AS CIDADES SUSTENTVEIS

BERNARD DROBENKO
SUMRIO: I Introduo. II Uma situao contraditria. A) Os avanos tericos matizados. 1) Quanto aos princpios. a) O direito comunitrio. b) O direito interno. 2) Quanto s formas de implementao. a) Os aportes comunitrios. b) As evolues internas. B) Os desafios por vencer. 1) O reforo da dicotomizao. a) Uma dicotomia territorial. b) Uma dicotomia social. 2) A necessidade de se vencerem as contradies. a) Termos de polticas pblicas. b) Em termos de prticas sustentveis. III A perspectiva das cidades sustentveis. A) A exigncia de um quadro de referncia. 1) A retomada dos fundamentos. a) O reconhecimento e a implementao dos grandes princpios do desenvolvimento sustentvel. b) A aplicao dos direitos fundamentais inerentes ao meio urbano. 2) A determinao das responsabilidades. a) Em nvel internacional. b) Em nvel local. B) Uma implementao adaptada. 1) Os instrumentos de interveno. a) A administrao imobiliria. b) A planificao. 2) Os meios. a) A questo global do financiamento. b) As condies materiais para a cidade sustentvel. IV Concluso.

difcil, seno impossvel, dizer qual a maior misria, se a dos que partem ou se a dos que retornam.1

I Introduo
Aps as Conferncias de Estocolmo, em 1972, Vancouver, em 1976, e Rio, em 1992, os desafios a serem vencidos para um desenvolvimento urbano sustentvel foram precisamente identificados. O Captulo 7 da Agenda 21 realiza uma sntese de orientaes nesse sentido. A seu turno, as conferncias de Istambul, em 1996, assim como a de Nova York (Istambul + 5), confirmaram essas orientaes, ao ressaltarem a carncia de uma adoo efetiva das preconizaes2. Tanto o reconhecimento de um direito moradia adequada como os detalhes quanto s condies da realizao de uma cidade sustentvel foram aportados; no entanto, o balano bastante parcial, e mesmo crtico, apresentado em Nova York, em junho de 2001, revela com clareza o abismo existente entre as propostas de Istambul e a vontade poltica de sua adoo.

Bernard Drobenko Professor de Direito Pblico da Faculdade de Direito e Cincias Econmicas da Universidade de Limoges Frana. 1 AMADO, Jorge. Os caminhos da fome. Gallimard. Folio, p. 66. A propsito das constantes migraes dos semterra para as cidades (So Paulo). 2 DROBENKO, B. Un enjeu pour le droit de lurbanisme: les tablissements humains durables. Habitat 2, Agendas 21 locaux. Annuaire Franais du Droit de lUrbanisme et de lHabitat. Dalloz, 1996. p.73 e s.

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Retomando rapidamente as exigncias colocadas pela Declarao do Rio, de junho de 1992, temos que: o desenvolvimento sustentvel exige a articulao do espao e do tempo, com a exigncia do intergeneracional e a aproximao espacial de toda forma de urbanizao, mas exige tambm a eliminao da pobreza, o que constitui, mesmo, uma das condies para sua realizao (Princpio 5 da Declarao). A eliminao e a reduo dos modos de produo e consumo nosustentveis (Princpio 8) constituem outro elemento essencial de sua efetividade. A exigncia do desenvolvimento sustentvel tambm impe, no entanto, a adoo de princpios fundamentais e de regras que foram progressivamente sendo desenvolvidas e aperfeioadas, tanto em nvel internacional como em nvel local. A partir da Conferncia de Vancouver (Habitat 1), em 1976, os conhecimentos de Direito, Economia, Sociologia no deixaram de evoluir. Apesar disso, a constatao apresentada em Nova York, por ocasio da Conferncia das Naes Unidas Habitat 2 + 5, em 20013, foi severa e o , tambm, ao nvel de todos os continentes. As cidades que transformaram a maneira predominante de ocupao de seu territrio so o reflexo de uma civilizao ainda incapaz de responder s necessidades fundamentais dos seres humanos. O relatrio do Fundo das Naes Unidas para a populao4 revela que em 1975 a espcie humana havia produzido 5 megalpoles (cidades com mais de 10 milhes de habitantes); em 2000 elas j so 19 e as previses convergem para 23 megalpoles at o ano de 2015, fenmeno que se destaca no hemisfrio sul do planeta. Esse mesmo relatrio demonstra que a metade dos seres humanos vive somente com 2 dlares por dia; que o crescimento urbano na frica, o qual ainda o mais elevado do mundo, beira os 4% ao ano; que as zonas urbanas abrigam praticamente a metade da populao do planeta e representam tambm cerca de 80% das emisses de carbono, 75% do consumo de madeira e 60% da utilizao das reservas de gua doce, notadamente pela agricultura. O desenvolvimento sustentvel constitui, portanto, um verdadeiro desafio para uma civilizao que cada vez mais urbana e massificada. A alguns meses da Conferncia de Johannesburgo, o fato de se estabelecer um balano e de se apresentarem perspectivas constitui, de forma concomitante, um desafio e um exerccio essencial. sua maneira, os juristas podem contribuir, dando uma perspectiva aos polticos mas, sobretudo, buscando nortear as organizaes, sejam elas polticas, sociais ou territoriais. Mesmo que as reflexes a seguir se limitem ao espao europeu, as condies para a concretizao de cidades sustentveis apresentam a caracterstica de revelar fundamentos comuns, aplicveis de forma geral s urbes, sendo que para cada continente devero adicionar-se seus aspectos especficos. O objetivo global, assim considerado, reside, num primeiro momento, na apresentao da efetividade do direito em vigor sobre esse espao geogrfico o meio urbano , o que contribuir para que se busquem as condies que possam determinar a concretizao de cidades sustentveis. Sob esse ponto de vista, observaremos que as consideraes relativas realidade atual levam concluso de que estamos diante de uma situao contraditria, ao passo que, do ponto de vista
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Cf. NAES UNIDAS. Dclaration sur les villes et autres tablissements humains en ce nouveau millnaire. 2001. Ltat de la population mondiale 2001. Relatrio do FNUAP, disponvel no site <www.unfpa.org/swp/2001>.

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das perspectivas, estaremos mais ligados a esse espao, ultrapassando-o e nos apoiando, sobretudo, nas condies gerais, comuns ao planeta e determinadas pela evoluo dos assentamentos humanos, que nos permitem identificar as vias do possvel.

II Uma situao contraditria

No momento em que se voltam as atenes para o fenmeno da urbanizao, na Europa cerca de 80% da populao vive em zonas urbanas, as quais representam 25% da totalidade do territrio da Unio Europia5. Em razo dos problemas advindos do crescimento do fenmeno urbano, a Unio Europia e os Estados envidam esforos, por meio de medidas diversas, para respond-los, contudo difcil pensar que o esquema de desenvolvimento urbano das cidades europias repouse sobre condies sustentveis. De um ponto de vista jurdico, se podemos constatar a existncia de avanos tericos, eles ainda se revelam imprecisos, o que leva forosamente constatao de que as autoridades pblicas e os agentes privados esto diante de um conjunto de desafios e, em verdade, os desafios urbanos so ainda pouco controlados.

A) Os avanos tericos matizados

Esses avanos resultam de uma afirmao de polticas pblicas orientadas pesquisa de condies de implementao de cidades sustentveis, onde dois nveis permitem indicar que, no plano terico, as evolues significativas tm lugar tanto na afirmao dos princpios como nas formas de implementao.

1) Quanto aos princpios

no encontro dos direitos ambiental, de organizao do territrio e de urbanismo que esses princpios foram colocados. Progressivamente o desenvolvimento integrado aparece nos textos como uma condio de realizao das polticas pblicas que tenham por objetivo a evoluo das cidades. Dessa forma, aparecem tanto em nvel do direito comunitrio como do direito francs.

a) O direito comunitrio
O direito de urbanismo no est entre os domnios das polticas pblicas europias. As decises relativas organizao do territrio e afetao dos solos devem ser tomadas por unanimidade6. No entanto, o quadro de interveno, assim como a definio de polticas setoriais, dizem respeito, de forma mais ou menos direta, s condies de ocupao do solo e do espao, da, ao direito do urbanismo. No que concerne ao quadro de interveno, a partir do Tratado de Amsterd, de 1997, o desenvolvimento sustentvel constitui um dos objetivos fundamentais da Comunidade7, quanto mais pelo fato de que as
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COMISSO EUROPIA. Europa 2000+. Cooperao para o planejamento do territrio europeu. OPOCE, 1994. Artigo 175 dos tratados. Artigo 2-1 dos tratados.

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exigncias da proteo do meio ambiente devem estar integradas definio e aplicao das polticas e aes da Comunidade8. E, ainda, os princpios fundamentais que contribuem para a realizao do desenvolvimento sustentvel: correo, na fonte, precauo, poluidorpagador, so claramente afirmados pelo artigo 174 dos tratados. Ademais, a Comunidade Europia desenvolve uma poltica de participao dos cidados, por haver firmado a Conveno de Aarhus, de 19989. A considerao das preocupaes ambientais objeto de abordagem poltica, compreendendo-se a os aspectos urbanos, desde os anos 70, com os programas comunitrios para o meio ambiente. No seio do 5 Programa, intitulado Em direo de um desenvolvimento sustentvel10, e do 6, intitulado Meio Ambiente 2010: nosso futuro, nosso direito11, a urbanizao e a evoluo das cidades integram o objeto de diversos programas de desenvolvimento. De maneira semelhante, o 6 Programa prev o reforo da rede de cidades sustentveis e tambm o estmulo de melhores prticas, em termos de urbanizao e de desenvolvimento das cidades sustentveis. Essas evolues gerais foram transpostas aos vrios nveis do direito comunitrio, aplicado para: A emergncia e, aps, o reforo de uma poltica de meio ambiente urbano, iniciada com a Carta de Aalborg, em 199412: a rede das cidades sustentveis constituda a partir dessa Carta ultrapassa o quadro da Unio Europia e concerne, nos dias de hoje, a mais de 1.200 cidades, com a colocao em prtica das Agendas 21 locais. Esse dispositivo conduziu a uma reflexo sobre a evoluo das cidades, sobretudo no que diz respeito perspectiva existente entre as cidades compactas e as de grandes propores. As reflexes sobre a organizao do territrio. A adoo, em 1997, do esquema de desenvolvimento do espao comunitrio permitiu o surgimento do conceito de policentrismo integrado, colocando as cidades de interesse europeu, regional ou local, no centro do desenvolvimento aplicado a esses mesmos nveis. Esse conceito ser adotado na Frana pela DATAR, nos seus trabalhos relativos evoluo dos territrios13. As polticas do meio ambiente, sobretudo relativas a gesto de espaos, com a rede Natura 2000, do ar, dos dejetos e da gua ( compreendido tambm o estudo de impacto da ausncia de saneamento).
Artigo 6 dos tratados. Conveno sobre o acesso informao, participao do pblico no processo de tomada de decises e ao acesso justia em matria de meio ambiente, firmado em Aarhus, em 25 de junho de 1998. Cf. RJE, nmero especial, 1998, seminrio do CRIDEAU relativo aos diversos aportes da Conveno (CEDH, direito comunitrio e direito francs). 10 Quinto programa europeu para o meio ambiente 1993-2000, JOCE 138, de 17 maio 1993, reexaminado em 1998; JOCE L-275, de 10 out. 1995. 11 Sexto programa europeu para o meio ambiente para 2001-2010, JOCE, 2001. 12 A Conferncia de Aalborg, em 1994, foi objeto de uma primeira avaliao em Lisboa, no ano de 1996. 13 Cf. sobretudo: DATAR. Amnager la France de 2020 Mettre la France en mouvement. La Documentation franaise. 2000.
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Sob outro ponto de vista, as reflexes dos profissionais vo conduzir adoo de textos que tragam perspectivas. o caso particular da adoo da Carta de Urbanismo das Cidades do Sculo XXI, em 1998. Esse desenvolvimento influenciar as aes dos Estados, gerando uma evoluo do Direito do Urbanismo, tanto nos outros Estados como na Frana.

b) O direito interno
A partir da Conferncia do Rio, o legislador francs reconheceu os princpios fundamentais que determinam as polticas pblicas14. Vrios textos inscreveram o desenvolvimento sustentvel como uma forma de interveno sobre os impactos causados no meio urbano. Da, s vezes intervindo nos territrios globalmente (Leis de 4/2/1995 e de 25/9/1999, relativas organizao e ao desenvolvimento sustentvel do territrio), s vezes nas instituies (Lei de 12/7/1999, relativa ao reforo e simplificao da cooperao intercomunitria), s vezes intervindo em espaos rurais (Lei de Orientao Agrcola de 9/7/1999 ou Lei de Orientao Florestal, de julho de 2001). Entre as evolues tericas mais significativas no campo das cidades sustentveis, encontra-se a Lei de 13 de dezembro de 2000, de solidariedade e restaurao urbanas15. Essa Lei (a exemplo da lei brasileira de 10/2/2001) modificou profundamente o direito francs de urbanismo. Ela coloca o desenvolvimento sustentvel como uma das condies de implementao da planificao urbana local, sem, no entanto, submeter toda forma de urbanizao a esse objetivo16. O projeto de ordenamento e desenvolvimento sustentvel do plano local de urbanismo permitir que se exprimam essas escolhas fundamentais. Em complemento aos princpios, o texto busca vrios objetivos fundamentais: o equilbrio entre o meio urbano e a zona rural, entre a proteo do patrimnio e a urbanizao, entre as diversas formas de urbanizao, integrao dos transportes; a miscigenao social impe uma reflexo e, logo, uma prtica obrigatria de habitaes sociais em todas as zonas urbanas com mais de 3.500 habitantes e que tenham menos de 20% de habitaes com essa caracterstica, justamente para incitar uma tomada de considerao mais geral desse objetivo; a restaurao urbana como uma nova maneira de desenvolvimento das cidades. Tal diz respeito s vantagens de se reconquistar o meio urbano, otimizando-se as perspectivas de evoluo no permetro urbanizado. Assim procedendo, a Frana demonstra sua opo pelas cidades compactas; o reforo da utilizao da negociao, modificando-se os procedimentos em vigor. Um texto mais recente, a lei relativa democracia de proximidade17,
14 Artigo L-110 do Cdigo do Ambiente, resultado da Lei de 2 de fevereiro de 1995, relativa ao reforo da proteo do meio ambiente, modificada pela Lei n. 2002.276, de 27 de fevereiro de 2002, relativa democracia de proximidade (JO, de 28 fev. 2002). 15 Lei n. 2000-1208, de 13 de dezembro de 2000, relativa solidariedade e restaurao urbanas (JO, de 14 dez. 2000). 16 O artigo L-121-1 1, do Cdigo de Urbanismo, no integra o desenvolvimento sustentvel seno entre um dos elementos de estruturao da planificao urbana. Cf. DROBENKO, B. Les perspectives contrastes du dveloppement durable dans la loi SRU. Droit de lenvironnement, nmero especial, p. 24 e ss., jan./fev. 2002. 17 Lei n. 2002.276, relativa democracia de proximidade, anteriormente citada.

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modificou determinados procedimentos, em beneficio da participao do pblico, como, por exemplo, na constituio das associaes de bairro, nos processos de audincias pblicas e condies de desapropriao.

2) Quanto s formas de implementao

Devido exigncia de uma conduo integrada, essas orientaes vo progressivamente conduzir adaptao das prticas locais. Segundo esse ponto de vista, certos financiamentos comunitrios constituiro uma verdadeira impulso na modificao dessas prticas.

a) Os aportes comunitrios
Mesmo que no tenha colocado em prtica uma verdadeira poltica urbana, a Unio Europia desenvolve diversos programas que possibilitam o financiamento de projetos cujo fim seja trazer a sustentabilidade ao meio urbano. Podemos ressaltar, sobretudo, os seguintes: Os programas URBAN18 (1999/2000 e 2001/2006). Esses programas tm uma dimenso ao mesmo tempo patrimonial e ambiental. So financiados por fundos estruturais, buscando dois objetivos bsicos: de um lado, a elaborao de estratgias inovadoras de renovao econmica e social; de outro lado, a troca de conhecimentos e de experincias em matria de desenvolvimento urbano sustentvel. Entre outras prioridades desses programas, nota-se a insero dos grupos excludos, a constituio de redes integradas de transportes pblicos, a reduo e o tratamento dos dejetos, a melhora na administrao urbana e na segurana. A utilizao dos fundos estruturais (FEDER ou FSE) ou dos fundos direcionados ao meio ambiente permite aos Estados reforar sua ao. Os projetos-piloto urbanos, financiados pelo FEDER, foram lanados em 1993 (fase 1: 33 projetos; fase 2, em 1997, 26 projetos). Esses projetos contriburam para uma regenerao urbana (financiamento de restauraes de bairros ou de centros urbanos em dificuldades), para o tratamento de terrenos industriais, para uma melhor gesto do trfego ou para a criao de espaos verdes urbanos. Muitas cidades francesas se beneficiaram desses programas.

b) As evolues internas
Estas resultam essencialmente dos aportes da nova Lei de 13 de dezembro de 2000 (anteriormente citada). No entanto, a poltica urbana, iniciada na Frana nos anos 1990, constitui tambm um elemento significativo de evoluo19.

18 Iniciativa da Comisso Europia de 15 de junho de 1994 (JOCE C180.6, de 1 jul. 1994), em favor das zonas urbanas. Um segundo projeto urbano, URBAN 2, foi adotado em 28 de abril de 2000, visando promover um desenvolvimento urbano sustentvel (JOCE C141.8, de 19 maio 2000). 19 A Lei n. 91.662, de 13 de julho de 1991, de Orientao sobre a Cidade (JO de 14 jul.), modificada diversas vezes, notadamente pela Lei de Solidariedade e de Renovaes Urbanas, de 13 de dezembro de 2000, constitui texto de referncia para esta matria.

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O direito de urbanismo francs tende a contribuir para uma melhor perspectiva sustentvel das cidades, notadamente: Pela considerao do fato urbano. De fato, seja tratando das instituies de gesto das cidades ou de seus instrumentos, o direito francs se volta, a partir do presente momento, sobretudo para os territrios urbanizados. Dessa forma, a noo de aglomerao (direito das coletividades, direito de urbanismo, direito de organizao do territrio) constitui um elemento de referncia, de um lado, por fazer com que surjam estruturas de gesto da cidade, com estabelecimentos pblicos de cooperao intercomunitria; de outro, por implementar os meios de planificao adaptados a esses territrios urbanizados: o esquema da coerncia territorial e necessariamente intercomunitrio, o plano local de urbanismo, constituir-se- no documento operacional do urbanismo local, produto de uma reflexo prospectiva. Por um reforo da coordenao entre as instituies e os instrumentos de gesto. Em razo da crescente complexidade dos domnios de interveno, o legislador iniciou um processo de articulao, ao nvel das capacidades territoriais de interveno, em especial, de um lado, com a definio de permetros de competncia das instituies, que devem levar em conta as estruturas j existentes, no desenvolvimento de uma cooperao intercomunitria (artigo L-122-1 do Cdigo de Urbanismo) e, de outro lado, com uma coordenao reforada dos instrumentos de gesto do urbanismo (SCOT, PLU, carta comunitria), do meio ambiente (carta PNR e plano de deslocamento urbano), da habitao social (PLH) e de organizao do territrio (carta do pas), a fim de que se obtenha o conjunto pertinente de instrumentos. Notamos, no entanto, que esse edifcio terico e os experimentos j iniciados revelam insuficincias, que os desafios da urbanizao no aparecem como totalmente controlados.

B) Os desafios por vencer

Verificada a crescente urbanizao que hoje existe, impe-se tambm interrogar sobre os desafios com os quais se deparam os agentes pblicos e privados, e a capacidade de nossa sociedade de controlar o desenvolvimento urbano. Sob esse ponto de vista, constata-se forosamente que nos encontramos perante uma dicotomia crescente dos espaos, visto que a cidade que determina sua evoluo adota de forma autnoma mecanismos de afetao territorial diferenciados, os quais ela tende, por vezes, a desenvolver de forma mais aprimorada. Resta claro, ainda, que as autoridades se confrontam cada vez mais com a necessidade de vencer o conjunto de contradies com que se deparam.

1) O reforo da dicotomizao
A urbanizao deve ser considerada tanto em relao aos territrios urbanos como aos espaos rurais, tendo em vista sua caracterstica de interdependncia, a

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qual vem sendo mais e mais afirmada. Essa dicotomia abarca dois aspectos principais, quais sejam, o territorial e o social.

a) Uma dicotomia territorial

Com efeito, a atrao que exercem as cidades sobre o homem verificada em todos os continentes, e a Europa no escapa a essa regra. Entretanto, essa dicotomia de territrios, ligada urbanizao, uma prtica multiforme, pois permite identificar: os territrios cada vez mais urbanizados, aos quais correspondem os terrenos em vias de desertificao. De fato, para que se determinem as condies da cidade sustentvel, faz-se necessrio igualmente o questionamento acerca da evoluo dos espaos rurais; no interior das zonas urbanas, assistimos s dicotomizaes territoriais que resultam ora das opes urbanas desenvolvidas como conseqncia da especializao das funes urbanas ora das ocupaes diferenciadas que conduzem a um engrandecimento urbano, o qual desenvolve sempre para mais longe a zona de influncia das cidades. O funcionalismo e o zoneamento clssicos, originados desse processo, aqui encontram seus limites, os quais se fala agora em ultrapassar. A urbanizao constitui, dessa forma, um fenmeno dificilmente controlvel, mas a territorializao do direito pode constituir-se numa resposta a esse fenmeno.

b) Uma dicotomia social

A dicotomia social revela uma urbanizao estruturada segundo as categorias sociais. Sob esse aspecto, no h cidade no planeta que no conhea esse fenmeno, assim caracterizado: o desenvolvimento indiscriminado de favelas ou de habitats precrios, assim como de bairros degradados. Esses setores urbanos esto habituados a um acmulo de deficincias, relativas essencialmente falta ou insuficincia dos servios pblicos, tais como: de sade, ambientais, de segurana etc.; a identificao de espaos urbanos fechados. Com efeito, ao mesmo tempo, outros bairros, muito prximos, se protegem, na forma de condomnios fechados, com servios e segurana prprios. guetos. A dicotomia social tende a desenvolver-se, criando, mesmo, verdadeiros

Com mais ou menos velocidade, essa segregao urbana progressiva destri, inclusive, os fundamentos da sociedade. A concretizao das cidades sustentveis impe que se ultrapassem essas dicotomias, territorial e social.

2) A necessidade de se vencerem as contradies

A concretizao das cidades sustentveis impe, outrossim, que se inscreva o desenvolvimento urbano em uma lgica que contribua para sua consecuo. foroso

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constatar que, mesmo no seio da Unio Europia e, em particular, da Frana, esse objetivo vai de encontro a alguns obstculos significativos. Entre eles, podemos mencionar os que aparecem de forma comum ao conjunto dos territrios interessados: a difcil afirmao e a implementao das polticas pblicas; apesar dos avanos verificados em casos pontuais, devemos constatar que os prprios fundamentos de nossa sociedade no permitem identificar as reais condies de implementao das cidades sustentveis. As polticas so, ainda, demasiado setorializadas; pois bem, mesmo que o desenvolvimento sustentvel tenha como objetivo a supresso da pobreza, esta no cessa de crescer, as cidades constituem ainda uma atrao para as populaes rurais ou periurbanas, como um tipo de miragem; ao mesmo tempo, constatamos que os modos de produo e de consumo das cidades no favorecem, ainda, a sustentabilidade, quer seja em se tratando dos transportes, da elaborao de materiais de construo ou das condies de ocupao do solo e do espao; a sustentabilidade, enfim, no constitui uma preocupao central no meio urbano; uma gesto integrada insuficiente; h que se constatar que os direitos comercial e financeiro no integraram precisamente o desenvolvimento sustentvel ou a proteo do meio ambiente. Os investimentos financeiros, assim como o desenvolvimento das atividades econmicas em zonas urbanas no so necessariamente submetidos s condies do desenvolvimento sustentvel (podemos nos referir, por exemplo, multiplicao, sob diversas formas, das chamadas zonas francas); a participao dos cidados, das populaes autctones e das mulheres na definio das estratgias para o desenvolvimento urbano, na sua aplicao e na gesto das cidades, deixa, ainda, a desejar; o estado do meio ambiente urbano; se se consideram os modos de produo urbanos, foroso constatar que os efeitos produzidos em termos sociais e ambientais so caractersticos. As diversas constataes apresentadas levam a crer que o meio ambiente se degrada nas zonas urbanizadas. Os principais problemas so os relativos qualidade do ar, gesto da gua e do saneamento, aos dejetos e, tambm, contaminao do solo; os solos contaminados constituem um problema crescente para as diversas autoridades e agentes do meio urbano. Se eles so testemunhas de uma histria urbana e industrial s vezes esquecida, eles revelam tambm uma condenvel negligncia do poder pblico. Em seu relatrio de avaliao do 5 Programa, a Comunidade Europia constatou20 que: trinta e dois por cento da populao europia est exposta a nveis elevados de rudo, devido ao trfego; a contaminao atmosfrica continua sendo uma fonte considervel de problemas de sade (limites da OMS ultrapassados);
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Europe Environnement Service, n. 558, 14 dc. 1999. Supplment.

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 as zonas urbanas vero sua populao crescer em 4% at o ano de 2010; o volume de dejetos urbanos no cessar de crescer; o stress hdrico freqente nas cidades da Europa meridional; o consumo de energia pelos transportes e as necessidades energticas no cessaro de crescer. No plano de intensidade: o estado do meio ambiente e os relatrios especficos (especialmente os ligados aos riscos) revelam constataes bastante prximas, com as especificidades segundo o pas. Na Frana, por exemplo, a questo dos transportes urbanos, dos terrenos industriais, da contaminao das guas, do tratamento dos rejeitos constituem desafios significativos21. Em razo dessas constataes, tanto em nvel internacional como em nvel interno, ao que tudo indica, as cidades sustentveis encontram-se ainda no plano perspectivo, no qual se tratar de buscar as condies para sua implementao.

III A perspectiva das cidades sustentveis

No comeo deste novo sculo, momento em que se engajam as reflexes da Conferncia Rio + 10 para Johannesburgo, a busca das condies para a implementao das cidades sustentveis pode resultar de um conjunto de reflexes, composto igualmente de certezas e de incertezas. Entre as certezas, aparecem as seguintes: a populao planetria voltar seus olhos ao crescimento demogrfico, o qual, de forma mais ou menos rpida e certa, se incrementar; o fato urbano, isto , a concentrao humana nos espaos urbanos, vai ser considerada; o meio ambiente, tanto em nvel global como local, encontra-se degradado, e essa degradao ser combatida, especialmente em se tratando do ar, da gua e do solo, pelo fato de que sua contaminao afeta os principais direitos do homem (sade, qualidade de vida, direito de acesso gua, condio das mulheres e das crianas); nossos modos atuais de produo e consumo urbanos geram, cada vez mais, situaes de irreversibilidade. Entre as incertezas, podem-se mencionar as seguintes: a vontade dos seres humanos de resolver a questo da pobreza; a capacidade do meio ambiente de suportar as conseqncias das atividades humanas; a evoluo dos recursos em termos quantitativos e qualitativos; a capacidade de se implementarem as cidades sustentveis. No obstante essas consideraes, a perspectiva das cidades sustentveis constitui uma exigncia; suas condies de implementao devem ser determinadas. Ser possvel a implementao da cidade sustentvel a partir do momento em que haja vontade poltica para tanto: no pode haver obstculos econmicos ou
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IFEN. Lenvironnement en France 2002. Editions La Dcouverte, 2002.

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financeiros sua implementao. O fundamento tico e os valores de referncia conduzem irremediavelmente a definir as prioridades; da, em suas tentativas de resposta, o jurista no pode evitar o tratamento da questo por inteiro, pois se trata justamente de identificar, sob esse ponto de vista, as finalidades. Uma reflexo conjunta deve ser realizada. E, para isso, propomos duas linhas principais, quais sejam, a exigncia de um quadro de referncia e a colocao em prtica dos meios adaptados.

A) A exigncia de um quadro de referncia

A sociedade internacional produziu, aps Estocolmo, um conjunto de declaraes, de compromissos sem qualquer aporte real seno o de boas intenes. Essa produo de soft-law influenciou, no entanto, na maioria dos Estados, uma produo normativa abundante, sendo que vrias constituies foram, em funo disso, modificadas22. A insero desse dispositivo, como a produo de um verdadeiro corpus normativo, exige vontade poltica. E, para tanto, reiteradamente surge a necessidade de uma conveno-quadro de domnio ambiental, que conduza ao surgimento de uma instituio dotada de prerrogativas fortes, de forma que as misses da Conferncia das Naes Unidas para os Estados se inscrevam em um quadro juridicamente mais preciso, com objetivos e fundamentos jurdicos adequados. A perspectiva da implementao de cidades sustentveis poder resultar de dois elementos, a saber: de uma parte, a precisa tomada de conscincia dos objetivos e, de outra parte; a identificao das responsabilidades nessa implementao.

1) A retomada dos fundamentos

A identificao de um quadro de referncia deve contribuir para o reconhecimento efetivo dos elementos essenciais implementao das cidades sustentveis. O objetivo do desenvolvimento sustentvel constitui o cerne desse dispositivo, mormente pelo fato de que, segundo os prprios termos da Declarao do Rio, esse objetivo est subordinado a determinadas condies, dentre as quais mencionamos, sobretudo, o carter imperativo da imediata erradicao da pobreza, pois todos os Estados devem cooperar na misso essencial de eliminar a pobreza, o que constitui uma condio indispensvel para o desenvolvimento sustentvel...23 e a realizao das condies globais do desenvolvimento como exigncia fundamental de colocao em prtica, uma vez que, a fim de alcanar um desenvolvimento sustentvel e uma melhor qualidade de vida para todos os povos, os Estados devem reduzir e eliminar os modos de produo e de consumo inviveis e promover as polticas demogrficas apropriadas24. Alm desses primeiros elementos essenciais, a realizao efetiva de um desenvolvimento sustentvel repousa em dois aspectos primordiais, a saber: o
22 PRIEUR, M. Droit de lenvironnement. 4. ed. Dalloz, 2001; LAVIEILLE, J.M. Droit International de lEnvironnement. Ed. Ellipses, 1998. 23 Princpio 5 da Declarao do Rio. 24 Princpio 8 da Declarao do Rio.

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reconhecimento e a implementao dos grandes princpios inerentes desenvolvimento sustentvel; e a aplicao efetiva dos direitos fundamentais.

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a) O reconhecimento e a implementao dos grandes princpios do desenvolvimento sustentvel

Trata-se aqui de princpios j reconhecidos nas grandes declaraes25, que so indissociveis do objetivo do desenvolvimento sustentvel, pelo que constituem modalidades de aplicao: os princpios da preveno, da precauo e da participao e o princpio do poluidor-pagador. Sob a perspectiva dos assentamentos humanos, as conferncias de Istambul e Nova York os reconheceram como formas de aplicao da sustentabilidade em toda produo urbana. A preveno, ligada aos riscos conhecidos, deve-se limitar considerao do conjunto de preocupaes ambientais e sociais do meio urbano. A ao preventiva pode, sobretudo, aparecer nos instrumentos prospectivos de gesto, constituindo objeto de avaliaes preliminares26. O princpio da precauo indissocivel da utilizao de tcnicas e materiais necessrios construo e evoluo das cidades, mas tambm aos tipos de atividades que ali se exercem. A gesto dos riscos (industriais ou naturais) constitui um dos maiores desafios da implementao desse princpio. O princpio da participao implica que a gesto das cidades gere informao (reciprocamente do centro s periferias) e, ainda, que essa informao permita o desenvolvimento de um processo participativo conjunto, com base nos princpios humanos que compem a cidade e os bairros, possibilitando, mesmo, que se contestem aes tomadas ou a serem tomadas no meio urbano. O princpio do poluidor-pagador deve permitir, de forma concomitante, uma gesto prvia integrada e a imputao da responsabilidade inerente aos poluidores. Se esse reconhecimento unnime, as condies de sua implementao surgem como mais difceis, impondo-se o desenvolvimento de meios adaptados. Esses princpios gerais podem ser complementados por princpios setoriais como, por exemplo, o princpio de proximidade, no caso da gesto de dejetos, ou os princpios de gesto por bacia e de patrimonializao, no domnio hdrico.

b) A aplicao dos direitos fundamentais inerentes ao meio urbano

Essa perspectiva leva a que se considere a existncia de condies de igualdade entre os seres humanos, em face da produo e do desenvolvimento urbanos, tanto no mbito das zonas rurais como no das zonas urbanizadas. A realizao do objetivo cidades sustentveis repousa aqui sobre um conjunto de condies mnimas: Um acesso facilitado ao patrimnio imobilirio: o solo e o espao necessrios realizao de toda edificao urbana devem ser acessveis a
25 Reconhecidos em um primeiro momento pela Declarao do Rio, esses princpios foram objeto de diversos reconhecimentos constitucionais ou legislativos por vrios Estados. 26 A Unio Europia adotou recentemente a Diretiva 2001/42, de 27 de junho de 2001, relativa avaliao da incidncia de certos planos e programas sobre o meio ambiente, que integra notadamente os domnios da organizao do territrio e do urbanismo. JOCE 21 jul. 2001.

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todos e a cada um. A relao entre apropriao e urbanizao necessariamente conflitante; uma regulao se impe, a fim de que se garanta a cada um a possibilidade de se inserir no processo de urbanizao. Os mais desfavorecidos, como o caso das populaes autctones, devem ter direito a um acesso privilegiado em matria imobiliria. O reconhecimento de um direito moradia como condio preliminar a toda ocupao constitui um segundo pilar da realizao de uma cidade sustentvel. A noo de moradia digna introduzida pelo Direito francs constitui uma ferramenta til nessa empreitada. A qualificao contribui efetivamente para que se determinem as condies materiais desse direito fundamental27. O direito de acesso aos servios pblicos fundamentais, especialmente educao, sade, gua potvel, ao saneamento bsico, aos transportes etc. No se pode efetivamente estabelecer uma cidade sustentvel para todos, se todos os habitantes da cidade no se beneficiarem dos servios essenciais estruturao da malha urbana. Esse direito de acesso permite, igualmente, responder aos direitos humanos fundamentais, levando a uma verdadeira articulao sua com os direitos humanos.

2) A determinao das responsabilidades

Nossas sociedades so, hoje em dia, ao mesmo tempo locais e globais. O exerccio do poder e sua necessria transparncia se inscrevem em um meio complexo. No obstante, as decises pblicas podem contribuir ora para que se garanta, ora para que se retarde a realizao do objetivo das cidades sustentveis. Impende ressaltar, ainda, que h outros agentes que interferem nessa tomada de decises: os agentes econmicos e financeiros, as populaes isoladamente consideradas etc. Devem ser identificadas com clareza as responsabilidades de cada um. Cada vez mais se trata de uma questo de governana. Esse termo, de per si, gera um conjunto de reflexes e de interrogaes28. A governana deve ser bem distinguida, tanto da participao, que por ela determinada, como da gesto, que no passa de um modo de execuo de uma deciso pblica ou um modo operacional de funcionamento de uma organizao privada. E inegvel que a governana faz referncia ao poder e s suas condies de implementao. Definiremos o termo segundo o que foi apresentado no Livro Branco da Unio Europia, no qual a governana constitui "o conjunto de regras, de procedimentos e de prticas afetas ao plano do exerccio do poder...". Podemos concluir, destarte, que a determinao das responsabilidades resulta, ao mesmo tempo, da identificao de um poder supralocal e tambm da afirmao de um poder local efetivo.

27 Artigos 140 e 187 da Lei SRU, de 13 de dezembro de 2000, supramencionada, cujo decreto de aplicao, de 30 de janeiro de 2002, especifica os critrios de moradia digna. 28 Entre as vrias publicaes, a Comisso Europia publicou, em outubro de 2000, um Livro Branco sobre a Governana Europia. O Sistema de Grandes Cidades da Europa publicou, na primavera de 2001, no nmero 13 da revista Eurocities, o artigo intitulado A administrao na Europa: a Unio retomar suas cidades?.

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a) A identificao de um poder supralocal

no nvel internacional e regional que as responsabilidades maiores devem ser identificadas, pois nesses nveis que os efeitos da urbanizao aparecem medida que ela avana. O conjunto de agentes pblicos e privados tem aqui suas responsabilidades: a. em primeiro lugar, os Chefes de Estado e de Governo, tendo em conta o destino das comunidades humanas de quem, em princpio, receberam um mandato, devem exercer suas prerrogativas para direcionar sua administrao s cidades sustentveis. Concerne, igualmente, s diversas estruturas pblicas que contribuem implantao dos projetos de interesse pblico; b. em seguida, os agentes privados. Hodiernamente, so muitos os que dispem de meios muitas vezes superiores aos dos Estados. Da terem eles capacidade de influenciar a evoluo dos territrios, a ocupao do solo e do espao, atentando igualmente para a sua prpria responsabilidade, estabelecida no processo evolutivo em curso. O impacto de determinadas atividades comerciais, industriais ou financeiras poderia dessa forma ser mais bem identificado, tanto no que pertinente evoluo dos espaos urbanos, como dos espaos rurais. Segundo esse entendimento, fica claro que nesse nvel que as condies de realizao das cidades sustentveis podem ser instauradas, que as formas de luta contra a pobreza, assim como a considerao das preocupaes ambientais no meio urbano, podem se converter em realidade. E, ainda, uma verdadeira transparncia dos mecanismos dos poderes, assim como a participao, deve tambm ser exercida nesse nvel.

b) A afirmao de uma gesto local efetiva

no nvel local, onde pode ser verificada a efetividade das condies de implementao das cidades sustentveis, que os desafios esto no limiar do intransponvel e que os meios operacionais de implementao das polticas pblicas sero julgados. Diante disso, podemos deduzir que, de um ponto de vista jurdico, certos elementos caractersticos devem ser desenvolvidos: as decises tomadas pelos poderes locais devem resultar de um amplo processo de participao, de um real processo democrtico; as condies de implantao e de gesto dos servios pblicos devem ser especificadas; a luta contra a violncia e a criminalidade deve ser efetiva; a proteo dos menos favorecidos deve ser assegurada; a gesto integrada e transversal deve ser eficaz; os direitos fundamentais podem ser efetivamente objeto de uma realizao eficaz.

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As condies de exerccio dessas responsabilidades sero, portanto, determinantes para a realizao de cidades sustentveis. A governana, apoiada em um amplo processo de participao, deve conduzir a uma reflexo territorial dos desafios colocados pelo desenvolvimento urbano. Esses dados levam necessria implementao de meios adaptados.

B) Uma implementao adaptada

No se pode falar em cidade sustentvel sem a implementao de um conjunto de condies que respondam aos desafios propostos pela humanidade a si mesma. Duas reflexes preliminares, as quais determinam, mesmo, as condies para as cidades sustentveis, se impem. A primeira delas diz respeito ao crescimento demogrfico da humanidade que, no obstante toda projeo mais ou menos precisa, constitui verdadeiramente um desafio sob a tica do desenvolvimento urbano; a segunda a relativa capacidade dos ecossistemas para suportarem o desenvolvimento da espcie humana e de suas variadas atividades. Tais aspectos aparecem de forma indissocivel de toda abordagem relativa ao desenvolvimento de cidades sustentveis. No obstante o tratamento dessas duas condies preliminares, a perspectiva de concretizao de cidades sustentveis revela a necessidade de despender os meios necessrios e adaptados s exigncias desse objetivo. No que pertine a isso, dois aspectos parecem se impor: em princpio, o desenvolvimento de instrumentos de interveno e, logo, a implementao de meios suficientes.

1) Os instrumentos de interveno
Tal diz respeito a despender os meios de fazer face s dificuldades presentes, colocadas pela urbanizao, assim como os relatrios entre espaos urbanizados e espaos rurais. Em teoria, a maior parte dos Estados fixou um quadro coerente. No entanto, ele diz respeito essencialmente a fazer face a uma realidade, a uma existncia demasiado contrastante. Sob esse ponto de vista, podemos ressaltar dois aspectos, que devem permitir viabilizar as cidades sustentveis: de um lado, uma administrao imobiliria, de outro, uma planificao diferenciada.

a) A administrao imobiliria
A Agenda 21 faz referncia expressa importncia do patrimnio imobilirio, precisando, com efeito, que o acesso aos recursos terrestres um componente essencial dos estilos de vida sustentveis de baixo impacto sobre o meio ambiente. Os recursos terrestres so a base para os sistemas de vida29. O desenvolvimento urbano impe que se administre sua matria-prima: o solo e o espao. A maior parte dos grandes problemas encontrados pelas cidades resulta de ausncia ou de insuficincias em determinada administrao. As populaes menos favorecidas devem ter acesso ao solo e habitao. Variadas tcnicas permitem, hoje em dia, que se administre o patrimnio imobilirio, mas a interveno das autoridades pblicas se impe para que o acesso a esse patrimnio seja garantido. Trata-se igualmente de se permitir a ocupao do
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Agenda 21, Captulo 7, p. 27.

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solo e do espao tendo em conta as necessidades dos diversos grupos sociais, notadamente para que se sejam assegurados direitos fundamentais, tais como o direito habitao ou o direito de acesso aos recursos hdricos. Esse primeiro eixo de interveno impe que se determine o local da propriedade privada em face dos interesses pblicos. Sob esse aspecto, tanto no espao europeu como no francs, as autoridades pblicas tm a capacidade de intervir, para fazer com que sejam privilegiados os interesses coletivos, quer sejam sociais ou ambientais, por exemplo30.

b) Uma planificao diferenciada

Com o fim de regular as questes do presente e antecipar-se ao desenvolvimento urbano, buscando igualmente favorecer o surgimento de cidades sustentveis, salientamos a planificao como um instrumento de gesto, distinguindo a planificao estratgica da gesto operacional. Segundo esse ponto de vista, a planificao estratgica deve contribuir para determinar, num perodo de 15 a 20 anos, as condies fundamentais do desenvolvimento urbano, integrando outras planificaes setoriais num espao geogrfico que cobre uma rea urbana e sua zona de influncia. Ao mesmo tempo, a planificao operacional, com um aporte regulamentar mais preciso, deve constituir, no mbito de uma ou de vrias cidades, um instrumento determinante de condies prticas de utilizao do solo e do espao. Na Frana, por exemplo, o esquema de coerncia territorial e o plano local de urbanismo, que resultam da lei de solidariedade e de restaurao urbana, parecem responder a essas exigncias. Em nvel local, uma das dificuldades maiores consiste na necessria articulao entre as diversas planificaes que afetam o campo do urbano. Num plano alm do urbanismo, as planificaes dos transportes, da gua, do saneamento, dos esgotos, aparecem cada vez mais indissociveis.

2) Os meios suficientes
No pode existir cidade sustentvel sem que se tenha conseguido vencer os desafios. Sob esse ponto de vista e apesar das orientaes estabelecidas na Rio 92 (7% do PIB), a ajuda ao desenvolvimento fornecida pelos pases ditos desenvolvidos aos pases em vias de desenvolvimento tornou-se insignificante. Resta claro que a implementao de cidades sustentveis repousa sobre uma mobilizao efetiva de um conjunto de meios, entre os quais mencionaremos: em primeiro lugar, os meios humanos, pois o homem, por sua formao e informao, est no centro do processo de elaborao da cidade sustentvel. Trata-se aqui da capacidade de se mobilizar o conjunto de agentes, no qual se incluem os menos favorecidos e os mais fracos, tendendo a um processo participativo mais profundo, o que supe preliminarmente que se possa reforar a capacidade humana;

30 Vrias tcnicas do Direito do Urbanismo permitem que se assegure essa administrao imobiliria: a mais extrema a expropriao, no entanto a constituio de reservas imobilirias, o direito de preempo, a identificao de locais reservados ou a instaurao de servides podem tambm contribuir.

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 os meios financeiros. Eles so necessrios, no entanto demonstram-se insuficientes. Mediante a constituio de fundos, pela mobilizao de recursos pblicos e privados, trata-se de orientar esses meios na direo de aes verdadeiramente sustentveis. Trata-se, antes, de reforar a solidariedade internacional entre os Estados que no dispem de meios equivalentes, e tambm de encorajar as prticas sustentveis por meio de programas e financiamentos (organizao do espao urbano, servios pblicos, construes etc.); os meios tecnolgicos tambm, pois o desenvolvimento sustentvel das cidades exige uma cooperao aprofundada medida que se faz necessria a construo de edifcios, a implementao de servios pblicos e de infraestruturas que respondam a critrios precisos, a uma lgica integrada de funcionamento. Os materiais utilizados, a organizao e o funcionamento dos servios devem integrar as prticas sustentveis j testadas. A mobilizao dos meios para atender ao objetivo de cidades sustentveis deve tambm repousar na identificao de prticas e de meios existentes, que respondam aos critrios do desenvolvimento sustentvel. Determinadas prticas tradicionais ou autctones respondem efetivamente a essas exigncias, ou no so valorizadas. Ainda assim, a gesto dos recursos (gua, solo), a produo de energia, a prtica e o desenvolvimento dos transportes poderiam ser mais bem integrados na perspectiva de cidades sustentveis.

IV Concluso
H, hoje em dia, um sem-nmero de iniciativas jurdicas pouco eficazes no que concerne gesto das cidades sustentveis. De fato, somente o CNUEH tem permisso para produzir textos globais. No entanto, do ponto de vista jurdico, destaca-se claramente: no plano internacional, as questes relativas cidade sustentvel podem ser objeto de uma formulao mais precisa, notadamente direcionada aos objetivos de eliminao da pobreza; devemos tambm nos interrogar sobre a capacidade de nossas sociedades de produzirem tambm um direito sustentvel. Essa questo deve ser colocada, pois o direito constitui tambm um dos elementos determinantes da concretizao das cidades sustentveis. Trata-se de buscar como o desenvolvimento sustentvel das cidades pode encontrar uma formalizao que responda de forma pertinente a objetivos precisos. Em efeito, a produo sustentvel do direito pode render-se caracterstica em princpio pouco sustentvel dos mandatos eleitorais; enfim, podemos constatar que se a produo normativa efetivamente abundante, tanto em nvel local como global, sua aplicao que coloca dvidas em face dos objetivos desenvolvidos. Segundo a perspectiva da Conferncia de Johannesburgo, trata-se bem de buscar como tornar prtica e efetiva essa produo terica, especialmente: o direito habitao;

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 o direito de acesso ao patrimnio imobilirio; o direito de acesso aos servios pblicos; a obrigao de realizarem-se construes sustentveis. Nesse quadro, os juristas tm responsabilidades na produo e na aplicao de um direito que contribua para o surgimento de verdadeiras cidades sustentveis. E, mais, nessa implantao, o Poder Judicirio tem um papel singular, especialmente por fazer com que o homem seja realmente um destinatrio de direitos, no de meras palavras. Ser utpico invocar-se o bem-estar e a dignidade humana? A pobreza, notadamente um produto revelado pelo desenvolvimento insustentvel da urbanizao, ligado ao desrespeito aos direitos fundamentais e degradao do meio ambiente, impe que se tomem decises urgentes e pragmticas no plano poltico. As responsabilidades das geraes no poder so, a esse ttulo, extremamente pesadas. Contribuamos, portanto, com o direito de seres humanos viverem dignamente no local onde escolheram para tanto, sem que se vejam obrigados a migrar, na busca de sua dignidade. A partir da poder-se- falar em uma perspectiva de cidades sustentveis.

SUMRIO

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