Departament dEconomia Aplicada Trabajo de investigacin del Programa de doctorado en Economia Aplicada

La poltica de vivienda en Espaa en el contexto de auge y crisis del sector residencial. Anlisis de la actuacin pblica en materia de vivienda en el inicio del s.XXI

Alumno: Jos Vte. Soler Girons Tutora: Aurora Pedro Bueno

ndice 1. 2. 2.1. 2.2. 3. 3.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. 3.1.5. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.3. 4. 4.1. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. 4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 5. 5.1. Introduccin .............................................................................................................. 4 Objetivo y contenido del trabajo ............................................................................... 5 Objetivos................................................................................................................ 5 Contenidos y fuentes de informacin utilizadas .................................................... 9 Anlisis y evaluacin de las polticas pblicas ....................................................... 12 El anlisis de las polticas pblicas ..................................................................... 12 Concepto de polticas pblicas......................................................................... 12 Marcos de referencia para el anlisis de polticas pblicas ............................. 13 Fases del anlisis de las polticas pblicas....................................................... 15 Metodologas y procedimiento de anlisis de polticas pblicas ..................... 17 Enfoques tericos en el anlisis de polticas pblicas ..................................... 18 Evaluacin de polticas pblicas.......................................................................... 20 Conceptos generales de la evaluacin de polticas pblicas ............................ 20 Enfoques y objetivos de la evaluacin econmica de polticas pblicas ......... 23 Consideraciones sobre la evaluacin de polticas pblicas.............................. 25 La evaluacin de polticas pblicas en el caso de la poltica de vivienda ....... 26 El anlisis y evaluacin de la poltica de vivienda: nuevos enfoques tericos Introduccin a la poltica pblica de vivienda. Visin general ............................... 35 Justificaciones tericas de la intervencin pblica en el mercado residencial .... 35 Qu se entiende por poltica pblica de vivienda ................................................ 37 El problema de la vivienda .............................................................................. 38 La poltica de vivienda en el contexto del Estado de Bienestar ....................... 40 Objetivos de la poltica pblica de vivienda .................................................... 42 Instrumentos y marco institucional de poltica de vivienda en Espaa ............... 44 Los Planes de Vivienda.................................................................................... 44 Los beneficios fiscales ..................................................................................... 46 La poltica urbanstica ...................................................................................... 47 La regulacin del mercado privado de alquiler de viviendas .......................... 48 La intervencin en el mercado financiero e hipotecario .................................. 50 Caracterizacin del periodo de auge en el ciclo residencial ................................ 53
1

desde la sostenibilidad .................................................................................................... 30

El mercado residencial durante el periodo 1998-2009 ............................................ 52

5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.3. 6. 6.1. 6.1.1. 6.1.2. 6.1.3. 6.1.4. 6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4. 6.3. 6.3.1. 6.3.2. 6.3.3. 6.4. 6.4.1. 6.4.2.

Auge de los niveles de precios y oferta de vivienda ........................................ 54 Anlisis de las variables explicativas del comportamiento de la demanda de Anlisis de las condiciones generales de financiacin .................................... 58 Las expectativas de revalorizacin como explicacin a la intensidad del auge La accesibilidad a la vivienda .......................................................................... 61 Consecuencias de la fase alcista del ciclo residencial ......................................... 62 El ajuste en el nivel general de precios de la vivienda y el stock de viviendas Los niveles de endeudamiento derivados del ciclo residencial expansivo ...... 64 Consideraciones finales ....................................................................................... 66

vivienda ...........................................................................................................................56

residencial. ...................................................................................................................... 60

sin vender........................................................................................................................ 63

Anlisis de los instrumentos de poltica de vivienda durante el periodo ................ 69 Los Planes de Vivienda ....................................................................................... 69 Aspectos relevantes del sistema de proteccin contenido en los Planes de Cambios significativos en las condiciones generales de los Planes de Vivienda Anlisis estadstico de los Planes de Vivienda analizados .............................. 74 Algunas consideraciones sobre los Planes de Vivienda como instrumento de Los beneficios fiscales ......................................................................................... 83 Anlisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el mbito estatal 84 Anlisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el mbito Anlisis estadstico........................................................................................... 88 Algunas consideraciones sobre los efectos los beneficios fiscales .................. 89 La poltica urbanstica ......................................................................................... 90 El rgimen de valoracin del suelo .................................................................. 91 La regulacin de los Patrimonios Pblicos de Suelo ....................................... 92 La regulacin de suelo destinado a vivienda protegida ................................... 93 Intervencin en el mercado privado de alquiler .................................................. 94 La regulacin del mercado de alquiler ............................................................. 94 Otras medidas de intervencin pblica en el mercado del alquiler ................. 96
2

Vivienda...........................................................................................................................69 analizados ....................................................................................................................... 72

poltica de vivienda......................................................................................................... 81

autonmico ..................................................................................................................... 87

6.5. 7. 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 8. 8.1. 8.2. 9.

Intervencin en el mercado financiero e hipotecario........................................... 97 El gasto pblico relacionado con la poltica de vivienda ...................................... 100 El gasto pblico directo ..................................................................................... 100 El gasto fiscal .................................................................................................... 103 El gasto pblico total ......................................................................................... 105 El gasto social en la poltica de vivienda........................................................... 106 Importancia del gasto pblico en materia de vivienda con relacin al PIB ...... 107 Algunas propuestas de reforma de los instrumentos de poltica de vivienda........ 109 Algunas justificaciones sobre la necesidad de las reformas .............................. 112 Propuestas de reforma de los instrumentos de poltica de vivienda .................. 114 Conclusiones ......................................................................................................... 117

Bibliografa ................................................................................................................... 124 Legislacin ................................................................................................................... 130

1. Introduccin La vivienda es uno de los aspectos ms relevantes desde una perspectiva econmica y social de las sociedades occidentales actuales. Por una parte la vivienda constituye uno de los elementos que contribuyen de manera destacable tanto a la seguridad econmica como a la integracin social de la ciudadana. Adems, la produccin y provisin de los servicios econmicos asociados a la vivienda constituyen uno de los sectores econmicos de importante aportacin a la produccin de una economa. La relevancia que la vivienda tiene sobre el conjunto de la sociedad queda patente con el anlisis de la economa espaola en los ltimos aos, ya que para entender la diversidad y complejidad econmica en Espaa desde finales del s.XX hasta la actualidad. Tanto el ltimo ciclo econmico expansivo como la posterior y actual crisis econmica tienen especial relacin con la vivienda. Es por ello que la vivienda representa un campo central de anlisis e investigacin econmica motivado por varias razones. El coste que representa para los hogares la satisfaccin de esta necesidad bsica, los agentes y mecanismos mediante los cules se proveen dichos servicios, la importancia de la vivienda sobre el conjunto de sectores econmicos presentes en una economa, los aspectos y elementos econmicos que describen el denominado problema de la vivienda, el grado o nivel de intervencin pblica existente en una sociedad para asegurar la disponibilidad de vivienda para el conjunto de la ciudadana, la evaluacin sobre el conjunto de polticas pblicas derivadas de dicha intervencin, etc. constituyen algunos de los campos de estudio e investigacin econmica en esta materia. En este trabajo se abordan las cuestiones ms significativas que afectan desde una perspectiva econmica a la vivienda y a la poltica pblica en dicha materia, acotando el periodo temporal de estudio entre finales del s.XX y la actualidad.

2. Objetivo y contenido del trabajo 2.1. Objetivos

El objetivo de esta investigacin es analizar y evaluar la poltica pblica de vivienda en Espaa desde finales de los aos 90 hasta finales de la primera dcada del s.XXI. Para ello se estudia el contexto econmico general en el cual ha tenido lugar esta poltica pblica, se analiza y describe el problema de la vivienda, como primera fase de anlisis de toda poltica pblica, y posteriormente se evalan los instrumentos y resultados que componen esta poltica pblica, como son: los Planes de Vivienda, los beneficios fiscales en materia de acceso a la vivienda, la poltica urbanstica, las medidas de intervencin en materia de regulacin el mercado de alquiler privado de viviendas y la intervencin en el mercado financiero e hipotecario. Con respecto al contexto econmico en el cual se desarrollan estos instrumentos particularmente se estudia el ciclo residencial del mercado de vivienda que ha tenido lugar durante estos aos, con el objetivo de establecer posibles relaciones entre dicho ciclo y la poltica de vivienda desarrollada. Para definir el objetivo de este trabajo se han considerado las investigaciones realizadas sobre la poltica de vivienda en Espaa hasta principios de los aos 90 (Pedro, A., 2000), as como durante la ltima dcada del s.XX (Leal, J., 2005). Partiendo las conclusiones de estas dos investigaciones, este trabajo pretende valorar si durante el periodo de referencia del mismo la poltica de vivienda en ha experimentado algn cambio sustancial, o si por al contrario se han mantenido las mismas pautas en aquello que se refiere a los objetivos planteados por la poltica pblica de vivienda, as como a la efectividad en sus instrumentos implementados para abordar la resolucin del problema que da sentido a toda poltica pblica. Adems, en el presente trabajo se analiza las diferentes acepciones, condicionantes y perspectivas que han determinado, durante el periodo de estudio elegido, el problema de la vivienda, para evaluar en qu grado este problema ha variado. En primer lugar, de dichas investigaciones se puede extraer una primera conclusin que la poltica de vivienda en Espaa ha estado tradicionalmente excesivamente vinculada al ciclo residencial. Es por ello que en las fases alcistas del mercado residencial, la poltica
5

de vivienda no ha evitado los efectos negativos del mismo, fundamentalmente en aquello relativo al incremento en las dificultades econmicas para el acceso a la vivienda. Ello se debe a la subordinacin de la poltica de vivienda al crecimiento econmico proporcionado por el sector de la construccin residencial. Por otra parte, estas investigaciones plantearon la necesidad de un cambio profundo en los mecanismos de intervencin pblica en materia de poltica de vivienda, es decir, en los instrumentos que la definen. A modo de sntesis, las anteriores investigaciones cuestionaban el sistema de proteccin en materia de vivienda como el adecuado para garantizar el derecho a la vivienda por parte de la ciudadana. Este cuestionamiento se basaba en la crtica, en trminos de eficiencia y equidad, a los siguientes instrumentos de poltica de vivienda: los Planes de Vivienda, la poltica de beneficios fiscales, la poltica urbanstica y la regulacin del mercado privado de alquiler Con respecto a los Planes de Viviendas las crticas se centraban en: Las viviendas protegidas destinadas a la venta representaban el ncleo principal de este instrumento de poltica de vivienda, hecho que dificulta el acceso a la vivienda por parte de los hogares con menores recursos, relevando un escaso carcter social de esta actuacin en materia de poltica de vivienda Las figuras de proteccin presente en los Planes de Vivienda favorecen la propiedad como rgimen predominante en la tenencia de los hogares, hecho que en cierto modo reduce la responsabilidad permanente de las Administraciones Pblicas en su objetivo de facilitar y mejorar las condiciones de alojamiento del conjunto de la poblacin Del conjunto de actuaciones contenidas en estos Planes es destacable la ausencia del alquiler como rgimen de tenencia objeto de proteccin La falta de mecanismos de control por parte de las Administraciones Pblicas que eviten uso indebido de las Viviendas Protegidas, en especial en la adquisicin de estas viviendas por parte de hogares de rentas medias e incluso altas. Adems, esta ausencia de control tambin se observaba en la asignacin de las viviendas protegidas por parte de la iniciativa privada, que era quin en mayor medida provea este tipo de viviendas, atendiendo a criterios de escasa equidad social. Por ltimo, los casos de sobreprecio en las transacciones de

vivienda protegida tambin representaban un elemento pernicioso del sistema de proteccin en materia de acceso Los instrumentos de subsidiacin de intereses y de acceso a la financiacin cualificada excluye a los hogares con menores rentas, ya que las entidades que conceden dicha financiacin privilegian a los hogares con solvente capacidad de pago. Los lmites de renta del hogar para poder acceder a las viviendas en propiedad son tan elevados que gran parte de la poblacin puede acogerse a este tipo de ayudas. Ello genera problemas de asignacin eficiente y equitativa de los beneficios contenidos en los Planes de Vivienda. Por lo que se refiere a la poltica de beneficios fiscales, las crticas se centraron en los siguientes trminos: Su diseo era social y econmicamente regresivo, ya que los hogares que mayoritariamente podan beneficiarse de este instrumento de poltica de vivienda eran aquellos hogares que podan acceder a la compra de una vivienda, hecho que supone tanto un ahorro previo como la posibilidad de acceder a financiacin ajena. Esta poltica fiscal no tena establecidos lmites en la renta declarada por parte de los hogares que podan acogerse a estos beneficios, con los efectos regresivos que ello implicaba Adems se generaban inequidades entre hogares con los mismos niveles de renta declarada, pero que accedan a su vivienda principal en diferente rgimen de tenencia, ya que esta poltica fiscal beneficiaba en mayor medida a los hogares que accedan a su vivienda principal en propiedad que a aquellos que lo hacan en alquiler. A pesar que esta poltica fiscal deca estar orientada a reducir el coste global de adquisicin de la vivienda, estos beneficios fiscales contribuyeron al incremento general de los precios de vivienda, dada la posibilidad de capitalizacin de los mismos por parte de la oferta de viviendas En tercer lugar, y con relacin a la poltica urbanstica, las crticas apuntadas fueron: En el diseo de este instrumento de poltica de vivienda, y a pesar de conocer que el mercado del suelo era un mercado imperfecto, donde las variables de precio y cantidades no funcionaban de la forma que establece la economa

convencional o neoclsica, las Administraciones Pblicas implcitamente daban por hecho que era la caresta del suelo disponible para la edificacin residencial la causante de incrementos en los precios en este mercado, y a su vez incrementos en el nivel general del precio de la vivienda. La poltica urbanstica en Espaa se basaba en principios desarrollistas, es decir, priorizando la creacin de nueva ciudad y espacios urbanos en contraposicin de la reutilizacin y renovacin del espacio urbano existente. Adems las Administraciones Pblicas espaolas, en un claro ejemplo de excepcionalidad con relacin a otras tradiciones legislativas en materia de urbanismo, cedan la iniciativa en el desarrollo y construccin de la ciudad a agentes privados, ya fueran stos los propietarios de suelo o promotores privados Los instrumentos legales diseados para el desarrollo de la poltica urbanstica no eran eficaces en el objetivo de garantizar la socializacin de las plusvalas generadas por la accin urbanstica. Esta socializacin de dichas plusvalas hubiera permitido disponer de recursos econmicos y urbansticos para desarrollar una poltica de vivienda encaminada a garantizar el acceso a la vivienda en condiciones dignas y econmicamente sostenibles. El diseo de la poltica urbanstica en su conjunto no estaba relacionada con coherencia con otros instrumentos de poltica de vivienda, especialmente con los Planes de Vivienda. Con respecto las medidas de intervencin en el mercado de alquiler privado, las investigaciones consideradas detectaron un sistema dual entre contratos de alquiler con alta proteccin para el inquilino y otro liberalizado en las variables fundamentales de este tipo de regulacin. Adems, el mercado de alquiler privado de viviendas estaba caracterizado por su estrechez, es decir, la existencia de problemas relacionados una oferta insuficiente, de escasa calidad en las viviendas del parque residencial en alquiler y por la incertidumbre en la resolucin de conflictos entre propietarios e inquilinos. Por ltimo, estas investigaciones concluan que el conjunto de instrumentos de la poltica de vivienda no evitaban, ms bien al contrario, los problemas del modelo residencial espaol. Estos problemas eran: los constantes incrementos de precio de la vivienda con un fuerte componente especulativo, el predominio y fomento de la construccin de nuevas viviendas a pesar del creciente fenmeno de las viviendas vacas
8

y la infrautilizacin del parque residencial, el elevado endeudamiento privado relacionado con la adquisicin de viviendas por parte de los hogares, la utilizacin de los procesos de revalorizacin de la vivienda como instrumento de fomento del propio ciclo residencial y la propiedad como rgimen extremadamente predominante en los hogares espaoles. Una vez analizado el ciclo residencial, el problema de la vivienda y los instrumentos de poltica de vivienda y su grado de efectividad a lo largo del periodo de referencia, este trabajo tambin tiene por objetivo plantear en qu medida pueden ser necesarios cambios en el actual diseo del conjunto de la poltica de vivienda, y por consiguiente en los instrumentos que las Administraciones Pblicas tengan implementados. 2.2. Contenidos y fuentes de informacin utilizadas

Los contenidos de este trabajo son, en primer lugar, el marco terico general entorno a los conceptos ms relevantes del anlisis y evaluacin de las polticas pblicas. Entendiendo la poltica de vivienda como poltica pblica se describe qu se entiende por poltica pblica, es decir conceptos, marcos de referencia, fases de anlisis, metodologas utilizadas y los principales enfoques tericos. Adems, se realiza un repaso detallado en la fase de evaluacin de polticas pblicas, considerando los principales enfoques de esta fase del anlisis de polticas pblicas, qu se entiende por evaluacin, qu instrumentos existen para realizar dicha evaluacin, as como las particularidades propias de la evaluacin de la poltica de vivienda. Una vez establecido el marco terico del trabajo se describe en el siguiente apartado en qu consiste la poltica pblica de vivienda, aportando las justificaciones tericas existentes en la literatura para su existencia. Junto con estas justificaciones se describen, desde un punto de vista terico, los instrumentos clsicos diseados para el desarrollo de la misma. En los siguientes aparatados, partiendo del enfoque terico previo, se realiza un anlisis y evaluacin del conjunto de la poltica de vivienda durante el periodo de referencia de este trabajo, as como del ciclo residencial ocurrido en Espaa, para establecer los rasgos principales del mismo, y establecer posibles conexiones con la evolucin de los
9

instrumentos de poltica de vivienda. Para el anlisis de la poltica de vivienda desarrollada se estudian los siguientes aspectos: Es importante destacar que en el inicio del periodo estudiado tienen lugar una serie de cambios normativos sustanciales relacionados con estos instrumentos de poltica de vivienda que sern el punto de partida del anlisis, tanto cualitativo como cuantitativo, del trabajo propuesto Con respecto a los Planes de Vivienda se estudian los comprendidos entre los aos 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008 y el actualmente en vigor 2009-2012. Por una parte se estudian las variables ms significativas de estos Planes de Vivienda, como son objetivos financiados, tipologa de las actuaciones protegibles, financiacin acogida a los Planes de Vivienda, tipos de inters aplicados en los mismos, precios mximos de venta de la vivienda protegida, etc. Por otra, se analizan los cambios normativos que hayan podido modificar algunos aspectos esenciales de este instrumento de poltica pblica de vivienda, como por ejemplo en tipologa de la actuaciones contenidas en los Planes, en las condiciones socioeconmicas exigidas a los hogares que se beneficien de este instrumento, metodologa del clculo de las ayudas, etc. El estudio, anlisis y evaluacin de la poltica de beneficios fiscales relacionados con la vivienda se inicia con el anlisis de la reforma del Impuesto de la Renta de las Personas Fsicas que tuvo lugar en 1998. Posteriormente se repasan los cambios normativos desde esta fecha que han afectado a este tipo de poltica. Adems se analizan los datos estadsticos ms significativos de este instrumento de poltica de vivienda. Considerando tanto los Planes de Vivienda como los beneficios fiscales, este trabajo analiza y evala adems el gasto pblico que estos instrumentos han generado para las Administraciones Pblicas, tanto en su magnitud como en su tipologa La poltica urbanstica durante el periodo de referencia de este estudio y su relacin con el conjunto de la poltica pblica en materia de vivienda experiment un sensible cambio normativo en 1998, mediante la reforma de la legislacin estatal en materia de suelo con la Ley 6/1998 de Rgimen del Suelo y Valoraciones. Es a partir de este significativo cambio normativo cuando se analizan los detalles ms relevantes de este instrumento de poltica de vivienda,

10

examinando los efectos de esta modificacin legislativa en los instrumentos urbansticos que tienen mayor relacin con la poltica de vivienda. Estos instrumentos urbansticos son los Patrimonios Pblicos de Suelo, y las reservas urbansticas destinadas a la construccin de viviendas protegidas En cuarto lugar, se analiza la situacin del mercado de alquiler privado de viviendas durante el periodo de referencia, as como los aspectos normativos que afectan a la regulacin de este mercado con la entrada en vigor de la Ley 19/2009 de medidas de fomento y agilizacin procesal del alquiler. Por ltimo, se estudian los aspectos ms relevantes en materia de intervencin en los mercados financiero e hipotecario, as como los derivados de los mecanismos pblicos implementados para la valoracin de inmuebles. Tras la revisin de los instrumentos de la poltica de vivienda, se analiza una variable clave en toda poltica pblica como es la incidencia de la misma desde el punto de vista del gasto pblico generado. En este apartado se estudia el gasto pblico en vivienda desde sus distintas tipologas: gasto directo, indirecto y social en vivienda, relacionando estas magnitudes con el PIB para estimar la importancia de esta poltica de vivienda. Posteriormente, en este trabajo se analizan algunas propuestas realizadas durante el periodo de referencia de modificacin y reforma tanto de los objetivos de la poltica de vivienda como de sus instrumentos. Por ltimo, las conclusiones del trabajo pretenden ofrecer respuestas a los objetivos previamente establecidos, apoyndose en el anlisis y evaluacin de los instrumentos de poltica de vivienda y la situacin actual del problema de vivienda.

11

3. Anlisis y evaluacin de las polticas pblicas 3.1. El anlisis de las polticas pblicas

El anlisis de las polticas pblicas tiene por objeto centrarse en los problemas pblicos, y en los instrumentos que articulan las distintas administraciones pblicas para intentar resolverlos. Uno de los aspectos ms relevante para el anlisis de las polticas pblicas es indagar el porqu un problema pblico es considerado como tal, para la sociedad y para los poderes pblicos. El anlisis de polticas pblicas es objeto de estudio del conjunto de ciencias sociales, como la economa, la sociologa, la ciencia poltica, las ciencias de la educacin y la pedagoga, la psicologa o el trabajo social. Estas ciencias sociales, y utilizando el anlisis de polticas pblicas, dan lugar a estudiar mbitos ms concretos de la accin pblica relacionados con cada una de ellas. 3.1.1. Concepto de polticas pblicas

El anlisis de las polticas pblicas abarca el estudio del conjunto de aspectos que inciden y aportan conocimiento entorno a la accin pblica ante determinadas realidades. Entre ellas destacan varias (Perez Sanchez, M., 2005): Cul son los problemas existentes en la sociedad, la magnitud y diferentes perspectivas de los mismos, as como a qu poblacin afecta Cul es la dinmica entre los diferentes agentes sociales existentes y activos en una sociedad en relacin a un determinado problema social, y cul es su respuesta, implicacin y participacin en el proceso de construccin de una determinada poltica pblica Cules son los objetivos que son planteados en toda poltica pblica, su grado de coherencia con la magnitud del problema y la probabilidad que dichos objetivos sean satisfechos Cules son los instrumentos puestos a disposicin de una poltica pblica y su tipologa (humanos, presupuestarios, organizativos) El anlisis de las polticas pblicas es eminentemente prctico y con aplicaciones concretas, es decir, debe dar respuestas a realidades concretas a los problemas pblicos, mediante las consiguientes polticas pblicas desarrolladas. Por ello, este anlisis debe
12

de ser de utilidad para que las administraciones pblicas pueda desarrollar iniciativas con el objetivo de solucionar realidades problemticas. (Bustelo, M. 2001). El anlisis de las polticas pblicas ha ido aumentando su campo de anlisis fundamentalmente por el incremento de la complejidad implcita en las sociedades, hecho que adems afecta a los problemas sociales, que se relacionan y entrelazan entre ellos. En cierto modo, el avance en el anlisis de las polticas pblicas ha derivado de estudiar cmo y porqu se toman determinadas decisiones pblicas en materia de desarrollo de polticas pblicas a un anlisis de polticas pblicas que pretende conocer cmo se ejecutan las polticas pblicas diseadas, los posibles cambios en las mismas fruto de presiones externas a los mbitos de decisin, los efectos en la sociedad y el problema que dio lugar a la poltica pblica concreta, y en resumen, a su evaluacin global de toda las facetas necesarias para la existencia de una poltica pblica (Bustelo, M. 2001). A la hora de estudiar cules son los elementos centrales de todo anlisis de polticas pblicas, las preguntas previas que requieren de un proceso de investigacin son (Gom, R. y Subirats, J., 1998): Cul es el grado de intervencin pblica en la resolucin de los problemas de toda sociedad, basndose para ello en posicionamientos ideolgicos de menor o mayor intervencin pblica en el mbito privado de las decisiones, as como en distintos modelos de Estado del Bienestar. Cmo se determina el poder en una sociedad, observando el grado de participacin de los actores existentes, as como las caractersticas del modelo o rgimen poltico imperante en trminos de democracia Cmo se determina el bienestar social o pblico, si en tanto agregacin de preferencias individuales de aquello considerado como ptimo o deseable, o si por el contrario existe un mbito poltico necesario para determinar las preferencias sociales que no pueden ser expresadas individualmente 3.1.2. Marcos de referencia para el anlisis de polticas pblicas

Todo anlisis de poltica pblica puede contextualizarse en dos mbitos de referencia, como son el anlisis de las polticas pblicas y el anlisis para las polticas pblicas
13

(Grau, M. y Mateos, A. 2002). El primero se basa en determinar los mecanismos sociales y polticos mediante los cuales determinados problemas son considerados problemas pblicos, formando parte de la agenda pblica, que derivan en una serie de iniciativas que activan recursos pblicos y por ltimo, estas iniciativas acciones son evaluadas. Con ello, el anlisis de las polticas pblicas se puede afirmar que describe una poltica pblica analizada, es decir, responde a un carcter descriptivo de la misma, y que en la tradicin cientfica en el campo del anlisis de polticas pblicas ha derivado en el policy making. En segundo lugar, el anlisis para las polticas pblicas est basado mediante instrumentos cuantitativos y teoras polticas, buscando el objetivo de realizar afirmaciones para una mejora de las decisiones pblicas. Desde esta perspectiva el anlisis de polticas pblicas ofrece una visin prescriptita, en cierto modo de cmo debera ser la poltica analizada en cuestin, dando lugar en la tradicin cientfica al denomindado policy analysis. No obstante, estos enfoques, descriptivo y prescriptivo del anlisis de polticas pblicas, debe ser sido integrado en todo anlisis para poder ofrecer respuestas a la resolucin de los problemas que las polticas pblicas pretenden abordar. Fruto de ello, se puede establecer las distintas tipologas de estudios que abordan el anlisis de polticas pblicas, como son (Perez Sanchez, M., 2005): Estudios sobre el contenido de las polticas pblicas: en ellos se describe el origen de una determinada poltica pblica, cules han sido sus fases, as como los resultados de las mismas. Estudios sobre el proceso de las polticas pblicas: analizan los mecanismos mediante los cules una determinada realidad social se convierte en objeto de diseo de determinadas polticas pblicas, considerando los factores sociales, econmicos, histricos, etc. que determinan el contexto que propicia toda poltica pblica. Estudios sobre los productos de las polticas pblicas: esta tipologa de anlisis de polticas pblicas pretende conocer los motivos que explican las diferencias en intensidad presupuestaria y de dotacin de recursos de las diferentes polticas pblicas, considerando para ello las variables del contexto en el que se determinan dichas polticas, como econmicas, sociales, culturales, tecnolgicas, etc.

14

 Estudios de evaluacin de las polticas pblicas: son estudios con una doble vertiente, tanto descriptivos como prescriptivos, y analizan fundamentalmente el impacto de la poltica pblica analizada. Informacin para los creadores de polticas pblicas y propuestas de mejora en el proceso: pretenden ofrecer informacin relevante, tanto cuantitativa como cualitativa a las instancias pblicas responsables de la implementacin de toda poltica, con el objeto de una mejora en el diseo de la misma. Conjuntamente con stos, tambin se pueden considerar como anlisis de polticas pblicas aquellos estudios que ofrecen mejoras y cambios en el diseo operativos de las instancias pblicas encargadas de desarrollar una poltica pblica determinada. 3.1.3. Fases del anlisis de las polticas pblicas

El objetivo del anlisis de polticas pblicas es el de estudiar los procesos de generacin y desarrollo de estas polticas, es decir, analizar porqu un problema pblico es definido como tal, mediante qu mecanismos estos problemas pasan a formar parte de la agenda pblica, bajo qu premisas se adoptan las decisiones que conforman la concrecin de las polticas pblicas, cmo se realiza la evaluacin de las polticas pblicas diseadas, etc. Para ello el anlisis de polticas pblicas utiliza el enfoque de fases, es decir, en qu partes est estructurada toda poltica pblica. Estas fases son (Grau, M. Y Mateos, A. 2002): Definicin e identificacin del problema. En esta fase se pretende responder a cul o cules son los problemas que dan sentido a la accin pblica, las causas del mismo as como a quin afecta dicho problema. Tambin se analiza en qu medida el problema que se ha identificado puede evolucionar de no ser abordado por ninguna poltica pblica. Consideracin del problema en la agenda pblica de los problemas. Una vez definido el problema, el anlisis de polticas pblicas estudia los mecanismos mediante los cuales ste se introduce en la agenda pblica. Para conocer e identificar el problema que con posterioridad abordar la poltica pblica particular es necesario considerar los elementos y factores que determinan la visualizacin de una determinada realidad social o econmica como problema, como por ejemplo los grupos de presin, la aparicin de nuevas realidades
15

sociales, la tarea de investigadores sociales, etc. Es importante destacar la idea, tanto en la definicin e identificacin, como en la consideracin del problema en la agenda pblica de todo problema que ste es un concepto y una realidad construida subjetivamente, fundamentalmente por los actores participantes en este proceso, donde los valores e intereses de estos agentes permiten que sea reconocido, tanto por parte de la sociedad en general como por parte de la propia administracin pblica, y consecuentemente derive en la formulacin de determinadas acciones pblicas. Formulacin de las acciones pblicas y su posterior legitimizacin ante la sociedad. Para abordar el problema, el anlisis de polticas pblicas plantea cules son las alternativas posibles para abordar y resolver el problema pblico, estimando los costes y efectos positivos que de cada accin se pudieran derivar. La formulacin de polticas pblicas requiere el establecimiento de objetivos que han de ser satisfechos por las acciones contenidas en una poltica pblica en concreto, as como la comparativa entre las posibles medidas que podran abordarse. Para conocer los fundamentos en los cules est basada toda elaboracin de polticas pblicas existen diferentes perspectivas claves: aquella que se basa en el principio de racionalidad plena de los agentes implicados en el proceso para dicha elaboracin (perspectiva racionalista); aquella que considera diferentes limitaciones de racionalidad en los agentes participantes en el proceso de elaboracin de polticas pblicas (perspectiva de racionalidad limitada), y aquella considera que la interaccin entre los agentes implicados en la misma es la que explica esta fase de toda poltica pblica (perspectiva incrementalista). Eleccin, implementacin y desarrollo de las acciones y decisiones pblicas. Del conjunto de opciones que pueden ser puestas en marcha, el proceso de eleccin, atendiendo a criterios de eficiencia y viabilidad, es una de las fases ms relevantes del anlisis de polticas pblicas. Con ello se asignan responsabilidades, recursos y acciones concretas que permiten la accin prctica de la poltica pblica. Esta eleccin deriva adems del estudio en trminos de oportunidad poltica y tcnica de todas las acciones pblicas Valoracin y evaluacin de los efectos e impactos de las acciones. Mediante la evaluacin se pretende responder al grado de efectividad de las polticas pblicas en funcin de los objetivos previamente establecidos. Tambin,

16

mediante la valoracin y evaluacin de las polticas pblicas se establecen pautas de mejora al diseo inicial de dichas polticas. Para analizar cada una de las fases que componen las polticas pblicas por lo tanto es necesario tener en consideracin el papel y la dinmica de los diferentes aspectos que condicionan dichas polticas, como son agentes o actores que participan en la definicin del problema, tipologa de las instituciones existentes en el contexto social y poltico que determinan cada accin o poltica en cuestin, los mecanismos de decisin elegidos, el papel de la participacin de aquellas instituciones o colectivos afectados por las acciones pblicas, los mecanismos de evaluacin dispuestos y los planteamiento ideolgicos imperantes o predominantes en la poltica pblica. Para ello, el anlisis de polticas pblicas ofrece un enfoque de estudio de cada una de las fases en las que se descompone cada poltica pblica, no obviando adems la necesidad de observar de manera globalmente integrada el conjunto de dichas fases. 3.1.4. Metodologas y procedimiento de anlisis de polticas pblicas

El anlisis de polticas pblicas aporta informacin y resultados sobre los hechos que las propician, sobre los valores implcitos en toda poltica pblica y sobre el conjunto de acciones diseadas. Para ello, el anlisis de polticas pblicas se sirve de tres perspectivas, como son la emprica, donde se refleja y describe cules son las causas y consecuencias de una determinada poltica pblica, la evaluativa, que analiza cul es el valor en trminos sociales de la existencia polticas pblicas concretas, y normativa, que ofrece posibles alternativas a las polticas pblicas analizadas junto con recomendaciones para abordar la necesidad de la resolucin de un determinado problema pblico. Derivados de estas perspectivas, los procedimientos y metodologas utilizados en el anlisis de polticas pblicas son el seguimiento, que genera informacin sobre las causas y consecuencias de la poltica estudiada; el pronstico, que intenta estimar y anticipar los efectos de una medida a implementar; evaluacin, que valora tanto de polticas realizadas como de aquellas que todava no se han llevado a la prctica; recomendaciones, que ofrece posibles alternativas en materia de una determinada poltica para obtener unos resultados esperados; la estructuracin de problemas, que
17

jerarquiza el conjunto de problemas a los que toda poltica pblica pretende dar respuesta, asocindose adems el conjunto de alternativas a implementar; y la deduccin de problemas, metodologa que ofrece deducir en qu medida los problemas pueden ser potencialmente resueltos en funcin de cada una de las medidas de poltica pblica (Bustelo, M., 2001). 3.1.5. Enfoques tericos en el anlisis de polticas pblicas

Todo anlisis de polticas pblicas intenta dar respuesta a las cuestiones centrales que aborda este anlisis, como por ejemplo, qu determina la variacin de una determinada poltica, cul es el grado de democracia que conlleva una determinada poltica, o por qu los resultados de una misma poltica pblica puede ser distintos en diferentes pases o regiones. Los enfoques tericos en cuanto a la ciencia poltica y el papel del Estado en el anlisis de polticas ms relevantes en el anlisis de polticas pblicas pueden agruparse en cinco grandes grupos (Meny, I. y Thoenig, J., 1992). Para estos enfoques, las polticas pblicas son variables dependientes de una serie de condicionantes (polticos, econmicos, sociales) que cada uno de ellos considera los relevantes en el anlisis. El primer enfoque prioriza al individuo como eje a partir del cual se construyen las necesidades que las polticas pblicas atienden. Es el denominado Public Choice, estableciendo que los agentes polticos actan de igual modo que los agentes econmicos. La base terica del comportamiento del individuo, tanto poltico como econmico, ser el de satisfaccin de sus intereses y de maximizacin de sus utilidades. Adems, los individuos son considerados racionales, hecho que les permite conocer perfectamente tanto intereses como la satisfaccin de los servicios que les puedan proveer las polticas pblicas. Por lo tanto, el Estado, como agente que implementa y formula las polticas pblicas es concebido de un modo funcionalista, es decir, para atender a las demandas personales planteadas por los individuos, que operan en trminos de eficiencia y racionalidad en sus decisiones. En segundo lugar, el Welfare Economics, que coincide en la racionalidad econmica de los agentes, tanto privados como pblicos, como eje para el anlisis de las polticas
18

pblicas. No obstante, este enfoque terico considera la imposibilidad de determinar correctamente el conjunto de demandas sociales, ya que el mecanismo de mercado puede presentar dificultades para este propsito. Para ello, el Estado debe intervenir con el objetivo de asegurar la racionalidad y eficiencia en la eleccin de las demandas y decisiones sociales, a la vez que determina estas demandas por la imposibilidad de agregar demandas individuales para obtener las del conjunto de la sociedad. En tercer lugar, existen un grupo de teoras que plantean el anlisis de polticas pblicas considerando al Estado como una institucin que sirve para satisfacer los intereses de determinados grupos o clases sociales establecidos en una sociedad. Son los anlisis neomarxistas aquellos que se basan en esta concepcin de teora poltica, donde el Estado mediante la articulacin e implementacin de polticas pblicas favorece los intereses del capital, evidenciando cierta falta de autonoma en las decisiones del propio Estado. Los anlisis de polticas pblicas realizados bajo este enfoque terico se centran en los resultados de las mismas y en los mecanismos mediante los cuales el Estado es condicionado y subordinado a intereses particulares. El enfoque denominado pluralismo o corporatismo se basa en el anlisis de grupos sociales, que actan como grupos de inters y presin en el proceso poltico que determina al Estado y las polticas pblicas. La tarea y objetivo del Estado segn este enfoque es de organizar y validar a cada grupo social para la participacin en la conformacin de una determinada poltica pblica. El neoinstitucionalismo es el enfoque terico que explica el anlisis de polticas pblicas segn los actores e instituciones presentes en cada faceta de toda poltica pblica. Las instituciones son las herramientas existentes en toda sociedad mediante las cuales son solucionados los problemas de informacin e intercambio, facilitndose los acuerdos entre distintos actores sociales. El entramado de instituciones y actores determinan las polticas pblicas, que estn acorde a las relaciones y pactos sociales que se dan en una sociedad ante un determinado problema social, cuya consideracin como tal viene definida por estas instituciones y actores.

19

3.2. Evaluacin de polticas pblicas

La evaluacin de polticas pblicas, tal y como se ha descrito anteriormente, es una de las fases en las que se descompone el anlisis de polticas pblicas. En este apartado se analizan con mayor profundidad los aspectos ms relevantes de esta fase, que sirven de marco terico para el presente trabajo. 3.2.1. Conceptos generales de la evaluacin de polticas pblicas

La evaluacin de polticas pblicas forma parte de una de las fases en que consiste el anlisis de polticas pblicas. Esta fase se compone del conjunto de instrumentos y metodologas de anlisis de polticas pblicas que permiten investigar acerca del grado de eficacia de las intervenciones pblicas en la sociedad, la coherencia con los objetivos planteados y el impacto sobre el problema social que dio lugar a una determinada poltica pblica. El estudio y evaluacin de las polticas pblicas pretende valorar en qu medida las diferentes alternativas de estas polticas satisfacen la consecucin de logros previamente establecidos. Desde el mbito de las ciencias sociales, la evaluacin es la aplicacin del conocimiento cientfico a los resultados de determinadas polticas pblicas (Souto, M, 2006). Adems, la evaluacin de polticas pblicas puede centrar su objeto en cada una de las fases en la que se descompone toda poltica pblica, es decir, puede evaluarse cmo se consider un determinado problema social, cules fueron los mecanismos que dieron lugar a una determinada poltica pblica y cmo sta se implement, y por ltimo cules son los resultados e impactos del conjunto de acciones pblicas en la realidad social en la toda poltica pblica incide (Prez-Durante Bayona, I., 2008). Con ello se plantea como enfoque metodolgico que la evaluacin adopte una perspectiva integral del conjunto de aspectos, normas, recursos, juicios de valor, etc. que condicionan y definen la poltica pblica concreta que se evala. Este enfoque integral de la evaluacin de polticas pblicas sobre las fases de diseo, planeamiento, puesta en marcha y resultados permite a su vez un proceso de retroalimentacin que est dirigido a ajustar y mejorar las acciones pblicas evaluadas.

20

Por ello, es relevante entender la evaluacin de la poltica pblica como una fase ms del conjunto de etapas en que se compone el anlisis de polticas pblicas. La justificacin inicial de la existencia de una determinada poltica pblica es la existencia de un problema, que mediante la formulacin de una serie de acciones en materia de intervencin trata de resolver las consecuencias de la problemtica diagnosticada. En este sentido, las evaluaciones pueden centrarse en la formulacin y el diseo de la poltica pblica, analizando en qu consiste el problema que la poltica pretende resolver e investigando sobre los procesos polticos y sociales que crean dicha poltica pblica. La toma de decisiones polticas que pone en prctica una poltica pblica determinada, junto con la implementacin del conjunto de iniciativas que la hacen posible son el eje de anlisis del proceso de evaluacin. Ello permite, por una parte, la posibilidad de implementar cambios durante el periodo de vigencia de la poltica pblica, y por otra la obtencin de los resultados al final de la intervencin (Roth Deubel, A; 2006). En este sentido se puede establecer una diferencia entre el anlisis estricto de las polticas pblicas y la evaluacin de las mismas. El anlisis de las polticas pblicas pretende ser un anlisis prospectivo del conjunto de la poltica pblica, aportando informacin sobre los efectos estimados de toda accin pblica, mientras que la evaluacin de polticas pblicas se enfoca en los efectos que ha generado toda poltica pblica. Con ello, durante el desarrollo del anlisis y evaluacin de polticas pblicas se considera que no es conveniente establecer limitaciones a los propsitos de ambos enfoques, integrando la evaluacin de las polticas pblicas ya en primera fase de todo anlisis. (Bustelo, M., 2001). El objetivo transversal de toda evaluacin de poltica pblica es generar informacin objetiva al conjunto de agentes, tcnicos y polticos, de la relacin entre los costes y los beneficios alcanzados de las diferentes polticas desarrolladas. Adems los aspectos de legalidad, legitimidad y transparencia exigen a las Administraciones Pblicas la obligacin de impulsar acciones de validacin de los resultados obtenidos de la intervencin pblica. Los criterios de la evaluacin de polticas pblicas son la pertinencia, eficacia, eficiencia, coherencia, impacto, equidad y sostenibilidad. En primer lugar, el criterio de pertinencia de la poltica acta en el sentido de considerar en qu medida los instrumentos de poltica diseados se adecuan a los objetivos de esta poltica, mientras que la eficacia mide el grado en que se logran los objetivos diseados
21

de la poltica pblica. Por otra parte, la eficiencia estima en qu medida la utilizacin de recursos avala el esfuerzo para conseguir dichos objetivos. Es decir, por lo tanto, la eficacia, efectividad y eficiencia son los conceptos transversales que describen toda evaluacin de polticas pblicas. Por otra parte la relevancia analiza en qu medida la estrategia de accin de la poltica pblica se adecua a los objetivos de la misma. Junto con estos criterios, el anlisis que aborda la evaluacin debe considerar otros que enfoques como la coherencia de los instrumentos en los que se define una poltica, ya que es posible que la aportacin de estos instrumentos al objetivo final de la poltica pblica sea contrapuesta. Otro de las cuestiones que toda evaluacin debe interiorizar es el impacto de las polticas pblicas en otros mbitos de los que inicialmente incide cada poltica pblica. Por ltimo un elemento relevante para la evaluacin es el anlisis que realiza de la poltica pblica en trminos de sostenibilidad. La sostenibilidad introduce en la evaluacin aspectos transversales como el social o ambiental (Villora Mendieta, M., 2006; Feinstein, O.; 2007). En la actualidad la evaluacin de polticas tiene estrecha relacin con el concepto de gobernanza, entendiendo gobernanza como la actividad de las Administraciones Pblicas destinada a conocer, visibilizar y organizar las preferencias sociales entorno a los problemas sociales. En este marco, el mbito pblico ya no tiene el objetivo de dirigir y disear las polticas pblicas de manera unilateral, sino ms bien debe articular espacio de consenso entre otros actores pblicos relevantes y actores del mbito privado, a travs de mecanismos de participacin horizontal. Por lo tanto la evaluacin de polticas pblicas en el mbito de la gobernanza puede ser un instrumento para facilitar y propiciar los procesos de participacin, asociacin, coordinacin y resolucin de los conflictos que se generan ante determinados problemas sociales y la implementacin subsiguiente de determinadas polticas pblicas (Aguilar, L.F. y Bustelo, M., 2010; Zapico-Goi, E., 2010). Si la evaluacin es utilizada por el conjunto de actores implicados en una determinada poltica pblica en este contexto de gobernanza, esta fase del anlisis de polticas pblicas podr mejorar el diseo, implementacin y responsabilidad por parte de todos los actores implicados, estimular la participacin de estos actores, regenerar de manera permanente el mapa de problemas, actores y prioridades que la accin pblica pretende abordar. Esta evolucin en los objetivos y caractersticas de la evaluacin de
22

polticas pblicas en el contexto de la gobernanza ha derivado en la denominada Nueva Gestin Pblica, donde la accin pblica est condicionada por la creciente importante de los agentes privados en la sociedad y por consiguiente en el diagnstico y resolucin de los problemas sociales, y por dificultades financieras y fiscales. La Nueva Gestin Pblica considera que las polticas pblicas deben dar respuesta al desarrollo econmico y social, mediante la mejora de la calidad de los servicios pblicos que de tales polticas pblicas se derivan, y en un marco de descentralizacin poltica y administrativa (Garde Roca, J.A., 2006). 3.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluacin econmica de polticas pblicas

Para entender la importancia de la evaluacin econmica es preciso considerar las diferentes aplicaciones que tanto tcnicas cuantitativa como cualitativas han tenido en los criterios de este tipo de evaluaciones. En cierto modo se puede afirmar que en funcin de la rama de la ciencia econmica que se considere, las tcnicas elegidas o ms idneas sern unas u otras. La integracin tanto de anlisis cualitativos como cuantitativos permite mejorar los resultados de la evaluacin econmica. Adems, en el actual contexto econmico y social, la evaluacin del conjunto de polticas pblicas adquiere mayor relevancia, dadas las restricciones presupuestarias y los efectos sociales y econmicos derivados de esta situacin econmica. En una primera aproximacin, las evaluaciones econmicas siguen un esquema en funcin del objetivo que pretenden lograr. As se pueden encontrar evaluaciones cuyo objetivo sea la determinacin de qu necesidades materiales o financieras son las que se enfrenta una determinada poltica, hecho que condicionar la estructura, diseo, fuentes estadsticas y enfoques metodolgicos de la evaluacin. Estas evaluaciones se realizan principalmente en el momento previo al diseo de una determinada poltica econmica. En cambio una evaluacin econmica puede tener un propsito de generar informacin sobre los resultados que una determinada poltica est obteniendo durante el proceso de ejecucin, permitindose reajustes en el diseo en funcin de los mismos. Por ltimo, existen evaluaciones econmicas que su objetivo es el estudio de los resultados obtenidos por una determinada poltica tras la finalizacin de sta, aportando

23

conclusiones dentro del balance general que toda poltica pblica debe incorporar (Planas Miret, I. , 2005) Una de las evaluaciones econmicas ms desarrolladas en el campo del anlisis de la accin pblica es el control del gasto pblico, que analiza la cuestin sobre el destino de los recursos presupuestarios, en el sentido de conocer en qu grado se han beneficiado los beneficiarios previamente establecidos. A su vez, estas evaluaciones determinan si existe una correcta distribucin entre los objetivos y recursos disponibles de las distintas unidades de gestin e implementacin de cada poltica. Para completar los resultados de este tipo de evaluaciones no tan solo se relacionan la cantidad de costes necesarios para el desarrollo de determinada poltica con los resultados obtenidos, sino que incorporan aspectos relacionados con la calidad de los servicios o bienes que la poltica provee, cmo se estructura la ejecucin de la poltica pblica, y posibles mecanismos de mejora en la gestin ante disfunciones observadas. Este tipo de evaluaciones han visto como el principio de legalidad ha derivado en su incorporacin sistemtica al conjunto de acciones requeridas en toda poltica pblica (Adn Carmona, J.M; 2007). Previamente al anlisis de las metodologas en materia de evaluacin econmica es necesario establecer las diferentes concepciones sobre el concepto de eficiencia. La eficiencia puede ser tcnica, productiva, econmica y en la calidad de los resultados ofrecidos por la poltica pblica. La diferencia entre eficiencia tcnica y productiva es la contraposicin de la maximizacin de los resultados obtenidos por la poltica pblica con los recursos pblicos disponibles o con los costes que se estiman necesarios para la implementacin de dicha poltica, respectivamente. Por el contrario, la eficiencia econmica es aquella que valora en qu medida se pueden aportar un mayor nmero de bienes o servicios pblicos pero que el coste social en el que se incurra sea menor. La determinacin del concepto de coste social lleva aparejados una serie de juicios de valor que debern ser a su vez objeto de atencin, ya que una misma poltica podr ser econmicamente eficiente o no segn qu se entienda por coste social. Las evaluaciones econmicas tambin pueden diferenciarse cuando se consideran los enfoques tradicionales de toda evaluacin, es decir, los costes de la accin pblica con la eficacia, beneficios, y utilidad. Es decir, la evaluacin econmica relaciona el coste de la accin poltica con los beneficios obtenidos, con la eficacia y efectividad de los resultados de la poltica, y por ltimo con la utilidad de los logros alcanzados. Para ello,
24

la evaluacin econmica construye indicadores para estimar estos enfoques. El resultado son las metodologas de evaluacin econmica de coste-eficacia, costebeneficio y coste-utilidad. La diferencia entre las dos primeras metodologas es la unidad de medida en la que se ofrecen los resultados de una poltica pblica. Mientras que el coste-beneficio cuantifica estos resultados en valores monetarios, la eficacia ofrece la valoracin de la evaluacin mediante valores cuantitativos no monetarios. El problema fundamental que se encuentra en esta metodologa es la dificultad de transformar los resultados de una determinada poltica pblica en unidades monetarias. El coste-utilidad es una alternativa a esta dificultad, ya que esta metodologa ofrece los resultados mediante indicadores en trminos de utilidad para los beneficiarios, mediante juicios de valor previamente consensuados (Planas Miret, I., 2005). Adems es relevante destacar que las evaluaciones econmicas han desarrollado modelos de anlisis de las polticas pblicos atendiendo a criterios como la equidad y la sostenibilidad. En primer lugar, las polticas pblicas generan efectos redistributivos tanto en renta como en riqueza, y ello es necesariamente analizable con diferentes conceptos de equidad (territorial, de gnero). Por otra parte la sostenibilidad es un elemento necesario para la evaluacin econmica, por ejemplo desde perspectivas la financiacin y la fiscalidad pblica. 3.2.3. Consideraciones sobre la evaluacin de polticas pblicas

La gestin de la poltica pblica es un elemento crucial para analizar los criterios relevantes en materia de evaluacin de polticas, en especial la eficiencia del gasto pblico. Esta gestin viene determinada por el diseo institucional y la existencia de control del gasto. Es decir, el diseo institucional en el que se estructura el conjunto de Administraciones Pblicas puede no es neutral al grado de eficiencia de las polticas pblicas. . En este sentido procesos de descentralizacin pblica en las decisiones sobre poltica pblica, como la reciente descentralizacin autonmica en Espaa, puede incidir en una mejora de la eficiencia, derivada de una mejor adecuacin del propio diseo de los instrumentos de la poltica pblica a la realidad local o territorial en cuestin.

25

Relacionada con la anterior, un elemento que puede condicionar la eficiencia de las polticas pblica en un contexto de descentralizacin es que ste no vaya aparejado con la asuncin de equivalentes competencias fiscales por parte de las Administraciones Pblicas que reciben la competencia en materia de poltica pblica. La informacin sobre el problema que la poltica pblica en cuestin de la que disponen los departamentos pblicos de diseo de las polticas pblicas, as como el ciclo poltico pueden condicionar el grado de eficiencia de las polticas pblicas. Por otra parte la creciente participacin en el desarrollo de determinadas polticas pblicas de agentes privados, que por ejemplo al participar en la provisin de un bien o servicio que se deriva de la existencia de una poltica pblica puede ser relevante a la hora de estimar la eficiencia de dicha accin pblica. Adems la introduccin tanto en el diseo, provisin y financiacin de mecanismos de mercado, como por ejemplo el pago de determinado servicio pblico, es un elemento que puede modificar la eficiencia del gasto pblico. Los niveles de eficiencia del conjunto de las polticas pblicas estn ntimamente asociados al nivel presupuestario de las Administraciones Pblicas Por ello, tanto situaciones de variaciones de este nivel como el establecimiento de mecanismos de control pueden propiciar cambios significativos en la eficiencia de las polticas pblicas. Estos aspectos son clave para la evaluacin conjunto del conjunto de instrumentos de poltica de vivienda, dada la estructura del marco competencial que los determina, as otros elementos institucionales y econmicos que inciden en el grado de cumplimiento de los enfoques de la evaluacin de la poltica pblica. 3.2.4. La evaluacin de polticas pblicas en el caso de la poltica de vivienda

Las polticas de vivienda, que son objeto de estudio de este trabajo, son evaluadas como toda poltica pblica. Los enfoques metodolgicos fundamentales de la evaluacin para medir el grado de cumplimiento de los resultados son los basados en la eficiencia y equidad. La razn es que la intervencin pblica en la economa, y tambin la poltica de vivienda, se justifican en estos mismos principios. El supuesto de partida de la poltica pblica de vivienda es que el mercado como proveedor nico de viviendas
26

incurre en una serie de ineficiencias e inequidades. Es por ello que la evaluacin de las esta poltica pblica debe analizar si todos los instrumentos diseados al efecto reducen tanto posibles ineficiencias e inequidades generadas en el mercado de la vivienda. La poltica de vivienda se compone de una serie de instrumentos de intervencin, como son en trminos generales, la regulacin del propio mercado de vivienda, la intervencin en el mercado financiero y el establecimiento de determinados impuestos y subvenciones. El enfoque de la eficiencia en la evaluacin de las polticas pblicas viene determinado por la ausencia de condiciones de competencia perfecta en el mercado de la vivienda. Esta evaluacin deber analizar en qu medida los fallos del mercado que se dan en el mercado de vivienda son mitigados. Adems, tambin la evaluacin econmica de estas polticas podr considerar si los instrumentos de poltica de vivienda son a su vez generadores de ineficiencias, por ejemplo, si los estmulos econmicos que genera en los agentes econmicos generan en stos la toma de decisiones de produccin y consumo ineficientes desde la perspectiva econmica. Las condiciones de eficiencia que se evalan se encuentran en distintos mbitos del mercado de la vivienda: produccin de viviendas, oferta de alquileres, mercado financiero, nivel de consumo de los servicios de vivienda, etc. La evaluacin sobre la eficiencia de la poltica de vivienda puede evaluarse tambin en trminos del tamao y cantidad de stock de vivienda. Puede ocurrir que diversos instrumentos de poltica de vivienda generen ineficiencias, como por ejemplo el sobredimensionamiento del parque de viviendas o la infrautilizacin del mismo. La evaluacin en trminos de equidad de la poltica pblica de vivienda se aborda desde las dos perspectivas de equidad, como son equidad horizontal y vertical. Las polticas de vivienda son instrumentos de intervencin que afectan a la distribucin de la renta, y por lo tanto es necesario evaluar en qu grado los instrumentos de intervencin diseados son equitativos en los dos trminos anteriores. La evaluacin en trminos de equidad horizontal deber analizar el tratamiento igualitario a los hogares que se encuentran en el mismo nivel econmico. En cambio, la evaluacin en trminos de equidad vertical deber estudiar en qu medida se benefician, mediante el
27

establecimiento de las ayudas o subsidios en materia de acceso a la vivienda, los hogares de menor nivel econmico. La evaluacin en trminos de equidad permite el anlisis basado en la contribucin de la poltica de vivienda a la cohesin social. La resolucin de los problemas relacionados con la exclusin en el acceso a la vivienda es uno de los objetivos de la poltica de vivienda. Para evaluar en qu trminos esta poltica contribuye a la inclusin social de los hogares con mayores dificultades de acceso, tanto los instrumentos de poltica pblica como la propia evaluacin deber determinar cul es el nivel mnimo o exigible a esta poltica en trminos de alojamiento y acceso del conjunto de la poblacin. La evaluacin de los instrumentos de poltica de vivienda deber a su vez analizar cules son los mecanismos de transferencia de los beneficios contenidos en ellos, si mediante transferencias pblicas en efectivo o en especie, ya que los resultados en trminos de eficiencia y equidad pueden ser distintos. Por ltimo, junto con la eficiencia y equidad como elementos de la evaluacin econmica de la poltica de vivienda, otro criterio tambin debe ser estudiado. Es la contribucin de la poltica de vivienda al objetivo de la poltica econmica de la estabilizacin macroeconmica. La poltica de vivienda tambin puede considerar como un instrumento de intervencin contracclico. Tal y como se ha sealado anteriormente la evaluacin econmica de la poltica de la vivienda debe realizarse al conjunto de instrumentos de intervencin diseados a tal efecto. Para el caso de esta poltica pblica en Espaa algunos instrumentos de poltica de acceso a la vivienda que se han evaluado en los trminos anteriores son: la intervencin en el alquiler de viviendas y la fiscalidad segn el rgimen de tenencia de la vivienda. La intervencin pblica en el alquiler de viviendas puede ejercitarse mediante ayudas destinadas a los inquilinos y a travs del control en el establecimiento de los precios del alquiler (De Mesa, L. y Valio, A., 2001; Lopez Garcia, M.A., 2003). Con relacin a la primera medida, esta pretende estimular a la demanda de este tipo de vivienda para lograr niveles de consumo ms eficientes. El problema asociado a este tipo de medidas
28

es la probable existencia de comportamientos monopolsticos por parte de la oferta, que a travs de la capitalizacin de estas ayudas mediante el incremento de los precios del alquiler pueden invalidar este tipo de medidas. La evaluacin en trmino de equidad debe responder a si estas ayudas tienen alguna limitacin en trminos de renta del hogar para poder beneficiarse de ellas. En segundo lugar, el control de los precios puede representar problemas de eficiencia y equidad. Mediante el control del establecimiento del precio de alquiler tambin se pretende una redistribucin de la renta, desde los propietarios hacia los inquilinos. La imposibilidad de la oferta de establecer incrementos de los precios debidos a este control puede reducir la cantidad ofertada en el mercado, o que esa oferta sea de vivienda con niveles de calidad deficientes. Ello puede repercutir negativamente sobre las condiciones de eficiencia en tanto y cuanto esta reduccin de oferta incrementa el poder de los oferentes ante un mismo nivel de demanda. La poltica de beneficios fiscales relacionados con el acceso a la vivienda es uno de los instrumentos de este tipo de polticas ms analizados. El diseo de este instrumento puede determinar la eleccin del rgimen de tenencia de la vivienda habitual de los hogares. Las dificultades de acceso a la propiedad por parte de los hogares son la necesidad de niveles de ahorro previo para satisfacer los gastos de la adquisicin as como una parte del precio de la vivienda, y disponer de capacidad de acceso a la financiacin ajena. Es probable que los hogares con menores niveles de renta, no dispongan de dichos ahorros previos y que no sean admitidos en el mercado financieros por la solvencia estimada por parte de los oferentes de crdito. Ello dificulta el acceso residencial va adquisicin de la vivienda habitual. Si los beneficios fiscales asociados al acceso a la vivienda privilegian este rgimen de tenencia se puede incurrir en situaciones de inequidad. Adems estos beneficios fiscales pueden incurrir en ineficiencias, ya que al igual que con las ayudas directas al alquiler, mediante la capitalizacin de estos beneficios los precios de la vivienda pueden incrementarse. Por otra parte, estos beneficios fiscales generan un coste fiscal para el sistema de recaudacin pblico, que ha de ser analizado en los trminos generales de la evaluacin econmica de la poltica pblica de acceso. Ms recientemente, la evaluacin de polticas pblicas ha venido determinadas no tanto por los anteriores elementos, sino centrada en cuestiones de la satisfaccin del acceso a la vivienda entendido ste como un derecho fundamental en toda sociedad. Este tipo de
29

evaluaciones (Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A., 2010) ponen el acento en las disfunciones de los instrumentos de poltica de vivienda tradicionales, ya que consideran que estos instrumentos no favorecen el acceso a la vivienda en condiciones dignas, en trminos de sostenibilidad econmica y social. Por ello, estas evaluaciones abogan por cambios tanto en los instrumentos de poltica de vivienda, es decir en el diseo e implementacin de estos instrumentos de accin pblica en la agenda pblica, as como en un enfoque alternativo en cuanto al problema de la vivienda.

3.3. El anlisis y evaluacin de la poltica de vivienda: nuevos enfoques tericos desde la sostenibilidad

Una vez contextualizado y definido el marco terico de este trabajo de investigacin, cabe aportar cules son los enfoques ms novedosos, desde la perspectiva terica, a la hora de analizar y evaluar la poltica de vivienda. Estos enfoques cabe entenderlos como las propuestas de futuras lneas de anlisis y evaluacin a abordar en posteriores investigaciones o artculos acadmicos. El anlisis y evaluacin de la poltica de vivienda, desde una perspectiva tradicional, estableca, de manera sinttica, las siguientes pautas: Medicin del problema de acceso a la vivienda libre, mediante, por ejemplo, el clculo de distintos ndice de accesibilidad Medicin de la intensidad de los instrumentos de poltica de vivienda, mediante el cmputo del nmero de viviendas protegidas construidas, as como el volumen de gasto pblico en poltica de vivienda Colateralmente, para el conocimiento del parque residencial existente, evaluaba, principalmente mediante Censos de Poblacin y Vivienda, el uso de las viviendas, en funcin de su destino (principales, secundarias, vacas) o de su rgimen de tenencia (propiedad, alquiler, otros) Por ltimo, los criterios econmicos aplicados en el anlisis y evaluacin eran la efectividad, eficiencia y equidad de las acciones pblicas en esta materia.

30

No obstante, y tal como se analiza y evala a lo largo del presente trabajo de investigacin, es probable evidenciar una serie de elementos, en trminos de insostenibilidad, del actual marco institucional la poltica pblica de vivienda. Para ello se propone ampliar y complementar mediante nuevos enfoques el conjunto de fases del anlisis de la poltica de vivienda, que se basan en los siguientes parmetros (Bruquetas Callejo, M., Moreno Fuentes, F.J., Walliser Martinez, A., 2005); Faria Tojo, J., y Naredo, J.M (dir), 2010): La integralidad de las polticas de vivienda, es decir, en su diseo la poltica de vivienda debe integrarse en el proceso de decisin poltica que afecte a otras intervenciones pblicas, como la poltica urbana, la poltica de cohesin social, la poltica de promocin del empleo, etc. La participacin, y su anlisis, de los agentes sociales en el diagnstico e instrumentos de poltica de vivienda. La participacin debe basarse en los principios de la democracia participativa y en la rendicin de cuentas ante la sociedad de los instrumentos de poltica de vivienda. La sostenibilidad como eje rector de estas polticas de vivienda, desde amplias perspectivas como la sostenibilidad fiscal, urbana, ambiental, y especialmente la sostenibilidad social La necesidad de nuevas fuentes de informacin que ayuden a satisfacer los anteriores condicionantes Ello se deriva de una serie de documentos que aportan las claves y elementos para, en primer lugar, una revisin en los mecanismos de establecimiento del problema residencial. En segundo lugar, la poltica de vivienda en aquello relativo a los agentes participantes en el diagnstico e implementacin de iniciativas pblicas tiene que resolver la complejidad y mayor presencia de agentes sociales implicados en dicha poltica. La participacin social en el conjunto de fases en las que se compone todo anlisis de polticas pblicas es un requisito indispensable para establecer los nuevos enfoques e instrumentos de poltica de vivienda. Dicha participacin social debe ser el reflejo de la red social existente en una determinada realidad urbana o territorial, propicindose intercambios de informacin y perspectivas tanto sobre los problemas residenciales como de las polticas a implementar. Posteriormente, los principios
31

rectores de toda poltica, en el contexto actual, debe responder a los retos de la sostenibilidad, considerando sta desde una visin amplia y polidrica. En concreto, la sostenibilidad en las polticas pblicas debe dar respuesta a la sostenibilidad tanto econmica, ambiental, de gobernanza y fundamentalmente social (Pareja Eastaway, M., 2009). Por ltimo, los cambios en los enfoques del anlisis y evaluacin de la poltica pblica deben atender a la necesidad de adecuar la intervencin pblica en esta materia a los nuevos escenarios sociales, econmicos y ambientales que las sociedades occidentales tienen ante s, fruto del proceso de globalizacin. Estos enfoques ms innovadores profundizan en la idea de desarrollar el concepto de sostenibilidad social en el anlisis y evaluacin de las polticas pblicas. En el caso de las polticas de vivienda, y en estrecha relacin con el conjunto de las polticas urbansticas, la sostenibilidad social cabe entenderla mediante criterios de actuacin pblica en materia de cohesin social (Faria Tojo, J., y Naredo, J.M (dir), 2010). Estos criterios de fomento de la cohesin social se fundamentan en los siguientes principios: fomento del asociacionismo, participacin en el diseo de las polticas por parte de entidades sin nimo de lucro, estmulo de la complejidad y la mixtificacin social, el fomento del sentimiento de pertenencia al espacio urbano por parte de sus ocupantes y estmulo especial en el favorecimiento en el acceso a la vivienda. Para ello, el mbito territorial de estudio del conjunto de fases en las que se compone el anlisis de las polticas pblicas de vivienda es recomendable situarlo en espacios territoriales como las ciudades y los barrios (Bruquetas Callejo, M., Moreno Fuentes, F.J., Walliser Martinez, A., 2005). Es, en este sentido, el mbito de la ciudad y del barrio el eje espacial central del diagnstico del problema residencial, y del diseo e implementacin de los instrumentos de poltica de vivienda. En este aspecto es fundamental el cambio de la escala de anlisis, situndose en los espacios ms concretos de toda realidad social, econmica y urbana, como son los barrios, distritos y ciudades. En concreto, el anlisis y evaluacin del problema de la vivienda no debe ser fruto de un anlisis generalista y homogneo, sino que debe centrarse en la diversidad de las realidades sociales y espaciales existentes, es decir, no sern vlidos unos determinados instrumentos de poltica de vivienda para todas las diversas realidades sociales y urbanas. Relacionando tanto el problema residencial y su definicin con la anterior mencin a la lucha frente a la exclusin social y residencial, la definicin de los problemas residenciales deben de superar el reduccionismo la ausencia o dificultad del
32

acceso a la vivienda, sino debe de abordarse la amplitud de problemticas relacionadas con la vivienda, como por ejemplo la vulnerabilidad social y residencial, la gentrificacin o elitizacin de un determinado amplio urbano, las relaciones entre fragmentacin social y segregacin urbana consecuencia de determinadas pautas del modelo residencial existente en una ciudad o barrio, etc. Y con respecto a la necesidad de implementar nuevas dinmicas participativas, sta indispensable para establecer ha de ser un requisito los nuevos enfoques e instrumentos de poltica de

vivienda en el conjunto de fases en las que ha de componerse todo anlisis de polticas pblicas. Dicha participacin social debe ser el reflejo de la red social existente en una determinada realidad urbana o territorial, propicindose intercambios de informacin y perspectivas tanto sobre los problemas residenciales como de las polticas a implementar. En trminos de sostenibilidad social es clave analizar los distintos sistemas de vivienda existentes en cada realidad territorial, por las evidentes conexiones entre el concepto de desarrollo sostenible, entendido ste de manera amplia, el proceso de globalizacin econmica y las consecuencias en materia de polarizacin social observadas (Pareja Eastaway, M., 2009). A su vez, esta polarizacin social tiene diferencias en su intensidad y caracterizacin en funcin de los modelos de proteccin social o de bienestar existentes en cada sociedad. Y es este marco, el de la proteccin social, el que permite conectar polticas de vivienda tendentes a conseguir asegurar el principio de sostenibilidad social que permita evitar exclusin o polarizacin social. En trminos de sostenibilidad social es necesario integrar adems dos aspectos contemporneos que condicionan la relacin entre sostenibilidad social y polticas de vivienda, como son los de la inseguridad en la tenencia de la vivienda derivada del incremento en los procesos de desahucios, y la financiacin pblica de las polticas de cohesin social de a raz de la actual crisis fiscal y econmica (Consejo Econmico y Social de Espaa, 2010). En trminos de sostenibilidad social se establecen unos determinados parmetros entre los cules no siempre estn incluidos los aspectos residenciales, evaluando la misma mediante indicadores relacionados con la cantidad y calidad del empleo, la igualdad de gnero y la educacin. No obstante, la propuesta de modelo sostenible residencial est incluida bajo el conjunto de indicadores que analizan la sostenibilidad ambiental, definiendo este modelo residencial segn el porcentaje de viviendas en alquiler sobre el

33

total del parque y la inversin en rehabilitacin sobre el total de inversin en construccin (Consejo Econmico y Social de Espaa, 2010). Una propuesta integradora en trminos de evaluacin de polticas pblicas de vivienda en el marco integral anteriormente descrito es el aportado por el Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa. El contexto de la sostenibilidad se encuadra en el mbito urbano mediante el establecimiento de una serie de indicadores sobre sostenibilidad urbana, y en concreto el relacionado con las cuestiones relacionadas con la vivienda es aquel que permite evaluar el uso eficiente del stock de vivienda, mediante la ratio viviendas principales/viviendas no principales (Jimnez Herrero, L. M. (dir.), 2008). Por otra parte, en su informe anual, el Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa define la sostenibilidad como una lgica de anlisis y evaluacin de diferentes mbitos, como son: dimensin econmica, social, cultural, institucional o de gobernanza, global y ambiental/territorial. Para ello establece una serie de indicadores que permiten evaluar el fenmeno de la sostenibilidad y del desarrollo sostenible de manera integrada en el contexto residencial (Jimnez Herrero, L. M. (dir.), 2011). La propuesta mencionada es aquella denominada Mercado Local de Vivienda, integrando en el mbito local la propuesta realizada de indicadores en la dimensin social. Los mercados locales de vivienda as planteados son mbitos territoriales asimilables a los barrios o distritos urbanos. Establecindose ste el mbito de estudio y anlisis de la sostenibilidad social en materia de vivienda, y de las polticas de vivienda a aplicar, cabra entonces desarrollar instrumentos de suministro y obtencin de informacin estadstica segn la propuesta de indicadores de la dimensin social. Esta dimensin social viene explicada mediante indicadores relacionados con la demografa, la cohesin social y el empleo.

34

4. Introduccin a la poltica pblica de vivienda. Visin general

La poltica pblica de vivienda es una de las polticas pblicas que constituyen el conjunto de mecanismos de intervencin pblica en las decisiones privadas para la satisfaccin de las necesidades sociales y econmicas en la sociedad. En este apartado se realiza una aproximacin a las justificaciones tericas en materia de intervencin en el mercado residencial. Posteriormente se analiza en qu consiste la poltica pblica de vivienda y cules son sus objetivos, contextualizndola con las diferencias existentes en los grados de intervencin que derivan en diferentes concepciones del Estado de Bienestar. Relacionndose con los objetivos de esta poltica pblica se analiza en qu consiste el denominado problema de la vivienda, y cules son algunas de las realidades que describen dicho problema. Por ltimo se describen los instrumentos de la poltica de vivienda en Espaa.

4.1. Justificaciones tericas de la intervencin pblica en el mercado residencial

La justificacin terica de la necesidad que las distintas Administraciones Pblicas intervengan en el mercado residencial se basa en dos aspectos centrales. Por una parte, en el mercado de produccin y provisin de viviendas los mecanismos propios de la teora de la competencia perfecta de mercado, tanto por aquellos relativos a la informacin sobre el precio y cantidad, como de ajuste en la cantidad de equilibrio no son los adecuados por las caractersticas especficas de este mercado. Es decir, el mercado de la vivienda no es eficiente, en tanto y cuanto el ajuste entre oferta y demanda puede no encontrase en el nivel de viviendas adecuado, con discrepancias en funcin del territorio y sin asegurar una distribucin equitativa de la vivienda (Trilla Bellart, C., 2001). En este sentido es destacable el hecho que un determinado nivel de equilibrio en el mercado residencial se site en niveles inferiores a la demanda social, ya que es probable que los niveles de precios de la vivienda en el mercado libre sean compatibles con la existencia de demanda de vivienda no solvente a ese nivel de precios. Con respecto a este ltimo elemento, el uso y disfrute de la vivienda constituye un elemento central de la cohesin social y del desarrollo personal a nivel individual (Cuyas Palazn, M., 2009). Adems, el acceso a la vivienda es uno de los ejes centrales
35

en la creacin de la ciudad, as como de la dinmica econmica y social de las regiones (Snchez de Madariaga, I., 2009). Por otra parte para entender la intervencin de las Administraciones Pblicas en el mercado residencial es necesario considerar la importancia por una parte del sector de construccin de viviendas en el conjunto de la economa. Por lo tanto, la intervencin pblica en el mercado de la vivienda se puede resumir en los siguientes aspectos (Pedro, A., 2000; Fernndez Carbajal, A., 2004): Los relacionados con crecimiento econmico, bajo condiciones ptimas de eficiencia y productividad. Las propias caractersticas del sistema de produccin y promocin de vivienda genera considerables efectos sobre el conjunto de la economa, como por ejemplo su importancia en la produccin agregada en una economa o en la ocupacin, por el efecto multiplicador que el nivel de actividad del sector residencial genera sobre el conjunto de la economa. Los relacionados con la justicia distributiva. La vivienda, como bien o servicio es considerado como un bien preferente y necesario, es decir, su consumo es esencial para el desarrollo de una vida digna por parte de la ciudadana Los relacionados con la correccin de fallos de mercado existentes tanto en la produccin como en la comercializacin de la vivienda. Por una parte, cuando se analiza el mercado residencial se detectan una serie de fallos de mercado, fundamentalmente de asignacin y nivel de produccin. Es decir, por ejemplo es posible que la disponibilidad en el mercado libre en funcin de las variables de precios y cantidades de vivienda no se adecuen a la consideracin anterior de bien preferente y necesario. Por otra parte, el anlisis del sector residencial permite detectar posibles escenarios no competitivos, en el sentido de la posible existencia de comportamientos monopolsticos u oligopolticos, en especial por parte de la oferta de vivienda. Adems, en la disponibilidad de vivienda son determinantes otra serie de recursos econmicos esenciales, como el suelo y la financiacin. Estos recursos pueden no ser ofrecidos en los niveles necesarios para una ptima oferta de viviendas Por lo tanto, y segn los planteamientos anteriores, las justificaciones de la intervencin pblica se resumen en: Atendiendo a eficiencia, productividad y sostenibilidad de la economa, la poltica
36

pblica de vivienda debe contribuir a lograr o mantener niveles adecuados de actividad y empleo en el subsector de la construccin de viviendas, contribuyendo a asegurar los inputs en materia de suelo y financiacin requeridos Atendiendo a la equidad social y prevencin de la exclusin social, la poltica pblica de vivienda debe favorecer el acceso a la vivienda digna por parte de la poblacin, es especial a los colectivos sociales con mayores dificultades econmicas, corrigiendo posibles ineficiencias o fallos de los mercados de vivienda 4.2. Qu se entiende por poltica pblica de vivienda

Para describir en qu consiste la poltica de vivienda, en primer lugar cabe plantear la cuestin central sobre el problema residencial que pretende resolver dicha poltica. Desde la perspectiva del favorecimiento del acceso a la misma, el problema residencial al que se enfrentan las diferentes Administraciones Pblicas ha variado sensiblemente. Durante buena parte del s.XX el problema de la vivienda se explicaba por la escasa disponibilidad de vivienda, en cantidades y calidades adecuadas. Desde finales del s.XX el problema residencial se centra, por una parte de la necesidad de renovacin y rehabilitacin urbana, y por otra en la dificultad en el acceso a la vivienda por su elevado coste econmico en la adquisicin o alquiler, a pesar de la existencia de suficiente oferta de viviendas (Pedro, A., 2000) La poltica de vivienda que se deriva de la intervencin pblica desde mediados del s.XX se basa en asegurar y favorecer el alojamiento de la mayora de los hogares, mediante diferentes instrumentos de poltica pblica, como por ejemplo, el establecimiento de subvenciones para el pago de la adquisicin o el alquiler de la vivienda principal, control de los precios de los alquileres del mercado privado, legislacin en materia de regulacin del mercado de alquiler, garantizar la financiacin para la produccin de viviendas mediante subsidiaciones de los tipos de inters, la construccin de vivienda pblica, etc.

37

4.2.1. El problema de la vivienda Tal y como se ha descrito en el marco terico de este trabajo, el anlisis del problema que aborda toda poltica pblica, en este caso la poltica de vivienda, es la fase inicial y a su vez central en el anlisis y evaluacin las polticas pblicas. Es por ello que en este apartado se analizan cules son los condicionantes que pueden explicar el problema de la vivienda. Por otra parte, el marco de referencia conceptual para la definicin y descripcin del llamado problema de la vivienda durante el periodo analizado en este trabajo de investigacin es que este problema debe entenderse como problema de acceso, en condiciones socioeconmicas sostenibles, a la vivienda por parte de la poblacin (Fundacin FOESSA, 2008; Lpez Hernndez, I. y Rodrguez Lpez, E., 2010). Para ello es necesario desarrollar una serie de aspectos que permitan conocer y estimar la realidad polidrica de este problema. Los elementos que han condicionado, y que a su vez describen el problema de la vivienda as entendido durante el periodo de referencia de este trabajo son (Inuerrieta Beruete, A., 2007; Fuentes Castro, D., 2009; Matea, M de los Llanos, 2006; Vinuesa Angulo, J. et al., 2008; Rodrguez Lpez, J., 2009): El incremento del coste de la vivienda libre, que afecta a los ndices de accesibilidad de acceso a la vivienda, es decir, el nmero de salarios anuales del hogar equivalentes al precio de la vivienda, o el porcentaje de la renta mensual del hogar que se destina al pago de la cuota hipotecaria o a la renta de alquiler La consideracin del suelo como un bien producido en un mercado oligopolista, cuyo desarrollo y creacin es fruto, en el caso espaol, mayoritariamente por parte de la iniciativa privada. Ello ha derivado en incrementos de los precios del suelo, cuyas plusvalas han sido apropiadas por los propietarios o promotores. Estos incrementos en los precios del suelo son consecuencia del incremento de las expectativas de los agentes en el precio de la vivienda que se acaban construyndose en dicho suelo El predominio de la propiedad como rgimen de tenencia de la vivienda principal, ya que fruto de las polticas de vivienda desarrolladas hasta y durante el periodo analizado, la vivienda en propiedad es la opcin predominante como rgimen de tenencia en Espaa. Ello se explica por los incrementos constantes del precio de la vivienda, los estmulos de potentes instrumentos de polticas

38

pblicas y por la estrechez del mercado de vivienda en alquiler, que a su vez tambin caracteriza el problema de la vivienda. La creciente importancia de la vivienda como bien de inversin frente a la vivienda como bien de uso, ya que en el conjunto de la economa la vivienda pasa a ser objeto de inversiones con el objetivo de conseguir plusvalas, en el ms estricto sentido. El incremento del nmero de viviendas vacas y el fenmeno de la infrautilizacin del parque residencial Las elevadas necesidades de endeudamiento para el acceso a la vivienda en propiedad, por el incremento de los precios de la vivienda. Este endeudamiento, considerado como problema econmico a priori se resuelve con el incremento en los periodos de amortizacin de los prstamos hipotecarios. No obstante, la reduccin de los tipos de inters experimentados durante este periodo genera una situacin muy sensible ante posibles incrementos menores de los mismos. Es decir, la reduccin del coste de la financiacin tiene aparejada una dbil situacin de estabilidad financiera del hogar. El incremento de las necesidades de ahorro previo por parte de los hogares que acceden a una vivienda, ya sea libre o protegida, al necesitar disponer de un importe del precio total de la vivienda, determinado entorno al 20% de dicho precio. La escasez en la oferta de viviendas con algn rgimen de proteccin, especialmente durante el periodo de auge residencial, por la creciente diferencia entre los precios y rentabilidades de la vivienda libre y vivienda protegida, que hace que para los agentes privados la promocin de viviendas protegidas pierda atractivo. Ello unido a fuerte incrementos en la demanda, principalmente por motivos de inversin y especulativos, tiene como consecuencia que la demanda de este tipo de viviendas protegidas sea muy superior a la oferta de las mismas. La escasez de suelo en condiciones econmicas adecuadas para promover viviendas protegidas Estrechez del mercado de alquiler de viviendas, como consecuencia del modelo inmobiliario que prioriza y estimula la propiedad como rgimen de acceso y tenencia predominante

39

La ausencia de instrumentos financieros pblicos, que aseguren la promocin y construccin de viviendas protegidas, es decir, la no disponibilidad de instituciones financieras pblicas que aseguren dicha financiacin. Tomando en consideracin el instrumento central en el conjunto de instrumentos de poltica de vivienda, como son los Planes de Vivienda y Suelo, que son analizados en este trabajo de investigacin, es en el Plan 1998-2001 a partir del cual ya no existe la financiacin del Banco Hipotecario, instrumento pblico de financiacin que haba tenido especial importancia hasta entonces.

Contradicciones en los instrumentos de las polticas pblicas: si se toma en consideracin que unos de los principales elementos que explican el problema de la vivienda es el extraordinario crecimiento de los precios de la vivienda, los instrumentos de poltica de vivienda diseados estimularon estos incrementos. Es el caso de los beneficios fiscales, por ejemplo, deducciones en el IRPF para aquellos hogares que acceden a su vivienda principal con recursos ajenos. Estos beneficios fiscales, que se basan en la reduccin del coste total de adquisicin de la vivienda, dadas las caractersticas oligopolsticas del mercado de la vivienda generan a medio plazo incrementos en los precios de la vivienda, retroalimentando el fenmeno. Por otra parte, la posibilidad de descalificacin y venta como vivienda libre las viviendas calificadas como protegidas, en un contexto de crecimientos de los precios de la vivienda, estimulan a su vez este proceso inflacionario.

Prdida de eficacia y oportunidad de los instrumentos tradicionales de poltica de vivienda, en un contexto de sobreproduccin de viviendas, fuerte endeudamiento privado, restricciones en el acceso al crdito y crisis fiscal de las Administraciones Pblicas, fundamentalmente en aquello relativo al nivel de gasto pblico

El problema de vivienda, en general, como fenmeno que explica la exclusin residencial

4.2.2. La poltica de vivienda en el contexto del Estado de Bienestar

La poltica de vivienda debe entenderse como un elemento central dentro del concepto de Estado del Bienestar que se desarrolla durante el s.XX, principalmente en los pases
40

de Europa occidental y EE.UU. Los sistemas de bienestar son el conjunto de polticas pblicas diseadas para ofrecer al conjunto de la ciudadana unos niveles de consumo de ciertos bienes y servicios considerados esenciales para el desarrollo social, como son la educacin, la sanidad, las pensiones, el seguro de desempleo, etc (Fundacin FOESSA (2008). Conjuntamente con este tipo de bienes, la provisin de viviendas mediante la intervencin pblica, contribuye a caracterizar las posibles diferencias en los modelos de Estado de Bienestar existentes. Adems de la consideracin de la vivienda como bien necesario y preferente, son importantes tambin los agentes que participan en los mecanismos de produccin y provisin de vivienda, ya que adems de las Administraciones Pblicas pueden encontrarse agentes sociales, empresas privadas, organizaciones del tercer sector y otras redes sociales ms informales (Allen, J., 2000). Las diferencias en los sistemas de bienestar se pueden esquematizar basndose en los distintos modelos de Estado de Bienestar (Trilla Bellart, C., 2001): Modelo liberal: considera que el bienestar ofrecido y garantizado por la intervencin pblica debe focalizarse a la poblacin con menores capacidades adquisitivas o de renta. En este sentido aquella poblacin beneficiaria est claramente diferenciada, e incluso segregada socialmente, dadas las posibles connotaciones negativas que el hecho de beneficiarse de dichas polticas pblicas llevan aparejadas Modelo corporativo: a diferencia del anterior, el bienestar social se deriva a partes iguales de la intervencin pblica y de la accin de los agentes privados, siendo tanto agentes pblicos como privados proveedores de bienes y servicios vinculados al bienestar social. Modelo rudimentario: relacionado con el anterior, son las diferencias en la intensidad de las medidas de proteccin o bienestar, que son significativamente menores, el hecho que describe este modelo de bienestar Modelo socialdemcrata: entiende la intervencin pblica como un elemento central en materia social y econmica, basndose en los principios de universalismo e igualitarismo. Este modelo lleva asociado elevados niveles de gasto pblico de carcter social

41

Una vez establecidos los modelos de Estado de Bienestar, y para entender los diferentes sistemas de proteccin en materia de vivienda ms relevantes en la actualidad es importante relacionar stos con el rgimen de tenencia predominante en cada mercado residencial. La importancia de los regmenes de tenencia de las viviendas objeto de intervencin pblica, ya sean en propiedad, alquiler, rgimen cooperativo, estn ntimamente relacionados con los planteamientos generales de cada poltica de vivienda. Dada las anteriores categoras de modelos de bienestar, su relacin con la vivienda, la poltica pblica desarrollada y el rgimen de tenencia existente es posible plantear las siguientes diferencias. Con respecto al modelo socialdemcrata, se establece que la existencia de una poltica pblica de vivienda ha de favorecer y generar sistemas de proteccin basados en parques de alquiler pblico y cooperativo de viviendas. Estos parques residenciales tienen una vocacin de perdurabilidad en el tiempo, manteniendo el sistema de proteccin a lo largo de los aos. Por el contrario, el sistema corporativo entiende, en aquello relativo a la poltica de vivienda, que la intervencin pblica debe apoyarse y coordinarse con la oferta privada de viviendas en alquiler, incentivndose en momentos puntuales las medidas de intervencin o correctoras del mercado libre. En tercer lugar, el modelo liberal plantea un binomio claro entre la propiedad de la vivienda habitual y los principios rectores de este modelo. Es decir, atendiendo a la residual y segmentada intervencin pblica, la presencia de redes de viviendas protegidas en rgimen de alquiler ser sensiblemente menor, incidiendo en que la propiedad de la vivienda habitual es un elemento ya de por s beneficioso para cada uno de los hogares (Czischke, D., 2008).

4.2.3. Objetivos de la poltica pblica de vivienda

El problema fundamental que debe resolver la poltica pblica de vivienda es el del acceso a la vivienda por parte de la poblacin, en especial aquella con menores niveles econmicos. No obstante, los objetivos de la poltica de vivienda pueden desviarse hacia problemas residenciales que no tengan relacin con el hecho de facilitar el acceso a la vivienda, como por ejemplo la solucin de los excesos de oferta de viviendas en el mercado libre (Rodrguez Lpez, J., 2009). Adems, en funcin del modelo de Estado de Bienestar en el que se desarrolle una poltica de vivienda determinada estos objetivos
42

podrn ser distintos, en funcin de cul es el rgimen de tenencia estimulado desde la poltica pblica, qu tipo de agentes son los que participan en la oferta de viviendas, etc. En primer lugar, para entender los objetivos de poltica de vivienda es necesario plantear el concepto de vivienda decente o adecuada, que se desarrolla en los siguientes (ONU, 1996): Seguridad jurdica en la tenencia: se basa en el hecho que bajo cualquier rgimen de tenencia, los sistemas de proteccin han de asegurar los mecanismos para que los hogares que ocupen una vivienda disfruten de cierto grado de seguridad y proteccin frente a desahucios o presiones sobre dicha tenencia injustificados. Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una vivienda adecuada debe disponer de aquellos servicios que la hagan habitable en materia de salubridad bsica Gastos soportables: los gastos asociados no han de comprometer la satisfaccin de las necesidades bsicas. El conjunto de polticas pblicas que se deben implementar han de posibilitar que dichos gastos estn acordes con el nivel de ingresos del hogar, estableciendo subsidios, legislaciones que limiten los aumentos de las rentas de alquiler, etc. Habitabilidad: la habitabilidad de la vivienda, en tanto y cuanto permitan el uso y disfrute en condiciones saludables y de proteccin. Las polticas pblicas deben implementar instrumentos de intervencin en este sentido. Asequibilidad: en este sentido, las polticas pblicas han de desarrollar instrumentos para que la vivienda sea un bien al alcance del conjunto de la poblacin, y con especial nfasis para aquellos colectivos con especiales dificultades econmicas y sociales. Concretamente en Espaa se pueden establecerse los diferentes objetivos de la poltica de vivienda, que se resumen en: Los derivados de las dificultades de acceso a la vivienda por parte de una parte importante de la poblacin, dado un nivel elevado de precios de la vivienda. La poltica de vivienda deber mejorar las condiciones de accesibilidad en cualquiera de los regmenes de tenencia y al conjunto de la poblacin, en

43

especial a aquellos hogares con menores niveles de renta. Aquellos que contribuyan a mantener niveles adecuados de actividad y empleo en el sector, corrigiendo determinadas ineficiencias o fallos de mercado, actuando a su vez como poltica contracclica Aquellos que posibiliten la existencia de frmulas ms flexibles en los regmenes de tenencia de las viviendas, en particular incrementando el alquiler.

4.3. Instrumentos y marco institucional de poltica de vivienda en Espaa

Los instrumentos de la poltica pblica de vivienda en Espaa se pueden dividir en: Planes de Vivienda, beneficios fiscales relacionados con la vivienda, poltica urbanstica, regulacin del mercado del alquiler e intervencin en el mercado financiero e hipotecario. Adems del anlisis de cada una de estos instrumentos de intervencin tambin es relevante conocer los marcos institucionales en los que las mismas se disean e implementan (Pedro, A., 2000; Rodrguez Lpez, J., 2009):

4.3.1. Los Planes de Vivienda

Los Planes de Vivienda son planes plurianuales en los que se materializa la poltica de intervencin de las distintas Administraciones Pblicas en materia de vivienda, constituyendo un sistema de ayudas econmicas con el objetivo de mejorar el acceso a la vivienda por parte del conjunto de la ciudadana, y de favorecer el desarrollo econmico (Consejo Econmico y Social de Espaa, 2003). En general dos son los elementos clave para entender la poltica de vivienda recogida en los Planes de Vivienda. En primer lugar estos planes definen distintas tipologas de viviendas protegidas, establecen los mecanismos que permiten el acceso a este tipo de viviendas, es decir, regulando el rgimen y periodo de proteccin de las viviendas protegidas, los mecanismos de acceso a las mismas, etc. Por otra parte, los Planes de Vivienda definen las condiciones socioeconmicas que han de cumplir los hogares susceptibles de ser beneficios del sistema de ayudas contenido en los

44

Las Administraciones Pblicas implicadas en el diseo y gestin de los Planes de Vivienda son tanto la Administracin Central como las distintas Comunidades Autnomas. Esta distribucin de responsabilidades se deriva de las competencias constitucionales otorgadas en materia de vivienda protegida. Por una parte el Estado, segn el art. 149 de la CE debe regular de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, as como le es propio al Estado legislar sobre las bases de la planificacin general de la economa. Y por otra, las Comunidades Autnomas pueden asumir las competencias en materia de vivienda en sus respectivas legislaciones autonmicas (Confederacin Sindical de Comisiones Obreras, 2005). En concreto, los Planes de Vivienda son aprobados por parte del Estado, estableciendo las condiciones generales de este instrumento de poltica de vivienda. Posteriormente, las distintas Comunidades Autnomas ejecutan y desarrollan los Planes de Vivienda en cada una de las autonomas, legislando aquellos aspectos que no son definidos en el mbito de la Administracin del Estado. Las tipologas de viviendas protegidas destinadas a favorecer el acceso a la vivienda son las siguientes: Vivienda Protegida de Nueva Construccin destinadas a la adquisicin (VPNC): este tipo de viviendas son construidas por promotores privados, pblicos o cooperativas, previa solicitud a la administracin pblica correspondiente, concretamente las Comunidades Autnomas. Para su adquisicin estas viviendas tienen estipulado un precio mximo de venta, que es considerado por el Plan de Vivienda como una ayuda no financiera. Adems, para la consideracin de vivienda protegida de nueva construccin, la vivienda deber tener, por regla general, una superficie mxima de 90m2. Estas viviendas pueden ser calificadas como protegidas segn tres regmenes de proteccin: especial, general y concertada. Estos regmenes se diferencian en primer lugar en su precio mximo, y en segundo lugar en funcin de qu tipo de hogares, atendiendo a sus ingresos anuales, pueden acceder a ellas. En este sentido las VPNC de rgimen especial pueden ser adquiridas por hogares cuyos ingresos anuales sean iguales o inferiores a 2,5 veces el IPREM, las de rgimen general por hogares con ingresos anuales iguales o inferiores a 4,5 veces el IPREM, y las de rgimen concertado pueden adquirirlas hogares con ingresos iguales o inferiores a 6,5
45

veces el IPREM. Vivienda Protegida de Nueva Construccin destinadas al alquiler (VPNC en alquiler): este tipo de vivienda, en cuanto a las condiciones de superficie, son equivalentes a las destinadas a la venta. Durante un periodo determinado, en la actualidad 10 y 25 aos, estas viviendas protegidas deben ofrecerse en rgimen de alquiler, y transcurrido dicho plazo pueden destinarse a su venta como viviendas protegidas. Al igual que las VPNC para su adquisicin, los regmenes y hogares que pueden acceder a las mismas son especial, general y concertada. Las rentas de alquiler de este tipo de viviendas tiene un lmite mximo, y es determinado en funcin del precio mximo de las VPNC de los distintos regmenes Viviendas existentes (VEX): son viviendas que provienen del mercado libre, y que previa solicitud del adquiriente, si cumplen unos determinados requisitos, que son equivalentes a los determinados en la VPNC en rgimen general, son calificadas por las Administraciones Pblicas como vivienda protegida, y pueden acogerse al sistema de ayudas establecido en los Planes de Vivienda. El sistema de ayudas y subsidios destinados a los hogares que estn implementados en los Planes de Vivienda son los siguientes: Subvenciones directas destinadas a los hogares que adquieren tanto una vivienda protegida de nueva construccin destinada a la venta o como una vivienda existente. Subvenciones directas destinadas al pago del alquiler por parte de hogares arrendatarios Disponibilidad de crditos hipotecarios con condiciones especficas y subsidiacin en los tipos de intereses de los prstamos hipotecarios. Estos crditos hipotecarios provienen de entidades privadas, ya sean bancos o cajas de ahorro. 4.3.2. Los beneficios fiscales

Los beneficios fiscales son un potente instrumento de poltica de vivienda, ya que otorga a los hogares que acceden a la vivienda una serie de beneficios fiscales, fundamentalmente en el Impuesto de la Renta de las Personas Fsicas (IRPF), en el
46

Impuesto sobre el Valor Aadido (IVA) y en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales (ITP). El gasto fiscal en el que incurren las Administraciones Pblicas por este concepto es considerado como gasto indirecto en materia de vivienda (Snchez Martnez, M T., 2004). La importancia de este instrumento de poltica de vivienda se deriva, entre otros, en el hecho que puede influir en la decisin de los hogares en la eleccin del rgimen de tenencia de su vivienda principal. A modo de esquema, los beneficios fiscales establecidos en el sistema fiscal en Espaa se estructuran de la siguiente forma: en el Impuesto de la Renta de las Personas Fsicas, existe una deduccin en la cuota por adquisicin o alquiler de la vivienda principal mediante el cul se pueden beneficiar los hogares que acceden a la vivienda, en funcin del cumplimiento de ciertos requisitos en trminos de renta de estos hogares. en el Impuesto sobre el Valor Aadido, en la adquisicin de viviendas existen una reduccin en los tipos aplicados a la adquisicin de vivienda nueva, y si sta es vivienda protegida de rgimen especial el tipo aplicado es el supereducido. Anlogamente, en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, que grava las adquisiciones de vivienda usada, tambin se aplican estos beneficios fiscales. En cuanto al marco institucional de este instrumento, es importante destacar que al igual que los Planes de Vivienda, son tanto el Estado como las Comunidades Autnomas quienes disean estos beneficios fiscales, ya que las sucesivas reformas del sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas llevadas a cabo en los ltimos aos en Espaa permite que stas tomen decisiones en materia de beneficios fiscales, en aquellos relacionados con el acceso a la vivienda. En este sentido destaca la existencia de un tramo autonmico en las deducciones fiscales en el IRPF relacionadas con la vivienda, y adems tanto la gestin como la recaudacin del ITP estn transferidas a las Comunidades Autnomas. 4.3.3. La poltica urbanstica

La poltica urbanstica y la poltica de vivienda estn ntimamente ligadas. Para estudiar dicha relacin es necesario atender a qu se entiende por Derecho Urbanstico y porqu ste condiciona la poltica de vivienda existente en una sociedad (Garca-Monero
47

Rodrguez, F., 2009). Uno de los objetivos de la poltica urbanstica es conseguir que el mercado disponga tanto de suelo como de viviendas suficientes, dignas y econmicamente asequibles para el conjunto de la sociedad, en relacin con su nivel de renta. Para ello, el Derecho Urbanstico, a travs de la poltica urbanstica, afronta uno de los problemas principales en el mercado del suelo, y en especial en Espaa, como es el de la especulacin de su precio. Esta especulacin puede repercutir negativamente en la efectividad del conjunto de instrumentos de poltica de vivienda. El encarecimiento del suelo, derivado de la filosofa del derecho urbanstico espaol, y de los comportamientos monopolsticos que se dan en este mercado, y la repercusin en las viviendas que sobre dicho suelo se construyen puede generar incrementos en el precio tanto de viviendas libres como de las viviendas protegidas. Los instrumentos de la poltica urbanstica con estrecha relacin con la poltica de vivienda son dos: Los Patrimonios Pblicos de Suelo y las reservas urbansticas establecidas en el planeamiento urbano de suelo destinado a vivienda protegida. El objetivo de estos instrumentos es el de asegurar la disponibilidad de suelo a precios inferiores de los del mercado para la construccin y promocin de viviendas protegidas. El marco institucional que determina la poltica urbanstica en Espaa recae en el Estado en aquello relativo al rgimen de valoracin del suelo y en las Comunidades Autnomas en materia de ordenacin clasificacin y calificacin de suelos, conjuntamente con los ayuntamientos.

4.3.4. La regulacin del mercado privado de alquiler de viviendas

La intervencin pblica en el mercado de alquiler privado de viviendas es otro de los instrumentos clave para entender la poltica pblica de vivienda. Esta intervencin se materializa mediante legislaciones que regulan las condiciones de los contratos de arrendamiento de viviendas, y por medidas de estmulo dirigidas tanto a la oferta como la demanda de viviendas en alquiler. Las funciones econmicas y sociales de la legislacin en materia de arrendamiento de viviendas son las siguientes. En primer lugar tiene por objetivo que el intercambio de
48

prestaciones de servicios de vivienda en alquiler sea equilibrado. No obstante, la consideracin de la vivienda como bien de primera necesidad, el arrendamiento de los servicios que proporciona este bien obliga a las Administraciones Pblicas a regular con mayor intensidad el alquiler de viviendas que el alquiler de otros bienes o servicios, ya que asumiendo principios de justicia distributiva, esta regulacin trata de equilibrar las situaciones desequilibradas que pueden darse en el mercado de alquiler de viviendas. En segundo lugar, este mecanismo de intervencin tiene como objetivo final propiciar la existencia de un mercado amplio de viviendas alquiladas, a precios razonables, evitando situaciones desfavorables tanto en la oferta como en la demanda. Los instrumentos de control del precio del alquiler as como la proteccin y seguridad en la tenencia debe evitar que la oferta estipule precios superiores a los niveles ptimos del mercado. La regulacin de este mercado ha de encontrar la situacin que haga compatible la libertad contractual de la propiedad de la vivienda y la proteccin de los arrendatarios. Los elementos bsicos que regula esta legislacin son los relacionados con la celebracin del contrato, es decir, requisitos formales que son necesarios para la materializacin del contrato, la posibilidad de inscripcin en registros pblicos y los mecanismos de pago y fianza. Adems tambin regula tanto la duracin y finalizacin del mismo. Las variables en las que incide la regulacin del alquiler son varias: el nivel de oferta existente, las rentabilidades potenciales de la oferta, la calidad de la oferta de viviendas en alquiler, la duracin mnima y/o mxima de los contratos de alquiler y los mecanismos mediante los cuales se establece la renta de alquiler (Gonzlez Garca, V., 2000; Inuerrieta Beruete, A., 2007): Adems, tambin adquieren especial relevancia el nivel de profesionalizacin en la oferta de viviendas, el nivel de transparencia y legalidad existente en el mercado de alquiler de viviendas, las diferencias en el tratamiento fiscal en funcin del rgimen de propiedad, el desarrollo de instrumentos financieros adecuados y en la preferencia de la demanda por este tipo de rgimen de tenencia. Destaca la importancia que este tipo de regulacin evite estrangulamientos en el mercado de alquiler, ya que se considera que es un rgimen que lleva implcitos ciertas virtudes como rgimen de acceso, como son el de favorecer la movilidad laboral y geogrfica, la emancipacin de la poblacin joven, la integracin social de la poblacin inmigrante y el acceso a los hogares con menores niveles de renta.

49

En ltimo lugar, la intervencin pblica en el mercado de alquiler privado de vivienda tambin recogen iniciativas encaminadas a incrementar tanto la oferta y demanda de este tipo de viviendas, mediante medidas que pueden ser de gasto pblico directo y fiscal, as como de intermediacin (Matea, M de los Llanos, 2006). El marco institucional de este instrumento de poltica de vivienda viene determinada por la capacidad legislativa del Estado, as como por la intervencin en intermediacin que realizan el conjunto de Administraciones Pblicas.

4.3.5. La intervencin en el mercado financiero e hipotecario

La intervencin pblica, mediante regulaciones legislativas y participacin directa a travs de entidades pblicas de crdito, en los mercados financiero e hipotecario es un elemento clave para entender el conjunto de los instrumentos de poltica pblica de vivienda. Esta intervencin adems relaciona la poltica monetaria existente en una economa con el mercado de vivienda. La regulacin del mercado financiero incide en variables clave para el mercado de vivienda, como son la disponibilidad de crdito para la promocin y construccin, as como el coste y condiciones de dicha financiacin. Tanto disponibilidad, o posible racionamiento, como su coste explica, entre otros, el nivel general de precios, tanto en el mercado de adquisicin como en el de alquiler de vivienda, y la preferencia de los demandantes de vivienda por los distintos regmenes de alquiler (Arce, O. y LpezSalido, J.D., 2006). Por otra parte, la regulacin del mercado hipotecario tiene estrecha relacin con el modelo residencial en el sentido que evidencia la probable necesidad de crdito ajeno, tanto para la promocin como para su adquisicin de la vivienda. La conversin del crdito residencial en hipotecas es el mecanismo mediante el cual se satisface la necesidad de financiacin por parte del sector y de los hogares. Adems, cabe destacar, en el caso del acceso mediante adquisicin con financiacin ajena, sta representa la operacin financiera de mayor relevancia para los hogares (Banco Central Europeo, 2009).

50

Por ltimo, un elemento clave que justifica la intervencin pblica en los mercados financiero e hipotecario es la relacin entre crisis econmicas, crisis financieras, mercado hipotecario, valoracin de las viviendas y la dinmica del mercado de vivienda (Banco Central Europeo, 2009).

51

5. El mercado residencial durante el periodo 1998-2009

En este apartado se analiza la evolucin del mercado residencial durante el periodo 1998 hasta 2009. En primer lugar se realiza un anlisis de caracterizacin del periodo de auge residencial durante los aos 1998-2007, basndose en la evolucin de distintas variables ms relevante del mercado residencial como son el nivel de precios, la cantidad de viviendas construidas, la demanda de vivienda, la financiacin disponible en materia de vivienda, etc., as como la dinmica e incidencia del ciclo en los ndices de accesibilidad a la vivienda. En segundo lugar se analizan las consecuencias, tanto para la oferta como para la demanda, de esta fase de auge en el mercado residencial, evidenciadas en los aos 2008 y 2009. La interpretacin del ciclo residencial es fundamental para entender y analizar la poltica pblica de vivienda, y en qu medida las variables que explican el ciclo residencial pueden afectar al grado de cumplimiento de dicha poltica de vivienda y a la efectividad de la misma. En este sentido es importante destacar que el ciclo en el que se encuentre el mercado residencial puede determinar los objetivos de la poltica de vivienda y la efectividad e impacto de los instrumentos diseados. Un ejemplo de ello se evala mediante el estudio en la evolucin de los ndices de la accesibilidad a la vivienda (Rodriguez Lpez, J., 2005), as como del rgimen de tenencia de los hogares elegido (Ball, M., 2005). Los instrumentos de poltica de vivienda que posteriormente de analizan en esta investigacin, y que han sido descrito tericamente con anterioridad, tienen una clara relacin con la dinmica del mercado residencial. Un ejemplo de esta relacin se encuentra en efectividad e impacto de los Planes de Vivienda en el grado de satisfaccin del objetivo de facilitar y asegurar el acceso a la vivienda por parte de la poblacin. Es decir, es probable que en funcin de la fase del ciclo en que se encuentre el sector privado de produccin y promocin de vivienda libre, ste pueda afectar a la produccin y provisin de viviendas protegidas. Este hecho se da, entre otras causas, por las expectativas de rentabilidad que tiene las empresas oferentes de viviendas libres. Ante elevadas expectativas de rentabilidad esperadas por la construccin y promocin de viviendas libres, puede reducirse el nivel de oferta de las viviendas protegidas, dada la limitacin de su precio de venta (Bernardos Domnguez, G. (2007).
52

Uno de los elementos caractersticos, tanto durante esta fase expansiva del ciclo como su posterior recesin, fue la existencia un proceso de burbuja residencial, dados los incrementos del nmero de las viviendas iniciadas as como de los precios sin explicacin coherente con las variables fundamentales de la demanda de viviendas, es decir, creacin de nuevos hogares y evolucin de su renta disponible.

5.1. Caracterizacin del periodo de auge en el ciclo residencial

Durante los aos 1998 y 2007 tuvo lugar el denominado tercer boom inmobiliario de la reciente historia econmica de Espaa. El primer auge tuvo lugar entre los aos 19691974 y el segundo entre 1986-1991 (Rodrguez Lpez, J., 2000). El ciclo expansivo analizado en este trabajo se caracteriz por una parte, y a diferencia de los anteriores, en un auge combinado tanto de precios como de cantidades en el nmero de viviendas producidas, y por otra en que este incremento del nivel general de precios de la vivienda se combin con una fase de relativa estabilidad en los precios al consumo y los salarios. Adems su duracin fue mayor que los anteriores ciclos expansivos del mercado residencial (Naredo Prez, J.M., 2004). Es a partir de 2007cuando el ciclo residencial muestra signos significativos de cambio de tendencia.
Grfico 5.1: Inversin en vivienda. Porcentaje de participacin n el PIB
12,0%

10,0%

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

Fuente: INE
0,0%

1998 5,0%

1999 5,8%

2000 6,2%

2001 6,9%

2002 7,3%

2003 8,0%

2004 8,7%

2005 9,2%

2006 9,5%

2007 9,3%

2008 7,5%

2009 5,5%

Inversin en vivienda. Participacin en el PIB

53

Uno de los indicadores que permite aproximarse a la importancia y relevancia de este ciclo residencial expansivo es el que mide la inversin en vivienda como participacin en el PIB. La inversin en vivienda es contabilizada como inversin en construccin, siendo ste uno de los componentes fundamentales en la formacin bruta de capital fijo. Segn el grfico 5.1, si en 1998 el conjunto de la inversin asociada a la vivienda representaba el 5% del PIB de Espaa, en 2006 la vivienda experiment la mayor participacin del periodo, con el 9,5%. Esta considerable contribucin al crecimiento de la economa de Espaa se explica por varias causas y razones, tanto desde la perspectiva de la demanda, como de la oferta de viviendas, que se detallan a continuacin

5.1.1. Auge de los niveles de precios y oferta de vivienda

Uno de los elementos paradigmticos del periodo de auge comprendido durante el periodo 1998-2007 fue el extraordinario crecimiento de los precios de vivienda. En el grfico 5.2 se observan las tasas de variacin interanuales, tanto del ndice general de precios, as como el correspondiente a vivienda nueva y vivienda usada.
Grfico 5.2: Evolucin precios de vivienda. Tasa interanual
25,0%

Fuente: Ministerio de Vivienda

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0% nov-98 nov-99 nov-00 nov-01 nov-02 nov-03 nov-04 nov-05 nov-06 nov-07 nov-08 mar-98 mar-99 mar-00 mar-01 mar-02 mar-03 mar-04 mar-05 mar-06 mar-07 mar-08 mar-09 nov-09 jul-98 jul-99 jul-00 jul-01 jul-02 jul-03 jul-04 jul-05 jul-06 jul-07 jul-08 jul-09

-5,0%

-10,0%

-15,0%

Precio m2 vivienda libre. General

Precio m2 vivienda libre. Nueva

Precio m2 vivienda libre. Usada

Analizando las series estadsticas se pueden establecer tres etapas en la evolucin de los precios. Desde el inicio del periodo hasta el ao 2001, con tasas de variacin positivas situadas como mximo en el 11% interanual; desde 2002 hasta 2004, con los
54

incrementos interanuales mayores de toda la serie, y a partir de 2004 es cuando se comienzan a observar cierta ralentizacin en el crecimiento de los precios de vivienda de manera paulatina. En su conjunto, los precios de la vivienda, durante el periodo 1998-2007 acumularon un incremento en trminos reales del 160% en el ndice general de precio de vivienda, 150% si se considera vivienda nueva, y 166% si se considera vivienda usada. Ya en 2008 es cuando las tasas de variacin del precio de la vivienda experimentan valores negativos, hecho que constata el abrupto cambio de ciclo, profundizndose durante el ao 2009. El hecho diferencial con respecto a otros procesos de auge residencial de en la economa espaola fue que el crecimiento de los precios de la vivienda tuvieron lugar en un contexto de ausencia de tensiones inflacionarias en la economa espaola. En segundo lugar, se analizan el comportamiento de la oferta de nuevas viviendas durante el periodo de auge residencial. Tanto en los grficos 5.3 y 5.4 se observa la evolucin del nmero visados de nuevas viviendas y de nuevas viviendas iniciadas en Espaa. El primer grfico muestra la serie estadstica desde el inicio de la misma, en el ao 1960, y el segundo se concentra desde el ao 1997. Como se puede observar el periodo analizado en esta investigacin ha sido el que en mayor medida se han construido nuevas viviendas, llegando a 920.000 los visados de nuevas viviendas para el conjunto de Espaa en el ao 2006.
Grfico 5.3: Viviendas visadas
1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000

Fuente: Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de Espaa

0
1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Viviendas visadas

55

En la fase de auge del ciclo residencial se visaron nuevas viviendas en una cuanta superior al nmero de viviendas realmente iniciadas, hecho que se explica por la propia dinmica del auge residencial. Es decir, los visados de vivienda representan la intencin por parte de la oferta de iniciar la construccin de viviendas, que con posterioridad se confirma en el inicio de las obras. Por ello, es posible que el nivel de visados de nuevas viviendas responda a unas expectativas que no acaban materializndose. Por el contrario, una vez finalizado el ciclo, el indicador de visado de viviendas, que en cierto modo anticipa o revela la intencin de los agentes es sensiblemente inferior a las viviendas que se inician (Vergs, R., 2009 a).
Grfico 5.4: Viviendas visadas, viviendas iniciadas
1.000.000

Fuente: Ministerio de Vivienda, y Consejo Superior de Colegios de Arquitectos

900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Viviendas visadas

Viviendas iniciadas

5.1.2. Anlisis de las variables explicativas del comportamiento de la demanda de vivienda

Una vez analizadas las dos variables explicativas ms relevantes del porqu de la intensidad y la duracin del auge residencial del periodo considerado, cantidad de viviendas producidas y evolucin del nivel de los precios de las mismas, es necesario estudiar las variables determinantes que explican el comportamiento de la demanda de viviendas.

Tal y como se ha descrito en los puntos anteriores, la vivienda es un bien que atesora

56

una doble consideracin, es decir, como bien de uso y como bien de inversin. Por ello puede ser usado como alojamiento, o tambin puede destinarse como inversin de capital, en cierto modo de manera equivalente a otros activos financieros. Este hecho hace complejo el anlisis de la demanda de vivienda y los factores que la determinan, ya que para determinar la demanda agregada de vivienda confluyen varias causas que no tienen la misma motivacin. En este sentido, a pesar que la demanda vinculada a la primera motivacin se explique, fundamentalmente, mediante razonamientos derivados de las cuestiones de demografa, durante el periodo de auge residencial este tipo de demanda tambin tuvo comportamientos propios de la demanda de inversin (Garca Montalvo, J.; 2009), al considerar este tipo de demanda que mediante la adquisicin de la vivienda principal se realizaba a su vez una inversin rentable.

Por otra parte, la demanda de vivienda por motivos demogrficos puede explicarse por la evolucin en la creacin de hogares. Durante los aos 1998-2007 el nmero de nuevos hogares se situ entorno a los 390.000 por ao. Las explicaciones de este nivel de creacin de hogares pueden ser econmicas, como el crecimiento del PIB per cpita, la renta bruta de las familias, las tasas de ocupacin en la economa, como por motivos sociodemogrficos, en especial por el fenmeno de la inmigracin en Espaa, que posibilit en alrededor del 30% la creacin de estos nuevos hogares (Martnez. D. et al. (2006). Este componente demogrfico no explica por s mismo los incrementos de las variables de precios y cantidades durante el ciclo residencial. Por ello cabe analizar el comportamiento de la demanda extranjera, ya sea por motivos residenciales, vinculados al turismo o propiamente como decisiones de inversin que permitan ofrecer respuestas, desde la perspectiva de la demanda de vivienda a este shock de precios y cantidades en el mercado de la vivienda (Garca Montalvo, J., 2009; Naredo Prez, J.M., 2004). En este sentido, es posible afirmar que uno de los elementos que ms contribuyeron al incremento de la demanda de vivienda en Espaa durante el periodo de auge fue aquella proveniente del extranjero. Los niveles de inversin en vivienda de esta tipologa se tuvieron una relacin directa con la evolucin de los indicadores de precios y viviendas iniciadas. Una de las explicaciones para entender esta contribucin de la demanda de vivienda extranjera, como inversin extranjera, se encuentra en el proceso de integracin econmica y monetaria experimentado por la economa espaola desde 1999, con la entrada de la moneda nica (Artola, C. y Montesinos, A., 2006). Este
57

hecho estimul considerablemente la entrada de capitales dirigidas al sector residencial, ya que adems de las expectativas futuras de revalorizacin de este tipo de inversiones, ya no exista en la economa espaola la posibilidad de devaluaciones monetarias, hecho que histricamente haba sido un elemento de moderacin en la entrada de capitales en la economa espaola.

Segn el grfico 5.5, la importancia de la inversin extranjera en vivienda alcanz su mxima dimensin en el ao 2003, con 7.072 millones de euros, que correspondan al 0,9% del PIB. A partir de ese ao, tanto en trminos absolutos como en porcentaje con relacin al PIB, la inversin extranjera en vivienda comenz a descender paulatinamente hasta el ao 2006.
Grfico 5.5: Inversin extranjera y porcentaje de partipacin en el PIB
8.000.000 1,00%

7.000.000 0,80% 6.000.000

5.000.000

0,60%

4.000.000 0,40%

3.000.000

2.000.000 0,20% 1.000.000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0,00%

Fuente: Banco de Espaa

Inversin extranjera

% PIB

5.1.3. Anlisis de las condiciones generales de financiacin

Para entender cmo afectaron las condiciones financieras a la dinmica del mercado residencial, as como las respuestas de la demanda y oferta de viviendas, es necesario considerar la importancia del cambio estructural que afect a la economa espaola con la entrada de sta en la Unin Econmica y Monetaria en 1999. Para entender tanto la reduccin considerable de los tipos de inters del mercado hipotecario como la cantidad
58

de financiacin dispuesta, tanto a la oferta y la demanda de vivienda, es necesario contextualizar todo ello en la nueva poltica monetaria existente en la economa espaola. Es decir, la evolucin del sector residencial vino determinada por la implantacin del euro como moneda nica en el marco de la Unin Econmica y Monetaria, hecho que contribuy a la sostenida reduccin de los tipos de inters aplicados tanto en la economa espaola en su conjunto, y al sector residencial en particular (Artola, C. y Montesinos, A., 2006; Bernardos Domnguez, G., 2007). Dichas condiciones de financiacin se explican por una poltica monetaria extraordinaria en cuanto a la liquidez inyectada en el sistema econmico (Vergs, R. (2008); Gaviln, A., 2009). Tanto los tipos de inters de los prstamos hipotecarios para la adquisicin de vivienda (grfico 5.6) como la disponibilidad de financiacin (grfico 5.7), tanto a hogares como a empresas, contribuyeron de manera notable a la intensidad y perdurabilidad del auge residencial.
Grfico 5.6: Tipo de inters aplicado en los prstamos libres para adquisicin de vivienda de hogares.
7

Tipo de los prstamos libres para adquisicin de vivienda de hogares.

Fuente: INE

Durante el periodo estudiado, los tipos de inters aplicados para la adquisicin de vivienda oscilaron entre el 6,3 en 2001 y 3,2 en 2005. Es importante destacar, con respecto a los anteriores ciclos residenciales de la economa espaola, la extraordinaria reduccin que significa para el mercado residencial el intervalo en el cual oscilaron los tipos de inters durante el ltimo periodo expansivo residencial (Artola, C. y Montesinos, A. (2006).

59

Con respecto al crdito dispuesto tanto para hogares como para las empresas del sector de la construccin e promocin residencial, destaca el extraordinario dinamismo con el que este crdito se comport durante el periodo de auge del ciclo residencial. Si en 1998 el crdito dispuesto a los hogares para adquisicin de vivienda se situaba en los 117.474 millones de euros, en 2007 ste se situ en 595.928 millones de euros, representando un incremento acumulado del 407%. Con relacin al crdito dispuesto a la oferta, las actividades empresariales de la construccin e inmobiliarias un comportamiento similar al de los hogares. Al final de la fase alcista del ciclo residencial descrito, el importe de crdito dispuesto a financiar actividades de la construccin e inmobiliarias ascendi a 456.966 millones, que equivale a un incremento acumulado del 853% desde 1998. 5.1.4. Las expectativas de revalorizacin como explicacin a la intensidad del auge residencial.

Una vez analizado las variables fundamentales del mercado residencial durante la fase de auge del ciclo residencial iniciado en 1998, y con el objetivo de completar los determinantes de dicha fase, se analiza uno de los motivos que a priori puede explicar la intensidad tanto en aquello relativo al incremento de precios y viviendas construidas, como son las expectativas de revalorizacin, tanto desde la perspectiva de la demanda como de la oferta de viviendas.

Las expectativas de revalorizacin generan procesos de retroalimentacin en la dinmica del incremento de los precios, independientemente de la evolucin de las variables anteriormente descritas. Adems esas expectativas de precio de la vivienda basan la evolucin futura del precio de la vivienda en el comportamiento de esta variable en el pasado. El resultado, ante la existencia de este tipo de procesos, es la diferencia entre el precio de equilibrio y el observado, pudindose derivar en la existencia de burbujas en el mercado de vivienda (Garca Montalvo, J., 2006); Vergs, R., 2009 b). Este concepto pretende ofrecer explicaciones a los incrementos de precios y viviendas construidas, y mide la diferencia entre el precio de la vivienda observado y el precio de equilibrio. A lo largo del periodo estudiado se estim que esta diferencia se situ entre el 8% y el 20% durante la fase de auge (Ayuso, J. et al., 2003) y el 30% (OECD, 2007).

60

5.1.5. La accesibilidad a la vivienda

Para concluir en el anlisis de las variables que explican tanto el auge residencial como su posterior recesin, se analiza el comportamiento de los ndices de accesibilidad a la vivienda en Espaa. Los ndices de accesibilidad a la vivienda son indicadores que miden el acceso a la vivienda por parte de los hogares. Dos son los ndices fundamentales: el ndice de capacidad, que mide, en nmero de salarios anuales, la relacin entre el precio de la vivienda tipo y el salario del hogar; y el ndice de esfuerzo, que mide qu parte de la renta mensual debe destinar un hogar al pago del prstamo hipotecario asociado a la adquisicin de la vivienda. Se considera que para que la situacin de acceso sea ptima desde una perspectiva de sostenibilidad econmica para el hogar, el ndice de capacidad debe situarse en los cuatro salarios anuales, y que el porcentaje de renta del hogar que destina al pago del prstamo asociado a la adquisicin de una vivienda no debe superar una tercera parte (Rodrguez Lpez, J., 2005). Al observar la evolucin de la accesibilidad a la vivienda se pretende evaluar el impacto que el ciclo residencial gener en la demanda de acceso a la vivienda, y poder relacionar este impacto con el problema de la vivienda descrito en los captulos anteriores. Segn el grfico 5.8 durante el periodo comprendido entre 1998 y 2002 los ndices de accesibilidad se mostraron en unos niveles ptimos. El nmero de salarios anuales que equivalan al precio de una vivienda tipo se situaron entorno a cuatro salarios anuales, mientras que el porcentaje de renta del hogar dedicada al pago del crdito hipotecario suscrito para su adquisicin se situ entorno al 30-31%. A pesar que durante estos aos el incremento de los precios de la vivienda experiment tasas relevantes, la reduccin paulatina de los tipos de inters y el alargamiento de los plazos de devolucin de dichos prstamos permiti mantener los ndices de accesibilidad en niveles aceptables, desde una perspectiva de racionalidad econmica. No obstante, tal y como ya se ha descrito anteriormente, el proceso de crecimiento en el precio de la vivienda se mantuvo hasta el ao 2007. La repercusin en la accesibilidad fue evidente. Tanto el ndice de capacidad, como el ndice de esfuerzo experimentaron incrementos sensibles. Adems, y en aquello relativo al ndice de esfuerzo, a partir de 2005 las condiciones financieras, fundamentalmente los tipos de inters aplicados en los prstamos asociados a la adquisicin de vivienda, se incrementaron, alcanzando el 5% en el ao 2007,

61

incrementndose sensiblemente el porcentaje de renta mensual que un hogar deba destinar al pago del prstamo hipotecario asociado a la adquisicin de la vivienda.
Grfico 5.8: ndice de capacidad y esfuerzo
9 60

8 50 7

Indice de capacidad: n salarios anuales

40

5 30 4

20

2 10 1

0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Indice de capacidad

Indice de esfuerzo

Fuente: Banco de Espaa

5.2. Consecuencias de la fase alcista del ciclo residencial

Una vez analizadas las causas que explican la fase alcista del periodo entre 1998 y 2007, a continuacin se estudian cules son los efectos generados tanto sobre la oferta como la demanda de viviendas.

En 2008 el ciclo residencial experiment un cambio de tendencia. El nivel general de precios experiment tasas de variacin interanual negativas, la inversin en vivienda como contribucin al PIB se redujo a niveles de 1998, el crdito para adquisicin de vivienda o construccin y promocin de viviendas experiment crecimientos interanuales nulos o incluso negativos, y el nmero de viviendas iniciadas se situ entre las 345.000 en 2008 y las 160.000 en 2009.

En primer lugar se analiza la necesidad de un proceso de ajuste en los precios de vivienda, as como de la estimacin del exceso de oferta de viviendas existente en la
62

Indice de esfuerzo

economa espaola fruto del auge residencial. En segundo lugar se analizan las cuestiones que afectan a tanto a hogares como a las empresas del sector con relacin a los niveles de endeudamiento generado fruto del periodo de auge residencial.

5.2.1. El ajuste en el nivel general de precios de la vivienda y el stock de viviendas sin vender.

Una de las consecuencias, desde la perspectiva de la oferta del prolongado ciclo expansivo residencial, es la aparicin de un desajuste entre la oferta y la demanda de vivienda, que se materializa en viviendas terminadas destinadas a la venta que no son adquiridas. El brusco cambio tanto en las condiciones financieras, fundamentalmente en la liquidez disponible, como en las expectativas de revalorizacin gener reducciones en la demanda de vivienda considerable. A pesar de la ausencia de una serie estadstica completa que refleje el nmero de transacciones de vivienda, se puede considerar la ofrecida por el grfico 5.9, desde 2004 hasta el ao 2009.
Grfico 5.9: Transacciones de vivienda
1200000

Fuente: Colegio de Registradores

1000000

800000

600000

400000

200000

2004 939553

2005 989341

2006 916103

2007 788518

2008 561420

2009 423114

Transacciones de vivienda

Si en 2004 el nmero de este tipo de transacciones fue de 939.553, en 2009 esta cifra se redujo en un 55%, situndose en las 423.114 transacciones. Este hecho, junto con el retardo en el cual la oferta de vivienda responde ante una reduccin de la demanda, ha
63

propiciado la existencia de un volumen significativo de viviendas en oferta. Las distintas estimaciones cifran el volumen de stock de viviendas sin vender al final del ciclo expansivo entre las 688.000 (Ministerio de Vivienda, 2010), 906.000 (Rodrguez Lpez, J., 2009), 1.100.000 y 1.300.000 (Fuentes Castro, D., 2009).

Las explicaciones sobre la reduccin considerable de la demanda de vivienda se basan en el componente demogrfico, pero en especial y con relacin a la dinmica y vocacin de la inversin en vivienda, con el fin de las expectativas de revalorizacin y de la disponibilidad de crdito. Este hecho gener el fin de buena parte de la solvencia de la demanda de viviendas relacionada con el componente demogrfico, y la retraccin considerable de la demanda de componente (Torres Lpez, J., 2009; Naredo, J.M., Carpintero, O. y Marcos, C., 2008)

5.2.2. Los niveles de endeudamiento derivados del ciclo residencial expansivo

Para concluir en la evaluacin de las consecuencias del ciclo expansivo residencial, en este apartado se analiza el efecto, en trminos de endeudamiento, que ha generado tanto en la demanda de vivienda como en la oferta el proceso de expansin residencial, es decir hogares y empresas del sector respectivamente.

Los niveles de endeudamiento observados son extraordinariamente relevantes. Por una parte, los hogares han alcanzado niveles de endeudamiento muy superiores con respecto al principio del ciclo residencial, y con condiciones financieras muy sensibles ante posibles cambios en la poltica monetaria, como son los tipos de inters variables en los crditos hipotecarios, as como elevados plazos de amortizacin. Adems, y estos niveles de endeudamiento limitan considerablemente tanto la capacidad de consumo y ahorro presente y futuro de estos agentes, hecho que genera un impacto no tan solo sobre el propio mercado residencial, sino al conjunto de la economa.

Segn el grfico 5.10, el ratio de endeudamiento de los hogares derivado de la

64

adquisicin de vivienda con respecto a su renta disponible se ha incrementado a lo largo del periodo estudiado desde el 37,2% en 1999 hasta el 90,4%. Es importante destacar que el incremento total de endeudamiento de los hogares se ha debido fundamentalmente al vinculado a la adquisicin de vivienda. Si en 1999 el 62% del crdito total a los hogares se derivaba de la adquisicin de vivienda, en 2009 este porcentaje se situ en el 75%. El volumen de deuda en 2009 contrada por parte de los hogares por adquisicin de vivienda se elev a 653.000 millones de euros.
Grfico 5.10: Endeudamiento hogares y relacin con RBD
1.000.000.000 900.000.000 120,0% 800.000.000 700.000.000 600.000.000 500.000.000 400.000.000 300.000.000 200.000.000 20,0% 100.000.000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0,0% 60,0% 100,0%

Fuente: Banco de Espaa

140,0%

80,0%

40,0%

Crdito a hogares % Credito vivienda

Crdito adq. Vivienda % Endeudamiento

Renta Bruta Disponible

En segundo lugar, el proceso de endeudamiento tambin ha repercutido en las empresas del sector residencial. El grfico 5.11 muestra el porcentaje de crdito destinado tanto al sector de la construccin como al sector inmobiliario del conjunto de crdito dispuesto a financiar actividades productivas en Espaa, as como el valor de este crdito en trminos absolutos. En 1999 el porcentaje de participacin del crdito al sector de la construccin e inmobiliario representaba el 23% del total del crdito dispuesto en la economa, en 2009 este porcentaje se elev al 46%.

65

Grfico 5.11: Endeudamiento empresas sector construccin e inmobiliario

350000000

Fuente: Banco de Espaa

0,35

300000000

0,3

250000000

0,25

200000000

0,2

150000000

0,15

100000000

0,1

50000000

0,05

0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Crdito . Construccin

Crdito . Inmobiliario

% participacin total crdito. Construccin

% participacin total crdito. Inmobiliario

5.3. Consideraciones finales

El ciclo residencial iniciado en 1998 ha generado una serie de consecuencias determinantes para analizar los aspectos que abordan los distintos instrumentos de poltica de vivienda. En primer lugar se puede afirmar que el ciclo residencial ha perpetuado el rgimen de tenencia predominante en Espaa. El incremento de las necesidades de acceso a la vivienda por parte de los hogares se ha satisfecho principalmente con la adquisicin de vivienda. Si en 2001, ltimo dato censal, el nmero de hogares en Espaa era de ms de 14 millones, y el porcentaje de hogares propietarios de su vivienda habitual era del 86%, en 2008 este porcentaje se situ en el 84,5%. Adems, de los nuevos hogares constituidos en Espaa desde 2001 el 76% ha accedido a su vivienda principal mediante la propiedad (tabla 5.1)

66

Tabla 5.1: N de hogares, y rgimen de uso de la vivienda principal Hogares Propiedad Alquiler Cesin 2001 14.184.026 12.194.339 1.614.221 375.466 2002 14.531.583 12.526.945 1.651.890 352.748 2003 14.950.922 12.924.427 1.694.766 331.729 2004 15.390.566 13.344.523 1.736.009 310.034 2005 15.817.173 13.748.607 1.779.824 288.742 2006 16.269.040 14.194.684 1.796.641 277.715 2007 16.586.149 14.448.823 1.866.617 270.709 2008 16.747.294 14.153.496 2.208.539 385.259
Fuente: Ministerio de Fomento

Para ello, los hogares han necesitado elevados niveles de crdito, por el incremento de los precios experimentado durante el ciclo residencial. Si en 1998 el nivel de endeudamiento destinado a la adquisicin de vivienda por parte de los hogares alcanzaba el 37% de su Renta Disponible Bruta, al final del periodo analizado este porcentaje se elev hasta el 90% (tabla 5.10). Las condiciones financieras han sido un elemento clave para entender la fase de auge tanto de precios como de nmero de viviendas construidas, ya que han sido los responsables de alimentar las expectativas de revalorizacin de los agentes (Case, K.E. y Quigley, J.M., 2009). La liquidez existente en el mercado financiero y la correspondiente disponibilidad de crdito hipotecario financiaron este ciclo residencial. Cuando estas condiciones cambiaron, las expectativas de revalorizacin invirtieron su tendencia. La restriccin crediticia y el correspondiente endurecimiento de las condiciones de financiacin hipotecaria explican la situacin al final de la dcada analizada. En trminos generales, el ciclo residencial experimentado desde finales del s.XX en la economa espaola se explica por la configuracin de un modelo inmobiliario y residencial especfico, cuyo origen arranca en paralelo al proceso de apertura econmica y comercial marcado por el Plan de Estabilidad de 1959. Por lo tanto, las razones econmicas y financieras expuestas anteriormente, sobre todo en aquello relativo a la masiva entrada de capitales extranjeros que financiaron el ciclo de auge residencial, no son la explicacin en s mismas del propio ciclo. En todo caso dichas razones fueron la
67

condicin necesaria pero no suficiente para la propia dinmica expansiva en primer momento, y de crisis posteriormente Fue el marco institucional propio del modelo inmobiliario espaol donde se deben encontrar las explicaciones para una mejor comprensin del fenmeno. Por ello, en los prximos captulos se analizan y evalan las caractersticas y dinmicas de los instrumentos de poltica de vivienda para entender la particularidad del modelo inmobiliario espaol (Naredo, J.M. y Montiel Mrquez, A., 2010).

68

6. Anlisis de los instrumentos de poltica de vivienda durante el periodo

En este apartado se estudian el conjunto de instrumentos de poltica de vivienda durante el periodo considerado en este trabajo, como son los Planes de Vivienda, los beneficios fiscales, la poltica urbanstica, la regulacin del mercado del alquiler y la intervencin pblica en el mercado financiero e hipotecario. Para ello se describen los aspectos ms relevantes de cada uno de los instrumentos, y los cambios significativos que han experimentado durante el periodo de anlisis.

6.1. Los Planes de Vivienda

Los Planes de Vivienda que se han desarrollado durante el periodo de referencia son los comprendidos durante los aos 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008, as como el actualmente en vigor 2009-2012. La legislacin analizada han sido los sucesivos Reales Decreto mediante los cuales stos planes entraron en vigor (RD 1186/1998, RD 1/2002, RD 801/2005 y RD 2006/20008 respectivamente. En primer lugar se analizan las caractersticas generales contenidas en el Plan de Vivienda actualmente vigente, el 2009-2012. Posteriormente se reflejan los cambios ms relevantes en estas caractersticas generales. Seguidamente se estudian las variables ms relevantes contenidas en los Planes de Vivienda. Por ltimo se realizan una serie de consideraciones sobre los aspectos determinantes de los Planes de Vivienda.

6.1.1. Aspectos relevantes del sistema de proteccin contenido en los Planes de Vivienda

Los Planes de Vivienda son planes plurianuales, que se desarrollan y disean conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autnomas. En ellos se establecen unos objetivos determinados, como por ejemplo el nmero de actuaciones protegidas en cada una de las tipologas de acceso a la vivienda protegida, as como el sistema de ayudas y subsidios. Por otra parte se regulan cules son las condiciones
69

socioeconmicas de los hogares que pueden acogerse tanto al sistema de ayudas, como al acceso a las viviendas que en ellos son calificadas como protegidas.

Las actuaciones en materia de poltica de vivienda dirigidas a los hogares, y que estn contenidas en los Planes de Vivienda son las siguientes: La adquisicin de viviendas nuevas protegidas promovidas La adquisicin de viviendas libres usadas La subvencin de la renta de alquiler de hogares que residan este rgimen

Por otra parte, una parte fundamental de este instrumento de poltica de vivienda es la financiacin cualificada o ayudas financieras, que son puestos a disposicin tanto de hogares como de empresas promotoras para la adquisicin y promocin de viviendas protegidas. Esta tipologa de ayudas comprende: Los prstamos cualificados: son crditos hipotecarios concedidos por entidades privadas y destinados a la financiacin de la adquisicin de viviendas protegidas. El periodo de amortizacin de estos prstamos es de 25 aos, y su cuanta no debe superar el 80% del precio total de la vivienda. El tipo de inters que se aplica en este tipo de prstamos es determinado por la administracin. La subsidiacin del tipo de inters: derivado del anterior, existe una subsidiacin de los tipos de inters de los prstamos hipotecarios constituidos para la adquisicin de vivienda protegida destinada a los hogares. Las subvenciones y ayudas directas: son las ayudas destinadas a los hogares, para el pago de la entrada en la compra de una vivienda protegida o la renta de alquiler. Es importante destacar que las condiciones establecidas a los hogares para poder acceder a este sistema de ayudas, y que son las actualmente vigentes son: Para acceder a los prstamos cualificados para la adquisicin de viviendas protegidas, los ingresos familiares no han de ser superiores a 6,5 veces el IPREM Para poder acceder a las ayudas directas a la adquisicin de vivienda protegida y subsidiacin de tipos de inters, los ingresos familiares no han de ser superiores a 4,5 veces el IPREM Para poder acceder a las ayudas directas destinadas al pago de la renta de alquiler, los ingresos familiares no han de ser superiores a 2,5 veces el IPREM
70

Tanto el importe de la subsidiacin de intereses como de las ayudas directas se incrementan a medida que el hogar dispone de menor renta, as como cuando concurren circunstancias especiales en los hogares beneficiarios como por ejemplo jvenes menores de 35 aos, mujeres vctimas de violencia de gnero, familias numerosas, etc. Tambin reciben la consideracin de ayudas, pero no financieras, el establecimiento de precios mximos de venta o alquiler en las viviendas protegidas promovidas o adquiridas mediante los mecanismos establecidos en los Planes de Vivienda. Por lo que se refiere al rgimen de proteccin de las viviendas protegidas, tanto para venta como destinadas a alquiler, en funcin de los ingresos mximos del hogar beneficiario, pueden ser: Rgimen especial, para hogares con ingresos familiares no superiores a 2,5 veces el IPREM Rgimen general, para los hogares con ingresos familiares no superiores a 4,5 veces el IPREM Rgimen concertado, para los hogares con ingresos familiares no superiores a 7 veces el IPREM Los anteriores regmenes son aplicados a las viviendas de nueva construccin. No obstante tambin es aplicado en las viviendas usadas provenientes del mercado libre, que podrn ser adquiridas por hogares cuyos ingresos familiares no superen 4,5 veces el IPREM, resultando como rgimen de proteccin el equivalente al rgimen general. En el caso de las viviendas protegidas destinadas al arrendamiento tienen establecido el periodo durante el cual deben estar destinadas obligatoriamente para alquiler, siendo a 10 o 25 aos. Las limitaciones derivadas de la consideracin de viviendas protegidas ms relevantes de las viviendas calificadas en el Plan de Vivienda son las relativas al anteriormente citado precio mximo de venta o alquiler, su superficie mnima y mxima, y el periodo de duracin de la proteccin.

71

Con respecto al precio de venta, cada plan de vivienda establece en funcin del rgimen de proteccin y del municipio donde se encuentra la vivienda, el precio mximo de venta. A su vez, la renta de alquiler mxima en las viviendas protegidas destinadas a este rgimen de tenencia es un porcentaje del precio mximo de venta de la vivienda cuyo rgimen de proteccin sea equivalente. Por lo que respecta a la superficie mnima y mxima, stas son de 30m2 y de 90 m2 tiles respectivamente, y en casos especiales (como las destinadas familias numerosas) stas pueden llegar a 120 m2. Las viviendas calificadas como protegidas tienen establecido un periodo durante el cual no pueden ser descalificadas si estn construidas en suelos libres, y de proteccin permanente si estn construidas en suelos cuyo destino establecido en el planeamiento urbanstico fuera la de construccin de viviendas protegidas. Las segundas transmisiones de estas viviendas deben ser autorizadas por las Administraciones Pblicas Por otra parte, los Planes de Vivienda llevan implcitos una serie de convenios de colaboracin entre la Administracin Central y cada uno de los Gobiernos Autonmicos para la aplicacin de cada plan de vivienda en todas las Comunidades Autnomas. En varios aspectos relevantes que regulan los Planes de Vivienda, como por ejemplo el precio mximo de las viviendas protegidas en venta, rentas mximas en las viviendas protegidas en alquiler, las ayudas complementarias a las establecidas por parte del Estado, etc, las Comunidades Autnomas tienen la capacidad normativa de adecuar el sistema de proteccin en materia de vivienda a las especificidades de su territorio.

6.1.2. Cambios significativos en las condiciones generales de los Planes de Vivienda analizados

Los cambios ms relevantes de los Planes de Vivienda durante el periodo de referencia de este trabajo han sido: Con relacin a las actuaciones susceptibles de proteccin: para favorecer el alquiler como rgimen de tenencia en los hogares que acceden a su vivienda principal, en el
72

Plan de Vivienda 2005-2008 se introdujo una nueva tipologa de actuacin como son las ayudas directas destinadas al pago de la renta de alquiler por parte de los hogares que residan en este tipo de rgimen de tenencia Con relacin al periodo y rgimen de proteccin de las viviendas protegidas: el periodo de proteccin de las viviendas protegidas de rgimen especial y general se ha mantenido en los 30 aos. No obstante, en el Plan de Vivienda 2005-2008 se estableci el nuevo rgimen concertado, que estableca un periodo de proteccin de 15 aos. Un aspecto novedoso sobre el periodo de proteccin es el que establece el Plan 2009-2012, que estableci el periodo de proteccin a lo largo de toda la vida til de la vivienda cuando la vivienda ha sido construida en un suelo especficamente planeado para tal fin. Con relacin a las caractersticas socioeconmicas de los hogares: en el Plan de Vivienda 2009-2012, se increment el lmite de ingresos de los hogares que podan acceder a una vivienda protegida de rgimen concertado, pasando de 6,5 a 7 veces IPREM. Con relacin al sistema de ayudas directas destinadas a la compra de viviendas protegidas: este sistema de ayudas, que conceden tanto la Administracin Central como las Comunidades Autnomas tiene por objetivo facilitar el pago de la entrada en la adquisicin de vivienda protegida. Si hasta el Plan de Vivienda 2002-2005 el importe de esta ayuda era un porcentaje del precio de la vivienda, a partir del Plan de Vivienda 2005-2008 esta ayuda es importe fijo independiente del precio de venta de la vivienda protegida. Adems, en la reforma del Plan de Vivienda 2009-2012 realizada en 2010, las ayudas directas destinadas a los hogares adquirientes para el pago de la entrada de la vivienda protegida fueron eliminadas por parte de la Administracin Central. Con respecto a la conversin de viviendas libres en viviendas protegidas: En primer lugar, para calificar como vivienda protegida una vivienda proveniente del mercado libre era necesario que hubieran transcurrido dos aos desde que esta vivienda hubiera recibido la certificacin de fin de obra y la primera transmisin hasta el Plan 2005-2008. En el Plan de Vivienda 2009-2012 se redujo este periodo a tan solo un ao. Por otra parte, en este mismo plan de vivienda, se permiti a las empresas promotoras y constructoras la posibilidad de conversin de vivienda nuevas libres sin primera transmisin su conversin en viviendas protegidas en cualquiera de los

73

regmenes de proteccin, adecundose estas viviendas a los lmites establecidos de precio mximo de venta y superficie mxima. Con respecto a la superficie mxima de las viviendas protegidas: en el Plan de Vivienda 2009-2012 se permite que sean calificadas como viviendas protegidas viviendas provenientes del mercado libre con hasta 120 m2 tiles, aunque la superficie que computar para calcular el precio mximo de venta y las ayudas correspondientes tan slo sea de 90 m2 tiles. Con respecto a las modalidades de asignacin de las viviendas protegidas: en el Plan de Vivienda 2005-2008 se estableci que las Comunidades Autnomas deberan establecer mecanismos de asignacin de las viviendas protegidas financiadas en el plan de vivienda que atendiesen a criterios de objetividad y necesidad. Con ello se pretenda impedir la asignacin fraudulenta de las viviendas protegidas, fundamentalmente aquellas promovidas por la iniciativa privada. La frmula propuesta fue la del Registro Pblico de Demandantes. Adems, para poder acceder a cualquier ayuda vinculada a los Planes de Vivienda, los beneficiarios deberan inscribirse en estos Registros Pblicos de Demandantes.

6.1.3. Anlisis estadstico de los Planes de Vivienda analizados

En este apartado se analizan las variables ms relevantes para conocer la incidencia real que han tenido los diferentes Planes de Vivienda desarrollados en el periodo analizado. Estas variables son las siguientes: Tipologas de ayudas y viviendas protegidas financiadas en los Planes de Vivienda; precio mximo de venta de las viviendas protegidas destinadas a la venta; crdito destinado a la adquisicin de vivienda protegidas; tipos de inters aplicados en los planes de vivienda y rgimen de las nuevas viviendas protegidas destinadas a la venta. Hay que considerar que la duracin de los planes de vivienda analizados ha sido de alrededor 3,5 ejercicios anuales, hecho que permite su comparacin en cuanto a la evolucin de las tipologas de ayudas.

En el grfico 6.1 se muestran las distintas tipologas de actuaciones protegidas en materia de acceso a las viviendas contenidas en los Planes de Vivienda, as como el nmero de actuaciones, en materia de ayudas a suelo para la construccin de viviendas protegidas. Las actuaciones de acceso (VPNC en venta, en alquiler, vivienda usada y
74

ayudas al alquiler) se han incrementado a lo largo del periodo, desde las 213.751 actuaciones en el Plan 1998-2001, hasta las 302.981 en el Plan 2005-2008. Por tipologas, destaca la sostenida reduccin de la figura ms importante contenida en los Planes de Vivienda, como es la VPNC destinada a la venta. De las 173.708 viviendas financiadas en el Plan 1998-2001, en el siguiente plan de vivienda se financiaron 165.389 y en el 2005-2008 un total de 150.083.
Grfico 6.1: Nmero de actuaciones protegidas contenidas en los Planes de Vivienda, Fuente: Ministerio de Fomento segn tipologa de actuacin
200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 -

Plan 1998-2001 173.708 11.940 28.103 58.094

Plan 2002-2005 165.389 24.865 39.915 6.962 50.123

Plan 2005-2008 150.083 30.666 23.183 92.527 114.119

VPNC venta VPNC alquiler Vivienda Usada Ayuda alquiler inquilino Suelo

Por otra parte, destaca a su vez la aparicin relevante de las ayudas destinadas a hogares en alquiler en el Plan 2005-2008, alcanzndose la cifra de 92.527 ayudas. Si a ello se le suma las VPNC destinadas al alquiler, en el Plan 2005-2008 el 41% de las actuaciones protegidas dirigidas a favorecer el acceso a la vivienda lo fueron en alquiler. Adems, las viviendas usadas provenientes del mercado libre que fueron calificadas como protegidas se redujeron sensiblemente en este mismo Plan con respecto al anterior. Por ltimo, las actuaciones de proteccin en materia de suelo destinado a la construccin de vivienda protegida experimentaron un notable incremento en el Plan de Vivienda 20052008, situndose en las 114.119 las actuaciones en este tipo de ayudas pblicas contenidas en los Planes de Vivienda.

75

Si se toma en consideracin el ciclo residencial, es posible establecer algn tipo de relacin entre la evolucin antes apuntada de las principales figuras de proteccin en materia de acceso y el mismo ciclo. Por una parte, la reduccin en el nmero de VPNC destinadas a la venta se puede explicar por la mayor rentabilidad en la produccin de viviendas libres por parte de las empresas privadas de construccin y promocin de viviendas, que tambin son las que en mayor medida promueven y construyen las viviendas protegidas. Ante ello, la oferta de VPNC en venta se reduce. Adems, se observa una sensible reduccin de las viviendas usadas que son calificadas como protegidas, que se puede explicar por el fuerte incremento del nivel general de precios de la vivienda libre, que impide que muchas viviendas usadas cumplan el requisito de precio mximo establecido para su consideracin como protegida.
Grfico 6.2: Porcentaje de participacin de las figuras de proteccin en materia de acceso. Planes de Vivienda 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008
70%

Fuente: Ministerio de Fomento

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Porcentaje participacin 65% 9% 12% 13%

VPNC venta VPNC alquiler Vivienda Usada Ayuda alquiler inquilino

En el grfico 6.2 se muestra la participacin porcentual de las figuras de proteccin en materia de acceso a la vivienda considerando los datos acumulados de los tres planes de vivienda. La conclusin que se obtiene es que los Planes de Vivienda han priorizado la propiedad como rgimen de acceso en las viviendas protegidas, representando el 65% del total de actuaciones durante el periodo en nuevas viviendas protegidas y el 13% en viviendas usadas.

76

Los grficos 6.3 y 6.4 ofrecen la misma informacin que los anteriores grficos, pero analizan la evolucin del Plan de Vivienda 2009-2012 durante el ao 2009. A pesar de analizar tan slo un ejercicio, pueden observarse algunos cambios significativos en las actuaciones financiadas en el marco de los Planes de Viviendas. Con respecto a las figuras de proteccin destinadas a la adquisicin de viviendas protegidas, stas experimentaron sensibles reducciones. Las VPNC destinadas a la venta que se financiaron en 2009 fueron 30.067, dato sensiblemente inferior a la media anual de los tres planes de vivienda anteriores, ya que equivale al 61% del Plan 1998-2001, 64% del Plan 2002-2005 y del 70% en el Plan 2005-2008. Y las viviendas protegidas usadas que se financiaron en este ao ascendieron a 2.923 unidades, mientras que en los planes anteriores esta figura de proteccin alcanz niveles medios anuales muy superiores. Una explicacin de este hecho puede deberse a los problemas de financiacin en la adquisicin y promocin de viviendas, que adems de observarse en el mercado libre, tambin puede afectar a la adquisicin y promocin de viviendas protegidas. Con relacin a las figuras dirigidas a favorecer el alquiler, se financiaron un total de 10.845 nuevas viviendas, y se concedieron 32.417 ayudas a hogares.

Grfico 6.3: Nmero de actuaciones protegidas contenidas en el Plan de Vivienda 2009-2012. Ao 2009 Fuente: Ministerio de Fomento
35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

Plan 2009-2012. Ao 2009 30.067 10.845 2.923 32.417 15.827

VPNC venta VPNC alquiler Vivienda Usada Ayuda alquiler inquilino Suelo

77

Grfico 6.4: Porcentaje de participacin de las figuras de proteccin en materia de acceso. Plan de Vivienda 2009-2012. Ao 2009
45%

Fuente: Ministerio de Fomento

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Porcentaje participacin 39% 14% 4% 43%

VPNC venta VPNC alquiler Vivienda Usada Ayuda alquiler inquilino

La tabla 6.1 ofrece los datos sobre la evolucin del precio mximo de las viviendas nuevas protegidas. El precio mximo es uno de los elementos ms relevantes de este tipo de figura de proteccin, ya que este precio mximo es en realidad el precio al que se realizan las transacciones de vivienda protegida. El precio mximo de las viviendas protegidas depende de tres elementos: el Modulo Bsico Estatal (MBE), su rgimen de proteccin y el municipio donde se encuentra la vivienda. Para el estudio de la evolucin del precio mximo de venta de las viviendas protegidas se han elegido una serie de municipios de la Comunitat Valenciana.
Tabla 6.1: Precios mximos de venta vivienda protegida, segn rgimen de proteccin Valencia Alicante; Castell Elx; Gandia; Torrent Especial General Concertado Especial General Concertado Especial General Concertado 574 674 574 674 574 770 574 829 574 829 574 770 574 829 574 829 574 770 680 918 680 918 680 828 702 973 702 973 702 904 859 1.191 803 1.114 716 993 911 1.263 835 1.158 759 1.053 939 1.301 860 1.193 973 1.112 1.363 1.557 1.752 1.265 1.446 1.627 1.172 1.340 1.507 1.427 1.631 1.835 1.325 1.514 1.704 1.220 1.395 1.569 1.486 1.698 1.910 1.486 1.577 1.774 1.380 1.577 1.774 1.706 1.819 2.319 1.592 1.698 2.183 1.478 1.577 1.910

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Observatorio Valenciano de Vivienda

78

El anlisis de los datos destaca el hecho del fuerte incremento de los precios de los tres regmenes de proteccin, especialmente si se observan las tasas de evolucin interanual en los aos 2001, 2003, 2005 y 2009 para los tres regmenes de tenencia y para el conjunto de municipios analizados. Estos incrementos de precios mximos de venta autorizados por las Administraciones Pblicas, que repercuten negativamente en los ndices de accesibilidad a la vivienda protegida y a los niveles de endeudamiento de los hogares adquirientes, se sustenta en la lgica de estimular econmicamente a la oferta de este tipo de viviendas. Adems la evolucin de los niveles de precios de viviendas nuevas del mercado privado que se daban durante el periodo analizado haca menos rentables este tipo de viviendas para las empresas productoras y promotoras de este tipo de vivienda, en mayor medida, empresas privadas. Los grficos 6.5 y 6.6 muestran los aspectos relacionados con la financiacin de las viviendas nuevas protegidas, es decir, el crdito destinado a la adquisicin de viviendas protegidas y los tipos de inters aplicados en los prstamos hipotecarios correspondientes. Con respecto a la primera variable, ste se mantuvo en torno a los 20.000 millones de euros hasta el ao 2003. A partir de ese ao, este crdito dispuesto a los hogares adquirientes de vivienda protegida se increment paulatinamente, hasta llegar a casi los 35.000 millones de euros en 2009. La posible explicacin a este fenmeno puede encontrarse obviamente en el incremento de los precios de las viviendas protegidas, a pesar de la reduccin en el nmero de viviendas financiadas dentro del marco de los planes de vivienda. Adems, tal y como puede observarse en el grfico 6.5, y fruto del incremento de endeudamiento de los hogares en la adquisicin de viviendas libres durante el periodo analizado, la importancia del crdito destinado a la adquisicin de viviendas protegidas se ha reducido sensiblemente desde 1998. Sobre los tipos de inters que se han aplicado en los Planes de Vivienda destaca el escaso diferencial entre stos y los aplicados en el mercado hipotecario libre. Ello permite afirmar que la efectividad del establecimiento de tipos de inters contenidos en los Planes de Vivienda en niveles inferiores a los tipos de inters del mercado se ha reducido sensiblemente. En este sentido destaca el ao 2009, cuando los tipos de inters aplicados en los Planes de Vivienda llegaron a ser superiores que a los del mercado libre.

79

Grfico 6.5: Financiacin acogida Planes de Vivienda. Importe (millones de euros) y participacin porcentual sobre total crdito adquisicin vivienda.
40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

Fuente: Banco de Espaa

-

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Financiacin acogida a planes de vivienda.

21.421 22.242 21.754 20.843 20.183 19.764 22.377 26.528 28.140 31.345 33.420 34.649 14,61 11,79 9,6 7,95 6,4 5,86 5,56 4,89 4,82 4,93 5,11

Financiacin acogida a planes de vivienda. % sobre el crdito para adquisicin de vivienda. 16,9

Grfico 6.6: Tipos de inters aplicados crditos adquisicin vivienda nueva

7,00

Fuente: Banco de Espaa

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00

1998 5,70 5,10

1999 4,70 4,80

2000 5,80 3,90

2001 5,80 5,40

2002 4,80 4,50

2003 3,71 3,96

2004 3,36 3,16

2005 3,28 3,07

2006 4,17 3,14

2007 5,24 4,35

2008 5,86 5,09

2009 3,44 4,01

Libres VPO

En el grfico 6.7 se analiza en qu medida se distribuyen las viviendas nuevas protegidas destinadas a la venta en funcin de los regmenes de proteccin existentes,
80

especial, general y concertado. Los datos analizados corresponden a las calificaciones de VPNC destinadas a su adquisicin en la Comunitat Valenciana, por la ausencia de datos a nivel estatal. Como se observa, el rgimen especial, destinado a los hogares con menores niveles de renta, representa porcentajes insignificantes con relacin al total de viviendas nuevas protegidas, en detrimento fundamentalmente del rgimen general, y desde su entrada en vigor, del rgimen concertado.
Grfico 6.7: Viviendas protegidas promovidas segn rgimen de proteccin. Comunitat Valenciana Fuente: Observatorio Valenciano de Vivienda
14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000

1998 9124 104

1999 12644 83

2000 10070 64

2001 8151 19

2002 7474 124

2003 8007 132

2004 6435 4 21

2005 5316 35 82

2006 4206 95 852

2007 2873 84 666

2008 5573 35 1206

2009 3536 119 531

CP Reg. General CP Reg. Especial CP Reg. Concertado

6.1.4. Algunas consideraciones sobre los Planes de Vivienda como instrumento de poltica de vivienda

Una vez analizados las caractersticas generales de los Planes de Vivienda desarrollados durante el periodo de referencia de este trabajo, los cambios fundamentales acontecidos en los mismos y la evolucin de las variables ms significativas de los mismos se aportan una serie de consideraciones entorno a este instrumento de poltica de vivienda.

En primer lugar, la evolucin de las variables ms relevantes de los Planes de Vivienda no han sido indiferente a las condiciones del mercado residencial, ms bien se han ajustado a las pautas del ciclo residencial. En este sentido destaca que la figura de
81

proteccin ms relevante en materia de acceso sigue siendo la propiedad, tanto en su versin de promocin de nuevas viviendas as como la conversin de viviendas del mercado libre en viviendas protegidas. Por otra parte, los precios mximos de venta de estas viviendas han experimentado un considerable incremento, siguiendo en cierta medida el nivel de precios del mercado libre de viviendas. Estos extraordinarios incrementos de precios mximos de venta, unidos a la escasa oferta de vivienda en rgimen especial y la nueva figura del rgimen concertado, expulsa a los hogares de menor renta de beneficiarse de este tipo de actuacin protegida. Ello, junto con el ajuste paulatino del precio de vivienda libre puede llegar a generar inconsistencias entre el precio mximo de vivienda protegida y el precio de la vivienda libre, es decir, que los niveles de ambos confluyan, perdiendo todo sentido econmico de esta limitacin de precios. En el Plan de Vivienda 2009-2012 se han establecido una serie de medida encaminadas a resolver unos de los problemas del mercado residencial libre en la actualidad, como es el del stock de viviendas nuevas sin vender, facilitndose la calificacin de viviendas como protegidas viviendas que no han encontrado venta en el mercado libre. Este hecho revela que los Planes de Vivienda se siguen enfocando ms como instrumento de poltica econmica que como poltica social destinada a garantizar el acceso a la vivienda por parte de la ciudadana. Por otra parte, durante los Planes de Vivienda analizados no se ha resuelto la incoherencia del modelo en cuanto a la prdida del rgimen de proteccin de las viviendas protegidas calificadas como protegidas y su posterior conversin en viviendas libres. Adems no se han desarrollado instrumentos de control eficientes en las segundas transmisiones de vivienda protegida, no ejecutndose el derecho de tanteo y retracto por parte de las Administraciones Pblicas en las transacciones autorizadas de viviendas protegidas. A su vez, no se han establecido mecanismos de asignacin de las viviendas protegidas de nueva construccin basados en la necesidad de los hogares y en la libre concurrencia. Por ltimo, a pesar de la introduccin de ayudas destinadas a hogares en alquiler, y el incremento en las viviendas protegidas destinadas a alquiler financiadas en los planes de vivienda, estas actuaciones protegidas no han permitido constituir parques de viviendas
82

en alquiler con proteccin pblica de carcter permanente. En este sentido destaca el hecho que las viviendas protegidas en destinadas al alquiler, una vez transcurrido el periodo mnimo que obliga las Administraciones Pblicas a que se destinen a arrendamiento, pueden venderse como viviendas protegidas. Por lo que se refiere a las ayudas destinadas a los hogares para el pago de la renta de alquiler, stas tan solo pueden concederse durante dos aos al mismo hogar. En resumen, las medidas encaminadas al alquiler revelan la lgica del alquiler como un rgimen de tenencia transitorio a la propiedad. Adems, en el Plan de Vivienda 2009-2012 se ha incluido la posibilidad de que las viviendas protegidas nuevas en alquiler lo sean con opcin a compra, hecho que refuerza la consideracin anterior. En general, y fruto del fuerte ajuste del mercado residencial libre propiciado por el extraordinario nivel de viviendas sin vender, evidenciado con una sostenida reduccin del nivel de precios, que junto a las restricciones en el acceso a la financiacin de la adquisicin de viviendas, es posible afirmar que los Planes de Vivienda han perdido gran parte de la eficacia y eficiencia en el propsito de facilitar el acceso a la vivienda. Ms an cuando las dificultades para la financiacin tambin afectan a las viviendas protegidas contenidas en los Planes, y se han eliminado las ayudas directas para facilitar su acceso a los hogares, derivado por las restricciones fiscales que estn experimentando las distintas Administraciones Pblicas.

6.2. Los beneficios fiscales

En este subapartado se estudia la evolucin del instrumento de poltica de vivienda relacionado con los beneficios fiscales relacionados con el acceso a la vivienda principal por parte de los hogares espaoles. Este instrumento es relevante en tanto y cuanto afecta al coste para los hogares de su vivienda principal, ya sea por la adquisicin o por el alquiler, y por ello puede determinar cul es el rgimen de tenencia elegido por los hogares. Por tanto se analizan las iniciativas gubernamentales en materia fiscal dirigidas a la demanda, es especial en aquello relativo al tratamiento fiscal de las deducciones fiscales que reciben los hogares en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF). Por otra parte, dado que el sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas ha
83

permitido incrementar las facultades para regular las deducciones fiscales por parte de cada una de las Comunidades Autnomas en los tramos del IRPF con relacin al acceso a la vivienda cabe considerar tanto los cambios normativos en el mbito estatal como en el autonmico durante el periodo de referencia de este trabajo de investigacin. Estos cambios entraron en vigor con la reforma de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas que tuvo lugar en 2001. Posterior al anlisis de los cambios en este instrumento de poltica de vivienda se evala su impacto en el IRPF durante el periodo de referencia de este trabajo.

6.2.1. Anlisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el mbito estatal

Los beneficios fiscales dirigidos a los hogares relacionados con su acceso a la vivienda que se analizan se concentran fundamentalmente en IRPF, y son los siguientes: Las deducciones por adquisicin de vivienda habitual Las deducciones por las aportaciones de capital a las Cuentas Vivienda, instrumentos de ahorro para la posterior materializacin de ste en la adquisicin de la vivienda habitual. Las deducciones por el alquiler de la vivienda habitual.

El punto de partida para el anlisis en los cambios normativos de este instrumento de poltica de vivienda es la reforma de la ley que regula el IRPF del ao 1998, mediante la Ley 40/98. Los cambios introducidos en la misma se resumen en los siguientes aspectos (Snchez Martnez, M T., 2004 a; Fernndez Carbajal, A., 2004): En primer lugar, se eliminaron de los beneficios fiscales para los hogares en rgimen de alquiler. Anteriormente a esta reforma, este beneficio se basaba en una deduccin en la cuota ntegra del IRPF del 15% de las cantidades satisfechas por alquiler de la vivienda habitual, con el lmite de deduccin de 6.000 euros. El requisito en trminos de renta del hogar se situaba en que la base imponible no poda ser superior a los 21.035 euros.

84

En segundo lugar, los beneficios fiscales para los hogares que accedan a su vivienda habitual en propiedad se concentraron en la cuota de este impuesto. En este sentido se modific la situacin anterior mediante la cual los intereses que el hogar haba pagado en concepto de prstamo hipotecario por el acceso a su vivienda habitual se deducan de la base imponible de dicho impuesto.

Para estos hogares, los porcentajes de deduccin se fijaron en el 25% de las cantidades satisfechas para los dos primeros aos de vigencia del prstamo hipotecario, y del 20% para los primeros 4.507 euros, y del 15% para el resto a partir de los dos aos anteriormente mencionados. En el caso de adquisicin de vivienda habitual sin financiacin ajena el porcentaje de deduccin se situ en el 15% para el total de lmite mximo de 9.015,18 euros.

Adems se estableci un lmite mximo de deduccin de las cantidades aportadas al pago del prstamo hipotecario asociado a la adquisicin de la vivienda habitual de 9.015,18 euros, frente al 30% de la base liquidable en la situacin previa.

El sistema de beneficios fiscales en aquello relativo a la deduccin por adquisicin de vivienda en propiedad establecida en el IRPF se mantuvo estable en relacin tanto con los lmites de deduccin as como los porcentajes de la misma, hasta la reforma del IRPF en el ao 2006, mediante la ley 35/2006. En ella se modificaron los porcentajes de deduccin en la cuota del impuesto por cantidades satisfechas ante la adquisicin de la vivienda habitual con financiacin ajena, eliminndose los porcentajes incrementados para los primeros aos de vigencia del crdito hipotecario. Los porcentajes se situaron en el 15% de dichas cantidades mantenindose la base mxima de deduccin en los 9.015,18 euros.

Con respecto a las Cuentas Vivienda, durante el periodo analizado, tanto los porcentajes de deduccin como las bases mximas de deduccin han experimentado cambios equivalentes a la deduccin por adquisicin de vivienda habitual. No obstante, en 2008, mediante el Real Decreto 1975/2008 se ampli el plazo, en dos aos adicionales, para la materializacin en la adquisicin de la vivienda habitual, cuando este instrumento de ahorro hubiera sido constituido entre los aos 2004 y 2006, hasta el 31 de Diciembre de 2010.

85

En 2007, mediante una nueva reforma del IRPF con la ley 51/2007 se restableci la deduccin por alquiler en la vivienda habitual que fue eliminada mediante la reforma del IRPF en 1998. El objetivo de esta reforma fue equiparar el tratamiento fiscal a los hogares que acceden y residen en rgimen de alquiler con respecto a aquellos que optan por la propiedad utilizando para ello financiacin ajena. La deduccin establecida tiene los siguientes aspectos clave: Los contribuyentes podrn deducirse el 10,05 % de las cantidades satisfechas en el perodo impositivo por el alquiler de su vivienda habitual, siempre que su base imponible sea inferior a 24.020 euros anuales, La base mxima de deduccin se estableci en 9.015 euros siempre que la base imponible del hogar fuese igual o inferior a los 12.000 euros anuales, y si la base imponible estuviera comprendida entre los 12.000,01 euros y 24.020 euros anuales, el lmite corresponda al resultado de la diferencia entre 9.015 euros y la multiplicacin entre 0,75 y la diferencia entre la base imponible y 12.000 euros anuales.

Como reforma clave del sistema fiscal en aquello relativo a este instrumento de poltica de vivienda cabe mencionar el Proyecto de Ley de Economa Sostenible (Proyecto de Ley 121 de la actual legislatura). Los aspectos ms relevantes en este sentido son los siguientes: Se establece, por primera vez en la historia de este sistema de bonificaciones fiscales a la adquisicin de vivienda habitual un lmite mximo en la base imponible, que se sita en 24.107,20 euros anuales, para aquellos hogares que adquieran dicha vivienda a partir del 1 de enero de 2011. La base mxima de deduccin ser distinta en funcin de la base imponible del hogar. Si es igual o inferior a 17.707,20 euros, esta base mxima ser de 9.040 euros. Y si se sita entre los 17.707,20 y los 24.107,20 euros sta resultar de restar a 9.040 euros la multiplicacin de la diferencia entre la base imponible y 17.707,20 por 1,4125. En tercer lugar, para los hogares en rgimen de alquiler la deduccin ser del 10,05% por las cantidades satisfechas por el pago de alquiler. Los lmites en la base
86

imponible y el lmite de la deduccin son idnticos que los propuestos para la deduccin por adquisicin de vivienda habitual. Estos cambios en la poltica fiscal de vivienda entraron en vigor mediante la Ley 39/2010, mediante la cual se aprobaron los presupuestos generales del Estado para el ao 2011.

6.2.2. Anlisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el mbito autonmico

Uno de los aspectos ms relevantes en el anlisis del tratamiento del IRPF como instrumento de poltica de vivienda durante el periodo analizado es la participacin de las Comunidades Autnomas en el diseo de los beneficios fiscales asociados al acceso a la vivienda por parte de los hogares.

Tras la entrada en vigor del nuevo modelo de financiacin en 2002, mediante la Ley 21/2001 de Financiacin de las Comunidades Autnomas, los porcentajes asociados a la deduccin por adquisicin de vivienda habitual se dividieron en dos, uno estatal y otro autonmico. Las Comunidades Autnomas dispusieron a partir de la entrada de este nuevo modelo de financiacin la posibilidad de incrementar o reducir el porcentaje autonmico en hasta un 50%. Tanto ste como el estatal quedaron establecidos del siguiente modo: En adquisicin de vivienda sin financiacin ajena: tramo estatal, 10,05%; tramo autonmico, 4,95%, con una base mxima de deduccin de 9.015,18 euros. En adquisicin de vivienda con financiacin ajena, en los dos aos siguientes a la adquisicin: hasta 4.507,59 euros, tramo estatal 16,75%; tramo autonmico, 8,25%. El exceso de inversin hasta 9.015,18 euros, tramo estatal 10,05%; tramo autonmico 4,95%. En adquisicin de vivienda con financiacin ajena, a partir de los dos aos siguientes a la adquisicin: hasta 4.507,59 euros, tramo estatal 13,4%; tramo autonmico, 6,6%. El exceso de inversin hasta 9.015,18 euros, tramo estatal 10,05%; tramo autonmico 4,95%.

87

Por otra parte las Comunidades Autnomas han establecido a su vez deducciones en la cuota por arrendamiento de la vivienda habitual. Por ejemplo, en el caso de la Comunitat Valenciana dicha deduccin se estableci por primera vez en 2002. Esta deduccin ha ido incrementndose desde el 10% de las cantidades satisfechas en concepto de alquiler de la vivienda principal con un lmite de 180 euros, hasta el 15% con un lmite de deduccin en 459 euros. Si el arrendatario tiene hasta 35 aos, tanto el porcentaje de deduccin como el lmite se incrementan, 20% y 612 euros respectivamente.

6.2.3. Anlisis estadstico

En este apartado se analiza el gasto fiscal que ha representado este instrumento de poltica de vivienda. Para ello se analizan los datos del nmero de declaraciones del IRPF con alguna de las deducciones fiscales anteriormente mencionadas. Adems se evala el importe que ha representado durante el periodo de referencia de este trabajo de investigacin dichos beneficios fiscales. Esta revisin estadstica aporta informacin sobre el impacto y repercusin de este instrumento de poltica de vivienda en los hogares, analizndose el periodo comprendido entre los aos 1998 y 2008, ltimo ao disponible. En la tabla 6.2 se ofrecen los datos tanto del nmero de declaraciones del IRPF con deduccin fiscal en funcin de las distintas tipologas de beneficios fiscales con relacin a la poltica de vivienda, as como el importe que stos han representado, destacndose los siguientes aspectos: La presencia de estos beneficios fiscales en los hogares declarantes ha ido incrementndose sensiblemente a lo largo del periodo evaluado. Si a finales de la dcada de los aos 90 el nmero de declaraciones con deduccin fiscal se situ en torno a los 4,7 millones de declaraciones, en el ao 2008 esta cifra se situ en los 6,4 millones de declaraciones. A partir de ao 1999 el porcentaje de declaraciones con este tipo de deducciones con respecto al total de declaraciones presentadas muestra una tendencia creciente, hasta alcanzar en 2006 el 37,6%, mximo porcentaje de la serie.
88

 Por tipologas, la deduccin por adquisicin en vivienda habitual se ha incrementado en el conjunto de declaraciones fiscales presentadas desde el ao 2000, hasta alcanzar su nivel ms alto en 2006 con 6,4 millones de declaraciones con este tipo de beneficio fiscal. En cambio, las declaraciones con beneficio fiscal derivado de las cuentas viviendas se han reducido de manera sostenida, es especial al final de la serie estadstica considerada. El importe del conjunto de beneficios fiscales considerados se ha incrementado sensiblemente, alcanzndose la cifra ms elevada en el ao 2006, con 6.300 millones de euros. Los cambios introducidos a lo largo del periodo analizado, que anteriormente se han descrito, han provocado un considerable incremento en el coste fiscal de estos beneficios fiscales. Desde 1999 hasta el ao 2008, ao en que ha surtieron efecto los cambios introducidos con la Ley 40/1998, el incremento en el importe medio de beneficio fiscal destinado a la inversin, es decir adquisicin de vivienda, ha sido del 71%. Ello se explica tanto por los cambios normativos, como por el considerable incremento de adquisiciones de vivienda con necesidades de financiacin ajena.
Tabla 6.2: Declaraciones IRPF relacionadas con la poltica de beneficios fiscales relacionados con la vivienda. Nmero e importe (miles de euros) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Inversin en vivienda habitual 4.254.678 3.958.898 4.386.730 4.766.004 5.120.664 5.364.193 5.716.626 6.078.976 6.486.355 6.172.498 Alquiler 661.937 Cuenta vivienda 382.349 322.917 320.201 339.649 341.269 304.825 280.467 257.641 230.745 201.417 Total declaraciones con beneficio fiscal relacionado con el acceso a la vivienda 5.298.964 4.281.815 4.706.931 5.105.653 5.461.933 5.669.018 5.997.093 6.336.617 6.717.100 6.373.915 Total declaraciones anuales 15.424.100 13.895.161 14.297.387 14.903.943 15.481.382 15.985.781 16.474.150 17.105.088 17.840.783 18.702.875 Inversin en vivienda habitual 1.574.211 3.074.528 3.484.634 3.957.029 4.210.135 4.482.286 4.757.917 5.172.165 5.794.374 4.725.700 Alquiler 244.155 Cuenta vivienda 222.593 219.756 230.320 259.565 268.386 251.384 238.676 225.041 207.724 190.278 Total importe de beneficio fiscal relacionado con el acceso a la vivienda 2.040.959 3.294.284 3.714.954 4.216.595 4.478.521 4.733.671 4.996.593 5.397.205 6.002.097 4.915.979

N declaraciones

2008 6.236.148 191.065 6.427.213 19.388.981 4.994.937 188.433 5.183.370

Fuente: BADESPE

Importe

6.2.4. Algunas consideraciones sobre los efectos los beneficios fiscales

Una vez analizados los cambios normativos de este instrumento de poltica de vivienda, as como el gasto fiscal generado, se realizan una serie de consideraciones y valoraciones entorno al impacto en materia de efectividad y eficacia de dicho instrumento. En primer lugar, durante el periodo considerado, la existencia de la deduccin fiscal por
89

adquisicin de vivienda ha propiciado un sesgo fiscal favorable hacia los hogares que acceden a su vivienda en propiedad frente aquello que optan por el alquiler. Es decir, estos beneficios fiscales han introducido distorsiones relevantes tanto en la eleccin de los distintos regmenes de tenencia, como en el nivel de demanda de viviendas (GarcaVaquero, V. y Martnez J., 2005). Este sesgo se observa en la magnitud de los beneficios fiscales dirigidos a los hogares que optan por la propiedad para acceder a su vivienda, que se han incrementado adems por la facilidad con la cual han dispuesto para financiar la adquisicin de vivienda (Naredo, J.M., Carpintero, O. y Marcos, C., 2002); Rodrguez Lpez, J. (2009). Adems, la deduccin fiscal destinada a la adquisicin de vivienda ha sido regresiva, ya que ha permitido beneficiarse en mayor cuanta a los hogares de rentas medias, y en menor medida a hogares de rentas bajas (Rodrguez Mndez, M. et al., 2010).

En segundo lugar, el diseo descrito de este instrumento de poltica de vivienda pueden haber contribuido al incremento de los precios de la vivienda durante el periodo considerado, y no repercutir en un menor coste de adquisicin para los hogares adquirientes (Garca Montalvo, J., 2003); Garca-Vaquero, V. y Martnez J., 2005), OECD, 2007). Dada la estructura del mercado residencial, este hecho se explica por el poder de mercado del que dispone la oferta de vivienda a la hora de apropiarse posibles beneficios econmicos destinados a la demanda de vivienda. Adems, y considerando la evolucin del ciclo residencial, en cuanto a los precios de vivienda, construccin y demanda de vivienda, este instrumento de poltica de vivienda ha contribuido, de manera procclica a dicho ciclo residencial. 6.3. La poltica urbanstica

La intervencin pblica en el mercado del suelo en Espaa se basa en los principios establecidos en la Constitucin Espaola, que en su artculo 47 considera necesaria la regulacin del suelo de acuerdo al inters general, impidiendo la especulacin y garantizando la participacin por parte de la sociedad de las plusvalas que se derivan del desarrollo urbanstico (Burn Cuadrado, J., 2006).

90

La poltica urbanstica como instrumento de poltica de vivienda se divide en dos vertientes. La primera es aquella que regula los mecanismos de valoracin del suelo en el proceso de planeamiento urbanstico. La segunda es la relativa a los Patrimonios Pblicos de Suelo y las reservas de suelo destinado a la construccin de viviendas protegidas. En primer lugar, en este apartado se analizan los cambios normativos en el mbito estatal que afectan al mercado del suelo y a los Patrimonios Pblicos de Suelo. Por ltimo se analiza la introduccin de las reservas de suelo destinadas a vivienda protegida en las legislaciones autonmicas.

6.3.1. El rgimen de valoracin del suelo

La regulacin del mercado del suelo experiment un cambio notable y sustancial en 1998, con la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de Rgimen de Suelo y Valoraciones. El objetivo de esta ley fue el de la simplificacin en la gestin urbanstica, mantenindose al margen de las competencias autonmicas en aquello que se refiere a determinacin de los usos del suelo. En trminos generales, esta ley parta del supuesto que la problemtica fundamental del suelo era la escasez del mismo, que repercuta en incrementos de precios que encarecan el precio de las viviendas que en l se construyesen. Ante ello, la solucin que planteaba la ley era incrementar la oferta de suelo, mediante mecanismos liberalizadores, como la consideracin, a priori, de suelo urbanizable todo aquel que no estuviese calificado como protegido por motivos medioambientales. No obstante, a pesar del supuesto anterior, el precio del suelo no se comport a lo largo de la dcada posterior, en su coste, de manera a la esperada por la ley. En este sentido cabe recalcar que el precio del suelo, y as se corrobor con posterioridad, depende de las expectativas inmobiliarias existentes, que a su vez depende de la cantidad de financiacin disponible en la economa y en el sector, y fundamentalmente por los precios esperados de la vivienda. Es posible afirmar que esta reforma tuvo unos efectos durante el periodo de auge urbanstico y residencial que tendra lugar durante los aos posteriores, ya que introdujo
91

el concepto de valor de mercado en el sistema de valoracin inicial del suelo, hecho que posibilitaba incrementos de precios en la fase inicial de los desarrollos urbansticos (Rodrguez Lpez, J., 2009).

La nueva reforma del mercado del suelo, mediante la ley del Suelo 8 de 2007, constituy un cambio sustancial en el sistema de valoracin de los suelos, apostando por mecanismo objetivos, en contraposicin con aquellos que dicha valoracin se basa en las expectativas de valor resultante del futuro proceso urbanizador. En aquello relativo a los sistemas de valoracin, la Ley del Suelo de 2007 pretende evitar los procesos de anticipacin y materializacin de las expectativas de creacin de valor en un suelo urbanizable. Con ello se pretende evitar los procesos de especulacin e incremento de coste del suelo urbanizable que no haya sufrido ninguna modificacin ni inversin (Bergs, A. y Ontiveros, E., 2007).

6.3.2. La regulacin de los Patrimonios Pblicos de Suelo

Los Patrimonios Pblicos de Suelo son instrumentos de intervencin pblica en la accin urbanstica presente en la legislacin urbanstica espaola desde mediados del s.XX. Los antecedentes legislativos en esta materia se sitan en la Ley del Suelo de 1956 y su reforma posterior, a travs de la Ley del Suelo de 1975. Los objetivos de los Patrimonios Pblicos de Suelo son el de regular el mercado de suelo, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pblica y garantizar la promocin de viviendas de proteccin pblica. Fundamentalmente se componen de las cesiones de aprovechamientos urbansticos derivados de la accin urbanstica. Su constitucin y gestin es una competencia que corresponde a los ayuntamientos. Los cambios normativos que condicionaron los Patrimonios Pblicos de Suelo fueron establecidos en las leyes de suelo vigentes durante el periodo analizado, la ley 6/1998 y la 2/2007. La primera redujo con relacin a la normativa anterior el porcentaje de cesin de los aprovechamientos urbansticos, que componen los Patrimonios Pblicos de Suelo, situndolo en el 10%. Por el contrario, en la Ley 2/2007 este porcentaje se

92

estableca en un intervalo de entre el 5% y el 15% de los aprovechamientos urbansticos generados. Por otra parte es importante considerar que distintas normativas autonmicas regularon, durante el periodo analizado, los usos a los que se destinara los bienes contenidos en los Patrimonios Pblicos de Suelo. Por ejemplo, en la Comunitat Valenciana, mediante la Ley Urbanstica Valenciana de 2005 determin este instrumento como un instrumento de poltica de suelo y vivienda, cuyos bienes deben destinarse a usos de inters social o de utilidad pblica, preferentemente la construccin de viviendas protegidas. Si se considera cul ha sido el grado de efectividad de este instrumento urbanstico es posible afirmar el escaso cumplimiento por parte de los ayuntamientos en cuanto a la formalizacin, constitucin y gestin del mismo a pesar de su existencia en la normativa urbanstica espaol desde mediados del s.XX. (Tribunal de Cuentas, 2004); Sindicatura de Comptes, 2004). En general, las carencias detectadas son la escasa constitucin formal y la incorrecta gestin contable de los bienes patrimoniales pblicos provenientes de las cesiones de aprovechamientos urbansticos.

6.3.3. La regulacin de suelo destinado a vivienda protegida

La reserva de suelo destinado a la construccin de vivienda protegida es un instrumento urbanstico clave para entender la poltica de vivienda en Espaa. La introduccin en la legislacin relacionada con la regulacin del mercado de suelo ha tenido lugar a travs de distintas normativas impulsadas por las Comunidades Autnomas, durante la dcada de los aos 90, a pesar de su presencia en la Ley 8/1990 de Reforma de Rgimen Urbanstico. La posterior sentencia de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional de buena parte de los contenidos de esta ley en 1997, incluidos los que legislaron en relacin con la regulacin estas reservas, basndose en que la competencia sobre ordenamiento urbanstico es propia de las Comunidades Autnomas, oblig a stas a legislar en esta materia (Blanco Gonzlez, A., 2010).

93

Las primeras legislaciones autonmicas que regularon las reservas urbansticas destinadas a vivienda protegida en el planeamiento urbanstico fueron las siguientes: Navarra: Mediante la Ley Foral 7/1989, de medidas de intervencin en materia de suelo y vivienda determin la exigencia a los municipios de ms de 2.000 del establecimiento en el planeamiento urbano de una reserva del 15% del suelo. Con posterioridad, la ley Foral 10/1994 concret que dicha reserva debera contemplarse en la nueva capacidad residencial prevista. Pas Vasco. La ley 17/1994 estableci una reserva del 20% del aprovechamiento residencial en suelos urbanos, y del 65% en suelos urbanizables. Madrid: la Ley 9/1995 estableci la reserva mencionada en el 50% de la superficie de suelo urbanizable, destinndose a vivienda con algn rgimen de proteccin pblica, y en los municipios de ms de 25.000 habitantes. El resto de Comunidades Autnomas introdujeron posteriormente en sus legislaciones urbansticas en qu trminos deba aplicarse este instrumento de poltica de vivienda, legislaciones que deben adecuarse a lo establecido en la Ley Estatal de Suelo 8/2007, ya que sta obliga a realizar reservas de suelo destinadas a vivienda protegida en los planeamientos urbansticos del 30% de los aprovechamientos que en ellos se establezcan.

6.4. Intervencin en el mercado privado de alquiler

Otro de los instrumentos de poltica de vivienda clave es la regulacin e intervencin pblica en el mercado privado de alquiler de viviendas. Esta intervencin se resumen en los mbitos: las legislaciones que regulan los contratos privados de alquiler de viviendas, y las medidas de apoyo y estmulo tanto a la oferta como a la demanda de viviendas en alquiler.

6.4.1. La regulacin del mercado de alquiler

Las legislaciones de referencia que regulan el mercado privado de alquiler de viviendas son la Ley de Arrendamientos Urbanos y Ley de Enjuiciamiento Civil. Estas dos leyes
94

no experimentaron cambios notorios hasta finales de la dcada actual. En 2009 entr en vigor la Ley 19/2009, de medidas de fomento y agilizacin procesal del alquiler, que modificaron dos de los aspectos clave del ordenamiento jurdico del mercado del alquiler, como son por una parte la limitacin en la prrroga obligatoria de los contratos de arrendamientos de vivienda, tal y como vena establecido en la Ley 29/1994 de Arrendamientos Urbanos, y por otra los procedimientos que determinan el desahucio del hogar en rgimen de alquiler, regulados en la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil. Con respecto al primer aspecto, la Ley 19/2009 ampla el nmero de supuestos que impiden al arrendatario la prrroga automtica del contrato de alquiler de la vivienda hasta un mximo de cinco aos. Si hasta ese momento el arrendador poda evitar la prrroga del contrato de alquiler durante el periodo mximo de vigencia por necesidad de ocupar la vivienda objeto de alquiler para destinarla a vivienda habitual y permanente, tras esta reforma se ampla este motivo en los siguientes trminos: Que la vivienda objeto de alquiler sea ocupada para destinarla a vivienda habitual y permanente por parte de padres, hijos o ex cnyuge Que esta posibilidad debe reflejarse expresamente en el momento de la celebracin del contrato Y que la ocupacin de la vivienda debe realizarse en el plazo mximo de tres meses.

La segunda modificacin en la regulacin del mercado del alquiler pretende mejorar y agilizar los procesos de desahucio, fundamentalmente por falta de pago de rentas y por finalizacin legal o contractual del plazo de arrendamiento. En general, se reducen las mensualidades impagadas que dan derecho al propietario a iniciar el proceso de desahucio, as como la reduccin de los trmites judiciales que posibiliten dicho desahucio. Sobre la relevancia de las reformas de la legislacin que regula este mercado de alquiler de vivienda, tanto en la Ley de Arrendamientos Urbanos como en la Ley de Enjuiciamiento Civil, es importante destacar que no han conseguido que el alquiler alcance niveles en cuanto a la estructura del rgimen de tenencia en Espaa. Tras el fuerte proceso de liberalizacin en este mercado impulsado a finales de los aos 80, la reforma de la legislacin en materia de alquileres no ha conseguido alcanzar los objetivos que estas mismas reformas se impusieron. Estos objetivos fueron el de
95

posibilitar que el alquiler sea una alternativa eficaz en el sistema de acceso a la vivienda digna y adecuada, potenciando el mercado de alquiler facilitando el acceso a la vivienda a aquellos hogares que no lo pueden realizar en condiciones de mercado, y diversificando la oferta de viviendas en alquiler, agilizando los procesos judiciales ante litigios entre arrendatarios y arrendadores (Gonzlez Garca, V., 2000).

6.4.2. Otras medidas de intervencin pblica en el mercado del alquiler

Relacionado con el anterior instrumento de poltica de vivienda, durante el periodo estudiado se han implementado por parte de las Administraciones Pblicas una serie de iniciativas dirigidas a fomentar el alquiler como rgimen de tenencia en los hogares espaoles, estimulando tanto la oferta, la demanda as como los aspectos de intermediacin en el mercado. Estas iniciativas son la creacin de la Sociedad Pblica de Alquiler, el establecimiento de una ayuda directa destinada a la poblacin joven que reside en rgimen de alquiler, y la entrada en vigor de la regulacin sobre nuevas sociedades destinadas a la oferta y gestin empresarial de viviendas en alquiler. En 2005, se constituy la Sociedad Pblica de Alquiler, entidad dependiente del Ministerio de Vivienda, actualmente Ministerio de Fomento. El objetivo de esta sociedad es la dinamizacin del mercado del alquiler, posibilitando por una parte el incremento de la oferta de viviendas en alquiler y ofreciendo seguridad jurdica y de pago a la oferta de viviendas en rgimen de alquiler. Mediante esta iniciativa se pretende evitar las deficiencias detectadas en el mercado del alquiler en Espaa, como son, por ejemplo la atomizacin en la oferta de viviendas en alquiler, la percepcin por parte de sta de inseguridad jurdica en caso de conflicto, as como la escasa presencia de agentes especializados en la gestin de este tipo de viviendas (Inuerrieta Beruete, A., 2007). Los instrumentos diseados desde la Sociedad Pblica de Alquiler son, en trminos generales, de gestin de viviendas cedidas por particulares o empresas, as como de intermediacin entre la oferta y la demanda de viviendas en alquiler (Ministerio de Vivienda, 2010) .Complementariamente a la anterior, a partir de 2008, el Ministerio de Vivienda estableci la Renta Bsica de Emancipacin, destinada al estmulo de la demanda de alquiler.

96

Por ltimo, mediante la Ley 11/2009 se regul las nuevas sociedades annimas cotizadas de inversin en el mercado inmobiliario, tambin llamadas SOCIMIs. Estas sociedades tienen como objeto mercantil la adquisicin y puesta de arrendamiento de bienes inmobiliarios, entre ellos las viviendas destinadas a residencia habitual. La presencia de estas nuevas sociedades pretende impulsar el mercado del alquiler mediante el incremento en la oferta de empresas y agentes profesionalizados. La ventaja principal para este tipo de empresas es el favorable tratamiento fiscal en el Impuesto de Sociedades siempre y cuando los activos de las mismas estn compuestos principalmente por viviendas (Ministerio de Vivienda, 2010). En resumen, con estas tres iniciativas se pretendi incidir en los aspectos ms relevantes de este mercado, estimulando la demanda de vivienda, mediante ayudas directas a la poblacin joven que reside en alquiler, intermediando en el mercado, y favoreciendo la presencia de mayor oferta de agentes presentes en este mercado. No obstante estas medidas no compensaron los efectos del conjunto de instrumentos de poltica de vivienda, fundamentalmente Planes de Vivienda y beneficios fiscales, en el sentido de encarecer y dificultar en trminos comparativos la vivienda en alquiler con respecto a la vivienda en propiedad (Jurado Guerrero, T., 2006)

6.5. Intervencin en el mercado financiero e hipotecario

Este instrumento de poltica de vivienda incide en tres aspectos clave para entender tanto el modelo residencial como el resto de instrumentos de poltica de vivienda, como son: la regulacin del mercado financiero, la normativa vigente sobre valoracin contable de los inmuebles y la regulacin del mercado hipotecario. El punto de partida de la intervencin pblica en el mercado financiero y su relacin con la poltica de vivienda para el anlisis de este instrumento durante el periodo analizado es el de la profunda liberalizacin en el sector. Esta liberalizacin es patente desde la privatizacin de la entidad pblica participante en la financiacin de la construccin de viviendas protegidas, el Banco Hipotecario, as como la eliminacin de la obligacin legal que tena las cajas de ahorro de destinar determinados volumen de crdito a la promocin y construccin de viviendas protegidas. Durante el periodo
97

considerado, la disponibilidad de este tipo de crdito ha resultado del pacto entre las Administraciones Pblicas y las entidades de crdito, en el marco de los sucesivos Planes de Vivienda. Por otra parte, otro de los elementos de intervencin pblica relacionados con la poltica de vivienda es la legislacin sobre valoracin de inmuebles. Mediante sucesivas rdenes ministeriales (Orden Ministerial ECO 805/2003, Orden Ministerial EHA 3011/2007 y Orden Ministerial EHA 546/2008) las Administraciones pblicas han tratado de establecer unas pautas claras para otorgar el valor de los bienes inmuebles, en especial viviendas y suelo. Esta regulacin de los procesos de valoracin de inmuebles es clave para entender a su vez el mercado hipotecario durante el periodo analizado. A pesar de los lmites establecidos en las distintas rdenes, que en cierto modo impedan una valoracin que incluyera componentes de mercado en un contexto de burbuja residencial, los niveles de endeudamiento con relacin al precio de mercado de la vivienda asociados a la adquisicin superaron los niveles recomendados (Lpez Hernndez, I. y Rodrguez Lpez, E., 2010). Estrechamente relacionado con los aspectos de valoracin de inmuebles, la regulacin del mercado hipotecario prcticamente permaneci invariable durante el periodo considerado, siendo la legislacin de referencia la contenida en la Ley 2/1981 de Regulacin del Mercado Hipotecario. Mediante el Real Decreto 716/2009 se modificaron algunos elementos de regulacin del mercado hipotecario y financiero. Estos elementos fueron dos. En primer lugar la de ofrecer mayores garantas reales para aquellos prstamos hipotecarios que posteriormente puedan formar parte de titulizaciones por parte de las entidades de crdito por una parte. En segundo lugar este Real Decreto regulaba mayores exigencias, en materia de avales o seguros de crdito, ante los prstamos hipotecarios cuyo importe se situase entre el 80% y 95% del valor de la vivienda. En general, la intervencin pblica en materia financiera e hipotecaria durante el periodo analizado se bas en desarrollar y profundizar el proceso de privatizacin de la financiacin privada destinada a la promocin y construccin residencial. Los cambios descritos en las regulaciones de estos mercados no obstante no impidieron el proceso de fuerte endeudamiento privado, incremento de los precios de la vivienda, as como los problemas de solvencia financiera, tanto de entidades de crdito, empresas y hogares.

98

Por ltimo, y en materia de acceso y regulacin de la financiacin destinada a poltica de vivienda, a finales del periodo analizado tuvieron lugar una serie de iniciativas pblicas destinadas a asegurar esta financiacin en un contexto de fuerte restriccin de la misma destinada al sector residencial, que adems afect a la promocin y construccin de viviendas protegidas (Ministerio de Vivienda , 2010). Estas medidas fueron fundamentalmente de puesta a disposicin de las entidades crediticias, tanto bancos como cajas de ahorro, de avales pblicos destinados a estas entidades que financiasen la construccin y promocin de vivienda protegida.

99

7. El gasto pblico relacionado con la poltica de vivienda

En este apartado se analiza la intensidad, analizada sta mediante el gasto pblico, de los instrumentos de poltica de vivienda diseados en Espaa, con el objetivo de complementar el anlisis realizado en el apartado anterior. Fundamentalmente son los Planes de Vivienda y los beneficios fiscales aquellos instrumentos de intervencin que mediante las distintas polticas aplicadas constituyen los elementos que explican el gasto de las Administraciones Pblicas en vivienda. Este gasto pblico en materia de vivienda tiene dos componentes el gasto directo y gasto fiscal. El primero se deriva de los Planes de Vivienda que disean, implementan y ejecutan tanto el Estado como las diferentes Comunidades Autnomas. En segundo lugar el gasto fiscal analizado es el que se deriva de los beneficios fiscales en materia de vivienda contenidos en el Impuesto de la Renta de las Personas Fsicas, analizado en el anterior apartado, en el Impuesto sobre el Valor Aadido y en el Impuesto de Patrimonio. Por ltimo, y en el anlisis del gasto pblico en poltica de vivienda se plantea la necesidad de evaluar el gasto pblico atendiendo a cul es el montante del mismo que puede considerarse como gasto pblico social. Adems, en este apartado se evala la importancia del gasto pblico en vivienda en relacin del PIB.

7.1. El gasto pblico directo En el grfico 7.1 se muestran los datos en valores absolutos (millones de euros), as como su tasa de variacin interanual de la inversin en poltica de gasto directo en materia de vivienda por parte del Estado.

100

Grfico 7.1: Gasto directo en vivienda. del Estado Importe y tasa de variacin interanal
1.400 40,0%

1.200

30,0%

1.000

20,0%

800

10,0%

600

0,0%

400

-10,0%

200

-20,0%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

-30,0%

Importe

Variacin

Fuente: Base de datos liquidacin presupuestaria. Ministerio de Economia y Hacienda

En el ao 2008 se han destinado en poltica de vivienda un total de 1.292,5 millones de euros. Los datos ofrecidos, desde 1998, permiten diferenciar dos etapas en la evolucin de esta variable. Hasta el ao 2002 el importe del gasto presupuestario por parte del Estado experiment reducciones durante todos los ejercicios, destacando las tasas anuales negativas de los ejercicios de 2000 y 2002, con el 19,6% y 17,8% respectivamente. Es a partir del ao 2002 cuando el importe del gasto presupuestario del Estado experimenta tasas interanuales positivas, hasta el final de la serie en 2008. En este sentido destacan los incrementos interanuales de los ejercicios 2003, 2005 y 2007, con el 27,3%, 29,8% y 25,6% respectivamente. En el grfico 7.2 se muestran los datos en valores absolutos y su tasa de variacin interanual de la inversin en poltica de gasto directo en materia de vivienda por parte del conjunto de las Comunidades Autnomas. Al contrario que en el gasto presupuestario del Estado, el conjunto de las Comunidades Autnomas mantuvieron una dinmica inversora ms estable en los primeros ejercicios de la serie estadstica mostrada, a pesar de experimentar tasas de crecimiento negativas en el gasto directo en los aos 2001, 2002 y 2003. Es a partir del ejercicio 2004 cuando la inversin en poltica de vivienda por parte de las Comunidades Autnomas experimenta incrementos sensibles, hasta llegar en el ejercicio 2008 a los 2.560,04

101

millones de euros. En este ao el nivel de inversin se sita en los 1.748,70, con tasa interanual del 16,4%, y contrarrestando las tasas negativas de principio de la dcada. En la tabla 7.1 se muestra el resumen de los datos anteriores, adems de la participacin porcentual sobre el total del gasto pblico directo tanto del Estado como de las Comunidades Autnomas.
Tabla 7.1: Gasto directo en vivienda. Estado y CC.AA. Importe, tasa de variacin interanal y porcentaje participacin Millones de euros, participacin porcentual y variacin anual. 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Mill. % Mill. % Mill. % Mill. % Mill. % Mill. % Mill. % Mill. % Mill. % Mill. % Mill. % 808,0 33,3 792,8 31,6 637,1 27,0 588,9 27,6 484,1 24,3 616,4 29,1 663,2 27,5 860,9 30,0 907,2 29,5 1.139,8 33,8 1.292,5 33,5 1.618,5 66,7 1.713,3 68,4 1.723,5 73,0 1.544,3 72,4 1.511,4 75,7 1.502,2 70,9 1.748,7 72,5 2.012,5 70,0 2.164,6 70,5 2.234,6 66,2 2.560,0 66,5 2.426,5 100 2.506,1 100 2.360,6 100 2.133,2 100 1.995,5 100,0 2.118,6 100 2.411,9 100 2.873,4 100 3.071,8 100 3.374,3 100 3.852,5 100

Estado CCAA Total gasto directo Tasa interanual Total Gasto directo

-1,9%

3,3%

-5,8%

-9,6%

-6,5%

6,2%

13,8%

19,1%

6,9%

9,9%

14,2%

Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado Ministerio de Economia y Hacienda

El gasto total de las Administraciones Pblicas se situ en 2008 en 3.852,5 millones de euros, representando sta la cifra ms elevada de los ltimos diez aos. La participacin porcentual del total de gasto pblico directo ha oscilado entre los siguientes intervalos: Estado entre el 24,3% y el 33,5% y las Comunidades Autnomas entre el 66,7% y el 77,5%. Por ltimo, para relativizar la importancia de la intensidad del gasto directo con respecto a la poblacin, el grfico 7.3 ofrece los datos anteriores por habitante. En 2008, el conjunto de Administraciones Pblicas en Espaa destin, mediante el gasto pblico directo, un total de 83,5 euros por habitante.

102

Grfico 7.3: Gasto directo en vivienda por habitante. Total Estado y CC.AA
90,0

80,0

Fuente: Base de datos liquidacin presupuestaria . Estado. Ministerio de Economia y Hacienda

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0

1998 60,9

1999 62,3

2000 58,3

2001 51,9

2002 47,7

2003 49,6

2004 55,8

2005 65,1

2006 68,7

2007 74,7

2008 83,5

Total Gasto pblico directo

7.2. El gasto fiscal

En este subapartado se analizan los beneficios fiscales relacionados con la poltica de vivienda en tres impuestos del sistema fiscal: el Impuesto de la Renta de las Personas Fsicas (IRPF), Impuesto sobre el Valor Aadido (IVA) e Impuesto de Patrimonio (IP). Los datos sobre beneficios fiscales en materia de vivienda incluyen, adems de los que se derivan del instrumento de vivienda analizado anteriormente en esta investigacin, es decir, los beneficios fiscales contenidos en el IRPF, otros que completan el gasto pblico fiscal en materia de vivienda, en el IVA y en el IP (Snchez Martnez, M T., 2004 b). Los beneficios fiscales relacionados con el IVA son la aplicacin de tipos impositivos reducidos por la compra de vivienda libre y vivienda protegida de rgimen general y concertado, y de superreducido en la adquisicin de viviendas protegidas. En el IP, impuesto que en la actualidad no existe en el sistema fiscal, se contemplaban unas exenciones relacionadas con la vivienda habitual.

103

1997

Tabla 7.2: Gasto pblico fiscal en vivienda. Millones de euros 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2005

2006

2007

2008

IRPF Inversin vivienda habitual 2.914,79 2.988,08 3.488,61 Compensacin deduccin 50,26 adquisicin vivienda habitual Compensacin arrendatarios 79,21 vivienda habitual Alquiler vivienda habitual 243,40 244,15 3.158,19 3.232,23 3.618,08 Total IRPF IP Exencin en vivienda habitual Total IP IVA IVA 1.105,11 1.225,30 1.809,64 1.105,11 1.225,30 1.809,64 Total IVA Total Gasto Pblico Fiscal 4.263,30 4.457,53 5.427,72 Fuente: Presupuestos Generales del Estado. BADESPE

3.887,32 4.402,42 4.699,40 4.976,86 5.253,30 5.695,96 6.310,56 5.217,59 5.418,13 28,88 58,72 29,70 51,18 41,33 42,84 23,50 33,01 14,46 31,32 11,75 28,60 10,87 26,79 783,53 722,75 -

3.974,92 4.483,30 4.783,57 5.033,37 5.299,08 5.736,32 6.348,22 6.001,12 6.140,88 44,58 44,58 48,48 48,48 54,03 54,03 54,36 54,36

1.986,98 2.876,16 2.193,43 2.006,85 2.473,58 2.874,81 3.545,00 3.981,08 4.889,08 1.986,98 2.876,16 2.193,43 2.006,85 2.473,58 2.874,81 3.545,00 3.981,08 4.889,08 5.961,90 7.359,46 6.977,00 7.040,22 7.817,24 8.659,61 9.947,25 10.036,56 11.029,96

En la tabla 7.2 se muestran el conjunto de gastos fiscales en materia de vivienda desde 1998 hasta el 2008, ltimo dato disponible, segn los impuestos anteriormente citados. Con respecto al IRPF, adems de los beneficios fiscales vinculados a la inversin en vivienda habitual en este impuesto tambin cabe computar beneficios fiscales derivados de la compensacin en la deduccin por adquisicin en vivienda habitual y a los arrendatarios de vivienda habitual, as como por alquiler de la vivienda habitual. Este ltimo concepto slo gener beneficios fiscales en 1998, ya que en la reforma de ese mismo ao esta deduccin se elimin. A pesar que en la reforma de este impuesto del ao 2007 se ha restablecido la misma, todava no existen datos disponibles que permitan analizar esta medida. En 2008 el conjunto de beneficios fiscales asociados a la vivienda en este impuesto ascendi a 6140,88 millones de euros. Este importe ha experimentado a lo largo de la serie analizada crecimientos interanuales considerables, debido fundamentalmente al fuerte dinamismo tanto en la compraventa de viviendas como en el acceso a la financiacin ajena por parte de los hogares en la adquisicin de viviendas.

El comportamiento de los beneficios fiscales derivados del IVA ha sido de incremento paulatino durante el periodo considerado. Este hecho se explica obviamente por el incremento en la adquisicin de viviendas durante este periodo, alcanzndose en 2008 los 4.889,08 millones de euros, con sensibles tasas de crecimiento interanual positivas desde el ao 2004.

104

Por ltimo, los beneficios provenientes del IP tan slo representaron, comparado con el conjunto de beneficios fiscales asociados a la vivienda, cifras entre los 44 millones de euros en 2004 y 54 millones de euros en 2007, ltimo ejercicio con datos disponibles.

En resumen, en 2007 el gasto pblico fiscal ascendi a 10.029,96 millones de euros.

En el grfico 7.4 se relativizan los gastos fiscales totales del periodo analizado en funcin de la poblacin residente. En 2008 el beneficio fiscal en materia de vivienda por habitante ascendi a 239 euros, cifra que a lo largo del periodo se ha ido incrementando sensiblemente.
Grfico 7.4: Gasto fiscal en vivienda por habitante.
300,0

Fuente: Presupuestos Generales del Estado. BADESPE

250,0

200,0

150,0

100,0

50,0

0,0

1998 111,9

1999 135,0

2000 147,2

2001 179,0

2002 166,8

2003 164,8

2004 181,0

2005 196,3

2006 222,5

2007 222,0

2008 239,0

Total Gasto pblico fiscal por habitante

7.3. El gasto pblico total

El total del gasto pblico en vivienda en el ao 2008 ascendi a 14.882,5 millones de euros (tabla 7.3). La participacin porcentual de los dos componentes del gasto pblico total se ha alterado a lo largo del periodo estudiado, a favor de los gastos pblicos de carcter fiscal en detrimento de los directos o vinculados con la inversin presupuestaria. En los aos 1998 y 1999 el gasto pblico directo represent el 35% y 31% respectivamente, y a partir de 2000 este tipo de gasto en materia de vivienda se

105

sita entorno al 25%. Por el contrario, los beneficios fiscales han ganado protagonismo en la poltica de gasto en materia de vivienda, incrementndose diez puntos porcentuales en 2008 desde el principio de la serie.

1998

1999

2000

Tabla 7.3: Total gasto pblico. Millones de euros. 2001 2002 2003 2004

2005 2.873,4 8.659,6 11.533,0

2006 2.164,6 9.947,2 12.111,8

2007 3.374,3 10.036,6 13.410,9

2008 3.852,5 11.030,0 14.882,5

Gasto pblico directo 2.426,5 2.506,1 2.133,2 2.133,2 1.995,5 2.118,6 1.748,7 Gasto pblico fiscal 4.457,5 5.427,7 5.961,9 7.359,5 6.977,0 7.040,2 7.817,2 Gasto pblico total 6.884,0 7.933,8 8.095,1 9.492,7 8.972,5 9.158,8 9.565,9 Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE

7.4. El gasto social en la poltica de vivienda

El gasto social en materia de vivienda tan solo incluye aquel gasto pblico que corresponde a las subvenciones de alquileres y a las subsidiaciones de intereses hipotecarios para los hogares adquirientes de vivienda. Esta definicin de gasto social es la utilizada en el mbito de la Unin Europea para la comparativa en los estudios sobre las polticas de vivienda de los pases miembros (Ministerio de Trabajo e inmigracin, 2009). En la tabla 7.4 se muestran los datos tanto del total del gasto pblico en materia de vivienda, del considerado como gasto social en materia de vivienda y la participacin porcentual de ste con respecto al total.
Tabla 7.4: Gasto pblico total y social en vivienda. Millones de euros y porcentaje participacin 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Gasto pblico directo 2.426,50 2.506,10 2.360,60 2.133,20 1.995,47 2.118,57 2.411,86 2.873,40 3.071,76 Gasto pblico fiscal 4.457,53 5.427,72 5.961,90 7.359,46 6.977,00 7.040,22 7.817,24 8.659,61 9.947,25 Total Gasto pblico 6.884,03 7.933,82 8.322,50 9.492,66 8.972,48 9.158,79 10.229,10 11.533,00 13.019,01 Total gasto social 1.324,40 1.307,50 1.039,20 1.157,10 1.108,30 1.222,20 1.312,80 1.561,20 1.662,90 % Gasto social/ Total gasto 19,2% 16,5% 12,5% 12,2% 12,4% 13,3% 12,8% 13,5% 12,8%
Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE. SEEPROS

2007 2008 3.374,35 3.852,53 10.036,56 11.029,96 13.410,91 14.882,49 1.947,40 2.083,00 14,5% 14,0%

Como puede observarse, el gasto pblico social en materia de vivienda fue en 2008 de 2.083 millones de euros, representando a lo largo de la serie porcentajes de participacin que han oscilado entre el 12,2% en 2001 y el 19,2% en 1998 al 12,2% Estos bajos porcentajes se explican por dos motivos: el predominio en los Planes de Vivienda en la adquisicin de viviendas protegidas, as como la extraordinaria importancia de la poltica fiscal relacionada con la adquisicin de vivienda en Espaa.

106

7.5. Importancia del gasto pblico en materia de vivienda con relacin al PIB

Para concluir el anlisis sobre la poltica de gasto en poltica de vivienda, cabe relativizar la importancia de los instrumentos de gasto pblico descritos con relacin a la evolucin del PIB durante el periodo analizado. En la tabla 7.5 se muestra el porcentaje que representa cada uno de los conceptos de gasto pblico en materia de vivienda con relacin al PIB en Espaa. El gasto pblico total se ha mantenido estable entorno al intervalo del 1,17% y 1,37% del PIB. Desde el principio de la serie analizada, el gasto pblico fiscal ha incrementado su importancia, situndose entorno al 1% del PIB, mientras que el gasto directo por el contrario ha reducido su importancia (0,35% en 2008). Por otra parte el gasto social representa tan slo, en los ejercicios desde 2000 porcentajes entorno al 0,15%-0,19%.
Tabla 7.5: Gasto pblico directo, fiscal, social y total con relacin al PIB 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0,45 0,43 0,37 0,31 0,27 0,27 0,29 0,32 0,83 0,94 0,95 1,08 0,96 0,90 0,93 0,95 0,25 0,23 0,16 0,17 0,15 0,16 0,16 0,17 1,28 1,37 1,32 1,39 1,23 1,17 1,22 1,27

% PIB % PIB % PIB % PIB

Gasto pblico directo Gasto pblico fiscal Gasto pblico social Total gasto

2006 0,31 1,01 0,17 1,32

2007 0,32 0,95 0,18 1,27

2008 0,35 1,01 0,19 1,37

Fuente: Base de datos de liquidaciones prespuestaria. Estado. Presupuestos Generales del Estado. BADESPE. SEEPROS

La importancia del gasto social en materia de vivienda en Espaa es significativamente inferior que en los pases del mbito de la Unin Europea. El volumen total de este tipo de gasto pblico (tabla 7.5) representa el 0,19% del PIB, mientras que en el conjunto de la UE27 este porcentaje es sensiblemente superior, alcanzndose el 0,52% del PIB (tabla 7.6) en 2008. Esta considerable diferencia en la importancia de este tipo de gasto pblico se explica por el modelo de proteccin en materia de vivienda implantado en Espaa, basado tal y como se ha analizado en el captulo 6, basado fundamentalmente en la adquisicin de viviendas protegidas y en el gasto pblico fiscal destinado a aquellos hogares que adquieren su vivienda principal.

107

Tabla 7.6: Gasto pblico social vivienda. % PIB 2006 2007 2008 Reino Unido 1,45 1,15 1,22 Chipre 0,49 0,63 0,82 Francia 0,77 0,76 0,80 Hungria 0,53 0,91 0,71 Dinamarca 0,66 0,69 0,71 Alemania 0,65 0,61 0,57 UE 15 0,61 0,55 0,55 UE 25 0,59 0,53 0,53 UE 27 0,58 0,52 0,52 Grecia 0,52 0,48 0,51 Suecia 0,51 0,47 0,46 Finlandia 0,27 0,24 0,42 Irlanda 0,35 0,34 0,41 Holanda 0,38 0,38 0,36 Malta 0,17 0,24 0,23 Blgica 0,13 0,14 0,23 Espaa 0,17 0,18 0,19 Luxemburgo 0,17 0,15 0,18 Letonia 0,10 0,13 0,17 Austria 0,12 0,11 0,11 Polonia 0,11 0,09 0,06 Rep. Checa 0,07 0,06 0,06 Rumana 0,02 Estonia 0,04 0,02 0,02 Italia 0,02 0,02 0,02 Eslovenia 0,02 0,01 0,01 Bulgaria 0,00 0,00 0,00 Portugal 0,00 0,00 0,00 Lituania 0,00 0,00 0,00
Fuente: Eurostat

108

8. Algunas propuestas de reforma de los instrumentos de poltica de vivienda

Antes de analizar con detalle las propuestas de reforma de la poltica de vivienda ms recientes y elaboradas en el contexto econmico actual es importante destacar que la necesidad de reformar el conjunto de instrumentos de poltica de vivienda ha sido una constante en los anlisis econmicos realizados, focalizados en el estudio de esta poltica durante la dcada de los aos 90 y del principio de la actual dcada. En el anlisis realizado por Pedro Bueno, A. (1998) el diagnstico sobre el problema de la vivienda en el contexto histrico de finales de los aos 90 es equivalente al efectuado anteriormente en este trabajo para la etapa posterior. La espiral de incremento de precios de las sucesivas fases de auge residencial era la consecuencia que impeda, en mayor medida, el acceso a la vivienda en condiciones dignas y econmicamente sostenibles de parte de la ciudadana. Los instrumentos ms relevantes en materia de proteccin social de la poltica de vivienda, como los Planes de vivienda y los beneficios fiscales, eran ya de marcado carcter regresivo en trminos de cohesin social. Ello se deba a que el acceso en propiedad y los beneficios asociados conseguan ser apropiados mayoritariamente por los hogares de rentas medias. Los casos ms evidentes eran la compra de viviendas protegidas por parte de este tipo de hogares, que disponan de mayor facilidad para disponer de ahorros previos exigidos ante dicha compra, y los beneficios fiscales contenidos en el IRPF que disfrutaban en mayor medidas dichos hogares. Otro de los aspectos clave que invitaban a una reforma a finales de la dcada de los aos 90 se refiere a la extraordinaria participacin de la propiedad como rgimen de tenencia predilecto en los hogares espaoles, derivado entre otros por la escasa incidencia del proceso liberalizador iniciado a mediando de los aos 80 en el mercado privado del alquiler de viviendas. Este mercado privado de alquiler no responda a las necesidades de ciertos colectivos de poblacin que por determinadas causas no podan acceder a la propiedad, fuertemente estimulada a su vez por el conjunto de instrumentos de poltica de vivienda. El diagnstico estableca que los reiterados procesos de revalorizacin inmobiliaria impedan que la potencial oferta de viviendas en alquiler destine sta al arrendamiento, comportndose como una oferta diferida en el tiempo del mercado de
109

adquisicin de viviendas. Ello unido a las disfunciones en materia legislativa y judicial en la agilidad para salvaguardar la seguridad jurdica de la oferta de viviendas generaba un consecuente estrangulamiento en el mercado, con escasez en la oferta, generalmente de baja calidad constructiva y de ubicacin urbana, as como una demanda potencial insatisfecha por motivos econmicos. Las reformas apuntadas ya entonces asuman la dificultad de conjugar liberalizacin en pro de incrementar la oferta de viviendas en rgimen de alquiler con la facilidad y disponibilidad de la demanda de cantidades de viviendas en alquiler con precios asequibles. En este artculo se propona una profunda revisin tanto del anlisis y comprensin del funcionamiento del mercado privado de provisin del bien vivienda, as como de los instrumentos de intervencin. Para entender la poltica de vivienda, y su necesidad de reforma, era necesario entender los principios ideolgicos imperantes y dominantes, que ya a finales de los aos 90 venan marcada por la creciente liberalizacin econmica y menor intervencin pblica, resultado del proceso de integracin de la economa espaola en el marco de la Unin Europea. Esta liberalizacin tuvo su reflejo en el diseo de los instrumentos de la poltica de vivienda, en especial en los mercados del suelo y alquiler de viviendas. El agotamiento del modelo de intervencin se completaba con los perjuicios causados por la creciente liberalizacin en el mercado del suelo, donde ante las condiciones de monopolio y falta de competencia inherente en este mercado las decisiones de liberacin por parte de las Administraciones Pblicas no generaron ms que mayores incrementos de los precios del suelo, falta de transparencia y retencin del mismo por parte de la oferta. Por otra, y como propuesta alternativa en este artculo se planteaba la necesidad de impedir que la oferta de suelo, ya en los procesos de ordenacin urbana, pueda ejercer el poder monopolista en el proceso de urbanizacin y posterior puesta en el mercado de suelo destinado a edificacin residencial. Cabe destacar especialmente la mencin a la necesaria coordinacin entre el diseo de los instrumentos de poltica urbanstica, de regulacin del mercado del suelo y de vivienda, exigindose adems la participacin de los Ayuntamientos, como entidades pblicas con la responsabilidad en la primera poltica anteriormente mencionada, en dicha reforma.

110

Posteriormente en Sorribes, J. y Pedro. A. (2004 a) y Sorribes, J. y Pedro. A. (2004 b) se analiza la poltica de vivienda en un contexto de fuerte expansin del sector residencial, as como las conexiones de este sector con la poltica de vivienda. La poltica de vivienda en un contexto de fuerte crecimiento residencial, como el experimentado en Espaa desde finales de la dcada de los 90, periodo de referencia del anlisis de este trabajo de investigacin, sigue afectada y condicionada por la dificultad en el acceso a la vivienda, fruto del mantenido crecimiento de los precios de vivienda. Las propuestas de reforma de los instrumentos de poltica de vivienda, y con especial relacin a los Planes de Vivienda, abogan por ser de mayor precisin, en el sentido de evitar la universalidad en la poblacin potencialmente beneficiaria, sino focalizados en aquellos sectores de la poblacin de mayores dificultades econmicas. El marco ideolgico de liberalizacin econmica, junto con las graduales restricciones presupuestarias obligaba, segn los autores, a plantearse desde un punto de vista de asignacin ptima de los recursos pblicos quin debera ser la poblacin beneficiaria de la poltica de vivienda, as como cul ha de ser el rgimen de tenencia que mediante esta poltica sea incentivado. Segn este artculo debera de apostarse por aquellos colectivos con mayores dificultades econmicas estructurales, con grave riesgo de exclusin social, quienes deberan ser objetivo central de la poltica de vivienda, evitndose la aplicacin de reglas que permitan a colectivos de rentas medias y altas beneficiarse de la poltica de vivienda. Tanto los beneficios fiscales como los Planes de vivienda son un buen ejemplo de una aplicacin regresiva de la poltica de vivienda ya que han sido tradicionalmente estas clases sociales, con posibilidades de ahorro y endeudamiento quienes se han beneficiado en mayor medida de esose instrumento de poltica de vivienda. Ms recientemente ha tenido lugar la publicacin de una serie de propuestas de reforma de la poltica de vivienda que se analizan en este apartado. Estas propuestas estn contenidas en las siguientes publicaciones: Lpez Garca, M.A. (2010), Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burn Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008). La importancia de estas investigaciones recae tanto por el estudio que realizan sobre el conjunto de instrumentos de poltica de vivienda que en este trabajo de investigacin se han analizado, como por plantearse en el contexto del final del ciclo residencial expansivo. Ello les permite extraer las consecuencias que este ciclo residencial ha
111

tenido tanto para el modelo residencial espaol como para la efectividad de la poltica de vivienda. En general, estas investigaciones abordan el hecho apuntado en la hiptesis planteada en este trabajo con relacin a la subordinacin de la poltica de vivienda desarrollada en Espaa desde finales del s.XX al ciclo residencial. Adems analizan los efectos negativos, desde la perspectiva de los objetivos de la poltica de vivienda, que tanto la fase de auge como de posterior recesin han supuesto para la viabilidad del sistema de proteccin en materia de vivienda en Espaa. Paralelamente, estas investigaciones tambin sealan los efectos perniciosos para el conjunto de la economa que ha supuesto el ciclo residencial expansivo, como por ejemplo el exceso de viviendas en oferta, el alto nivel de precios de la vivienda observado, el excesivo endeudamiento privado derivado de la construccin y promocin residencial, y la alta dependencia de la economa espaola de los ciclos expansivos en este sector para conseguir elevados niveles de actividad y empleo. No obstante, se observan ciertas diferencias en las propuestas de reforma que realizan. Por una parte Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burn Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) enfocan su propuesta bajo la premisa que han de ser las Administraciones Pblicas quienes sean las responsables de garantizar el acceso a la vivienda, mediante un cambio profundo de los mecanismos de intervencin. Por el contrario, la propuesta de reforma de FEDEA (Lpez Garca, M.A., 2010), se basa en la eliminacin de algunos instrumentos de poltica de vivienda, y en la liberalizacin de la legislacin sobre alquiler de vivienda.

8.1. Algunas justificaciones sobre la necesidad de las reformas

Las motivaciones apuntadas por estas investigaciones para proponer una serie de reformas en la poltica de vivienda en Espaa a finales de la actual dcada se basan en los siguientes aspectos. En primer lugar, se ha mantenido el predominio de la propiedad como mecanismo de acceso a la vivienda por parte de los hogares, a pesar de los incrementos del precio de la
112

vivienda durante los aos de expansin residencial y del empeoramiento de los ndices de accesibilidad. Ello ha sido posible gracias a las extraordinarias condiciones financieras dispuestas a los hogares, tanto para financiar la adquisicin de vivienda libre como de las viviendas protegidas. Adems, la poltica fiscal de ayudas a estos hogares ha estimulado la compra de viviendas, hecho que ha generado un elevado coste fiscal para las Administraciones Pblicas Los Planes de Vivienda no han sido instrumentos de poltica de vivienda de los cules se hayan beneficiado los hogares menores niveles de renta. El mecanismo de asignacin de la figura predominante contenida en los Planes de Vivienda, la vivienda protegida en venta, no se ha realizado bajo condicionantes de necesidad y oportunidad. Adems el escaso control pblico de estas asignaciones ha derivado en usos indebidos de estas viviendas. Adems, tanto Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burn Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) abordan la problemtica de la transferencias de plusvalas a los adquirientes de viviendas protegidas ante la venta en el mercado residencial privado de este tipo de viviendas. Otro de los aspectos ms relevantes que constatan estas investigaciones es la debilidad de los instrumentos de poltica de vivienda en materia de alquiler, que junto con la estrechez de este mercado ha imposibilitado que los hogares pudieran acceder a su vivienda principal mediante este rgimen de tenencia. Ello, unido al elevado endeudamiento necesario para la adquisicin de viviendas, tanto libres como protegidas, ha generado problemas de exclusin residencial en importantes colectivos, como jvenes, poblacin inmigrante, hogares con rentas bajas, etc. Un problema residencial que requiere especial atencin por parte de estas investigaciones es el fenmeno de las viviendas vacas, que se ha visto incrementado por la sobreoferta generada durante la fase alcista del ltimo ciclo residencial en Espaa. La infrautilizacin del parque residencial en Espaa es un problema residencial que ya se observ a principios de la dcada de los aos 90.

113

8.2. Propuestas de reforma de los instrumentos de poltica de vivienda

Las reformas contenidas en estas propuestas afectan al conjunto de instrumentos de poltica de vivienda analizados. Para Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burn Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) los Planes de Vivienda deben cambiar su enfoque radicalmente. La orientacin de los Planes de Vivienda debera posibilitar el desarrollo en Espaa de un sistema de proteccin en materia de vivienda fundamentalmente basado en el sistema de la vivienda social desarrollado en algunos pases europeos, que posibiliten la creacin de parques pblicos de vivienda destinados al alquiler. Para ello es fundamental evitar la prdida del rgimen de proteccin transcurrido el periodo de proteccin establecido en la normativa, utilizando el alquiler y el derecho en superficie de manera prioritaria. Sobre la gestin de los hogares demandantes de cualquier beneficio contenido en los Planes de Vivienda, tanto Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010) como Burn Cuadrado, J. (2008) establecen la obligacin de constituir y gestionar por parte de las Administraciones Pblicas de registros pblicos mediante los cuales se asignen los beneficios de las actuaciones diseadas atendiendo a principios. Adems, estas propuestas consideran necesario introducir frmulas alternativas en las figuras de proteccin, como el derecho en superficie. Por otra parte, FEDEA aboga por la supresin de la figura de las viviendas protegidas destinadas a la venta, destinando los recursos pblicos que se liberen a subvencionar el acceso mediante el alquiler de viviendas del mercado libre. Los beneficios fiscales son uno de los instrumentos cuya reforma se plantea tanto en FEDEA como Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010). Los efectos inflacionistas en el precio de la vivienda, la regresividad en su diseo y aplicacin, junto con el alto coste fiscal para las Administraciones Pblicas son los motivos fundamentales que invitan a su reforma. Dicha reforma propone la eliminacin de los beneficios fiscales a la adquisicin de vivienda. En materia de alquiler, las reformas planteadas en las investigaciones analizadas ofrecen alternativas sustancialmente diferentes. Para FEDEA, el nfasis de la reforma es la liberalizacin de los contratos de alquiler, estableciendo como periodo mximo de
114

vigencia de los contratos que regulan el alquiler de viviendas en un ao, y el aumento de la seguridad jurdica de los propietarios. Por el contrario, para ONU (2008) esta liberalizacin es un elemento negativo para el objetivo de incrementar el alquiler como frmula de tenencia de los hogares espaoles. Por ltimo, tanto Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burn Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) enfatizan en los instrumentos de intervencin pblica que fomenten la movilizacin del parque residencial vacio como eje de su propuesta. En este sentido, se proponen medidas que penalicen a los propietarios por la no puesta en el mercado de alquiler de viviendas que objetivamente podran destinarse a este mercado. Adems, la visin que se desprende de estas tres propuestas es la necesidad de fortalecer la visin ms social para incrementar este rgimen de tenencia en Espaa, es decir, con el establecimiento de figuras de ayudas permanentes destinadas a hogares con rentas ms bajas. Adems, consideran necesario la creacin de empresas y agencias pblicas de titularidad pblica o mixta para la intermediacin en el mercado de alquiler, que generen facilidades y menor desconfianza en la cesin por parte de los propietarios de viviendas. Las reservas urbansticas destinadas a vivienda protegida, son para Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burn Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) uno de los instrumentos ms necesarios para que las Administraciones Pblicas puedan disear, con perspectiva de medio y largo plazo, una poltica de vivienda que se adapten a las distintas realidades territoriales y urbanas en esta materia. Estas reservas deben garantizar la perdurabilidad de la titularidad pblica de los suelos que as se califiquen. Por ltimo, Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010), Burn Cuadrado, J. (2008) y ONU (2008) apuesta por que el diseo del conjunto de instrumentos de la poltica de vivienda en Espaa fomente la participacin del conjunto de agentes sociales y econmicos, fortaleciendo la descentralizacin a favor de las Comunidades Autnomas y municipios no tan solo en el diseo, sino fundamentalmente en la aplicacin de estos instrumentos de poltica de vivienda. Ms recientemente, y contextualizando la necesidad de reformar los instrumentos de poltica de vivienda en Espaa en el marco de las economas occidentales, se ha establecido la causalidad entre el diseo del conjunto de instrumentos de poltica de vivienda y la crisis econmica y financiera actual (OECD, 2011). Por ello las recomendaciones sobre los cambios sustanciales en el conjunto de la poltica pblica de
115

vivienda se basan en la garanta en el acceso a vivienda adecuada para el conjunto de la ciudadana, no desligndose ello de la contribucin que el sector puede aportar al crecimiento econmico con unas bases de estabilidad macroeconmica. El nuevo enfoque en el diseo de las polticas de vivienda deben asegurar y fortalecer los mecanismos de supervisin y regulacin pblica del conjunto de instrumentos, en especial en aquello relativo a la intervencin pblica en los mercados financiero e hipotecario, de especial incidencia en la crisis econmica iniciada en 2008. Por otra parte dos de los objetivos centrales de este enfoque en las reformas necesarias en las polticas de vivienda son el de estimular la movilidad residencial, en un contexto de liberalizacin y globalizacin econmica, y el de evitar distorsiones en cuanto a la equidad entre hogares, en especial en aquello relativo a los beneficios fiscales, buscando la neutralidad en su nuevo diseo. Por ltimo se considera necesario disear un sistema de proteccin residencial a los hogares con menores recursos, basado en subsidios y ayudas pblicas que estimulen el acceso al alquiler.

116

9. Conclusiones

Varias son las conclusiones que se pueden extraer en este trabajo, una vez analizados los principales aspectos relacionados con los instrumentos de la poltica pblica de vivienda desarrollados durante el periodo de referencia as como la relacin de los mismos con el ciclo residencial. Tras el anlisis y evolucin del modelo de provisin y acceso a la vivienda durante el periodo de referencia de este trabajo es posible concluir del fracaso del mismo atendiendo al nivel de endeudamiento privados, tanto de empresas del sector como de los hogares, la existencia de un considerable volumen de viviendas nuevas con dificultades de venta, la dificultad en el ajuste del nivel de precios de vivienda, etc. Desde una perspectiva social, el modelo de proteccin no ha satisfecho los objetivos planteados por la poltica pblica de vivienda, por la debilidad de esta intervencin pblica en contraste con la importancia de las dinmicas privadas en el contexto de la vivienda. Es posible afirmar que la relacin entre ciclo econmico, ciclo residencial y modelo de proteccin durante el periodo analizado ha estrechado el carcter procclico en las dinmicas tanto de auge como de recesin, que aunque en la historia econmica as se haba evidenciado con anterioridad, en este periodo se ha incrementado. As la actual crisis econmica y financiera de la economa espaola responde especialmente al fenmeno de boom residencial y a la dinmica financiera relacionada con la vivienda observada en la ltima dcada. Por lo tanto parece necesaria una reforma integral del modelo de proteccin en materia de vivienda en Espaa, es decir, de la poltica de vivienda y de los instrumentos de intervencin que la conforman. Hasta la actualidad, el modelo de proteccin que ha configurado y contribuido de manera determinante el modelo residencial espaol, modelo especfico y diferenciado con respecto a los pases del entorno social y econmico de Espaa. Adems, la actual crisis de este modelo residencial se puede evidenciar en los excesos provocados durante la ltima dcada, excesos es especial en materia de endeudamiento privado como consecuencia de la adquisicin y promocin de viviendas, de nuevas viviendas construidas y de stock de viviendas nuevas sin
117

vender, as como la existencia de graves problemas residenciales desde una perspectiva social. Tal y como se ha destacado anteriormente tanto el modelo residencial como el modelo de proteccin en materia de vivienda han estado ntimamente relacionados durante el periodo analizado. Se ha priorizado en ambos una visin desarrollista, es decir, fortaleciendo los estmulos en materia de crecimiento econmico tanto en el mercado libre residencial como en los instrumentos de poltica pblica de vivienda. Por el contrario, y considerando que la poltica de vivienda tambin debera haber asegurado y garantizado el acceso a la vivienda en condiciones dignas al conjunto de poblacin, en la fase analizada en este trabajo se ofrecen evidencias contrarias a este principio, como por ejemplo el empeoramiento de los ndices de accesibilidad, la reduccin en la construccin de viviendas protegidas, el encarecimiento gradual de las mismas situndose en trminos de precios cercanas a las viviendas libres, el fuerte endeudamiento de los hogares vinculado al acceso a la viviendas en psimas condiciones financieras en aquello que respecta a los periodos de amortizacin y tipos de inters de referencia, y ms recientemente en el incremento de los desahucios como consecuencia de las dificultades de pago de las hipotecas constituidas en la fase ms expansiva del ciclo residencial. Particularmente, es posible afirmar que los instrumentos que constituyen la poltica pblica de vivienda han estado al servicio del ciclo residencial, y no como elementos contracclicos en materia de estabilizacin del ciclo econmico y residencial por una parte, y no contribuyendo al acceso a la vivienda en condiciones dignas y sostenibles. Los diferentes cambios en el diseo en los Planes de Vivienda han perjudicado, desde el punto de vista de su eficiencia y eficacia, el objetivo de proveer y asegurar viviendas protegidas, entendidas stas como aquellas que disfrutan de condiciones econmicas y financieras sensiblemente ms favorables que las que sean ofrecidas en el mercado residencial privado. La sostenida reduccin en el nmero de vivienda protegidas de nueva construccin, la creacin de figuras de proteccin cuyos precios mximos de venta tienden a converger con los precios de la vivienda libre, la reduccin en el volumen de las subvenciones para la adquisicin de este tipo de viviendas, etc. hacen que este instrumento de vivienda haya experimentado los efectos negativos que son observables en el mercado residencial privado, como ejemplo, escasa financiacin disponible para su promocin, elevados precios con respecto a los salarios de los hogares potencialmente beneficiarios, etc. Adems, este instrumento ha seguido
118

fortaleciendo durante la fase analizada otra de las caractersticas ms perniciosas del modelo residencial espaol como es el del predominio de la propiedad como rgimen de tenencia de las viviendas principales. Junto con lo anterior, la escasa y tarda presencia de las figuras de proteccin en materia de alquiler, hacen que al final del periodo analizado los Planes de Vivienda no han sido instrumentos esenciales encaminado a satisfacer el objetivo de asegurar la vivienda digna como derecho social en Espaa. Por otra parte, los beneficios fiscales han sido el instrumento ms determinante si cabe en la contribucin por parte del conjunto de la poltica pblica de vivienda al ciclo expansivo residencial, as como al fortalecimiento y prevalencia de la propiedad como rgimen de tenencia predominante. Es durante el periodo analizado cuando este instrumento de poltica de vivienda se disea como el mecanismo econmico de contribucin, mediante gasto pblico indirecto, a los efectos ms significativos del ciclo expansivo residencial, como es el de incremento en el nivel general de precios de la vivienda y de la reduccin del coste a corto plazo en el endeudamiento por parte de los hogares a la hora de acceder a la vivienda. Adems, durante buena parte del periodo analizado, los beneficios fiscales destinados a los hogares discriminaron en funcin del rgimen de tenencia, eliminndose la posibilidad de deducciones fiscales cuando el hogar accede a la vivienda en alquiler. Hasta el final del periodo analizado, esta discriminacin no ha sido enmendada. Adems, la importancia de estos beneficios fiscales en el conjunto de gasto pblico destinado a vivienda ha incrementado el carcter regresivo de la poltica pblica de vivienda, contribuyendo as a que el gasto social en materia de vivienda se haya mantenido en niveles extraordinariamente bajos. En aquello relativo a la regulacin e intervencin en el mercado de suelo cabe concluir, en la lnea de las dinmicas mencionadas en los anteriores instrumentos de poltica de vivienda, que ha prevalecido el principio liberalizador y privatizador en cuanto a esta intervencin. Hasta final del periodo analizado las reservas urbansticas destinadas a vivienda protegidas no fueron una realidad, que junto al proceso liberalizador en el mercado del suelo derivado de la legislacin en esta materia aprobada a principio del periodo analizado, impidi que los efectos ms negativos de la fase alcista del ciclo residencial tuvieran cierta compensacin, fundamentalmente en aquello relativo al incremento de los precios del suelo derivado de las expectativas de los agentes participantes en este mercado, adems de la escasa competencia en el mismo.
119

La regulacin en el mercado financiero, como instrumento de poltica de vivienda tambin ha contribuido a mantener la conclusin que la poltica de vivienda durante el periodo analizado se ha comportado de manera procclica, no evitndose los efectos de elevado endeudamiento privado vinculado a la vivienda. Adems el mercado hipotecario no ha sido regulado e intervenido para evitar dichos endeudamientos privados, sino ms bien al contrario. Con respecto a la intervencin pblica en el mercado privado de alquiler de viviendas se ha impuesto la lgica de mercantilizacin, es decir, la legislacin que regula este mercado ha evitado considerar al menos parcialmente el alquiler de viviendas como un bien de carcter preferente. La reforma de la legislacin en esta materia puso el acento en satisfacer la necesidad de incrementar la seguridad jurdica de la potencial oferta de vivienda ante situacin de impago, hecho necesario para una mayor amplitud y profundidad en este mercado. No obstante dicha reforma no ha satisfecho la necesidad de implementar medidas para que la demanda potencial de viviendas en alquiler opte en condiciones que permitan incrementar el nmero de hogares que residan en este rgimen de tenencia. Incluso nuevas ayudas pblicas directas, por ejemplo en el caso de la Renta Bsica de Emancipacin, se implantaron al final del periodo, con impactos residuales e incluso inflacionistas. En cierto modo la dbil intervencin pblica en el mercado del alquiler ha reforzado el carcter residual de esta forma de acceso a la vivienda. El contexto actual de la crisis econmica y financiera determina a su vez al modelo de proteccin pblica en materia de vivienda, y cules son las medidas que las diferentes Administraciones Pblicas vayan a implementar. Adems, en este contexto siguen existiendo problemas de acceso y mantenimiento en la tenencia de la vivienda. Dada la situacin diagnosticada de fracaso de la poltica pblica de vivienda en la consecucin del objetivo de satisfacer el acceso a la vivienda por parte de la ciudadana, se plantea de manera urgente y obligada la necesidad de reformar el conjunto de la poltica pblica de vivienda en Espaa. Esta reforma se debe fundamentar en la modificacin de los aspectos ms significativos que tras el periodo analizado contribuyen a describir el problema de la vivienda. En trminos generales el problema de la vivienda ya no es, en resumen, de escasez de vivienda, sino de dificultades en el acceso, en el mantenimiento de la tenencia y en la obsolescencia creciente del parque residencial. Este problema de vivienda adems ya no se describe por la dificultad en el acceso a la financiacin, sino

120

ms bien en las consecuencias de la excesiva utilizacin de esta financiacin durante el periodo analizado. Esta la necesidad en la reforma de la poltica de vivienda deber satisfacer tres objetivos clave, que pueden concretarse en materia de intervencin pblica en materia de vivienda, en los siguientes trminos: Reformar para contribuir al cambio significativo del modelo residencial espaol, que tradicionalmente ha estado basado en la creacin y apropiacin privada de plusvalas generadas por la accin urbanstica, en priorizar la creacin de nuevo espacio urbano y la privatizacin del mismo, y en favorecer la propiedad de la vivienda como rgimen mayoritario de tenencia. El desarrollo de la ltima legislacin estatal en materia de suelo, as como las legislaciones autonmicas en materia de reservas de suelo destinadas a vivienda protegida es un correcto punto de partida para modificar la dinmica privatizadora e inflacionista que ha caracterizado el mercado del suelo en Espaa, y su relacin con la vivienda. Reformar para contribuir a que el modelo de proteccin en materia de vivienda tenga un fuerte componente y carcter social, as como basarse en la rehabilitacin y reutilizacin del parque residencial. Es importante destacar que este componente social debe materializarse en el estmulo prioritario por otras formas de acceso a la vivienda alejadas de la propiedad, como por ejemplo el alquiler. A pesar de la dinmica privatizadora y liberalizadora desarrollada en la poltica de vivienda en las ltimas dcadas, debe apostarse por frmulas como la creacin, mantenimiento, desarrollo y estmulo de parques de vivienda de alquiler social, no necesariamente de titularidad tradicionalmente pblica, sino con la participacin en la gestin e incluso titularidad de agentes privados no lucrativos. Reformar para estimular nuevos modelos de acceso y uso de la vivienda, nuevos modelo de participacin en el diseo e implementacin de los instrumentos de poltica pblica en materia de vivienda, as como ms cercanos a la mltiple diversidad de problemticas urbanas y sociales. Estas problemticas obliga a entender la poltica de vivienda dentro de un marco integrador de polticas sociales y urbanas que permitan responder a los problemas existentes de obsolescencia de parte del parque residencial espaol.

121

El nuevo diseo de la poltica de vivienda en Espaa debera a su vez asentarse de manera prioritaria en el concepto del derecho a la vivienda como elemento que satisfaga este principio constitucionalmente establecido. Las iniciativas legislativas en favor del desarrollo e implementacin de este derecho subjetivo permitiran a su vez asegurar la satisfaccin del concepto analizado en este trabajo como es el sostenibilidad social. Mediante el diseo de la poltica de vivienda bajo estas premisas, derecho a la vivienda y sostenibilidad social, se debera garantizar que la intervencin pblica en materia de vivienda prioriza el acceso a la vivienda por parte a la ciudadana, y no como hasta la actualidad ha sido en la poltica de vivienda en Espaa, ms enfocada a la generacin de actividad econmica. El reto de la nueva poltica pblica de vivienda, conjuntamente con la cohesin social, debe interrelacionarse con la gestin urbana y territorial, que tambin debe ser objeto de intervencin de las Administraciones Pblicas. La gestin del territorio, del espacio urbano consolidado, debe por lo tanto integrarse en el rediseo de las polticas de vivienda propiamente dichas. A pesar del contexto de crisis econmica, y en especial crisis fiscal de las Administraciones Pblicas, no parece que apostar por planteamientos liberalizadores sea la solucin a los graves problemas relacionados con la vivienda, problemas existentes en la actualidad. Por otra parte, y dentro del contexto de la gobernanza de los asuntos pblicos, es necesario tender a una mayor coordinacin del conjunto de niveles de administracin pblica, incluso desde el mbito europeo hasta los niveles de gobierno ms cercanos a la ciudadana. Con ello, y con la participacin de nuevos agentes sociales y ciudadanos, el nuevo anlisis del problema residencial, de las polticas concretas diseadas, de la evaluacin de las mismas, etc. permitira mayor nivel de horizontalidad y diversidad en el conjunto de fases de elaboracin de la nueva poltica de vivienda. La consideracin que se imponga en la sociedad de cul es la perspectiva ms relevante, desde un punto de vista de polticas pblicas, del denominado bien vivienda determinar la direccin de la reforma necesaria en materia de poltica de vivienda. Si se prioriza que la vivienda es un elemento central en la creacin de riqueza, de ocupacin, etc. las medidas que se impondrn sern muy similares a las que han generado la crisis residencial y econmica analizada en este trabajo de investigacin. En cambio, si los valores sociales y econmicos entorno a la vivienda que se priorizan con respecto a la
122

intervencin pblica en esta materia son aquellos que consideran la vivienda como un elemento integrador en trminos de cohesin social, y con fuertes vinculaciones con los principios de sostenibilidad ambiental, territorial y urbana entonces la nueva poltica de vivienda que surja de esta situacin de crisis, no tan solo econmica y financiera sino tambin del actual modelo de intervencin y proteccin social en materia de vivienda, deber modificarse el conjunto de instrumentos de poltica de vivienda aqu analizados, que se ajusten a las nuevas realidades sociales, econmicas, urbanas, demogrficas, territoriales, etc. que ya se observan en nuestra sociedad.

123

Bibliografa Adn Carmona, J.A. (2007): La evaluacin de las polticas de gasto. Presupuesto y Gasto Pblico n47. Instituto de Estudios Fiscales. Aguilar, L.F. y Bustelo, M. (2010): Gobernanza y evaluacin: una relacin potencialmente fructfera. Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, n4. Instituto Nacional de Administraciones Pblicas. Allen, J. (2000): La distribucin de los sistemas de bienestar y viviendas en el sur de Europa: Mercado, Estado, Sociedad Civil y Vivienda. Problemas de acceso al mercado de vivienda en la Unin Europea. Ed. Tirant lo Blanch. Arce, O. y Lpez-Salido, J.D. (2006): Una nota terica sobre el papel del acceso al crdito en el comportamiento del precio de la vivienda. Boletn econmico Junio 2006. Banco de Espaa. Artola, C. y Montesinos, A. (2006): Caractersticas de la reciente expansin inmobiliaria en una perspectiva de medio plazo. Boletn econmico julio-agosto. Banco de Espaa. Ayuso, J. et al. (2003): El precio de la vivienda en Espaa. Boletn econmico septiembre. Banco de Espaa Ball, M. (2005): Mercados de la vivienda europeos: tendencias recientes y perspectivas futuras. Revista Economistas, n 103. Colegio de Economistas de Madrid. Banco Central Europeo (2009): Financiacin de la vivienda en la zona euro. Boletn mensual agosto. Bergs, A. y Ontiveros, E. (2007): La nueva Ley de Suelo desde la perspectiva econmica. Sostenibilidad y eficiencia en los mercados del suelo. Ciudad y Territorio. Estudios territoriales, n152-153. Ministerio de Fomento Bernardos Domnguez, G. (2007): Cmo invertir con xito en el mercado inmobiliario. Ed. Valors Editions de Espaa. Blanco Gonzlez, A. (2010): La reserva de suelo con destino a viviendas de proteccin pblica en la legislacin estatal y autonmica. Revista Prctica Urbanstica, n90. Bruquetas Callejo, M., Moreno Fuentes, F.J., Walliser Martinez, A. (2005): La regeneracin de barrios desfavorecidos. Documento de trabajo 67/2005. Fundacin Alternativas
124

 Burn Cuadrado, J. (2006): Las reservas de suelo para vivienda protegida: lecciones del caso de Vitoria-Gasteiz. Revista ACE, volumen 1, n2. Burn Cuadrado, J. (2008): Una poltica de vivienda alternativa. Ciudad y Territorio. Estudios territoriales, n155. Ministerio de Fomento. Bustelo, M (2001): La evaluacin de las polticas pblicas de igualdad de gnero de los Gobiernos Central y Autonmicos en Espaa: 1995-1999. Tesis doctoral. Universidad Complutense de Madrid. Case, K.E. y Quigley, J.M. (2009): Qu efectos provocan los boom en el mercado de viviendas?: Efectos renta, riqueza y realimentacin a travs de los mercados financieros. Revista Economa Castilla La Mancha, n11. Confederacin Sindical de Comisiones Obreras (2005): Una nueva cultura para afrontar el creciente problema de la vivienda en Espaa. Cuadernos de informacin sindical, n60. Consejo Econmico y Social de Espaa (2003): La emancipacin de los jvenes y la situacin de la vivienda en Espaa. Consejo Econmico y Social de Espaa (2010): Memoria sobre la situacin socioeconmica y laboral de Espaa 2009. Cuyas Palazn, M. (2009): Vivienda, derechos sociales y valores constitucionales. Revista Catalana de Dret Pblic, n38. Czischke, D. (2008): Sistema de provisin de vivienda social en la Unin Europea. Observatorio Joven de la Vivienda en Espaa. Consejo General de Juventud. De Mesa, L. y Valio, A. (2001): Poltica de vivienda. Aspectos tericos y caractersticas en Europa y Espaa. Documento de Trabajo. Universidad Complutense de Madrid. Faria Tojo, J., y Naredo, J.M (dir) (2010): Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanstico Espaol Feinstein, O. (2007): Evaluacin pragmtica de polticas pblicas. Informacin Comercial Espaola, n836. Fernndez Carbajal, A. (2004): Veinticinco aos de poltica de vivienda en Espaa (1976-2001): una visin panormica. Revista ICE, n816. Fuentes Castro, D. (2009): Una nota sobre el exceso de oferta de viviendas y la duracin del ajuste del sector. Boletn Econmico del ICE, n2958.
125

 Fundacin FOESSA (2008): Polticas y bienes sociales. La exclusin residencial en Espaa. VI Informe sobre exclusin y desarrollo social en Espaa. Garca Montalvo, J. (2003): La vivienda en Espaa: desgravaciones, burbujas y otras historias. Perspectivas de Sistema Financiero Espaol, n78. FUNCAS. Garca Montalvo, J. (2006): Deconstruyendo la burbuja inmobiliaria: expectativas de revalorizacin y precio de la vivienda en Espaa. Papeles de Economa Espaola, 109. Garca Montalvo, J. (2009): El sector inmobiliario espaol a principios del siglo XXI: entre la demografa y las expectativas. Revista Economa Castilla La Mancha, n11. Garca-Monero Rodrguez, F. (2009): Algunas reflexiones en torno a la incidencia de la vigente Ley Estatal de Suelo 8/2007, de 28 de mayo, en el mercado de la vivienda. Revista Economa Castilla La Mancha, n11. Garca-Vaquero, V. y Martnez J. (2005): Fiscalidad de la vivienda en Espaa. Documentos ocasionales, n 0506. Banco de Espaa. Garde Roca, J.A. (2006): La evolucin de polticas pblicas y su institucionalizacin en Espaa. Papeles de Evaluacin n3. Ministerio de Administraciones Pblicas Gaviln, A. (2009): Los efectos macroeconmicos de las diferencias en las condiciones de acceso al crdito entre sectores productivos: un anlisis terico. Boletn econmico julio-agosto. Banco de Espaa. Gom, R. y Subirats, J. (coords.) (1998): Polticas pblicas en Espaa. Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno. Ed. Ariel Ciencia Poltica. Gonzlez Garca, V. (2000): Estudios de situacin de la Ley de Arrendamientos Urbanos. Ciudad y Territorio. Estudios territoriales, n125. Ministerio de Fomento. Grau, M. y Mateos, A (eds) (2002): Anlisis de polticas pblicas en Espaa: enfoques y casos. Ed. Tirant lo Blanch. Inuerrieta Beruete, A. (2007): Mercado de vivienda en alquiler en Espaa: ms vivienda social y ms mercado profesional. Documento de Trabajo n113. Fundacin Alternativas Jimnez Herrero, L. M. (dir.) (2008): Sostenibilidad local: una aproximacin urbana y rural. Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa.
126

 Jimnez Herrero, L. M. (dir.) (2011): Sostenibilidad en Espaa 2010. Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa. Jurado Guerrero, T. (2006): El creciente dinamismo familiar frente a la inflexibilidad del modelo de vivienda. Cuadernos de Informacin Econmica, n193. FUNCAS. Leal, J. (2005): La poltica de vivienda en Espaa. Documentacin Social. Revista de estudios sociales y de sociologa aplicada, n138. Lopez Garcia, M.A. (2003): Polticas de vivienda: eficiencia y equidad. Papeles de Economia Espaola, n95. FUNCAS Lpez Garca, M.A. (2010): La propuesta de reforma estructural del mercado de vivienda de FEDEA: una evaluacin. Revista de Economa Aplicada, n52. Lpez Hernndez, I. y Rodrguez Lpez, E. (2010): Fin de ciclo. Financiacizacin, territorio y sociedad de propietarios en la onda larga del capitalismo hispano (1959-2010). Ed. Traficantes de Sueos. Martnez. D. et al. (2006): La demanda de vivienda, factores demogrficos. Papeles de Economa Espaola, n109. FUNCAS Matea, M de los Llanos (2006): Las medidas de la poltica en materia de alquileres y vivienda protegida. Boletn econmico Julio-Agosto 2006. Banco de Espaa. Meny, I. y Thoenig, J. (1992): Las polticas pblicas. Ed. Ariel Ciencia Poltica. Ministerio de Trabajo e inmigracin (2009): Anuario de estadsticas del Ministerio de Trabajo e inmigracin. Captulo V. Seguridad Social y otra proteccin social. Fuentes y notas metodolgicas. Ministerio de Vivienda (2010): Informe de la situacin del sector de la vivienda en Espaa. Naredo Prez, J.M. (2004): Perspectivas de la vivienda. Revista ICE, n815 Naredo, J.M. y Montiel Mrquez, A. (2010): El modelo inmobiliario espaol y su culminacin en el caso valenciano. Ed. Icaria. Naredo, J.M., Carpintero, O. y Marcos, C. (2002): Los instrumentos patrimoniales en la coyuntura econmica actual: nuevos datos e instrumentos de anlisis. Cuadernos de Informacin Econmica, n171. FUNCAS. Naredo, J.M., Carpintero, O. y Marcos, C. (2008): Patrimonio inmobiliario y Balance Nacional de la economa espaola (1995-2007). FUNCAS.
127

 OECD (2007): Economic survey of Spain OECD (2011): Housing and the Economy: Policies for Renovation. Economic Policy Reforms 2011. Going for Growth ONU (1996): Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. ONU (2008): Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado. Miloon Kothari. Palacios Garca, J. y Vinuesa Angulo, A. (2010): Un anlisis cualitativo sobre la poltica de vivienda en Espaa. La opinin de los expertos. Anales de Geografa, vol. 30, n1. Pareja Eastaway, M. (2009): Vivienda, ciudad y globalizacin: implicaciones para la sostenibilidad social en Espaa. Revista Economa Castilla La Mancha, n11 Pedro Bueno, A. (1998): El sector de la vivienda en Espaa en los aos noventa. Boletn econmico del ICE, N2564. Pedro, A. (2000): Espacio urbano y poltica de vivienda. Generalitat Valenciana. Conselleria d'Obres Publiques, Urbanisme i Transports. Coleccin Tesis Doctorals Perez Snchez, M. (ed) (2005): Anlisis de polticas pblicas. Ed. Universidad de Granada. Prez-Durante Bayona, I. (2008): La Agencia de Evaluacin y Calidad y la necesidad de evaluar las intervenciones pblicas. Presupuesto y Gasto Pblico n51. Instituto de Estudios Fiscales. Planas Miret, I. (2005): Principales mecanismos de evaluacin econmica de polticas pblicas. Revista Vasca de Economa, n60 Rodrguez Lpez, J. (2000): El ltimo boom inmobiliario del siglo veinte. Cuadernos de Informacin Econmica, n155. FUNCAS. Rodrguez Lpez, J. (2005): Accesibilidad y poltica de vivienda. Revista Economistas, n 103. Colegio de Economistas de Madrid Rodrguez Lpez, J. (2009): Polticas de vivienda en un contexto de exceso de oferta. Documento de Trabajo n155. Fundacin Alternativas

128

 Rodrguez Mndez, M. et al. (2010): El tratamiento fiscal de la vivienda en Espaa y su posible reforma. Comunicacin al Encuentro de Economa Pblica, Murcia, 4 y 5 de febrero de 2010. Roth Deubel, A (2006): Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin. Ed. Aurora Snchez de Madariaga, I. (2009): Vivienda, movilidad y urbanismo para la igualdad en la diversidad: ciudades, gnero y dependencia. Ciudad y Territorio. Estudios territoriales, n161-162. Ministerio de Fomento. Snchez Martnez, M T. (2004 a): Gasto pblico y vivienda. Un estudio de su incidencia distributiva. Revista Valenciana de Economa y Hacienda, n10. Snchez Martnez, M T. (2004 b): El coste de la poltica de vivienda: un anlisis a travs de las distintas Administraciones Pblicas. Estudios territoriales, n140. Ministerio de Fomento. Sindicatura de Comptes (2004): Informe de fiscalizacin de la gestin y control de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal de Suelo. Generalitat Valenciana. Sorribes, J. y Pedro. A. (2004 a): El boom immobiliari al Pas Valenci (19962003). Les bases dun bloc social hegemnic. LEspill. 2 poca, n16. Sorribes, J. y Pedro. A. (2004 b): El filtrat. Un output no desitjat del boom immobiliari. El cas de la ciutat de Valncia. Arxius de Cincies Socials, n10. Souto, M (2006): Evaluacin de polticas: una revisin crtica de las definiciones, diseos y mtodos. Administracin y ciudadana, n1. Escola Galela de Administracin Pblica. Torres Lpez, J. (2009): Crisis inmobiliaria, crisis crediticia y recesin econmica en Espaa. Papeles de Europa, n19. Tribunal de Cuentas (2004): Informe de fiscalizacin de la gestin y control de los recursos integrantes del Patrimonio Municipal de Suelo. Trilla Bellart, C. (2001): La poltica de vivienda en una perspectiva europea comparada. Fundacin La Caixa. Vergs, R. (2008): Auge y crisis inmobiliaria: resultados y secuelas. Revista Observatorio inmobiliario y de la construccin. Vergs, R. (2009 a): Auge y crisis inmobiliaria segn las estadsticas de trmite. Revista Observatorio inmobiliario y de la construccin.
129

Ciudad y Territorio.

 Vergs, R. (2009 b): La factura de la burbuja. Revista Observatorio inmobiliario y de la construccin. Villora Mendieta, M. (2006): Evaluacin de las polticas pblicas y prcticas sobre los conflictos de intereses: un informe comparativo. Administracin y ciudadana, n1. Escola Galela de Administracin Pblica. Vinuesa Angulo, J. et al (2008): El fenmeno de las viviendas desocupadas. Fundacin General de la UAM. Zapico-Goi, E. (2010): Evaluacin y gobernanza en la Unin Europea. Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, n4. Instituto Nacional de Administraciones Pblicas. Legislacin Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana Ley de 12 de Mayo de 1956 sobre rgimen del suelo y ordenacin urbana Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulacin del Mercado Hipotecario. Ley 8/1990 de reforma del rgimen urbanstico y valoraciones del suelo. Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones Real Decreto 1186/1998 de 12 de junio (Plan de Vivienda 1998-2001) Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas y otras Normas Tributarias. Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen comn y Ciudades con Estatuto de Autonoma Real Decreto 1/2002 de 11 de enero (Plan de Vivienda 2002-2005) Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoracin de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras Real Decreto 801/2005 de 1 de julio (Plan de Vivienda 2005-2008) Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanstica Valenciana.

130

Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas y de modificacin parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio.

Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo Orden EHA/3011/2007, de 4 de octubre, por la que se modifica la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoracin de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras

Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2008. Orden EHA/564/2008, de 28 de febrero, por la que se modifica la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoracin de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras

Real Decreto 2006/2008 de 12 de diciembre (Plan de Vivienda 2009-2012) Proyecto de Ley 121 de Economa Sostenible de la IX legislatura Ley 11/2009, de 26 de octubre, por la que se regulan las Sociedades Annimas. Cotizadas de Inversin en el Mercado Inmobiliario Ley 19/2009, de 23 de noviembre, de medidas de fomento y agilizacin procesal del alquiler y de la eficiencia energtica de los edificios Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2011 Real Decreto 716/2009, de 24 de abril, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulacin del mercado hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero.

131