvre dun principe de fiscalit propre pour ces nouvelles structures, pouvant prendre la forme dune fiscalit de superposition (lEPCI votant des taux additionnels aux taux communaux) ou encore dune fiscalit spcialise (la taxe professionnelle relevant alors directement et uniquement de la structure intercommunale) ; - la loi du 4 fvrier 1995, intitule loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement du territoire dite loi Pasqua, qui institutionnalise le concept de pays, comme lieu dexpression dune communaut dintrts conomiques et sociaux, ainsi que - le cas chant - des solidarits rciproques entre la ville et lespace rural ceci devant aboutir ltablissement des projets de dveloppement ;

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- la loi du 25 juin 1999, intitule loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire dite loi Voynet, qui prvoit notamment un nouvel outil damnagement du territoire : lagglomration ; - la loi du 12 juillet 1999, relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommunale dite loi Chevnement, qui notamment supprime les communauts de villes et les districts et cre les communauts dagglomration, ces dernires impliquant un important transfert de comptences obligatoires, assorti de lexercice dun droit optionnel sur dautres comptences choisies sur la base de la notion dintrt communautaire. Cette formule des communauts dagglomration, qui bnficie automatiquement du rgime de la Taxe professionnelle unique (TPU), a connu un rapide dveloppement du fait des avantages financiers et fiscaux prvus par la loi. Par ailleurs, on retiendra que la priode a t marque par des volutions importantes en deux domaines : - lexprimentation, partir de 1997, du transfert la rgion des transports rgionaux de voyageurs ; - la mise en place des Agences rgionales de lhospitalisation (ARH), comptentes en matire de dfinition de la politique doffres de soins hospitaliers, publics ou privs, ainsi que dallocation des ressources aux tablissements de sant. Au total, la priode 1985-2000 a t marque par des volutions institutionnelles significatives au premier rang desquelles la progression spectaculaire de lintercommunalit. Pendant cette priode, les proccupations du lgislateur ne sont pas tournes vers la recherche dun nouveau rgime financier et fiscal pour les collectivits territoriales mais - cf. infra - plutt vers des ajustements ponctuels permanents, peu propices faire progresser une bonne acceptation citoyenne des volutions institutionnelles entreprises depuis 1982. Cest certainement pour rpondre aux reproches ds lors adresss la dcentralisation que de nouveaux dbats ont vu le jour ds 1995 parmi lesquels celui sur lautonomie financire des collectivits territoriales, qui trouve une part de sa rponse dans les rformes entreprises en 2002-2003 . La volont affiche par le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin dentreprendre une nouvelle tape de dcentralisation, 20 ans aprs la loi du 2 mars 1982, sest exprime lt 2002 dans les objectifs quil assignait la rforme constitutionnelle quil estimait dsormais ncessaire pour achever de lgitimer ce processus : - inscrire les rgions dans la Constitution ; - prvoir la possibilit de rfrendums locaux ; - ouvrir un droit lexprimentation (soit des fins dexception au droit commun, soit vocation de pralable des gnralisations ultrieures) ;

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- favoriser les cooprations entre collectivits ; - renforcer lautonomie et la responsabilit financire des collectivits ; - renforcer le rle spcifique du Snat ; - refonder le cadre institutionnel de lOutre-mer. Si lensemble de ces objectifs na pas trouv sa complte traduction dans le train lgislatif de 2003-2004, il nen demeure pas moins que les nouveaux principes inscrits dans la Constitution et les lois organiques sur lexprimentation et sur lautonomie financire des collectivits territoriales constituent un ensemble important dans lvolution des institutions du pays. Posant en principe premier larticle 1 de la Constitution que lorganisation (de la Rpublique) est dcentralise , la rforme constitutionnelle adopte en mars 2003 prcise dabord que : - la loi et le rglement peuvent comporter, pour un objet et une dure limite, des dispositions caractre exprimental (article 37-1 nouveau) ; - les projets de loi ayant pour principal objet lorganisation des collectivits territoriales () sont soumis en premier lieu au Snat (article 39). Par ailleurs, le Titre XII (Des collectivits territoriales) est profondment remani pour tablir : - un nouveau rgime gnral pour les collectivits territoriales (articles 72, 72-1 et 72-2) ; - un rgime spcifique pour les collectivits territoriales de lOutre-mer (articles 72-3, 72-4, 73, 74 et 74-1).

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Encadr 1 : Articles 72 72-2 de la Constitution

Article 72 : Les collectivits territoriales de la Rpublique sont les communes, les dpartements, les rgions, les collectivits statut particulier et les collectivits doutre-mer rgies par larticle 74. Toute autre collectivit territoriale est cre par la loi, le cas chant en lieu et place dune ou de plusieurs collectivits mentionnes au prsent alina. Les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour lensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon.

Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits sadministrent librement par des conseils dlus et disposent dun pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs comptences.
Dans les conditions prvues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles dexercice dune libert publique ou dun droit constitutionnellement garanti, les collectivits territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi o le rglement la prvu, droger, titre exprimental et pour un objet et une dure limits, aux dispositions lgislatives ou rglementaires qui rgissent lexercice de leurs comptences. Aucune collectivit territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque lexercice dune comptence ncessite le concours de plusieurs collectivits territoriales, la loi peut autoriser lune dentre elles ou leurs groupements organiser les modalits de leur action commune. Dans les collectivits territoriales de la Rpublique, le reprsentant de ltat reprsentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intrts nationaux, du contrle administratif et du respect des lois. Article 72-1 : La loi fixe les conditions dans lesquelles les lecteurs de chaque collectivit territoriale peuvent, par lexercice du droit de ptition, demander linscription lordre du jour de lassemble dlibrante de cette collectivit dune question relevant de sa comptence Dans les conditions prvues par la loi organique, les projets de dlibration ou dacte relevant de la comptence dune collectivit territoriale peuvent, son initiative, tre soumis, par la voie du rfrendum, la dcision des lecteurs de cette collectivit. Lorsquil est envisag de crer une collectivit territoriale dote dun statut particulier ou de modifier son organisation, il peut tre dcid par la loi de consulter les lecteurs inscrits dans les collectivits intresses. La modification des limites des collectivits territoriales peut galement donner lieu la consultation des lecteurs dans les conditions prvues par la loi. Article 72-2 : Les collectivits territoriales bnficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixes par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser en fixer lassiette et le taux dans les limites quelle dtermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivits territoriales reprsentent, pour chaque catgorie de collectivits, une part dterminante de lensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette rgle est mise en uvre. Tout transfert de comptences entre ltat et les collectivits territoriales saccompagne de lattribution de ressources quivalentes celles qui taient consacres leur exercice. Toute cration ou extension de comptences ayant pour consquence daugmenter les dpenses des collectivits territoriales est accompagne de ressources dtermines par la loi. La loi prvoit des dispositifs de prquation destins favoriser lgalit entre les collectivits territoriales.

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Sur cette base, deux lois organiques novatrices ont t promulgues : - la loi organique du 1er aot 2003 relative lexprimentation pour les collectivits territoriales ; - la loi organique du 29 juillet 2004 relative lautonomie financire des collectivits territoriales. Puis, partir dun corpus constitutionnel renouvel, une nouvelle vague de transferts de comptences a t mise en uvre selon un nouveau mode opratoire. En effet, si en 1982-1983, la rgle adopte pour la compensation des transferts de comptence avait t fixe selon le mode 50 % dotation 50 % fiscalit, la rgle fixe pour les transferts oprs partir de 2003 a t dassurer les compensations financires par la seule voie des ressources fiscales.

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Tableau 2 : Compensations financires lies aux comptences transfres

Lois de 1982 et 1983 Communes 1984 1984 1984 1986 1984 1984 1984 1984 1986 1986 1986 1992 1996 1984 1984 1984 1986 1986 1986 1989 1991 1996 Transports scolaires Services communaux d'hygine et de sant Urbanisme Bibliothques municipales Action sociale Transports scolaires Ports et cultures marines (fonctionnement) Ports (investissement) Collges (fonctionnement) Collges (investissement) Bibliothques (fonctionnement) Bibliothques (investissement) Divers (franchise postale) Formation professionnelle et apprentissage Cultures marines Pche ctire Lyces (fonctionnement) Lyces (investissement) - hors enveloppe de prts bonifis Dveloppement culturel ROM Ports fluviaux Formation maritime et aquacole Divers (franchise postale) Ressources transfres Dotations Fiscalit DGD DGD DGD DGD DGD DGD DGD DGD DGD DDEC DGD DGD DGD DGD DGD DGD DRES DGD

Dpartements

DMTO + Vignette + FB DMTO + Vignette DMTO + Vignette DMTO + Vignette DMTO + Vignette DMTO + Vignette DMTO + Vignette DMTO + Vignette Cartes grises Cartes grises Cartes grises Cartes grises Cartes grises Cartes grises Cartes grises Cartes grises

Rgions

Priode 2002-2006 Dpartements 2002 2004 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2002 2005 2005 2005 2005 2005 APA (prestation nouvelle ) RMI Fonds d'aide aux jeunes Politique en faveur des personnes ges Fonds de solidarit pour le logement Fonds eau-nergie Conventions de restauration Conservation du patrimoine STIF TOS Collges (vacations, agents contractuels de droit public, emplois aids) Gestion des routes nationales TER Formation des travailleurs sociaux Aides aux tudiants des instituts de formation des travailleurs sociaux Ecoles et instituts de formation des professions paramdicales et de sage-femmes Aides aux tudiants des professions paramdicales et de sagefemmes Inventaire gnral du patrimoine culturel CNSA TIPP TCA TCA TCA TCA TCA TCA TCA TCA Crdits budgtaires

Rgions

DGD Outre-mer DGD Outre-mer DGD Outre-mer DGD Outre-mer DGD Outre-mer

TIPP TIPP TIPP TIPP TIPP

2006 2006 2006 2006 Priode 2007-2008 Dpartements 2007-2008 2007-2008 2007-2008 2007-2008

Centres d'information sur la validation des acquis de l'exprience TOS Lyces (vacations, agents contractuels de droit public, emplois aids) Transports en Ile de France (STIF + compensation SRU) AFPA

DGD Outre-mer DGD Outre-mer

TIPP TIPP TIPP TIPP

Rgions

TOS Collges Personnel DDE Entretien Routes TOS Lyces

TCA TCA TCA TIPP

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

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B - LES FINANCES PUBLIQUES EN QUESTION Cest dans la priode pralable la mise en place de leuro que lapprciation du respect des critres dits de Maastricht a pris toute sa rsonance dans le dbat sur les finances publiques. Cest dans ce contexte que les collectivits territoriales franaises ont t remarques comme ayant, par leur excdent de financement de lpoque, particip de faon dcisive la qualification de notre pays pour lentre dans leuro. tablis dans le cadre du Pacte europen de stabilit et de croissance conclu en 1997, ces critres dfinissent les rgles de bonne gestion des finances publiques au sein de lUnion montaire : - fixation 60 % du PIB comme plafond de la dette brute consolide cest--dire sans prise en compte des actifs ou des dettes entre administrations publiques ; - fixation 3 % du PIB comme plafond pour le dficit annuel des administrations publiques. Depuis 2001, et au gr dune conjoncture conomique pas toujours bien oriente et de dcisions de politique budgtaire souvent peu volontaristes, plusieurs tats de lUnion europenne ont vu la situation de leurs finances publiques se dgrader, principalement dailleurs du fait de leur endettement. Cest notamment le cas de la France, dont les responsables ont enfin jug ncessaire de sensibiliser leur opinion ces problmes. Ainsi, en 2005, le rapport tabli par Michel Pbereau la demande du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, Thierry Breton posait un diagnostic svre sur lendettement de la France et proposait des objectifs ambitieux afin de restaurer une vritable capacit daction publique dont il estime que lefficacit nest actuellement que rarement recherche. Rappelant que les administrations publiques ne peuvent pas compter sur une augmentation significative des prlvements obligatoires dj levs (44 % du PIB en France contre 39,5 % pour la zone euro), il conclut que la remise en ordre des finances publiques passe par la matrise des dpenses et leur meilleure orientation au cours des prochaines annes, objectif considr comme tenable, sous condition du respect de trois principes essentiels : - le partage par toutes les administrations publiques de leffort de rduction des dpenses publiques ; - le maintien du niveau global des prlvements obligatoires pendant la priode de retour lquilibre ; - le rexamen intgral de lefficacit des dpenses.

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Parmi les prconisations nonces, on retiendra celles qui, tout en considrant quelles sont aujourdhui peu endettes, visent mieux associer les collectivits territoriales lobjectif de matrise des finances publiques : - durant la phase de retour lquilibre, stabiliser les dotations de ltat aux collectivits territoriales en euros courants, mais en contre partie : - assurer la neutralit des transferts ; - ne pas leur imposer unilatralement de nouvelles dpenses ; - tenir compte de la fragilit de certaines communes ; - assurer aux collectivits territoriales une plus grande matrise de leurs ressources et de leurs dpenses. Cest alors que le gouvernement a dcid de mettre en place une confrence nationale des finances publiques runissant les acteurs de la dpense publique (tat, collectivits locales et organismes de Scurit sociale) dans la perspective de prendre collectivement la mesure du problme et didentifier et de mettre en uvre les solutions ncessaires . Le Conseil dorientation des finances publiques, cr en mai 2006, est linstance danalyse et de prparation des dcisions soumises la confrence nationale. loccasion de la premire runion de cette confrence, le Premier ministre, Dominique de Villepin, a propos aux reprsentants de collectivits locales comme axes dun pacte avec ltat : - lalignement progressif des dpenses de lensemble des collectivits locales sur le rythme de linflation ; - une meilleure association des collectivits locales aux dcisions qui les concernent ; - un largissement de leurs marges dinitiative et daction sur les comptences transfres ; - un moratoire sur toute nouvelle norme sur les comptences transfres, sauf accord des collectivits concernes ; - la prise en compte dune demande de rnovation de la fiscalit locale et dune juste prquation des finances locales. Il faut prendre la pleine mesure du fait que la mise en place dun tel dispositif constitue une novation importante dans nos institutions. Cest une marque nouvelle de considration de lappareil de ltat lgard des collectivits territoriales, dont le poids institutionnel, conomique et financier est ainsi reconnu par le pouvoir central. Cela devrait aussi accrotre la capacit de rgulation des finances publiques. Il nen reste pas moins que le dialogue est encore dans un stade prliminaire puisque la premire runion du Conseil dorientation des finances publiques, qui avait t organise pour tablir les disciplines quil convenait dappliquer aux collectivits territoriales, a dbouch sur la ncessit de comprendre avant de statuer. Ce qui est le signe dun dbut de dialogue quil faut esprer fructueux entre tous les responsables des diffrents niveaux de lautorit publique au sein dune Rpublique qui a dfini son organisation comme dcentralise.

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C - LA FISCALIT LOCALE DE MOINS EN MOINS LOCALE ET DE MOINS EN MOINS

LISIBLE

1. Le prlvement fiscal local Les collectivits territoriales ont, comme ltat, la possibilit de recourir limpt. Leur pouvoir fiscal consiste en leur capacit voter le montant des impts locaux, voire en fixer le taux dimposition, dans les limites fixes par la loi et ceci tant sur des impts directs que sur des impts indirects. Les impts directs locaux sont principalement constitus par les quatre vieilles (taxe dhabitation - taxe foncire sur les proprits bties - taxe foncire sur les proprits non bties - taxe professionnelle) mais les collectivits territoriales peuvent galement percevoir dautres impts directs : - la taxe denlvement des ordures mnagres ; - la taxe de balayage ; - la redevance communale et dpartement des mines ; - limposition forfaitaire sur les pylnes lectriques ; - la taxe sur les activits saisonnires. Sont incluses dans les prlvements obligatoires imputs aux collectivits locales les taxes additionnelles aux impts directs locaux perues au profit dautres organismes : - la taxe pour frais de chambres dagriculture ; - la taxe pour frais de chambres de commerce et dindustrie ; - la taxe pour frais de chambres de mtiers ; - les taxes spciales dquipement concernant ltablissement public damnagement de la Basse-Seine et divers autres tablissements publics fonciers.

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Lvolution des produits de la fiscalit directe des collectivits locales stablit comme suit : Tableau 3 : volution des produits de la fiscalit directe de lensemble des collectivits locales (en milliards d'euros)
2000 54,832 11,427 13,868 0,832 24,125 50,251 2,919 1,434 0,228 2001 54,177 -1,2 % 10,806 14,198 0,845 23,565 49,414 -1,7 % 3,093 1,441 0,229 2002 55,227 +1,9 % 11,422 14,956 0,871 22,875 50,124 +1,4 % 3,390 1,480 0,233 2003 57,729 +4,5 % 12,078 15,850 0,897 23,339 52,164 +4,1 % 3,743 1,581 0,241 2004 59,328 +2,8 % 12,510 16,487 0,918 23,629 53,524 +2,6 % 4,000 1,567 0,237 2005 62,965 +6,1 % 13,225 17,619 0,944 25,084 56,868 +6,2 % 4,216 1,626 0,255

Fiscalit directe TH TFB TFNB TP 4 vieilles TEOM Taxes annexes Autres

Source : Observatoire des finances locales

On trouvera en annexe 1 une prsentation de lvolution 1993-2005 du produit vot par les diffrents niveaux de collectivits territoriales de mtropole au titre des 4 taxes directes locales. La fiscalit indirecte des collectivits territoriales est constitue par une grande varit dimpts, dont certains prennent la forme de taxes additionnelles des impts dtat. On retiendra : - le Versement destin aux transports en commun (VT) ; - la Taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP) ; - la Taxe sur les conventions dassurance (TCA) ; - les droits de mutation (droit dpartemental denregistrement, taxe dpartementale de publicit foncire, impt communal additionnel aux droits de mutation perus par le dpartement, taxes communale et dpartementale additionnelles aux droits de mutations recouvrs par ltat) ; - les taxes durbanisme (taxe locale dquipement, taxe dpartementale des espaces naturels sensibles, redevance pour cration de bureaux en le-de-France, participation pour non-ralisation daires de stationnement) ; - la taxe sur llectricit ; - la taxe sur les permis de conduire ; - la taxe sur les cartes grises.

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Il existe galement dautres taxes indirectes dont le rendement est plus ou moins important : taxe de sjour, impts sur les spectacles, taxe dusage des abattoirs, prlvement sur le produit des jeux dans les casinos, taxe sur les remontes mcaniques, surtaxe sur les eaux minrales, droit de licence sur les dbits de boissons, taxe sur les affiches publicitaires et taxe sur les emplacements publicitaires fixes. Les principaux constituants de la fiscalit indirecte des collectivits territoriales voluent comme suit : Tableau 4 : Constituants de la fiscalit indirecte des collectivits territoriales (en milliards d'euros)
2000 Droits de mutation VT Cartes grises lectricit TIPP dont TIPP localise 4,686 3,853 1,373 1,230 24,271 2001 4,674 4,024 1,384 1,235 23,409 2002 5,932 4,255 1,503 1,300 23,962 2003 6,512 4,516 1,468 1,197 24,303 2004 6,111 4,913 1,431 1,362 24,966 2005 7,382 5,200 1,586 1,119 24,313 5,844

Source : Observatoire des finances locales

La fiscalit locale est incluse, selon les rgles propres la Comptabilit nationale, dans le calcul des Prlvements obligatoires (PO) tels qutablis par lINSEE pour la prsentation des comptes de la Nation. Il en ressort que, sil est vrai que la part des impts destins aux APUL a augment au cours des 20 dernires annes, passant de moins de 3,5 % du PIB en 1982 5,6 % du PIB en 2005, le poids du prlvement (tat + APUL) na pas vari au cours de la priode, aux alentours de 22 % du PIB. Graphique 1 : Poids des prlvements obligatoires tat et APUL

Source : INSEE

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Une analyse plus fine est dsormais possible puisque chaque anne, depuis 2003, la Loi de Finances initiale (LFI) consacre un fascicule de prsentation lvolution des prlvements obligatoires, tels quils ressortent des comptes de la nation tablis par lINSEE. Ce document, fort instructif, doit nanmoins tre analys avec soin : - dune part, en raison des rgles propres lINSEE qui permettent des rvisions pendant 3 ans de lensemble des donnes traites ; - dautre part, en raison des changements de nomenclature et de reclassement qui peuvent intervenir entre les rubriques et entre les secteurs analyss. Les volumes financiers concerns sont les suivants : Tableau 5 : Rpartition globale des prlvements obligatoires (en milliards d'euros)
2001 tat ODAC APUL ASSO UE Total des PO Dont : Impts Cotisations sociales Source : INSEE 241,7 10,3 74,4 320,3 8,9 655,6 416,6 239,0 2002 239,6 13,3 76,5 331,3 7,1 667,8 + 1,9 % 419,4 + 0,7 % 248,4 +3,9 % 2003 241,8 13,7 79,9 342,7 5,1 683,3 + 2,3 % 425,4 + 1,4 % 257,9 + 3,8 % 2004 270,2 14,5 87,7 339,6 3,8 715,8 + 4,7 % 449,9 + 5,8 % 265,9 + 3,1 % 2005 277,8 14,7 95,2 360,1 4.5 752,2 + 5,1 % 474,8 + 5,5 % 277,4 + 4,3 %

Tableau 6 : Rpartition globale des prlvements obligatoires (en % du PIB)

2001 tat ODAC APUL ASSO UE Total des PO Source : INSEE 16,1 % 0,7 % 5,0 % 21,4 % 0,6 % 43,8 % 2002 15,5 % 0,9 % 4,9 % 21,3 % 0,5 % 43,1 % 2003 15,2 % 0,9 % 5,0 % 21,4 % 0,3 % 42,8 % 2004 16,2 % 1,0 % 5,3 % 20,4 % 0,2 % 43,1 % 2005 16,1% 0,9 % 5,6 % 21,1 % 0,3 % 44,0 %

En rgle gnrale, laugmentation des PO des APUL rsulte de deux facteurs essentiels : - lvolution respective des bases et des taux ; - les transferts de recettes fiscales accompagnant les transferts de charge.

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Au cours des annes les plus rcentes, laugmentation des prlvements obligatoires des APUL reflte surtout les transferts de recettes fiscales (essentiellement TIPP et TCA). On notera que, structure 2001 inchange, le taux des PO des APUL aurait peu augment, passant de 5 % du PIB en 2001 5,1 % du PIB en 2005. 2. Lvolution du rgime de la fiscalit directe locale 2.1. Historique La fiscalit directe reprsente actuellement, on la vu, la part essentielle de la fiscalit locale, dabord pour le bloc communal (communes et leurs groupements fiscalit propre), et dans une moindre mesure pour les dpartements et les rgions. Mais, compte tenu de son histoire mme et du fait que ltat en a fait le support de politiques de substitution de plus en plus complexes, ses lments constitutifs doivent faire lobjet dune valuation attentive, mme sil ne sagit pas ici de reprendre lintgralit des trs nombreuses et intressantes analyses qui en ont dcrit tel ou tel aspect mais plutt den faire ressortir les faits saillants. Un rapide survol historique montre que les quatre vieilles trouvent leur origine dans la priode rvolutionnaire, au cours de laquelle furent crs dabord deux impts dtat : - la contribution foncire, cre en 1790, impt de rpartition dont lassiette tait constitue par les proprits foncires ; - la contribution mobilire cre, en 1791, qui visait - selon des mcanismes complexes - taxer le revenu au travers du loyer. ces deux impts vient sajouter en 1795 la contribution des patentes, assise dabord sur la valeur locative des locaux utiliss. Puis, il fallut attendre 1870 pour connatre une novation visant partager limpt foncier en deux contributions : lune sur le foncier bti, lautre sur le foncier non bti. ces impts dtat, les collectivits locales votaient des centimes additionnels et le systme perdura jusquen 1917. cette date, il fut cre un impt cdulaire global sur le revenu et les contributions mobilires et des patentes furent transfres aux collectivits locales, comme le furent, en 1948, les deux taxes foncires. Il est dailleurs intressant de constater que, ds 1930, de nombreux rapports et mme plusieurs projets ont t tablis dans la perspective de rpondre aux critiques dj nombreuses darchasme, dinefficacit, ou encore dingalit... tout en cherchant autant que faire se peut ne pas bouleverser le systme. Aprs tout, cest une attitude trs classique en la matire et qui conserve une belle actualit ! Cest lordonnance du 7 janvier 1959 qui a jet les bases dune rforme relle de la fiscalit locale... mme si sa mise en uvre na pas t immdiate, loin sen faut.

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Loption retenue alors a t de maintenir le systme existant en le modernisant par : - ladoption dune base unique : la valeur locative, actualise par voie dune rvision gnrale, pour les trois nouvelles taxes (taxe foncire sur les proprits bties, taxe foncire sur les proprits non bties, taxe dhabitation) ; - le remplacement de la patente par une taxe sur les entreprises, assise sur le produit brut annuel du fonds exploit ; - linstauration dimpts locaux de quotit en attribuant aux collectivits locales le droit de voter des taux dimposition. Ces principes nont trouv un dbut dapplication qu partir de 1973 et on retiendra particulirement : - la loi du 18 juillet 1974, ayant pour objet dinstaurer un mcanisme de mise jour rgulier des bases dimposition des impts locaux correspondant une rvision gnrale des valeurs locatives tous les six ans, et une actualisation de ces mme bases tous les deux ans au moyen de coefficients . On sait ce quil en est advenu ! - la loi du 29 juillet 1975, portant cration de la taxe professionnelle ; - la loi du 10 janvier 1980, instituant le vote direct des taux dimposition des quatre taxes fiscales directes locales par les conseils lus des collectivits territoriales. 2.2. Rgimes spcifiques Des rgimes spcifiques ont t instaurs pour tenir compte des situations particulires de lle-de-France, de lOutre-mer et de la Corse. Sagissant de lle-de-France Il existe plusieurs impts spcifiques : - la taxe spciale dquipement de la rgion le-de-France (taxe additionnelle aux taxes directes locales, pour laquelle la rgion peut prvoir des coefficients dadaptation diffrencis par communes) ; - la redevance rgionale pour cration de bureaux ou dinstallations de recherche en le-de-France ; - la taxe annuelle sur les locaux usage de bureaux, commerces ou stockage en le-de-France (impts dtat, dont 50 % sont reverss la rgion) ; - la taxe communale complmentaire la TLE. Par ailleurs, il existe des mcanismes spcifiques de prquation entre les communes dle de France : - le Fonds de solidarit de la rgion le-de-France (FSRIF). Aliment par un prlvement sur les ressources fiscales des communes et des EPCI sur la base de critres de richesse fiscale, le FSRIF bnficie des communes de plus de 5 000 habitants selon une rfrence un indice synthtique de ressources et de charges ;

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- deux fonds de compensation de nuisances aroportuaires. Sagissant de lOutre-mer Les rgions dOutre-mer connaissent un rgime spcifique reposant sur divers avantages fiscaux accords en matire dimpts nationaux et dimpts locaux de droit commun. Les collectivits territoriales situes sur le territoire des rgions dOutre-mer connaissent trois impts spcifiques : - loctroi de mer, qui est une taxe indirecte frappant les produits imports et locaux et dont les recettes bnficient aux communes et aux rgions, ces dernires en fixant notamment le taux ; - la taxe sur le transport public arien et maritime, qui est perue au profit de la rgion, qui en fixe le tarif (70 %), ainsi quau profit des communes classes comme stations balnaires (30%) ; - la taxe spciale de consommation des produits ptroliers perue sur la base dun tarif fix par la rgion et dont le produit est partag entre toutes les collectivits territoriales de la rgion. Sagissant de la Corse Le rgime particulier de la Corse se caractrise ainsi : La fiscalit directe de la Collectivit territoriale de Corse (CTC) se rsume aux deux taxes foncires mais la CTC dispose dautres impts qui lui ont t attribus au dtriment de ltat ou des deux dpartements de Corse-du-Sud et de Haute Corse : - taxe diffrentielle sur les vhicules moteur (vignette) ; - taxe sur le transport public arien et maritime ; - droit de francisation et de navigation Corse ; - droit de passeport ; - droit de consommation sur les alcools ; - 75 % des droits de consommation sur les tabacs ; - 10 % de la TIPP perue sur son territoire. Les deux dpartements prcits, qui ne disposent ni de taxe professionnelle ni de vignette, reoivent 1,5 % de la TIPP perue sur leur territoire et 25 % des droits de consommation sur les tabacs. Par ailleurs, la CTC peroit des concours financiers spcifiques de ltat tant dans le cadre de la DGD quau titre dun Programme exceptionnel dinvestissement en cours de dploiement.

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2.3. Diagnostic sur ltat actuel de la fiscalit locale partir des textes qui fondent le rgime de la fiscalit directe locale, on constate aujourdhui que les mcanismes correcteurs que le lgislateur a jug bon de mettre en uvre anne aprs anne - comme cela a dj t voqu plus haut - ont depuis lors contribu passablement compliquer la bonne comprhension, tant de la part des contribuables que de la part des autorits locales votant limpt. De mme, labsence dune volont politique suffisante pour mettre en uvre les rformes ncessaires pour faire voluer les assiettes fiscales, tout le moins par leurs rvisions priodiques, a contribu jusquici entretenir une suspicion (pas toujours infonde) sur le caractre ingalitaire des impts locaux. Graphique 2 : volution des ressources locales au titre de la taxe dhabitation

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

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Graphique 3 : volution des ressources locales au titre des taxes foncires

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Graphique 4 : volution des ressources locales au titre de la taxe professionnelle

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

On trouvera en annexe 2 une prsentation pour la priode 1994-2005 des compensations et dgrvements acquitts par ltat au titre des 4 taxes directes locales.

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En 2003, prs de 35 % des quatre vieilles taient pays par ltat, cette proportion tant retombe 25 % partir de 2004 par lincorporation dune part importante des compensations fiscales dans la DGF (cf. supra). Tableau 6 : Part des recettes prises en charge par ltat au titre des 4 taxes directes locales
1997 Taxe d'habitation Taxes foncires Taxe professionnelle Total 19,3% 4,9% 33,1% 22,4% 1999 20,3% 1,7% 36,7% 24,2% 2001 33,7% 4,7% 42,5% 30,5% 2003 31,5% 4,7% 46,3% 34,6% 2005 29,8% 6,5% 35,8% 25,1%

Source : Observatoire des Finances locales

Premier constat : une dliaison croissante sest opre entre impt local et contribuable local, du fait de cet interventionnisme permanent de ltat dans le processus fiscal local et ceci est particulirement vrai pour la taxe dhabitation et pour la taxe professionnelle. Deuxime constat : une distinction malencontreuse sest donc dsormais installe entre trois notions quon pourrait plus lgitimement considrer comme devant concider ; ce sont les notions de produit vot , produit pay et produit peru . 2.4. Le cas le plus illustratif : la taxe professionnelle Lvolution du rgime de la taxe professionnelle est particulirement illustratif en la matire. Les analyses menes dans le cadre du rapport Fouquet ont, si besoin en tait, mis en lumire la complexit extrme qui a rsult de la fbrilit lgislative manifeste depuis 1975 propos du rgime de la taxe professionnelle : 68 textes lgislatifs en moins de 30 ans, sans compter les textes adopts au sujet des mesures relatives aux fonds de prquation, la dtermination de la valeur locative foncire ou encore aux rgles de lien entre les taux des taxes directes locales ! Fond videmment sur le lien direct entre limpt attendu par les collectivits territoriales et limpt acquitt par les contribuables concerns, la taxe professionnelle est ainsi devenue au fil des ans un impt complexe, illisible et donc particulirement dcri ! Quen est-il actuellement ? La taxe professionnelle est un circuit de financement qui met en jeu 3 acteurs : a) Les redevables Selon sa dfinition, la taxe professionnelle est due chaque anne par les personnes physiques ou morales qui exercent, en France et titre habituel, une activit professionnelle non salarie. Ceci devrait donc se traduire par limposition de 3,6 millions de contribuables ; ce jour et du fait des divers rgimes dexonrations, la taxe professionnelle concerne 2,7 millions de contribuables.

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En 2003, le prlvement brut au titre de la taxe professionnelle sest tabli 29,393 milliards deuros : - les collectivits territoriales ayant vot un produit de 23,393 milliards deuros et recevant galement 0,315 milliard deuros au titre de la cotisation nationale de prquation ; - les organismes consulaires et assimils escomptant un produit de 1,280 milliard deuros ; - ltat percevant 4,405 milliards deuros divers titres : - cotisation minimale 1,676 - frais dassiette 1,140 - frais de dgrvement 1,027 - cotisation nationale de prquation 0,562 Toutefois, ltat accordant 7,366 milliards deuros aux entreprises au titre des dgrvements, le prlvement effectif sur les entreprises aura t de 22,027 milliards deuros, ce qui, compte tenu de la dductibilit dans lassiette de limpt sur les bnfices, quivaut pour elles un cot net de lordre de 16,7 milliards deuros. b) Les bnficiaires Selon la dfinition, la taxe professionnelle est tablie dans chaque commune o le redevable dispose de locaux et de terrains et elle est perue par les communes et leurs EPCI, par les dpartements et par les rgions. On la vu, pour 2003 : - les collectivits territoriales ont reu ce titre 23,708 milliards deuros, dont 23,393 milliards deuros au titre du produit vot lors de ladoption du budget de lanne ; - les organismes consulaires et assimils ont reu 1,280 milliard deuros. c) Ltat Cest le premier contribuable local au titre de la taxe professionnelle du fait de la prise en charge des dgrvements (7,366 milliards deuros en 2003) en partie compense par la perception de la cotisation minimale de la CNP ainsi que des frais dassiette et de dgrvements (4,405 milliards deuros en 2003) sans compter les compensations dsormais intgres au sein de la DGF. Au-del de ce circuit de financement complexe, la taxe professionnelle prsente dsormais des caractristiques trs loignes des principes de dpart : - la taxe professionnelle est base sur une assiette multiple, principalement rfrence sur la valeur ajoute : - lassiette traditionnelle est assise sur le cot historique des biens mobiliers ; - plus de la moiti des cotisations nettes sont assises sur la valeur ajoute, notamment celle des entreprises industrielles.

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- cest un impt complexe grer : - pour les entreprises, du fait de la coexistence de six assiettes et de la multiplication des rgles particulires dexonration, dabattement des bases et de rduction des cotisations ; - pour ladministration, qui consacre les 2/3 des frais de gestion de cet impt ltablissement de lassiette, tout en enregistrant ensuite un contentieux important. Le rapport Fouquet tablit trois constats : - la taxe professionnelle est un prlvement lourd et concentr sur un nombre rduit dentreprises. La taxe professionnelle est un impt en progression constante, marqu par des rformes successives qui ont eu pour objectif de rduire le poids de limpt pour les entreprises et pour effet daccrotre la concentration de limpt. Tableau 7: Part de la taxe professionnelle dans la fiscalit directe locale (en milliards deuros)
1990 Taxe professionnelle (TP) Fiscalit directe locale (FDL) TP/FDL
Source : Rapport Fouquet

1995 24,6 49,7 49,5%

2000 28,3 59,8 47,4%

2005 27,7 63,1 43,9%

15,7 33,9 46,4%

La taxe professionnelle est pourtant un impt emblmatique de lautonomie financire des collectivits territoriales franaises. Cest un impt caractris par une base dynamique et une relative souplesse de fixation du taux, ce qui nest dailleurs pas une situation unique en Europe. Un survol des rgimes de la fiscalit locale sur les entreprises au sein de lUnion europenne permet en effet de dgager plusieurs catgories de dispositifs : - les pays o les entreprises ne participent pas au financement des collectivits territoriales (Grce, Sude) ; - les pays o les entreprises participent au financement des collectivits territoriales exclusivement par le biais dune imposition foncire (Pays-Bas, Irlande, Royaume-Uni) ; - les pays o les entreprises, outre un impt foncier, participent au financement des collectivits territoriales par une autre imposition sur lesquelles les collectivits nont aucune marge de manuvre sur le montant des ressources attribues (Autriche, Danemark, Finlande, Italie) ;

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- les pays o les entreprises participent au financement des collectivits territoriales par le biais dun impt foncier et dune imposition localise sur lesquels les collectivits territoriales ont une certaine libert de manuvre sur lassiette ou le taux (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Luxembourg, Portugal). Toutefois, il apparat vident que le lien de la taxe professionnelle avec le territoire sest toutefois affaibli, en raison de trois effets principaux : - lassiette valeur ajoute, principalement du fait de la cotisation minimale ou du plafonnement ; - les autres lments non fiscaux de la localisation des activits ; - les effets ds la mutualisation de la taxe professionnelle dans le cadre des EPCI. Enfin, force est de constater que cest ltat qui a support laugmentation des recettes des collectivits territoriales au titre de la taxe professionnelle sur la priode rcente. Pour ltat en effet, le cot budgtaire annuel li la taxe professionnelle a doubl entre 1995 et 2003 : Tableau 8 : Prise en charge de la taxe professionnelle par ltat (en milliards deuros)
1995 Dgrvements Compensations Total Produits en attnuation Cots nets
Source : Rapport Fouquet

2000 6,867 5,494 12,361 2,871 9,490

2003 7,366 10,822 18,188 4,405 13,783

6,093 2,917 9,010 2,078 6,932

Au total, dans un contexte o les cotisations des entreprises sont restes stables, cette augmentation de la prise en charge par ltat a permis de poursuivre la croissance soutenue des ressources annuelles des collectivits territoriales.

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Tableau 9 : volution de la rpartition de la taxe professionnelle (en milliards deuros)

1995 2000 2003

BENEFICIAIRES Collectivits territoriales + Entreprises + Cotisation nationale de prquation + Etat / Dgrvements + Etat / Compensations Chambres consulaires et assimils

25,445 24,384 15,050 0,325 6,093 2,916 1,061

31,158 30,003 17,270 0,372 6,867 5,494 1,155

35,810 34,530 16,027 0,315 7,366 10,822 1,280

ENTREPRISES Collectivits territoriales + Produit attendu + Cotisation nationale de prquation - Etat / Dgrvements Chambres consulaires et assimils Etat + + + +

18,514 15,375 21,143 0,325 6,093 1,061 2,078 0,000 0,194 1,011 0,873

21,668 17,642 24,137 0,372 6,867 1,155 2,871 0,235 0,437 1,163 1,036

22,027 16,342 23,393 0,315 7,366 1,280 4,405 1,676 0,562 1,140 1,027

Cotisation minimale Cotisation nationale de prquation Frais d' assiette Frais de dgrvements

ETAT Collectivits territoriales + Cotisation nationale de prquation + Etat / Dgrvements + Etat / Compensations Entreprises - Cotisation minimale - Cotisation nationale de prquation - Frais d' assiette - Frais de dgrvements

6,931 9,334 0,325 6,093 2,916 2,403 0,000 0,519 1,011 0,873

9,490 12,733 0,372 6,867 5,494 3,243 0,235 0,809 1,163 1,036

13,783 18,503 0,315 7,366 10,822 4,720 1,676 0,877 1,140 1,027

Source : Rapport Fouquet

On retiendra qu partir de ces analyses, le rapport Fouquet a mis un certain nombre de propositions de rforme de la taxe professionnelle qui nont pas dbouch ce jour, la proccupation du lgislateur tant tourne avant tout vers une limitation du poids financier du systme actuel pour ltat et vers un plafonnement de cotisations des entreprises. Le systme adopt dans ce sens et qui trouvera son premier effet partir de 2007 devra avant longtemps tre prolong par une remise plat tenant mieux compte des lgitimes intrts des trois parties prenantes que sont les redevables, les bnficiaires et ltat.

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2.5. Le cas de la taxe dhabitation est-il si diffrent ? Selon le snateur Yves Frville, dans son rapport dinformation sur les dgrvements dimpts locaux (novembre 2003), la taxe dhabitation nest plus un vrai impt local : la moiti des contribuables ne paie plus ou ne paie que partiellement cet impt en fonction de leurs revenus, sans que subsiste un quelconque lien avec limpt sur lhabitation vot par les collectivits locales . Ce jugement sappuie sur le fait que les politiques dexonration et de dgrvement mises en uvre par le lgislateur ont transform la taxe dhabitation en un impt double assiette et double taux : - la cotisation normale de taxe dhabitation correspond un impt local ; elle est dtermine par application la valeur locative nette (aprs prise en compte des abattements dcids localement) dun taux global dimposition, somme des taux vots par le dpartement, la commune et, le cas chant, lEPCI ; - le redevable de la taxe dhabitation peut, soit tre exonr ou dgrev totalement en raison notamment de la faiblesse de son revenu, soit voir sa cotisation plafonne en fonction du niveau de son revenu et du nombre de parts de son quotient familial ; dans ce cas, la taxe dhabitation sapparente pour le contribuable individuel un impt national, ltat versant aux collectivits territoriales concernes tout ou partie de la perte de recettes gnre par le passage de limpt local assis sur le logement limpt fonction du revenu. On retiendra notamment de ces politiques lgislatives de prise en charge par ltat dune fraction de la taxe dhabitation : - en 1982, premire disposition en la matire (loi de Finances rectificative LFR de juin 1982) : dgrvement total de taxe dhabitation pour les personnes ges de plus de 60 ans non imposables lIRPP ; - la loi de Finances initiale pour 1990 institue un plafonnement de limposition la taxe dhabitation en fonction du revenu, le dgrvement demeurant nanmoins en partie par linstitution dun ticket modrateur la charge du contribuable ; - en 1992, un certain nombre de dgrvements totaux sont transforms en exonrations (notamment pour les contribuables de plus de 60 ans) mais leur compensation aux budgets locaux seffectue sur la base de taux gels leur niveau de 1991 ; - la loi de Finances initiale pour 2000 supprime la part rgionale de la taxe dhabitation et refond le rgime des dgrvements lgislatifs en un seul dispositif de plafonnement en fonction du revenu, cette fois sans ticket modrateur.

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Tableau 10 : Compensations et dgrvements lgislatifs en matire de taxe dhabitation (en milliards deuros)
Compensations 1995 1997 1999 2001 2003 2005 1,006 1,083 1,113 2,004 2,111 1,141 Dgrvements lgislatifs 1,016 1,105 1,323 2,247 2,356 2,762 Total 2,022 2,188 2,436 4,291 4,467 3,926

Source : Observatoire des Finances locales

On rappellera que : - lvolution du montant des compensations entre 2003 et 2005 sexplique par lintgration (dans le cadre de la LFI pour 2004) de la compensation de la part rgionale de la taxe dhabitation (0,999 milliard deuros en 2003) au sein de la DGF ; - les dgrvements de 2005 concernent au premier chef (78 %) le plafonnement par rapport au revenu tandis que les dgrvements en faveur des personnes ges ou des personnes de condition modeste reprsentent 10 % du total ; - lensemble des mesures exposes plus haut a conduit ltat une prise en charge financire croissante de la taxe dhabitation qui reprsente en 2005 prs de 30 % des ressources de taxe dhabitation des collectivits territoriales sachant que, par ailleurs, les dgrvements non lgislatifs accords par ladministration fiscale reprsentent de lordre de 0,400 milliard deuros par an.

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Au total, il en ressort que la taxe dhabitation - limpt local qui incarne la relation entre chaque citoyen disposant dun logement et les collectivits qui administrent le territoire o il habite - est devenu lui aussi un impt obsolte (du fait du rgime de ses bases) et complexe (du fait du rgime combin des taux locaux et des prises en charge totales ou partielles par ltat) que plus du quart des redevables concerns ne paient plus, ce qui donne un caractre quasi-virtuel la relation entre certains citoyens et les services publics qui sont mis leur disposition. Pour ceux qui acquittent limpt, la mise leur disposition des informations contenues dans leur avertissement fiscal montre lenvi combien une information administrative, pour louable quait t leffort dploy pour sa mise disposition, ne peut pallier la recherche de lisibilit qui faciliterait le jugement de laction locale par chaque citoyen selon la problmatique dune apprciation cot-avantage qui justifie limpt local. Encadr 2 : Explicitation des rubriques contenues dans l'avertissement de la taxe d'habitation pour 2006
Bnficiaires : la taxe dhabitation est un impt local peru au profit des communes, de leurs groupements et des dpartements. Qui est imposable ? (articles 1407 et 1408 du CGI) : toute personne qui dispose, au 1er janvier de lanne dimposition, dun logement meubl usage dhabitation est impose pour lanne entire. La taxe porte sur ce logement et sur ses dpendances (garages, remises, places de stationnement). Qui est exonr ou dgrev (articles 1414-1,1414III et 1417 du Code gnral des impts CGI) : les personnes ges de plus de 60 ans, les veufs ou veuves, certains infirmes ou invalides, les titulaires de lallocation aux adultes handicaps ou de lallocation supplmentaire prvue aux articles L 815-2 et L 815-3 du code de la Scurit sociale sont exonrs de leur taxe dhabitation principale si les trois conditions suivantes sont respectes : leur Revenu fiscal de rfrence (RFR) nexcde pas les limites indiques dans le tableau 1 ci-dessous ; ils habitent seuls ou avec leurs enfants charge ou avec toute autre personne dont le revenu fiscal de rfrence nexcde pas les mmes limites (condition de cohabitation) ; ils ne sont pas assujettis lImpt de solidarit sur la fortune (ISF). Les bnficiaires du Revenu minimum dinsertion (RMI) sont dgrevs de leur taxe dhabitation principale sils respectent la condition de cohabitation. Cet avantage est maintenu lanne suivant celle au cours de laquelle le redevable cesse de percevoir cette allocation. Valeur locative brute : cest la base brute, telle quelle rsulte de lvaluation faite par les services fiscaux daprs la dclaration souscrite lanne de lachvement du logement par le propritaire. Elle prend en compte la surface et les diffrentes caractristiques du logement et de ses dpendances. Cette surface est multiplie par un tarif communal faisant rfrence aux loyers constats au 1er janvier 1970 (1975 dans les DOM). Cette valeur locative est actualise et, depuis 1981 (1982 dans les DOM), revalorise par un coefficient vot annuellement par le Parlement. Pour 2006, les valeurs locatives de lanne prcdente sont ainsi majores de 1,8 %. Abattements pour lhabitation principale (article 1411 du CGI) : la valeur locative brute est diminue dabattements obligatoires (pour charges de famille) ou facultatifs (vots par la collectivit). Parfois forfaitaires ( F ), ils sont le plus souvent proportionnels la valeur locative moyenne des habitations de la collectivit qui les a institus. Le taux est fix par chaque collectivit 10, 15 ou 20 % pour chacune des deux premires personnes charge, 15, 20 ou 25 % compter de la troisime personne charge, et 5, 10 ou 15 % pour les abattements facultatifs (abattement gnral et abattement spcial). Lorsquil est institu, labattement spcial est accord aux personnes disposant dun logement dimportance moyenne et dont les revenus nexcdent pas les limites indiques dans le tableau 1 ci-dessous. Ouvrent droit aux abattements pour charges de famille :

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- vos enfants ou ceux qui vous avez recueillis, votre charge limpt sur le revenu au 1er janvier, gs de moins de 21 ans ou de moins de 25 ans sils sont tudiants ou quel que soit leur ge sils sont infirmes. Sils sont maris, ils doivent habiter avec vous. Les enfants en rsidence alterne ouvrent droit un abattement gal 50 % de celui accord pour les enfants en rsidence unique. Ce demi-abattement est imput en priorit sur la base brute ; - vos ascendants ou ceux de votre conjoint, gs de plus de 70 ans ou infirmes, vivant sous votre toit, si leurs revenus nexcdent pas les limites indiques dans le tableau 1 ci-dessous. Dispositions particulires pour les DOM : le taux de labattement gnral est de 40 ou 50 % ; le taux de labattement pour personnes charge est de 5 ou 10 %.
Base nette : cest la base dimposition laquelle le taux sapplique, collectivit par collectivit. Taux dimposition : vot par la collectivit ou calcul par ladministration, il sapplique la base nette prcdemment calcule et donne, par collectivit, la cotisation correspondante. Cotisation brute : Cest la somme des cotisations calcules pour chaque collectivit. Frais de gestion (article 1641 du CGI) : en contrepartie des dgrvements quil prend sa charge ainsi que pour les missions dassiette et de recouvrement qui lui incombent, ltat peroit des frais de gestion qui slvent 4,4 % du montant prcdemment calcul (8 % pour les rsidences secondaires). Prlvement pour base leve (article 1641-I-3 du CGI) : un prlvement est effectu au profit de ltat sur les locaux forte valeur locative. Le taux, qui sapplique la base nette communale, est de :

- pour les rsidences secondaires : 1, 2 % lorsqu elle est comprise entre 4 573 et 7 622 ; 1,7 % lorsquelle excde 7 622 ; - pour les rsidences principales : 0,2 % lorsquelle excde 4 573 .
Dgrvement total : dgrvement total en faveur des bnficiaires du RMI Plafonnement en fonction du revenu (articles 1414-A et 1417-II du CGI) : un dgrvement de la taxe dhabitation (appel plafonnement) est accord aux contribuables dont le revenu fiscal de rfrence nexcde pas les limites indiques dans le tableau II ci-dessous et qui ne sont pas assujettis lISF. Le revenu fiscal de rfrence tient compte aussi du revenu des occupants du logement sil excde les limites indiques dans le tableau ci-dessous. Les occupants dont le revenu a t pris en compte pour le calcul du plafonnement sont indiqus au recto de lavis dans le cadre occupants . Le dgrvement est gal la fraction de la cotisation brute de taxe dhabitation qui excde 4,3 % du revenu fiscal de rfrence diminu dun abattement (voir tableau ci-dessous). Le dgrvement ainsi calcul est rduit dun montant gal au produit de la base nette imposable la moins leve par la diffrence entre le taux global de taxe dhabitation constat dans la commune en 2006 et celui constat en 2000 indiqu au recto. Le taux global correspond au cumul des taux vots par les collectivits bnficiaires. Cette rduction nest pas applique si elle est infrieure 15 . Depuis 2005, une deuxime rduction de dgrvement sapplique lorsquau moins une collectivit a supprim ou diminu un des abattements de taxe dhabitation en vigueur en 2003. Cette rduction est gale la diffrence positive entre le dgrvement calcul comme indiqu cidessus sur la cotisation de lanne et le dgrvement recalcul dans les mmes conditions mais sur une cotisation dtermine en retenant les abattements de 2003. La cotisation dite en rfrence 2003 est indique au recto. Montant de limpt (article 1657-2 du CGI) : il est gal la cotisation brute, plus les frais de gestion, plus le prlvement pour base leve, moins le dgrvement total ou le plafonnement. Limpt nest pas rclam sil est infrieur 12 . Le Revenu fiscal de rfrence (RFR) : est gal, pour la plupart des redevables, au revenu net imposable. Nanmoins, certains bnfices exonrs, certaines dductions au revenu net global, les revenus soumis au prlvement libratoire forfaitaire ainsi que les plus-values et les revenus de source trangre ou verss par une organisation internationale et exonrs en France sont ajouts au revenu net imposable pour dterminer le RFR.

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Tableau 1 Plafond du RFR pour lapplication des exonrations et de la condition de la cohabitation : Revenu fiscal de rfrence Mtropole DOM Guyane selon le nombre de parts (hors Guyane) Premire part 7 417 8 776 9 176 1re demi-part suivante 1 981 2 096 2 526 1re demi-part suivante 1 981 1 981 1 981 1re demi-part suivante 1 981 1 981 1 981 1re demi-part suivante 1 981 1 981 1 981 1re demi-part suivante 1 981 1 981 1 981 Tableau 2 - Plafond du RFR pour lapplication du plafonnement : Revenu fiscal de rfrence Mtropole DOM Guyane selon le nombre de parts (hors Guyane) Premire part 17 441 21 078 23 099 1re demi-part suivante 4 076 4 472 4 472 1re demi-part suivante 3 206 4 263 4 472 1re demi-part suivante 3 206 3 206 3 808 1re demi-part suivante 3 206 3 206 3 808 1re demi-part suivante 3 206 3 206 3 206 Tableau 3 - Montant des abattements imprimer sur le RFR pour lapplication du plafonnement : Mtropole DOM Guyane (hors Guyane) Revenu fiscal de rfrence selon le nombre de parts Premire part 3 783 4 540 5 044 1re demi-part suivante 1 093 1 093 841 1re demi-part suivante 1 093 1 093 841 1re demi-part suivante 1 093 1 934 2 016 1re demi-part suivante 1 093 1 934 2 016 1re demi-part suivante 1 934 1 934 2 016
Comparaison des cotisations entre N-1 et N : lanne suivant celle de la transformation dun tablissement public de coopration intercommunale (EPCI) percevant la fiscalit additionnelle en EPCI percevant la taxe professionnelle la place des ses communes membres, la comparaison des cotisations dans la colonne commune tient compte des cotisations verses la commune et galement lintercommunalit (article L 253 du livre des procdures fiscales). Le tableau peut ne pas tre complt dans certaines situations, notamment en cas dimposition pour la premire fois cette adresse.

Une lecture attentive de cette notice, qui atteint donc les deux tiers des foyers franais, montre que sont abondamment commentes toutes les possibilits de cas particuliers de mme que, parmi tous les chiffres (une quarantaine environ) justifis par les rubriques ci-dessus nonces, un contribuable parisien apprend que la commune de Paris a vers 95 291 238 euros au fonds de solidarit de la rgion le-de-France organisme dont il ignore srement lexistence et montant qui nvoque que peu de chose au regard de son propre impt local !

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Encadr 3 : Le Fonds de solidarit des communes de la rgion le de France

Le Fonds de solidarit des communes de la rgion le-de-France, cr en 1992, a pour objet de contribuer la rduction des ingalits entre communes existant dans une rgion qui, si elle dispose globalement dune richesse fiscale suprieure la moyenne nationale, connat pour le moins de grands carts de potentiel fiscal entre communes et o la coopration intercommunale nest pas assez dveloppe pour attnuer ces ingalits de richesse. En 2006, le Fonds dont le montant sest lev 173,1 millions deuros, est aliment par un prlvement sur les ressources fiscales des communes les plus favorises ( partir de critres tenant compte du potentiel financier par habitant et des bases de taxe professionnelle par habitant) et fait lobjet dune redistribution vers les communes les moins favorises ( partir dun indice synthtique tenant compte des recettes et des dpenses de ces communes.

Par contre, on ne peut que stonner que la rubrique valeur locative brute demeure quant elle rduite au minimum, alors quil sagit l du point capital du calcul de cette imposition, des ingrdients de sa fixation dpendent le niveau trop important ou manifestement trop faible de sa contribution la taxe dhabitation. 2.6. Les taxes foncires plus locales que les autres taxes directes ? Lanalyse des contributions verses aux collectivits territoriales par ltat au titre des taxes foncires montre bien que ces dernires ont gard un caractre plus local que les deux autres taxes directes locales. Tableau 11 : Compensations et dgrvements lgislatifs en matire de taxe foncire (en milliards deuros)
Compensations 1997 1999 2001 2003 2005 0,606 0,548 0,666 0,671 0,703 Dgrvements lgislatifs 0,067 0,030 0,075 0,337 0,503 Total 0,673 0,578 0,741 0,908 1,206

Ce qui reprsente en 2005 une prise en charge par ltat de moins de 7 % des recettes locales au titre des taxes foncires et pour des motifs divers : - les compensations au titre des exonrations de TFPB (0,371 milliard deuros) concernent dabord les exonrations des personnes de condition modeste (70 %) et celles accordes (27 %) au titre des ZFU (zones franches urbaines) et des Zones urbaines sensibles (ZUS) ; - les compensations au titre des exonrations de TFPNB (0,332 milliard deuros) concernent essentiellement les exonrations de terres agricoles (98 %) ;

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- les dgrvements de taxes foncires (0,503 milliard deuros) concernent tant la TFPB (vacance ou inexploitation des immeubles, logements sociaux en voie de dmolition, redevables gs de plus de 65 ans, travaux de prvention des risques technologiques) que la TFPNB (notamment destination des exploitants des terres agricoles ou des propritaires de certains terrains urbains). Ainsi, malgr des rgimes eux aussi trs complexes, les deux taxes foncires peuvent tre actuellement considres comme des impts vritablement locaux si on accepte de considrer comme marginale une participation de 7 % de ltat leur financement. 2.7.Quel jugement porter sur la fiscalit locale ? Limpt local nest plus acquitt par une part grandissante des contribuables potentiels que constituent pour les collectivits territoriales tous les citoyens vivant sur leur territoire et toutes les entreprises qui y exercent une activit professionnelle. La dfinition dune rpartition claire entre les deux grandes catgories de contribuables - mnages et entreprises - est rendue dautant plus malaise par linterfrence du budget de ltat dans la fiscalit locale. La non-rvision des valeurs locatives constitue un vritable handicap la modernisation souhaitable de la fiscalit locale. La fiscalit locale est en effet trs dpendante dune assiette immobilire qui constitue la base des taxe foncires, de la taxe dhabitation et dune part de la taxe professionnelle. Les valeurs locatives actuellement utilises sont issues des rvisions de 1961 pour les proprits non bties et de 1970 pour les proprits bties. Si la loi du 30 juillet 1990 a bien dcid de leur mise en rvision et a entran un travail considrable concernant lvaluation de 35 millions de locaux et de 30 millions de parcelles, cette opration de recensement - dont le cot a dailleurs t dj rpercut sur les contribuables locaux - na pourtant pas t suivie deffets par crainte de consquences en matire de transferts entre contribuables dune mme collectivit ou mme entre collectivits territoriales. De report en report, on se retrouve actuellement avec des bases effectives - vieilles de 40 ans et actualises chaque anne par des coefficients forfaitaires - et des bases potentielles dont la valeur a dj prs de 15 ans dge et qui ne sont donc gure mme dapporter le caractre de modernit requis. La superposition sur une mme base fiscale de plusieurs autorits ayant pouvoir de fixer un taux de pression fiscale nest pas de nature encourager la prise de responsabilit en la matire. Lanalyse de lvolution des taux (toutes taxes confondues) par catgories de collectivits territoriales depuis 2002 est loquente en la matire.

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Tableau 12 : volution des taux par catgorie de collectivit locale

2002 Ensemble Communes et EPCI Dpartements Rgions +2,1% +1,6% +3,4% +0,2% 2003 +2,2% +1,6% +3,9% +0,2% 2004 +1,2% +1,3% +1,2% +0,4% 2005 +3,1% +1,0% +4,3% +21,0% 2006 +2,4% +0,7% +5,0% +7,4%

Source : Dexia Crdit Local - Direction des tudes

On constate ainsi que, sans mconnatre lutilit dune analyse relle des besoins de financement exprims par les rgions dans le cadre de leurs budgets pour 2005, la polmique sur la pression fiscale rgionale qui en a dcoul aurait gagn tre pondre par la prise en compte de la relativit du poids de chacun des niveaux de collectivits territoriales. Lapprciation des masses financires en jeu du fait des augmentations fiscales en 2006 vient dailleurs corroborer ce point. Laugmentation de 3,3 milliards deuros rsultant dune augmentation globale des taux de pression fiscale de 2,4 % en 2006 se rpartira en : - 1 ,4 milliard deuros pour les communes et EPCI dont la pression fiscale augmente de 0,7 % ; - 1,5 milliard deuros pour les dpartements dont la pression fiscale augmente de 5 % ; - 0,4 milliard deuros pour les rgions dont la pression fiscale augmente de 7,4 %. D - LES FINANCES LOCALES EN EXTENSION 1. Lvolution des finances locales depuis les lois Defferre 1.1. Les finances des APUL selon lINSEE tablis en termes de comptabilit publique, les comptes financiers des collectivits territoriales font lobjet par lINSEE de retraitements en termes de comptabilit nationale pour tre intgrs, au sein du sous-ensemble des Administrations publiques locales (APUL), dans les comptes de la nation tablis selon le systme europen de comptabilit nationale (dit SEC 95). Ce sont les analyses en termes de comptabilit nationale qui permettent, malgr de frquents changements mthodologiques ou de nomenclature qui rendent parfois malaise linterprtation des sries de chiffres, de positionner les diffrents chelons publics au sein des agrgats couramment utiliss pour le pilotage macroconomique (produit intrieur brut, dpenses publiques, prlvements obligatoires, dficits publics, formation brute de capital fixe, endettement public).

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Rappelons que : - les APUL concernent un champ plus large que celui des collectivits territoriales : hormis les collectivits territoriales (rgions, dpartements, communes), leurs groupements fiscalit propre, certains autres groupements (SIVU, SIVOM) et leurs services annexes, y figurent galement des Organismes divers dadministration locale (ODAL), au premier rang desquels les organismes consulaires (chambres de commerce, chambres dagriculture, chambres de mtiers) ou encore les Socits damnagement foncier et dquipement rural (SAFER) ; - ltablissement du compte des APUL seffectue par consolidation des mouvements entre collectivits et sans prise en compte de mouvements de dettes. partir des donnes de comptabilit nationale en base 2000, il a t tabli un compte simplifi des APUL. Tableau 13 : Compte simplifi des administrations publiques locales (en milliards deuros)
1995 Total des recettes 115,9 1996 123,9 + 6,9% Recettes de production Revenus de la proprit Impts et cotisations sociales Autres transferts Total des dpenses 16,8 1,8 65 32,2 118 19,1 2,1 68,9 33,9 123,2 + 4,4% Fonctionnement Intrts verss Prestations et autres transferts Acquisitions d' actifs dont FBCF Capacit de financement 55,1 7 29,5 26,4 25,8 -2,1 58,8 7,1 31,5 25,9 25,3 0,7 1997 124,8 + 0,7% 20,1 1,6 72 31 121,9 - 1,1% 61,9 5,9 28,8 25,2 23,8 2,9 1998 129,7 + 4,0% 21,3 1,8 74,8 31,9 125,8 + 3,2% 64,7 5,4 29,6 26,1 24,6 3,9 1999 135,3 + 4,3% 22 1,7 75,8 35,7 130,9 + 4,1% 68,6 4 29 29,2 27,9 4,3 2000 143,3 + 5,9% 24,9 1,9 74,9 41,6 140,5 + 7,3% 74,4 3,7 29,3 33,1 31,3 2,8 2001 146,6 + 2,3% 24,8 1,9 74,8 45,2 144,6 + 2,9% 74,8 5,1 31,5 33,2 31,6 2 2002 156,8 + 6,9% 26,1 1,8 76,9 52 154,8 + 7,0% 80,8 4,2 36,7 33 31,3 2 2003 164,8 + 5,1% 27,2 2 80,4 55,2 164,2 + 6,1% 85,7 3,7 40 34,8 33,2 0,5 2004 175,8 + 6,7% 28,8 2 88,2 56,8 178,1 + 8,4% 89,5 3,2 47,5 38 36 -2,3 2005 185,6 + 5,6% 29,9 2,1 95,7 57,9 187,5 + 5,3% 93,8 3,3 49,9 40,5 38,5 -1,8

Rappel : Capacit de financement de l'Etat Total des recettes 233 248,3 + 6,6% Total des dpenses dont FBCF Capacit de financement 282 6,8 -48,9 293,5 , 7,3 -45,2 256,8 + 3,4% 301,4 , 7 -44,6 264,3 + 2,9% 303,2 , 6,8 -38,9 282,1 + 6,7% 317,7 , 6,6 -35,6 285 + 1,0% 320,4 , 6,8 -35,4 294,6 + 3,4% 330,3 , 7,3 -35,7 293,5 - 0,4% 350 , 7,2 -56,5 293,6 + 0,0% 355,8 , 7,5 -62,2 324 + 10,4% 376,8 , 7 -52,8 336,3 + 3,8% 388,1 , 7,5 -51,8

Source : Comptes et indicateurs conomiques - rapport sur les Comptes de la Nation

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Dans le cadre des comptes nationaux sur longue priode et notamment sur la dernire dcennie, il faut retenir essentiellement que : - les dpenses des APUL reprsentent en 2005, 10,8 % du Produit intrieur brut (PIB), contre 8,4 % en 1978 ; - la Formation brute de capital fixe (FBCF) des APUL sest leve 38,5 milliards deuros (en augmentation de + 7,4 % par rapport 2004) et reprsente ainsi prs de 70 % de linvestissement public et plus de 11 % de la FBCF nationale. Cette caractristique dinvestisseur du secteur local est constante sur longue priode, puisque la FBCF des APUL reprsente 2,3 % du PIB en 2005... comme en 1982 et comme la moyenne de la priode ; - le besoin de financement des APUL a t en 2005 de 1,8 milliard deuros (infrieur celui de 2004), aprs que les APUL aient connu un excdent de financement entre 1996 et 2002. 1.2. Les sries longues sur les finances locales Si lon se rfre lanalyse des finances locales en termes de comptabilit publique, il est possible dtablir un compte simplifi de lquilibre financier densemble des collectivits territoriales qui retrace les volutions structurelles des budgets locaux, pris dans leur globalit, au cours de la dernire dcennie. Tableau 14 : volution de la structure budgtaire des collectivits territoriales entre 1996 et 2006
1996 milliards d 102,4 63,1 22,0 17,3 71,6 8,5 22,3 29,1 22,3 5,8 1,0 % 100 % 62 % 21 % 17 % 70 % 8% 22 % 100 % 77 % 20 % 3% 2006 milliards d 166,9 97,3 42,9 26,7 125,8 4,5 36,6 48,6 36,6 8,9 3,1 Variation % 100 % 58 % 26 % 16 % 75 % 3% 22 % 100 % 75 % 18 % 7% 2006/1996 + 63,0 % + 54,2 % +95,0 % +54,3 % +75,7 % - 47,1 % + 64,1 % + 67,0 %

Recettes courantes Recettes fiscales Dotations Autres recettes Dpenses de gestion Intrts de la dette Autofinancement Dpenses dinvestissement Autofinancement Recettes affectes Flux de dette

Source : Dexia Crdit Local - Direction des tudes

On observe : - une volution continue des dpenses locales, tant en fonctionnement (+ 5 % par an en moyenne) quen investissement (+ 5,3 % par an en moyenne) ; - une part plus importante en 2006 quen 1996 (26 % contre 21 %) des dotations de ltat dans les recettes.

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Par ailleurs, on retiendra que la dette des collectivits territoriales est passe de 106,1 milliards deuros au 1er janvier 1996 (soit 104 % des recettes courantes) 107,1 milliards deuros au 1er janvier 2006 (soit 64 % des recettes courantes). Cette volution procde dabord des comptences qui ont t dvolues aux collectivits territoriales dans le cadre de la dcentralisation, soit la suite des transferts de comptences prcdemment exerces par ltat, soit du fait de lattribution qui leur a t faite de lexercice dune comptence nouvelle comme lAllocation personnalise lautonomie (APA) ainsi que le montre le graphique ci-aprs. Graphique 5 : Impact de la dcentralisation sur les dpenses locales

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Un mme schma de financement des investissements en 2006 quen 1996 mais qui a fait suite une priode dexcdent de financement entre 1997 et 2002, et donc de dsendettement, ce qui aboutit ce que lendettement soit quasiment au mme niveau en 2006 quen 1996 en euros courants. Tout ceci est particulirement bien illustr dans les deux graphiques suivants.

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Graphique 6 : Un recours lendettement structurellement faible

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Graphique 7 : Encours de dette des collectivits locales (au 31/12)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

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2. La place de ltat dans les quilibres financiers locaux Comme il a t constat prcdemment, la situation financire des collectivits territoriales a t globalement satisfaisante au regard des critres macro-conomiques. Ceci procde dabord des rgles comptables qui simposent elles et singulirement celle dite de la rgle dor selon laquelle lemprunt (cest--dire la couverture dun dficit de financement) ne peut se concevoir que pour le financement de linvestissement. Au vu de lvolution des dficits publics, le secteur local naura que peu particip au dficit public global depuis 1982, avec un besoin de financement de lordre de 0,5 % du PIB jusquen 1995, puis un excdent de financement denviron 0,2 % du PIB entre 1996 et 2002 et depuis lors nouveau un besoin de financement de lordre de 0,2 % du PIB. Graphique 8 : Lvolution des dficits

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Ainsi que le montre le graphique prcdent, si les collectivits territoriales ont peu subi les effets de la conjoncture, leur besoin de financement tangentant en permanence lquilibre, quelle que soit lvolution de la croissance que reflte lvolution du PIB, il nen va pas de mme pour ltat dont les besoins de financement, tout en tant sensibles aux alas conjoncturels, ne lont pas empch de concourir de faon constante lquilibre des finances locales.

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Les concours financiers de ltat aux budgets locaux ont pris trois formes principales au fil du temps. Dabord, des dotations de fonctionnement et dquipement en progression constante. Tableau 15 : volution des dotations globales de ltat (en milliards deuros)
Dotations globales de fonctionnement Milliards % d 16,666 + 3,1 % 17,176 + 2,2 % 17,556 + 3,7 % 18,208 + 3,7 % 18,875 + 2,3 % 19,303 36,435 37,037 37,309 38,449 + 1,7 % + 0,7 % + 3,1 % Dotations dquipement Milliards % d 5,030 - 0,1 % 5,024 + 5,0 % 5,273 + 5,5 % 5,561 + 1,1 % 5,621 + 2,6 % 5,766 5,766 6,055 6,324 6,502 + 5,0 % + 4,4 % + 2,8 % Aides spcifiques Milliards d 1,911 1,756 2,019 2,432 1,959 2,342 2,458 1,917 1,945 2,095 - 22,0 % + 1,5 % + 7,7 % % - 8,1 % + 15,0 % + 20,5 % - 19,4 % + 19,6 % 2003 reformate LFI 2004 LFI 2005 LFI 2006

LFI 1998 LFI 1999 LFI 2000 LFI 2001 LFI 2002 LFI 2003

Source : Lois de Finances initiales

Jusquen 2003, les concours de ltat au fonctionnement ont t principalement constitus par la Dotation globale de fonctionnement (DGF) dont la progression a t incluse dans une rgle pluriannuelle, dite Pacte de croissance et de solidarit, selon laquelle lvolution des dotations tait indexe sur linflation prvisionnelle majore de 50 % du taux de croissance de lanne prcdente. partir de 2004, une rforme structurelle a t entreprise consistant dabord intgrer dans la DGF un certain nombre de dotations et de compensations fiscales existant depuis 1999, puis procder une rorganisation interne des rpartitions de la DGF entre les diffrents niveaux de collectivits territoriales, enfin renforcer lintensit prquatrice des dotations, lensemble voluant selon la mme rgle que prcdemment. Sagissant des dotations dquipement, les mmes rgles ont t maintenues au cours des dernires annes pour la Dotation globale dquipement (DGE) des communes et des dpartements, indexe sur la FBCF des administrations publiques, pour le Fonds de compensation de la TVA (FCTVA), rembours sur la base des investissements raliss lanne N-2, et pour le produit des amendes de police, rparti sur la base du produit constat. Enfin, il faut noter les apports financiers que ltat consent principalement sous forme de subventions spcifiques des ministres pour le soutien des politiques sectorielles.

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Ensuite, des compensations financires lies lexercice de comptences transfres par ltat aux collectivits territoriales. Tableau 16 : volution des compensations financires au titre des comptences transfres
Dotations de dcentralisation En milliards d % 3,200 + 17,5 % 3,759 - 21,6 % 2,948 + 94,4 % 5,731 + 32,4 % 7,588 + 3,1 % 7,827 2,072 + 40,2 % 2,904 + 9,1 % 3,168 - 8,2 % 2,907

LFI 1998 LFI 1999 LFI 2000 LFI 2001 LFI 2002 LFI 2003 2003 reformate LFI 2004 LFI 2005 LFI 2006
Source : Lois de Finances initiales

Les annes 2005-2006 marquent une nouvelle tape dans lvolution des budgets, du fait des nouvelles comptences qui ont t dvolues principalement aux dpartements et aux rgions. Au-del de lattribution de nouveaux produits fiscaux ces collectivits territoriales (essentiellement TIPP et TCA pour ce qui concerne notamment le RMI), certains transferts ont donn lieu des compensations de ltat. Cest le cas de lAllocation personnalise dautonomie (APA) par le truchement du Fonds de financement de lAPA (FFAPA), puis par celui de la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA) ; cest le cas galement pour le Service rgional des voyageurs (SPV) par labondement de la Dotation gnrale de dcentralisation (DGD). La DGD a le mme mode dindexation que la DGF tandis que les dotations rgionale et dpartementale dquipement et dducation connaissent la mme rgle de progression que les autres dotations dquipement.

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Enfin, des compensations fiscales lies lexonration de certains contribuables par ltat dans lacquittement de la fiscalit directe locale ou linstauration dun mcanisme particulier de prquation nationale des bases de taxe professionnelle. Ainsi, en 2005, la taxe dhabitation nest plus paye 100 % par les mnages puisque ltat en acquitte 30 % du produit ; on peut considrer quil appelle lui-mme une part de sa propre fiscalit sur les mnages pour assurer le financement de la compensation verse aux collectivits territoriales. Ltat a cr, anne aprs anne, de nombreux mcanismes interfrant dans le rgime fiscal des collectivits territoriales sur la base de dgrvements (ltat payant alors la place de certains contribuables une partie des impts vots par les collectivits territoriales) ou de compensations fiscales (ltat supprimant dfinitivement des recettes fiscales des collectivits territoriales tout en leur versant des compensations par des concours financiers dont il dtermine seul le mode de calcul). En 2003, cest--dire avant que tous ces concours soient confondus pour une grande part dans les concours globaux de ltat aux collectivits territoriales, lensemble des transferts financiers de ltat ce titre reprsentait de lordre de 23 milliards deuros. La lecture du tableau ci-dessus, qui dtaille lvolution depuis 1998 des concours financiers de ltat aux collectivits locales, tels quils ont t arrts dans les lois de Finances initiales successives, est particulirement loquente sur lun des aspects majeurs de la complexit des finances locales, qui rside dabord dans la complexit des rapports financiers entre ltat et les collectivits territoriales.

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Tableau 17 : Concours financiers de ltat aux collectivits territoriales 1998-2002

1998 LFI TOTAL Dotations sous enveloppe Dotation globale de fonctionnement DGF hors majorations Majoration exceptionnelle DSU Majoration exceptionnelle Intercommunalit Majoration de la dotation Amnagement Majoration exceptionnelle DSR Dbasage lie l' affectation TSCA Abondement de la DGF des dpartements Dotation spciale Instituteurs Fonds national de prquation TP Fonds national de prquation TP (dotation de majoration) Abondement de la dotation de majoration Dotation Elu local Dotation globale d' quipement Dotation gnrale de dcentralisation Dotation gnrale de dcentralisation Corse Dotation gnrale de dcentralisation - Formation professionnelle Dotation rgionale d' quipement scolaire Dotation dpartementale d'quipement des collges Dotation de compensation de la TP hors REI Compensation de la suppression - Part salaires dans les bases TP Compensation de la rforme fiscale depuis 1999 Part salaires de TP Droits de mutation - Part rgionale Droits de mutation - Part dpartementale Part rgionale de TH Dotations hors enveloppe Dotation de dveloppement rural Fonds de compensation de la TVA Prlvement sur amendes de la circulation Fonds de mobilisation dpartementale pour l' insertion Subventions des ministres Comptes spciaux du Trsor Dotation de compensation TP (REI) Contrepartie de l' exonration des taxes foncires Compensation des pertes de bases de TP Compensation des xonrations relatives la fiscalit locale Contrepartie de divers dgrvements lgislatifs 1,819 7,182 1,828 7,267 1,918 7,620 1,946 8,369 1,918 8,314 1,672 0,239 0,511 0,072 1,560 0,196 0,236 0,049 1,833 0,186 0,050 0,034 2,229 0,203 0,048 0,112 1,746 0,213 0,101 0,100 3,200 0,297 3,125 0,305 3,326 0,311 3,583 0,317 3,613 0,317 14,992 14,566 -2,8% 15,278 + 4,9% 0,000 3,073 1,799 0,771 0,503 4,968 + 61,7% 3,483 0,783 0,702 0,927 16,807 + 10,0% 0,977 16,322 - 2,9% 7,125 + 43,4% 5,389 0,809 9,623 + 35,1% 7,804 0,842 0,041 0,778 2,225 0,199 0,776 0,505 0,250 2,133 0,415 0,441 0,097 0,397 0,515 0,103 0,023 0,042 0,808 2,351 0,204 1,204 0,525 0,261 1,872 0,359 0,545 0,103 0,023 0,042 0,822 1,528 0,206 1,214 0,544 0,270 1,730 0,330 0,579 0,108 0,023 0,043 0,835 4,257 0,218 1,256 0,552 0,274 1,582 0,294 0,547 0,107 0,023 0,045 0,850 6,049 0,232 1,307 0,562 0,279 1,543 39,062 24,070 16,210 16,210 1999 LFI 42,681 + 9,3% 25,042 + 4,0% 16,737 + 3,3% 16,661 0,076 2000 LFI 44,787 + 4,9% 24,541 - 2,0% 17,155 + 2,5% 16,798 0,152 0,152 0,030 0,023 0,023 0,024 2001 LFI 51,824 + 15,7% 27,892 + 13,7% 17,835 + 4,0% 17,373 0,130 0,309 2002 LFI 56,319 + 8,7% 30,374 + 8,9% 18,536 + 3,9% 18,390 0,122

Source : Observatoire des finances locales

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Tableau 17 : Concours financiers de ltat aux collectivits territoriales 2003-2006

2003 LFI TOTAL Dotations sous enveloppe Dotation globale de fonctionnement DGF hors majorations Majoration exceptionnelle DSU Majoration exceptionnelle Intercommunalit Majoration de la dotation Amnagement Majoration exceptionnelle DSR Dbasage lie l' affectation TSCA Abondement de la DGF des dpartements Dotation spciale Instituteurs Fonds national de prquation TP Fonds national de prquation TP (dotation de majoration) Abondement de la dotation de majoration Dotation Elu local Dotation globale d' quipement Dotation gnrale de dcentralisation Dotation gnrale de dcentralisation Corse Dotation gnrale de dcentralisation - Formation professionnelle Dotation rgionale d' quipement scolaire Dotation dpartementale d'quipement des collges Dotation de compensation de la TP hors REI Compensation de la suppression - Part salaires dans les bases TP Compensation de la rforme fiscale depuis 1999 Part salaires de TP Droits de mutation - Part rgionale Droits de mutation - Part dpartementale Part rgionale de TH Dotations hors enveloppe Dotation de dveloppement rural Fonds de compensation de la TVA Prlvement sur amendes de la circulation Fonds de mobilisation dpartementale pour l' insertion Subventions des ministres Comptes spciaux du Trsor Dotation de compensation TP (REI) Contrepartie de l' exonration des taxes foncires Compensation des pertes de bases de TP Compensation des xonrations relatives la fiscalit locale Contrepartie de divers dgrvements lgislatifs 1,971 8,215 2,082 8,215 2,148 0,194 0,124 0,099 0,138 2,177 7,603 0,138 2,485 8,625 0,164 2,699 10,717 2,264 0,194 0,124 1,880 0,037 0,122 1,908 0,037 0,078 0,078 3,664 0,368 3,664 0,368 0,999 16,783 + 2,8% 16,911 16,213 - 4,1% 0,116 3,710 0,430 17,742 + 9,4% 0,120 3,791 0,560 20,527 + 15,7% 0,124 4,030 0,620 0,100 1,995 10,894 + 13,2% 9,033 0,862 0,253 0,582 0,106 0,023 0,046 0,872 6,198 0,240 1,389 0,576 0,286 1,464 0,046 0,872 0,443 0,240 1,389 0,576 0,286 1,464 0,107 0,000 0,047 0,904 0,797 0,245 1,862 0,598 0,297 1,406 0,109 0,000 0,049 0,932 0,858 0,257 2,053 0,615 0,306 1,241 0,113 0,000 0,061 0,770 1,031 0,265 1,611 0,640 0,318 1,116 0,116 0,000 0,253 0,199 0,023 0,028 - 0,874 0,020 0,165 0,157 0,136 0,092 0,051 - 0,011 58,716 + 4,3% 31,039 + 2,2% 19,004 + 2,5% 18,812 0,141 2003 58,723 41,812 36,136 36,044 2004 LFI 59,468 + 1,3% 43,255 + 3,5% 36,791 + 1,8% 36,740 2005 LFI 61,426 + 3,3% 43,684 + 1,0% 37,095 + 0,8% 37,949 2006 LFI 64,843 + 5,6% 44,316 + 1,4% 38,252 + 3,1% 38,106

Source : Observatoire des finances locales

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Au-del de la squence des volutions financires, il faut retenir particulirement le changement structurel adopt dans le cadre de la LFI pour 2004, qui entrine la situation cre au fil des ans par cette forme dingrence dans le pouvoir fiscal local : - dabord, ltat apporte son soutien financier telle ou telle catgorie de contribuables par le biais dune mesure dallgement de tel ou tel impt local ; - ensuite, il apporte une compensation base initialement sur le manque gagner qui pourrait en rsulter pour telle ou telle catgorie de collectivits territoriales ; - puis, le lien entre cette compensation et le produit fiscal sous-jacent sestompe au fil des dcisions annuelles que ltat impose aux collectivits territoriales ; - enfin, le rgime des compensations ddies devenant lourd justifier ou grer, on lintgre dans une enveloppe financire plus globale dont on pense mieux matriser lvolution. Cest ce qui a t fait massivement dans la loi de Finances initiale pour 2004 et qui sillustre par le reformatage de 2003. Tableau 19 : Nouvelle structure des dotations de ltat 2003 incluse dans la loi de Finances initiale 2004 (en milliards deuros)
LFI 2003 TOTAL Dotations de fonctionnement dont DGF autres Dotations dquipement dont FCTVA autres Aides spcifiques Dotations de dcentralisation Prquation TP Compensations fiscales dont Rformes 1999 autres Source : Observatoire des Finances locales 58,716 19,303 19,004 0,299 5,766 3,664 2,102 2,342 7,827 0,711 22,767 10,894 11,873 2003 reformate modifications 58,723 + 0,007 + 17,132 36,435 36,136 0,299 5,766 3,664 2,102 2,458 + 0,116 2,072 - 0,755 0,711 - 0,711 11,992 - 10,755 + 10,894 11,992 +0,119

Le changement de 2004 a donc consist intgrer dans la DGF, outre lessentiel de la dotation de dcentralisation, le montant des compensations lies aux rformes fiscales intervenues depuis 1999 ; savoir : - en 1999, suppression (progressive sur 5 ans) de la part salaires dans les bases de la taxe professionnelle ; - en 1999, suppression de la taxe additionnelle rgionale sur les Droits de mutation titre onreux (DMTO) ; - en 1999, rduction de la taxe additionnelle dpartementale sur les DMTO ;

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- en 2000, suppression de la part rgionale de la taxe dhabitation ; - en 2001, suppression de la vignette automobile pour les particuliers. 3. Les volutions financires contrastes des diffrents niveaux de collectivits territoriales Sagissant du bloc communal , constitu par les communes et leurs groupements fiscalit propre, il faut noter: - pour les communes, un ralentissement du rythme de progression des dpenses de fonctionnement partir de 1992, et plus encore aprs 1999 du fait des transferts oprs au niveau des groupements intercommunaux ; Graphique 9 : Communes : ralentissement de la croissance du fonctionnement (en milliards deuros courants)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

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- pour les groupements fiscalit propre que sont les communauts de communes, les communauts dagglomration, les communauts urbaines, la tendance est donc inverse avec une acclration marque partir de 1999, le dbat portant souvent au plan local sur le poids et lvolution des reversements aux communes, eu gard aux comptences transfres au niveau intercommunal. Graphique 10 : Groupements de communes fiscalit propre : forte progression des budgets (en milliards deuros courants)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

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Sagissant des dpartements, il apparat lvidence que les budgets sociaux dont ils ont la comptence ont augment progressivement jusquen 2000, puis massivement partir de 2000, conduisant un triplement de leurs budgets de fonctionnement depuis 1982 et un quasi doublement en huit ans. Dans ce contexte, les dpartements sont rests nanmoins des investisseurs importants tout au long de la priode. Graphique 11 : Dpartements : toujours plus daide sociale (en milliards deuros courants)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Compte tenu de cette monte en puissance, qui reste pleinement dactualit, il est apparu intressant dillustrer pour la priode 2003-2006 (voir annexe 3) ce quelle implique de distorsions entre les dcisions financires et fiscales prises loccasion du vote des budgets primitifs et les constats financiers que refltent les comptes administratifs connus ce jour.

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Sagissant des rgions, il convient de retenir dabord que la priode o elles pouvaient tre principalement considres comme de purs investisseurs nest plus dactualit depuis 1998. Depuis lors et plus encore au cours des annes rcentes, les rgions ont chang de dimension mme si leur rle dinvestisseur reste important notamment dailleurs par la part quelles prennent dans les investissements qui ressortent dans les comptences propres de ltat. Graphique 12 : Rgions : le fonctionnement dpasse linvestissement (en milliards deuros courants)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

La lecture des dcisions et des actes financiers et fiscaux pour la priode 2003-2006 (voir annexe 4) montre lvidence les difficults rencontres par les Conseils rgionaux pour faire face, compte tenu de la structure budgtaire, la monte en puissance illustre ci-dessus.

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II - QUELS PRALABLES POUR UNE REFORME A - LES DBATS INSTITUTIONNELS RCURRENTS SONT-ILS UN PRALABLE ? Si les finances locales ont trs longtemps t dans notre pays tenues pour secondaires, sinon accessoires, au sein des finances publiques, cest certainement dabord parce que lexistence mme de pouvoirs locaux a t longtemps conteste par les gouvernants dun pays culture centralise. Tout au plus il tait reconnu au XIX sicle au conseil municipal le soin de grer les affaires de la commune, une poque, il est vrai, o lesdites affaires communales ne concernaient que des services de proximit trs limits dans leur ampleur (tat-civil, gestion du patrimoine, attribution de secours aux ncessiteux, entretien de la voirie vicinale). Pourtant, cest ds la fin du XIX sicle et plus encore aprs la premire guerre mondiale que laction locale sest dveloppe de faon continue, tendance qui sest considrablement accrue tout au long de la seconde moiti du XX sicle. Ce mouvement sest bien entendu traduit par une augmentation des dpenses locales sans pour autant que le financement connaisse une adaptation en parallle. Les tensions permanentes constates au plan financier ne sont pas nouvelles et procdent, semble-t-il, de lambigut mme dans laquelle sinscrit lintervention des collectivits territoriales qui sont appeles de facto contribuer lvolution de la socit - avec ses demandes sans cesse en augmentation en services et en quipements collectifs - sans quil soit remdi de faon efficiente et globale aux carences de moyens financiers dont elles disposent. Compte tenu de la place prise dsormais par les finances locales dans lensemble des dpenses publiques, il parat difficile de cantonner les volutions du systme financier des collectivits territoriales des successions de mesures partielles et parfois contradictoires dont on a mesur les inconvnients pour tous les acteurs concerns, que ce soient les collectivits territoriales, les contribuables et mme ltat dont les initiatives en la matire ne paraissent aboutir des processus plus prennes dont il serait pourtant le premier bnficiaire. Ds lors, sinscrire dans une dmarche prospective dont les fondements seraient partags par lensemble des parties prenantes et dont les processus seraient bass dabord sur des objectifs de lisibilit et de responsabilit, voil le dfi incontournable si lon veut la fois mener laction publique indispensable et matriser la dpense publique. Ceci impose donc dabandonner les pratiques visant aborder les problmatiques de faon fractionne et partielle pour privilgier une approche globalise et partage.

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Dans un tel contexte, certains dbats institutionnels, voire politiques, doivent tre abords, dabord parce quils rvlent quel point certaines options prises tout au long de notre histoire contemporaine nont pas toujours t appropries, car souvent peu expliques, tant la dcentralisation napparat pas naturelle dans notre pays, alors mme que les citoyens demandent beaucoup sans abandonner lide dun tat-recours dans tous les domaines et de manire permanente. Telles sont donc ces questions pralables quil ne faudra pas craindre daborder. 1. Une dfiance envers laction publique locale La premire question est dordre conceptuel : certains se dfient dune action publique locale dont ils pensent quelle est mene par des acteurs (les lus locaux) parfois peu au fait de lconomie et de la discipline financire et dont ceux qui peuvent ventuellement les sanctionner (les lecteurs) dlivrent par leurs votes un jugement qui ne ferait que peu de cas des aspects conomiques et financiers de laction publique ? Il est vident que cet tat desprit trouve pour partie son inspiration dans quelques exemples de drapages dans la gestion locale comme il en existe, hlas, dans tous les secteurs. La lecture des volutions financires du secteur local pris dans sa globalit montre aussi que, face une monte des services rendus et des quipements raliss, ce nest pas le secteur des collectivits territoriales qui a le plus, tant sen faut, contribu la dgradation des quilibres financiers au sein de la sphre publique. Peut-tre peut-on donc esprer en la matire que, au vu des faits et non pas en fonction des thses non dmontres, la confiance lemporte sur la suspicion ! 2. Un chelon de trop et lequel La deuxime question est dordre plus institutionnel : ne faudrait-il pas rechercher la rationalit et lconomie dans une rduction du nombre de niveaux de collectivits territoriales dont la France dtiendrait le record ? Cest le plus souvent dans la comparaison, principalement avec les autres pays de lUnion europenne, que nat cette interrogation. Mais, comme laccoutume, si comparaison nest pas raison, elle est l aussi malaise et les conclusions ne sont pas trs nettes. La France se dfinit constitutionnellement par trois niveaux de collectivits locales (communes, dpartements et rgions), ce qui pose demble la question du classement des intercommunalits. On peut noter que cette diffrenciation nest pas unique en Europe : - 6 pays (Allemagne, Belgique, Espagne, Irlande, Italie et Pologne) dnombrent 3 niveaux de collectivits territoriales, encore quon compte dans cette catgorie les Lnder allemands et les rgions et les communauts belges qui sont les constituants dtats fdraux ;

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- 8 pays (Autriche, Danemark, Grce, Lettonie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude et Rpublique tchque) ont deux niveaux de collectivits territoriales, en y incluant les Lnder autrichiens euxaussi constituants dun tat fdral ; - 8 pays (Chypre, Estonie, Finlande, Lituanie, Luxembourg, Malte, Portugal et Slovnie) nont quun seul niveau de collectivit territoriale. Ces structures territoriales ont des rgimes trs diffrents en ce quelles rsultent de lhistoire et de la culture de chaque pays et, dans de nombreux autres pays de lUnion, les intercommunalits prennent des formes plus ou moins institutionnalises quil est souvent difficile de qualifier, linstar de celles constitues dsormais en France. Pourtant, si la question du nombre de niveaux dadministration territoriale se pose, cest plutt avant tout pour traduire linterrogation sur lefficacit du systme et lintuition selon laquelle une concentration des pouvoirs locaux conduirait rduire de faon significative la dpense publique ou encore le drapage des impts. Les deux pistes ainsi ouvertes mritent examen sous bnfice quon soit ds maintenant en capacit den effectuer la mesure de faon contradictoire : - concentrer la dpense sur tel ou tel chelon local repose sur lide que les frais des structures actuellement distinctes en seront trs nettement rduits, ce qui mriterait dtre correctement apprci au-del de la dnonciation des dpenses dites somptuaires dont on sait que leur importance - pour irritante quelle puisse tre - nest pas le plus souvent en adquation avec le volume des conomies recherches ; - mutualiser la recette sur tel ou tel chelon local repose sur lide que lalourdissement du prlvement fiscal dcoulerait de la surenchre entre les diffrents niveaux, ce qui pourrait se concevoir mais dans un autre cadre que lactuel o, au-del de la superposition des pouvoirs fiscaux locaux, se surajoute lintervention de ltat qui obscurcit la relation entre celui qui paye limpt et celui qui le prlve. On peut ds lors fort bien admettre que cette autre exception franaise suppose doit tre relativise. La recherche dune plus grande efficacit publique et le souci dune meilleure mobilisation de la recette publique sont des objectifs quil faut atteindre par une meilleure attribution des comptences et une rpartition plus claire du pouvoir fiscal entre communes (et leurs intercommunalits), dpartements et rgions plutt que par lexhortation des rformes institutionnelles que lon nest jamais prt assumer, linstar de la chronique trop souvent annonce de la disparition prochaine des dpartements (trop vieux ? trop petits ? trop ruraux ? trop franais ?) tout en menant, anne aprs anne, des volutions institutionnelles financires et fiscales faisant la part toujours plus grande ces mmes dpartements !

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3. Une inadquation des territoires La troisime question est quasi dordre gographique : en admettant que chacun des niveaux de collectivits territoriales soit pertinent dans son existence, ne convient-il pas den agrandir le ressort territorial ? Cette interrogation, qui procde aussi de la considration des situations existant dans les pays qui nous entourent, nest pas anodine et concernerait avant tout les rgions et les communes. Sagissant des communes, loption de lassociation - et donc de la mise en commun des moyens dintervention - est une rponse originale et certainement pertinente, en ce quelle permet la fois de garder au niveau communal un contact quasi physique entre citoyens et lus de proximit et de permettre datteindre, par le niveau intercommunal, la taille critique adquate pour la mise en uvre des services et quipements publics ncessaires, tant pour la population que pour les activits conomiques du territoire desservi. Sagissant des rgions, la question se pose certainement, au moins pour quelques-unes dentre elles pour lesquelles le dcoupage opr dans les annes soixante ne procdait ni de lhistoire ni de lconomie. On peut lgitimement penser que, dans ces cas, si les synergies deviennent plus videntes, les rapprochements se feront dautant mieux que lHistoire y trouve son compte ! * * *

Au total, ces dbats ne doivent certainement pas tre occults. Pour autant, sont-ils rellement des pralables une rforme financire ? On ne saurait ladmettre, sauf considrer que la meilleure faon de ne pas chercher rsoudre un problme consiste avant tout dabord le compliquer. Face ceux qui ont des rticences faire confiance aux lus pour grer les collectivits publiques, il faut les convaincre que, dans une situation o rgne la complexit et lincomprhension des mcanismes financiers et fiscaux, il importe dencourager toute rforme qui apportera lisibilit et responsabilit. ceux qui veulent voir dans moins dchelons dadministration locale la cl de la diminution significative de la dpense publique, il faut rappeler que les masses financires en jeu traduisent lexercice de comptences conomiques et sociales le plus souvent confies au fil du temps aux collectivits territoriales par un tat soucieux dune recherche defficacit lie la proximit, ce que certains appellent la subsidiarit et, qu ce titre, plusieurs centaines de milliers dlus locaux consacrent, les plus nombreux bnvolement, une grande part de leur nergie au service de leurs concitoyens. Faut-il rappeler aussi aux uns et aux autres que la Constitution franaise a t rcemment modifie pour quy soit reconnu chacun des trois niveaux dadministration locale et quil convient donc den tirer toutes les consquences ? Faut-il souligner que, rflchir autrement permet souvent de rgler de faon pragmatique certaines questions rputes insurmontables, sous prtexte que les grandes rflexions structurelles nont pas

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t faites auparavant ce qui, dans un pays peu enclin les raliser, permet de tout bloquer avant mme den dlibrer ? B - LES INTERROGATIONS QUIL FAUDRA BIEN METTRE AU DBAT Les finances locales, et plus singulirement encore la fiscalit locale, ont certes permis aux collectivits territoriales de faire face aux volutions lies lintensit grandissante des services quon attendait delles et llargissement des comptences qui leur ont t dvolues. Pourtant, cette mme fiscalit locale, qualifie par certains darchaque, de complexe et dinjuste quand dautres employaient mme des termes plus premptoires encore, na pourtant fait lobjet daucune vritable rflexion densemble qui aurait t de nature apporter un vritable volet financier et fiscal la dcentralisation. Cest certainement parce que, au-del de la pratique habituelle qui consiste prfrer des solutions partielles et de linstant, chacun pressent quune telle rflexion doit trouver son cho dans des pralables institutionnels ou des remises en cause conceptuelles quon prfre reporter des moments plus propices, tout en sachant bien que les moments ne deviennent propices que quand on les a vcus ! Dans une perspective de la recherche dune nouvelle donne, plusieurs questions mriteraient lvidence dtre traites en parallle, sinon en pralable. On en retiendra trois parmi celles qui provoquent le plus de dbats. 1. Doit-on conserver la capacit de comptence gnrale chacun des niveaux des collectivits territoriales ? tabli - sinon reconnu - par la loi du 5 avril 1984 sur les communes, en son article 61 ( Le Conseil municipal rgle par ses dlibrations les affaires de la commune ), ce principe a t ensuite dclin pour les dpartements (article 3211.1. du Code gnral des collectivits territoriales) et pour les rgions (article 4221.1 dudit Code). Ceci implique la vocation gnrale des collectivits territoriales intervenir, ds lors quelles lestiment justifi, pour rpondre aux besoins collectifs de leurs habitants, comme lnonce dailleurs larticle 72alina 2 de la Constitution : les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour lensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon . Cest sur un tel fondement que les collectivits territoriales sont amenes intervenir directement ou surtout indirectement (ceci tant particulirement vrai et souvent justifi pour les rgions et les dpartements) par le biais de concours financiers contribuant la ralisation dquipements locaux, quand ce nest pas la participation des investissements de niveau national (comme cela semble tre dsormais la rgle, bientt tarife sinon codifie dailleurs). Llargissement sans prcdent de lintervention des collectivits territoriales, combin aux tensions conjoncturelles et aux limites de lintervention possible pour les finances publiques, conduisent devoir sinterroger sur les pratiques issues de la comptence gnrale et donc sur un nouveau mode de relations financires entre tat et les collectivits territoriales dune part, et entre les diffrents niveaux de collectivits territoriales dautre part. Au-del de lapprciation quasi

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culturelle qui fait que, dans notre pays, nul nimagine de pouvoir par exemple raliser un quipement public quelconque sans quil ait t fait appel au concours financier de chacun des autres chelons territoriaux, on voit bien quun changement conceptuel sur tous ces mouvements croiss pourrait trouver une rponse dans une nouvelle apprciation des masses financires dont chaque niveau doit pouvoir disposer par rapport au contexte actuel. 2. Comment sassurer de la rgulation des dpenses transfres ? Le dbat financier sur les transferts de comptences existe depuis les lois Defferre et, si la polmique entre ltat et les collectivits territoriales na jamais vraiment cess depuis lors, on rappellera quelle est alimente par plusieurs lments qui ne sont pas tous du mme ordre dailleurs : - la rgle, pose par ltat ds 1982 et confirme partir de 2003, a t de transmettre aux collectivits territoriales attributaires de comptences transfres le montant des crdits que lui-mme consacrait lexercice desdites comptences. On voit dj l que, si la question ntait pas mince pour les comptences dinvestissement sur les lyces et les collges transfres par les lois Defferre, le sujet se complique depuis 2003 o le transfert de comptences implique des dpenses massives de fonctionnement ; - ensuite, on peut comprendre que les conditions dans lesquelles ltat pouvait exercer certaines de ses comptences peuvent sensiblement diffrer de celles dans lesquelles les collectivits territoriales se trouvent entranes les exercer, sous le regard plus proche et donc plus attentif des bnficiaires des services rendus, quand ce nest pas celui des personnels concerns. Il a bien t mis en place des instances de constat de la bonne application des principes (Commission consultative sur lvaluation des charges rsultant des transferts de comptence) mais peuvent-elles tre pleinement considres comme des mcanismes de rapprochement des points de vue ? Ce sont encore moins ce stade des mcanismes darbitrage mais ltat imagine-t-il de se faire arbitrer dans son territoire ? - la question devient plus pineuse quand les collectivits territoriales se trouvent confrontes ce quelles estiment tre des insuffisances, sinon des carences, dans le service rendu par ltat dans lexercice de comptences qui ne leur ont pas t transfres au mme titre que dautres (ex. : police municipale et scurit de proximit) ;

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- il existe galement ce que daucuns qualifient de transferts sournois , cest--dire ceux qui sont crs par certaines administrations centrales qui invitent les collectivits territoriales participer laccomplissement de certaines missions pour lesquelles elles nont pas de moyens suffisants pour les assumer elles-mmes. Comptant sur lcoute attentive de responsables territoriaux soucieux de raliser le maximum possible au service de leur concitoyens, elles les entranent nanmoins, parfois dailleurs dans le cadre de surenchres entre territoires, dans des prises dengagement dont laccumulation peut leur tre ensuite reproche par dautres administrations centrales, plus attentives quant elles contenir le drapage des finances publiques. Sintresser crer les meilleures conditions pour mettre en uvre avec succs une nouvelle donne fiscale implique que soient abords, de faon responsable, ces aspects lis une bonne apprciation de la rpartition des missions publiques entre les diffrents niveaux dadministration, depuis ltat jusqu la commune. 3. Pourquoi garantir lautonomie financire des collectivits territoriales ? Le dbat sur lautonomie financire des collectivits territoriales, qui a trouv notamment de nouvelles rponses constitutionnelles en 2003, a t engag ds 1981, les lois de lpoque ayant dailleurs institu le principe de libre administration des collectivits locales figurant larticle 72 de la Constitution jusqu la rvision du 28 mars 2003. Lautonomie financire, comme partie intgrante de lautonomie locale toujours reconnue aux collectivits territoriales, a fait lobjet de nombreuses analyses, au premier rang desquelles figure le rapport prsent en 2001 par Jean-Pierre Brunel au Conseil conomique et social. Sans reprendre lintgralit de ces analyses, il faut retenir que, si lautonomie financire nimplique pas lautonomie fiscale, celle-ci en constitue nanmoins un des aspects les plus illustratifs, notamment par le fait quelle instaure le lien fiscal comme facteur de responsabilisation des acteurs du dveloppement local et quelle est ainsi un vritable instrument dautonomie des choix locaux permettant de choisir le niveau souhait pour les services et les initiatives de dveloppement juges opportunes . Reconnue ds lors comme facteur defficacit, lautonomie fiscale est le plus souvent considre comme une incitation au dynamisme et la bonne gestion, sous rserve quelle sinscrive dans un cadre conceptuel privilgiant transparence et lisibilit. Pour autant, cette autonomie fiscale ne peut se concevoir comme la porte ouverte des comptitions fiscales striles entre collectivits territoriales qui sont plutt appeles cooprer laccomplissement du service public. Il importe donc de promouvoir lautonomie fiscale dans un cadre global raisonn, combinant le contrle de la gestion locale par les citoyens, le respect des

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contraintes financires nationales et la correction des ingalits inhrentes ltablissement dun ensemble public dcentralis. C - LES ANALYSES DONT IL FAUDRA POUVOIR DISPOSER 1. Une gographie des flux financiers entre tous les acteurs concourant laction publique locale Il ressort lvidence que le besoin dune bonne connaissance des relations financires impliquant toutes les entits publiques les unes avec les autres simpose. On peut lgitimement penser que ceci permettrait de mieux mesurer, sinon la pertinence de tous ces mouvements financiers, tout le moins den comprendre mieux lintensit et lvolution. Ce souci est soulign dans chacune des tudes consacres la question depuis de nombreuses annes mais, en dpit des efforts certainement dploys en la matire, il apparat toujours surprenant que la matrice du qui paye quoi qui entre tat et les collectivits territoriales, comme entre les diffrents niveaux de collectivits territoriales, ne soit pas depuis longtemps linstrument de pilotage des finances locales, voire mme celui des finances publiques. On la vu, de trs intressants travaux danalyse, de synthse et de prsentation sont effectus chaque anne par diffrents acteurs mais, mme sans avoir la religion du tableau carr , force est de constater que les agrgats ont, au moins en terme de comptabilit publique, le plus grand mal semboter . Aussi faut-il particulirement saluer les travaux de lobservatoire des finances locales qui, avec laide de la direction gnrale des collectivits locales du ministre de lIntrieur et de la direction gnrale de la Comptabilit publique du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, - apportent des informations prcieuses en la matire. Mais comment ne pas regretter que, mme avec le recul requis pour sassurer de la validit des bases statistiques, trop dinformations regroupent des champs souvent disparates (ex. : France entire ? Mtropole ? Mtropole sauf Paris ?) ou encore des correspondances imparfaites (ex. : transferts entre rgions et dpartements, ou entre intercommunalits et communes). Ce nest pas uniquement pour des raisons de bonne statistique quil faut regretter que cet tat de fait perdure comme dautres lont dj soulign, notamment au Conseil conomique et social. Dans son rapport prsent en 1994 sur le Bilan et les perspectives financires de la dcentralisation , Marc Didierjean soulignait que les prsentations statistiques relatives aux finances de collectivits locales sont la fois multiples et insuffisantes. La diversit ne permet pas une apprciation simple du volume et des volutions court et moyen terme des financements concerns. Certaines informations, ayant trait pourtant des montants importants, ne sont pas disponibles . Est-on bien sr davoir progress de faon dcisive ?

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Sil est loisible dsormais de progresser, cest quenfin on semble accepter de considrer la sphre financire publique dans sa globalit et de mieux apprhender ce qui, dans cet ensemble, doit revenir chacun. Ainsi pourrait-on esprer que, grce un tel suivi et, sous bnfice quun laps de temps suffisamment court spare laction et le jugement, selon au moins le prisme administratif et financier qui viendrait ainsi utilement complter la seule apprciation politique, il soit dcid ou non de la prennit des modalits de telle ou telle politique publique. Pour illustrer le propos, comment ne pas stonner que les contractualisations, qui sont initialises par tat ou par telle ou telle entreprise publique et qui impliquent tel ou tel niveau de collectivits territoriales, se mettent en uvre sans qu aucun moment les cohrences financires densemble ne soient mises en avant, voire mme voques ? Le Plan Universit 2000, et plus rcemment les contrats de plan tat-rgions, ont t des exemples de programmes qui auraient gagn - au moins au plan financier - entrer dans une problmatique densemble et pas uniquement au moment des dcisions dengagement, puis en fin de ralisation ( sinon en fin dexistence) de ces programmes. Une gographie qui globaliserait le qui qui , tant en termes de dcisions budgtaires quen termes de ralisations comptables, est de nature mieux responsabiliser les acteurs. Peut-tre na-t-elle pas encore vu le jour uniquement parce que les dits acteurs nen avaient pas jusquici compris ni la valeur, ni lutilit ? Tout laisse penser que le moment est venu den dcider. Ltat a en main les instruments de sa bonne ralisation, dabord parce que les comptes publics sont tenus au sein de la seule direction gnrale de la Comptabilit publique. Il a galement pris linitiative de la confrence nationale des Finances publiques, dont les responsables politiques des collectivits territoriales sont partie prenante. Il importe dsormais que soit mis en uvre sans dlai et selon la forme la plus adquate, un programme du suivi financier public , vritable organe du contrle de gestion, men dans lintrt commun, linstar des pratiques quivalentes des grandes entreprises. 2. Une gographie des catgories de redevables concerns par chacun des niveaux de la gestion publique L aussi, la demande nest pas nouvelle. Certes, de nombreuses tudes ont t menes sur chacun des impts notamment dans le cadre du Conseil national des impts. Pourtant, comme on la vu propos de la taxe professionnelle, a-t-il fallu attendre les remarquables travaux mens par la Commission Fouquet en 2004 pour disposer enfin dune analyse trs complte sur cet impt, sur ceux qui le prlvent et sur ceux qui lacquittent, cest--dire la premire valuation globale sur un impt cr trente ans auparavant, et sans cesse dcri depuis ! Pour le reste, mme les autres travaux, souvent fort documents, prsentent le plus souvent tel ou tel aspect particulier de tel ou tel impt, sans quil soit possible den tirer coup sr des conclusions qui nauraient pas ipso facto des effets secondaires dune nature quelconque. En outre, ces nombreux travaux sattardent plus sur tel ou tel type dimpt, ou sur tel ou tel type de bnficiaire,

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sans se proccuper vraiment (par manque dinformation, souvent) de la situation des contribuables concerns voire mme de la catgorie de ces contribuables. Mais, ici comme prcdemment, il semble que de trop nombreux travaux souffrent dune statistique souvent difficile utiliser pour fonder des dcisions politiques ou pour valuer leur pertinence dans le temps. Et ce dfaut provient certainement l aussi dune absence dexpression politique sur ce besoin dune meilleure connaissance en la matire. Peut tre ceci permet-il mieux dy trouver argument pour sopposer tout changement mais, comme cette attitude ne prmunit pas contre des dcisions prises parfois lemporte-pice, on en conclura quil y a plus davantages mieux comprendre pour dcider ou pour corriger le tir si besoin est. Une gographie des catgories de contribuables pourrait tre au programme des travaux du Conseil national des prlvements obligatoires, au sein duquel les reprsentants des entits publiques locales qui prlvent limpt doivent trouver une capacit dexpertise qui leur permette de mieux inscrire le secteur local dans les arbitrages conomiques globaux de la Nation. Ceci permettra notamment dclairer les choix ou les correctifs ventuels, dabord dans la rpartition de leffort fiscal entre mnages et entreprises, puis dans les rpartitions entre telle ou telle catgorie de redevables dans une juste apprciation de la gestion des transferts quoprerait tel ou tel type de rformes. Encadr 3 : L'volution de la rpartition des impts locaux
Ds la cration des impts directs locaux sest pose la question de leur juste rpartition entre les mnages et les entreprises. Des dispositifs techniques ont t mis en place, mais bien souvent ils se sont avrs, avec le temps, avoir bien mal rpondu aux attentes. Par exemple, le systme des principaux fictifs tabli en 1917 tait bas sur lide de maintenir une gale proportion entre les quatre contributions directes locales, et donc entre les diffrentes catgories de contribuables, les habitants assujettis la mobilire, les industries et commerants redevables de la patente et les propritaires fonciers qui cotisent limpt sur le foncier bti ou non bti. Mais, du fait de diffrences dans lvaluation des bases dimposition, les principaux fictifs ont volu de faon divergente. Le principal fictif de la patente, la fois cause de son mode dvaluation qui permet une rvision annuelle de la valeur locative formant la base du droit proportionnel et cause de la transformation rapide du tissu industriel ou commercial, a tendance augmenter plus vite que celui des autres contributions (Expos des motifs au projet de loi n 8763 du 19 dcembre 1949). Les dispositifs en cours depuis 1980 ont rencontr la mme difficult Quon en juge ! Afin dassurer une volution parallle de lappel fiscal auprs des mnages et des entreprises et ainsi de protger les entreprises qui ne votent pas dune ventuelle drive, une rgle liant les taux dimposition vots pour la premire fois en 1981 par les communes et les dpartements a t mise en place dont le principe (ici simplifi) est que le taux de taxe dhabitation et le taux de la taxe professionnelle doivent voluer au mme pas. Ce principe a connu ensuite quelques amnagements, tout dabord pour tenir compte de situations particulires, avant que dtre plus largement assoupli : la rgle (simplifie) devenant que la taxe professionnelle peut augmenter un rythme jusqu une fois et demie suprieur celui du taux de la taxe dhabitation. Notons que, si cet assouplissement a une ampleur limite lorsque le taux de la taxe dhabitation augmente peu (par exemple lorsque le taux de la taxe dhabitation augmente de + 0,6 % hausse moyenne constate dans le secteur communal en 2006 la hausse de la taxe professionnelle peut aller jusqu + 0,9 %), il peut savrer assez brusque ds lors que le taux de la taxe dhabitation volue vivement (par exemple certains dpartements ont relev leur taux de taxe dhabitation de 10 % et avaient donc la facult daugmenter leur taux de taxe professionnelle de 15 %).

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Ce lien - strict puis assoupli - voulait assurer un certain paralllisme entre le produit vot de la taxe dhabitation et celui de la taxe professionnelle. Mais en ralit, il faut constater que ces volutions similaires des taux se sont appliques des bases qui augmentaient de manire trs diffrente : - du ct des bases de taxe professionnelle, une augmentation naturelle longtemps beaucoup plus rapide que le PIB en valeur (notamment dans les annes 80 et 90), avec la composante des immobilisations brutes qui augmentent mcaniquement trs vite (sans que ceci ne traduise un rel enrichissement conomique des entreprises) ; - du cot des bases de taxe dhabitation, une indexation forfaitaire annuelle des bases existantes faute dune rvaluation conomique rgulire. Graphique n 9 : volution des produits acquitts au titre de la Th et de la TP

Ainsi, on a pu constater au fil du temps une augmentation spontane normalement plus forte de la taxe professionnelle que celle de la taxe dhabitation. Cette volution, contraste et en dcalage avec les intentions du lgislateur de 1980, a amen ltat intervenir par ses exonrations et ses dgrvements pour corriger la situation en aval du dispositif. Rappelons que ltat a, par exemple, supprim 16 % des bases de taxe professionnelle en 1987 et 33 % lors de la suppression de la masse salariale en 1999, permettant de faon pragmatique mais coteuse de maintenir un lien effectif dans lvolution des produits respectivement acquitts par les contribuables au titre de la taxe professionnelle et de la taxe dhabitation, relation que la rgle de la liaison des taux institue en 1980 ne pouvait pas mcaniquement rsoudre.

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3. Un mode dexprimentation permettant dtablir des rgles financires et fiscales prennes Selon une croyance rpandue, il importerait que chaque parcelle du territoire franais soit gre selon un corps de rgles identiques. La confusion entre galit et uniformit est dailleurs le fondement de nombreuses polmiques que les avances constitutionnelles de larticle 37.1 nont dailleurs pas compltement aplanies. Avant mme lexistence de telles dispositions, diverses rformes financires et fiscales ont pu faire lobjet de vritables tests en vraie grandeur. Ainsi, en matire de taxe professionnelle, un rgime particulier a t mis en place ds leur cration en 1966 pour les agglomrations nouvelles, dont le pouvoir fiscal sest exerc dabord par une imposition sur les entreprises venant simplanter sur la zone non encore urbanise du primtre dit de ville nouvelle puis, partir de 1983, par une imposition des entreprises sur lensemble des territoires communaux inclus dans la ville nouvelle, avec mise en place de reversements conventionnels vers les budgets communaux. Il sagit donc bien dun dispositif particulier prfigurant la Taxe professionnelle unique (TPU) qui constitue dsormais le fondement mme des groupements fiscalit propre que sont les communauts urbaines, les communauts dagglomrations et bien entendu les syndicats dagglomrations nouvelles. De la mme faon, dautres dispositifs - dordre financier ceux-l - ont t mis en uvre dans les collectivits territoriales dOutre-mer qui ont trouv leur prolongement dans des processus ensuite gnraliss. Il apparat lvidence que certains dispositifs seraient dautant mieux mme de faire lobjet de telles exprimentations que la capacit de simulations pralables - qui est demande avant de statuer sur lvolution de tout nouveau rgime financier ou fiscal - nest pas encore son point optimal (cf. supra). Dailleurs, au-del mme des simples exprimentations, la possibilit daccompagner de faon spcifique le rgime financier et fiscal de certaines collectivits territoriales particulires pourrait tre utilement tudie.

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III - UNE NOUVELLE DONNE EST POSSIBLE Mme si la dcentralisation na pas formellement comport de volet financier, il nempche que le panorama financier et fiscal des collectivits territoriales franaises a beaucoup volu au fil des annes. Vingt cinq ans aprs les lois Defferre, le secteur local - les communes et leurs groupements, les dpartements et les rgions - psent dsormais, on la vu, dun poids conomique et financier significatif au sein des institutions du pays. Aprs que la Constitution a dict le caractre dcentralis de lorganisation de la Rpublique, il importe dsormais que chacun prenne la mesure de ce principe pour tenir compte de la conjoncture conomique gnrale et de ses rpercussions sur lvolution des finances publiques, du fait quil convient daborder de faon responsable la dfinition de ce qui revient chacun dans la gestion publique densemble. Si, au plan financier, on doit admettre que lquilibre densemble du secteur local a t maintenu, notamment parce que ltat la pour ainsi dire protg des alas de la conjoncture conomique, par exemple par les dotations en augmentation continue ou encore par la garantie du produit fiscal vot, il nen demeure pas moins que ceci a t aussi ralis au travers dune succession de dcisions ponctuelles, partielles et difficiles comprendre mme pour les initis et dans un cadre institutionnel parfois peu propice la discussion avec les autorits politiques responsables du secteur local. Ceci est certainement particulirement vrai en matire fiscale o ltat a men une politique constante dinterventionnisme dans les impts locaux au point de les avoir rendus pour certains dentre eux illisibles et donc rejets, tant par ceux qui les acquittent que par ceux qui les votent. Une nouvelle donne est pourtant porte de main pour peu que, dans un cadre concert, les principes dun changement raisonnable sinscrivent dans lacceptation dun schma cible dont on aurait pris soin de dfinir ensemble les modalits de sa mise en uvre. La recherche de cette nouvelle donne doit - pour trouver sa crdibilit - se dfinir par lapplication des principes dicts plus haut qui sont de nature rpondre aux inconvnients unanimement reconnus dillisibilit constate et donc dirresponsabilit suppose. Il convient donc dabord de caractriser la donne actuelle, cest--dire de dfinir quels sont les principaux constituants des ressources locales en 2005 tels quils ressortent des analyses prcdentes et en tenant compte galement des volutions structurelles dj programmes pour 2007, priode laquelle la nouvelle donne pourrait tre utilement dbattue.

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Lquilibre actuel - 2005 - des finances des collectivits territoriales peut tre caractris comme suit : Tableau 23 : valuation de lquilibre financier des collectivits territoriales (en milliards deuros)
Dpenses totales Fonctionnement 178,9 125,8 Personnel Transferts Autres dpenses 43,7 42,3 39,8

Investissement Intrts de la dette Recettes totales Fonctionnement Fiscalit Dotations Autres Investissement

48,6 4,5 176,6 166,9 97,3 42,9 26,7 9,7

Produit vot Autres impts DGF Autres dotations Tarifs Autres recettes FCTVA Autres dotations Autres recettes

60,2 37,1 38,3 4,6 16,8 9,9 4,0 3,3 2,4

Solde Dette Trsorerie

- 2,3 3,1 - 0,8

Amortissements Emprunts

- 14,0 17,1

partir de l, il a t procd un examen particulier des recettes fiscales et des dotations de fonctionnement sur lesquelles il a paru possible dtablir de nouvelles rpartitions - en tenant compte ds maintenant des mesures dj prises et qui impacteront les budgets locaux ds 2007 : - pour lensemble des trois niveaux dadministration locale, la part essentielle de leurs recettes (129,5 milliards deuros) est constitue par des produits fiscaux (90,5 milliards deuros) et par les dotations de fonctionnement (39,0 milliards deuros) - donnes de 2005 incluant les amendements suivants : - prise en compte (en valeur 2005) des effets escompts en 2007 en ce qui concerne la TIPP (pour les rgions) et la TCA (pour les dpartements) ; - prise en compte (en valeur 2005) du rgime mis en place pour 2007 pour lapprentissage, tant en ce qui concerne la taxe dapprentissage quen ce qui concerne la part de DGD correspondante (DGDA).

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- pour chacun des niveaux dadministration locale, la rpartition de ces recettes stablit comme suit : Tableau 24 : Rpartition des principales recettes par niveaux de collectivit territoriale (en milliards deuros)
TOTAL Communes et groupements Dpartements Rgions

TOTAL

129,5

70,1

44,1

15,3

Fiscalit

90,5

48,8

33,2

8,5

TP TPFB TH TPFNB Fiscalit directe

25,2 17,6 13,2 0,9 56,9

15,3 11,2 9,0 0,9 36,4

7,4 5,0 4,2 0,0 16,6

2,5 1,4 0,0 0,0 3,9

Droits de mutation TIPP Versement Transport TEOM TCA Attribution CNSA Cartes grises Taxe/Electricit Taxe/Apprentissage

8,7 7,3 5,2 4,3 2,6 1,9 1,6 1,4 0,6

2,0 0,0 5,2 4,3 0,0 0,0 0,0 0,9 0,0

6,7 4,9 0,0 0,0 2,6 1,9 0,0 0,5 0,0

0,0 2,4 0,0 0,0 0,0 0,0 1,6 0,0 0,6

Dotations Etat

39,0

21,3

10,9

6,8

II - 69

- pour chacun des produits fiscaux locaux, la rpartition du financement entre ceux qui acquittent limpt : mnages, entreprises, tat et autres (entreprises de droit public contribuant au VT) stablit comme suit : Tableau 25 : Rpartition du financement de limpt entre contribuables (en %)
TP FB TH FNB Droits mutation VT TEOM Cartes grises Taxe/lectricit Taxe apprentissage TIPP TCA CNSA Mnages 0% 68 % 79 % 19 % 50 % 0% 80 % 75 % 70 % 0% 65 % 75 % 100 % Entreprises 62 % 29 % 0% 74 % 50 % 88 % 20 % 25 % 30 % 100 % 35 % 25 % tat 38 % 3% 21 % 7% Autres 12 % -

- sagissant de ltat, il importe de dterminer la rpartition de son propre financement auprs des mnages et des entreprises, en considrant que si, en priode de dficit, lintgralit de sa recette annuelle ne provient pas de ses seuls contribuables, il nen demeure pas moins que le retour souhaitable (et souhait) lquilibre ne se fera sans doute quau prix dune combinaison de baisse de ses dpenses et de hausse de ses recettes. Sagissant de cette dernire, on peut lgitimement penser quelle se ferait - le moment venu - par un recours fiscal de mme nature que celui observ actuellement quant sa rpartition entre mnages et entreprises. Pour mesurer la situation actuelle - et le raisonnement vaut dabord pour ltat, mais aussi pour les autres acteurs publics redevables du VT - un dpouillement prcis, tabli partir des lments contenus dans le document sur les prlvements obligatoires annex la LFI, amne retenir lvaluation globale suivante : Tableau 26 : Rpartition du financement de ltat et des autres acteurs publics entre les contribuables (en %)
Mnages tat Autres acteurs publics 60 % 55 % Entreprises 40 % 45 %

II - 70

- au total et compte tenu, des lments prcdents, la situation actuelle peut tre caractrise par le fait que - directement ou indirectement via ltat - mnages et entreprises contribuent par voie de fiscalit aux budgets locaux (pour un montant global de 129,5 milliards deuros) dans les proportions suivantes : Tableau 27 : Rpartition globale du financement des recettes locales (en %)
Mnages Total Communes et groupements Dpartements Rgions 56 % 54 % 60 % 55 % Entreprises 44 % 46 % 40 % 45 %

Il apparat ds lors quune nouvelle donne est possible si, partir de la situation actuelle qui correspond notamment une volution historique des relations financires entre les collectivits territoriales et leurs contribuables, du fait dune intervention grandissante de ltat, on veut bien sattacher laborer cette nouvelle donne qui, sans chercher bouleverser les quilibres globaux, sinscrive dans les principes de clart, de simplification et de responsabilit : - ne plus concevoir limpt local que dans le cadre dune relation directe entre la collectivit territoriale et chaque catgorie de redevables ; - proscrire, autant que faire se peut, des impts locaux sur lesquels sexercent plusieurs pouvoirs de fixation des taux de pression fiscale ; - assigner ltat - qui navait pas (et na toujours pas) vocation tre le premier contribuable local - un rle de rpartiteur des subsides aux collectivits territoriales selon des critres autres que ceux qui lont conduit jusquici se substituer telle ou telle catgorie de redevables ; - une fois cette nouvelle combinaison tablie, prendre les mesures qui simposent pour dbloquer les dispositifs dvaluation des bases fiscales qui sont les plus obsoltes et pour garantir les corrections quil conviendra de mettre en uvre pour corriger les disparits les plus criantes entre collectivits territoriales. Plusieurs schmas-cibles peuvent tre labors sur cette base. Le Conseil conomique et social, dans la problmatique de la saisine confie la section des finances sur le thme Fiscalit et finances publiques locales : la recherche dune nouvelle donne , a dabord souhait montrer quune nouvelle donne tait possible pour peu quon sinscrive dans une dmarche de rexamen des principes mme qui fondent la fiscalit locale et la relation financire entre ltat et les collectivits territoriales. Sa contribution cette problmatique la donc conduit

II - 71

laborer un schma-cible possible pour dmontrer la faisabilit de ses propositions et pour servir de base au dbat qui doit ds lors sengager, dans la perspective dtablir un cadre lisible et responsable pour la fiscalit et les finances locales, dans la part qui est la leur dans la matrise globale des finances publiques.

ANNEXES

Annexe 1 : Produit vot par les collectivits locales de mtropole pour les 4 taxes directes locales (en milliards deuros)
1993 Communes TH FB FNB TP Communes et groupements TH FB FNB TP Dpartements TH FB FNB TP Rgions TH FB FNB TP Toutes collectivits TH FB FNB TP 20,537 4,761 5,524 0,688 9,564 23,149 5,198 6,006 0,725 11,220 9,756 2,234 2,451 0,270 4,801 2,618 0,603 0,620 0,007 1,388 35,523 8,035 9,077 1,002 17,409 1994 21,781 + 6,1% 5,031 5,967 0,683 10,100 24,816 + 7,2% 5,520 6,522 0,727 12,047 10,563 + 8,3% 2,419 2,690 0,194 5,260 3,049 + 16,5% 0,688 0,725 0,008 1,628 38,428 + 8,2% 8,627 9,937 0,929 18,935 1995 22,557 + 3,6% 5,222 6,294 0,676 10,365 25,910 + 4,4% 5,750 6,903 0,728 12,529 11,206 + 6,1% 2,575 2,919 0,114 5,598 3,253 + 6,7% 0,732 0,784 0,008 1,729 40,369 + 5,1% 9,057 10,606 0,850 19,856 1996 24,033 + 6,5% 5,561 6,781 0,680 11,011 27,724 + 7,0% 6,148 7,470 0,740 13,366 11,918 + 6,4% 2,731 3,140 0,031 6,016 3,497 + 7,5% 0,783 0,845 0,008 1,861 43,139 + 6,9% 9,662 11,455 0,779 21,243 1997 25,012 + 4,1% 5,777 7,111 0,676 11,448 29,136 + 5,1% 6,426 7,882 0,745 14,083 12,546 + 5,3% 2,850 3,303 0,031 6,362 3,594 + 2,8% 0,795 0,869 0,008 1,922 45,276 + 5,0% 10,071 12,054 0,784 22,367 1998 25,881 + 3,5% 5,985 7,449 0,674 11,773 30,291 + 4,0% 6,685 8,290 0,749 14,567 13,055 + 4,1% 2,953 3,464 0,031 6,607 3,698 + 2,9% 0,816 0,900 0,008 1,974 47,044 + 3,9% 10,454 12,654 0,788 23,148 1999 25,846 - 0,1% 6,143 7,688 0,684 11,331 30,415 + 0,4% 6,878 8,576 0,765 14,196 13,174 + 0,9% 3,042 3,604 0,032 6,496 3,717 + 0,5% 0,836 0,933 0,008 1,940 47,306 + 0,6% 10,756 13,113 0,805 22,632 2000 24,404 - 5,6% 6,422 8,065 0,693 9,224 30,825 + 1,3% 7,057 8,810 0,775 14,183 13,338 + 1,2% 3,118 3,706 0,033 6,481 3,869 + 4,1% 0,883 0,984 0,009 1,994 48,033 + 1,5% 11,058 13,500 0,817 22,658 2001 23,341 - 4,4% 6,776 8,385 0,705 7,475 31,098 + 0,9% 7,345 9,041 0,788 13,924 13,309 - 0,2% 3,196 3,778 0,033 6,302 2,995 - 22,6% 1,016 0,009 1,970 47,402 - 1,3% 10,541 13,835 0,830 22,196 2002 22,605 - 3,2% 7,264 8,954 0,729 5,658 31,334 + 0,8% 7,704 9,486 0,814 13,330 13,715 + 3,1% 3,405 4,037 0,035 6,238 2,954 - 1,4% 1,050 0,009 1,895 48,003 + 1,3% 11,109 14,573 0,858 21,463 2003 22,635 + 0,1% 7,765 9,539 0,748 4,583 32,508 + 3,7% 8,133 9,993 0,836 13,546 14,516 + 5,8% 3,640 4,341 0,038 6,497 2,999 + 1,5% 1,090 0,009 1,900 50,023 + 4,2% 11,773 15,424 0,883 21,943 2004 23,167 + 2,4% 8,151 10,002 0,766 4,248 33,882 + 4,2% 8,504 10,440 0,858 14,080 15,169 + 4,5% 3,826 4,540 0,039 6,764 3,101 + 3,4% 1,129 0,010 1,962 52,152 + 4,3% 12,330 16,109 0,907 22,806 2005 23,875 + 3,1% 8,539 10,477 0,786 4,073 35,257 + 4,1% 8,929 10,957 0,882 14,489 16,380 + 8,0% 4,127 4,915 0,042 7,296 3,873 + 24,9% 1,407 0,012 2,454 55,510 + 6,4% 13,056 17,279 0,936 24,239

II - 75

Source : Ministre de lIntrieur - DGCL

Annexe 2 : Compensations et dgrvements par taxe et par nature (en milliards deuros)
1994 Compensations 4,245 1995 4,407 + 3,8% Taxe d' habitation Foncier bati Foncier non bati Taxe professionnelle Dgrvements lgislatifs 0,938 0,330 0,194 2,783 5,183 1,006 0,298 0,273 2,830 5,844 + 12,8% Taxe d' habitation Taxes foncires Taxe professionnelle 0,954 0,088 4,141 1,016 0,059 4,769 1996 4,380 -0,6% 1,052 0,275 0,342 2,711 6,216 + 6,4% 1,067 0,053 5,096 1997 4,594 + 4,9% 1,083 0,266 0,340 2,905 6,815 + 9,6% 1,105 0,067 5,643 1998 4,456 1999 5,899 2000 7,195 2001 9,843 2002 12,355 2003 13,514 + 9,4% 2,111 0,339 0,332 10,732 8,931 2004 3,634 -73,1% 1,141 0,357 0,330 1,806 9,948 2005 3,796 + 4,5% 1,164 0,371 0,332 1,929 10,460 + 5,1%

-3,0% + 32,4% + 22,0% + 36,8% + 25,5% 1,086 0,250 0,335 2,785 7,217 + 5,9% 1,300 0,045 5,872 1,113 0,213 0,335 4,238 7,273 1,143 0,244 0,335 5,473 9,164 2,044 0,334 0,332 7,133 8,003 -12,7% 2,247 0,075 5,681 2,090 0,325 0,334 9,606 7,822

+ 0,8% + 26,0% 1,323 0,030 5,920 3,212 0,029 5,923

-2,3% + 14,2% + 11,4% 2,334 0,147 5,341 2,356 0,337 6,238 2,728 0,561 6,659

II --77 II 77

2,762 0,589 7,109

Contributions de l'Etat aux 4 taxes locales

9,428

10,251 + 8,7%

10,596 + 3,4% 2,119 0,670 7,807 1,480 9,116 + 2,6%

11,409 + 7,7% 2,188 0,673 8,548 1,550 9,859 + 8,2%

11,673

13,172

16,359

17,846

20,177

22,445

13,582 -39,5% 3,869 1,248 8,465 2,200 11,382 -45,2%

14,256 + 5,0% 3,926 1,292 9,038 2,000 12,256 + 7,7%

+ 2,3% + 12,8% + 24,2% 2,386 0,630 8,657 1,590 10,083 2,436 0,578 10,158 1,600 11,572 4,355 0,608 11,396 1,620 14,739

+ 9,1% + 13,1% + 11,2% 4,291 0,741 12,814 1,620 16,226 4,424 0,806 14,947 1,630 18,547 4,467 1,008 16,970 1,680 20,765

Taxe d' habitation Taxes foncires Taxe professionnelle Frais de dgrvement Contributions nettes de l' Etat

1,892 0,612 6,924 1,280 8,148

2,022 0,630 7,599 1,370 8,881 + 9,0%

+ 2,3% + 14,8% + 27,4% + 10,1% + 14,3% + 12,0%

Source : Observatoire des Finances locales

II - 79

Annexe 3 : volution budgtaire et comptable 2003-2006 des dpartements (en milliards deuros)
2003 BP Milliards d' euros Bases TH FB FNB TP TH FB FNB TP TH FB FNB TP Produit vot 58,770 50,545 0,182 89,528 6,29% 8,80% 21,09% 7,37% 3,697 4,448 0,038 6,598 14,781 14,509 1,258 0,000 3,916 1,094 5,061 10,080 35,918 29,409 5,845 23,564 0,850 5,659 12,089 4,428 7,419 0,242 2,652 2,260 0,391 9,437 5,659 3,594 8,656 5,062 - 0,184 0,184 0,000 16,476 16,984 15,031 1,145 0,000 4,920 1,082 5,061 11,075 38,314 29,342 5,899 23,444 0,648 8,324 10,921 3,918 6,727 0,276 2,499 2,307 0,192 8,422 8,324 0,476 4,811 4,335 0,378 2,097 2,475 61,022 52,283 0,186 91,944 6,37% 8,90% 21,39% 7,46% 3,887 4,653 0,040 6,859 15,439 15,329 1,120 4,744 4,250 1,066 11,333 4,591 42,433 35,812 6,231 29,581 0,729 5,892 12,964 4,628 7,917 0,420 2,661 2,342 0,319 10,303 5,892 4,328 10,024 5,696 - 0,083 0,083 - 0,000 17,014 17,014 15,747 1,170 4,959 5,711 1,107 13,102 3,491 45,288 36,952 6,239 30,713 0,575 7,761 11,492 4,282 6,886 0,324 2,507 2,189 0,318 8,986 7,761 0,766 5,966 5,199 - 0,458 2,484 2,026 63,343 54,293 0,193 94,785 6,61% 9,27% 22,18% 7,81% 4,187 5,033 0,043 7,403 16,665 16,596 1,167 5,497 4,929 1,572 12,900 2,999 45,660 38,780 6,651 32,129 0,696 6,185 13,754 5,049 8,281 0,424 2,802 2,456 0,346 10,952 6,185 4,645 10,747 6,102 - 0,122 0,123 0,000 17,793 18,905 16,906 1,199 5,295 6,501 2,126 12,585 3,302 47,913 38,890 6,614 32,276 0,551 8,472 11,983 4,450 7,235 0,298 2,556 2,250 0,306 9,427 8,472 1,127 6,478 5,351 0,172 2,035 2,206 65,784 56,390 0,196 97,932 6,89% 9,86% 23,18% 8,22% 4,532 5,560 0,046 8,050 18,188 18,021 1,173 5,382 5,707 2,209 12,966 3,827 49,285 42,203 7,178 35,025 0,699 6,383 14,400 5,297 8,689 0,414 2,841 2,525 0,316 11,560 6,383 5,094 11,956 6,862 - 0,083 0,083 0,000 18,836 2003 CA 2004 BP 2004 CA 2005 BP 2005 CA 2006 BP

Taux

Produit

Contributions directes Compensations FD TIPP Droits de mutation Autres indirects Dotations Etat Autres Recettes relles de fonctionnement Dpenses relles de fonctionnement Personnel Autres Intrts de la dette Epargne brute Dpenses d'investissement Subventions verses quipement brut Autres Recettes d'investissement hors emprunts Dotations et subventions Autres Besoin de Financement Autofinancement / pargne brute Flux net de dette Emprunts Amortissements dette Solde de l'anne Reports Solde global Dette au 01/01 au 31/12

Source : Annuaire financier des dpartements

II - 81

Annexe 4 : volution budgtaire et comptable 2003-2006 des rgions (en milliards deuros)
2003 BP Milliards d' euros Bases FB FNB TP FB FNB TP FB FNB TP Produit vot 56,126 0,191 95,377 1,99% 4,93% 2,02% 1,117 0,009 1,927 3,053 2,956 1,950 0,000 1,468 1,534 4,365 0,249 12,523 8,103 3,065 1,932 0,000 1,427 1,553 4,488 0,308 12,772 7,727 57,989 0,194 97,838 1,99% 4,99% 2,03% 1,154 0,010 1,986 3,150 3,155 0,215 0,000 1,407 0,715 7,567 0,395 13,454 8,969 3,218 0,223 0,000 1,479 0,713 7,809 0,379 13,821 8,855 60,142 0,200 100,404 2,39% 5,79% 2,48% 1,437 0,012 2,490 3,939 3,892 0,227 0,105 1,587 0,758 8,009 0,510 15,087 10,337 4,004 0,239 0,457 1,623 0,911 8,081 0,515 15,830 10,153 62,425 0,203 103,632 2,54% 6,21% 2,68% 1,586 0,013 2,777 4,376 4,330 0,239 1,000 1,849 1,053 7,757 0,655 16,882 11,972 2003 CA 2004 BP 2004 CA 2005 BP 2005 CA 2006 BP

Taux

Produit

Contributions directes Compensations FD TIPP Cartes grises Autres indirects Dotations Etat Autres Recettes relles de fonctionnement Dpenses relles de fonctionnement Personnel Transferts verss Autres Intrts de la dette pargne brute Dpenses d'investissement Subventions verses Equipement brut Autres Recettes d' investissement hors emprunts Dotations et subventions dont FCTVA dont DRES dont Autres Autres Besoin de Financement Autofinancement / pargne brute Flux net de dette Emprunts Amortissements dette Solde de l'anne Reports Solde global Dette au 01/01 au 31/12

8,103 0,353 4,067 7,451 4,567 2,803 0,081 1,441 1,284 0,313 0,566 0,405 0,157 6,010 4,067 1,927 4,036 2,108 - 0,016 0,016 0,000 7,634

7,727 0,294 4,752 6,964 4,211 2,588 0,165 1,549 1,326 0,318 0,566 0,442 0,223 5,415 4,752 0,538 3,071 2,533 - 0,126 0,779 0,653 8,199

8,969 0,361 4,125 7,672 4,730 2,817 0,124 1,503 1,337 0,317 0,579 0,441 0,165 6,169 4,125 1,982 4,366 2,385 - 0,063 0,063 0,000 8,160

8,855 0,292 4,674 7,326 4,342 2,785 0,198 1,482 1,264 0,329 0,568 0,368 0,218 5,844 4,674 1,219 3,921 2,702 0,050 0,657 0,707 9,402

10,337 0,355 4,396 8,649 5,235 2,800 0,614 1,612 1,449 0,377 0,600 0,473 0,163 7,037 4,396 2,566 5,711 3,144 - 0,075 0,040 - 0,034 9,396

10,153 0,309 5,368 7,619 4,588 2,492 0,539 1,641 1,423 0,383 0,605 0,435 0,218 5,978 5,368 0,725 3,916 3,191 0,115 0,700 0,815 10,149

11,972 0,404 4,506 9,040 5,399 3,257 0,384 1,575 1,399 0,354 0,607 0,437 0,177 7,464 4,506 2,870 7,188 4,318 - 0,089 0,089 - 0,000 10,097

Source : Annuaire financier des rgions

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LISTE DES RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES Publications priodiques - Les collectivits locales en chiffres (ministre de lIntrieur - DGCL) - Rapports annuels de lobservatoire des finances locales - Notes semestrielles de conjoncture des finances locales en France (Dexia Crdit Local) - Rapports de la section des finances du Conseil conomique et social - Le financement externe et la gestion de trsorerie des collectivits locales , Andr Tissidre, 1988 ; - La taxe dhabitation , Rgis de Crpy, 1990 ; - Les droits daccise , Bernard Cambournac, 1991 ; - Lendettement public , Alain Prate, 1991 ; - Les prlvements sur les entreprises en France et dans la Communaut europenne , Jacques Lallement, 1991 ; - Le bilan et les perspectives de la dcentralisation , Marc Didierjean, 1994 ; - La fiscalit directe et la gestion de trsorerie des collectivits locales , douard Salustro, 1998 ; - Lavenir de lautonomie financire des collectivits locales , JeanPierre Brunel, 2001. Autres rapports du Conseil conomique et social - La dcentralisation et la rpartition des comptences entre les collectivits territoriales , Alex Raymond, 1991 ; - La dcentralisation et le citoyen , Claudette Brunet-Lechenault, 2000 ; - Dcentralisation, nouvelle politique contractuelle et avenir des contrats tat-rgions , Francis Vandeweeghe, 2004 ; - Prlvement obligatoires : comprhension, efficacit conomique et justice sociale , Philippe Le Clezio, 2005. tudes et rapports - Rapport du Conseil des impts sur limposition des revenus, 2000 ; - Rapport sur les finances locales, ministre de lIntrieur, DGCl, 2002 ; - Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, Cour des Comptes, 2006 ;

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- Rapport sur la fiscalit locale , Edmond Herv, Assemble nationale, 1989 ; - Les relations financires entre ltat et les collectivits locales , Franois Delafosse, Cour des Comptes, 1994 ; - Refonder laction publique locale , Pierre Mauroy, Premier ministre, 2000 ; - Perspectives dvolution de la fiscalit locale , Jean Arthuis, Snat, 2003 ; - La taxe dhabitation est-elle encore un impt local ? , Yves Frville, Snat, 2003 ; - Quelle fiscalit locale pour la nouvelle dcentralisation ? , Jean-Paul Vermes, Chambre de commerce et dindustrie de Paris, 2003 ; - Rapport de la Commission de rforme de la taxe professionnelle , Olivier Fouquet, Premier ministre, 2004 ; - Autonomie financire des collectivits territoriales , Guy Geoffroy, Assemble nationale, 2004 ; - Le financement des collectivits territoriales , Catherine Maubert, Groupe Racines, Commissariat gnral au Plan, 2004 ; - Les prlvements obligatoires et leur volution , Philippe Marini, Snat, 2005 ; - Propositions pour une rforme de la gouvernance fiscale , Grard Mestrallet et Michel Taly, Institut de lentreprise, 2005 ; - Des finances publiques au service de notre avenir , Michel Pbereau, ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, 2005 ; - Rapport de la commission denqute sur lvolution de la fiscalit locale, Herv Mariton, Assemble nationale, 2005 ; - Les finances locales (11e dition) , Michel Bouvier, LGDL, 2006 ; - Repenser les responsabilits locales , Jacques Caillosse, Institut de la dcentralisation, 2006.

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TABLE DES SIGLES

APA : APUL : ARH : ASSO : ATR : CCEC : CNP : CNSA : CSG : CTC : DGD : DGDA : DGE : DGF : DMTO : EPCI : FBCF : FCTVA : FDL : FFAPA : FSRIF : INSEE : IRPP : LFI : LFR : ODAC : ODAL : PIB : PO : RMI : SAFER : SIVOM : SIVU : TCA : TEOM : TFPB : TFPNB : TH : TIPP : TLE : TPA : TP : TVA : UE : VT : ZFU : ZUS : Allocation personnalise lautonomie Administration publique locale Agence rgionale de lhospitalisation Administration de scurit sociale Administration territoriale de la Rpublique Commission consultative dvaluation des charges Cotisation nationale de prquation Caisse nationale de solidarit pour lautonomie Cotisation sociale gnralise Collectivit territoriale de Corse Dotation gnrale de dcentralisation Dotation gnrale de dcentralisation Formation professionnelle Dotation globale dquipement Dotation globale de fonctionnement Droits de mutation titre onreux tablissement public de coopration intercommunale Formation brute de capital fixe Fonds de compensation de la taxe la valeur ajoute Fiscalit directe locale Fonds de financement de lallocation personnalise lautonomie Fonds de solidarit de la rgion le-de-France Institut national de la statistique et des tudes conomiques Impt sur le revenu des personnes physiques Loi de Finance initiale Loi de Finance rectificative Organismes divers dadministration centrale Organismes divers dadministration locale Produit intrieur brut Prlvements obligatoires Revenu minimum dinsertion Socit damnagement foncier et rural Syndicat intercommunal vocation multiple Syndicat intercommunal vocation unique Taxe sur les conventions dassurances Taxe denlvement des ordures mnagres Taxe foncire sur les proprits bties Taxe foncire sur les proprits non bties Taxe dhabitation Taxe intrieure sur les produits ptroliers Taxe locale dquipement Taxe professionnelle dagglomration Taxe professionnelle Taxe sur la valeur ajoute Union europenne Versement transport Zone franche urbaine Zone urbaine sensible

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

La fiscalit locale est gnralement juge bout de souffle, opaque voire archaque, injuste Le Conseil conomique et social dresse un tat des lieux et propose de fixer des principes pour une nouvelle rpartition fiscale et une rforme profonde du financement des collectivits territoriales. Il montre laide de pistes concrtes quune nouvelle donne est possible.