A IMPORTNCIA DO CONTROLE INTERNO MUNICIPAL NO COMBATE AOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

Gizelda Lustosa Rocha e Antnia Gonalves da Silva 1

Resumo: Com a promulgao, em 17 de maro de 1964, da Lei Complementar n. 4.320, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos, foi estabelecido que o controle da execuo oramentria e financeira da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal deveria ser exercido pelos Poderes Legislativo e Executivo, mediante controles externo e interno, respectivamente. Esse entendimento foi reafirmado pelo art. 70, da Constituio Federal de 1988. Objetivando a se ajustarem nova sistemtica contbil introduzida atravs daquela legislao, as trs esferas da Administrao Pblica Brasileira foram obrigadas a criarem naquela poca certa forma de controle interno. Observa-se que ao longo do tempo, o conceito de controle interno vem sendo entendido como auditoria e no como um conjunto de funes integradas.

Palavras-chave: Polticas Pblicas. Lixo. Floriano

1 INTRODUO

Sabe-se que na Administrao empresarial o controle exercido e imposto pelo empresrio, enquanto na Administrao Pblica a funo controle exercida em decorrncia de exigncias legais. A importncia do controle na Administrao Pblica brasileira passou a ser destacada, principalmente, com a Reforma Administrativa de 1967, consoante o artigo 6. do Decreto-lei n. 200/67, que coloca o controle, ao lado do planejamento, entre os cinco principais princpios fundamentais que norteiam a atividade pblica. A Lei n. 4.320/64 estabeleceu que o controle da execuo oramentria e financeira da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal ser exercidos pelos Podres Legislativo e Executivo, mediante controles internos e externos, respectivamente. Tal entendimento foi reafirmado pelo artigo n. 70, da Constituio Federal Brasileira, de 1988.
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Alunas do curso de Especializao em Gesto Pblica do Centro de Educao Distncia da Universidade Federal do Piau.

A busca pela eficincia na gesto pblica brasileira e pelo equilbrio fiscal nas contas pblicas ganhou impulso no incio de 1993. A partir de ento, os governantes passaram terem passaram a ter maior preocupao com o Controle na Administrao Pblica o que implica em se afirmar na importncia do controle das finanas pblicas nacionais. Neste sentido, pergunta-se: Qual a importncia do controle interno municipal combate aos atos de improbidade administrativa? Neste artigo pretende-se mostrar a importncia do controle interno para a administrao pblica municipal. Para atingir tal objetivo realizou-se uma pesquisa bibliogrfica. A bibliografia est fundamentada na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, Constituio Federal de 1988. 2 REFERENCIAL TERICO Na nova perspectiva de uma Administrao Pblica responsvel, com o advento cultural trazido tona pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o Controle Interno exerce papel preponderante. O Controle Interno, dentro da perspectiva que realmente deve ser encarado, ou seja, mais que um antigo dispositivo legal previsto ferramenta imprescindvel para o exerccio eficaz de uma administrao, colaborando ativamente para o cumprimento dos Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. Jos dos Santos Carvalho Filho (2006, p, 6) diz que administrar gerir algo para determinado fim ou objetivo. Em outras palavras, engloba o planejamento, o comando, a fiscalizao e a execuo de atividades, seja ela de interesse pblico ou de interesse privado. Verifica-se, portanto, que a atividade de administrar precedida de uma vontade do agente legitimado para tal conduta. No caso da Administrao Pblica a vontade decorre da lei que fixa finalidade a ser perseguida pelo administrador.

Ainda de acordo com Carvalho Filho (2006, p, 7), o verbo administrar indica gerir, zelar, enfim, uma ao dinmica de superviso. O adjetivo pblica pode significar no s algo ligado ao Poder Pblico, como tambm coletividade ou ao pblico em geral. Di Pietro (2004, p, 91) afirma que
a Administrao Pblica pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos, e subjetivamente como o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado.

O mesmo autor ressalta que a Administrao Pblica pode ter dois sentidos, quais sejam, um subjetivo e outro objetivo:

Basicamente, so dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expresso Administrao Pblica: a) em sentido subjetivo, formal ou orgnico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer uma das funes em que se triparte a atividade estatal: a funo administrativa; b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administrao pblica a prpria funo administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo.

Analisando os sentidos subjetivo e objetivo, verifica-se, quanto ao primeiro, que, considerando os sujeitos que exercem a atividade administrativa, a Administrao Pblica abrange todos os entes aos quais a lei atribui o exerccio dessa funo. Deve-se ressaltar que no se pode confundir, sob o aspecto subjetivo, a funo administrativa com os rgos dos diferentes Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio). necessrio, para no confundir, por em evidncia a funo administrativa em si, e no o Poder em que ela exercida

2.1 PRINCPIOS NORTEADORES DA ADMINISTRAO PBLICA A atual Constituio consagrou, em seu artigo 170, um modelo econmico, baseado na liberdade de iniciativa, com tendncias nitidamente reducionistas em relao ao intervencionismo estatal. J o artigo 36 da Constituio Federal dispe:
A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios deve obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. (BRASIL, 1998, p, 44)

Legalidade Se em direito privado tem-se o princpio da autonomia da vontade, sendo o ordenamento jurdico limite da ao do particular, em direito pblico prevalece o princpio da legalidade. A no observncia de preceito jurdico no s invalida o ato praticado, bem como sujeita o administrador pblico responsabilidade disciplinar, civil e criminal. Ainda, sobre este princpio, Hely Lopes Meirelles (1987, p. 60) diz:
As leis administrativas sos normalmente, de ardem pblicas e seus preceitos no podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatrios, uma vez que contm verdadeiros poderesdeveres irrelegveis pelos agentes pblicos. Por outras palavras, a, natureza da funo pblica e a finalidade de Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impem. Tais poderes, conferidos, Administrao Pblica para serem utilizados em benefcio da coletividade, no podem ser renunciados ou descumpridas pelo administrador, sem ofensa ao bem comum, que a supremo e nica objetivo de toda ao Administrativa.

Impessoalidade Segundo Moreira Neto (1970, p, 1970): Tambm denominado princpio da isonomia ou da generalidade, prescreve que "todos so iguais perante, o ordenar jurdico e, por conseqncia, perante o Estado." invlido, portanto, o ato administrativo que, determine tratamento diferenciado, sem amparo em uma norma jurdica.

A importncia deste princpio ressalta quando se trata de concursos pblicos e licitaes (artigo 37, XXI, CF). Moralidade O princpio da moralidade, sistematizado por Hauriou, baseia-se em uma moral jurdica. Hely Lopes Meirelles, citando Hauriou (MEIRELES, 1987, .P, 62), explcita que a moral jurdica "conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior de Administrao. Em seguida, continua: 'Atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua, conduta. Assim, no ter de decidir somente entre o legal e a ilegal, o justo, e o injusto, mas, tambm, entre o honesto e o desonesto. Este princpio guarda estreita relao com o conceito de bom administrador, inspirador da confiana do administrado. (MEIRELLES, 1987, p, 62). Este princpio, tambm, mereceu destaque constitucional no s no artigo 37, caput , como em seu 4: "os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos Polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel". Publicidade Por envolver interesse pblico, os atos do Poder Pblico devem revestir-se da maior publicidade possvel. Os administrados ho de ter cincia dos atos praticados pelos administradores. Este princpio acha-se delimitado no artigo 37, 1, determinante do carter educativo, informativo, orientador, porm, nunca promocional de autoridades ou servidores pblicos. Conforme afirma Mello (1999, p. 84), no se admite em um Estado Democrtico de Direito, onde o poder exercido em nome do povo, que este fique privado das informaes quanto gesto da coisa pblica. Na mesma linha, Canotilho (1998. p. 481) aduz que "a idia de democracia administrativa aponta

no s para um direito de acesso aos arquivos e registros pblicos para a defesa dos direitos individuais, mas tambm para um direito de saber". Segundo Ferraz (2001, p. 83-84):
O princpio da publicidade prprio do Estado Democrtico. Reza o art. 1, pargrafo nico, da Constituio Federal de 1988 que o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes. Pertencendo o poder ao povo, este no poder ficar privado de informaes concernentes ao agir da Administrao Pblica. Logo, aquele que atua e decide na qualidade de representante do povo, tem o dever acentuado de dar satisfao dos seus atos. O princpio da publicidade - aplicado a todos os poderes em todos os nveis de governo - fundamenta-se na necessidade de transparncia da atuao administrativa que dever prestar informaes aos administrados sobre seus fatos, decises e contratos, como forma de garantir a segurana jurdica dos membros da coletividade quanto aos seus direitos. O sigilo no mbito administrativo, salvo excees justificveis, serve apenas para promover o contrabando de informaes privilegiadas.

Pazaglini (2000, p. 30) diz que este princpio impe a ampla divulgao dos atos administrativos permitindo o controle interno e externo da gesto administrativa. Eficincia Para Arajo (2001, p. 267) o princpio da eficincia, outrora implcito em nosso sistema constitucional, tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude de alterao introduzida pela Emenda Constitucional n. 19. evidente que um sistema balizado pelos princpios da moralidade de um lado, e da finalidade, de outro, no poderia admitir a ineficincia administrativa. Bem por isso, a Emenda n. 19, no ponto, no trouxe alteraes no regime constitucional da Administrao Pblica, mas, como dito, s explicitou um comando at ento implcito. Eficincia no um conceito jurdico, mas econmico. No qualifica normas, qualifica atividades. Numa idia muito geral, eficincia significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfao das necessidades pblicas importam em relao ao grau de utilidade alcanado. Assim, o princpio da eficincia, orienta a atividade administrativa no sentido de

conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecuo do maior benefcio com o menor custo possvel. Discorrendo sobre o tema, sumaria Meirelles (1987, p. 63): Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. De incio, parece de todo natural reconhecer que a idia de eficincia jamais poder ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa Lei Maior, se o poder Pblico no vier, em padres de razoabilidade, a aproveitar da melhor forma possvel todos os recursos humanos, materiais, tcnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no exerccio regular de suas competncias. Neste sentido, observa Cardozo (1999, p. 150):
Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o aproveitamento mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os nveis, ao longo da realizao de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento mximo das potencialidades existentes. Mas no s. Em seu sentido jurdico, a expresso, que consideramos correta, tambm deve abarcar a idia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta o universo possvel de atendimento das necessidades existentes e os meios disponveis.

Tem-se, pois, que a idia de eficincia administrativa no deve ser apenas limitada ao razovel aproveitamento dos meios e recursos colocados disposio dos agentes pblicos. Deve ser construda tambm pela adequao lgica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos, e pela relao apropriada desses resultados com as necessidades pblicas existentes.

3 CONSIDERAES FINAIS A Administrao de uma entidade pblica ou privada exercida atravs de aes coordenadas e planejadas, denominadas de funes administrativas. Estas funes, segundo Fayol, apud Reis (2000), so a previso, a organizao, a coordenao, a direo e o controle. A funo do controle indispensvel para acompanhar a execuo de programas e apontar suas falhas e desvios; velar pela boa utilizao, manuteno e guarda dos bens patrimoniais; verificar a perfeita aplicao das normas e princpios adotados e constatar a veracidade das operaes realizadas. A funo do controle exige a ateno da Administrao voltada para a execuo de planos e programas, para que metas e objetivos previamente delineados sejam atingidos. Observe-se que a funo de controle est intimamente relacionada com a Administrao que, ao exercer aquela funo, analisa e avalia os resultados obtidos, compara-os com o que foi planejado ou previsto, objetivando verificar os resultados e sanar possveis falhas que possam ter ocorrido. Como qualquer atividade administrativa, o controle precisa ser planejado considerando as peculiaridades da entidade tais como: objetivos; forma e origem jurdica; dimenso; e volume e natureza das operaes.

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