II Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do programa San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)

A Conveno da Basilia e os desafios para o seu progresso

Thiago Maris e Luciana Togeiro de Almeida Universidade do Estado de So Paulo (UNESP) Departamento de Economia
e-mails: thiagomaris@hotmail.com ltogeiro@gmail.com

Resumo
A Conveno da Basilia sobre o Controle de Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e o seu Depsito foi adotada em 1989, com o objetivo de proteger a sade humana e o meio ambiente dos efeitos adversos resultantes da disposio, tratamento e do movimento transfronteirio de resduos perigosos. Adotando um sistema no qual o movimento transfronteirio destes resduos seria minimizado e controlado atravs da adoo de um regime de consentimento prvio entre pases importadores e exportadores e da nfase no manejo ambientalmente adequado dos resduos perigosos, a Conveno da Basilia, vinte anos depois da sua adoo, no conseguiu proteger plenamente os pases mais pobres e em desenvolvimento de catstrofes e injustias ambientais. O crescimento da exportao ilegal de resduos eletroeletrnicos e de navios obsoletos para o desmanche para os pases mais pobres da sia e da frica, o desastre qumico ocorrido na Costa do Marfim em 2006 e o incidente ocorrido recentemente do envio de contineres contendo lixo txico para empresas brasileiras, so exemplos da falta de comprometimento de alguns pases mais industrializados com as clusulas da Conveno e da ineficcia de alguns dos seus principais mecanismos. A emenda da proibio da Basilia, proposta em 1994 como a personificao dos princpios de justia ambiental, iria banir todas as exportaes de resduos perigosos (para a disposio final, reciclagem e recuperao) dos pases da OCDE, Unio Europia e Liechtenstein (Anexo VII) para os outros pases. No entanto, a clusula no conseguiu ainda o nmero de ratificaes necessrias para entrar em vigor, devido, principalmente, oposio intransigente de um pequeno grupo de pases, formado pelos Estados Unidos, Canad, Japo, Austrlia, Nova Zelndia e at mesmo o Brasil, de forma mais discreta. Este artigo aborda a Conveno da Basilia sob o enfoque da Economia Poltica Internacional com o propsito de identificar os principais obstculos e desafios para que a Conveno alcance um sistema ambientalmente justo para o controle e o tratamento dos resduos perigosos. O artigo faz tambm uma anlise crtica das posies negociadoras de alguns pases-chave que esto ativamente trabalhando para minar a emenda da proibio da Basilia e o desenvolvimento da Conveno. Ao final so apontadas as melhores prticas - em termos de polticas pblicas, compromissos e ideais a serem perseguidos por governos, indstrias, empresas, organizaes no-governamentais e a sociedade, para enfrentar os problemas relativos aos resduos perigosos. Palavras-Chave: Conveno da Basilia, Resduos Perigosos, Economia Poltica Internacional, Diplomacia Brasileira.

Introduo
Este artigo toma como referncia os preceitos de justia ambiental e se prope a analisar os principais desafios para que a Conveno da Basilia alcance um sistema ambientalmente justo de controle e tratamento dos resduos perigosos. Para este propsito, o artigo estruturado do seguinte modo: O item 1 examina os princpios norteadores da justia ambiental, seus principais instrumentos de apoio e a sua aplicao no contexto de acordos ambientais multilaterais. No item 2, o foco central se d sobre a formao da estrutura regulatria da Conveno da Basilia, destacando seus principais mecanismos que sinalizam uma preocupao com a incorporao dos princpios de justia ambiental no mbito do comrcio internacional de resduos perigosos. No item 3, so apresentados alguns casos mais recentes de comrcio internacional de resduos perigosos que evidenciam a ineficcia dos principais mecanismos da Conveno da Basilia. A partir da anlise destes casos, so apresentadas, no item 4, as razes que impedem os mecanismos da Conveno de realizar seu potencial para promover a justia ambiental. luz do debate terico entre a economia ambiental neoclssica e a economia ecolgica e de evidncias empricas sobre as condies de disposio de resduos perigosos nos pases menos desenvolvidos, o item 5 procura elucidar a importncia da emenda da proibio como mecanismo capaz de proteger a sade humana e o meio ambiente nos pases mais pobres e avanar em direo a um modo de produo global mais limpo e justo. No item 6, so apontados os principais pases que esto trabalhando ativamente para minar a emenda da proibio e o desenvolvimento da Conveno.

1. Justia Ambiental
1.1 Origem e definio O movimento por justia ambiental emergiu na dcada de 80 nos Estados Unidos, a partir do clamor das comunidades mais pobres e das etnias socialmente discriminadas e fragilizadas com relao sua maior vulnerabilidade aos riscos ambientais, por estarem situadas em reas prximas aos depsitos de resduos perigosos ou de indstrias poluentes (ANAND, 2004; BULLARD; JOHNSON, 2000; HERCULANO, 2000). Aps diversos protestos e estudos cientficos comprovando a correlao positiva entre raa e condies scio-econmicas com a distribuio espacial dos depsitos de resduos perigosos e das indstrias mais poluentes (BYRANT; MOHAI, 1992; U.S. GENERAL ACCOUNTING OFFICE, 1983; ANAND, 2004), o
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movimento foi ganhando fora poltica e em 1994 o Presidente Clinton assinou a Executive Order on Environmental Justice (12898), requerendo a todas as agncias federais a tornar a realizao da justia ambiental como parte da sua misso. A Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA) define a justia ambiental como o tratamento justo1 e o envolvimento significativo de todas as pessoas independentemente de sua raa, cor, origem ou renda no que diz respeito elaborao, desenvolvimento, implementao e cumprimento das polticas, regulamentaes e leis ambientais. Para alcanar este objetivo, faz-se necessrio que todas as comunidades e pessoas dos Estados Unidos tenham o mesmo grau de proteo contra os perigos ambientais e de sade e igualdade de acesso ao processo de tomada de decises para ter um ambiente saudvel para viver, aprender e trabalhar. 2 A limitao da poltica norte-americana para as injustias ambientais notvel, uma vez que a justia ambiental deveria ser acordada entre todas as naes e no restrita s desigualdades domsticas. 1.2 Categorias de justia ambiental: instrumentos de apoio A justia ambiental incorpora duas categorias mais amplas de justia: a justia distributiva e a justia procedimental. A justia distributiva foca na justia dos danos e benefcios, dirigindo-se distribuio desigual das presses sociais, econmicas e polticas sobre as pessoas/comunidades com diferentes nveis de desenvolvimento (ANAND, 2004, p. 13, trad. nossa), enquanto que a justia procedimental visa a dinmica do poder de barganha desigual das pessoas/comunidades com diferentes nveis de desenvolvimento econmico (Id. p. 13), focando na justia dos procedimentos e das regras pelas quais as recompensas so distribudas. Entre os principais instrumentos que os defensores da justia ambiental tm proclamado para avanar com os seus ideais esto o princpio do poluidor pagador e o princpio de precauo. O princpio do poluidor pagador procura assegurar que o poluidor assuma o custo total da preveno e do controle da poluio enquanto que o

Por tratamento justo entenda-se que nenhum grupo de pessoas, incluindo-se grupos tnicos, raciais ou de classe, deva suportar uma parcela desproporcional das consequncias ambientais negativas resultantes de operaes industriais, comerciais e municipais, da execuo de polticas e programas federais, estaduais, locais ou tribais, bem como das consequncias resultantes da ausncia ou omisso destas polticas (U.S. EPA. 1998) Disponvel em: http://es.epa.gov/oeca/main/ej/ 2 Disponvel em: http://www.epa.gov/environmentaljustice/

princpio de precauo tem por objetivo antecipar a adoo de medidas relativas a uma fonte potencialmente causadora de danos sem que seja necessria a disponibilidade de certezas cientficas quanto s relaes de causa e efeito (DALY; FARLEY, 2004) 1.3 Justia ambiental internacional Embora a noo de justia ambiental seja raramente utilizada no contexto de leis internacionais, existem algumas solues polticas em Acordos Ambientais

Multilaterais que evocam seus temas. Os conceitos de justia e responsabilidade intergeracional, por exemplo, foram enfatizados na Agenda 21, que define o desenvolvimento sustentvel como o desenvolvimento que satisfaz as necessidades atuais sem sacrificar a habilidade do futuro de satisfazer as suas (CMMAD, 1988). O Princpio 14 da Declarao do Rio3 desencoraja as naes a transferirem substncias ou atividades para outras naes que podem resultar em perigo sade humana e ao meio ambiente, denunciando assim a sndrome internacional do NIMBY (not in my backyard) e evocando os princpios da justia distributiva. O Princpio de Precauo proclamado tanto no Princpio 15 da Declarao do Rio como tambm na Conveno de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes4, enquanto que o princpio do poluidor pagador foi tratado como um princpio tico normativo a ser considerado por todas as naes no princpio 16 da Declarao do Rio. A Conveno da Basilia outro Acordo Ambiental Multilateral que evoca os temas centrais da Justia Ambiental, estabelecendo medidas comerciais, no-comerciais e um conjunto de mecanismos que procuram integrar os princpios de justia ambiental no comrcio internacional de resduos perigosos.

2. A Conveno da Basilia
2.1 Precedentes histricos e principal controvrsia A partir das proibies de despejo e incinerao dos resduos perigosos nos mares durante os anos 80, as opes para disp-los se restringiram aos aterros, depsitos e incinerao em terra (CLAPP, 2001; LISBOA, 2000). No entanto, os movimentos de justia ambiental nos pases mais industrializados, inconformados com a presso desproporcional que as regies mais pobres sofriam com estas atividades, comearam a
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Disponvel em: http://habitat.igc.org/agenda21/rio-dec.html ltima vista em: 05/09/2009. Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, May, 2001, pmbl., arts. 1, 8(9). Disponvel em http://www.pops.int/documents 3

pressionar seus governos por legislaes ambientais mais rgidas, alcanando avanos legislativos importantes (HERCULANO, 2002; BULLARD; JOHNSON, 2000). Com leis domsticas mais severas, diversos aterros foram fechados por serem considerados imprprios. A aplicao do princpio poluidor pagador aumentava os custos para os seguros contra acidentes em depsitos e aterros. A partir desse cenrio, houve um aumento expressivo nos custos de disposio e de tratamento dos resduos perigosos nos pases mais industrializados5 (LISBOA, 2000; CLAPP, 2001; ASANTEDUAH; SACCOMANNO; SHORTREED, 1993; STROHM, 1993). Em busca de solues mais baratas para dispor a crescente quantidade de resduos perigosos que acumulava, os produtores comearam a transport-los em grandes quantidades para os pases da frica, Amrica Central e da antiga Europa Oriental. A fragilidade legislativa, financeira e o baixo custo de despejo nestes pases, que dificilmente ultrapassava US$ 40,00 por tonelada, foram fatores cruciais para que eles se tornassem verdadeiros lixes txicos dos pases mais ricos no final dos anos 80 (CLAPP, 2001; LISBOA, 2000; VALLETTE; SPALDING, 1990, WYNNE, 1989). Uma grande parte desse comrcio se dava atravs de canais de distribuio ilegais e clandestinos. As cargas muitas vezes eram simplesmente despejadas em praias desertas e reas abandonadas. Em outros casos, eram destinadas para fundies secundrias, que extraem os metais dos resduos industriais como o chumbo, o zinco e o cobre uma alternativa mais barata para obter matria-prima. Vrios incidentes envolvendo o transporte e a disposio imprpria destes resduos foram reportados nos 80 (VALLETTE; SPALDING, 1990; LISBOA, 2000; CLAPP, 2001). O significado tico dessas atividades e os diferentes graus de desenvolvimento das leis ambientais e de prticas de disposio entre pases foram os principais fatores que levaram a ONU a promover negociaes nos anos 80 sobre o tema e a promulgar a Conveno da Basilia em maro de 1989 (TOLBA, 1998). Idealizada, portanto, como uma resposta internacional s presses ambientais desproporcionais que os pases mais pobres vinham sofrendo com relao aos resduos perigosos, a Conveno da Basilia teve como objetivo principal a regulamentao do

Nos Estados Unidos, o custo de disposio da tonelada de resduo perigoso passou de US$ 15 em 1980 para cerca de US$ 250 em 1988, enquanto que o custo de incinerao passou de US$ 500 em 1980 para US$ 1.500 em 1989. No Reino Unido, houve um aumento de 150% nos custos de disposio entre o perodo de 1985 a 1991 e a incinerao de uma tonelada chegou a custar U$10.000 (Puckett, 1997). 4

comrcio internacional de resduos perigosos, o que implicava inevitavelmente enfrentar o polmico debate sobre a difcil conciliao dos interesses comerciais e ambientais. De um lado, o grupo defensor das causas ambientais, representado pelos estados africanos e outros pases em desenvolvimento, defendia uma proibio total dos movimentos transfronteirios dos resduos perigosos e a responsabilidade dos pases exportadores pela ocorrncia de trfico ilegal. Do lado oposto, o bloco defensor dos interesses econmicos, formado pela maioria dos membros da OCDE, defendia a manuteno da opo de se comercializar aquilo que eles consideravam como sendo commodity, apoiando um regime de notificao e consentimento prvio entre pases exportadores e importadores antes de efetuarem suas transaes (PORTER; BROWN, CHASEK, 2006; KUMMER, 1998, TOLBA, 1998). Devido notvel presso da coalizo de veto liderada pelos Estados Unidos, Alemanha, Inglaterra e Canad, a Conveno estabeleceu regras para controlar o comrcio de resduos perigosos ao invs de proibi-lo (LISBOA, 2000, CLAPP, 2001). Adotou um sistema no qual o movimento transfronteirio dos resduos perigosos seria minimizado e controlado atravs da adoo do mecanismo de consentimento prvio e da nfase no manejo ambientalmente adequado 6. 2.2 Objetivos e mecanismos basilares Os principais objetivos enfatizados na estrutura regulatria da Conveno incluem a reduo da gerao e dos movimentos transfronteirios de resduos perigosos7, o tratamento ambientalmente adequado destes, o que inclui a sua disposio o mais perto possvel do local onde foi gerado, e o combate aos trficos internacionais (UNEP, 1989). Um dos princpios-chave da Conveno fundamenta-se no direito soberano dos pases de proibir a importao de qualquer tipo de resduo perigoso, por qualquer razo (UNEP, 1989, art.4, 1 (a)). Os pases membros no devem permitir a exportao de resduos perigosos para os pases que no consentirem a importao especificada por
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O termo definido como tomando todos os passos viveis para assegurar que os resduos perigosos ou outros resduos sejam manejados de modo que protejam a sade humana e o meio ambiente dos efeitos adversos que possam resultar de tais resduos (UNEP, 1989, art. 2, 8) 7 As categorias de resduos perigosos incluem os resduos txicos, venenosos, explosivos, corrosivos, inflamveis, eco-txicos e infecciosos. Entre algumas das suas formas mais abundantes esto os resduos e emulses dos leos, os resduos do servio de sade e da indstria, amianto, cidos, chumbo, solventes orgnicos halogenados, cinzas de incineradores, conservantes, alm dos resduos dos produtos eletroeletrnicos que contm substncias de alto teor txico (UNEP, 2002). 5

escrito (Id. art. 4, 1 (c)), ou mesmo se houver uma razo para acreditar que estes no sero tratados ou dispostos de forma ambientalmente adequada no pas importador (Id. art. 4, 2(e), art. 8). Fica proibida, tambm, a exportao de resduos perigosos para pases no-membros da Conveno (Id. art. 4, 5), a menos que exista algum acordo bilateral ou regional entre as partes e que trate a disposio dos resduos de forma no menos ambientalmente adequada do que estipulada pela Conveno (Id. art.11, 1). Para exportaes dos resduos perigosos que no so proibidos nos estados importadores e que esto autorizados para serem comercializados sob o regime da Conveno da Basilia, deve-se adotar o mecanismo de consentimento prvio. O procedimento estabelece que o pas importador, por meio de uma autoridade competente designada, deve ser informado e consentir o comrcio de resduos perigosos, certificando ainda que o pas importador dispe de tcnicas e de condies ambientalmente adequadas para a disposio dos resduos especificados (Id. art. 4, 6). Os movimentos transfronteirios dos resduos perigosos, apesar de permitidos, devem ser empreendidos apenas quando o pas gerador no dispe das instalaes e da capacidade tcnica necessrias para a sua disposio de forma adequada ou quando estes resduos so considerados como matria-prima pelos pases importadores (Id. art. 4, 9). Os transportes feitos em contraveno s clusulas da Conveno so considerados trfico ilegal, concebido como ato criminoso. Nesses casos, os resduos devem ser enviados de volta ao pas exportador (Id. art.9). A Conveno requer aos pases desenvolvidos para cooperarem com os pases mais pobres, atravs da assistncia tcnica, da troca de informaes e da transferncia de tecnologias de produo limpa e sistemas de manejo ambientalmente adequado de resduos perigosos (Id. art. 10). Note-se que, apesar de ter rejeitado a proposta da proibio, a Conveno incorporou algumas clusulas que salvaguardam os interesses dos pases em desenvolvimento e que expressam uma preocupao com os temas de justia ambiental a nvel global. Em especial, a determinao em proteger a sade humana e meio ambiente (Id. pmbl. 24), a preferncia pela disposio dos resduos no pas de origem (Id. pmbl. 8), o reconhecimento da capacidade limitada dos pases mais pobres no manejo dos resduos perigosos (Id. pmbl.) e a necessidade de auxili-los (Id. art. 10). No entanto, o resultado, em geral, decepcionou o bloco de pases em favor da proibio. Para estes, a ausncia de um mecanismo de responsabilidade e compensao no caso de danos e a adoo do mecanismo de consentimento prvio representava a legalizao do trfico internacional de resduos perigosos. Os delegados dos pases mais
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ricos, preocupados com as consequncias econmicas da adoo das medidas, tambm no ficaram satisfeitos com o resultado final (LISBOA, 2000; CLAPP, 2001). 2.3 Principais avanos institucionais A partir da insatisfao da grande maioria dos pases que lutavam pela clusula da proibio, surgiram acordos regionais importantes que proibiam regionalmente a importao de resduos perigosos. Entre eles: o Acordo de Lom IV entre pases da Comunidade Europia, frica, Pacfico e Caribe, assinado em 1989; a Conveno de Bamako, assinada em 1991 entre 12 pases africanos; e o Acordo sobre o Movimento Transfronteirio de Resduos Perigosos na Regio da Amrica Central, assinado em 1992 (CLAPP, 2001; LISBOA, 2000; PUCKETT, 1994). Sob o reflexo dos compromissos adotados nesses acordos, crescia tambm o nmero de pases com leis nacionais para regulamentar o comrcio de resduos8. Entretanto, apesar desse notvel impulso sobre diversas legislaes nacionais, o comrcio internacional de resduos perigosos no cessou no incio dos anos de 1990. Ao invs de intensificar a exportao dos resduos para a disposio final, os comerciantes comearam a enviar suas commodities para os pases mais fragilizados sob o rtulo de resduos para reciclagem. Esse movimento se deu em grande parte devido sada legal da Conveno, que permite o comrcio de resduos desde que sejam usados como matria-prima no pas importador (CLAPP, 2001, LISBOA, 2000; PUCKETT, 1997). Depois de uma tentativa sem xito de aprovar em 1992 a clusula que proibiria a exportao total dos resduos perigosos (para a disposio final, recuperao e reciclagem), o bloco de pases em favor da medida, que havia se organizado e ampliado, compareceu segunda conferncia das partes em 1994, determinado em aprov-la. Numa rara configurao de poderes em negociaes internacionais, na qual foi mantida a coeso do Grupo dos 77 (G-77) e a China com o apoio da Unio Europia, a resoluo conhecida como a Proibio da Basilia foi enfim aprovada e emendada no ano seguinte. Adotada sob a Deciso III/I, a emenda proibiu imediatamente a exportao de resduos perigosos destinados disposio final dos pases listados no anexo VII (pases da OCDE, UE e Liechtenstein) para os outros pases e proibiria a exportao destes mesmos resduos destinados reciclagem e recuperao a partir de Janeiro de 1998.

Enquanto que em 1986 apenas trs pases se comprometeram em proibir a importao de resduos perigosos, em 1988 esse nmero subiu para 33 e em 1992 para 88 pases (PUCKETT, 1997). 7

Apesar da histrica conquista, era preciso ainda que a emenda fosse ratificada por trs quartos de pases membros presentes na sua adoo (63 dos 82 membros presentes). No entanto, a oposio medida tomou corpo aps o encontro da COP-3 em 1995 e uma nova frente liderada por organizaes industriais da reciclagem passou a se engajar ativamente nos grupos de trabalhos tcnicos - na tentativa de pressionar pela excluso de certos tipos de resduos da lista de perigosos sob o escopo da Conveno - e nas conferncias das partes que seguiram, com o intuito de enfraquecer o acordo e fazer com que os pases recuassem das suas posies (CLAPP, 2001). A partir da COP-5 em 1999, a Conveno foi se fortalecendo e expandindo seu foco de atuao em direo aos seus outros objetivos centrais: a minimizao da gerao dos resduos perigosos e a auto-suficincia nacional no seu manejo. Adotou uma srie de medidas entre as quais se destacam: o mecanismo de cumprimento, criado para examinar e auxiliar os pases a implementar as provises da Conveno; o estabelecimento dos Centros Regionais em diversos pases da frica, Amrica Latina, sia e Leste Europeu, para o treinamento e transferncia de tecnologias de produo limpa a estas regies; a adaptao da estrutura regulatria para a nova problemtica emergente dos resduos eletroeletrnicos e do desmanche de navios obsoletos; e a criao Protocolo de Responsabilidade e Compensao, com o objetivo de proporcionar regras para compensar os pases vtimas de danos ambientais resultantes do movimento transfronteirio de resduos perigosos (incluindo o trfico ilegal) e identificar os pases responsveis pela compensao. Durante todo esse perodo, o bloco opositor da emenda da proibio que passou a contar com o apoio de alguns pases em desenvolvimento como a ndia, Filipinas, Brasil, Israel, frica do Sul e Argentina, que romperam com o G-77 e seus grupos regionais - continuou firme com a tentativa de derrub-la. Primeiro, tentou-se expandir a lista de pases pertencentes ao anexo VII como meio de aumentar as opes de comrcio internacional entre os pases listados nesse anexo. Depois, buscouse fortalecer os dispositivos que permitiam acordos bilaterais entre pases. Por fim, a ltima manobra veio atravs da tentativa liderada pelos Estados Unidos, Japo, Canad e Austrlia de modificar a interpretao do Artigo 17(5), que estabelece o nmero de ratificaes necessrias para que a emenda da proibio entre em vigor. 2.4 A Conveno da Basilia e a justia ambiental internacional

A estrutura regulatria da Conveno da Basilia apresenta um conjunto de mecanismos que sinalizam uma preocupao central com a incorporao dos princpios de justia ambiental em escala global. Em termos de justia procedimental, o arranjo institucional da Conveno permite a todos os seus membros submeter ao Secretariado uma lista adicional de resduos, considerados perigosos pelas suas legislaes, e qualquer procedimento com relao aos movimentos transfronteirios aplicveis a estes (UNEP, 1989, art. 3, 12). O tratamento diferenciado para os pases tambm sinaliza uma preocupao com a incorporao da justia procedimental, ao conceder o direito ao pas importador de restringir a importao de resduos por qualquer razo e obrigando o pas exportador a proibir o seu comrcio na falta de um consentimento do pas importador (Id., art. 6). Outro instrumento que visa justia ambiental em escala internacional o mecanismo de consentimento prvio. Idealizado como um modelo do princpio de precauo, o mecanismo busca promover tanto a justia procedimental, ao incitar o dilogo aberto entre pases exportadores e importadores e resguardar aos pases importadores o direito deciso sobre a aceitao ou no dos resduos perigosos na sua jurisdio, quanto justia distributiva, ao forar os pases exportadores a dispor os resduos perigosos no seu territrio quando os pases importadores no consentirem a sua importao, distribuindo assim as presses ambientais da sua gerao e disposio. A justia ambiental almejada ainda com o estabelecimento dos Centros Regionais, que foram criados com o intuito de equipar os pases mais fragilizados tecnologicamente com os instrumentos necessrios para o manejo dos resduos perigosos de forma ambientalmente segura e para a minimizao da sua gerao. Alm desses mecanismos, o Fundo de Confiana Tcnico, criado para auxiliar financeiramente os pases mais pobres com a transferncia de tecnologia e a assistncia tcnica, e o Mecanismo de Cumprimento, desenvolvido para ajudar na implementao das provises da Conveno, representam tentativas adicionais para alcanar a justia distributiva. O Mecanismo de Cumprimento sinaliza ainda a promoo da justia procedimental, ao permitir a qualquer pas submeter ao Comit de Cumprimento avisos de casos de no cumprimento das obrigaes da Conveno por outro membro. Por fim, o Protocolo de Responsabilidade e Compensao, aprovado na COP-5 em 1999, ao procurar atribuir responsabilidade ao agente poluidor e exigir compensao por danos resultantes do comrcio de resduos perigosos, representa uma inovao regulatria em favor da justia ambiental, ao obrigar as naes poluidoras a assumir os
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custos das suas falhas ambientais. No entanto, o Protocolo ainda no entrou em vigncia, pois, para tanto, se requer a sua ratificao por 20 membros da Conveno e, at o momento, apenas 7 o ratificaram.

3. Vinte anos depois: um sistema justo de controle de resduos perigosos?

Apesar de ter se tornado num acordo ambiental relevante, com uma estrutura regulatria complexa e dinmica para tratar dos problemas relativos aos resduos perigosos, a Conveno da Basilia, vinte anos aps sua assinatura, no conseguiu ainda acabar com o movimento transfronteirio ilegal dos resduos perigosos, considerado um dos seus objetivos principais. A adoo da emenda da proibio, mesmo sem ter entrado em vigor, teve impactos significativos ao contribuir para o fim da maior parte dos esquemas tpicos de comrcio de resduos perigosos verificados no final dos anos 80 e incio dos anos 90 e impulsionar a implementao de legislaes ambientais mais rgidas em um grande nmero de pases. Entretanto, observam-se ainda srios desafios globais para o controle do comrcio de resduos perigosos, em especial o comrcio de lixos eletroeletrnicos e a destinao de navios obsoletos para o desmanche. Compostos por inmeros elementos altamente txicos, os lixos eletroeletrnicos ou e-lixo constituem-se na frao de lixo que mais cresce nos Estados Unidos e Europa. De acordo com a International Association of Eletronics Recyclers, cerca de 3 bilhes de peas de eletrnicas sero descartadas em 2010, sendo que 90% desse lixo tm como destino final os aterros e depsitos, enquanto que os 10% restantes recebem tratamentos mistos na indstria da reciclagem9. O problema agravado, pois aproximadamente 80% do e-lixo coletado para a reciclagem nos Estados Unidos (maior gerador desse tipo de resduo no mundo) exportado para as regies mais pobres da sia e frica, que no dispem das mnimas condies para o manejo adequado destes resduos10. O envio de navios obsoletos para o desmanche e recuperao de algumas de suas partes aos pases mais pobres da sia outro problema que vem causando preocupao. Ao se desmontar as partes de um navio, geralmente para a recuperao de ao mas tambm para reciclar mquinas, equipamentos eltricos, vlvulas, bombas os
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Dados disponveis em: http://www.svtc.org/site/PageServer?pagename=svtc_global_ewaste_crisis ltima visita em: 23/08/2009. 10 Dados disponveis em: http://www.greenpeace.org/international/news/e-waste-toxic-not-in-ourbackyard210208 ; http://www.ban.org/BAN_NEWS/2006/060410_where_computers_go.html Ver tambm: BAN; SVTC, 2002; BRIDGEN;LABUNSKA;SANTILLO;ALLSOP, 2005 10

trabalhadores se deparam com componentes altamente txicos como o amianto, PCBs, mercrio, chumbo, gases explosivos e at mesmo resduos radioativos. Apesar de ser considerada como uma das perigosas do mundo, essas atividades vem sendo feitas, na maioria das vezes, por trabalhadores desprovidos de treinamento ou equipamentos de segurana, em praias e instalaes precrias nos pases asiticos (KNAPP; NUMMER; REMIJN, 2007; GREENPEACE; IFHR, 2005; ANDERSEN, 2001). Grfico1-Principais origens e destinos dos lixos eletroeletrnicos e dos navios obsoletos

Alm destes casos, persiste ainda a ocorrncia de esquemas tpicos do trfico internacional de resduos perigosos que levaram s negociaes da Conveno da Basilia e que impulsionaram a campanha dos pases em desenvolvimento em defesa da emenda da proibio. O incidente na Costa do Marfim em 2006 foi um deles. Uma companhia holandesa de processamento de resduos tinha aceitado em receber 250 toneladas de resduos ao preo de U$15.000 para disp-los. Ao receber a carga e descobrir que na verdade se tratavam de 500 toneladas de um resduo altamente txico, a companhia reavaliou que seriam necessrios U$300.000 para a sua disposio segura. No disposta a arcar com o prejuzo, a corporao - que tinha ligao jurdica com a Grcia, Reino Unido, Sua e Panam conseguiu encontrar uma pequena firma na Costa do Marfim disposta a receber a carga ao mesmo preo de U$ 15.000 (com o rtulo falsificado). A pequena firma local acabou despejando o material em diversos locais pblicos ao redor da cidade de Abdijan, a maior do pas. A contaminao dos

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locais provocou 7 mortes e levou 55.000 pessoas a procurarem tratamento mdico. O acidente contaminou o ar, gua, solo e alimentos produzidos na regio e teve graves repercusses sobre a economia e a sociedade local, ao provocar a interrupo das atividades de pesca e agricultura. O pas j gastou U$28,9 milhes no reparo de uma parte dos danos e outros U$39,4 milhes teriam que ser gastos para a descontaminao dos solos (POLGREEN; SIMONS; 2006; GREENPEACE, 2006, WIDAWSKY, 2008). O caso ocorrido recentemente no Brasil tambm foi emblemtico ao demonstrar que a prtica de falsificar documentos e rotulagens de cargas para burlar as obrigaes da Conveno e as legislaes nacionais continua sendo empreendida por companhias tanto nos pases mais industrializados como nos pases em desenvolvimento. Segundo investigaes de rgos federais do Brasil, foram identificados mais de 70 contineres carregados com cerca de 1.400 toneladas de lixo perigoso contendo pilhas, seringas, sacolas plsticas, banheiros qumicos, camisinhas, resduos eletroeletrnicos, entre outros nos portos de Santos (SP) e Rio Grande (RS) entre os meses de fevereiro e maio de 2009. As cargas vieram da Inglaterra e nas documentaes apresentadas alfndega consta que os contineres continham polmero de etileno e resduos plsticos, que seriam usados na indstria da reciclagem. De acordo com as averiguaes oficiais do caso, cinco empresas com sede no Brasil importaram as cargas, infringindo a Conveno da Basilia e a Resoluo 23 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que controla a entrada de resduos perigosos no Brasil. Segundo o chefe do escritrio do IBAMA no Rio Grande do Sul, as empresas no tinham autorizao para importar o polmero de etileno (BENITES, 2009).

4. Desafios globais construo de um sistema ambientalmente justo para o controle dos resduos perigosos
Os casos citados acima so alguns dos exemplos claros da ineficcia dos principais mecanismos da Conveno da Basilia em alcanar a justia ambiental em escala internacional. A comear pelo mecanismo de consentimento prvio. Embora tenha sido idealizado como um modelo do princpio de precauo, o mecanismo facilita a ocorrncia de subornos, falsificaes e transaes ilegais, pois ele ignora as desigualdades polticas, econmicas, burocrticas e tcnicas que diferenciam o Norte do Sul (LISBOA, 2000, p. 195). Essas desigualdades podem levar as companhias e naes importadoras a consentirem as importaes tanto pelo incentivo para deturpar sobre as capacidades das instalaes com o intuito de obter lucro

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(WIDAWSKY, 2008, p.605, trad. nossa), como tambm pela falta de competncia tcnica e burocrtica para identificar os danos ambientais e fiscalizar essas operaes (LISBOA, 2001, p. 195). Ao mesmo tempo, exportadores procurando comercializar resduos podem ter um incentivo para falsificar a natureza das cargas, induzindo as naes importadoras a tomarem uma deciso de risco ao consentirem as transaes (WIDAWSKY, 2008, p. 605, trad. nossa). Estas circunstncias ficaram evidentes nos incidentes ocorridos na Costa do Marfim e no Brasil. Em ambos os casos, as cargas tiveram seus rtulos falsificados, evidenciando tanto a prtica de m f das companhias exportadoras como a falta de uma inspeo adequada nos pases importadores. Alm disso, no caso da Costa do Marfim, embora a nao exportadora tivesse o dever de assegurar que as cargas fossem dispostas de forma adequada no pas importador ou de receb-las de volta, caso no fossem atendidas as exigncias legais conforme o art. 8, os resduos permaneceram no pas, pois o mecanismo no cobre situaes desse tipo, envolvendo diversos pases indiretamente. Mais importante, ao manter atravs do mecanismo a possibilidade da exportao de resduos perigosos no caso da reciclagem ou recuperao, no se incentiva a adoo de polticas de preveno de gerao de resduos, considerada a alternativa mais correta na chamada hierarquia do lixo (LISBOA, 2000; PUCKETT, 1997; WYNNE, 1989). Os Centros Regionais tambm vem se mostrando ineficazes em cumprir com sua misso. Embora o seu estabelecimento nos pases mais pobres tenha sinalizado a preocupao em alcanar a justia ambiental, a ausncia de um mecanismo apropriado para assegurar recursos financeiros apontada tanto pelo Secretariado da Conveno como pelos prprios Centros Regionais como principal obstculo para seu progresso11. Os casos do envio dos resduos eletroeletrnicos e dos navios obsoletos para o desmanche, bem como o acidente da Costa do Marfim, serviram tambm para elucidar a ineficcia do Comit de Cumprimento. Como os mtodos de disposio ou recuperao ambientalmente adequados no foram assegurados pelos pases importadores, estas transferncias contrariaram claramente um dos principais objetivos da Conveno. Alm disso, no caso da Costa do Marfim, a corporao exportadora do material txico era ligada Holanda, Grcia, Reino Unido, Sua, Panam todos eles membros da Conveno e que tinham como dever, sob o artigo 19, revelar ao Secretariado

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Secretariat of the Basel Conventiom, draft report on the operation of the Basel Convention regional and coordinating centers 2-3 (2007) Disponvel em: http://www.basel.int/centers/draft-report-bcrcs.pdf 13

qualquer evidncia de prticas de disposio imprprias. Embora no se saiba se estas naes tinham o conhecimento desse movimento transfronteirio, elas tinham o dever, todavia, de submeter temas de no-cumprimento em potencial para o Comit de Cumprimento. At o ltimo encontro do Comit realizado antes da COP-8, no entanto, no havia nenhuma submisso do Secretariado ou sequer de membros da Conveno12. A ausncia de um mecanismo apropriado de responsabilidade e compensao tambm se revelou um dos desafios da Conveno da Basilia para se avanar com os princpios do poluidor pagador e de preveno e minimizao da gerao de resduos. O protocolo, tal como proposto, foi considerado fraco e contra produtivo. Uma das principais razes que ele no projeta diretamente a responsabilidade dos danos ao gerador dos resduos. De acordo com o artigo 4 do seu texto13, a responsabilidade do gerador termina assim que os resduos so transferidos ao exportador e ao responsvel pela disposio. Dessa forma, alm de no incentivar a reduo dos resduos, o mecanismo pode ainda encorajar as empresas geradoras a exportarem, uma vez que ao contratarem uma companhia exportadora so aliviadas dos custos da sua disposio interna e da responsabilidade pela sua disposio internacional. O protocolo garante apenas a cobertura sobre danos ocorridos durante o transporte e os processos iniciais de depsito, deixando de lado os danos ocorridos depois de sua disposio, que, segundo os ambientalistas, so os mais frequentes. Finalmente, o desafio global para a construo de um sistema ambientalmente justo para o controle dos resduos perigosos passa necessariamente pela ratificao e implementao da emenda da proibio a nvel global. Considerada como a personificao dos princpios da justia ambiental, a emenda gerou controvrsias desde as primeiras negociaes da Conveno e continua sendo objeto central de contestao entre defensores dos interesses econmicos e ambientais. A seguir, luz do debate terico entre a economia ambiental neoclssica e a economia ecolgica e de evidncias empricas sobre as condies de disposio e tratamento de resduos perigosos em pases em desenvolvimento e outros pases mais

O Comit ressaltou nessa reunio que sua habilidade de avaliar o cumprimento estava comprometida pela falta de submisses nacionais ao Secretariado e lembrou ainda que a porcentagem de membros que vinham relatando seus dados sobre a gerao de resduos perigosos passou de 64% em 1993 para apenas 27% em 2000 (UNEP, 2006). 13 The Basel Protocol on Liability and Compensation for Damage Resulting from Transboundary Movements of Wastes and Their Disposal, Dec. 10, 1999. Disponvel em: http://basel.int/meetings/cop/cop5/docs/prot-e.pdf 14

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pobres, argumenta-se que a proibio da Basilia representa um passo imprescindvel para preservar a sade o meio ambiente nos pases mais pobres e avanar em direo a um modo de produo global mais limpo e justo.

5. A Proibio da Basilia: embasamento terico e emprico

Para a vertente ambiental neoclssica, a ampliao do comrcio internacional proporciona um ganho a todas as partes envolvidas, na medida em que aumenta a eficincia do sistema econmico global atravs da maior diviso internacional do trabalho, segundo as respectivas vantagens comparativas. O crescimento econmico propiciado pela ampliao do comrcio e pelo aumento da renda seria capaz de promover uma melhoria da qualidade ambiental, uma vez que os indivduos se tornariam mais sensveis s questes ambientais com o aumento da renda, segundo a lgica da Curva de Kuznets Ambiental (VAUGHAN; NORDSTROM, 1999; BHAGWATI; SRINIVASAN, 1996). Para os economistas ambientais neoclssicos, no h uma preocupao a rigor com a definio de uma escala sustentvel e tampouco com uma distribuio justa da riqueza e da renda. O seu foco se d sobre a alocao de recursos (DALY; FARLEY, 2004; ROMEIRO, 2001). Seguindo a doutrina neoclssica do livre comrcio, a disposio e o tratamento dos resduos perigosos devem ser livremente direcionados pelas foras de mercado para os locais em que possam ser realizados aos menores custos. As restries de comrcio impostas em Acordos Ambientais Multilaterais, como na Conveno da Basilia, so vistas com ressalvas por estes economistas. Segundo os neoclssicos, a degradao ambiental no ocasionada pelo comrcio internacional, mas pelas falhas de mercado e de poltica (VAUGUAN; NORDSTROM, 1999; BHAGWATI; SRINIVASAN, 1996). As polticas ambientais domsticas, como os instrumentos econmicos, so vistas como as mais eficientes e devem ser priorizadas com relao s restries comerciais ou proibies (BHAGWATI; SRINIVASAN, 1996). Para os economistas ecolgicos, a prioridade maior buscar determinar uma escala sustentvel (baseada em limites ecossistmicos). Em segundo lugar, busca-se uma distribuio mais justa da riqueza (assumindo valores como a solidariedade inter e intra-geraes, atravs de processos coletivos de tomada de deciso) para somente, ento, buscar a alocao eficiente dos recursos. Os aspectos mais relevantes da economia ecolgica tm a ver com o aprofundamento da percepo dos problemas ambientais e das interaes entre a economia e o meio ambiente, apoiando-se numa
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abordagem essencialmente transdisciplinar, com uma viso mais abrangente em termos de tempo, espao e objetos a serem investigados (CONSTANZA; DALY; BARTHOLOMEW, 1991; DALY; FARLEY, 2004; ROMEIRO, 2001). O sistema econmico para a economia ecolgica concebido como um subsistema aberto ao ecossistema, o qual lhe impe limites. A questo central fazer com que a economia funcione considerando a existncia desses limites. Portanto, ao tratar da relao entre comrcio internacional e meio ambiente, particularmente a liberalizao comercial no contexto de globalizao, os economistas ecolgicos denotam uma preocupao clara com o potencial de aumento da escala das atividades e da produo fsica da economia e, consequentemente, elevao dos impactos ambientais (MARTINEZ-ALIER, 1998; DALY; FARLEY, 2004; ROMEIRO, 1999). Outro problema resultante da globalizao, levantado por economistas ecolgicos, se refere aos impactos scio-ambientais locais que podem resultar das diferenas entre pases quanto ao grau de internalizao dos custos sociais e ambientais, podendo configurar o fenmeno conhecido como padres mnimos de competio (ROMEIRO, 1999; DALY; FARLEY, 2004). A existncia de riscos de perdas irreversveis potencialmente catastrficas implica a necessidade de um processo de ajuste que seja essencialmente pr-ativo. Nesse sentido, o Princpio de Precauo surge como uma inovao institucional extremamente importante (ROMEIRO, 2001). No tocante a atividades, processos ou substncias perigosas e que possuem custos sociais e ambientais inaceitveis, tais como o objeto de anlise neste artigo, os economistas ecolgicos afirmam que a melhor alternativa a poltica de comando e controle, como reforo regra da internalizao dos custos na fonte.
A primeira regra do custo de internalizao internalizar os custos para a firma que o gera. Se falharmos em fazer isso, devemos ao menos internalizar os custos para o pas no qual a firma estava operando quando gerou as externalidades. A segunda regra poderia ser reforada proibindo a exportao de resduos txicos (DALY; FARLEY, 2004, p. 333, trad. e grifo nosso).

Dessa forma, a soluo defendida aquela que segue o princpio do poluidor pagador, atribuindo a responsabilidade ao agente causador do dano e procurando evitar que o nus seja disfarado ou repassado para terceiros, incorporando assim tambm um componente tico na tomada de deciso. Para os economistas ecolgicos, a primeira regra da eficincia computar todos os custos e no especializar de acordo com a vantagem comparativa (DALY; FARLEY, 2004, p. 329, trad. nossa).

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Para os oponentes da proibio no processo negociador da Conveno, o fluxo comrcio de resduos perigosos majoritariamente destinado reciclagem e recuperao. A proibio afetaria significativamente a indstria da reciclagem, que ajuda no crescimento industrial dos pases em desenvolvimento. Comprometeria o emprego com o fechamento destas instalaes e a obteno de fontes de matriasprimas mais baratas aos pases em desenvolvimento. Argumenta-se tambm que a proibio constitui-se numa ameaa aos direitos de soberania dos pases em desenvolvimento, pois nega o direito das suas empresas de exercerem alguma vantagem comparativa que poderiam obter com a reciclagem (ALTER, 1997; CLAPP, 2001). Alguns estudos de caso, que focalizam estritamente aspectos econmicos, demonstram que o comrcio internacional de resduos perigosos de fato importante para os pases em desenvolvimento obter metais extrados atravs da reciclagem (ALTER, 1997; JOHSNTONE, 1998), desconsideradas as provveis ineficincias scioambientais locais dessa atividade. No entanto, embora existam mtodos e instalaes adequadas para a disposio e tratamento dos resduos perigosos em alguns pases em desenvolvimento, boa parte dos pases da frica, sia e Amrica Latina ainda esto distantes de alcanar um padro estrutural razovel para a reciclagem. Vrios estudos de casos sobre a reciclagem de resduos perigosos em pases fora da OCDE revelam que as condies das instalaes e os mtodos de operao destes locais so extremamente precrios e insalubres, afetando o meio ambiente, os trabalhadores e as populaes locais. H estudos disponveis sobre: as condies de reciclagem de chumbo no Brasil, Filipinas, Mxico, Tailndia, Indonsia, Taiwan (STROHM, 2002; CLAPP, 2001; GREENPEACE; ASPAN, 1997); as operaes de processamento e reciclagem de mercrio na frica do Sul (CLAPP, 2001; KOCKOTT, 1994; KIMUNA, 2004; PUCKET, 1994); a reciclagem de plsticos na Indonsia e Filipinas (CLAPP, 2001; GREENPEACE, 1994; BOOKERMAN; VORFELDER, 1993); a reciclagem do e-lixo em pases africanos e asiticos (BRIDGEN; LABUNSKA; SANTILLO; ALLSOPP, 2005; BAN; SVTC, 2002); e o desmanche de navios obsoletos na ndia, Paquisto, Bangladesh, China e Turquia (GREENPEACE; IFHR, 2005, ANDERSEN, 2001). Verifica-se ainda, que uma parcela significativa dos resduos perigosos destinados a reciclagem nos pases mais pobres no so na verdade reciclveis. As empresas exportadoras muitas vezes misturam aos resduos reciclveis outros tipos de lixos indesejveis em seus pases de origem, que dificilmente podem ser reaproveitados,
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tal como o caso ocorrido no Brasil. Alm disso, o processo de reciclagem e recuperao de componentes teis destes resduos, geralmente descarta subprodutos txicos que carecem de tratamento especial e que, na maioria das vezes, so despejados em aterros, nos arredores dos locais de processamento e a beira de rios e lagos - como no caso da reciclagem do e-lixo em alguns pases da sia e frica (BAN; SVTC, 2002 BRIDGEN; LABUNSKA; SANTILLO; ALLSOPP, 2005) ou mesmo beira de praias - como no caso da recuperao de partes de navios obsoletos (GREENPEACE; IFHR, 2005). O efeito NIMBY, que influenciou o movimento de resistncia s atividades poluentes empreendido pelos pases mais industrializados nos anos 80, certamente foi positivo no sentido de ter influenciado no desenvolvimento de legislaes ambientais mais severas. No entanto, o efeito fez com os problemas dos lixos txicos fossem migrados para outros pases economicamente mais fragilizados, gerando a problemtica global que deu origem Conveno da Basilia. Nesse sentido, uma postura tica responsvel, que tem como propsito a justia ambiental global deve, em acordo com os ideais da economia ecolgica, abandonar os valores egostas e maximizadores de utilidade e assumir valores como a solidariedade inter e intra-geraes (MARIS, 2009). Ao se analisar este problema sob uma perspectiva global de longo prazo, com vistas a mudanas para um modo de produo mais limpo, cabe salientar que a permanncia da opo barata de enviar os resduos perigosos para os pases em desenvolvimento representa um desincentivo em potencial para a internalizao dos custos e a reduo dos resduos na fonte nos pases mais industrializados. Os resduos perigosos, abandonados ao livre mercado, seguem o caminho econmico de menor resistncia. Seguindo uma lgica econmica impecvel, se movem para reas com menor influncia poltica e econmica sobre eles. Na ausncia de restries legais ou de poder de cumprimento das legislaes, so conduzidos para os locais nos quais os custos de disposio, tratamento, trabalho e o valor da terra so mais baixos, onde as legislaes ambientais so mais brandas e onde no h oposio pblica, geralmente devido falta de informao (MARIS, 2009). Em suma, a opo da poltica de comando e controle como reforo regra da internalizao dos custos na fonte, recomendada pelos economistas ecolgicos, a melhor alternativa poltica imediata para preservar o bem-estar, a sade e o meio ambiente, principalmente nos pases mais pobres e levar adiante tambm o projeto em direo a uma produo global mais limpa. Ao constituir-se numa medida essencialmente pr-ativa e de precauo, que busca antecipar o agravamento dos
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problemas ambientais nos pases mais pobres, a Proibio da Basilia certamente um importante instrumento como meio de prevenir os riscos de perdas irreversveis.

6. A Proibio e o embate das posies negociadoras

Com as ratificaes do Chile e do Kenya em agosto e setembro de 2009 respectivamente, o nmero de membros que sancionaram a emenda da proibio subiu para 67. No entanto, apenas 42 dessas ratificaes so de pases que estavam presentes na adoo da emenda e, portanto, consideradas vlidas para se chegar s 62 necessrias para que a medida entre em vigor. Das 67 ratificaes depositadas, 30 so de pases pertencentes ao Anexo VII (OCDE/UE), com a notvel ratificao da maioria dos membros da Unio Europia. Apesar desse expressivo apoio, permanece ainda a intransigncia de uma pequena minoria de pases da OCDE que no ratificaram a emenda, incluindo o Japo, Estados Unidos14, Canad, Austrlia e Nova Zelndia (grupo JUSCANZ) e que persistem com a tentativa de enfraquec-la ou derrub-la. Uma das principais tentativas de enfraquecer a emenda da proibio veio atravs da proposta apresentada na COP-4 pela Austrlia, Nova Zelndia, Estados Unidos, apoiada pelo Brasil, Argentina, Filipinas, frica do Sul e Chile para expandir a lista de pases pertencentes ao Anexo VII (OECD/EU e Liechtenstein). Este grupo de pases solicitava o desenvolvimento de novos critrios para decidir quais pases poderiam ser includos no Anexo VII, pois consideravam tal classificao injusta, ao desconsiderar uma parcela significativa de pases no-membros da OCDE que poderiam ter ou que j tm as mesmas capacidades tcnicas, legais e institucionais dos pases listados no anexo para lidar com os resduos perigosos (IISD, 1999; KUMMER, 1998). A proposta representou um claro esforo de contornar a emenda, ao procurar manter a possibilidade dos pases da OCDE e da UE de exportar resduos perigosos para os pases que fossem includos no anexo, pois o comrcio entre pases listados no anexo permitido sob a Deciso III/1. Esse grupo de pases sabia que uma vez que essa distino fosse extinta, criaria um efeito avalanche e a proibio perderia o seu sentido. O que eles no queriam admitir, no entanto, que tanto os pases da OCDE como da UE so de longe os maiores responsveis pelo problema global da gerao de resduos

Os Estados Unidos o nico pas desenvolvido do mundo a no ter sequer ratificado a Conveno. Mesmo assim foi uma das vozes mais ativas durante todo o processo negociador da Conveno, lutando contra a proibio e defendendo com vigor sua posio ideolgica de rejeitar limitaes no seu direito de exportar ou aceitar medidas em acordos ambientais que vo alm da sua prpria legislao interna. 19

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perigosos e que possuem tambm melhor capacidade financeira para resolver os problemas de tratamento e gerao destes resduos em suas jurisdies, tal como requerido pelo art. 4, para. 2. Alm disso, a OCDE e a UE so um conjunto de naes eleitas legalmente a partir de critrios econmicos e de infra-estrutura, garantindo certa rigidez de critrio para se tornar membro. Embora a COP-4 tenha decidido em no mudar a lista de pases pertencentes ao Anexo VII at que a emenda entrasse em vigor, esse grupo de pases j sinalizou que pressionar pela sua expanso caso eventualmente a emenda entre em vigncia. Outra manobra sem xito de contornar a emenda e enfraquec-la veio atravs da tentativa conduzida pelo Canad, Austrlia e Estados Unidos de utilizar o artigo 11, que permite o comrcio de resduos entre pases membros e no-membros da Conveno, desde que haja um acordo bilateral ou regional que trate a disposio dos resduos de forma no menos ambientalmente adequada do que a estipulada pela Conveno. Esse mesmo grupo de pases, com o apoio do Japo e da Nova Zelndia, vem tentando ainda modificar o Artigo 17(5), que estabelece o nmero de ratificaes necessrias para que a emenda entre em vigor. Para estes pases, os trs quartos de pases necessrios para que a emenda da proibio entre em vigor deveria incidir sobre o nmero atual de membros (170 pases) e no sobre os 82 pases que estavam presentes na adoo da proibio (IISD, 2006) uma proposta que certamente retardaria em muitos anos a entrada em vigor da emenda. O tema ser discutido novamente na prxima Conferncia das Partes em 2010 e daqui para frente deve ser uma das principais batalhas do grupo dos pases defensores da proibio da Basilia. A evoluo do processo negociador que orbitou em torno dos temas ligados emenda da proibio reveladora sobre a difcil conciliao entre os interesses comerciais e ambientais. A prioridade aos ganhos de curto prazo e proteo de setores econmicos especficos em detrimento das consideraes ticas, sociais e ambientais tem levado um grupo seleto de pases da OCDE e outros pases em desenvolvimento, a exercerem um papel marcadamente contra produtivo na busca pela construo de um sistema ambientalmente justo para o controle dos resduos perigosos. Alm do grupo JUSCANZ, a emenda encontrou resistncia tambm entre os prprios pases em desenvolvimento que, a exemplo da ndia, Filipinas, Brasil, Israel, frica do Sul e Argentina, retrocederam suas posies com relao proibio, por sentirem-se prejudicados economicamente ao terem a importao de algumas das suas fontes de matrias-prima interrompidas. O exemplo brasileiro ilustra bem esta situao.
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Embora o Brasil concordasse com o esprito geral da proposta da proibio na primeira COP em 1992, a existncia de um setor de importao de resduos e sucatas para a reciclagem de metais pesados contrrio proibio (apesar de pequeno economicamente), levou o Ministrio das Relaes Exteriores a declarar na COP-2 em 1994 que o pas no apoiaria a resoluo da proibio (LISBOA, 2002). Essa declarao veio poucos meses depois de o Brasil ter sediado a maior Conferncia sobre o meio ambiente at ento organizado (a RIO-92) e de ter assumido posies em favor do desenvolvimento sustentvel, facilitar o acordo da Conveno de Mudanas Climticas e exercer um papel de co-liderana na redao da Conveno Diversidade Biolgica. Aps a adoo da emenda em 1995, o pas persistiu com a tentativa de contornar as suas regras e enfraquecer a Conveno, ao apoiar o desenvolvimento de novos critrios para determinar quais pases poderiam ser inclusos no Anexo VII (CLAPP, 2001) e se opor participao de ONGs ambientais nos grupos tcnicos de trabalho onde eram discutidas melhores definies para os resduos perigosos (BAN, 1999). A posio do Brasil no processo negociador da Basilia de no se comprometer com a reivindicao dos ambientalistas est em sintonia com a sua posio tradicional sobre temas ambientais na Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Neste frum, de um modo geral, o pas procura no se comprometer com disciplinas ambientais quando se percebem mais riscos de perdas comerciais do que possveis ganhos, comerciais e ambientais nessas negociaes (ALMEIDA; PRESSER, 2006, p. 12). No entanto, a postura regressiva assumida pelo Brasil no processo negociador da Conveno da Basilia contrasta com as pretenses mais amplas da diplomacia brasileira de situar o pas como potncia mundial e com a sua reivindicao de lder natural dos pases latino-americanos e de um dos principais porta-vozes do G-77, com pretenses de assegurar um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Alm disso, a poltica externa brasileira iniciada sob o governo Lula tem como uma das suas prioridades, o estreitamento das relaes do eixo Sul-Sul, o que inclui esforos de aproximao e incluso do continente africano na agenda da poltica externa brasileira. A no-ratificao da emenda pelo Brasil contrasta claramente com essa tentativa de estreitamento dos laos com o continente africano, lembrando que os africanos foram e continuam sendo uma das principais vtimas do trfico internacional de resduos perigosos e um dos principais porta-vozes em favor da proibio (MARIS, 2009).

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O Brasil no dispe ainda de uma poltica nacional sobre resduos perigosos e, tampouco, de uma poltica nacional sobre resduos slidos em geral. Desde a assinatura da Conveno da Basilia, os avanos em matria de legislao sobre o tema foram modestos, restringindo-se a algumas regulamentaes e guias sobre manejo de certos resduos perigosos como dos servios de sade, amianto, agrotxicos e efluentes lquidos. O Brasil tambm no dispe de um sistema apropriado de coleta de dados nacional sobre a gerao e o transporte de resduos, perigosos ou no. No mbito nacional, estes so os principais desafios a serem enfrentados pelo pas.

Consideraes finais
Os casos apresentados no item 3 deste artigo procuraram evidenciar que apesar dos mecanismos basilares da Conveno da Basilia sinalizarem uma preocupao com os temas de justia ambiental, eles tm sido ineficazes para acabar com os movimentos transfronteirios ilegais de resduos perigosos em direo aos pases mais pobres. A falta de fontes de recursos financeiros estveis para apoiar os Centros Regionais, a inoperncia do Comit de Cumprimento, a falta de apoio ao Protocolo de Responsabilidade e a sua incapacidade em onerar o gerador dos resduos, e a ineficcia do mecanismo de consentimento prvio em proteger as regies mais pobres, so alguns dos fatores que tem impedido o sucesso da Conveno em cumprir com seus objetivos. A falta de apoio emenda, principalmente pelos pases do grupo JUSCANZ, tem se mostrado uma das principais barreiras para que a Conveno da Basilia alcance um sistema ambientalmente justo de controle e tratamento dos resduos perigosos. At que as naes mais industrializadas deixem de se empenhar no comrcio internacional de resduos como meio de obter vantagens econmicas ao invs de lutar para se tornarem auto-suficientes no manejo destes resduos, a proibio da Basilia um passo imprescindvel, dentre vrios outros, para se alcanar o manejo ambientalmente adequado e, principalmente, a minimizao da gerao dos resduos perigosos. De fato, o maior desafio global dos resduos perigosos constitui-se na reduo e a eventual eliminao das substncias e tecnologias txicas no processo de produo, consumo e disposio final. A Conveno da Basilia j sinalizou esforos nos ltimos anos em direo a esse objetivo principal. No entanto, certo que alcanar esse ideal exigir ainda muitos esforos e vontade poltica. Alm da necessidade do engajamento das naes com o fortalecimento e a legitimao da Conveno da Basilia e da emenda

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da proibio, um modo de produo global mais limpo exigir o compromisso amplo por parte dos governos, indstrias, instituies globais, ONGs e a prpria sociedade. Uma das opes de poltica pblica que pode ser empreendida pelos governos e empresas - como meio eficaz de fazer com que o produtor busque solues de produo mais limpa - o mtodo da responsabilidade estendida ao produtor. Atravs dessa norma, o produtor passa a ser o responsvel, financeira ou fisicamente, pela coleta dos seus produtos aps o consumo. O sistema um meio eficiente para internalizar os custos para a firma que os gera, como prope os economistas ecolgicos e pode incentivar o produtor a procurar solues para diminuir ou eliminar as substncias txicas dos seus produtos, faz-los mais durveis, reutilizveis ou ao menos reciclveis. Outra estratgia com potencial para incentivar modos de produo mais limpos, so os programas de medio do lanamento de poluentes e efluentes txicos. A divulgao pblica destes dados e a sua comparao com empresas de um mesmo ramo que poluem menos tm um efeito positivo, ao incentivar as empresas mais poluentes a adotarem programas e medidas de reduo das suas emisses. H tambm outras medidas regulatrias importantes como as leis que previnem a poluio, controle do uso de recursos naturais atravs da fixao de cotas, padres de poluio para fontes especficas, rotulagem ecolgica e medidas que exigem certificao de que as matriasprimas foram produzidas respeitando-se certas exigncias ambientais. O desafio global dos resduos perigosos envolve, ainda, iniciativas por parte das corporaes transnacionais e auxlios financeiros adicionais para o desenvolvimento de tecnologias mais limpas e a sua disseminao e o empenho constante de ONGs ambientalistas e da sociedade para pressionar as indstrias a adotarem mtodos de produo mais limpos. Requer tambm, uma mudana na atitude das pessoas com relao ao processo de acumulao de capital vigente. O problema dos resduos perigosos provavelmente um dos casos mais visveis e simblicos dos excessos da industrializao e do consumismo insustentvel, da clara ligao entre degradao ambiental e desigualdade global da riqueza e da falcia das benesses do livre mercado.

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