Microcreditolcg 2289 e

Polticas municipales de microcrdito
CEPAL

Un instrumento para la dinamizacin de los sistemas productivos locales. Estudios de caso en Amrica Latina
Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo
Compiladores
COOPERAZIONE I T A L I A N A
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile, marzo de 2006
CEPAL
Libros de la CEPAL
89
El presente libro ha sido preparado en el marco del proyecto CEPAL-Gobierno de Italia Movilizacin de los recursos locales mediante el microcrdito y oportunidades para la gestin de servicios urbanos (ITA/02/047).
Diseo de portada: lvaro Muoz Publicacin de las Naciones Unidas ISBN: 92-1-322792-2 LC/G.2286-P N de venta: S.06.II.G.16 Copyright Naciones Unidas, marzo de 2006. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
ndice
Resumen Abstract Presentacin I. El microcrdito: un instrumento para fortalecer las capacidades productivas locales Paola Foschiatto Giovanni Stumpo A. B. C. D. Introduccin Las mype y el microcrdito El papel del Estado y las intervenciones pblicas Utilizacin del microcrdito en el mbito de las polticas pblicas dirigidas a los sistemas productivos locales: oportunidades y desafos E. Estudios de caso: un esquema de anlisis 1. Entorno 2. Proyecto 3. Caractersticas 4. Desempeo 5. Fortalezas y debilidades Bibliografa
13 15 17 21 21 24 28
31 34 35 36 36 36 36 37 39 39
II.
El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) Nstor Bercovich A. Introduccin
CEPAL
Contexto 1. La estructura socioeconmica y las micro pequeas empresas (mype) en la Ciudad de Buenos Aires 2. Un panorama general de la oferta y la demanda de microcrdito en Argentina y la Ciudad de Buenos Aires 3. Programas pblicos y mixtos de microcrdito C. Polticas de desarrollo local e instituciones pblicas de apoyo a las micro y pequeas empresas (mype) en la Ciudad de Buenos Aires 1. Las polticas de desarrollo local adoptadas a partir del ao 2000 2. La direccin general de microemprendimientos (DGM) 3. El centro de apoyo a la microempresa (CAM) D. El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) en accin 1. Asistencia tcnica 2. Capacitacin 3. Microcrditos Encuesta a beneciarios de crdito 4. Fomento de prcticas asociativas E. Conclusiones 1. El CAM como programa pblico de microcrdito 2. El CAM como centro integrado de servicios a las mype 3. El CAM como programa de microcrdito empresarial 4. El CAM como centro de promocin e incubacin de nuevos proyectos 5. Algunos desafos identicados en el funcionamiento del CAM 6. La originalidad del CAM como programa de microcrdito Bibliografa Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 III. Blusol, el Banco do Povo de Blumenau Nstor Bercovich A. B. Introduccin Microcrdito y polticas pblicas en Brasil 1. Algunas de las principales iniciativas no pblicas de microcrdito
B.
41 41 44 48
52 52 55 58 64 64 65 67 72 74 76 76 79 80 81 82 82 85 87 88 89 91 91 94 96
2. Las iniciativas pblicas de promocin del microcrdito 97 3. Los Bancos do Povo como iniciativas innovadoras de gobiernos locales 99 C. La experiencia de Blusol 101 1. El desarrollo socioeconmico de Blumenau 101 2. Polticas e instituciones de apoyo a la pequea empresa en Blumenau 103 3. Surgimiento de Blusol 107 4. Servicios ofrecidos por Blusol y modalidad de operacin 109 5. Desempeo de Blusol 111 6. Articulacin de Blusol con otras iniciativas de apoyo a la microempresa 112 7. Blusol en accin: una encuesta a beneciarios 113 8. Claros y oscuros de la accin de Blusol 123 D. Conclusiones 128 Bibliografa 133 Anexo 1 134 Anexo 2 135 IV. Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO) Celso Garrido A. B. Introduccin Elementos de contexto 1. El contexto socioeconmico de Mxico, D.F. 2. Las polticas nacionales dirigidas a la mipyme y su nanciamiento El FONDESO: ubicacin institucional, concepto y estrategia 1. Ubicacin institucional del FONDESO en el contexto de la Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO) 2. Objetivos, concepto y estrategia del FONDESO Programas de FONDESO y promocin de la actividad empresarial local 1. Informacin general sobre los programas de nanciamiento 2. Programa de microcrditos para el autoempleo 3. Programas y servicios del FONDESO orientados a la promocin de las mipymes en Mxico, D.F. Conclusiones 137 137 141 141 153 162 162 165 173 175 176 180 197
C.
D.
E.
CEPAL
Bibliografa Anexo 1 Anexo 2 V. Anlisis comparativo de los modelos de crdito Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo A. Introduccin B. Entorno y objetivos estratgicos C. Las distintas metodologas de intervencin D. La sostenibilidad del programa E. Conclusiones Bibliografa
200 201 202 211 211 214 217 223 228 236
Indice de cuadros y grcos
Cuadros
Centro de apoyo a la microempresa (Cam): Crditos otorgados, 67 1998-junio del 2003 II.2 Centro de apoyo a la microempresa (Cam): Crditos otorgados segn rubros, 2001-2002 70 III.1 Blumenau: Distribucin de establecimientos por tamao, segn 102 sectores de actividad, 1998 III.2 Blumenau: Establecimientos que ocupan hasta 10 empleados, 2003 103 III.3 Posibilidades de los emprendedores visitados de acceder al sistema tradicional de crdito 116 III.4 Situacin relativa de los emprendimientos (Total de Encuestados), 117 en relacin con el momento en que se solicit el primer crdito III.5 Utilidad de los servicios de blusol segn la opinin de sus clientes (total de encuestados) 117 III.6 Emprendimientos en dicultades: motivos declarados 118 III.7 Problemas que enfrentan los emprendedores visitados 119 III.8 Apoyos solicitados por los emprendedores (total de encuestados), clasicados segn categora 119 III.9 Instituciones contactadas por los emprendedores visitados 120 III.10 Iniciativas cooperativas de los emprendedores visitados 121 III.11 Clasicacin de los microemprendimientos segn grado de 123 aislamiento IV.1 Comparacin entre algunos pases de Amrica Latina y el Distrito Federal de Mxico 142 IV.2 Inversin extranjera directa a escala nacional y en el 143 Distrito Federal de Mxico IV.3 Indicadores de ocupacin en el Distrito Federal de Mxico 145 IV.4 Poblacin segn grados de marginacin 145 IV.5 Establecimientos y empleo en el Distrito Federal de Mxico, 148 total y por tamaos IV.6 Establecimientos y empleo en el Distrito Federal de Mxico por sectores de actividad 148 IV.7 Establecimientos y empleo en el Distrito Federal de Mxico, por tamaos y sectores de actividad 149 II.1
10
CEPAL
IV.8 IV.9 IV.10
IV.11 IV.12 IV.13 IV.14 IV.15
IV.16 IV.17 IV.18 IV.19 IV.20 V.1 V.2 V.3 V.4
Programas de la Secretara de Desarrollo Econmico 163 Principales instrumentos de promocin empresarial utilizados 163 por la Secretara de Desarrollo Econmico a nivel general Datos generales sobre los programas de nanciamiento del fondo para el desarrollo social de la ciudad de Mxico, 2001-junio del 2004 175 Operaciones del Programa de Microcrdito para el autoempleo, 178 2001-2006 Percepcin del impacto generado por el programa de microcrdito 180 Ejercicio del programa de apoyo a las micro y pequeas empresas, 182 2001 a Junio del 2004 Presupuesto para el programa de apoyo a las micro y pequeas 183 empresas, 2004-2006 Distribucin de crditos a las micro y pequeas empresas segn sectores de actividad a nivel delegacional y por delegaciones polticas, 2001-2002 185 Operaciones del Programa de Fondos de Garanta, 2003 188 Elementos para caracterizar los Centros de Vinculacin 190 Empresarial Asesora en los Centros de Vinculacin Empresarial, 191 2002 y 2003 Distibucin de los entrevistados segn sectores de actividad 194 Rangos de los crditos asignados en el conjunto de las 194 102 entidades de la muestra Caractersticas de las experiencias consideradas 213 Los objetivos polticos de los programas de microcrdito deben 216 orientarse segn las necesidades y potenciales del entorno Ejemplos de conictos entre la oferta de servicios y la 226 sostenibilidad Etapas de un programa de microcrdito 234
Grcos
II.1 IV.1 IV.2 La insercin funcional de la Direccin General de Microemprendimientos (DGM) Variacin del producto interno bruto nacional y del Distrito Federal de mxico, 1994-2002 Tasa trimestral de desempleo abierto nacional y en el Distrito Federal de Mxico, 19902003
56 143 144
11
IV.3 IV.4 IV.5 IV.6 IV.7 IV.8 IV.9 IV.10 IV.11 IV.12 IV.13 IV.14 V.1
Financiamiento de la banca comercial y de desarrollo al sector privado, 1990-2002 Opciones de nanciamiento segun tamao de empresas, 19982002 Estructura orgnica de la Secretara de Desarrollo Econmico del Gobierno del Distrito Federal Estrategia de Financiamiento Sostenible Pirmide de Programas de Financiamiento Matriz de servicios nancieros y no nancieros Estructura orgnica del Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico Programas y servicios del fondo para el desarrollo social de la Ciudad de Mxico Distribucin de microcrditos segn gnero del acreditado Distribucin de microcrditos segn sectores de actividad Distribucin de crditoS a micro y pequeas empresas segn sectores de actividad Distribucin de crditos a micro y pequeas empresas segn grupos de destino Acciones integradas y sostenibilidad nanciera
150 152 165 168 169 171 172 174 179 179 184 184 224
12
CEPAL
13
Resumen
A lo largo de la ltima dcada ha aumentado el inters de las instituciones pblicas por incorporar el microcrdito como instrumento de lucha contra la pobreza y dinamizacin de los circuitos econmicos basados en empresas de menor tamao relativo. En el presente libro se analizan tres casos, en Argentina, Brasil y Mxico, en los cuales los gobiernos locales han impulsado programas de microcrdito con diferentes estructuras organizativas, modalidades de intervencin y niveles de participacin de las instituciones pblicas, pero que tienen en comn la nalidad de emplear el microcrdito para dinamizar la estructura productiva local. Mediante estos programas, y concretamente de la integracin del microcrdito con otras medidas de asistencia a las empresas, los gobiernos municipales se proponen contribuir al desarrollo de los sistemas productivos locales basados en micro y pequeas empresas. Estos casos son analizados tambin en forma comparativa, con vistas a reexionar sobre las fortalezas y debilidades que presentan, intentando ofrecer elementos que puedan ser tomados en consideracin al denir estrategias de dinamizacin del tejido productivo local. En la investigacin se ha apreciado que las caractersticas especcas del entorno productivo y las necesidades del grupo destinatario son factores importantes para la denicin tanto de los objetivos estratgicos como de las herramientas necesarias para su consecucin. Factores como las caractersticas del sector empresarial local, la demanda y oferta nanciera, la existencia de sectores socioeconmicos muy dbiles y la estabilidad poltica de los gobiernos locales inuyen en el diseo y la puesta en marcha de los proyectos de micronanzas.
14
CEPAL
En relacin con las modalidades de intervencin y formas organizativas, otros elementos considerados en el estudio, se ha observado que hay variadas opciones, que abarcan desde un programa integrado ejecutado directamente por una municipalidad hasta un banco con participacin pblica. Un fenmeno importante que vale la pena destacar es la necesidad de coordinar medidas en distintas reas de fomento de las mypes, puesto que estas empresas, adems del acceso al crdito, tambin necesitan en general recibir ayuda en materia de capacitacin, asistencia tcnica, comercializacin y tecnologa, entre otras. En este sentido, la modalidad de ejecucin de un programa integrado, que incluye distintas reas de accin, puede ofrecer ventajas en trminos de costos de informacin, dado que estamos en presencia de una estructura jerrquica en la cual un solo equipo puede tener acceso a todos los datos relevantes sobre las distintas reas de accin y los beneciarios. Por otra parte, una estructura de este tipo tiene tambin costos de coordinacin (y operativos), que pueden ser elevados y conducir a un incremento notable de los costos administrativos del programa, que hace difcil (o simplemente imposible) su sostenibilidad nanciera. Esto signica que la eleccin de esta modalidad de operacin depender de los resultados esperados en trminos de dinamizacin del tejido productivo local (los que, de todos modos, tendrn que ser evaluados en lo que respecta a los efectos). En denitiva, la modicacin resultante de la estructura productiva en trminos de productividad de las empresas, generacin de empleo y creacin de nuevas unidades productivas competitivas son los elementos que pueden justicar la adopcin de un programa integrado.
15
Abstract
Over the past decade, public institutions have become more interested in adopting microcredit as a tool to combat poverty and boost economic circuits based on relatively small enterprises. Three case studies are analysed in this book, in Argentina, Brazil and Mexico, where local governments have initiated microcredit programmes with different organizational structures, methods of intervention and levels of participation of public institutions. They all have in common the aim of using microcredit to boost the local production structure. Through these programmes, and specically by integrating microcredit with other means of assisting enterprises, the aim of the municipal governments is to contribute to the development of local production systems based on micro- and small enterprises. There is also a comparative analysis of these cases, in order to reect on their strengths and weaknesses, in an attempt to offer elements for consideration when dening strategies to boost the local productive fabric. This research has shown that the specic characteristics of the production environment and the needs of the target group are important factors for the denition of both the strategic goals and the tools needed in order to achieve them. The characteristics of the local business sector, nancial supply and demand, the existence of very weak socioeconomic groups and the political stability of local governments are factors which inuence the design and implementation of micronance projects. As for the other aspects considered in the study, intervention methods and organizational forms, various options have been observed,
16
CEPAL
ranging from an integrated programme implemented directly by a municipality to a bank with public participation. One important aspect is the need to coordinate measures in different areas for supporting micro- and small enterprises, as, in addition to access to credit, such enterprises generally also need help with training, technical assistance, marketing and technology and other areas. In this context, the implementation method of an integrated programme covering a number of areas could offer advantages in terms of information costs, as in the case of a hierarchical structure, one team can have access to all the relevant data on the various areas of action and the beneciaries. A structure of this type also has coordination (and operational) costs which may be high and may signicantly increase the administrative costs of the programme, making it difcult (or even impossible) to achieve nancial sustainability. The mode of operation should therefore be chosen according to the results expected in terms of boosting the local productive fabric (which will in any case have to be evaluated in terms of effects). The adoption of an integrated programme might be justied, depending on the resulting change in the productive structure in terms of productivity of the enterprises, job creation and the creation of new competitive production units.
17
Presentacin
En la ltima dcada el microcrdito ha ido adquiriendo una importancia cada vez mayor como instrumento para el desarrollo de sectores sociales de bajos recursos, que suelen estar excluidos de los circuitos bancarios formales en los pases de la regin. Si bien se trata de una herramienta surgida por iniciativa de instituciones privadas como organizaciones no gubernamentales e instituciones de micronanza, el microcrdito ha sido incorporado tambin a las estrategias pblicas dirigidas a las microempresas. En efecto, en los ltimos aos se observa que van en aumento las polticas municipales mediante las cuales, y a travs de programas de microcrdito, se procura fomentar el desarrollo de micro y pequeas empresas en el marco de una estrategia destinada al fortalecimiento de la capacidad productiva local. Estas iniciativas van ms all de la lgica de asistencialismo que en el pasado ha caracterizado las intervenciones pblicas orientadas a los sectores de menores recursos y responden al propsito de desarrollar unidades productivas de menor tamao relativo, que puedan aportar ms fcilmente al crecimiento y bienestar de los territorios en los que operan. En el libro se analizan tres casos, en Argentina, Brasil y Mxico, en los cuales gobiernos locales han impulsado programas de microcrdito con diferentes estructuras organizativas, modalidades de intervencin y niveles de participacin de las instituciones pblicas, pero que tienen en comn la nalidad de utilizar el microcrdito para dinamizar la estructura productiva local. Las investigaciones realizadas por CEPAL han puesto en evidencia que las micro y pequeas empresas presentan un conjunto de problemas
18
CEPAL
que obstaculizan su crecimiento y que abarcan desde el limitado acceso a los mercados de crdito, tecnologa y recursos humanos hasta la dicultad para desarrollar proyectos asociativos que sean competitivos. Esto signica que el acceso a los mercados nancieros es solo uno de los problemas que enfrentan estas empresas, por lo que se hace necesario coordinar medidas para mejorar su capacidad productiva y competitividad. Las micro y pequeas empresas necesitan apoyo especco e intensivo en trminos de servicios reales de asistencia tcnica y capacitacin, condiciones necesarias para transformar estas unidades productivas en sujetos conables para acceder a los servicios nancieros y al mercado crediticio. La combinacin de estos dos elementos (servicios reales y crdito) suele ser un aspecto clave para el mejoramiento de la eciencia y la productividad que necesitan las empresas de menor tamao para poder operar con xito en el mercado y contribuir al desarrollo de su territorio. Al mismo tiempo, mediante la integracin del microcrdito y otras formas de asistencia a las empresas (formacin de recursos humanos y apoyo a la generacin de redes, entre otros, como ocurre en dos de los estudios de caso analizados en el libro) se puede realzar la capacidad de las unidades productivas para ejecutar satisfactoriamente sus proyectos. Esto, a su vez, permite mejorar la capacidad de devolver los prstamos recibidos y, por consiguiente, eleva la posibilidad de que el programa municipal ample su cobertura a un nmero cada vez mayor de beneciarios. En los estudios de caso presentados en el libro, as como en el anlisis comparativo que se realiza en el ltimo captulo, queda en evidencia que el diseo y la implementacin de estos programas municipales plantean algunos interrogantes. Estos estn relacionados con la tensin que existe entre la autosostenibilidad nanciera de los programas y la necesidad de proveer servicios de asistencia tcnica y capacitacin a las empresas que, junto con el crdito, les permitan incrementar la productividad en la medida necesaria para competir en el mercado. Si los costos asociados a estos servicios se trasmiten a las empresas (por ejemplo, mediante el alza de la tasa de inters), se corre el riesgo de excluir de la nanciacin a proyectos potencialmente exitosos, en particular en el caso de las empresas nuevas. Por otra parte, si los programas municipales asumen el costo de estos servicios reales, la posibilidad de que las empresas lleguen a ser autosostenibles desde el punto de vista nanciero puede verse limitada. Estos temas aparecen con claridad en los estudios de caso y son analizados en profundidad en el ltimo captulo, en el cual se plantea la necesidad de considerar estos casos de programas municipales no solo, y no tanto, desde el punto de vista de la sostenibilidad nanciera, sino
19
ms bien tomando en consideracin su sostenibilidad institucional, es decir la capacidad de los programas de asegurar su continuidad a lo largo del tiempo. Esto depende en gran medida de la eciencia que muestren los programas en la gestin de los recursos nancieros disponibles y la ecacia en relacin con sus objetivos ms generales de dinamizacin del tejido productivo local. Para evitar prcticas que den origen a gastos pblicos sin reales benecios en trminos de sostenibilidad del crecimiento de sistemas productivos locales es necesario que se adopten modalidades ecientes de gestin de los fondos crediticios disponibles simultneamente a la medicin y evaluacin de los resultados sustantivos que los programas han aportado en trminos de empleo, productividad, valor agregado y competitividad de las empresas. En la medida en que las administraciones pblicas locales sean capaces de incorporar estos elementos en el diseo y la ejecucin de programas de microcrdito, estos podrn convertirse en una contribucin cada vez ms importante a las estrategias destinadas a la valorizacin de los recursos y el crecimiento de los territorios en que operan. Estoy convencido que este libro de la CEPAL es un aporte signicativo a la tarea de movilizacin de recursos locales en apoyo de las microempresas, que constituyen un elemento crucial para un desarrollo inclusivo y sustentable.
Jos Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
20
CEPAL
21
Captulo I
El microcrdito: un instrumento para fortalecer las capacidades productivas locales
Paola Foschiatto Giovanni Stumpo
A.
Introduccin1
La importante relacin que existe entre la esfera de accin social y el mbito econmico ha sido explcitamente subrayada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en su Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD, 1996), en el que se plantea que para los encargados de formular las polticas en cada pas el objetivo fundamental tiene que ser el fortalecimiento de los vnculos entre crecimiento econmico y desarrollo humano, en tanto que, a la vez, se necesitan nuevos enfoques para aumentar y mejorar las oportunidades laborales, de manera que las personas puedan tomar parte en este mismo proceso de crecimiento y aprovechar de los benecios que se generan (PNUD, 1996). Por esa razn se considera que la participacin y el fortalecimiento de las comunidades locales son factores determinantes para un desarrollo sostenible desde el punto de vista econmico y social a largo plazo. Como consecuencia de la importancia otorgada a estos elementos, en la puesta en marcha de nuevos programas de desarrollo se ha pasado de un enfoque basado nicamente
1
Los autores agradecen los valiosos comentarios de Joo Carlos Ferraz y Raquel Szalachman. Tambin expresan su reconocimiento a Caroline Luttenberger por sus aportes en la etapa inicial de la investigacin que ha permitido elaborar este libro.
22
CEPAL
en el crecimiento econmico a otro ms integral, en el cual se combinan aspectos econmicos y sociales y se pone nfasis en los individuos y sus necesidades. Esta visin, centrada en las necesidades y los derechos de los individuos, apunta a que en los procesos de desarrollo y de crecimiento econmico se intervenga ms a favor del capital humano, tomando siempre en cuenta las caractersticas del contexto en el que se acta y favoreciendo la participacin de las poblaciones locales en los procesos productivos (PNUD, 1997). Por consiguiente, es necesario reexionar acerca de las potencialidades que tiene la promocin de un determinado sistema de produccin para la puesta en marcha de procesos de crecimiento participativo, distribuido y socialmente sostenible. En esta ptica, las diferentes modalidades segn las cuales se organiza la actividad productiva tienen una importancia determinante. De hecho, esta misma actividad productiva, impulsada sobre la base de un enfoque de desarrollo desde abajo (bottomup), debera presentar las siguientes caractersticas: Involucrar el mayor nmero posible de individuos. Permitir que las ventajas del proceso productivo se distribuyan entre la mayor parte de la poblacin. Ser sostenible a largo plazo desde los puntos de vista social, econmico y ambiental. En este contexto, las polticas dirigidas hacia las pequeas y microempresas adquieren una relevancia mucho mayor que en el pasado. En efecto, una orientacin que propicie el desarrollo basada en la promocin desde abajo de estas empresas a nivel local pone de relieve la importancia de apuntar a la valorizacin de los elementos que caracterizan a las diferentes comunidades, en un marco de pleno respeto de sus instituciones y tradiciones, constituyndose en un camino real para garantizar la autosostenibilidad de las polticas de desarrollo. A pesar de los numerosos problemas que afectan a las unidades productivas de menor tamao entre los que se cuentan la falta de conocimientos tecnolgicos y la escasa disponibilidad de recursos materiales, humanos y nancieros ya no cabe duda alguna acerca de la relevancia de dicho segmento productivo en trminos de su capacidad para generar empleo y mejorar los ingresos de las personas.2 Por esta razn, en los distintos contextos econmicos y sociales se ha ido concretando una creciente atencin pblica centrada en la puesta
2
Esta potencialidad no es una caracterstica especca de la regin, como se demuestra ms adelante en un estudio realizado en los pases de la Unin Europea (Comisin Europea, 2001).
23
en marcha y el mejoramiento de las capacidades productivas locales. En el marco de las polticas tanto nacionales como locales dirigidas a este segmento especco se ha aplicado una vasta gama de herramientas, que comprende planes de apoyo nanciero, subsidios y programas de atencin integral destinados a unidades productivas que se caracterizan por ser generalmente de pequeas dimensiones y tener en el ncleo familiar su propia base social, econmica y nanciera. En este sentido, un instrumento particularmente interesante es el microcrdito, que constituye una herramienta potencialmente ecaz debido, sobre todo, a su capacidad para penetrar en los diferentes sectores de actividad y para adaptar constantemente su metodologa, lo que permite ofrecer apoyo nanciero a estratos socioeconmicos generalmente excluidos de los circuitos bancarios tradicionales. Estos aspectos han ido generando un inters creciente entre las instituciones pblicas encargadas del diseo y la implementacin de polticas dirigidas a las micro y pequeas empresas (mype); como consecuencia, adems de programas pblicos de microcrdito a nivel nacional, desde mediados de los aos noventa han venido surgiendo experiencias a nivel local, implementadas por gobiernos municipales y provinciales. Este ltimo hecho, en particular, ha abierto el camino para la incorporacin del microcrdito en las estrategias que buscan dinamizar los tejidos productivos locales. En este plano es importante observar que la utilizacin de este instrumento implica un complejo balance entre los objetivos pblicos de desarrollo del territorio y los equilibrios nancieros propios de los programas privados de micronanzas. De la larga experiencia de las instituciones de micronanzas (IMF), surgidas por iniciativa privada, es posible extraer tcnicas y metodologas de trabajo que garantizan una elevada tasa de recuperacin de los prstamos, as como una correcta seleccin de los beneciarios. Por otro lado, estos elementos (seleccin de los beneciarios y recuperacin de los crditos) no garantizan, por s solos, la ecacia de las intervenciones pblicas locales, que est tambin relacionada con los objetivos de las intervenciones. Bajo este punto de vista, la valorizacin de los recursos del territorio y la inclusin de los segmentos ms dinmicos de las mype en los planes estratgicos de desarrollo local son objetivos que, en general, no forman parte de las intervenciones privadas,3 mientras que adquieren un papel fundamental en los planes municipales.
3
Este aspecto puede ser fcilmente vericado si se analizan las experiencias privadas ms exitosas y conocidas, coma la del Banco Sol y la del Grameen Bank (Bicciato y otros, 2002).
24
CEPAL
Todo esto lleva a considerar diferentes visiones y aspectos de la sostenibilidad de los programas de microcrdito, que en las intervenciones pblicas tiene que diferenciarse de la simple sostenibilidad nanciera que debe caracterizar y garantizar la existencia de las IMF privadas. Con el propsito de poder avanzar en la reexin sobre las oportunidades que ofrece la utilizacin del microcrdito por parte de los gobiernos municipales, entre los aos 2001 y 2005 la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL ha llevado a cabo un programa de investigacin y asistencia tcnica en torno al tema, nanciado por el Gobierno de Italia. Durante la realizacin de ese programa ha sido posible investigar y, en algunos casos, apoyar mediante acciones de asistencia tcnica, siete experiencias de programas municipales de microcrdito. Los resultados ms importantes de estas actividades, que se presentan a continuacin, introducen algunos elementos de anlisis que tendran que ser tomados en consideracin al denir programas pblicos a nivel local. Interesa, en particular, llamar la atencin respecto de las diferencias en trminos de enfoques y objetivos entre las experiencias privadas de microcrdito y las acciones pblicas a nivel local. En los captulos siguientes, la revisin de tres experiencias distintas har posible apreciar la manera en que las intervenciones pblicas han puesto en prctica programas de microcrdito dirigidos a la dinamizacin del tejido productivo local y caracterizados por diferentes metodologas de accin. En el captulo nal se presenta un anlisis comparativo de cinco programas municipales de microcrdito: los tres incluidos en el presente documento ms otros dos que han sido objeto de estudio en el curso del mencionado proyecto de la CEPAL.4 Mediante la comparacin de las caractersticas positivas y de las debilidades de esos programas se ha intentado profundizar la reexin sobre algunos elementos que pueden ser tiles para el diseo de programas de micronanzas a nivel local, como la sostenibilidad (nanciera e institucional) y la posibilidad de integrar las actividades crediticias con servicios no nancieros.
B.
Las mype y el microcrdito
Las microempresas, localizadas en reas tanto urbanas como rurales, se caracterizan por ser actividades econmicas a pequea escala
4
Se trata de los programas implementados en dos municipalidades de Argentina: General Pico y Partido de Moreno.
25
que operan en diversos sectores, como comercio, servicios, agricultura y artesana. Su nivel tecnolgico es generalmente bajo, la carencia de recursos no permite muchas inversiones y los microempresarios no tienen acceso a recursos nancieros porque el sistema bancario formal no los reconoce como sujetos econmicos. A pesar de las muchas dicultades que este segmento productivo debe enfrentar, hay que resaltar la medida en que en los pases de escasos recursos han aumentado las oportunidades de empleo como resultado de la expansin del sector informal y de las microempresas. De hecho, en ambos existe un conjunto de experiencias y capacidades que, oportunamente orientadas, pueden evolucionar hasta lograr una slida posicin. En muchos pases la produccin del sector informal ha conseguido demostrar su propia capacidad en cuanto a generacin de empleo y de ingresos para millones de personas, as como para ofrecer, a la vez, un vasto conjunto de bienes y servicios necesarios para mejorar la calidad de vida de esa misma poblacin. En varios pases se logr ampliar la oferta de puestos de trabajo, sobre todo en el mbito del autoempleo, mediante la ampliacin del acceso al crdito, y aumentar al mismo tiempo la productividad como resultado de la creacin de mecanismos capaces de favorecer a los pequeos productores y de proporcionar un ms rpido acceso a la tecnologa y a la informacin (PNUD, 1996). Uno de los principales obstculos para el desarrollo de la micro y pequea empresa es la escasa posibilidad de acceder a un nanciamiento que se adecue a las necesidades propias de este sector. En un contexto de este tipo, el microcrdito puede beneciar a los agentes econmicos mediante la oferta de servicios micronancieros especcos, a los cuales, en algunas ocasiones, se da tambin la posibilidad de asociar otros tipos de servicios. Por esta razn, la denicin de microcrdito puede incluir actividades tanto de intermediacin nanciera como sociales, y la eleccin de los servicios que se quiere ofrecer es el elemento que diferencia los dos enfoques tradicionalmente denidos como minimalista e integrado. Es decir, adems de actividades nancieras, los programas de microcrdito pueden brindar tambin servicios de asistencia para la constitucin de grupos de productores, el desarrollo de la conanza en s mismos y en los propios recursos y el fortalecimiento de las capacidades individuales. Por estas razones resulta muy importante poner de relieve el hecho de que el microcrdito no es una actividad simplemente bancaria, sino que tiene un elevado potencial como herramienta de desarrollo econmico y social. A partir de los problemas de las mype para acceder al nanciamiento ha surgido la necesidad de encontrar diferentes formas de concesin de crditos que permitan responder a los requerimientos de los agentes econmicos excluidos de los circuitos nancieros tradicionales.
26
CEPAL
Desde los aos setenta en adelante se han ido poniendo en prctica muchas experiencias de microcrdito en Asia, frica y Amrica Latina, en las que se ha modicado y adaptado la metodologa de intervencin en procura de dar una respuesta ms ecaz y efectiva en el marco de un nuevo enfoque del desarrollo econmico que permita favorecer directamente a los estratos de poblacin de bajos ingresos y satisfacer, a la vez, las necesidades socioeconmicas de estos mismos sectores. Generalmente, los programas de microcrdito se implementan a travs de instituciones pblicas o privadas con el n de ofrecer crdito, asistencia tcnica y formacin a sujetos que no tienen acceso al sector bancario formal para que ellos puedan poner en marcha o, ms bien, ampliar una actividad econmica a pequea escala que les permita incrementar su propio ingreso y alcanzar un mejor nivel de vida para sus ncleos familiares. El objetivo fundamental de estos programas es entonces el mejoramiento de la situacin social y econmica de un estrato de poblacin que, en muchos casos, no posee una fuente constante de ingresos o cuya actividad es demasiado reducida como para poder constituir una garanta suciente, debido a lo cual se caracteriza por estar completa o parcialmente excluido de los circuitos bancarios tradicionales. En la prctica, los programas de microcrdito pueden utilizar diferentes metodologas y ser muy distintos en lo que respecta a los elementos que los componen (monto y plazo de los prestamos, condiciones de pago, eleccin de los beneciarios, otros). Sin embargo, el monto del prstamo es en general bastante limitado y la combinacin de un valor reducido con frecuentes fechas de pago facilita el reembolso de la deuda y de los intereses (no se debe olvidar que en programas de este tipo la tasa de inters puede ser bastante elevada). Un reembolso regular del prstamo permite, adems, el acceso a sucesivas erogaciones y estimula al cumplimiento de las condiciones generales de nanciamiento, a la vez que responsabiliza a los beneciarios del crdito. De hecho, las experiencias microcrediticias privadas han permitido constatar que la tasa de reembolso de los prestamos (es decir, el porcentaje de prstamos reembolsados sobre el total de los otorgados) se distingue por ser, en general, muy elevada, un resultado que no sera previsible dada la difcil situacin econmica de los sujetos participantes en programas de ese tipo. En la prctica se ha demostrado la medida en que individuos con un bajo nivel de ingresos estn en condiciones de cumplir los trminos de pago exigidos por los programas de crdito cuando se utilizan metodologas especicas que permitan garantizar el reembolso y puedan, al mismo tiempo, adaptarse a las condiciones socioeconmicas de los beneciarios al basarse, por ejemplo, en sistemas de presin social colectiva ms que en las garantas reales ofrecidas por los clientes (Bicciato y otros, 2002).
27
En este plano cabe mencionar que las empresas de menor tamao se ven, en general, afectadas por un problema de falta de garantas disponibles y esto agrava de manera considerable su posibilidad de acceder a los servicios ofrecidos por el sector nanciero formal. Elementos como limitada capacidad organizativa, escasa formacin de los recursos humanos, bajo nivel de comercializacin de los productos y, sobre todo, graves asimetras informativas, constituyen factores que incrementan el nivel de riesgo generalmente asociado al nanciamiento de las microunidades productivas. Por estas razones, tanto el sector bancario formal como las dems instituciones nancieras se ven obligados a protegerse de riesgos excesivos a travs de sistemas adecuados de garantas. Sin embargo, es frecuente que los potenciales beneciarios no estn en condiciones de ofrecer garantas concretas, por lo cual las entidades nancieras deben implementar nuevas metodologas operacionales y tomar en consideracin diferentes tipos de garantas. Entre ellas interesa recordar, por ejemplo, los sistemas de garanta solidaria o colateral, utilizados sobre todo en el caso de prstamos grupales. Este aspecto constituye uno de los puntos centrales para el diseo de nuevas tecnologas y productos nancieros capaces de resolver los mltiples problemas asociados al segmento productivo de las micro y pequeas empresas. Entre los programas de microcrdito, hasta el momento los resultados ms signicativos se han logrado mediante la implementacin de iniciativas que puedan operar a largo plazo y que se comprometan con la creacin de condiciones sostenibles para el desarrollo socioeconmico del territorio. Segn el Grupo Consultivo de Apoyo a la Poblacin ms Pobre (CGAP por sus siglas en ingls), en el pasado varios programas de desarrollo han demostrado ser inecaces por el hecho de que no fueron planteados para operar a largo plazo o, por lo menos, porque no se programaron los recursos necesarios para permitir su desempeo durante un perodo prolongado (CGAP, 1996). Por el contrario, la perspectiva a largo plazo que caracteriza los modernos programas de microcrdito lleva a responsabilizar tanto a las instituciones pblicas y privadas que ejecutan concretamente las actividades microcrediticias (y que por eso deben planicar actividades y ujos de recursos de manera muy eciente), como a las muchas entidades que desempean la funcin de organismos nancieros de segundo piso y que deben plantear con exactitud su propia intervencin para que los ujos de capital resulten lo ms constantes en el tiempo que sea posible. Finalmente, es oportuno subrayar que si bien es cierto que la demanda de crdito procedente del sector de las mype no es atendida por las instituciones bancarias tradicionales, es tambin cierto que las dems entidades micronancieras deben enfrentar al doble reto de mejorar sus
28
CEPAL
productos crediticios y, a la vez, ofrecer diferentes servicios nancieros a la poblacin destinataria. Por lo tanto, los mecanismos de ingeniera nanciera deben centrarse en el perfeccionamiento de los productos crediticios con el n de modicarlos y adaptarlos a las necesidades especcas de los futuros beneciarios.5 Entre los problemas ms frecuentes (adems de los ya mencionados respecto de las garantas) se encuentran los vinculados a las condiciones y caractersticas de los crditos en relacin con los diferentes sistemas productivos, la reduccin de los costos operacionales y el mejoramiento de los niveles de desempeo. Por otra parte, la poblacin destinataria necesita que se le provean distintos productos nancieros, adems de los instrumentos de crdito. Entre ellos cabe sealar, por ejemplo, servicios de ahorro, seguros y modalidades de transferencia a bajo costo, es decir, productos nancieros que las instituciones formales no estn dispuestas a ofrecer (debido al mayor nivel de riesgo asociado a este tipo de beneciarios).
C.
El papel del Estado y las intervenciones pblicas
La difusin de los programas y experiencias de microcrdito lleva a plantearse una serie de preguntas sobre el papel del Estado en lo que respecta al sector de las micronanzas. Generalmente, el debate se centra en la funcin que cabe al gobierno en la creacin de un entorno favorable para el desarrollo de las instituciones de micronanzas. En este sentido es preciso destacar dos aspectos centrales: el papel del Estado en relacin con el entorno macroeconmico y su responsabilidad en materia de regulacin y supervisin de los crecientes mercados de micronanzas. Sin duda, la estabilidad macroeconmica relacionada, por ejemplo, con una tasa de inacin moderada y una divisa estable es un importante requisito para el desarrollo viable de cualquier sector nanciero, sea bajo el sistema tradicional o el de las micronanzas. A este respecto no hay muchas dudas en cuanto a la funcin que corresponde al gobierno;6 en cambio, han surgido distintos puntos de vista acerca del posible papel del Estado en lo que toca a la supervisin y regulacin del nuevo sector micronanciero.
5
Esto ocurre sobre todo en el mbito rural, donde los mayores costos de operacin y los diferentes sistemas productivos requieren de nuevas metodologas crediticias que permitan resolver los mltiples problemas operacionales asociados a los programas de microcrdito. Adems de esta funcin ms general relacionada con la estabilidad macroeconmica, el papel del Estado tambin puede ser relevante en materia de polticas dirigidas a propiciar la creacin de un mercado de crdito y de capitales ms dinmico y competitivo. Un
29
Con el incremento de las instituciones de micronanzas este tema ha adquirido una creciente importancia y existen varios argumentos a favor de una intervencin del Estado. El primero se reere a la proteccin de los depsitos de los clientes a pesar de que en realidad este aspecto atae de manera especca a las IMF que no se dedican exclusivamente a la entrega de crditos, sino que tambin ofrecen facilidades de depsito y ahorro (por ejemplo, micronancieras del modelo cooperativa o banco). Segn otro argumento, una ms amplia supervisin pblica probablemente generara mayor conanza como consecuencia de la jacin de reglas y controles a las actividades de las IMF. En este sentido, la mayor formalizacin del sector redundara en un aumento de la conanza tanto entre las instituciones nanciadoras como entre los beneciarios mismos, de lo cual derivara un progresivo incremento del acceso al nanciamiento y del nmero de clientes atendidos. A pesar de tales argumentos a favor de una necesaria intervencin pblica en el sector micronanciero, cabe destacar que esa tarea no sera simple debido, sobre todo, a la heterogeneidad de las instituciones que operan en este mbito. De hecho, existe la posibilidad real de que una regulacin estandarizada y poco exible incida negativamente en el desarrollo de un mercado micronanciero viable. La jacin de niveles mximos a las tasas de inters podra, por ejemplo, perjudicar la oferta de nuevos productos micronancieros y muy probablemente conllevara un incremento de los costos generales de administracin. De ser as, una regulacin de las tasas de inters podra ir ms bien en menoscabo que en benecio de los clientes. En denitiva, la regulacin y supervisin de este nuevo sector nanciero es un reto importante para el sector pblico y requiere capacidades muy especcas. En este plano es necesario disear y analizar modelos de regulacin adaptados a las caractersticas y necesidades del mercado micronanciero, as como tambin nuevos mecanismos para operar de una manera eciente; en la prctica esto ltimo ha resultado muy difcil de realizar7 y en la regin aproximadamente la mitad de los pases no cuenta an con un marco regulatorio para este sector. Al mismo tiempo, junto con la preocupacin respecto de la regulacin de la actividad microcrediticia ha surgido un creciente inters en la incorporacin del microcrdito en las polticas activas de fomento del sector de la microempresa a nivel tanto nacional como local.
mayor nivel de competencia en el mercado bancario, la presencia de bancos locales y el acceso directo de las empresas a los mercados de capitales son elementos que pueden favorecer el incremento de los fondos disponibles en el mercado formal para el nanciamiento de las unidades productivas de menor tamao relativo. Sobre este aspecto, vanse los siguientes trabajos: CGAP (2003a y 2003b), Lapenu (2000) y Hardy, Holden y Prokopenko (2002).
30
CEPAL
En relacin con este aspecto, en un estudio realizado en el 2001 por la Comisin Europea se pusieron de relieve los objetivos estratgicos para los cuales la inclusin de programas de microcrdito en los planes de desarrollo local puede representar un aporte efectivo (Comisin Europea, 2001): Mayor inclusin en el mercado laboral: asegurar que los jvenes y los desempleados puedan aprovechar las nuevas oportunidades de empleo y las diferentes iniciativas de capacitacin y formacin asociadas a la microempresa. Desarrollo del espritu empresarial: facilitar la creacin y gestin de nuevos emprendimientos y promocionar el fortalecimiento de una cultura empresarial mediante programas especcamente diseados. Promocin de iguales oportunidades: favorecer el acceso equitativo de hombres y mujeres a las actividades econmicas. Aumento de la inclusin social: apoyar a los grupos marginados como los desempleados por largo tiempo, los adultos mayores, las minoras tnicas, los inmigrantes, otros para que accedan al capital social, cultural y econmico local en el mbito de un proceso de mayor integracin territorial. Desarrollo del capital y de los mercados locales: crear y restablecer el capital local vivienda, infraestructura, redes sociales, otros y apoyar a los mercados locales. Creacin de nuevos sectores: fomentar actividades con elevado potencial de crecimiento e inversin en reas caracterizadas por la existencia de necesidades bsicas insatisfechas. El estudio realizado por la Comisin Europea no se centr exclusivamente en el microcrdito, sino que estuvo ms bien dedicado al anlisis de una amplia gama de instrumentos nancieros, tales como prstamos pblicos y programas de subsidios, sistemas de garantas, bancos comerciales y fondos de capital de riesgo (venture capital), entre otros. Sin embargo, mediante la implementacin de programas de microcrdito y, sobre todo, gracias a la capacidad de esta herramienta para adaptarse a los diferentes contextos socioeconmicos, es posible alcanzar varios de los objetivos estratgicos mencionados. En particular, la mayor inclusin social y el fomento de la igualdad de oportunidades son frecuentemente mencionados como efectos positivos de dichos programas.8 De la misma manera, en el estudio en cuestin se seala que la incorporacin de programas de microcrdito en los planes de desarrollo local puede tener un impacto favorable en la creacin de nuevos
8
Vanse, por ejemplo, Simanowitz y Walter (2002); Cheston y Kuhn (2002); Snodgrass y Sebstad (2002); Littleeld, Morduch y Hashemi (2003); CGAP (2003c).
31
emprendimientos, la reduccin del desempleo y la incorporacin de nuevas tecnologas. Finalmente, se destaca otro resultado positivo que muchas veces no es tomado en consideracin: la posibilidad de analizar las necesidades del sector informal y de disear polticas adecuadas para este grupo destinatario. En efecto, los programas de microcrdito permiten un contacto directo entre las autoridades pblicas y el sector informal local, lo que crea una mayor conanza y hace posible el anlisis de los requerimientos de dicho sector. De esta manera, las instituciones pblicas (los gobiernos locales en el caso del estudio mencionado) pueden contar con una fuente de informacin adicional para el diseo de estrategias dirigidas al sector informal y las mype.
D.
Utilizacin del microcrdito en el mbito de las polticas pblicas dirigidas a los sistemas productivos locales: oportunidades y desafos
La incorporacin de programas de microcrdito en las intervenciones pblicas a nivel local presenta ventajas y limitaciones que es oportuno tomar en consideracin. Si bien estos aspectos se tratarn en mayor profundidad en los captulos siguientes, cabe mencionar aqu algunos de ellos. Entre las ventajas gura la relacionada con el mecanismo de rotacin de los fondos. La utilizacin de los recursos crediticios en forma rotatoria (es decir, volver a usar los prstamos recuperados para conceder nuevos crditos) genera la posibilidad de crear un efecto multiplicador (leveraging effect), es decir, producir benecios para un grupo destinatario bastante amplio mediante una inversin nanciera relativamente pequea. De esta manera es posible llegar a un nmero elevado de beneciarios con una asignacin que generalmente representa un porcentaje muy reducido del gasto en fomento productivo. Al mismo tiempo, la obligacin de mantener en funcionamiento este mecanismo rotatorio (para garantizar un nmero consistente de beneciarios) obliga a los administradores pblicos a manejar los fondos con la mayor eciencia posible, lo que puede, por lo tanto, redundar en una mejor gestin y un mayor control de los fondos gubernamentales.9 Por otro lado, es importante sealar dos aspectos que pueden limitar el aporte del microcrdito a los programas de desarrollo del territorio. El primero tiene que ver con las caractersticas sociales y econmicas del territorio especco en el que se desea implementar las intervenciones de microcrdito. En este sentido, la existencia de un nivel suciente de
9
Sobre estos aspectos, vanse Comisin Europea (2002) y Morduch (2002).
32
CEPAL
actividad econmica local, un grado mnimo de estabilidad y concentracin territorial de la poblacin, reales oportunidades de mercado y espritu empresarial entre los beneciarios son atributos que no necesariamente estn presentes en todos los lugares (CGAP, 2001). La ausencia de estos elementos lleva a situaciones en las cuales el instrumento crediticio no solo puede no generar un impacto positivo en los beneciarios, sino producir efectos negativos al crear una grave situacin de endeudamiento de los clientes (Morduch, 2002). El segundo aspecto que cabe sealar se relaciona con la necesidad de integrar los servicios estrictamente nancieros con intervenciones dirigidas a solucionar otras debilidades de las mype. El tema ser analizado en el ltimo captulo de este documento. Sin embargo, parece oportuno presentar algunas consideraciones preliminares. Las mype adolecen de un conjunto de problemas que van desde su carencia de recursos humanos y tecnologa adecuados hasta su limitado acceso a mercados y a servicios de asistencia tcnica. En este sentido, la dicultad para acceder al crdito es solo una de las que estas empresas tienen que enfrentar. Varias experiencias10 muestran que el microcrdito puede tener un impacto mucho ms profundo si es utilizado en conjunto con otras herramientas en el marco de una estrategia de intervencin integrada. Cualquier programa, sea de carcter pblico o privado, puede ser ms ecaz si logra aprovechar las sinergias que se generan entre diferentes iniciativas. En este sentido, los programas de microcrdito ofrecen la posibilidad de integrar directamente las actividades crediticias con servicios no nancieros o, ms bien, de coordinarse de manera indirecta con otros programas ya existentes en el territorio. Con respecto al primer caso, varios autores argumentan que el microcrdito puede constituir un instrumento ecaz para movilizar otros tipos de servicios relacionados con la lucha contra la pobreza o el desarrollo del tejido productivo local, tales como programas de educacin bsica, alimentacin, salud y otros.11 Asimismo, es posible coordinar los servicios nancieros con actividades de capacitacin, asistencia tcnica o ambas, para que los beneciarios mejoren sus capacidades empresariales y as disminuya el riesgo de un manejo ineciente de los fondos y de un consiguiente endeudamiento sin salida. Otros autores sealan la importancia del acompaamiento y la asistencia tcnica para que los beneciarios utilicen los crditos de manera ms eciente. Se sostiene que, al no ofrecer servicios complementarios, no
10 11
Sobre este tema, vanse Bercovich (2004), Bicciato y otros (2002) y Ruz Durn (2002). Vanse Morduch (2002), Dunford (2001) y Littleeld , Morduch y Hashemi (2003).
33
se lograra explotar todo el potencial de los programas de microcrdito para el mejoramiento de las condiciones sociales y productivas de los clientes y el impacto socioeconmico sera menor (Dichter, 1996; Bercovich, 2004). Esto es de particular importancia en el caso del nanciamiento para crear nuevas empresas. En los programas que se ocupan de nuevos emprendimientos generalmente se prev, a lo largo de todo el perodo del crdito, un acompaamiento intensivo mediante actividades de monitoreo, asistencia tcnica y capacitacin, dada la mayor necesidad de las nuevas empresas (en comparacin con las ya existentes) de recibir un apoyo integral. Respondiendo a esa necesidad, los programas generalmente brindan un respaldo permanente a los empresarios para la generacin de ideas, el desarrollo de un plan estratgico detallado y el tratamiento de otros temas de gestin empresarial a travs de actividades especcas de formacin y asistencia tcnica. Con el acompaamiento intensivo se busca, por un lado, asegurar la sostenibilidad y el desarrollo productivo de los emprendimientos atendidos y, por el otro, reducir el riesgo nanciero para la institucin que otorg el crdito. Sin embargo, este tipo de asesora tcnica implica un elevado costo operativo que solo se puede nanciar con altas tasas de inters o por medio de subsidios a largo plazo, lo que incide negativamente en la eventual sostenibilidad del programa de crdito. La nanciacin de nuevos emprendimientos conlleva un mayor nivel de riesgo que podra afectar tanto a los empresarios (al conducirlos a una situacin de grave endeudamiento), como a la institucin pblica local (al producirse una distribucin improductiva de los fondos disponibles, con las elevadas perdidas nancieras consiguientes). Para reducir tales niveles de riesgo que segn estimaciones presentadas en el citado estudio de la Comisin Europea (2001) pueden oscilar entre el 20% y el 40% los programas microcrediticios deberan caracterizarse por proveer un acompaamiento integral intensivo. Sin embargo, los altos costos nancieros y humanos que esto implica determinan que estos programas no logren alcanzar la autosostenibilidad y necesiten el apoyo nanciero del gobierno local a mediano y largo plazo.12 Por otra parte, muchos programas de microcrdito dirigidos a empresas ya existentes no ofrecen un servicio de acompaamiento tan intensivo como en el caso de los nuevos emprendimientos, debido a que las primeras suponen un menor riesgo de prdida. A pesar de que los programas de asistencia tcnica y capacitacin pueden siempre intensicar el impacto generado por la asistencia nanciera, en este caso el aspecto
12
Cabe sealar que en los ltimos aos se ha producido un cambio sustancial en la industria de las micronanzas, segn lo reeja el gradual desplazamiento del nfasis desde una preocupacin predominante por la sostenibilidad nanciera hacia un renovado inters en el desempeo social de los programas (Greeley, 2003).
34
CEPAL
ms importante para los microempresarios es el acceso al nanciamiento. Cuando este es el objetivo, los programas de microcrdito se caracterizan por tener costos de administracin ms reducidos y mayores posibilidades de lograr un cierto grado de autosostenibilidad. Sin embargo, en casi todos los programas destaca el hecho de que necesitan subsidios sea de manera directa o indirecta en la etapa inicial y es posible que sigan requiriendo cierto apoyo a mediano plazo, hasta alcanzar su autonoma nanciera.13
E.
Estudios de caso: un esquema de anlisis
En los captulos siguientes se examinan los resultados de los estudios de caso realizados por la CEPAL en Argentina, Brasil y Mxico. El objetivo del anlisis es presentar las caractersticas ms relevantes de los diferentes programas a n de identicar sus analogas y diferencias, as como de subrayar el posible papel de dichos programas en el marco de las polticas pblicas de desarrollo local. Se analizan en particular los siguientes casos: i) el Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM), en Buenos Aires, Argentina, y el Blusol, en Blumenau, Brasil, que fueron estudiados por Nstor Bercovich; y ii) el Fondo de Desarrollo Social (FONDESO), en Ciudad de Mxico, cuyo examen estuvo a cargo de Celso Garrido. Interesa precisar que los estudios mencionados no asumieron la forma de auditoras o de evaluaciones de impacto de los programas e instituciones investigados. En general, las evaluaciones de este tipo se ven afectadas por la dicultad concreta de determinar cules son los indicadores que pueden medir ms efectivamente el impacto social y econmico de las actividades realizadas. Entre los ms frecuentemente utilizados estn, por ejemplo, la cobertura alcanzada y las tasas de morosidad o viabilidad nanciera, aunque es difcil comprobar los efectos reales generados por las actividades microcrediticias solo sobre la base en estos elementos. Las altas tasas de repago no denotan necesariamente un efecto positivo en la situacin socioeconmica de los beneciarios, en tanto que una amplia cobertura tampoco implica que la institucin ofrezca a sus beneciarios el servicio ms
13
Un elemento adicional que interesa mencionar y que constituye una limitacin en muchos programas municipales de microcrdito es la dicultad para fomentar el ahorro entre los sectores sociales de menores ingresos. El incremento de dicha capacidad de ahorro es, en general, un aspecto importante en los programas tanto privados como pblicos nacionales, ya que permite mejorar la capacidad de autosostenibilidad de las instituciones micronancieras. Sin embargo, en la mayora de los casos los programas municipales no pueden, por razones legales, captar ahorros, lo cual limita considerablemente la posibilidad de implementar acciones cuyo objetivo sea fomentar el ahorro popular.
35
adecuado ni que dicha cobertura le permita lograr la viabilidad nanciera.14 Otros tipos de evaluacin de impacto se centran ms bien en los efectos en trminos de ingresos, rentabilidad y aumento del empleo que muestran los microemprendimientos atendidos, aunque recolectar informacin sobre tales aspectos resulte ms complejo y costoso. Al mismo tiempo, parece an ms problemtico estandarizar dichos indicadores para poder aplicarlos a diferentes programas y contextos socioeconmicos. Por consiguiente, la denicin de indicadores apropiados para el sector de las micronanzas sigue siendo un reto (Sinha, 1998; Johnson, 1998; Khandker, 1998). En el caso de las experiencias analizadas en este estudio, adems de la difcil bsqueda de indicadores generales que logren medir el efectivo impacto social, econmico y productivo de los programas de microcrdito, es preciso interrogarse sobre un aspecto ulterior: es correcto aplicar los mismos indicadores en el anlisis de las experiencias tanto pblicas como privadas? Adems de las especicidades identicadas en cada uno de los programas analizados, las experiencias se caracterizan por ser parte de programas pblicos locales ejecutados a nivel municipal. Por tales razones y con la nalidad de hacer una revisin exhaustiva de las experiencias analizadas, los resultados de las investigaciones respectivas se presentan siguiendo un esquema determinado, en el que se consideran factores como los siguientes: 1. Entorno
El contexto socioeconmico resulta particularmente importante para entender una experiencia pblica de microcrdito y su uso como instrumento en el marco de una poltica de desarrollo local. En los casos analizados se seleccionaron algunos aspectos del entorno que resaltan por su relevancia, uno de los cuales es la situacin social, econmica y productiva que predomina en el mbito territorial de la provincia o el municipio. Se incluyeron indicadores como ingreso per cpita, incidencia de la pobreza, tasa de desempleo y nivel de educacin; con respecto a la estructura econmica, en tanto, el enfoque se centr sobre todo en la situacin de las mype. Tambin se analizaron las polticas en apoyo del sector de las mype, para lo cual se presentan los programas existentes en el territorio, correspondientes a iniciativas tanto pblicas como de organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil. Finalmente, se proporciona informacin especca acerca del panorama de la oferta y la
14
Una cobertura elevada puede ser atribuible a una escasa oferta de otros servicios de crdito en la misma rea geogrca; en el caso de la viabilidad nanciera, el elemento ms relevante no es el nmero de clientes atendidos, sino ms bien la calidad de la cartera crediticia.
36
CEPAL
demanda crediticias en el mbito territorial, as como de otros programas nancieros y no nancieros en curso. 2. Proyecto
En esta parte se han resumido los aspectos generales del programa de microcrdito considerado. Se han tomado en consideracin factores especcos, como objetivo estratgico, grupo destinatario, desarrollo cronolgico del programa, tipo de nanciamiento (de costos tanto administrativos como monetarios), estructura institucional y organizacin del programa. En particular se ha analizado el nivel de participacin pblica en el diseo y en la implementacin del proyecto, distinguiendo entre contribucin nanciera, gerencial y operativa. 3. Caractersticas
Esta seccin est dedicada al anlisis de las caractersticas especicas de los microcrditos, como metodologa utilizada, condiciones de los prstamos (tasa de inters, monto, plazo, destino del crdito, garanta), proceso de solicitud, seleccin y recuperacin. Adems, en los casos pertinentes, se han considerado los servicios no nancieros ofrecidos por la institucin conjuntamente con los microcrditos o bien de manera separada. 4. Desempeo
El anlisis del desempeo y la evaluacin del impacto generado a los niveles social, econmico y productivo por un programa de microcrdito son asuntos bastante complejos. Sin embargo, en los estudios de caso realizados se decidi entrevistar a beneciarios, representantes de los programas de crdito e individuos relacionados con otras instituciones locales que ofrecen tanto servicios crediticios como de otros tipos en apoyo al sector de las pyme. Los resultados de tales entrevistas se presentarn en la seccin correspondiente. 5. Fortalezas y debilidades
En esta parte se ha resumido y analizado la informacin expuesta en las secciones anteriores con el objeto de destacar las fortalezas y debilidades de cada programa de microcrdito examinado. Principalmente se ha intentado responder a la pregunta acerca del nivel de integracin alcanzado por el programa y de su real ecacia en el marco de una poltica pblica de desarrollo local.
37
Bibliografa
Bercovich, N. (2004), El microcrdito como componente de una poltica de desarrollo local: el caso del Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM), en la ciudad de Buenos Aires, CEPAL serie Desarrollo productivo, Santiago de Chile. Bicciato, F., L. Foschi, E. Bottaro y F. Ivardi Ganapini (2002), Micronanzas en pases pequeos de Amrica latina: Bolivia, Ecuador y El Salvador, serie Desarrollo productivo No 121, CEPAL, Santiago. CGAP (1996), Financial sustainability, targeting the poorest and income impacts, http:// www.cgap.org/docs/FocusNote_05.pdf. CGAP (2001), Linking Micronance and Safety Net Programs to Include the Poorest: Where Does Micronance Fit?, http://wwww.cgap.org/docs/FocusNote_ 20.html. CGAP (2003a), About Micronance: What is the Role of Regulation and Supervision in Micronance, http://www.cgap.org/about/faq12.html. CGAP (2003b), About Micronance: What is the Governments Role in Micronance, http://www.cgap.org/about/faq11.html. CGAP (2003c), The Impact of Micronance, CGAP Donor Brief July 2003, http:// www.cgap.org/docs/DonorBrief_13.pdf. Cheston, S. y L. Kuhn (2002), Empowering Women Through Micronance, http:// www. microcreditsummit.org/papers/empowering_nal.doc. Comisin Europea (2001), Finance for Local Development, http://www. localdeveurope.org/pdf/hand_book/handbook.pdf. Dichter, T.W. (1996), Questioning the Future of NGOs in Micronance, Journal of International Development, Special Issue: Sustainable Banking with the Poor, vol. 8, No 2, marzo-abril 1996, 259-269. Dunford, C. (2001), Building better Lives: Sustainable Linkage of Micronance and Education in Health, Family Planning and HIV/AIDS Prevention for the Poorest Entrepreneurs (Summary). Greeley, M. (2003), Micronance, poverty and social performance, IDS Bulletin vol. 34, No 4, octubre 2003, http://www.ids.ac.uk/ids/bookshop/bulletin/bull344.html. Hardy, D.C., P. Holden y V. Prokopenko (2002), Micronance Institutions and Public Policy, IMF Working Paper WP/02/159, http://www.imf.org/external/pubs/ ft/wp/2002/ wp02159.pdf. Johnson, S. (1998), Programme Impact Assessment in MicroFinance, The Need for Analysis of Real Markets, IDS Bulletin, vol. 29, No 4, octubre 1998, 21-30. Khandker, S.R. (1998), Microcredit Programme Evaluation A Critical Review, IDS Bulletin, vol. 29, No 4, octubre 1998, 11-20. Lapenu, C. (2000), The Role Of The State In Promoting Micronance Institutions, FCND Discussion Paper No 89, http://www.ifpri.org/divs/fcnd/dp/papers/ fcndp89.pdf. Litteleld, E., J. Murduch y S. Hashemi (2003), Is Micronance an Effective Strategy to Reach the Millennium Development Goals?, CGAP Focus Note 24, http://www. cgap. org/docs/FocusNote_24.html. Llorens, J.L., F. Alburquerque,. y Jaime del Castillo (2002), Estudio de casos de desarrollo econmico local en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de informes de buenas prcticas del Departamento de Desarrollo Sostenible, http://www.iadb.org/sds/doc/desarrolloeconomicolocal.pdf.
38
CEPAL
Manor, J. (1997), The Promise and Limitations of Decentralization, http://www.fao.org/ SD/ROdirect/ROfo0019.htm. Morduch, J. (2002), Analysis of the Effects of Micronance on Poverty Reduction, NYU Wagner Working Paper No 1014, http://www.nyu.edu/wagner/public_html/ cgibin/workingPapers/wp1014.pdf. Ruz Durn, C. (compilador) (2002), Micronanzas: mejores prcticas a nivel nacional e internacional, Gobierno del Distrito Federal, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Economa, Mxico, D.F. Sinha, S. (1998), Introduction and Overview on Microcredit Impact, Targeting and Sustainability, IDS Bulletin vol. 29, No 4, octubre 1998, 1-10. Simanowitz, A. y A. Walter (2002), Ensuring Impact: Reaching the Poorest while Building Financially Self-Sufcient Institutions, and Showing Improvement in the Lives of the Poorest Women and their Families, http://www.microcreditsummit. org/papers/ impact_nal.pdf. Snodgrass, D.R. y J. Sebstad (2002), Clients in Context: The Impacts of Micronance in Three Countries, Synthesis Report http://www.mip.org/componen/aims/pubs/ english/ impact8.htm. UNDP, Human Development Report, 1996, Oxford University Press, New York. UNDP, Human Development Report, 1997, Oxford University Press, New York.
39
Captulo II
El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM)
Nstor Bercovich
A.
Introduccin
En Argentina, pero tambin en la mayora de los pases incluidos los desarrollados, las micro y pequeas empresas (mype) enfrentan grandes obstculos para acceder a nanciamiento en condiciones competitivas, lo cual restringe grandemente su proceso de crecimiento (Yoguel y MooriKoenig, 1999; Comisin Europea, 2001). Existe, por lo tanto, amplio consenso en cuanto a que cualquier estrategia de apoyo a las mype debe incluir iniciativas orientadas a superar el divorcio existente entre estas empresas y el sistema nanciero (CEPAL, 2003). El microcrdito aparece, en ese contexto, como un instrumento particularmente apto para responder a esa situacin, sobre todo si se atiende a la problemtica del segmento microempresarial ya presente o en proceso de gestacin. El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) es un organismo del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que presta servicios nancieros y no nancieros a pequeas empresas de esa ciudad. En el estudio que aqu se presenta se examinan su funcionamiento y su dinmica operativa, con la intencin de poner de relieve los aspectos de mayor inters desde el punto de vista de la implementacin de polticas de desarrollo local. No se trata, pues, de una auditoria o evaluacin del CAM como institucin de microcrdito, ni se establece una cota de referencia (benchmarking) que permita evaluar cun cerca o alejado est de las
40
CEPAL
mejores prcticas de micronanzas. No ha sido tal el objetivo del trabajo y, adems, es necesario partir del reconocimiento de que no se est frente a un programa tradicional de microcrdito. Esto ultimo se debe, en primer lugar, a que los servicios no nancieros ocupan un espacio muy importante dentro de la dinmica de la institucin. Y en segundo lugar, a que por tratarse de un programa nanciado y operado en forma directa por el poder pblico local, su lgica no es la misma que la que orienta a la mayora de los programas de microcrdito existentes, que en general buscan ser autnomos y autosostenibles, lo que implica que se preocupan de su rentabilidad y se concentran, por lo mismo, en el nanciamiento de proyectos ya en marcha. En el caso del CAM, su lgica es la adecuada a una inversin pblica en un servicio gubernamental de apoyo a las mype, generador de bienes pblicos y externalidades positivas que tiendan a beneciar a un segmento considerado clave para el desarrollo del territorio. En este informe se intenta, ms bien, captar la originalidad de este centro integrado de servicios y sus potencialidades como instrumento de una poltica de desarrollo local. Por lo tanto, al abordar el anlisis de su desempeo no se adoptan los modelos e indicadores nancieros tradicionalmente usados en los estudios sobre microcrdito, sino que bsicamente se presta atencin a la contribucin que hace la entidad al logro de objetivos de desarrollo local, en trminos de bienestar y generacin de bienes pblicos. Ello no signica que se deban soslayar las tensiones que efectivamente pueden existir entre racionalidad nanciera y objetivos de promocin del desarrollo, sobre todo a la hora de considerar la viabilidad y sostenibilidad de las polticas. Por lo tanto, el CAM es analizado aqu como una de las modalidades posibles por las que pueden optar las polticas de desarrollo de gobiernos locales interesados en activar programas de microcrdito en sus territorios. En el primer captulo se realiza una revisin conceptual y se explican las causas que han hecho emerger con fuerza, y contemporneamente, los temas del desarrollo local y el microcrdito, as como los vnculos entre este instrumento y aquel objetivo de poltica. A continuacin se expone el contexto socioeconmico e institucional en el que acta el CAM, incluido un somero panorama de la oferta de programas de microcrdito en Argentina y, particularmente, en Buenos Aires. A partir del tercer captulo se comienza a analizar al CAM en trminos de su institucionalidad, los servicios que ofrece, su funcionamiento y su desempeo. Finalmente, en el ltimo captulo, se plantea un debate general sobre el papel, las potencialidades y las limitaciones del CAM en el contexto de la estrategia de desarrollo local del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
41
B.
Contexto
En Argentina, la dcada de 1990 estuvo marcada por profundas transformaciones estructurales apertura de la economa con rgimen de cambio jo, desregulacin y privatizaciones, que impactaron negativamente en la estructura productiva, la distribucin del ingreso y el mercado de trabajo. Ese cuadro se agrav catastrcamente con la crisis del ao 2001. A lo largo de este proceso, muchas empresas desaparecieron o quedaron sumamente debilitadas. En el caso de las pyme, la mayora de las que lograron sobrevivir lo hicieron en un contexto francamente desfavorable, tanto desde el punto de vista de las condiciones del mercado como del entorno polticoinstitucional de apoyo. Esto trajo como resultado enormes prdidas de fuentes de trabajo, capacidades empresariales y dotaciones tcnicas. El conjunto productivo pyme sobreviviente se caracteriza, en su mayor parte, por gran precariedad tcnica, baja productividad, escaso grado de internacionalizacin y considerable aislamiento, entre otros aspectos. Asimismo, si por un lado el ndice de mortalidad de empresas es elevado, por el otro tambin se ha reducido la tasa de creacin de nuevas empresas (Kantis, 2003). En otro plano, estas transformaciones condujeron a un incremento de la pauperizacin y a la exclusin del mercado de trabajo de amplios segmentos de poblacin, situaciones que se agravaron a causa de los cambios tecnolgicos y organizativos ocurridos a nivel mundial que incidieron negativamente en el nivel de empleo. La tasa urbana de desempleo aument extraordinariamente hasta llegar casi a duplicarse entre 1990 y el 2000, en tanto que el subempleo tambin experiment un crecimiento sostenido; como resultado, en la actualidad ms del 30% de la poblacin econmicamente activa tiene problemas de empleo. Se produjo, adems, una virtual desaparicin del mercado institucionalizado de crdito, situacin que solo parece haber comenzado a revertirse a partir del 2003. Ya en el ao 2001 el crdito privado se repleg un 17%, para luego caer un 37% durante el 2002. Para las pyme, esto agudiz todava ms sus restricciones histricas de acceso al nanciamiento, en un pas donde el 64% de la poblacin no participa en el sistema bancario (FONCAP, 2003). 1. La estructura socioeconmica y las micro pequeas empresas (mype) en la Ciudad de Buenos Aires
La Ciudad de Buenos Aires (CBA) es un gran conglomerado urbano de casi tres millones de habitantes, que aporta aproximadamente
42
CEPAL
la cuarta parte del PIB nacional y tiene un producto per cpita que en el 2000 ascenda a ms de 22.000 pesos1 (aproximadamente 7.000 dlares, a precios del 2002). El 72% de su fuerza de trabajo posee un nivel de instruccin medio o alto. Cuenta con una estructura productiva y de servicios diversicada, con creciente predominio de estos ltimos. En el ao 2000, el valor agregado aportado por el sector nanciero representaba el 20% del producto total de la ciudad y casi el 17% corresponda a actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler (incluidos servicios informticos y empresariales). Ese mismo ao, la participacin del comercio fue de un 12,6% y la del transporte y comunicaciones, de un 9,5%, mientras que la industria manufacturera contribuy apenas con el 11,5% del producto (Lpez, 2002). No obstante, las actividades manufactureras han mantenido cierta relevancia, particularmente en ramas como las industrias qumica, grca y editorial, los alimentos y los textiles y confecciones. De acuerdo con datos del Censo Econmico del ao 1994, en la CBA existan 163.104 unidades productivas, de las cuales el 51,4% perteneca al sector de los servicios, el 39,3% al comercio y apenas el 9,3% a la industria. En dichos sectores de actividad, los establecimientos que contaban con hasta cinco ocupados representaban, respectivamente, el 91,4%, el 89,8% y el 66,1%. Si se consideran los establecimientos con hasta 10 ocupados, los porcentajes se elevan al 96,2%, el 94,3% y el 80,1%. En total, los primeros totalizaban 144.000 unidades, y los segundos, 153.000, lo que corresponde al 93,7% de las unidades censadas. Esto signica que hay una fuerte preponderancia de las mype entre las empresas de la CBA (Hecker, 2003). Este segmento empresarial tambin tiene una importante participacin en la generacin de empleo. Segn la Encuesta Permanente de Hogares (INDEC, 2001), el 53% de un total de 2.039.783 ocupados registrados ese ao se desempeaba en establecimientos que daban ocupacin hasta a 15 personas. Es importante destacar que, adems del peso indudable de este segmento empresarial en el empleo y en la estructura productiva de la CBA, en la ciudad existen condiciones particularmente aptas para su crecimiento y desarrollo: el ingreso per cpita relativamente alto en comparacin con el promedio nacional genera mercados de consumo con un considerable poder adquisitivo. Asimismo, el ms alto nivel educativo de la poblacin crea condiciones propicias para el desenvolvimiento de un gran nmero de empresas de servicios que presentan un alto grado relativo de sosticacin y de uso intensivo de conocimiento.
1
Este valor equivala a 22.000 dlares hasta 2001. A partir del 2002, en cambio, como consecuencia de la devaluacin del peso, corresponde a aproximadamente 7.000 dlares.
43
La evolucin econmica nacional durante los aos noventa caracterizada, entre otros aspectos, por una expansin muy vigorosa de los servicios result parcialmente favorable para la CBA, en la medida en que en su perl productivo predomina precisamente la provisin de servicios. De ah que durante ese perodo el producto bruto de la CBA haya crecido ms que el promedio nacional. En lo que respecta a la estructura productiva de la ciudad, se intensicaron los procesos de terciarizacin y de desindustrializacin. Al igual que lo observado a escala nacional, el crecimiento del producto bruto registrado en la CBA durante los aos noventa no se tradujo en un mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la situacin sociolaboral, sino que, por el contrario, se elevaron las tasas de desempleo y subempleo y la distribucin del ingreso se hizo an menos equitativa, lo que redund en un ascenso de los niveles de pobreza y precariedad laboral (Lpez, 2002). Ante esta realidad de escaso dinamismo del empleo, situacin que se agudiz a partir del ao 2001, muchos afectados se orientaron hacia estrategias de autoempleo, va la creacin de microempresas en actividades comerciales (kioscos, despensas, mercados), industriales (confeccin de ropa, elaboracin de alimentos, artesanas) y de servicios (talleres mecnicos, servicio de remis o autos de alquiler con chofer, locutorios telefnicos y de Internet, entre otros). Paralelamente, y aunque no se dispone de estadsticas sobre creacin y desaparicin de empresas en la CBA, existe consenso acerca de la debilidad del proceso de regeneracin de la base empresarial. Esto parece ser el resultado no solamente del rpido ritmo de extincin de empresas bajo el rigor de la crisis de los ltimos aos, sino tambin, y precisamente, del hecho que en gran parte los nuevos proyectos estn ms orientados a la supervivencia que a estrategias empresariales positivas que busquen explotar reales oportunidades de mercado. Pese a todo, en un reciente estudio realizado en la Universidad Nacional de General Sarmiento (Kantis, Ventura y Gatto, 2002), se aportan evidencias sobre la existencia en Argentina de una nueva generacin de empresarios y empresas jvenes creadas durante los aos noventa, en muchos casos en la CBA, que han mostrado un considerable dinamismo y que podran ser la base de una signicativa renovacin de la mype en Argentina. Entre otros aspectos de inters se destaca el hecho de que ms de una tercera parte de estas empresas est dedicada a negocios en sectores vinculados a las tecnologas de la informacin y la comunicacin, y tambin que alrededor de un tercio de ellas exporta. Es interesante observar que incluso en los casos identicados en dicho estudio como proyectos empresariales que lograron emerger y consolidarse, en sus inicios enfrentaron restricciones de acceso al
44
CEPAL
nanciamiento que incidieron muy negativamente en las condiciones en que tuvieron que comenzar a operar. Esto signica que la falta de disponibilidad de nanciamiento no solamente debe haber impedido que muchos proyectos potencialmente interesantes llegaran a materializarse, sino que tambin ha condicionado el desempeo competitivo de aquellos que a pesar de todo lograron sortear esa valla. Con el derrumbe del rgimen de convertibilidad, a partir del 2002 hubo un drstico cambio del cuadro macroeconmico y tambin de las propias bases sobre las cuales se haba asentado el crecimiento econmico en Argentina y en la CBA durante los aos noventa. Por un lado, se produjo un brusco agravamiento de la situacin social y el desempleo a raz del quiebre generalizado de empresas y el colapso de actividades clave para el movimiento econmico de la ciudad, como el sistema nanciero. Por el otro, la alteracin de los precios relativos que trajo aparejada la devaluacin tendi a generar nuevos incentivos para actividades industriales sustitutivas de importaciones y de servicios como el turismo, que haban sido penalizadas en la etapa precedente. 2. Un panorama general de la oferta y la demanda de microcrdito en Argentina y la Ciudad de Buenos Aires2
El microcrdito surgi en Argentina en la dcada de 1980 cuando algunas organizaciones no gubernamentales (ONG) comenzaron a trabajar con pequeos productores rurales, en el marco del Programa de Pequeos Proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), proporcionndoles crdito, capacitacin y asistencia tcnica. A nes de esa misma dcada (1989), el Banco Provincia (Banco de la Provincia de Buenos Aires) inici asimismo una experiencia de microcrdito urbano, que funcion hasta 1992. A principios de la dcada de 1990 entr en escena una nueva generacin de instituciones de microcrdito (Fundacin Emprender, Fundacin Banco Mundial de la Mujer, Critas Quilmes), que buscaba profundizar el trabajo iniciado con las microempresas urbanas. Contaban, por una parte, con el apoyo, al menos a nivel metodolgico, de organizaciones internacionales con experiencia en el tema (Accin Internacional, Banco Mundial de la Mujer) y, por la otra, con abundante nanciamiento. En el ao 1996 el Estado Nacional se integr a estas actividades con el lanzamiento del Programa de Promocin del Desarrollo Local (PPDL), de la Secretara de Desarrollo Social. Desde entonces, el Estado
2
La informacin aqu presentada proviene parcialmente de una encuesta efectuada por el Grupo Sophia (2003).
45
ha adoptado una estrategia de descentralizacin que se maniesta en dos lneas de trabajo: una que apoya a instituciones que otorgan crditos a microempresas (Fondo Fiduciario de Capital Social (FONCAP)) y otra que opera a travs de los municipios (el PPDL, su continuador el Programa REDES y el Programa de Desarrollo Local (PRODEL) de la Provincia de Buenos Aires). Hacia nes de la dcada de 1990, con la aparicin del famoso libro de Yunus (Yunus, 1998), el tema del microcrdito adquiri popularidad en el pas y se iniciaron muchas pequeas iniciativas privadas inspiradas en la experiencia de ese autor y, en esta oportunidad, dirigidas por primera vez a sectores sociales marginados y no ya a microempresarios.3 Se estima que en la actualidad operan en distintas regiones del pas ms de 200 grupos privados de microcrdito, los cuales han otorgado prstamos por un monto superior a 100 millones de pesos (alrededor de 70 millones de dlares) en los ltimos 10 aos (Grupo Sophia, 2003). Sus mbitos de actuacin estn circunscritos a lo local. Lo anterior signica que hoy en Argentina se estn implementando mltiples y diversas experiencias de microcrdito, a nivel tanto pblico como privado. En la esfera gubernamental existen en materia de microcrdito dos lneas de accin claramente diferenciadas. La primera y ms antigua es la del microcrdito rural, implementada desde 1993 por el Programa Social Agropecuario (PSA), en el marco de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin del Ministerio de Economa y Produccin. La segunda es la del microcrdito urbano y su puesta en prctica corresponde al Ministerio de Desarrollo Social, a travs del Programa REDES (1996) y el FONCAP. Existen, adems, algunos otros programas ms recientes y de alcance ms acotado, como el CAM, del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y el del Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), que se diferencian de los primeros por el hecho de que los componentes no nancieros son de vital importancia en su funcionamiento. La oferta no gubernamental de microcrdito en Argentina abarca un amplio espectro que va desde organizaciones vinculadas a la Iglesia hasta instituciones de promocin del desarrollo y otras entidades cuyo propsito exclusivo es prestar servicios de crdito. La mayora de los programas ha surgido con alguno de los siguientes objetivos: i) crear o fortalecer el empleo (REDES, CAM, Fundacin Emprender);4 ii) luchar contra la pobreza y mejorar la calidad de vida de las
3 4
Vase, por ejemplo, Fundacin Grameen (2000). La Fundacin Emprender cerr sus puertas en julio del 2002 debido a problemas nancieros originados por altas tasas de mora en el pago de los crditos otorgados, una consecuencia del estallido de la crisis econmica y nanciera.
46
CEPAL
familias participantes (Proyecto Mujeres 2000, Banco Mundial de la Mujer, Fondo de Inversin Social (FIS), Asociacin Civil Avanzar), o iii) lograr ambos propsitos (PSA, FONCAP, Fundacin Grameen Argentina). En algunas de las experiencias se buscan tambin objetivos complementarios con los anteriores. El Programa REDES, por ejemplo, procura desarrollar las economas locales, el PSA, promover la organizacin de los pequeos productores rurales y el FONCAP, crear un esquema de nanciacin autosostenible y perdurable para el segmento de la microempresa de menores recursos. Con respecto a la poblacin destinataria, algunas organizaciones otorgan crditos casi exclusivamente a las mujeres (Fundacin Grameen Argentina). Otras, a comunidades especcas (como inmigrantes, refugiados y barrios con carencias). Existe, asimismo, una clara divisin entre las organizaciones segn otorguen crditos a microempresarios ya consolidados en su actividad (FONCAP, Critas Quilmes y Emprender, entre otras) o a microemprendedores que desean iniciarse en una actividad (Fundacin Grameen Argentina). En los programas de organismos pblicos, como REDES, PSA, CAM o INTI, la antigedad no es tomada en cuenta como criterio de seleccin; es decir, apoyan tanto a empresas ya establecidas como a nuevos proyectos. En cuanto a la ubicacin geogrca, la mayora de las experiencias identicadas realizan sus actividades, especcamente y por denicin, en las zonas urbanas (Emprender, Critas Quilmes y Asociacin Avanzar, entre otras), y algunas, en especial las gubernamentales, estn abiertas a nanciar proyectos en reas rurales (el PSA se ocupa exclusivamente de emprendimientos rurales, al igual que el FIS). En la CBA, aparte del CAM, operan muy pocos programas de microcrdito. Entre los ms destacados cabe sealar la Fundacin Emprender (hasta su reciente cese de actividades); el Centro de Fomento a Iniciativas Econmicas (FIE Gran poder S.A.) (que atiende bsicamente a la comunidad de inmigrantes bolivianos), y la Asociacin Avanzar por el Desarrollo Humano (cuya accin se centra en las villas de emergencia de Los Piletones y de Ftima). Las instituciones de microcrdito en Argentina asumen distintos estatus jurdicos. Entre ellas se encuentran entes pblicos (municipios en el caso del Programa REDES y el CAM, y provincias en el del PSA) y privados. Estos ltimos, a su vez, incluyen organizaciones con y sin nes de lucro, bancos comerciales y entidades nancieras no bancarias. Las organizaciones sin nes de lucro pueden ser entes confesionales (Critas Quilmes), no confesionales (Emprender, Banco Mundial de la Mujer), o fundaciones (Emprender, Fundacin Grameen, otras).
47
En lo que respecta al tema de las garantas requeridas para el otorgamiento de un crdito es necesario hacer una primera distincin entre los crditos destinados a organizaciones de microcrdito y aquellos que van directamente a los clientes. En el caso de los primeros gura el FONCAP, que impone distintos requisitos a las organizaciones de acuerdo con el grado de desarrollo institucional que hayan alcanzado. A las ms desarrolladas les exige una garanta real equivalente a un 10% del crdito y una relacin patrimonial de siete a uno, tambin con respecto al crdito. Cuando se trata de crditos directamente destinados a los clientes puede que nicamente se pida como garanta el aval de un grupo solidario formado con tal propsito (Critas Quilmes y Proyecto Mujeres 2000); el aval propietario, pero sin establecer una prenda o hipoteca (Emprender); el recibo de sueldo del cliente en el caso de los prstamos individuales (Emprender); bienes electrodomsticos y activos jos del comercio (Banco Mundial de la Mujer); propiedades o comprobantes de ingreso de terceros (CAM). En cuanto a la metodologa, en algunos programas se otorgan crditos individuales (CAM, INTI, Asociacin Avanzar, Banco Mundial de la Mujer), mientras que en otros se aplica el principio del grupo solidario (Critas Quilmes, Fundacin Grameen, FIS, PSA). Los montos de los crditos son, en general, ms reducidos cuando las entidades son no gubernamentales; Grameen es la que entrega los ms bajos (160 pesos en promedio) y Emprender los ms altos (975 pesos). En cambio, en los programas gubernamentales los montos mximos son mayores: 1.200 pesos por familia (PSA); 13.500 pesos por grupo solidario (REDES); 6.000 pesos por proyecto (CAM), y 15.000 pesos (INTI). Los intereses cobrados varan, pero son en general altos. Solo el CAM y el Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos ofrecen crditos a tasa cero. El esquema de reembolso diere de acuerdo con la organizacin, pero habitualmente es semanal (Fundacin Grameen, Emprender), mensual (Critas, Banco Mundial de la Mujer, CAM) o variable (INTI). En general, todas las organizaciones y programas coinciden en la importancia de la capacitacin. Algunas de ellas generalmente las iniciativas pblicas la brindan de forma intensiva (CAM, INTI, REDES, PSA y Critas). Las fuentes de nanciamiento de estas entidades son variadas. Al respecto, cabe hacer una primera distincin entre las experiencias gubernamentales y las no gubernamentales. Las primeras reciben sus fondos directamente del presupuesto pblico a travs de la asignacin correspondiente al organismo del cual dependen (REDES/Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente
48
CEPAL
y sus contrapartidas municipales; PSA/Ministerio de Economa y Produccin; CAM/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires). Los fondos iniciales del FONCAP, sin embargo, tuvieron su origen en la asignacin de una partida proveniente de la Lotera Nacional y desde entonces se nancia con los intereses que genera ese fondo. Las experiencias no gubernamentales tienen, en general, diversas fuentes de nanciamiento: donaciones de organismos nacionales o internacionales, crditos blandos o a precios de mercado otorgados por organismos nacionales, cobro por servicios nancieros (tasa de inters, en la mayora de los casos) y no nancieros (como capacitacin). Adems, algunos programas recurren al voluntariado. Se considera que todava ninguna institucin de microcrdito del pas es autosostenible.
3.
Programas pblicos y mixtos de microcrdito
Como ya se mencion, a mediados del ao 2003 existan tres programas de microcrdito nanciados por el Gobierno Nacional: FONCAP, REDES y PSA. El Fondo Fiduciario de Capital Social (FONCAP) es una sociedad annima creada por decreto presidencial en el ao 1997. Administra un fondo duciario constituido originalmente mediante un aporte del Estado Nacional de 40 millones de dlares provenientes de la Lotera Nacional, por un plazo de 30 aos. Su directorio est formado por cuatro delegados del Estado Nacional (que representan el 49% del paquete accionario) y siete del sector privado (que representan el 51% restante, en manos de Accin Internacional, una ONG). Concebido con el doble objetivo de combatir la pobreza y promover el empleo, el FONCAP es una institucin de segundo piso (en cierto modo similar al Programa de Microcrdito del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) de Brasil), que busca crear y apoyar una red de nanciacin autosostenible para el segmento de la microempresa con menores recursos econmicos. Inicialmente, el FONCAP intent apoyar exclusivamente el surgimiento de las instituciones de micronanzas (IMF), mediante la provisin de nanciamiento blando y capacitacin. Pero en los ltimos aos, adems de brindar respaldo a instituciones de microcrdito ya consolidadas, ha exibilizado su actividad y ahora administra tambin otras lneas de crdito, como la banca micro (para apoyar nancieramente a asociaciones empresariales que deseen implementar programas de microcrdito), y pre-banca-micro (que facilita fondos y capacitacin a las ONG que busquen iniciarse en la actividad del microcrdito). Esto signica que el FONCAP otorga crditos a
49
instituciones u organizaciones privadas o del sector social, excluidos los organismos puramente estatales. Entre los principales programas de microcrdito nanciados por el FONCAP guran los siguientes: el Banco Social de Moreno; la Fundacin Pro Vivienda Social; la Asociacin Avanzar; la Federacin Argentina de Cooperativas Apcolas (FACAP); el Centro de Fomento a Iniciativas Econmicas (FIE Gran Poder S.A.); el Polo Tecnolgico Constituyente S.A.-INTI, la Fundacin Banco Mundial de la Mujer; la Fundacin Empresa de Mendoza; la Cooperativa Agrcola Ltda. de Picada Libertad y el FIS. Entre los proyectos cooperativos que han obtenido apoyo crediticio del FONCAP pueden mencionarse la Cooperativa de Provisin y Servicios para Recolectores Nuevo Rumbo y la Asociacin Ferias Francas de Posadas. Como es posible observar, el modelo de gestin del FONCAP es descentralizado. El Fondo mismo realiza actividades de promocin, nanciamiento y supervisin, pero son las distintas organizaciones de la comunidad las ejecutoras de los servicios de crdito a microempresarios. Solo recientemente ha comenzado a incursionar en operaciones directas de crdito a proyectos productivos cooperativos. El FONCAP brinda, adems, capacitacin a las entidades beneciarias y lleva a cabo proyectos que pueden involucrar actividades de investigacin, capacitacin o asistencia tcnica para fortalecer el sector de la microempresa en general. El presupuesto del que dispuso esta institucin en el 2002 fue de 40 millones de pesos, y hasta ese ao haba conseguido beneciar indirectamente a unos 13.500 productores. El programa REDES se inscribe en el rea de Crecimiento Regional y Comunitario de la Secretara de Polticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social. Se implementa desde 1996 en municipios con una poblacin de menos de 100.000 habitantes. El objetivo principal del programa es lograr el desarrollo econmico local mediante el nanciamiento en los municipios de proyectos productivos, comerciales o de servicios. El proceso de implementacin del programa comienza cuando el municipio interesado solicita ser incorporado a esta iniciativa. Una vez aprobado el pedido, se entrega al municipio un subsidio no reintegrable por un monto de 200.000 pesos, aproximadamente, para que este constituya un Fondo de Desarrollo Solidario. El fondo se completa con aportes locales, que varan de acuerdo con los recursos de que dispone cada municipio. El 80% del total debe utilizarse para otorgar crditos y el resto se destina a actividades de asesoramiento y capacitacin. Una vez constituido el fondo se convoca a empresarios para que presenten ideas o proyectos. Los promotores personal de planta del
50
CEPAL
municipio seleccionado con tal propsito, junto con miembros de la secretara, entrevistan a los postulantes y realizan una preseleccin teniendo en cuenta en esta etapa las caractersticas personales y no las del proyecto propuesto. Las personas elegidas reciben entre 35 y 40 horas de capacitacin para disear el plan de negocios y luego se procede a la seleccin nal de los futuros beneciarios. El municipio comienza entonces a otorgar los crditos, cuyo monto generalmente ucta entre 2.000 y 25.000 pesos, con un plazo promedio de dos aos y un mximo de cuatro aos, jndose desembolsos y tasas variables de acuerdo con el caso. Durante el perodo de gestin 1996-1999 se nanciaron casi 3.800 proyectos. En el 2002 el programa cont con un presupuesto de aproximadamente 4.5 millones de pesos (Grupo Sophia, 2003). El Programa Social Agropecuario (PSA) fue creado en 1993, bajo la coordinacin de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin del Ministerio de Economa y Produccin. Actualmente se implementa en 21 provincias del pas y est dirigido a pequeos productores minifundistas de bajos recursos, afectados por restricciones nancieras, productivas y sociales. El programa brinda a estos productores asistencia nanciera (en forma de crditos), asistencia tcnica, capacitacin y apoyo para la comercializacin. El otorgamiento de la asistencia nanciera tiene dos lneas: una dirigida a fortalecer el autoconsumo (con vistas a promover la incorporacin de nuevos bienes alimenticios y a disminuir el gasto familiar en alimentos), y otra en apoyo de empresas productivas asociativas (que nancia proyectos con nes comerciales). En el 2002 este programa manej un presupuesto de siete millones de pesos; a esa fecha, en sus nueve aos de existencia, haba beneciado a unas 55.700 familias. Adems de estos tres programas nacionales, interesa sealar que a mediados del 2003 se comenz a implementar una nueva iniciativa de apoyo a la microempresa (incluida la concesin de microcrditos) en el marco del INTI, institucin pblica dependiente de la Secretara de Industria, Comercio y Pequea y Mediana Industria, que en Argentina presta servicios de asistencia tcnica y desarrollo tecnolgico a las pyme. El INTI est presente en todo el pas y presta servicios a unas 7.000 empresas al menos una vez al ao. Cuenta con 29 centros especializados. Este nuevo programa se sustenta en un convenio rmado por el INTI con el Polo Tecnolgico Constituyente, el FONCAP y la Sociedad de Garanta Recproca (SGR) GARANTIZAR. Ofrece microcrditos para proyectos productivos, por un monto de hasta 15.000 pesos por empresa,
51
con un plazo mximo de 30 meses (para activos jos) o de 12 meses (para capital de trabajo) y un perodo de gracia que puede llegar a seis meses; la periodicidad de los pagos puede ser semanal, quincenal o mensual. A mediados del 2003 la tasa de inters aplicada rondaba el 30% anual, equivalente a la que cobraba el FONCAP, institucin que nancia el programa del INTI. Los destinatarios de este programa son microempresas productivas preexistentes o nuevos proyectos (que demuestren su viabilidad comercial y nanciera para producir el bien respectivo). Se exigen garantas, pero estas pueden ser bienes muebles, bienes que el solicitante est en condiciones de ofrecer en garanta del prstamo, el compromiso de un aval o codeudor solidario de la obligacin, las garantas emitidas por las sociedades de garanta recproca (SGR) o fondos de garanta. El principal rasgo que diferencia el programa radica en que, adems de microcrdito, ofrece asistencia tcnica especca, funcin para la cual dispone de los tecnlogos de los distintos centros del INTI. Por otro lado, al ser un programa nacional y poder otorgar crditos por un monto mximo relativamente elevado (en relacin con los programas ms tradicionales de microcrdito), es posible que llegue a desempear un papel importante en el nanciamiento de procesos de reconversin de pequeas empresas. En conjunto, los tres programas nacionales mencionados totalizaban en el 2002 un presupuesto de aproximadamente 51,5 millones de pesos y haban llegado a unos 73.000 beneciarios a lo largo de sus aos de funcionamiento. Esto signica que su impacto no ha sido despreciable, aunque tampoco muy amplio, si se tiene en cuenta que segn estimaciones del propio FONCAP los beneciarios potenciales alcanzan fcilmente al milln de personas. Tampoco el mercado de instituciones privadas de micronanzas ha conseguido un desarrollo signicativo; apenas se destacan algunas ONG, pero sus programas de crdito son poco masivos. De acuerdo con Westley, de un total estimado de 1.9 millones de microempresas, hasta el ao 1998 apenas 5.000 haban accedido a crditos de entidades de micronanzas (Westley, 2001). No existe una masa crtica de actores privados idneos, como tampoco un entramado institucional que sustente y potencie la actuacin de dichos operadores. La fuerte crisis que ha estado viviendo Argentina hace que la sostenibilidad de los programas y organizaciones de microcrdito sea incierta. De hecho, se considera que la mayora de los programas no son autosostenibles. Esto se aplica, sobre todo, a aquellos que ms tienden a ofrecer servicios intensivos de acompaamiento, capacitacin y asistencia tcnica, y que tambin aceptan nanciar nuevos emprendimientos.
52
CEPAL
C.
Polticas de desarrollo local e instituciones pblicas de apoyo a las micro y pequeas empresas (mype) en la Ciudad de Buenos Aires
Las polticas de desarrollo local adoptadas a partir del ao 2000
1.
La CBA, como toda gran ciudad capital, congura un espacio con caractersticas muy particulares para el desarrollo de polticas de desarrollo local. Concentra una poblacin prxima a los tres millones de habitantes y un conurbano de ms de ocho millones, con altos niveles tanto de ingreso per cpita como de instruccin (el 72% de su fuerza de trabajo tiene un nivel educacional medio o alto). Sin embargo, hasta aos recientes nunca se haba intentado aplicar polticas de desarrollo productivo en la CBA. Tal ausencia radica principalmente en el particular estatus institucional de la ciudad, que careci de autonoma hasta la realizacin de la reforma constitucional de 1994. Anteriormente, el Intendente de la ciudad era nombrado en forma directa por el Presidente de la Nacin y, por ende, para el ejercicio de su cargo no dependa del apoyo de los habitantes ni de la formulacin de polticas de desarrollo para la ciudad. Con la conquista de la autonoma y la primera eleccin directa de un jefe de gobierno, en 1996, se puso en marcha un proceso ms propicio para la implementacin de polticas de desarrollo productivo, articuladas con los actores sociales involucrados. En el ao 2000 se inici una nueva gestin y se cre la Secretara de Desarrollo Econmico, que fue dotada de capacidades y recursos para la formulacin de polticas de desarrollo local. Es preciso tener en cuenta el contexto socioeconmico en el que se fue construyendo dicho proceso. Desde nes del siglo XIX hasta principio de la dcada de 1960, la CBA fue el principal distrito industrial del pas. Desde entonces, de acuerdo con la informacin proporcionada por los sucesivos Censos Nacionales Econmicos, la ciudad viene experimentando una signicativa disminucin de su base productiva industrial. Esto no fue el resultado meramente de la crisis y la reestructuracin por las que pas el sector industrial a nivel nacional a partir de 1970. Tambin se relaciona con las normativas promulgadas en esos aos, que desalentaron las radicaciones industriales en la CBA, as como con los atractivos regmenes de promocin industrial ofrecidos en muchas provincias argentinas, que favorecieron un proceso de relocalizacin industrial. Durante los aos noventa se invirtieron en la CBA alrededor de 10.000 millones de dlares en centros comerciales y de espectculos, hoteles internacionales, edicios corporativos y otros proyectos residenciales
53
dirigidos a sectores sociales de ingresos medianos y altos. En contraposicin con esto, en el sector industrial la inversin fue de apenas unos 850 millones de dlares (Hecker, 2003). En buena medida este proceso tambin fue consecuencia del rgimen de convertibilidad imperante a lo largo de la dcada. En efecto, como resultado del atraso cambiario se generaron incentivos que desfavorecan la produccin de bienes, se produjo una acentuada concentracin de la actividad econmica y aumentaron las importaciones, marco en el que muchas pyme debieron enfrentar grandes dicultades para sobrevivir y crecer. Esto condujo a que durante los aos noventa se expandiera una economa urbana basada ms en el consumo que en la produccin, de lo cual ha resultado una acentuacin del dualismo social: existe, por un lado, una elite con altos niveles de ingreso y consumo y, por el otro, estratos crecientes de poblacin condenada a la marginacin, el desempleo y el subconsumo. Segn el diagnstico inicial de la administracin que asumi el gobierno de la ciudad a nes del ao 2000, el crecimiento del producto durante los aos noventa se haba basado fundamentalmente en el crecimiento del sector de los servicios, sin traducirse en un mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la situacin sociolaboral. Entre otros aspectos, tambin se observ que exista una marcada fragmentacin territorial y una desarticulacin del tejido productivo, se careca de un adecuado entorno para la innovacin y predominaba un sesgo desfavorable para las actividades productivas (Kulfas y Seivach, 2002). En consonancia con dicho diagnstico, la estrategia y las acciones del nuevo gobierno se orientaron primordialmente hacia los siguientes objetivos: i) El fomento de las micro y pequeas empresas (mype). Este esfuerzo se canaliz por diversas vas: asistencia nanciera (Programa Capital Pymes), apoyo tcnico, capacitacin, trabajo territorial con vistas a favorecer experiencias asociativas, implementacin de redes de proveedores y contratistas, entre otras. A este respecto se destaca la creacin de la Direccin General de Microemprendimientos (DGM) y el CAM, adems del Programa Estratgico de Competitividad Sectorial, que impulsa la creacin de Grupos de Produccin y Exportacin. ii) El estmulo de la innovacin tecnolgica. Los elementos destacados en este plano son el Programa de Apoyo a la Modernizacin de Procesos Productivos (PROAMPRO), una lnea de nanciamiento que impulsa la modernizacin productiva, en particular mediante la incorporacin de maquinaria y equipos priorizando los de origen nacional,
54
CEPAL
pero tambin estimula las adaptaciones, las optimizaciones y los nuevos avances; el Programa Universitario de Estmulo a la Vocacin Empresarial (PrUEBE), que mediante la seleccin de proyectos innovadores permite identicar mecanismos de interaccin entre el gobierno de la ciudad y las universidades nacionales y privadas presentes en el territorio, y la creacin de la Incubadora de Empresas de Base Tecnolgica (INCUBA). iii) La promocin y gestin del diseo. La presencia de una cultura relativamente sosticada, infraestructura tecnolgica, recursos humanos calicados y un slido entramado productivo del sector manufacturero (confeccin y moda, muebles, calzado, marroquinera, joyera, otros), llev a poner nfasis en el diseo como tcnica de diferenciacin capaz de sustentar la competitividad de esas actividades en la CBA. En este plano se destaca la creacin del Centro Metropolitano de Diseo (asistencia tcnica, publicaciones, otros) y la jacin de un calendario de actividades relacionadas con la moda (ModaBA). iv) El fomento del desarrollo productivo por medio del uso del poder de compra del Estado de la Ciudad de Buenos Aires (CBA). En virtud de la Ley 590 promulgada en el 2001, el gobierno de la ciudad puede otorgar un tratamiento preferencial en condiciones de igualdad en calidad y precio a las empresas de capital nacional y a las pyme, pero principalmente a las radicadas en el mbito local. v) El apoyo al comercio y el turismo. Se han puesto en prctica iniciativas tendientes a prestar ayuda al comercio minorista para que sobreviva y, al mismo tiempo, incremente su competitividad; entre otros objetivos, se ha procurado consolidar una aglomeracin (cluster) turstica. El n del rgimen de convertibilidad y la profundizacin de la crisis durante el 2001 provocaron nuevos, enormes y acuciantes problemas econmicos y sociales en la CBA. La emergencia socioeconmica llev de hecho a un replanteamiento de las polticas de desarrollo en ese espacio, a las que se incorporaron los siguientes objetivos: Promocin de la sustitucin de importaciones a travs de un programa para el desarrollo de proveedores locales. Promocin de las exportaciones mediante el apoyo a misiones comerciales, consorcios y servicios de asistencia a las pyme. Implementacin del Programa de Jefes y Jefas de Hogar para entregar subsidios a los desocupados.
55
2.
La direccin general de microemprendimientos (DGM)
El fomento de las micro, pequeas y medianas empresas es, como puede apreciarse, una de las lneas centrales de trabajo del gobierno de la ciudad. La DGM, en particular, funciona en el marco de la Secretara de Desarrollo Econmico, y es en este espacio que se cre el CAM. Como ya se ha mencionado, en la CBA las microempresas constituyen la gran mayora de los establecimientos existentes y ofrecen la principal alternativa de ocupacin, adems del empleo pblico. Su universo es muy heterogneo e incluye desde el pequeo negocio unipersonal, pasando por unidades productivas con menor o mayor grado de sosticacin (imprentas, talleres de confeccin o mecnica de precisin), hasta servicios muy diversos. De acuerdo con Pereira y Luna (Pereira y Luna, 2001), las microempresas de la CBA se caracterizan, en trminos generales, por presentar algunos de los siguientes atributos principales: tienen hasta cinco trabajadores; cuentan con hasta 100.000 pesos de activo jo; su facturacin anual mxima oscila entre 240.000 y 500.000 pesos (de acuerdo con el sector de actividad); ofrecen un mercado directo de atencin personalizada; sus procesos productivos normalmente hacen uso intensivo de mano de obra; la dotacin laboral es unipersonal, trabajadores por cuenta propia, familiar, asociativa y, en menor medida, asalariada; las funciones de comercializacin, nanzas, administracin y produccin se concentran en alto grado en el propietario; la direccin es no profesional y poco especializada; los trabajadores cumplen ms de una funcin en el proceso productivo; los montos de capital e inversin son reducidos; la disponibilidad de caja es escasa. El reconocimiento de su importancia y su especicidad ha determinado que, dentro del gobierno local, se haya constituido la DGM, un organismo especializado en la implementacin de polticas de apoyo a este segmento empresarial.
56
CEPAL
Grco II.1 LA INSERCIN FUNCIONAL DE LA DIRECCIN GENERAL DE MICROEMPRENDIMIENTOS (DGM)
Jefe de Gobierno
Secretara de Desarrollo Econmico
Subsecretara de Produccin y Empleo
Direccin General de Microempresas (DGM)
Centro de Apoyo a la Microempresa
Fomento de la Cultura Empresarial de Jvenes
Actualizacin y entrenamiento laboral (nuevos roles laborales)
Fuente: Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM).
Las iniciativas institucionales de apoyo a la microempresa comenzaron en la CBA en 1990, con la creacin del Programa Municipal de Microempresas (PROMUDEMI), en el mbito de la Subsecretara de Produccin. A partir del ao 2000 esa tarea fue asumida, con nuevas modalidades e instrumentos, por la amante DGM, la cual depende de la Secretara de Desarrollo Econmico del gobierno de la CBA. Su objetivo es propender al desarrollo econmico de la CBA a travs de la consolidacin de pequeos negocios, impulsando la promocin del empleo, el mejoramiento de las condiciones de empleabilidad y el fomento de la cultura empresarial, aplicando polticas activas e integrales y comprometiendo la eciencia y la tica en la implementacin de las mismas (gobierno de Buenos Aires, 2002). Desde el ao 2000, la DGM viene manejando un presupuesto anual del orden de los tres a cinco millones de pesos, es decir, de una magnitud modesta, que normalmente ha representado apenas el 0,15% del gasto presupuestado por el gobierno de la CBA para el rea de Servicios Sociales en la cual se enmarcan los programas de la DGM, y un 10% del presupuesto total de la Secretara de Desarrollo Econmico.
57
Adems del Centro de Apoyo a la Microempresa, esta Direccin viene implementando desde el ao 2000 otras dos lneas de accin diferentes: el Programa nuevos roles laborales y el Programa de jvenes empresarios.
a) Programa nuevos roles laborales
El objetivo de esta iniciativa es mejorar las posibilidades de insercin laboral de personas desocupadas o subocupadas, a la vez que se contribuye a incrementar la oferta de mano de obra calicada. El programa se ejecuta bajo dos modalidades: i) la capacitacin es provista directamente por aquellas empresas interesadas en incorporar pasantes, encargndose de esta actividad su propio personal (o consultores externos), y ii) en otros casos, la capacitacin la realizan las ONG de la CBA con experiencia en la actividad, a cambio del pago de un honorario por parte de la DGM. Con la primera de estas modalidades, adems de proporcionar capacitacin y oportunidad de empleo a los jvenes, se busca beneciar directamente a las pyme de la ciudad, que tienen as la posibilidad de entrenar personas de acuerdo con sus propias necesidades, sin tener que pagar una remuneracin (mientras dure el proyecto), y luego, eventualmente, seleccionarlas para contratacin formal. Cada proyecto puede incorporar a 10 beneciarios como mximo. Las empresas tambin tienen la posibilidad de obtener subsidios de la DGM para contratar servicios especializados de capacitacin para los jvenes, los que al mismo tiempo pueden ser aprovechados por el personal estable de la empresa. Bajo la segunda de estas modalidades, los proyectos de las ONG tienen que contemplar capacitacin, pero tambin experiencia laboral en empresas, para un mximo de 24 jvenes. En ambos casos, los proyectos duran seis meses y son totalmente gratuitos para los beneciarios, ya que los organismos responsables deben proporcionarles materiales educativos, herramientas y todo lo necesario. Adems, mientras el proyecto est en marcha, los beneciarios reciben una ayuda econmica (200 pesos mensuales), cobertura mdica y seguro de accidentes. Al evaluar los proyectos presentados para nanciamiento se tienen especialmente en cuenta, adems del costo y la expectativa de empleabilidad, otros factores, como los siguientes: calidad innovadora, tecnologa comprometida y articulacin con otros programas del gobierno de la CBA. Durante el perodo 2000-2002 se aprobaron en este programa algo ms de 300 proyectos, en los cuales se capacit a 1.500 personas; algunas de ellas han conseguido ser contratadas por las propias empresas en las
58
CEPAL
que fueron capacitadas. Si bien su alcance hasta ahora es limitado, al parecer el programa ha tenido buenas repercusiones entre las empresas beneciarias, como lo demuestra el hecho de que varias de ellas han presentado proyectos en repetidas oportunidades.
b) Programa de jvenes empresarios
Esta iniciativa, surgida en el ao 2000, apunta a fomentar aptitudes y actitudes empresariales en los alumnos de los ltimos aos de la escuela secundaria, del rea tanto pblica como privada. Con tal objetivo, peridicamente se organizan talleres en colegios secundarios sobre temas tales como comportamiento empresarial, comercio electrnico y formas de crear una empresa, entre otros. Los alumnos que lo soliciten pueden acceder a asesoramiento para la concrecin de proyectos. En el 2002, en el marco de este programa, se convoc en conjunto con la Secretara de Educacin de la CBA a un concurso de proyectos, al cual se presentaron 500 proyectos de empresas simuladas, incluida la formulacin de planes de negocios, entre otros aspectos. Se ofreci capacitacin y asistencia para poner en prctica los proyectos ganadores y sus autores obtuvieron premios en dinero. El xito de la convocatoria llev a repetir la experiencia en el 2003.
3.
El centro de apoyo a la microempresa (CAM)
La organizacin del programa CAM se inici en 1996, fecha en la que se concibieron y comenzaron a prestarse servicios de capacitacin. Desde 1998 en adelante tambin se otorgaron crditos, pero se mantuvo la actividad de capacitacin a emprendedores. Sin embargo, fue sobre todo a partir del ao 2000 que el CAM adquiri su perl actual de centro integrado de servicios gratuitos de informacin, capacitacin y asistencia tcnica, as como tambin de proveedor de apoyo nanciero a microempresas de la CBA. Es el principal programa de la DGM y se le destina la mayor parte de los recursos de la Direccin. Cuenta con una ocina de atencin al pblico en el centro de la ciudad, en la que trabajan alrededor de 40 personas, en su mayora profesionales y tcnicos especializados en brindar atencin a las mype. No se trata de un programa tradicional de microcrdito con servicios complementarios (y secundarios) de capacitacin, sino ms bien de un centro de servicios nancieros y no nancieros de apoyo a pequeas empresas. Tampoco se trata de una iniciativa focalizada en el combate contra la pobreza, sino ms bien de un organismo pblico que sustenta el surgimiento de nuevos proyectos y auxilia a pequeas empresas en
59
dicultades, con el objetivo de mantener, fortalecer y diversicar la oferta de bienes y servicios de la ciudad y, de este modo, promover el empleo. Los servicios prestados por el CAM son, por lo tanto, diversos, ya que debe atender a la amplia y heterognea gama de situaciones que presenta el sector de la microempresa en la CBA e intentar compensar las carencias que caracterizan el sistema nacional de apoyo a las pyme en Argentina. Adems, la integracin de servicios en un mismo organismo de promocin de las mype apunta a obtener una mayor articulacin y crear sinergias entre las distintas actividades. Se trata bsicamente de los siguientes servicios: asistencia tcnica; capacitacin; asistencia nanciera; vinculacin comercial y prcticas asociativas.
Estos servicios no constituyen compartimientos estancos, sino que estn integrados y forman parte del sistema de apoyo que se ofrece, complementariamente, a las mype de la ciudad. En la prctica existe una slida articulacin entre los servicios prestados, en el sentido de que tanto los instructores del CAM como los microempresarios transitan o pueden transitar por las diversas instancias de apoyo. No obstante, no existe un vnculo obligatorio entre los servicios provistos. En particular, la asistencia nanciera no est necesariamente condicionada a que los solicitantes hayan recurrido previamente a los otros servicios ofrecidos. Cada servicio puede prestarse en forma independiente o complementaria. Los servicios del CAM estn destinados a todas las microempresas de la CBA, a las que se busca proveer de herramientas bsicas para la gestin de sus negocios.
a) Asistencia tcnica
La asistencia tcnica se centra en la transmisin de herramientas para la resolucin de problemas, para as acompaar la evolucin y mejoramiento del desempeo de la empresa. Se busca apoyar a las microempresas para que cumplan pautas de calidad, optimicen la relacin entre proveedor y clientes, aumenten la ecacia de la gestin del negocio (planicacin, comercializacin, costos, aspectos legales e impositivos) y logren otros diversos avances. La primera asistencia tcnica, rpida y primaria, se presta cuando los actuales o futuros microempresarios se presentan por primera vez en las ocinas del CAM, sea en forma espontnea (basados en la publicidad o difusin de hecho del servicio), o derivados por otras entidades del
60
CEPAL
gobierno de la CBA. All se provee informacin sobre los servicios ofrecidos y se brindan las primeras orientaciones y consejos. Segn sea el caso, se canaliza eventualmente a los interesados hacia cursos de capacitacin, asistencia tcnica ms especializada, directamente hacia la presentacin de proyectos para su nanciamiento o alguna combinacin de estos servicios. La asistencia tcnica ms especializada y sistemtica se dene sobre la base de entrevistas, en respuesta a una solicitud del empresario; se presta de acuerdo con un plan de trabajo acordado y perdura, en principio, hasta que se superen los problemas planteados. El acompaamiento se da en distintas reas gerenciales: planicacin del negocio, factibilidad econmica, plan de comercializacin, estructura de costos, aspectos legales e impositivos, entre otros. Puede incluir visitas al local de la empresa. En ocasiones, esta asistencia tcnica deriva o se orienta hacia la preparacin, presentacin, o ambas cosas, de un proyecto y una solicitud de crdito, caso en el que se contempla la participacin en reuniones grupales (con varios empresarios en fases similares de maduracin de sus proyectos), para instruirlos sobre la preparacin de sus planes de negocios. Por otro lado, se brinda una asistencia especca a proyectos sociales y de subsistencia, cuya meta sea consolidar puestos de trabajo para segmentos de poblacin con alto grado de vulnerabilidad socioeconmica. Bajo esta modalidad se presta asistencia a trabajadores por cuenta propia; cooperativas de trabajo o vivienda; organizaciones intermedias; asociaciones vecinales u otras que deseen poner en marcha un proyecto productivo con nes de autoempleo o en procura de un propsito social y comunitario.
b) Capacitacin
Para la formacin de empresarios, el CAM organiza peridicamente cursos gratuitos de capacitacin, los cuales frecuentemente constituyen el primer paso del proceso a travs del cual se calica y se selecciona a los microempresarios que acuden a solicitar crditos. Su nalidad es dotar a los beneciarios de herramientas bsicas para la evaluacin de sus proyectos y la gestin de sus negocios. Se dictan cursos sobre temas tales como: aptitudes y actitudes para emprender; bsqueda y seleccin de personal; calidad y servicios de atencin al cliente; comercio electrnico para microempresas; forma de disear un plan de negocios; costos; investigacin de mercado; otros.
61
Se trata de talleres y cursos de entre 10 y 30 horas de duracin, y normalmente son dictados todos los meses. Adems, la oferta de cursos se va modicando a lo largo del tiempo, en funcin de las nuevas demandas detectadas. En la CBA la oferta de cursos de capacitacin es muy variada, pero el hecho de ser gratuitos y especcamente orientados a pequeos negocios determina la utilidad y especicidad de este servicio del CAM. Un aspecto importante es que la inscripcin es asistida, lo que signica que la bsqueda y eleccin del curso o taller son orientadas por los tcnicos del CAM, de acuerdo con el perl y las necesidades del interesado. A los cursos asisten personas que concurren espontneamente (empresarios o interesados en iniciar un proyecto), otras que han acudido al CAM a solicitar un crdito o asistencia tcnica y son derivadas a estos cursos, microempresarios enviados por diversos organismos del gobierno de la ciudad, otros.
c) Microcrdito
La asistencia nanciera es un componente central, aunque complementario, de los servicios de apoyo provistos por el CAM. Ofrece a las microempresas, establecidas o nuevas, la posibilidad de solicitar un crdito bajo las siguientes condiciones: un monto mximo de 6.000 pesos; tasa de inters cero; su gestin es personal y se otorga a personas fsicas; pueden beneciarse proyectos localizados dentro de la CBA; la devolucin es en cuotas jas mensuales (con un mximo de 30 cuotas), y un plazo de gracia de hasta seis meses; puede renovarse; se brinda asistencia tcnica a lo largo del proceso de evaluacin y del perodo de devolucin del crdito.
En principio, de acuerdo con la resolucin que rige la Secretara de la pequea y mediana empresa (SEPYME), los niveles mximos de facturacin anual para ser consideradas microempresas y poder beneciarse de los crditos seran de 1.800.000 pesos (comercio); 950.000 pesos (produccin de bienes); 450.000 pesos (servicios). En todo caso, dichos topes se aplican en forma exible. En relacin con el aspecto sectorial, solo se excluyen algunas actividades especcas, tales como servicio de taxis y profesionales liberales (estudios de arquitectura, odontologa, fotografa, otros).
62
CEPAL
El principal requisito para obtener un crdito es que el microempresario presente un proyecto viable y rentable. Debe tratarse de proyectos/empresas que produzcan bienes, servicios o realicen una actividad comercial formal o con capacidad de formalizarse, cuya planicacin de actividades a 12 meses arroje un resultado tal que permita la consolidacin de los puestos de trabajo creados y la reinversin necesaria para el sostenimiento del negocio y la devolucin del prstamo. Para cumplir estas condiciones se trabaja con el solicitante en la formulacin de un plan de negocios (con tal n se designa a un jefe de proyecto); el solicitante debe presentar garantas de ingresos o aval propietario de terceros. Tambin debe extender un certicado de riesgo crediticio y de inscripcin en diversos organismos scales. La secuencia normal y esquemtica del proceso de otorgamiento de un microcrdito es la siguiente: i) ii) El solicitante del crdito llega al CAM y los tcnicos que atienden al pblico le brindan una primera asistencia tcnica. En esa etapa se verica si el solicitante rene las condiciones requeridas para organizar una carpeta y formular un plan de negocios. Si es as, y si necesita asistencia, se invita al solicitante a una reunin grupal de ayuda para la formulacin del plan de negocios. Entonces se le asigna un jefe de proyecto que lo acompaa a lo largo de la construccin del plan y provee la asistencia tcnica (monitoreo) despus del otorgamiento del crdito. En caso de constatarse que el proyecto presentado por el solicitante adolece de deciencias en su evaluacin, formulacin o ambos, es derivado a cursos de capacitacin para que pueda mejorar su formacin y madurar su proyecto hasta su eventual formulacin denitiva. La carpeta nalmente constituida y evaluada por el jefe de proyecto es presentada y evaluada por el equipo de la DGM y, nalmente, por el Consejo Directivo del Fondo Rotatorio PROMUDEMI, integrado por el Secretario de Desarrollo Econmico y la directora de la DGM. Una vez aprobado el crdito, la DGM enva la documentacin al Banco de la CBA para que proceda a otorgarlo.
iii)
iv)
En el convenio entre la DGM y el Banco de la CBA se dene a este ltimo como el intermediario nanciero para el otorgamiento del crdito y los cobros correspondientes. El banco no es responsable de la eleccin de los beneciarios, de la determinacin de su solvencia o de la posibilidad de recuperacin de los fondos. El beneciario y el garante rman un pagar a favor del banco, el que recibe del beneciario una remuneracin consistente en una comisin del 1% sobre las cobranzas mensuales.
63
Inicialmente, el programa empez a operar con un fondo rotatorio habilitado para tal efecto sin que se reejara en el presupuesto, del cual salan los nuevos crditos y al cual entraban las cuotas cobradas. A partir del ao 2001 el programa comenz a funcionar con fondos presupuestarios del gobierno de la CBA. Entre los rasgos distintivos de este programa de microcrdito se destacan, entonces, su carcter plenamente pblico, su nanciacin con fondos de la CBA (destinados a este n en el presupuesto anual), y su asignacin directa a travs de la DGM. Esto explica que se pueda aplicar una tasa cero, por considerarse que el servicio de apoyo nanciero como as tambin el resto de los servicios ofrecidos, es una inversin del gobierno de la ciudad para favorecer el desarrollo productivo local. Finalmente, otra caracterstica fundamental que lo distingue es la integracin del microcrdito con la prestacin de otros servicios no nancieros de apoyo. Ello signica, por una parte, que el empresario que solicita un crdito al CAM es invitado a profundizar su capacitacin, a integrarse en un catlogo virtual para ofrecer sus productos, a formar parte de redes comerciales por sector y por barrio, a participar de exposiciones y a conectarse con distintos programas de apoyo, entre otras posibilidades. Por otra parte, cabe destacar aqu el acompaamiento y la asistencia tcnica que brindan los jefes de proyecto a las microempresas. Adems de actuar como agentes de crdito, asesoran y orientan, encaminan para que se consulte a otros especialistas en funcin de las demandas de sus clientes, sugieren otras prestaciones del CAM o de la DGM y prestan apoyo de todo tipo a lo largo del proceso de elaboracin del proyecto y en el caso de nuevas empresas a partir de la decisin de convertirse en empresarios. Una vez diseado el plan de negocios en forma conjunta, determinada su viabilidad y aprobada la carpeta, el jefe de proyecto debe mantener un contacto peridico con la empresa, realizar inspecciones tcnicas y brindarle la asistencia que pueda requerir.
d) Vinculacin comercial y prcticas asociativas
A partir del instrumental bsico de servicios hasta aqu presentado, el CAM promueve las prcticas asociativas, tanto para el desarrollo de negocios como para la generacin de sinergias sectoriales. Por esta va se busca superar los clsicos problemas de escala, informacin y competitividad de los negocios de pequea envergadura, as como tambin, y al mismo tiempo, fortalecer el entramado productivo del territorio. La idea es traccionar a los microempresarios, desde su experiencia, generalmente comn, marcada por el aislamiento, hacia una dinmica de intercambios y accin entre distintos actores y de aprendizaje colectivo.
64
CEPAL
Las iniciativas pro asociativas se organizan en tres planos diferenciados de actividad: i) Jornadas de vinculacin comercial polirubro, con el objetivo de favorecer intercambios de productos y servicios, experiencias, informacin y otros. ii) Conguracin de redes por cadena de valor (textil, alimentaria), que renen a oferentes de bienes y servicios convocados por el CAM entre sus beneciarios en busca de complementacin comercial, compras cooperativas y exploracin de negocios conjuntos, entre otras posibilidades. iii) Creacin de redes territoriales, que son multisectoriales y procuran generar interacciones beneciosas entre agentes localizados en un mismo territorio (barrio).
D.
El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) en accin
En esta seccin se presenta la evidencia, recogida durante el estudio, sobre el funcionamiento real y el desempeo de los distintos servicios ofrecidos por el CAM, las interacciones entre ellos y los vnculos con otros programas de apoyo a las mype. Como parte de esto se exponen los resultados de una encuesta realizada entre beneciarios del programa de microcrdito. 1. Asistencia tcnica
Como ya se mencion, la asistencia tcnica a las microempresas comienza a la entrada, cuando los interesados acuden por primera vez al CAM. All los microempresarios reciben una primera orientacin sobre los servicios ofrecidos, se evalan las posibilidades y condiciones de acceso a dichos servicios en funcin de las demandas que ellos plantean y se realiza una discusin inicial de sus ideas o proyectos, entre otras aproximaciones. Como resultado de esta atencin preliminar, el microempresario puede recibir informacin general y, eventualmente, desistir de su proyecto, ser encaminado hacia otros organismos de la DGM, el gobierno local u otras instituciones, o ser orientado en primera instancia hacia los servicios del CAM. De acuerdo con informacin proporcionada por el CAM (vase el anexo 3), durante el perodo 2001febrero del 2003 se recibieron unas 10.000 consultas. De ese total, aproximadamente un 70% correspondi a personas interesadas en iniciar un nuevo proyecto y el 30% restante a microempresarios ya establecidos.
65
La alta proporcin de candidatos a microempresario en el universo de clientes del CAM marca una clara diferencia con otros programas de microcrdito que bsicamente atienden a microempresas ya existentes. Hasta el ao 2001, poco ms de la mitad de las primeras consultas eran realizadas por personas ocupadas empresarios o empleados interesados en crear su propia empresa. Con posterioridad, a la par con la tendencia de la crisis social a profundizarse, se elev mucho el nmero de desempleados en busca de crear microempresas que les garantizaran autoempleo. Esta situacin ha provocado una cierta tensin entre la vocacin del programa de impulsar el fomento empresarial, y su condicin de programa pblico que tambin debe atender urgencias sociales. La mayora de las consultas (72%), estuvo relacionada en principio con demandas de asistencia nanciera, aunque tambin fueron numerosos los pedidos especcos de asistencia tcnica (15%), que en el ao 2002 llegaron a representar el 28% de todas las consultas realizadas. Estos datos demuestran que el CAM no solo funciona, sino que tambin es percibido por la poblacin emprendedora como un centro integrado de servicios, y no como un mero fondo de fomento nanciero. Del total de personas que acudieron por primera vez al CAM durante el perodo mencionado, un 14% declar haberse informado sobre los servicios ofrecidos a travs de alguna dependencia o programa de apoyo del propio gobierno de la CBA, lo cual indica que el CAM est efectivamente implantado a nivel institucional como uno de los servicios de apoyo ofrecidos por el gobierno local. Por otro lado, el 43% manifest haber acudido por indicacin de otras personas muchas de ellas, presumiblemente, clientes del CAM, lo cual podra considerarse como un indicador de la buena reputacin del programa. Finalmente, un 42% dijo haberse enterado de la oferta de servicios del CAM por la publicidad y los reportajes aparecidos en medios de comunicacin. Si se consideran no solo las primeras consultas, sino todas las acciones de asistencia tcnica prestadas a microempresarios establecidos o en ciernes, la informacin del CAM arroja un total de 18.700 prestaciones entre el 2000 y el primer trimestre del 2003. Esto incluye primeras consultas, entrevistas individuales sucesivas, reuniones grupales y visitas en el sitio. 2. Capacitacin
Desde el inicio del PROMUDEMI en 1990 hasta la actualidad se ha capacitado a unas 25.000 personas, de las cuales 15.000 recibieron este servicio durante el perodo 2000-2003 (primer trimestre), con un mximo de 9.076 personas capacitadas en el 2002, ao en que se acentuaron la crisis econmica y el desempleo en Argentina. Adems, debe tenerse en
66
CEPAL
cuenta que en las inscripciones mensuales en los cursos de capacitacin el nmero de solicitantes excede ampliamente la capacidad de admisin, lo cual indica que la demanda potencial es muy superior a las estadsticas sobre personas capacitadas. Lo sealado pone de relieve el hecho de que los cursos del CAM tienen una muy buena acogida entre la poblacin de la CBA, que los percibe como instrumentos tiles para el proceso de construccin de un proyecto empresarial. Otra evidencia de ello es que una importante proporcin de beneciarios sigue ms de un curso, en forma sucesiva. La poblacin que asiste a los cursos es heterognea; incluye a pequeos empresarios, pero en la actualidad est mayoritariamente compuesta (alrededor de un 60%)5 de personas interesadas en iniciar un proyecto sean ocupados, desocupados o amas de casa, que se han acercado al CAM para una primera orientacin. Normalmente es entonces que se dirige a los interesados hacia cursos de capacitacin. Una encuesta realizada a personas que haban seguido cursos de capacitacin en el 2001(CEDEM, 2001), mostr que un 40% del total haba recibido alguna otra asistencia del CAM (nanciera, tcnica u otros cursos de capacitacin). Este dato ilustra bien la sinergia y complementariedad entre los programas que alberga el CAM. La primera asistencia tcnica y los cursos de capacitacin, por los que han pasado miles de personas en los ltimos aos, sirven tambin para seleccionar los proyectos ms promisorios y las mejores capacidades empresariales, as como, al mismo tiempo, para disuadir a quienes proponen proyectos con altas probabilidades de fracaso. De esta manera, la seleccin es hecha no solo por los agentes de crdito, sino tambin, y principalmente, como resultado del mismo proceso de toma de conciencia e incorporacin de informacin por parte de los interesados acerca de las condiciones necesarias para el xito de un proyecto. Lo que sucede en la prctica es que un alto porcentaje de los interesados que se acercan al programa simplemente desiste despus de beneciarse de un primer consejo tcnico y, en ocasiones, tras participar en algunos cursos de capacitacin acerca de los requisitos necesarios para iniciar un negocio con algunas probabilidades de xito. Esta situacin, si bien implica un alto costo desde el punto de vista de la institucin que presta el servicio, redunda en un benecio social indudable, ya que evita que se dilapiden recursos escasos en proyectos inviables. Por otro lado, la alta tasa de desistimiento debe atribuirse tambin al adverso panorama econmico imperante en el pas durante los ltimos aos.
Informado por personal del Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM).
67
Adems de los cursos dictados en el CAM, la institucin tambin imparte regularmente cursos externos en distintas dependencias del gobierno de la CBA (Centro Metropolitano de Diseo, INCUBA, centros de gestin y participacin, otros), as como en diversas asociaciones vinculadas al universo microempresarial en la ciudad. De esta manera, el conocimiento prctico acumulado por el CAM en materia de asesoramiento y capacitacin en gestin de pequeos negocios es aprovechado por otras instituciones de los gobiernos local y territorio, lo que permite llegar a un universo ms amplio de emprendedores. Por su parte, tambin el CAM deriva a eventuales interesados hacia cursos ms especcos organizados por otras dependencias del gobierno local, como la Secretara de Industria y Comercio Exterior. Este es otro ejemplo de la interaccin y complementariedad efectiva que existe entre el CAM y otras reas de apoyo a las pyme creadas en el seno del gobierno. 3. Microcrditos
De acuerdo con informacin proporcionada por el CAM (vase el cuadro II.1), durante el perodo 1998 a junio del 2003 se haban concedido 946 crditos, lo que signic un desembolso de 5,1 millones de pesos. Esto da un promedio aproximado de 5.428 pesos por crdito.
Cuadro II.1 CENTRO DE APOYO A LA MICROEMPRESA (CAM): CRDITOS OTORGADOS, 1998-JUNIO DEL 2003 (Montos en pesos) Perodo 19982000 20012003 (junio) Total Crditos otorgados 439 507 946 Montos otorgados 2 321 504 2 813 722 5 135 226 Crditos cancelados 177 32 209
La presentacin de proyectos se ha intensicado signicativamente desde 2001 en adelante y, sobre todo, en el bienio 2002-2003. En junio del 2003 existan unos 1.000 proyectos en fase de evaluacin. De todas maneras, es evidente que los beneciarios de crditos son apenas una pequea parte del total de los microempresarios que se han acercado al CAM en los ltimos aos. Por otra parte, si se considera el nmero de demandantes potenciales que existe en la CBA, se trata de un nmero poco signicativo de empresas.
68
CEPAL
En relacin con el primer punto, cabe considerar varios factores: i) ii) Muchas personas recurren al CAM por los servicios no nancieros que presta. Aunque de las personas que acuden la mayora est interesada en la asistencia nanciera, la realidad es que apenas una pequea proporcin llega a formalizar la presentacin de un proyecto, ya que en el CAM dado su enfoque hacia el fomento de microempresas viables ello supone contar con un umbral mnimo de capacidades empresariales y un plan de negocios rentable. Con la profundizacin de la crisis social, ha aumentado el nmero de personas que se acerca al CAM en busca, sobre todo, de medios de supervivencia, pero que no tienen una vocacin empresarial (ni pueden adquirirla rpidamente). Finalmente, cabe considerar que la tasa de abandono de proyectos presentados tambin ha sido muy alta, probablemente a causa de la crisis econmica y el clima de incertidumbre para los negocios: en el 2001 esa tasa era del 90%, y recin en el 2003 se est logrando reducirla a niveles cercanos al 60%. Es necesario tener en cuenta tambin que en ese proceso riguroso de seleccin interviene el papel que en el CAM se asigna al jefe de proyecto: este no se desempea meramente como un tpico agente de crdito, sino que realiza una tarea de asesoramiento tcnico y evaluacin integral, lo que con frecuencia lleva a un diagnstico adverso sobre la viabilidad del proyecto bajo anlisis o la propia capacidad emprendedora del candidato.
iii)
iv)
En relacin con el segundo punto antes mencionado, es evidente que los limitados recursos humanos y presupuestarios de los que actualmente dispone el CAM no permiten una ampliacin signicativa del nmero de crditos otorgados. Adems, desde el punto de vista de la capacidad de gestin y monitoreo de la asistencia nanciera, el CAM tiene necesariamente una productividad inferior a la que registran en general los programas tradicionales de microcrdito, ya que estos no incorporan la prestacin de servicios no nancieros (o, por lo menos, no lo hacen en tan alto grado). En el CAM, cada agente de crdito o jefe de proyecto atiende un mximo de 40 proyectos, mientras que esa relacin es superior a 100 en la mayora de los programas de microcrdito. Si se analiza el universo total de crditos concedidos hasta el primer trimestre del 2003, se observa que el 63% corresponde a proyectos presentados por empresas previamente existentes, y el restante 37%, a nuevos proyectos. Pero si se consideran solamente los proyectos sometidos al CAM desde 2001 en adelante, los nuevos representan el 46%
69
del total. Incluso, segn la informacin provisoria sobre los proyectos en evaluacin a junio del 2003, entre ellos ya habra un claro predominio de nuevas iniciativas. Por un lado, la creciente supremaca de los nuevos proyectos entre los presentados estara denotando una revitalizacin del empresariado en la CBA, consecuencia de la crisis social que atraviesa el pas. En parte, esta podra ser la respuesta de un segmento dinmico y emprendedor a una situacin de escasas oportunidades laborales, pero que, tras la devaluacin, genera nuevas oportunidades de negocios. Sin embargo, como tambin se mencion anteriormente, una proporcin creciente de las solicitudes de crdito corresponde a proyectos de supervivencia de personas sin empleo o subocupadas (kioscos, elaboracin de comidas, otros servicios unipersonales). Por el otro lado, la informacin presentada indica que el CAM constituye justamente un centro apto para responder a esa demanda de apoyo a nuevos proyectos, sobre todo a aquellos de naturaleza ms empresarial. Las condiciones crediticias (inters nulo) y los servicios no nancieros complementarios que sin duda constituyen incentivos y respaldos fundamentales para minimizar los riesgos y la incertidumbre asociados a los nuevos proyectos hacen del CAM un programa particularmente idneo para brindar ayuda a nuevas empresas. En lo que respecta al perl de los beneciarios de crditos en trminos de actividad econmica (vase el cuadro II.2), se observa que se trata mayoritariamente de empresas de servicios y de comercio, lo cual es coherente con el predominio de estas actividades en el universo microempresarial de la CBA. Entre las actividades manufactureras sobresale claramente el subsector de la indumentaria, que tambin constituye una actividad tradicional de las microempresas y que, adems, ha sido objeto de polticas especcas de apoyo por parte del gobierno local.6 Esto quiere decir que una signicativa proporcin de los crditos otorgados por el CAM a proyectos industriales se ha dirigido hacia una actividad que el gobierno local tiene inters en apoyar. Algo similar podra decirse de los proyectos nanciados en las reas de programas de computacin (software) y turismo. Todo esto sugiere que efectivamente existe algn grado de articulacin entre la actividad del CAM y las polticas de desarrollo econmico ms generales del gobierno de la CBA.
Entre esas iniciativas cabe mencionar la creacin del Centro Metropolitano de Diseo y de ModaBA (calendario ocial de actividades relacionadas con la moda en la CBA), as como la organizacin de un consorcio (Grupo de Produccin y Exportacin) en el subsector de la indumentaria.
70
CEPAL
Cuadro II.2 CENTRO DE APOYO A LA MICROEMPRESA (CAM): CRDITOS OTORGADOS SEGN RUBROS, 2001-2002 (En nmero y porcentajes) Rubros Gastronmico Diseo/indumentaria Centros de esttica Librera/juguetera Editorial Turismo/hotelera Audiovisin Diseo/publicidad/promocin Informtica Artesana Capacitacin/educacin Otros rubros Total
Nmero 59 50 21 21 18 16 15 14 14 13 13 179 433
Porcentajes 13,6 11,5 4,8 4,8 4,2 3,7 3,5 3,2 3,2 3,0 3,0 41,3 100
Si bien la mayora de los proyectos corresponde a servicios y comercios simples, se destacan, sin embargo, varios que implican servicios especializados y manufacturas con bastante contenido de diseo. Ejemplos de esto son los proyectos que se sealan a continuacin, extrados de la base de datos de crdito del CAM: fabricacin y diseo de joyas con motivos de tango; fabricacin y comercializacin de guitarras criollas; observatorio astronmico educativo; diseo de pgina electrnica y comunicacin visual/ publicidad; elaboracin artesanal de cerveza; diseo, produccin y venta de vestimenta femenina; alojamiento para extranjeros y estudiantes; acabado de supercies de piezas plsticas o metlicas; fabricacin de imanes para uso educativo; servicio de lmaciones en video; fabricacin de objetos de iluminacin y decoracin; fabricacin de partes automticas para ascensores. La facturacin anual promedio de las microempresas existentes beneciadas con crditos del CAM asciende a 250.000 pesos. Es decir, no
71
se trata de empresas marginales, de supervivencia, sino ms bien de un segmento de las mype que genera empleo y tiene posibilidades de crecer. De todos modos, como ya se ha mencionado, el perl de los microempresarios atendidos por el programa de crdito y, ms en general, por los dems servicios del CAM se ha ido modicando con la profundizacin de la crisis social en Argentina, que se tradujo en una avalancha de demandas de apoyo para proyectos de autoempleo. En ese contexto, pero tambin frente a otras circunstancias crticas que afectaban a pequeos negocios de la ciudad (por ejemplo, inundaciones), el programa se vio forzado a exibilizar sus orientaciones fundacionales para responder a situaciones de emergencia social o econmica. La tasa de morosidad con que viene operando el programa, algo superior al 30%, se sita en los mismos niveles que registra tras la crisis la banca comercial en Argentina. Sin embargo, parece ser alta comparada con las de otros programas de microcrdito en el pas, que actualmente oscilan entre el 5% y el 15%.7 En todo caso, los indicadores mencionados corresponden a programas de microcrdito orientados bsicamente a empresas de subsistencia, que otorgan montos mucho menores y frecuentemente aplican la modalidad de pago semanal, entre otras diferencias. Es decir, se trata en realidad de programas bien distintos en cuanto a su naturaleza, funcionamiento y universo de beneciarios. Actualmente parece observarse una evolucin positiva en la recuperacin de crditos otorgados por el CAM durante el perodo 20022003: en marzo del 2003 el porcentaje de morosidad en ese universo haba descendido al 28,5%. Esto ltimo podra sugerir que, ms all del hecho de que la morosidad sea elevada caracterstica exhibida por muchos programas pblicos de microcrdito a nivel mundial, hay mrgenes para mejorar el desempeo en este plano mediante la introduccin de nuevas rutinas de seguimiento y ejecucin. Finalmente, a continuacin se presentan algunos indicadores de impacto y relacin costo/benecio del programa de crdito del CAM, aunque sea solo a ttulo indicativo, ya que no se tienen en cuenta aqu ni el universo total de crditos concedidos ni, principalmente, las externalidades generadas por el programa. Tomando como base un listado de 221 proyectos nanciados por el CAM entre el 2001y el 2002, se estimaron los siguientes indicadores: i) ii) se crearon 209 nuevos empleos (en un perodo caracterizado por la destruccin neta de puestos de trabajo); el 70% de los crditos otorgados se destin a capital productivo;
Informado por personal del FONCAP y de la Asociacin Avanzar.
72
CEPAL
iii)
los crditos concedidos sumaron 1.282.400 pesos, y la inversin nanciera propia y de terceros aportada por el total de los emprendimientos fue de 726.862 pesos, lo que signica que estos proyectos generaron una inversin total de 2.009.262 pesos; en consecuencia, cada peso de crdito concedido se tradujo en una inversin de 0,57 centavos, de lo que resulta una inversin total de 1,57 pesos.
Encuesta a beneciarios de crdito
Con el propsito de evaluar el impacto de los servicios prestados por el CAM sobre el segmento microempresarial, se realiz una encuesta aleatoria a 40 beneciarios de crditos otorgados por la institucin. Figuran en la muestra 22 pequeas empresas de la CBA dedicadas a actividades manufactureras (una alta proporcin de las cuales disea, produce y, eventualmente, vende indumentaria), 11 de servicios y 7 puramente comerciales. Adems, el 70% de ellas corresponde a proyectos ya existentes en el momento de acercarse al CAM, y el resto a iniciativas nuevas. Algunas empresas han recurrido al CAM ante la imposibilidad de acceder a nanciamiento bancario, sea por tratarse de proyectos informales, sea por las garantas requeridas o por distintos motivos propios. En otros casos, despus de haber buscado otras alternativas de nanciamiento, las empresas han reconocido lo ventajosas que son las condiciones crediticias (tasa cero) ofrecidas por el CAM. Por ltimo, tambin hay casos de empresas que nunca haban solicitado crditos y se acercaron directamente al CAM por la publicidad del programa, por indicacin de otros empresarios o por haber sido derivados desde otros programas de fomento (como se mencion anteriormente). Es interesante sealar, como primera observacin, que del total de entrevistados solo uno ha discontinuado su proyecto. Es verdad que se debi excluir de la muestra a beneciarios que haban sido elegidos en una primera seleccin, pero que no pudieron ser entrevistados, por lo que se puede suponer que entre los descartados hay un alto porcentaje de empresas cerradas, cuya inclusin hubiera elevado la tasa de mortalidad empresarial estimada. Adems, tambin cabe considerar que todos los proyectos son de reciente implementacin, aunque la mayora (80%) obtuvo el crdito antes del ao 2002, es decir, con anterioridad al estallido de la crisis y la devaluacin. Pese a estas salvedades, el bajo porcentaje de proyectos discontinuados que se encontr durante el trabajo de campo no deja de ser signicativo, sobre todo en un contexto de crisis como el que ha predominado en Argentina en aos recientes. En relacin con lo anterior, la mayora de los empresarios (70%) sostiene que su posicin econmica relativa es mejor hoy que antes de
73
acudir al CAM, en tanto que un porcentaje similar reconoce que el apoyo del CAM fue una contribucin importante para su buen desempeo. Otro 22,5% de los entrevistados arma que su situacin no se ha modicado sustancialmente despus de recibir apoyo del CAM, lo cual, en un contexto de crisis profunda, puede igualmente interpretarse como una contribucin positiva de tales servicios. De hecho, incluso aquellos que declaran haber sido afectados muy negativamente por la crisis econmica y que se encuentran hoy peor que antes de acudir al CAM, expresan reconocimiento por el apoyo brindado. La mayora de los entrevistados recibi adems del crdito orientacin e informacin, capacitacin, asistencia tcnica o ambos, servicios con los que un alto porcentaje (70%) se declara altamente satisfecho (y un 27,5%, medianamente satisfecho). Hay, de todos modos, un porcentaje signicativo (22,5%) que se limit a recibir un crdito, sin aprovechar (o reconocer) los servicios complementarios ofrecidos. Como es lgico esperar, son los nuevos proyectos los que demandan asistencia tcnica y capacitacin ms intensivas, y los que se han beneciado de un acompaamiento ms sistemtico. Los reclamos de mayor peso se reeren a las demoras y las altas exigencias que implica el proceso de obtencin de los crditos. Lo sealado rearma, en primer lugar, que el CAM funciona efectivamente como un centro integrado de servicios nancieros y no nancieros. En segundo lugar, que los distintos servicios pueden ser recibidos en forma independiente, sin un vnculo obligatorio entre ellos. Y en tercer lugar, que un centro de servicios como el CAM es particularmente til para promover el inicio de nuevos negocios, porque articula en forma simple y directa el microcrdito con los diversos apoyos que precisan los microempresarios en la fase de incubacin. En cuanto a los vnculos establecidos entre el CAM y otros programas de apoyo a las mype, por un lado se identicaron algunos casos de proyectos que fueron derivados hacia el CAM desde otros organismos del gobierno de la CBA. Por el otro, tambin el CAM incentiva la participacin de las microempresas en otros programas. El 15% de los entrevistados reconoce haber sido orientado por el CAM para establecer contacto con otros servicios de apoyo del gobierno de la CBA (como el Centro Metropolitano de Diseo, el Programa Nuevos Roles Laborales o la Direccin General de Industria y Comercio, que brinda asistencia al comercio exterior) u otras instituciones (como la Cmara Argentina de Emprendedores (CADE)). Adems, a partir del contacto con el CAM, varias empresas comenzaron a participar en iniciativas generadas en el mbito de este organismo y de otras instancias del gobierno de la CBA (exposiciones de empresarios, catlogo virtual, ferias).
74
CEPAL
Esto signica que efectivamente existe cierto grado de coordinacin entre distintos programas de apoyo a las mype, primero, en el seno de la DGM (CAM, Programa Nuevos Roles Laborales), y segundo, entre el CAM y otras iniciativas del gobierno de la CBA. Microempresas que han presentado sus solicitudes ante otros organismos pblicos locales (Centros de Gestin y Participacin, otras Secretaras y Programas), han sido derivadas hacia el CAM. Y a la inversa, hubo casos que desde el CAM fueron reorientados hacia otros programas. Es difcil evaluar, sobre la base de esta investigacin, cun profunda, consecuente y sistemtica es esa articulacin, pero en el estudio de campo se han encontrado evidencias de que existe en el CAM una tendencia efectiva en ese sentido. Por otra parte, las repetidas observaciones realizadas durante este estudio tanto en la ocina de atencin al pblico del CAM como en diversas reuniones de microempresarios convocadas en ese mbito (capacitacin, asistencia tcnica, redes), han permitido conrmar que esta institucin funciona como un centro de atencin a las mype con un efectivo grado de articulacin con los dems programas de fomento del gobierno local. En forma congruente con lo anterior, un 40% de los empresarios declara estar actualmente menos aislado que antes de acercarse al CAM, ya que a partir de entonces se han establecido relaciones con otras empresas y servicios de apoyo. Incluso, en algunas de las empresas cuyo nivel de aislamiento no ha cambiado se reconoce que esto se debe ms a su propia conducta micro que a la falta de propuestas por parte del CAM para superar dicha situacin. Por otro lado, la mitad de los entrevistados sostiene haber tenido y en algunos casos, continuar teniendo un adecuado nivel de acompaamiento tcnico en su proyecto. La superacin del nivel inicial de aislamiento de las empresas es uno de los datos ms relevantes arrojados por la encuesta y tambin uno de los que mejor calica la actuacin del CAM. En distintos estudios se ha mostrado que las pequeas empresas argentinas enfrentan no solo restricciones a su crecimiento por no ser sujetos de crdito bancario, sino que, adems, el entorno institucional de apoyo es sumamente frgil y escasamente desarrolladas las relaciones de cooperacin interempresarial (Yoguel y Mori-Koenig, 1999). Como resultado, la mayora de las pyme en Argentina acta aisladamente, lo cual va perpetuando sus limitaciones en trminos de escala y de acceso a informacin, tecnologa y canales comerciales, entre otras. 4. Fomento de prcticas asociativas
Un aspecto muy importante en la dinmica del CAM se relaciona con el objetivo de impulsar iniciativas asociativas y colectivas con el n de superar el aislamiento de los empresarios y generar interacciones
75
productivas, tecnolgicas y comerciales positivas. En ese sentido, se procura incentivar en forma permanente a los empresarios registrados en el CAM y, particularmente, a los beneciarios de crditos, para que participen en iniciativas de ese tipo. El xito de dichas convocatorias en trminos de participacin empresarial es variable, pero sin duda constituye una de las prioridades hacia las que se vuelcan los esfuerzos del CAM. Las jornadas de vinculacin comercial tienen por objeto dinamizar el intercambio de productos entre las empresas, identicar oportunidades comerciales y favorecer la estructuracin de negocios conjuntos entre microempresas de la CBA. Desde el ao 2001, la DGM viene organizando encuentros polirubro cada cuatro meses. Durante dichos encuentros se realizan ms de 30 reuniones especcas (rondas de negocios), cada una de las cuales convoca, en promedio, unas 20 empresas. Esta prctica de la DGM est en lnea con iniciativas similares pero dirigidas al segmento pyme implementadas por la Direccin de Industria y Comercio Exterior del gobierno local: desde el ao 2000 hasta diciembre del 2002, esa direccin haba organizado cuatro Encuentros de Vinculacin Empresaria. Otra lnea de trabajo del CAM, asociada a la anterior, busca consolidar redes de microempresas, tanto por cadena de valor como por proximidad territorial. El objetivo es lograr que los empresarios se vinculen comercial y productivamente y pongan en prctica estrategias asociativas para abaratar costos y mejorar la competitividad. A partir de una seleccin de las actividades con mayor presencia en la demanda de servicios del CAM, se impuls la conguracin de redes en dos subsectores de actividad: el de los alimentos y el de los textiles indumentariamarroquinera. Permanentemente se busca incentivar la participacin de las empresas que orbitan alrededor de los servicios del CAM y que pertenecen a esos subsectores. El CAM participa como convocante, facilitador y animador de esos espacios, pero la dinmica posterior de tales conexiones empresariales queda, en buena medida, librada a la iniciativa de los interesados. La constitucin de estas redes es incipiente, pero en ellas se producen intercambios efectivos de experiencias comerciales y productivas y se llevan a cabo negocios conjuntos. Adems, dado que en ellas participan empresarios con distintos grados de maduracin empresarial, son espacios que contribuyen a la incubacin de proyectos emergentes, complementando los servicios que ofrece el CAM. Experiencias similares, aunque polirubro, han comenzado recientemente a ponerse en prctica en los barrios de la ciudad. Se busca aqu generar sinergias y explotar economas vinculadas a la proximidad
76
CEPAL
territorial. Este trabajo se hace en coordinacin con los centros de gestin y participacin de cada regin, que son centros administrativos descentralizados del gobierno local. Finalmente, cabe destacar la creacin de un catlogo virtual de microempresarios de la CBA, que puede consultarse en lnea en el portal en Internet del gobierno de la CBA. Este catlogo virtual permite la difusin de la oferta de las pyme vinculadas al CAM, cuyos dueos deben dar su conformidad para que los datos de la empresa guren en l. El catlogo contiene informacin comercial suciente como para que otro empresario o consumidor que acceda al sitio pueda comprar o vender bienes o servicios a la empresa en cuestin. Desde octubre del 2002, cuando fue creado, se han incorporado al catlogo virtual ms de 900 microempresas.
E.
Conclusiones
En las secciones anteriores se han reseado las polticas de desarrollo econmico local y de apoyo a las pyme puestas en prctica en la CBA desde el ao 2000. Luego se ha descrito, en particular, la gama de los servicios que all ofrece el CAM. A continuacin se ha presentado evidencia respecto del desempeo de esa institucin, su funcionamiento en la prctica, sus orientaciones y servicios, y su grado de articulacin y de coordinacin con las polticas ms generales de apoyo a la pyme vigentes en la CBA. En esta seccin nal se exponen las caractersticas distintivas del CAM y su programa de microcrdito, analizando en cada caso las ventajas, problemas y desafos que ellas suponen, sobre la base de la evidencia antes presentada. La principal pregunta que se busca responder es si el programa de microcrdito operado por el CAM, debido precisamente a sus caractersticas tan particulares, est integrado y funciona efectivamente como un componente importante de una estrategia ms general de desarrollo local. Y, en ese contexto, si vale la pena sostener un programa pblico de microcrdito. 1. El CAM como programa pblico de microcrdito
El carcter estrictamente pblico del programa de microcrdito del CAM tanto en su nanciamiento y como en su operacin, plantea una serie de desafos y problemas potenciales largamente descritos en la literatura especializada.
77
Como ya se ha mencionado, la principal objecin a estos programas es su insostenibilidad, tanto por estar sujetos a vaivenes provocados por las decisiones de sucesivas administraciones polticas como por las altas tasas de morosidad con que terminan operando. Sin pretender desestimar esos problemas muy reales en lo que atae a las posibilidades de supervivencia de estas polticas, ese tema de debate queda, sin embargo, relegado a un segundo plano cuando lo que se analiza tal como se propone en este estudio es la contribucin de estos programas al desarrollo econmico de los territorios. Es decir, sus potencialidades como polticas pblicas de fomento en trminos de apoyo a la consolidacin de microempresas y a la creacin de otras, as como su aporte a la conguracin de una poltica territorial ms general de asistencia a las mype. Cuando el foco del debate es ese, cuando el tema que se propone discutir es el de la ecacia de las polticas de desarrollo local y, en particular, el papel que en ellas puede desempear el microcrdito, aparecen entonces con mucha claridad algunas de las ventajas que ofrecen los programas pblicos de microcrdito, tales como los del CAM. Puede armarse que el hecho de que el programa de microcrdito sea ejecutado por una institucin pblica local permite un alto grado de control y de adhesin de los objetivos especcos del programa a las metas ms generales de la estrategia de desarrollo local. Es evidente que las directrices y acciones del programa de microcrdito del CAM no siguen una estrecha racionalidad nanciera propia, sino que, por el contrario, forman parte de un caudal de apoyo pblico al segmento de las mype locales y se guan por objetivos socioeconmicos vinculados al empleo, a la preservacin de empresas en un contexto de crisis y al crecimiento econmico. Los indicadores internos usados para el control y la evaluacin del desempeo del programa, as como los criterios de evaluacin de los proyectos, determinan la prioridad de los resultados en trminos de creacin de nuevos empleos y consolidacin de proyectos, y no del comportamiento de los ujos nancieros del programa. Estos ltimos se toman en cuenta en funcin de su sostenibilidad y es por eso que solo se otorgan crditos a proyectos considerados viables. No obstante, el foco de todo el programa est puesto en la generacin de externalidades y bienes pblicos. La racionalidad del programa de microcrdito en tanto inversin pblica permite que los crditos se otorguen sin intereses. Obviamente, esto signica un alivio considerable para el golpeado segmento de las mype y un necesario e importante apoyo para los nuevos proyectos, sobre todo en un
78
CEPAL
contexto adverso, caracterizado por una profunda recesin y una marcada inestabilidad macroeconmica. El hecho de que los fondos sean distribuidos directamente por la DGM-CAM implica, adems, que el deudor enfrenta exigencias menos estrictas que las que impondra una institucin bancaria. En este ltimo caso, los requisitos de solvencia dispuestos por el Banco Central excluiran a muchos proyectos que, si bien pudieran ser viables y rentables, no seran seleccionados por presentar mayores riesgos conexos. Esa misma situacin permite que el crdito pueda ser acompaado de un minucioso examen del proyecto, apoyo y seguimiento tcnico, as como tambin de ofertas de cursos de capacitacin, todo lo cual aumenta signicativamente sus probabilidades de xito, si bien supone una alta inversin en recursos humanos especializados. Finalmente, y este es un aspecto de suma importancia, la naturaleza pblica del CAM favorece sus posibilidades de articulacin con otras iniciativas y organismos de apoyo local, lo cual tiene un efecto multiplicador de externalidades y conlleva una ventaja indudable para el xito de los proyectos. Pruebas de esa articulacin, que es ms o menos intensa segn el caso, se observan en tres niveles: i) Dentro del CAM existe una estrecha integracin y complementariedad entre los servicios ofrecidos. Todos forman parte de un capital bsico de instrumentos de apoyo a pequeos negocios. Los tcnicos circulan entre los distintos servicios y reas del CAM, lo que permite un ms ntimo conocimiento de los proyectos y de las demandas de los empresarios. Y estos ltimos tienen a su disposicin una variedad de servicios e iniciativas institucionales que pueden aprovechar de acuerdo con sus necesidades y el estado de maduracin de sus proyectos. No se trata meramente de complementacin entre servicios, sino tambin de la promocin activa, a partir de esa base, de iniciativas de accin conjunta (redes, ferias) tendientes a generar economas de escala y aprendizajes colectivos, para as superar el estado de aislamiento caracterstico de los pequeos empresarios. ii) La articulacin del CAM con los otros programas de la DGM tambin es signicativa. Por ejemplo, aproximadamente un 20% de los proyectos presentados al programa Nuevos Roles Laborales (capacitacin y empleo) de la DGM, se origina en empresas derivadas desde el CAM. Ello muestra que existe un esfuerzo real, que rinde resultados positivos, por dirigir
79
a las empresas que orbitan alrededor del CAM hacia otros programas de apoyo que operan en el seno de la DGM. iii) Tambin existe cierto grado de articulacin prctica entre las iniciativas del CAM y otras reas del gobierno local, adems de la ya mencionada adhesin a los objetivos ms generales del desarrollo del territorio. Ejemplos de ello son, entre otros, los cursos externos dictados por tcnicos del CAM, el cruce de informacin y la derivacin de empresas entre distintas reas del gobierno de la CBA y la participacin del CAM y sus clientes en los encuentros comerciales organizados por otras dependencias pblicas. Es decir, en tanto organismos pblicos locales especializados en el apoyo a las mype, el CAM y la DGM pueden ms fcilmente y buscan en forma activa conectarse con las otras iniciativas de apoyo a las pyme en el mbito pblico de la CBA. 2. El CAM como centro integrado de servicios a las mype
Otra caracterstica distintiva del CAM es su oferta diversicada y complementaria de servicios de apoyo. La idea bsica y simple es que las restricciones de acceso al crdito son apenas uno de los problemas que enfrentan las pequeas empresas, y que para aumentar las posibilidades de xito de esos proyectos es necesario promover activamente la capacitacin, la asistencia tcnica y las iniciativas asociativas, entre otros aspectos. En principio, entonces, la prestacin de un paquete integral de servicios de apoyo debera asegurar una ms alta tasa de supervivencia de los proyectos, objetivo que es crucial en todo programa de microcrdito. Por otro lado, el acompaamiento tcnico sistemtico de los proyectos nanciados debera asegurar una tasa de morosidad ms baja. Finalmente, la participacin de los empresarios en las mltiples actividades ofrecidas por el CAM favorece los intercambios entre ellos y, al mismo tiempo, hace posibles que los tcnicos de la institucin tengan un mayor contacto con los solicitantes de crdito y un mejor conocimiento de sus caractersticas y necesidades. En los manuales de microcrdito, por su parte, suele objetarse la integracin de servicios nancieros y no nancieros en una misma institucin. Se argumenta principalmente que esto genera altos costos operativos y, adems, que la institucin asume una cierta responsabilidad ante los eventuales fracasos de proyectos. Sin embargo, lo importante es resaltar las ventajas de coordinar la oferta de microcrdito con la prestacin de servicios de informacin, capacitacin, asistencia tcnica e iniciativas pro asociatividad. Desde
80
CEPAL
luego, existen distintas frmulas institucionales posibles para lograr ese objetivo, y no se pretende imponer al CAM como el modelo que se debe seguir en todo tiempo y lugar. Lo que s interesa sealar es que la integracin de servicios nancieros y no nancieros en el CAM funciona bien y tiene un efecto indudablemente sinrgico y potenciador que parece ser ampliamente reconocido por los beneciarios. Adems, desde el punto de vista de los costos, esta centralizacin de rvicios es posible porque el CAM es precisamente un programa con nanciamiento presupuestario, cuyo objetivo es brindar un servicio pblico gratuito. 3. El CAM como programa de microcrdito empresarial
Un tercer elemento que caracteriza al CAM es la focalizacin de sus servicios en el segmento microempresarial ms consolidado o con mayores posibilidades de sobrevivir y crecer. La lgica en este plano es contribuir al desarrollo productivo del territorio, y as favorecer la creacin de puestos de trabajo. Es decir, se trata de una lgica ms vinculada al desarrollo econmico que al rea social. La exigencia a los solicitantes de elaborar un plan de negocios detallado y viable, as como de denir un claro perl empresarial, los incentivos para la capacitacin, el mximo relativamente elevado del crdito ofrecido y la importante inversin en recursos humanos especializados que insume cada proyecto, son todos criterios coherentes con una estrategia ms centrada en apoyar iniciativas con cierta calidad empresarial que en distribuir masivamente incentivos a proyectos de subsistencia. A partir de la diferenciacin entre dos universos denidos (microempresas ms complejas y formales o con posibilidades de formalizarse, y microempresas ms informales y simples), las polticas del CAM estn dirigidas explcitamente a apoyar a las mype ya existentes, o bien a trabajar con microproyectos para impulsar su transformacin en microempresas. Esta focalizacin es el resultado, por una parte, de una clara denicin por parte del gobierno local (la Secretara de Desarrollo Econmico, de la cual depende la DGM-CAM) a favor de una estrategia productiva que valoriza el papel de las pyme como agentes dinmicos, no solo como generadoras de empleo, sino tambin como portadoras de innovacin y crecimiento (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 2002). Por otra parte, esta prioridad tambin reeja el universo socioeconmico predominante en la CBA, donde los enclaves de pobreza extrema son relativamente reducidos y, en todo caso, son atendidos por programas de microcrdito piloteados por las ONG.
81
De cualquier manera, la emergencia social instalada en el pas a partir del ao 2001 oblig de hecho al CAM a ocuparse de ese aspecto, lo que implic exibilizar sus criterios de evaluacin ante la avalancha de presentaciones vinculadas ms bien a proyectos de autoempleo. Es decir, en tiempos de crisis y recesin, el CAM abri un mayor espacio de atencin a los microproyectos de subsistencia, y esa nueva realidad convive aunque no sin tensiones con la visin ms productiva asumida originariamente por la institucin. 4. El CAM como centro de promocin e incubacin de nuevos proyectos
Finalmente, el CAM se destaca por su capacidad para acoger, orientar y apoyar el lanzamiento de nuevos proyectos productivos. Actualmente, ms de la mitad de las personas que se acercan a la institucin son o quieren ser nuevos empresarios, y la mitad de los crditos que hoy se conceden corresponde a proyectos nuevos. Los nuevos proyectos productivos, incluso cuando se trata de pequeos negocios, se caracterizan por la incertidumbre y el alto riesgo que conllevan. Es por eso que estn completamente marginados del nanciamiento bancario. Incluso ocurre que, por esa misma razn, la mayora de los programas de microcrdito no conceden prstamos a empresas en formacin.8 Sin embargo, incentivar la formacin de nuevas empresas para lograr la renovacin del tejido empresarial es un aspecto fundamental de las polticas de desarrollo econmico local. Esto es an ms acuciante en la situacin actual de Argentina, ya que se registra una alarmante tasa de mortalidad de empresas y son altas las barreras al surgimiento de nuevos negocios. Las polticas de aliento al empresariado normalmente deben incluir nanciamiento de riesgo y apoyo no nanciero para la incubacin de las empresas nacientes en un entorno que reduzca los costos de acceso a la informacin, la capacitacin y la asistencia tcnica, entre otros elementos. En ese sentido, el CAM aparece como un instrumento muy idneo para atender y apoyar el surgimiento de empresas en la CBA. Los crditos sin inters y la batera de servicios no nancieros de apoyo, el acompaamiento tcnico ofrecido desde la etapa de elaboracin del proyecto hasta su puesta en funcionamiento, son instrumentos fundamentales para esa funcin promocional.
8
Generalmente se exige que las microempresas que solicitan nanciamiento tengan como mnimo seis meses de antigedad.
82
CEPAL
5.
Algunos desafos identicados en el funcionamiento del CAM
No hay que desestimar los riesgos y costos inherentes al funcionamiento de un programa pblico de esta naturaleza. Su nanciamiento proviene del presupuesto pblico del gobierno local, lo que plantea un desafo fundamental al generar incertidumbre respecto de su sostenibilidad poltica y nanciera. Hay, adems, algunos problemas importantes en cuanto al desempeo del programa, varios de los cuales estn vinculados, sin duda, a su carcter de organismo pblico. Por ejemplo, cabe mencionar los siguientes: nmero relativamente reducido de crditos otorgados cada ao; alta morosidad relativa en el repago de los crditos por parte de las mype; requisitos y demoras excesivas en el tratamiento de las solicitudes de crdito y elevada tasa de desistencia durante el proceso; funcionamiento bsico segn el modelo ventanilla (se espera a solicitantes), sin que haya una bsqueda activa y focalizada para ampliar y calicar el universo de beneciarios; dbiles lazos con instituciones de la sociedad civil local, lo cual conlleva un dcit de capital social (limitacin de la capacidad para moverse en el territorio y establecer vnculos ms estrechos con beneciarios y, en general, con la comunidad), que es un activo crtico y difcil de conseguir en una gran ciudad como Buenos Aires. Sin llegar a cuestionar el programa en s, la enumeracin de estos problemas sugerira que es necesario avanzar hacia formas institucionales ms exibles e innovadoras, capaces de generar un mejor conjunto de incentivos para los agentes participantes, lo cual permitira intensicar la interaccin con las instituciones comunitarias. 6. La originalidad del CAM como programa de microcrdito
El CAM es, sin duda, un programa no tradicional de microcrdito. En los ltimos aos se han llevado a cabo en Argentina distintas acciones tendientes a superar o, al menos, suavizar las restricciones que enfrentan las pequeas empresas para acceder al crdito; entre tales iniciativas se destaca el surgimiento de diversos programas de microcrdito. Sin embargo, sus problemas principales son la carencia de evaluaciones de su impacto real y la falta de coordinacin entre ellos, pero sobre todo, la desconexin entre estas iniciativas y los instrumentos y programas
83
de apoyo no nanciero que por otra parte son escasos tanto a nivel nacional como regional. En eso radica precisamente la originalidad del CAM como centro integrado de servicios a las mype. Por otro lado, la mayora de las instituciones de microcrdito privadas focalizan sus servicios en segmentos excluidos o marginados de la vida econmica y operan en regiones bien delimitadas que se caracterizan por la presencia de graves problemas sociales. Es decir, se orientan bsicamente a superar la exclusin social mediante la prestacin de servicios a grupos de poblacin desfavorecidos, como mujeres, inmigrantes, pobres y desempleados, entre otros. El microcrdito ofrecido por el CAM, aunque tambin va en apoyo de proyectos de carcter ms social, no ha sido concebido prioritariamente en el marco de una estrategia de combate contra la pobreza, sino que ms bien como una respuesta a la exclusin del segmento de la microempresa del mercado de crdito comercial. Otra caracterstica que diferencia al CAM radica en el hecho de que la mayora de los programas de microcrdito que operan en Argentina prestan servicios casi exclusivamente a empresas ya existentes y no a las nuevas que suponen un ms alto riesgo de fracaso e incobrabilidad. El CAM, en cambio, no solo ofrece nanciamiento a nuevos proyectos, sino que, adems, les brinda un apoyo integral que aumenta sus posibilidades de supervivencia y xito. Finalmente, un aspecto fundamental es que el CAM acta en lnea con las polticas de desarrollo de un gobierno local, contexto en el que desempea un papel especco de promotor de las mype con vistas al desarrollo del territorio. Es decir, sus acciones no son aisladas, sino que forman parte de un conjunto de instrumentos e instituciones locales de apoyo a las pequeas empresas, con el cual interacta. La experiencia del CAM muestra que el microcrdito puede ser una contribucin importante para una estrategia de desarrollo econmico local, bajo las siguientes condiciones: la mira debe estar puesta en el desarrollo productivo; la coordinacin con servicios de apoyo no nancieros es fundamental; el programa debe estar integrado en polticas ms amplias de desarrollo local. Con respecto a esto ltimo, el punto fundamental no es si el programa es pblico, mixto o privado, sino qu grado de articulacin tiene con las polticas de desarrollo local. Es decir, si es parte de una poltica sistmica de desarrollo econmico del territorio. Por lo tanto, los responsables polticos locales tienen ante s un amplio abanico de formas y modalidades de intervencin en materia
84
CEPAL
de microcrdito. No existe un modelo nico e ideal que se deba seguir. Sin embargo, lo que en este estudio se muestra es que una intervencin pblica directa, como en el caso del CAM, y sin desestimar los riesgos y costos inherentes a una forma de operar de esta naturaleza, no solo puede funcionar, sino tambin: favorecer la adherencia de los objetivos del programa a las metas ms generales de desarrollo local; permitir la prestacin de servicios no nancieros complementarios, que son fundamentales para el xito de los proyectos nanciados; favorecer las sinergias con otros programas de apoyo implementados por el gobierno local.
85
Bibliografa
CEDEM (Centro de Estudios para el Desarrollo Econmico Metropolitano) (2002), Coyuntura Econmica de la Ciudad de Buenos Aires, N 6, Secretara de Produccin, Turismo y Desarrollo Sustentable, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires agosto. ____ (2001), Microempresas: caractersticas estructurales y polticas para su desarrollo, Coyuntura econmica de la Ciudad de Buenos Aires, N 4, Secretara de Produccin, Turismo y Desarrollo Sustentable, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires diciembre. CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2003), Aportes para una Estrategia PYME en la Argentina, Buenos Aires, Grupo de Polticas PyME. Comisin Europea (2001), Finance for local development: new solutions for public-private action, Frankfurt, New Economics Foundation [en lnea], septiembre <http://www.localdeveurope.org/pdf/hand_book/handbook.pdf>. Eisenchlas, P.S. y otros (2003), Caracterizacin socioeconmica de la poblacin beneciaria de microcrditos en Mendoza, La microempresa en la Argentina. Tres perspectivas de anlisis, Buenos Aires, Fondo Fiduciario de Capital Social (FONCAP). FONCAP (Fondo Fiduciario de Capital Social) (2003), Presentacin institucional, Salvador de Baha. Fundacin Grameen (Aldeas) Argentina (2000), Proyecto Mujeres 2000, Banco Mundial de la Mujer, Fondo de Inversin Social (FIS). Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2002), Instrumentos de apoyo para el desarrollo de las Pyme, Secretara de Desarrollo Econmico. Grupo Sophia (2003), Programa nacional de apoyo a la microempresa urbana, Buenos Aires, indito. Hecker, E. (2003), Hacia el desarrollo econmico. Ventajas competitivas, actores y poltica en la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Editorial Catlogos. INDEC (Instituto Nacional de Estadstica y Censos) (2001), Encuesta permanente de hogares (EPH), Buenos Aires, Ministerio de Economa. Jansson, T., R. Rosales y G. Westley (2003), Principios y prctica para la regulacin y supervisin de las micronanzas, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Kantis, H. (2003), Creacin de empresas. Cmo ampliar, renovar y dinamizar la base empresarial, Aportes para una Estrategia PYME en la Argentina, Buenos Aires, Grupo de Polticas PyME/Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Kantis, H., J. Ventura y F. Gatto (2002), Informe pas: Argentina. Entrepreneurship comparative study in Latin America and Asia, Buenos Aires, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS)/Banco Interamericano de Desarrollo (BID), indito. Kulfas, M. y P. Seivach (2002), Diagnstico de la situacin socioproductiva de la Ciudad de Buenos Aires. Situacin y perspectivas ante los cambios econmicos tras el n del rgimen de Convertibilidad, Cuadernos de trabajo, N 2, Buenos Aires, Centro de Estudios para el Desarrollo Econmico Metropolitano (CEDEM), Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
86
CEPAL
Lpez, E. (2002), La Ciudad de Buenos Aires durante la dcada de los 90. Un balance en trminos de empleo, Cuadernos de trabajo, N 1, Buenos Aires, Centro de Estudios para el Desarrollo Econmico Metropolitano (CEDEM), Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Pereira, C. e I. Luna (2001), La microempresa en la CBA, Buenos Aires, Direccin General de Microemprendimientos (DGM), indito. Poma, L. (2000), La nueva competencia territorial, Territorio, conocimiento y competitividad de las empresas: el rol de las instituciones en el espacio global, Fabio Boscherini y Lucio Poma (eds.), Madrid, Editorial Mio y Dvila. Tedeschi, L. (2002a), Los cartoneros en el proceso de gestin integral de residuos slidos urbanos, indito. ____ (2002b), Recuperacin y reciclado de residuos slidos urbanos en la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano, Fondo Fiduciario de Capital Social (FONCAP), indito. Westley, G. (2001), Pueden reducir la desigualdad del ingreso las polticas de los mercados nancieros?, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Yoguel, G. y V. Moori-Koenig (eds.) (1999), Los problemas del entorno de negocios. El desarrollo competitivo de las PYME argentinas, Buenos Aires, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS)/FUNDES Argentina/Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas (CIEPP)/Mio y Dvila Editores. Yunus, Muhammad (1998), Hacia un mundo sin pobreza, Santiago de Chile, Editorial Andrs Bello.
87
Anexo 1
ENCUESTA A BENEFICIARIOS DEL CENTRO DE APOYO A LA MICROEMPRESA (CAM): CUESTIONARIO UTILIZADO
1 2 3 4 5 6 7 Nombre Actividad Empresa Beneciario de Desde cundo? Situacin econmica actual versus situacin previa a la asistencia CAM Cunto inuy en ese proceso la asistencia del CAM? Nueva Microcrdito 2000 Igual Nada Existente Asistencia tcnica 2001 Peor Poco Capacitacin 2002 Mejor Mucho
Principales benecios obtenidos del CAM a) Crdito b) Conocimientos de gestin c) Informacin/orientacin d) Contactos con otras empresas e) Contactos con otras Instituciones f) Otros, especicar:
A partir de los servicios prestados por el CAM a) Inici contactos o busc el apoyo de otros actores e instituciones locales (otros programas de la municipalidad, centros de informacin y/o capacitacin, bancos, servicios de consultora, etc.) Participa de experiencias asociativas con empresas de la ciudad Participa de reuniones/iniciativas impulsadas por instituciones locales En suma, su empresa est menos aislada En suma, su nuevo emprendimiento ha conseguido otros apoyos locales Bueno Muy bueno
b) c) d) e)
10 Cmo evala el servicio prestado por el CAM? Regular
11 Conoce e intent acercarse a otra institucin de microcrdito? En caso armativo, motivos de su preferencia por el CAM
88
CEPAL
Anexo 2
ENCUESTA A BENEFICIARIOS DEL CENTRO DE APOYO A LA MICROEMPRESA (CAM) Actividad 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. Editorial cientca Acabado de supercies plsticas Fabricacin de muebles Diseo, produccin y venta de ropa femenina Centro de fotocopiado Diseo y fabricacin de joyas Fabricacin de edulcorante Observatorio astronmico educativo Fabricacin de productos metlicos Recarga de cartuchos para impresoras Fabricacin y venta de ropa Reparacin de direcciones hidrulicas Fabricacin de ropa Diseo y venta de ropa femenina Comercializacin de equipos de tratamiento de agua Servicio tcnico y venta de insumos para computacin Fabricacin de accesorios para marroquinera Franquicia tintorera Fabricacin de muebles Fabricacin de calzados Diseo grco y multimedia Diseo y produccin de muebles Diseo y fabricacin de ropa Cerveza artesanal Venta de artculos para soldadura Confeccin y venta de ropa Fabricacin de prendas de vestir Mantenimiento de edicios Servicios complementarios para construccin Fabricacin de ropa para nios Fabricacin de ropa Fabricacin de ropa desechable e insumos mdicos Diseo y fabricacin de indumentaria Servicio y reparacin de equipos mdicos Imprenta Diseo y produccin de ropa Produccin y venta de artculos regionales para turismo Fabricacin de consolas para radios Fabricacin de ropa Diseo indumentaria femenina
89
Anexo 3
DATOS DE LA PRIMERA ASISTENCIA TCNICA AL CENTRO DE APOYO A LA MICROEMPRESA (CAM): PERODO 2001/2003 (HASTA FEBRERO) (En nmero y porcentajes)
Ao General 2001 2002 2003 Total 537 36 84 658 11,7 1,0 4,9 6,6 Capacitacin 55 34 227 316 1,2 0,9 13,2 3,2 Informacin solicitada Asistencia tcnica 394 1 035 60 1 490 8,6 28,3 3,5 15,0 Asistencia nanciera 3 504 2 317 1 339 7 159 76,4 63,4 77,8 71,9 93 233 10 336 Otra 2,0 6,4 0,6 3,4 4 583 3 655 1 721 9 959 100 100 100 100 Total
Ao Nueva 2001 2002 2003 Total 3 018 2 748 1 137 6 902
Microempresa Existente 65,8 75,2 66,1 69,3 1 565 907 584 3 057 34,2 24,8 33,9 30,7 4 583 3 655 1 721 9 959
Total
100 100 100 100
Ao Otras agencias del GCBA

2001 2002 2003 Total 332 223 66 621 7,2 6,1 3,8 6,2
Cmo conoci los servicios del CAM? Dependencias del Gobierno Nacional
74 18 0 92 1,6 0,5 0,0 0,9
Total Otras (boca a boca)
Publicaciones en medios de comunicacin

1 926 1 511 736 4 172 42,0 41,3 42,8 41,9
CGP
CAM
126 62 41 229
2,8 1,7 2,4 2,3
306 236 0 542
6,7 6,5 0,0 5,4
1 820 1 605 878 4 303
39,7 43,9 51,0 43,2
4 583 3 655 1 721 9 959
100 100 100 100
90
CEPAL
91
Captulo III
Blusol, el Banco do Povo de Blumenau
Nstor Bercovich
A.
Introduccin
El estudio aqu presentado es parte de un proyecto de investigacin sobre polticas pblicas de desarrollo local que incorporan el microcrdito como un componente importante de las medidas de apoyo a pequeas empresas en Amrica Latina. La intencin no es, entonces, evaluar ni estudiar a las instituciones de microcrdito en s, sino los resultados concretos de dichas iniciativas, sus contribuciones al desarrollo econmico del territorio y su funcionalidad dentro del conjunto de polticas que apuntan a fortalecer los tejidos productivos locales y las pequeas empresas. Por lo mismo, el foco del informe no son los programas de microcrdito tradicionales, considerados en los ltimos aos como la piedra de toque de las polticas sociales, en tanto herramientas para combatir la pobreza y la exclusin social por la va del autoempleo. La perspectiva del anlisis no es esa. Lo que se intenta, ms bien, es centrar la atencin en las polticas de apoyo a las pequeas empresas que pueden implementarse a nivel local y que buscan su fortalecimiento, su crecimiento y la elevacin de su capacidad competitiva. Es en ese sentido que aqu interesa evaluar la potencialidad del microcrdito productivo como componente de dichas polticas. En tiempos recientes se ha revalorizado el papel de las micro y pequeas empresas en la economa y la sociedad y, por lo tanto, tambin
92
CEPAL
el de las polticas de apoyo a ese segmento productivo. Por otro lado, en los ltimos aos se ha producido un profundo cambio de enfoque en lo que respecta a la competitividad de las empresas y, en particular, de las de pequea envergadura. Ya no se considera que su competitividad sea exclusivamente el resultado de las capacidades y comportamientos individuales de cada una, sino que se acepta en forma casi unnime que es ms bien el producto de sistemas productivos e institucionales ms o menos complejos, de los cuales las pequeas empresas forman parte. Por ello, su competitividad pasa a ser entendida en forma sistmica y atae fundamentalmente a territorios y redes de empresas. Por ende, se produce un cambio en la signicacin del territorio y de los sistemas locales (Buitelaar, 2000; Meyer-Stammer, 1998; Yoguel, 2000). Para salir adelante, las pequeas empresas enfrentan una serie de restricciones bien conocidas, vinculadas mayormente a sus limitadas capacidades de acceso a informacin, recursos humanos, tecnologa, nanciamiento y mercados. Las imperfecciones de los mercados nancieros, laborales y tecnolgicos, entre otros, se intensican en el caso de las pyme. Ms an, estas limitaciones se acentan en pases y regiones donde los ambientes o atmsferas en que se desenvuelven las pequeas empresas no generan las externalidades positivas necesarias, no existe una tradicin ni una dinmica de autoorganizacin colectiva de las empresas y tampoco se cuenta con agentes coordinadores que compensen las desventajas individuales. A nivel internacional, en los ambientes propicios para el progreso de las pyme se observa que la cooperacin, la competencia y la presin mutua generan una dinmica colectiva que favorece el desarrollo de estrategias competitivas (Yoguel, 2000). Los agentes se autoorganizan y cooperan en actividades productivas, comerciales y de servicios, as como en la resolucin de diversos problemas. Las instituciones nancieras, tcnicas y de capacitacin ofrecen servicios adaptados a las necesidades de los agentes, en un marco de vigorosa interaccin. De esta manera, en los ambientes positivos se va generando un capital social construido a partir de vinculaciones complejas que originan nexos de conanza recproca entre los agentes (Putnam, 1993). Al ofrecer tales condiciones, dichos ambientes ayudan a disminuir las incertidumbres, a potenciar los procesos de aprendizaje, a proveer las competencias que faltan a los agentes y a minimizar las diferencias entre ellos. Todo esto contribuye, por otra parte, a aminorar la desigualdad social. Sin embargo, es preciso entender que estas atmsferas favorables no son necesariamente la consecuencia de una evolucin natural y lineal de los sistemas productivos locales, sino que, en general, constituyen el resultado de un largo proceso evolutivo de aprendizaje y de construccin de rutinas e instituciones. Por otra parte, en muchos casos y esta es la
93
situacin tpica en Amrica Latina dichos procesos enfrentan obstculos de distinta ndole y simplemente no se desarrollan, o solo lo hacen muy dbilmente. Esto subraya la necesidad de polticas que compensen aquellos problemas cuando se maniestan y, en particular, de polticas de competitividad que vayan en apoyo de las pyme a nivel local. En este sentido, el territorio puede convertirse en un espacio de amplicacin de informaciones y de incentivos a la competitividad, que suministre a los agentes recursos estratgicos y externalidades positivas, facilitando a la vez el aprendizaje colectivo y la asociatividad. Dichos procesos son protagonizados crecientemente por un nuevo tipo de instituciones, tanto tangibles como intangibles, que actan en el territorio como mediadoras y catalizadoras, lo que signica que proveen informacin y nanciamiento, facilitando as la generacin de nuevas empresas y competencias. Dichas instituciones de carcter pblico, privado y mixto se comprometen directamente en la bsqueda de competitividad del territorio y sus empresas (Boscherini y Poma, 2000). El fomento de la cooperacin empresarial y su interaccin con las instituciones locales a n de fortalecer el entorno de negocios son aspectos clave de las nuevas polticas de apoyo a las micro y pequeas empresas, ya que les permiten captar las externalidades derivadas de la asociatividad, la proximidad territorial y las economas de aglomeracin, entre otras, lo que lleva a reducir la incertidumbre y tambin los costos de transaccin (Boisier, 2000). El impulso de ese nuevo tipo de asociacin entre agentes (redes, aglomeraciones (clusters), consorcios, otros) corresponde a una modalidad de intervencin tambin nueva del sector pblico en apoyo de las pequeas empresas. Y el mbito de dichas intervenciones es, por excelencia, el plano local. El acceso a servicios nancieros y no nancieros, la capacitacin de recursos humanos, los incentivos a la cultura empresarial, la articulacin del sistema de educacin y capacitacin con el perl productivo de cada territorio, la disponibilidad de lneas adecuadas de nanciamiento para las pyme, la provisin de servicios empresariales que permitan disponer de informacin sobre mercados y tecnologas, el fomento de la cooperacin entre empresas, la integracin de cadenas productivas redes locales con proveedores y clientes, la promocin de iniciativas colectivas de compra y comercializacin son, entre otros, aspectos fundamentales de las polticas de apoyo a pequeas empresas que se construyen territorialmente entre los actores locales, pblicos y privados. El microcrdito puede ser un componente importante de esas polticas, si lo que se pretende es utilizarlo para apoyar emprendimientos productivos de pequea envergadura desprovistos de acceso al sistema nanciero. Pero la hiptesis que aqu se plantea es que, implementado en forma aislada, fuera del contexto de polticas de desarrollo y competitividad
94
CEPAL
sistmicas como las ya mencionadas, pierde buena parte de sus potencialidades. No asegura por s mismo el xito de los emprendimientos, su progreso en el tiempo ni su consolidacin como empresas estables y competitivas. Por lo tanto, se corre el riesgo de que sirva apenas para reproducir la pobreza o preservar emprendimientos estacionarios. El tema de este estudio es el desempeo de un programa de microcrdito vinculado a la Prefectura Municipal de la ciudad de Blumenau, en Brasil. Se trata de Blusol (Instituio Comunitaria de Crdito Blumenau Solidariedade), uno de los varios Bancos do Povo creados por gobiernos locales del pas en los ltimos aos. Blusol, en particular, fue muy bien evaluada en el 2001 por Planet Finance, una reconocida consultora internacional que calica instituciones de micronanzas. Sin embargo, lo que aqu interesa es ir ms all de la evaluacin nanciera y de gestin de la propia entidad, para pasar a considerar su impacto en el territorio y en los emprendimientos concretos que apoya. De acuerdo con este enfoque, lo importante no es solo llegar a determinar la sostenibilidad de la institucin misma, sino bsicamente la sostenibilidad de los microemprendimientos atendidos y, por lo tanto, la pertinencia de las polticas de apoyo implementadas. En la prxima seccin se expone sintticamente el contexto en el que se desenvuelve el microcrdito en Brasil y, en particular, la forma en que surgen las experiencias de los Bancos do Povo. A continuacin se presenta el caso de Blusol, comenzando con una descripcin de sus principales caractersticas operativas y lneas de accin, para despus centrar el anlisis en el impacto que generan sus servicios en el universo de los microemprendedores de Blumenau. Con tal objeto se examinan los resultados de dos encuestas llevadas a cabo entre los clientes de Blusol y, a partir de esa informacin, se identican algunas de las fortalezas y debilidades que parece presentar el programa y se extraen ciertas conclusiones, todo lo cual se analiza en la seccin nal del estudio.
B.
Microcrdito y polticas pblicas en Brasil
La industria de las micronanzas en Brasil todava se encuentra en una etapa temprana de desarrollo, pero en los ltimos aos ha experimentado una rpida expansin. Su potencial de crecimiento es muy alto, ya que alrededor del 70% de la poblacin del pas est excluido del sistema nanciero. De acuerdo con un estudio reciente encargado por el Instituto Brasileo de Administracin Municipal (IBAM), el nmero de emprendimientos potencialmente demandantes de microcrditos puede estimarse en la actualidad en 13,5 millones, de los cuales apenas unos 350.000 han accedido a nanciamiento de este tipo (Fontes y otros, 2003).
95
Alrededor de la mitad de la poblacin econmicamente activa trabaja en microempresas hasta cinco empleados, pero se calcula que apenas un 5% de estos emprendimientos tiene acceso al crdito bancario. Las operaciones de microcrdito movilizaron un total aproximado de 316,14 millones de reales en el 2001, distribuidos entre ms de 200.000 clientes, mientras que en 1997 se haban prestado apenas 39 millones de reales a cerca de 29.000 clientes. En el 2002 existan 56 instituciones de microcrdito registradas en Brasil, en comparacin con solo nueve en 1992. Segn el mencionado estudio, el 90% de las instituciones de microcrdito en Brasil son privadas o del tercer sector. El 10% restante corresponde a programas pblicos, sea de las esferas nacional, provincial o municipal. Los programas de microcrdito se concentran en las reas urbanas, debido a que resulta ms difcil operar en regiones rurales o con menor densidad de negocios. Los programas pblicos se caracterizan por atender de manera preferencial al segmento de microemprendedores ms pobres e informales. De todos modos, y bsicamente por la necesidad de buscar la autosostenibilidad, dados los problemas que presenta la captacin de recursos, el grueso de los programas de microcrdito en Brasil se concentra en la prestacin de servicios a microemprendedores autnomos (de baja renta), y a cooperativas, y no en atender a los segmentos de poblacin ms pobre y marginada. Todos los programas ofrecen crdito para emprendimientos productivos, pero algunos tambin han diversicado su oferta para incluir seguros y descuento de cheques de terceros. Adems, una tercera parte de los programas ofrece algn servicio complementario de asesoramiento y capacitacin. Las tasas de inters aplicadas son levemente ms altas que las bancarias y, segn el IBAM, en el 2003 oscilaban en torno del 3% (programas pblicos) y 4,7% (micronancieras). De acuerdo con la misma fuente, solo algunos programas pblicos y organizaciones no gubernamentales (ONG) imponen como requisito la asistencia de los clientes a cursos de capacitacin. Por otra parte, la mayora establece como condicin un tiempo mnimo de existencia del emprendimiento que se va a nanciar. Generalmente, las instituciones de microcrdito actan en alianza con otras instituciones nacionales y locales, tales como gobiernos provinciales y locales, el Banco do Brasil y la Caja Econmica Federal, el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES), el Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), universidades, asociaciones empresariales locales, organismos internacionales proveedores de fondos y capacitacin, y sindicatos. Muchas instituciones de microcrdito terciarizan los servicios de capacitacin, que son prestados bsicamente por el SEBRAE y el Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC).
96
CEPAL
1.
Algunas de las principales iniciativas no pblicas de microcrdito
En la regin nordeste se cre, en 1973, la Unio Nordestina de Assistncia as Pequenas Organizaes, conocida como Programa UNO, una ONG cuyo objetivo era proveer microcrdito y capacitacin a trabajadores del sector informal. La UNO surgi por iniciativa y con asistencia tcnica de Accin Internacional, as como con la participacin de entidades empresariales y bancos locales. Los recursos iniciales provinieron de donaciones internacionales y, posteriormente, de lneas de crdito nacionales. Junto con la concesin de crditos, la UNO capacitaba a sus clientes en temas bsicos de nanciamiento. Durante muchos aos nanci millares de pequeos emprendimientos en Pernambuco y Baha y fue la principal referencia para la expansin de los programas de microcrdito en Amrica Latina. Tambin foment actividades asociativas, contribuyendo as a crear cooperativas de artesanos y grupos de compra. A pesar de esa trayectoria exitosa, la UNO desapareci despus de 18 aos de actividad, al no conseguir viabilizar su autonanciamiento. Se estima que a partir de la implementacin del Programa UNO se crearon cerca de 50 ONG de microcrdito en todo Brasil, particularmente durante la segunda mitad de los aos noventa. Sobre la base de la experiencia del Programa UNO, la metodologa de Grupos Solidarios (aval solidario) se difundi y fue adoptada por otras experiencias en Brasil. En Porto Alegre, en particular, se cre en 1987 el Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos Ana Terra (CEAPE), una ONG que cont con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la constitucin de un fondo inicial de recursos crediticios. El xito de esta iniciativa condujo a que fuera reproducida en varios estados, con respaldo del BNDES, y actualmente existen 12 de estos centros de apoyo a la pequea empresa. Hasta el ao 2002, la Red CEAPE haba concedido ms de 200.000 crditos a emprendedores excluidos del sistema nanciero tradicional. El CEAPEPernambuco es actualmente la mayor ONG de microcrdito en Brasil, con ms de 9.000 clientes activos. En 1989, el Banco de la Mujer (seccin Baha), con la asistencia del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y del BID, inaugur tambin un programa de microcrdito que utiliza la metodologa de Grupos Solidarios. Este Banco, que inicialmente atenda solo al pblico femenino y est aliado al Banco Mundial de la Mujer, concedi hasta el 2002 ms de 9.000 crditos. Tiene actualmente una red con representaciones en los estados de Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Amazonas, Minas Gerais, Ro de Janeiro y Baha. En 1996, por iniciativa del Movimiento Viva Rio, se inici el programa VivaCred, cuyo objetivo era conceder crditos a microemprendimientos en
97
comunidades pobres de Ro de Janeiro. Hasta el 2002 se haban establecido cuatro centros de atencin, tres de ellos localizados en favelas de la ciudad, y se haban concedido 8.400 crditos. Su fondo nanciero se constituy con aportes del BID, el BNDES y la empresa Finninvest. 2. Las iniciativas pblicas de promocin del microcrdito
En el reciente avance registrado por los programas de microcrdito en Brasil, la participacin estatal ha sido decisiva. De hecho, los principales programas cuentan con participacin pblica directa o indirecta. Por otra parte, a los programas de microcrdito operados directamente por el sector pblico les corresponde una proporcin preponderante, de casi 66%, del total de los prstamos otorgados. Hasta mediados de los aos noventa haba muy pocas opciones de microcrdito en Brasil. Pero en 1996 el gobierno nacional asign 150 millones de dlares en depsitos especiales en el BNDES para la ejecucin del Programa de Crdito Productivo Popular, destinado a apoyar a instituciones de microcrdito. A partir de entonces, el BNDES ha sido un componente central en las polticas pblicas que buscan articular y apoyar las iniciativas a favor de las microempresas en Brasil. El BNDES se propuso, en primer lugar, difundir el concepto de microcrdito y promover la formacin de una amplia red institucional capaz de proporcionar crdito a los microemprendedores formales e informales. Tambin procur fortalecer la oferta de microcrdito por parte de diversas instituciones nacionales y locales, para lo cual prest apoyo a proyectos que siguieran estrategias tendientes a impulsar la articulacin entre diferentes sectores de la sociedad civil y el sector pblico. En consecuencia, los mbitos de actuacin previstos comprendan tanto los circunscritos geogrcamente, a n de fomentar el desarrollo local, como aquellos ms bien asociados al fortalecimiento de cadenas o aglomeraciones productivas (clusters). Es decir, la estrategia de la institucin ha tomado en cuenta, en principio, la perspectiva del desarrollo regional y nacional. De acuerdo con esto, ha fomentado el establecimiento de alianzas entre los distintos actores participantes en las redes productivas, para as potenciar las capacidades que permitan brindar soporte tcnico, nanciero y poltico a los proyectos de desarrollo. Adems de actuar como una institucin de segundo piso, proporcionando recursos nancieros a dicha red,1 el BNDES, a travs de su Programa de Desarrollo Institucional, participa activamente en
1
El BNDES, en su calidad de administrador y gestor de recursos pblicos, los traspasa a las entidades precalicadas para que estas puedan, a su vez, otorgar microcrditos de acuerdo con una metodologa especca que apunta a un pblico y a objetivos predenidos. Las condiciones de esos prstamos a instituciones normalmente especican
98
CEPAL
la estructuracin de instituciones de microcrdito en todo Brasil. Con tal n presta servicios de asistencia tcnica y capacitacin, induce el establecimiento de los patrones gerenciales y organizativos mnimos que requiere el funcionamiento de los programas de microcrdito, implementa sistemas integrados de informacin gerencial y de auditora especcos para este tipo de instituciones y establece servicios de clasicacin institucional (rating), entre otras actividades. En 1997, por ejemplo, con el apoyo del Ministerio del Trabajo, nanci y puso a disposicin de estas instituciones una metodologa para la capacitacin de agentes de crdito. Todas esas iniciativas tienen por nalidad garantizar un uso adecuado y sistemtico de los recursos nancieros puestos a disposicin de la red. De esta manera, el BNDES ha contribuido efectivamente a la conguracin de una red de Agentes Repassadores de Microcrdito, que incluye entidades como municipalidades, ONG, sindicatos, instituciones pblicas de nanciamiento, organismos de fomento, cooperativas de crdito, sociedades de crdito a microemprendedores y bancos comerciales. En ese sentido es indudable que el BNDES ha asumido cierta perspectiva de poltica pblica de desarrollo regional y municipal al buscar el compromiso y la participacin de los gobiernos locales y otras instituciones de la sociedad civil en las iniciativas de difusin del microcrdito. En el ao 2001 ya haba 31 asociaciones comunitarias de crdito apoyadas por el BNDES. En los ltimos aos, a la par con la actuacin clave del BNDES, se ha producido en Brasil un ordenamiento jurdico aprobacin de leyes y resoluciones del Banco Central cuyo propsito fue dar un sustento institucional al crecimiento del sector del microcrdito y, a la vez, atraer hacia l a nuevos inversionistas, para as reducir en forma progresiva el grado de dependencia nanciera que estas instituciones todava tienen con respecto a organismos pblicos y entidades internacionales y multilaterales. En el 2001 se abri una alternativa de legalizacin de las actividades de microcrdito practicadas por ONG, para lo cual se estableci la gura de Organizacin de la Sociedad Civil de Inters Pblico (OSCIP). Antes de esto, todas las iniciativas de la sociedad civil, por no ser entidades nancieras y no estar vinculadas al Banco Central, quedaban sujetas a la Ley de Usura, en la que se establece un lmite a las tasas de inters que se pueden cobrar (hasta un 12% anual). Ese mismo ao fue tambin reglamentado el estatuto de las Sociedades de Crdito al Microemprendedor (SCM), en virtud del
un plazo de devolucin de ocho aos, con tasas de inters a largo plazo (8%12% anual), dos aos de gracia y pagos trimestrales a partir del n de dicho perodo. Bajo este esquema, hasta el 2002 se aportaron 53 millones de reales (aproximadamente 35 millones de dlares) a 32 instituciones.
99
cual se liber jurdicamente a las iniciativas privadas para que actuaran como instituciones de microcrdito de primer piso y tambin se permiti que las OSCIP tuvieran nes lucrativos sin perder por ello el acceso al nanciamiento pblico (aunque, en compensacin, pasaron a tributar sobre sus ganancias). Actualmente hay un clima poltico muy favorable a las iniciativas de microcrdito, lo que permite prever una mejora considerable de sus posibilidades de captacin de fondos pblicos. En abril del 2005 se aprob un decreto mediante el cual se crea el Programa Nacional de Microcrdito Productivo Orientado, que posibilita el acceso de todas la instituciones de microcrdito a recursos federales del Fondo de Asistencia al Trabajador (FAT) y al 2% de los depsitos obligatorios de los bancos en el Banco Central. En total, se estima que esos fondos representan unos 400 millones de dlares anuales. Esto asegura a esas instituciones una fuente signicativa y permanente de recursos para microcrditos que, como contrapartida, no podrn otorgarse a una tasa de inters superior al 4% mensual. A pesar de que en Brasil existe un amplio consenso con respecto a la necesidad de que la actuacin estatal en materia de microcrdito se concentre en la actividad reglamentaria y de fomento de segundo piso, el hecho es que buena parte de las experiencias exitosas en el sector han tenido su origen, directa o indirectamente, en iniciativas pblicas. En este sentido, cabe destacar el programa CrediAmigo, lanzado en 1998 por el Banco del Nordeste, que tiene por objetivo ofrecer crditos a los pequeos emprendedores de bajos ingresos de esa regin de Brasil. Es el nico programa de microcrdito que presta atencin directa implementado por un banco pblico. El programa opera en forma totalmente autnoma con respecto a las actividades del banco. Aplica la metodologa de Grupos Solidarios y, paralelamente a la concesin de crditos, ofrece capacitacin gerencial a los beneciarios. Hasta el 2002 haba realizado 600.000 operaciones y ese ao contaba con 50.000 clientes, lo que lo convierte en el mayor programa de microcrdito existente en Brasil. Por otra parte, a escala regional se han instituido diversos programas de microcrdito de cierta importancia vinculados a gobiernos locales, que se presentan a continuacin. 3. Los Bancos do Povo como iniciativas innovadoras de gobiernos locales
A partir de los aos noventa, los gobiernos municipales y provinciales han mostrado un creciente inters en los programas de microcrdito. Algunos optaron por apoyar la creacin de ONG, mientras que otros decidieron ejecutar dichos programas directamente.
100
CEPAL
En 1996, la Municipalidad de Porto Alegre (Estado de Rio Grande do Sul), junto con instituciones de la sociedad civil, promovi la creacin de Portosol (Institucin Comunitaria de Crdito). Surgido de una iniciativa legislativa que propona la constitucin de un Banco Municipal para promover el desarrollo local, Portosol fue concebido como una ONG, cuya losofa no sera paternalista ni asistencialista y que no tendra nes lucrativos. Esto marc un hito en la historia reciente de las instituciones de microcrdito en Brasil, ya que se cre un modelo institucional mixto que luego servira de referencia para la constitucin de varias entidades de microcrdito en todo el pas. Sus bases eran la iniciativa de los gobiernos locales, el control operativo por parte de la sociedad civil y una lgica de autosostenibilidad. Es decir, una organizacin privada y autnoma, en la cual el poder pblico participa, pero sin tener el control. En su Consejo de Administracin, los representantes de las instancias gubernamentales estn en minora. El propsito de este esquema era, adems, ofrecer una solucin intermedia entre las propuestas cercanas a las llamadas nanzas solidarias que implican formas de subsidio y tienden a ser percibidas por sus crticos como asistencialistas, y el enfoque de las nanzas de mercado bajo el cual se considera que las instituciones de microcrdito deben ser privadas, autosostenibles y cubrir todos sus costos con la renta que generen sus operaciones. En la actualidad, segn el IBAM, la concepcin que predomina en los programas de microcrdito de Brasil se sita en una posicin equidistante entre esos dos enfoques. Los recursos iniciales de Portosol provinieron de donaciones de la Municipalidad de Porto Alegre, el Gobierno del Estado de Rio Grande do Sul, la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), la InterAmerican Foundation (IAF) y el BNDES. Adems de ese capital inicial y de la capitalizacin de ganancias, sus fuentes de recursos tambin han sido el BNDES y el SEBRAE. Los crditos de Portosol se destinan a pequeos emprendimientos existentes, pero tambin a personas que deseen poner en marcha una actividad alternativa para sobrevivir y generar ingresos, o incluso a grupos asociativos o cooperativas. En la mayora de los casos se exige un aval individual o solidario, en vez de los tradicionales requerimientos de garantas reales. Hasta el 2003, Portosol haba realizado cerca de 30.000 operaciones de crdito, y ese ao contaba con 2.114 clientes activos. La tasa de morosidad no superaba el 4%. Esa experiencia exitosa inspir a muchos gobiernos municipales y provinciales para que decidieran crear instituciones locales anlogas, aunque con variaciones en cuanto a sus diseos institucionales, sus fuentes de nanciamiento y sus polticas de sostenibilidad. En algunos casos, por
101
ejemplo, los gobiernos locales han establecido fondos pblicos destinados especcamente al microcrdito. En los ltimos aos se han creado alrededor de 20 instituciones de microcrdito a nivel municipal y regional, siguiendo el modelo de Portosol, conocidas como Bancos do Povo. Entre estas iniciativas se destaca el programa So Paulo Cona, el Banco do Povo de la ciudad, puesto en marcha en el 2001 por la Municipalidad de So Paulo. Actualmente es el mayor programa municipal de este tipo. Ofrece diversas lneas de crdito a emprendedores populares, tanto para ampliacin de negocios existentes como para el inicio de nuevos proyectos, sean formales o informales. Hasta mediados del 2003 se haban concedido 10.500 crditos. El nivel de morosidad es de 6% para los crditos individuales, y casi nulo para la modalidad grupal (aval solidario y pagos semanales). El Banco do Povo del Estado de Gois, tambin de actuacin relevante, funciona sobre la base de un convenio entre el Gobierno provincial, las prefecturas municipales y diversas ONG. El gobierno provincial cre un Fondo Especial para la Generacin de Empleo y Renta (Funger), con el n de invertir recursos en las Prefecturas que, en alianza con las ONG, forman el Banco do Povo. En el 2002, los crditos variaban entre 300 y 2.000 reales, con plazos de ocho meses y una tasa de inters del 1% mensual. Hasta ese ao se haban otorgado cerca de 20.000 microcrditos en 152 ciudades del Estado. En Recife, el funcionamiento del Banco do Povo es coordinado por la Prefectura Municipal, incluye cursos sobre creacin de nuevos negocios y brinda acompaamiento tcnico. Los crditos (hasta 10.000 reales) se otorgan a trabajadores informales y a microempresarios, a travs del Banco do Brasil o de la Caja Econmica Federal, ambos bancos pblicos. El Banco do Povo de la ciudad de Juiz de Fora, en el Estado de Minas Gerais, fue creado en 1997 y actualmente cuenta con 19 centros de atencin. Surgi tambin como una iniciativa de la Prefectura Municipal, en alianza con un grupo de empresarios que constituy una OSCIP. El banco tiene una lnea para capital de giro (hasta 5.000 reales) y otra para inversiones en capital jo (hasta 10.000 reales). La tasa de inters mensual era de un 3,9% en el 2003.
C.
1.
La experiencia de Blusol
El desarrollo socioeconmico de Blumenau
Blumenau es una ciudad localizada en el Estado de Santa Catarina, en la regin sur de Brasil. Cuenta con 262.000 habitantes, bsicamente urbanos, de los cuales 145.000 componen la poblacin econmicamente activa.
102
CEPAL
Tiene 2.700 establecimientos industriales, 7.500 comerciales y 8.300 de servicios. Adems, hay unos 2.400 propietarios agrcolas registrados y otros 11.500 autnomos. El desempleo ronda el 4,5% de la PEA y el 80% de la poblacin se sita por encima de la lnea de pobreza. El PIB per cpita es de aproximadamente 5.000 dlares, unas dos veces superior al promedio nacional. La principal actividad industrial corresponde a textiles y vestuario, a la que siguen en importancia las ramas alimentaria, metalrgica y grca. En el sector de los servicios, que concentra aproximadamente el 60% de la PEA, son importantes los subsectores de la salud, la educacin, la banca y la infomtica/programas de computacin. Las actividades econmicas de la ciudad segn el tamao de los establecimientos se presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro III.1 BLUMENAU: DISTRIBUCIN DE ESTABLECIMIENTOS POR TAMAO, SEGN SECTORES DE ACTIVIDAD, 1998 Tamao Micro Pequeo Mediano Grande Total Autnomos Total General Industria 2 099 153 42 11 2 305 Comercio 5 873 266 28 6 6 173 Servicios 6 349 404 48 28 6 829 Total 14 321 823 118 45 15 307 7 399 22 706
Fuente: Secretaria do Trabalho, Renda e Desenvolvimento Econmico (SETREDE) de la Prefeitura Municipal de Blumenau.
Si se basa la estimacin en los datos de la Secretara de Hacienda de la Prefectura Municipal, que registra un universo ms amplio de emprendimientos, formales e informales, el total de microempresas (hasta 10 empleados), trabajadores autnomos y trabajadores informales, alcanza a casi 30.000. Ese sera, aproximadamente, el universo de demandantes potenciales de microcrditos, que se presenta en el siguiente cuadro por sectores econmicos:
103
Cuadro III.2 BLUMENAU: ESTABLECIMIENTOS QUE OCUPAN HASTA 10 EMPLEADOS, 2003 Actividad Industria Comercio Servicios Profesionales liberales/trabajadores autnomos/informales Total Nmero de microempresas 2 129 7 759 9 170 10 648 Porcentaje 7,2 26,1 30,9 35,8
29 706
100,0
Fuente: Secretaria Municipal da Fazenda de la Prefeitura Municipal de Blumenau, 2004.
2.
Polticas e instituciones de apoyo a la pequea empresa en Blumenau
Blumenau es una ciudad eminentemente industrial, en la cual la produccin manufacturera concentra hasta hoy el 40% del empleo. En particular, la actividad econmica se ha desenvuelto tradicionalmente en torno de la industria textil y de la confeccin. Durante la ltima dcada, sin embargo, y como resultado del proceso de apertura econmica llevado a cabo en Brasil, la industria textil pas por una importante crisis, y su reestructuracin implic tanto expulsin de mano de obra como terciarizacin de actividades. Por otro lado, esta actividad ha ido perdiendo posiciones relativas dentro del movimiento econmico del municipio, en el que ha ido ganando terreno el sector de los servicios, al igual que otras iniciativas de diversicacin productiva. Adems de caracterizarse por contar con una industria pujante y crecientemente diversicada, Blumenau alberga un sistema de instituciones pblicas y de la sociedad civil relativamente complejo y denso, en comparacin con el promedio observado en Brasil. El gobierno municipal, a travs de sus distintas Secretaras (principalmente las de Trabajo, Renta y Desarrollo Econmico, Asistencia Social y Hacienda) realiza actividades puntuales de apoyo a sectores productivos y, en particular, a la pequea empresa. Tradicionalmente, el gobierno local ha sido bastante dinmico. Como se ver ms adelante, particip activamente en la creacin de Blusol, pero tambin desempea un papel decisivo, por ejemplo, en la direccin de Blusoft, institucin que acta como incubadora de empresas y presta apoyo a la industria local de programas de computacin. En aos recientes puso en marcha un programa para promover formas cooperativas y asociativas de produccin (incentivos scales y asistencia
104
CEPAL
tcnica). Colabora diligentemente en la organizacin anual de grandes ferias nacionales, como las de la cerveza, los textiles y los programas de computacin, que se realizan en la ciudad. Ha patrocinado la participacin de distintas ramas industriales en ferias nacionales e internacionales y organizado misiones empresariales al exterior. Para apoyar la produccin familiar rural en las zonas aledaas a la ciudad que se ampli con la expulsin de mano de obra de la industria, en 1997 el gobierno local dio comienzo al Programa de Verticalizacin de la Pequea Produccin Agrcola Familiar (PROVE), que incluye asistencia tcnica integral, desde la produccin hasta la comercializacin de los productos. En el PROVE, la Municipalidad acta conjuntamente con la universidad local, el SEBRAE y otras instituciones federales, que proveen tcnicos, ingenieros y especialistas. En el marco de este programa se cre, por ejemplo, la Cooperativa PROVE (COOPERPROVE), que actualmente rene a 52 pequeos productores de leche, pepinos y otros bienes. Est tambin la Cooperativa de Trabalhadores por Ofcio de Blumenau (COOPERBLU), que agrupa a unos 500 trabajadores, principalmente de la construccin civil. Otra iniciativa ms vinculada al rea social, que ha sido tomada como modelo en todo el pas, es el Programa de Garanta de Renta Familiar Mnima. En l se prev la implementacin de un conjunto de acciones dirigidas a familias desfavorecidas: apoyo econmico, educacin y capacitacin profesional, entre otras. Tambin cabe mencionar el Programa para o Desenvolvimento do Artesanato de Blumenau y la Feira de Artesanato de Blumenau, implementados con el apoyo del gobierno local, que busca profesionalizar y favorecer la actividad de los artesanos como parte del atractivo turstico de la ciudad. En ese marco se organizan cursos diversos (pintura, telar, bordado y artesana en general), en la Fundao Cultural de Blumenau. Finalmente, desde hace ya algunos aos se viene realizando un programa de capacitacin profesional. El Centro de Educacin Profesional ofrece ms de una decena de cursos y forma anualmente a unas 650 personas (SETREDE, 1999). En la esfera semipblica estn presentes instituciones como el SEBRAE, el SENAC y el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), que prestan servicios de informacin, capacitacin y asistencia tcnica a pequeas empresas en todo el pas. Estas instituciones implementan distintos programas de apoyo a travs de sus representaciones locales. El SENAI tiene, en particular, un importante laboratorio de referencia para la industria textil, con cursos como costura, corte, mantenimiento de mquinas y formacin de tcnicos en vestimenta, entre otros. Cabe destacar que el SEBRAE nacional y, por extensin, su centro local, ejecutan el Programa Brasil Empreendedor, que ofrece cursos
105
rpidos y gratuitos de capacitacin en gestin de pequeos negocios (emprendimiento, mercado, nanzas), as como apoyo para la elaboracin de planes de negocios, como primer paso para la obtencin de crditos en bancos pblicos asociados al programa. Como institucin de capacitacin profesional tambin es importante mencionar el Centro de Educao Prossional Hermann Hering (CEDUPHH), que pertenece al Gobierno del Estado de Santa Catarina. Existen asimismo varias instituciones de infraestructura tecnolgica de apoyo. Las principales son la Fundao Universidade Regional de Blumenau (FURB) que, adems de su actividad acadmica, mantiene fuertes vnculos con distintas iniciativas sociales y productivas de la regin. Alberga una preincubadora de empresas (Gene), y participa en las actividades de instituciones comunitarias, como en el caso de Blusoft (incubadora de empresas de programas de computacin) y la propia Blusol. Presta servicios tecnolgicos a travs del Instituto de Pesquisa Tecnolgica. En Blumenau resalta, adems, la existencia de mltiples organizaciones empresariales y barriales que funcionan como importantes espacios de coordinacin, informacin y capacitacin. Asimismo, fuera de las distintas cmaras por rama de actividad, hay una activa Associao Comercial e Industrial de Blumenau (ACIB), que aunque bsicamente es controlada por las grandes empresas de la regin, tambin imparte regularmente cursos para pequeos emprendedores sobre temas como gestin y calidad, entre otros. La Associao das Micro e Pequenas Empresas de Blumenau (AMPE), organiza regularmente cursos y misiones empresariales. Junto con el SEBRAE, por ejemplo, est implementando el Projeto Empreender, cuya nalidad es reunir a pequeo empresarios del mismo ramo de actividad para debatir problemas y soluciones comunes, intercambiar experiencias e incentivar la asociatividad. Tambin interesa mencionar algunas asociaciones de cobertura regional, como la Associao dos Municpios do Mdio Vale do Itaja (AMMVI), cuya actuacin es relevante para las pequeas empresas localizadas, sobre todo, en los municipios prximos a Blumenau. Finalmente, es importante presentar dos instituciones de crdito existentes en Blumenau y que actualmente compiten con Blusol por el mismo universo de clientes. La ms antigua es la Cooperativa de Crdito Vale do Itaja (VIACREDI), fundada en 1951 e integrada originalmente solo por los empleados de la empresa textil Hering, localizada en Blumenau. En la actualidad es una cooperativa de crdito abierta, presente en varias ciudades de la regin, que agrupa a 20.700 asociados. Maneja fondos propios y otorga crditos a personas fsicas (que deben ser asociados), para cualquier nalidad. Hoy, sin embargo, apenas el 10% de los prstamos
106
CEPAL
otorgados se destina a nes productivos. Esta situacin, sumada a las restricciones que impiden el acceso al crdito a los no cooperados, relativiza su condicin de competidora de Blusol. Aunque el techo de crdito de la VIACREDI es de 100.000 reales, el promedio bordea en este momento los 4.000 reales por cooperado. El plazo promedio es de 12 meses, pero el mximo puede llegar a 60. Se aplica una tasa de inters del 2% mensual. La Cooperativa organiza cursos cortos de capacitacin nanciera familiar y proyecta avanzar hacia la prestacin de asistencia tcnica a iniciativas productivas. En segundo lugar se destaca una nueva institucin, la Cooperativa de Economia e Crdito Mutuo dos Colaboradores da Companhia Vale do Rio Doce Ltda. (CREDIVALE), que representa a la Agncia de Fomento do Estado de Santa Catarina, del Gobierno provincial. Todos sus recursos provienen del Banco de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina (BADESC). CREDIVALE surgi en el 2002, algunos aos despus que Blusol, como parte de una iniciativa de promocin del microcrdito emprendida por el Gobierno provincial. Actualmente existen 16 instituciones similares, nanciadas por el BADESC y distribuidas en distintas ciudades del estado. En su Consejo de Administracin participan 11 instituciones provinciales y locales, entre ellas algunas de las ya mencionadas, como el SEBRAE, el SENAI, la FURB y la ACIB, pero tambin distintas asociaciones comerciales y cmaras empresariales de los municipios en los que la CREDIVALE est presente. A travs de estas instituciones, de las municipalidades locales y, sobre todo, de una intensa publicidad en los medios, esta Cooperativa busca clientes en forma muy activa. Otorga microcrditos por un monto de hasta 10.000 reales a pequeos emprendimientos que demuestren una antigedad mnima de seis meses. Los prstamos se destinan a capital de giro y jo, y se conceden por un plazo mximo de 12 meses. Actualmente sus tasas de inters son un poco ms bajas que las de Blusol, situndose en un 3,4% mensual (sobre el saldo). Acepta como garanta los equipos del emprendimiento, o el aval de un tercero. Hasta el 2004, con 25 meses de existencia, haba realizado 1.158 operaciones de crdito. En algunos casos puntuales ha concedido crditos a cooperativas de productores. No ofrece servicios complementarios de capacitacin ni asistencia tcnica. Y aunque en principio no nancia nuevos emprendimientos, en algunos casos esto se ha hecho, cindose al siguiente procedimiento: los futuros emprendedores deben presentar previamente su proyecto al SEBRAE, que les presta apoyo para que elaboren el plan de negocios; si el proyecto obtiene la aprobacin y el aval del SEBRAE, entonces la CREDIVALE considera la posibilidad de otorgar el crdito. En suma, se observa que en Blumenau existe un entorno institucional relativamente denso de apoyo a las micro y pequeas empresas. Sin
107
embargo, como se ver ms adelante, en algunas de las instituciones clave dicho entorno no parece tener un buen desempeo efectivo. Y, por otra parte, es notorio que la Prefectura Municipal no cumple una clara funcin de coordinacin y liderazgo de los programas de apoyo. Esta autoridad parece ser relativamente sensible a las demandas planteadas por los sectores productivos, pero no tiene una estrategia de desarrollo local ms proactiva y global, que pueda articular y dinamizar los distintos recursos disponibles y potencialmente aplicables para prestar apoyo a las micro y pequeas empresas. 3. Surgimiento de Blusol
Blusol (Instituio Comunitaria de Crdito Blumenau Solidariedade) surgi en 1997 como primera iniciativa de microcrdito en Blumenau y basada en la experiencia del Banco do Povo de Porto Alegre. Caracterizada como una ONG sin nes lucrativos, Blusol fue concebida a imagen y semejanza de Portosol, tanto en cuanto a su estructura como a su funcionamiento y modalidades operativas. Adems de la Municipalidad, participaron en la creacin de Blusol las siguientes instituciones de la sociedad civil: Cmara de Dirigentes Lojistas (CDL) Associao de Micro e Pequenos Empresrios (AMPE) Unio de Micro e Pequenos Empresrios de Blumenau (UNIMPE) Associao Blumenauense de Artesos (ABART)
Adems de las mencionadas instituciones, tambin se invit a integrar el Consejo de Administracin de Blusol a la Cmara de Vereadores, la Asociao Comercial e Industrial de Blumenau (ACIB), el Banco do Estado de Santa Catarina (BESC) y la FURB. Mediante la modalidad institucional adoptada su carcter pblico, pero no gubernamental se busc independizar a Blusol de las disputas polticas en el seno del gobierno municipal y con la oposicin. En ese sentido, la exitosa experiencia de Porto Alegre fue un referente fundamental. La propuesta de una institucin de crdito organizada sobre la base de una racionalidad tcnica como garanta de su autosostenibilidad,2
2
Respecto de la sostenibilidad de las instituciones de microcrdito hay que considerar al menos tres situaciones. Cuando los ingresos no cubren los gastos de gestin de la cartera, su nivel de dependencia de los subsidios puede ser excesivo. Si los ingresos cubren los gastos administrativos y de personal, pero hay prdidas por concepto de prstamos, pueden tener un cierto nivel de autosuciencia, si bien apenas operacional. Por ltimo, cuando los ingresos cubren en su totalidad los gastos operativos y los gastos nancieros por concepto de prstamos de fondos externos pueden alcanzar un nivel adecuado de autosuciencia nanciera.
108
CEPAL
parece haber sido decisiva para viabilizar polticamente su creacin. Por un lado, porque al situar en un primer plano los objetivos de excelencia de gestin se minimizaban los riesgos de un manejo poltico del programa. Por el otro, porque esto garantizaba que, una vez hecho los aportes necesarios para posibilitar el inicio del proyecto, no habra necesidad de ms transferencias de recursos pblicos. El consenso en torno de esta solucin institucional pretenda evitar dos situaciones: que Blusol se convirtiera en una sangra permanente de recursos presupuestarios, y que llegase a funcionar como una fuente de negocios polticos (Schiochet, 2000). El condicionamiento derivado de ese compromiso inicial parece haber impuesto una marca duradera en la orientacin general del trabajo de Blusol. El contexto poltico en el que surgi esta institucin se caracterizaba, adems, por un creciente inters en asegurar una mayor participacin de la sociedad civil en la gestin pblica, en lnea con las nuevas tendencias mundiales, pero tambin como una crtica al asistencialismo y el paternalismo que han marcado las gestiones polticas tradicionales en Brasil e, incluso, en Blumenau. Este proyecto, cuya concrecin en Blumenau fue posibilitada por la nueva administracin del Partido dos Trabalhadores, implicaba la creacin de un Banco do Povo, pero tambin la implementacin de un programa de renta mnima y una gestin participativa del presupuesto municipal. Con una participacin mayoritaria de representantes de la sociedad civil en el Consejo de Administracin, en el proyecto de creacin de Blusol se procur asegurar un equilibrio entre el objetivo pblico y la gestin privada, profesional y participativa. De todas manera, como se ver, la misin social de fomentar microemprendimientos entre la poblacin de bajos ingresos convive, pero no sin tensiones, con el objetivo de alcanzar una autosostenibilidad econmico-nanciera a mediano plazo. Si por una parte Blusol fue creada para asumir una misin social, por la otra la institucin se esfuerza por asegurar el repago de los crditos, tratando a los destinatarios como clientes y no como beneciarios del programa. Tambin somete los proyectos a rigurosas evaluaciones de viabilidad para garantizar que su cartera de crditos sea sana. Y, por ltimo, mediante la tasa de inters que se ja se busca lograr que los ingresos cubran los costos totales operativos y nancieros de la institucin. Esa preocupacin por la autosostenibilidad se relaciona con el objetivo de asegurar la permanencia del programa, es decir, de lograr que la continuidad de Blusol no dependa de los avatares polticos a nivel de la administracin municipal. En este sentido, la primaca tcnica en el diseo del programa y en la seleccin de los recursos humanos tuvo por nalidad asegurar que esa racionalidad operativa predominase sobre cualquier intento de controlar polticamente la institucin (Schiochet, 2000).
109
El fondo para microcrditos se constituy inicialmente con aportes de la Prefectura Municipal y del BNDES, que totalizaron 2 millones de reales. Con posterioridad, el BNDES concedi nuevos crditos, y el BID destin 600.000 reales a fondo perdido para la expansin regional de Blusol. El BNDES tambin se ocup de la seleccin y capacitacin de los tcnicos de Blusol, lo que fue garanta de la constitucin de un equipo tcnico idneo y desvinculado de la esfera poltica. De todos modos, el actual Presidente de Blusol es, al mismo tiempo, el Secretario de Hacienda del Gobierno municipal (pertenece al Partido dos Trabalhadores). Aunque surgi como una asociacin civil sin nes lucrativos, posteriormente Blusol obtuvo la calicacin de Organizacin de la Sociedad Civil de Inters Pblico (OSCIP), tambin sin nes de lucro, de acuerdo con las exigencias de la nueva ley que rige para el tercer sector. Esto se tradujo en una cierta regularizacin jurdica, en la medida en que se legaliz la actividad crediticia y se alej cualquier posibilidad de que se aplicara la Ley de Usura a las actividades de la institucin. En Blusol trabajan actualmente unas 25 personas, entre las cuales guran cinco gerentes de liales y nueve agentes de crdito. 4. Servicios ofrecidos por Blusol y modalidad de operacin
El objetivo declarado de Blusol es conceder crditos a micro o pequeos emprendedores, para capital de giro (materias primas o mercaderas), capital jo (mquinas, equipos, herramientas nuevas o usadas), arreglo de mquinas, equipos o vehculos utilitarios, y mejoramiento, ampliacin, o ambos, de instalaciones destinadas al emprendimiento. Pueden obtener crditos los pequeos emprendedores, formales o informales, con domicilio en Blumenau y la regin colindante. Deben demostrar que sus negocios ya tienen cierto grado de consolidacin (no se otorgan crditos para la creacin de empresas, aunque s a negocios que tienen apenas seis meses de antigedad), y que son viables econmicamente. Los valores y plazos son negociados de acuerdo con la capacidad de pago de los solicitantes; existe progresividad en las condiciones para la renovacin de los crditos, conforme a los antecedentes propios de cada caso, lo que signica que se inician normalmente con montos reducidos y plazos cortos, pero estos pueden aumentar con cada nuevo crdito solicitado. Se aceptan cuatro formas de garanta: aval, real, solidaria o mixta. En principio se exige del aval (ador) la comprobacin de una remuneracin mensual y no necesariamente garantas reales. Si se opta por ofrecer garantas reales, se aceptan bienes alienables, como mquinas, equipos y
110
CEPAL
vehculos, entre otros. Alternativamente, los solicitantes de crdito pueden formar un grupo solidario (35 emprendedores), que se responsabiliza colectivamente del repago del crdito global. Los crditos para capital de giro van desde 250 hasta 7.500 reales, con un plazo mximo de siete meses; los destinados a capital jo pueden llegar a 12.800 reales como tope y tienen un plazo de 12 meses. No se ofrece perodo de gracia y la tasa de inters es de un 3,9% sobre el saldo deudor, mucho ms baja que las cobradas por los agiotistas, pero aproximadamente similar a las que aplican los bancos en el caso de las lneas de nanciamiento disponibles para las pyme. Desde el 2002, Blusol ha comenzado a ofrecer a sus clientes activos otro servicio, que es la concesin de crditos con garanta de cheques de terceros (cambio de cheques), por los que cobra una tasa de inters mensual del 2,9%. Adems de su centro de atencin en Blumenau, Blusol posee otros cuatro en ciudades vecinas (Gaspar, Indaial, Rio do Sul y Brusque), que le permiten atender unos 40 municipios alrededor de Blumenau. La bsqueda de clientes se realiza mediante campaas publicitarias, reuniones convocadas especialmente para informar sobre los servicios ofrecidos (en sedes municipales, asociaciones comerciales, otras) y, fundamentalmente, a travs de las actividades directas de promocin realizadas por los agentes de crdito de la institucin en el territorio. Como resultado de esa difusin, los interesados pueden concurrir espontneamente a alguno de los centro de Blusol o solicitar la visita de un agente de crdito. Una vez que una persona maniesta inters en solicitar un crdito, se recolecta informacin socioeconmica sobre el emprendedor y su negocio, tarea que incluye consultas a servicios de informacin crediticia y visitas al solicitante. Sobre esa base, el agente de crdito hace una evaluacin de su capacidad nanciera, prestando especial atencin al endeudamiento personal del cliente (tarjetas de crdito, prstamos en instituciones nancieras, compras a crdito). Durante este proceso, un porcentaje signicativo de solicitudes resulta excluido o es abandonado por los peticionarios. En el caso de las presentaciones que pasan esa primera seleccin, se elabora un informe sobre su viabilidad econmica, se dimensionan las condiciones de la oferta de crdito y la solicitud queda as formalizada. El anlisis de cada solicitud es realizado por un Comit de Crdito, que toma la decisin nal sobre su aprobacin y las condiciones del crdito que se va a conceder. Una vez liberado el crdito, lo normal es que el agente haga un seguimiento peridico de la marcha del negocio. Debe vericar que los recursos obtenidos se hayan utilizado conforme a la solicitud, diagnosticar
111
las dicultades observadas y, eventualmente, hacer sugerencias al emprendedor. Adems, lgicamente, tiene que evitar atrasos en los pagos. Blusol no presta a sus clientes ningn servicio complementario de capacitacin o asistencia tcnica. Esto responde, en alguna medida, al criterio de no involucrar a la institucin en la toma de decisiones empresariales, ya que se supone que ello podra comprometer en caso de fracaso la voluntad de repago de los clientes. Pero la prestacin de servicios exclusivamente nancieros bsicamente tiene que ver con la decisin de no incurrir en mayores costos para as mantener la autosostenibilidad, que es uno de los objetivos de la institucin. 5. Desempeo de Blusol
Blusol entr en operaciones en enero de 1998 y hacia nes de agosto del 2003 ya haba concedido crditos a 7.687 microemprendedores, por un total de 27 millones de reales. En esa fecha, la cartera de clientes activos comprenda 1.018 emprendimientos formales (62%) y 624 informales (38%). La tasa de morosidad (atrasos superiores a 30 das) era inferior al 3%. Considerando el total de beneciarios de crditos de Blusol hasta la fecha mencionada, se observa que presentan las siguientes caractersticas: En su gran mayora (82,7%) se trata de emprendimientos con ms de dos aos de existencia. Apenas el 3% tena una antigedad inferior a un ao en el momento de solicitar el crdito. Segn actividad econmica, los crditos se distribuyeron en la siguiente forma: sector productivo, 22,6%; sector comercio, 37,7%, y sector de los servicios, 39,7%. En el sector productivo se destacan los rubros de la confeccin, los alimentos, la madera y muebles, y las artesanas. En el comercial, las tiendas de vestuario, los bazares, los bares y restaurantes, la venta de alimentos, los almacenes, las panaderas, las piezas y accesorios, y las farmacias. Entre los servicios sobresalen diversas actividades vinculadas a la confeccin de vestimenta, pero tambin son importantes los talleres mecnicos, los salones de belleza, los transportes y etes, las torneras y las representaciones. El destino del 69% de los crditos fue el sector formal de la economa, correspondindole al informal el restante 31%. Las garantas presentadas han sido mayoritariamente reales y avales, siendo mnima la participacin de crditos con garantas solidarias.
112
CEPAL
Los montos prestados normalmente no excedieron los 5.000 reales y su promedio fue de 3.500 reales, es decir, aproximadamente 1.500 dlares. Casi el 70% de los crditos ha sido utilizado para capital jo. El plazo promedio de los crditos ha sido de 5.6 meses. Los beneciarios de crditos se distribuyen en forma bastante equitativa segn gnero: hombres, 52,4% y mujeres, 47,6%. Finalmente, se observa que aproximadamente el 60% de los clientes renueva sus crditos.
Segn estimaciones de Blusol, los emprendimientos nanciados ayudaron a crear o a mantener cerca de 20.000 empleos.3 6. Articulacin de Blusol con otras iniciativas de apoyo a la microempresa
Ms all del hecho de que en su Consejo de Administracin participen diversas instituciones, hasta el momento no se ha podido consolidar ninguna iniciativa relevante de coordinacin entre Blusol y otros programas de fomento relacionados con el universo microempresarial. Dicha coordinacin podra surgir de la necesidad de Blusol de prestar apoyos complementarios a sus clientes (capacitacin, asistencia tcnica, iniciativas asociativas de compra y comercializacin, participacin en redes productivas y comerciales) o simplemente del inters de la institucin en aumentar su cartera de clientes. O bien, desde la perspectiva de terceras instituciones, de la conveniencia de conjugar el apoyo nanciero que brinda Blusol con sus propios servicios de apoyo. Sin embargo, durante este estudio se entrevist a representantes de entidades como la Prefectura Municipal, el SENAI, el SEBRAE, la AMPE, la FURB y Blusoft, lo que permiti constatar que no existe ningn espacio, formal o informal, en el que se busque coordinar, complementar o potenciar la accin de Blusol y de las mencionadas instituciones en favor de las pyme. Como ejemplo de la falta de coordinacin de polticas con la propia Prefectura Municipal se puede mencionar el siguiente caso. En los ltimos aos aparecieron en Blumenau emprendimientos cooperativos y grupos de produccin pertenecientes al universo de la llamada economa solidaria. Como se mencion anteriormente, el Gobierno municipal tiene un programa de apoyo a esas formas cooperativas y asociativas de
3
Cabe sealar que, segn datos del BNDES, en Brasil las experiencias exitosas de microcrdito posibilitan la generacin de un puesto de trabajo por cada 150350 dlares invertidos.
113
produccin. Sin embargo, no hay articulacin entre ese programa y Blusol, pese a que esos emprendimientos tienen muchas dicultades para acceder al crdito y tal vez Blusol podra abrir carteras dirigidas especcamente a esas iniciativas. Como se ver, en la prctica varios clientes de Blusol han establecido contacto con los servicios prestados por otras instituciones de apoyo. Pero cuando ello ocurre es solo el resultado de iniciativas eventuales de los propios emprendedores. Adems, resulta notorio el alto porcentaje de fracasos de esas aproximaciones, lo que puede atribuirse parcialmente a la desconexin institucional. Es notable el hecho de que la participacin de la Prefectura Municipal, as como de otras instituciones naturalmente vinculadas al universo pyme (la ACIB, la AMPE o la propia FURB), en el Consejo de Administracin de Blusol, no genere mayores sinergias. En todo caso, si esto no ocurre, no es por falta de canales, sino ms probablemente por la ausencia de una estrategia que permita unicar los servicios de apoyo disponibles con vistas a potenciarlos. Es posible que en los municipios ms pequeos atendidos por Blusol, vecinos de Blumenau y de las principales ciudades en las que Blusol tambin opera, exista una mayor integracin entre esta entidad e iniciativas de desarrollo local, como resultado del hecho de que a ese nivel los costos de coordinacin entre instituciones son ms bajos. En algunos de esos casos, como se ha podido comprobar durante este estudio, es frecuente que Blusol llegue a sus potenciales clientes a travs de alianzas de trabajo con las autoridades y asociaciones empresariales locales, las cuales sealan las actividades econmicas y los problemas prioritarios que deben ser atendidos y aportan a Blusol su capital social acumulado. De esta manera, aunque solo sea como un medio para ampliar su cartera de clientes y disminuir los riesgos del crdito, Blusol se articula naturalmente con otras iniciativas y, en conjunto, preguran estrategias de desarrollo local. 7. Blusol en accin: una encuesta a beneciarios
Con el propsito de conocer mejor algunos aspectos del trabajo de Blusol y, fundamentalmente, de determinar el impacto de su apoyo en los beneciarios de crditos, hacia nales del 2003 y comienzos del 2004 se realiz un conjunto de entrevistas telefnicas y visitas a emprendedores. El principal objetivo de las entrevistas telefnicas fue llegar a una estimacin del nivel de mortalidad de los emprendimientos apoyados por Blusol a n de compararlo con los registros disponibles para el universo microempresarial total de Blumenau. De esta manera se podra disponer de un indicador aproximado del benecio social que generan las actividades de Blusol.
114
CEPAL
Por otro lado, mediante las visitas a emprendedores se busc ahondar en el conocimiento de la problemtica ms general del universo de microempresas atendido por Blusol, su propia percepcin del apoyo que esta les brinda, sus problemas, el grado de vinculacin o aislamiento en el que se desenvuelven, las condiciones del entorno de negocios, y los apoyos institucionales adicionales de que disponen. En suma, interesaba conocer cmo funciona y cules son las fortalezas y deciencias del sistema de apoyo institucional con que cuentan las micro y pequeas empresas, as como tambin si los servicios nancieros de Blusol se complementan con otros esfuerzos institucionales. Bajo estas premisas, se prepararon dos formularios de encuesta diferenciados, aunque con algunas preguntas comunes. Esto ltimo permiti ampliar el tamao de la muestra para ciertas preguntas, dndole as mayor signicacin estadstica. El formulario utilizado para las entrevistas telefnicas (vase el anexo 5) es ms escueto y se dise con preguntas cerradas, a diferencia del cuestionario utilizado en las visitas a emprendedores (vase el anexo 1), que contiene varias preguntas abiertas, consideradas ms apropiadas en vista de la naturaleza cualitativa de esa fase del estudio. Se realizaron 300 entrevistas telefnicas y visitas a otros 58 emprendedores. El muestreo en ambos casos fue denido en forma aleatoria, pero se mantuvo la participacin relativa de los distintos sectores de actividad en el total de clientes de Blusol. La nica diferencia en la denicin de las muestras radica en que en las entrevistas telefnicas no se excluyeron los microemprendimientos discontinuados, mientras que las visitas se realizaron exclusivamente a aquellos que estaban en funcionamiento. Por otro lado, en la encuesta solo se incluyeron microempresas localizadas en la ciudad de Blumenau, que representan aproximadamente un 60% de la cartera de clientes de Blusol. A continuacin se comentan los principales resultados que arrojaron ambas encuestas.
a) Tasa de supervivencia de los microemprendimientos
De los 300 clientes de Blusol contactados telefnicamente en octubre del 2003, solo 17 haban discontinuado sus negocios, es decir, un 5,7% del total. Es preciso aclarar que la muestra inclua emprendimientos que solicitaron crditos en distintos momentos durante el perodo 19982003. Si se considera nicamente a los 37 emprendedores contactados que obtuvieron su primer crdito Blusol en 1998, ao en que la institucin inici sus operaciones, entonces el porcentaje de cierres aumenta, situndose en torno de 8%.
115
La informacin disponible sobre el total de las mype en Blumenau (segn comunicacin directa de la Secretara de Hacienda), indica que a nes del 2003 existan en la ciudad aproximadamente 29.700 microemprendimientos, incluidos en ese universo las empresas con hasta 10 empleados, formales e informales, los trabajadores autnomos y los profesionales liberales con algn registro de existencia en la Municipalidad (impuestos, permisos de funcionamiento, otros). Se trata de un universo cuyas caractersticas son comparables con las de los clientes de Blusol. Por otro lado, segn la misma fuente durante el perodo 1998-2003 cerraron 5.468 microempresas. Por lo tanto, los microemprendimientos cuya existencia registra la Municipalidad durante ese perodo suman 35.174, y los que cerraron representan un 15,5% de ese total. En sntesis, la encuesta muestra que la tasa de mortalidad de los microemprendimientos atendidos por Blusol durante el perodo 19982003 fue casi tres veces menor que la registrada por el universo total de microempresas de Blumenau en el mismo perodo. Segn esos datos, el desempeo de la cartera de clientes de la institucin muestra una ventaja muy importante. Sin embargo, esta no puede imputarse estricta ni exclusivamente a los servicios de microcrdito prestados por Blusol. Lo que ocurre es que los clientes de Blusol, debido al proceso de evaluacin a que son sometidos previamente para acceder a tal condicin, no pueden considerarse perfectamente representativos del universo total de microempresas existente en Blumenau. En efecto, ese proceso de seleccin naturalmente excluye los proyectos percibidos como ms vulnerables y debera asegurar, por s solo, una tasa de mortalidad ms baja de las microempresas seleccionadas. Por consiguiente, el hecho de que en el universo de microemprendedores atendidos por Blusol la tasa de mortalidad observada sea menor no puede atribuirse en forma exclusiva al apoyo crediticio de la institucin. Por este motivo, la cuanticacin del impacto social de la actividad de Blusol que aqu se presenta solo puede ser aproximada.
b) Algunas caractersticas del universo de clientes
El trabajo de campo permiti identicar algunas caractersticas de los clientes de Blusol. El microcrdito se ha desarrollado, en principio, como una herramienta al servicio de los trabajadores y microemprendedores excluidos del sistema nanciero tradicional. En el caso de Blusol, una proporcin signicativa de los beneciarios (78%) nunca antes haba recibido un crdito. Pero como se desprende del siguiente cuadro, la mayora de los emprendedores visitados haba explorado otras alternativas crediticias antes de solicitar el apoyo de
116
CEPAL
Blusol, y optaron por este ltimo porque ofreca diversas ventajas, no porque fuera la nica fuente de crdito disponible. De hecho, por lo menos un 22% de los entrevistados ya haba accedido a otras lneas de nanciamiento, y apenas un 7% declar que Blusol haba sido la nica posibilidad de obtener un crdito.
Cuadro III.3 POSIBILIDADES DE LOS EMPRENDEDORES VISITADOS DE ACCEDER AL SISTEMA TRADICIONAL DE CRDITO (Compararon diferentes alternativas, solicitaron crditos en otras instituciones o hicieron ambas cosas?) Emprendimientos Nmero No S Total 22 36 58 Porcentaje 37,9 62,1 100,0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de encuestas realizadas por el autor.
Los datos presentados indican, en todo caso, que el universo atendido por Blusol es bastante heterogneo desde el punto de vista de su categorizacin como sujetos de crdito. Es decir, no todos pueden considerarse excluidos del sistema nanciero tradicional.
c) Desempeo de los microemprendimientos
Considerando ahora el total de los emprendedores entrevistados, se observa que el 71% declara que su microempresa est actualmente en una mejor posicin que antes de la obtencin del crdito Blusol, mientras que un 20% arma haberse mantenido igual y un 9% reconoce estar en peor situacin (esta proporcin incluye a los que discontinuaron sus emprendimientos). Este resultado es muy signicativo, si se tiene en cuenta que la situacin macroeconmica del perodo analizado (desde el surgimiento de Blusol, en 1998) dist mucho de ser propicia para la expansin de los negocios.
117
Cuadro III.4 SITUACIN RELATIVA DE LOS EMPRENDIMIENTOS (TOTAL DE ENCUESTADOS), EN RELACIN CON EL MOMENTO EN QUE SE SOLICIT EL PRIMER CRDITO Emprendimientos Nmero Mejor Igual Peor Total 254 70 17 358 Porcentaje 70,9 19,6 9,5 100,0
Por otra parte, como se observa a continuacin, la mayora de los empresarios entrevistados relaciona claramente su buen desempeo con el apoyo recibido de Blusol. Para el 86% de ellos, el crdito Blusol ha signicado una ayuda importante.
Cuadro III.5 UTILIDAD DE LOS SERVICIOS DE BLUSOL SEGN LA OPININ DE SUS CLIENTES (TOTAL DE ENCUESTADOS) Emprendimientos Nmero Mucha Poca Total 308 50 358 Porcentaje 86,0 14,0 100,0
Entre el 14% de los entrevistados que otorga poca importancia al crdito de Blusol, la mayora corresponde a emprendedores ya establecidos, que tienen acceso a otras fuentes de crdito. Si se centra la atencin ahora en los emprendimientos que han tenido dicultades, resulta que casi el 30% de ellos declara encontrarse en una situacin estacionaria o, incluso, peor que cuando entraron en contacto con Blusol por primera vez (este segmento incluye los emprendimientos que han debido cerrar). Durante las entrevistas, estos empresarios fueron consultados sobre las causas que hasta el momento les haban impedido obtener mejores resultados. En la mayora de los casos se seal que el principal factor determinante de ese mediocre desempeo haba sido el escaso dinamismo de la demanda, lo cual se vincula a la situacin macroeconmica nacional,
118
CEPAL
que durante los ltimos aos se ha caracterizado por un bajo crecimiento. A ese contexto nacional negativo se debe sumar un cuadro local marcado en tiempos recientes por la reestructuracin de la industria textil, todo lo cual ha redundado en un incremento del desempleo y un cierto estancamiento del movimiento econmico de la ciudad. A su vez, los problemas econmicos generales inducen rupturas en la cadena de pagos e imposibilidad de descontar cheques, entre otras dicultades, lo cual tambin es frecuentemente mencionado como causa de mal desempeo de los emprendimientos. Los empresarios indicaron, adems, otros factores que tambin pueden considerarse como exgenos a la propia gestin del negocio, tales como las altas tasas de inters, la falta de personal calicado y los problemas familiares o de salud, entre otros. Sin embargo, en un nmero signicativo de respuestas se mencionan otras restricciones ms vinculadas a presuntas deciencias de las propias capacidades empresariales, que aqu se agrupa bajo la categora de factores endgenos: dicultades frente a la competencia y para imponerse en el mercado, baja rentabilidad, diversos problemas referidos a la gestin del negocio (en aspectos como calidad, capacitacin, comercializacin). En el siguiente cuadro solo se considera el universo de emprendimientos en dicultades, y se distingue entre aquellos que como causas de sus problemas identicaron exclusivamente motivos exgenos y los que tambin mencionaron, por lo menos, alguna limitacin que puede asumirse como endgena.
Cuadro III.6 EMPRENDIMIENTOS EN DIFICULTADES: MOTIVOS DECLARADOSa Emprendimientos Nmero Exclusivamente exgenos Incluyen factores endgenos Total 42 62 104 Porcentaje 40,4 59,6 100,0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de encuestas realizadas por el autor. Se consider como emprendimientos en dicultades a aquellos que declararon encontrarse en una situacin igual o peor que en el momento de la obtencin del crdito.
a
Como puede observarse, un 60% de los emprendedores en dicultades reconoce que sus problemas estn relacionados no solo con situaciones externas a su negocio, sino tambin con diversas insuciencias vinculadas a sus propias capacidades de gestin.
119
Esto resulta consistente con las respuestas ms generales dadas por algunos de los emprendedores visitados (en dicultades o no), a la pregunta acerca de los problemas que enfrentan sus negocios. En el siguiente cuadro se hace la misma distincin entre las respuestas que en el anterior y tambin se obtiene una signicativa participacin de los problemas endgenos (aunque al incluir ahora a emprendedores con buen desempeo, el peso relativo de esos problemas es menor).
Cuadro III.7 PROBLEMAS QUE ENFRENTAN LOS EMPRENDEDORES VISITADOSa Emprendimientos Nmero Exclusivamente exgenos Incluyen factores endgenos Total de respuestas 22 14 36 Porcentaje 61,1 38,8 100,0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de encuestas realizadas por el autor. a Se considera solamente el total de respuestas obtenidas.
Una vez establecido que un buen nmero de microemprendedores, y particularmente aquellos con desempeos mediocres, reconocen que tienen distintas limitaciones propias para conducir con xito sus negocios, se comprende que muchos de ellos reclamen apoyos no solo nancieros (la gran mayora), sino tambin asistencia tcnica. En el siguiente cuadro se clasican las respuestas en dos grupos: las que incluyen requerimientos de ndole nanciera (mayor exibilidad y condiciones ms blandas para los crditos) y aquellas en que se demanda asistencia tcnica (capacitacin, informacin, otras).
Cuadro III.8 APOYOS SOLICITADOS POR LOS EMPRENDEDORES (TOTAL DE ENCUESTADOS), CLASIFICADOS SEGN CATEGORA Emprendimientos Nmero Asistencia tcnica
a
Porcentaje 30,2 78,6 65,7 100,0
103 268 224 341
Servicios nancieros ms favorablesb (en particular, tasas de inters ms bajas) Totalc
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de encuestas realizadas por el autor. a Asistencia tcnica incluye: informacin, asistencia tcnica, capacitacin, contactos, comercializacin, otros. b Servicios nancieros ms favorables incluye: tasas de inters ms bajas, mayores plazos, perodo de gracia, elevacin del mximo del crdito, otros. c En el total no se incluyen los emprendimientos discontinuados.
120
CEPAL
Los empresarios frecuentemente solicitan los dos tipos de apoyo, de all que la suma de las respuestas en cada categora sea mayor que la del total de entrevistas. Entre las demandas de ndole nanciera, la que aparece con mayor frecuencia es la referida a tasas de inters ms bajas. Para determinar la intensidad de los vnculos entre los microemprendimientos y las instituciones locales de apoyo, se pregunt a los emprendedores visitados si haban mantenido contacto con ellas en los ltimos aos. En el siguiente cuadro se presentan las respuestas.
Cuadro III.9 INSTITUCIONES CONTACTADAS POR LOS EMPRENDEDORES VISITADOS Emprendimientos Nmero Asociacin Comercial e Industrial de Blumenau (ACIB) Prefectura Municipal Cmaras empresariales Asociaciones barriales Universidad (FURB) Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC) Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE) SEBRAE (incluye los casos en que el contacto fue infructuoso y no se obtuvo el apoyo buscado) Total
Porcentaje 1,7 3,4 8,6 1,7 1,7 3,4 1,7 8,6 15,5 100,0
1 2 5 1 1 2 1 5 9 58
En el 34% de las empresas visitadas se declar haber mantenido o buscado contacto con una o ms instituciones locales. El SEBRAE es aquella a la que con ms frecuencia recurren los microemprendedores, generalmente en busca de informacin, de capacitacin en gestin y tambin de nanciamiento.4 Sin embargo, si bien es mencionada por un 24% de los entrevistados, la mayora (64%) de los que acudieron al SEBRAE en busca de apoyo evalan negativamente los servicios prestados por esa institucin. En otras palabras, no recibieron el apoyo que buscaban.
El SEBRAE tiene una lnea de apoyo nanciero para capital de giro, en cooperacin con un banco pblico, la Caja Econmica Federal.
121
El resto de las instituciones locales mencionadas en el cuadro parecen tener poca signicacin como apoyo directo a las microempresas, ya que aparecen en muy pocas respuestas. Lo que puede observarse entonces es un universo de microemprendedores con escasos vnculos con el entorno institucional local. El SEBRAE, siendo la institucin que, en principio, debera servir de interlocutora y punto de apoyo natural para ese universo, parece no responder satisfactoriamente a las demandas de las empresas. Finalmente, se consult a los microemprendedores visitados sobre sus vnculos con sus pares y, en particular, sobre su participacin en iniciativas cooperativas (consideradas en sentido amplio, tanto formales como informales).
Cuadro III.10 INICIATIVAS COOPERATIVAS DE LOS EMPRENDEDORES VISITADOS Emprendimientos Nmero Participan en iniciativas cooperativas (en particular, cooperativas de compra) Total 29 8 58 Porcentaje 50,0 13,8 100,0
Se puede apreciar que la mitad de los microemprendedores mantiene contacto con otros empresarios de su sector de actividad y participa, o ha participado, con ellos en esquemas de colaboracin. En particular, son varios los casos en que se declar formar parte de cooperativas de compra de materias primas, pero tambin se mencionaron acciones conjuntas orientadas a resolver problemas de capacitacin, acceso a informacin y distribucin de trabajos, entre otros. Adems, muchos microemprendedores que no participan en esquemas cooperativos manifestaron durante las entrevistas su inters en iniciar alguna iniciativa de ese tipo, bsicamente con vistas a mejorar las condiciones de adquisicin de materias primas. La signicativa difusin de esos contactos y acciones conjuntas entre microemprendedores parece surgir de la propia iniciativa de los agentes econmicos, sin que medie, en la mayora de los casos, apoyo o incentivo alguno de instituciones locales. Es interesante destacar que varias de dichas experiencias no han funcionado satisfactoriamente y han sido discontinuadas, lo cual sugiere que la autoorganizacin no siempre ha resultado exitosa en este segmento empresarial. Esto pone de relieve el papel que potencialmente podran cumplir las polticas de apoyo.
122
CEPAL
En la literatura sobre pequeas empresas5 se reconoce que el grado de vinculacin o aislamiento respecto del entorno territorial es uno de los elementos que denen la capacidad competitiva y de supervivencia de las pyme. En el caso bajo estudio y de acuerdo con esa hiptesis, se observa, por ejemplo, que entre los microemprendimientos en dicultades el nivel de contacto con las instituciones es inferior al promedio estimado para todo el universo de la muestra. El grado de aislamiento en que se desenvuelven los microemprendimientos atendidos por Blusol puede evaluarse en forma aproximada sobre la base de sus vnculos declarados con instituciones locales y otros microemprendimientos (vnculos cooperativos, no puramente comerciales). Tal estimacin puede dar una idea acerca de la dinmica del sistema territorial y de la capacidad de los microemprendedores para articularse con l. De todas maneras, esto no puede considerarse en s mismo como un indicador de competitividad, dado que como se observ en las respuestas de los emprendedores el contacto con instituciones locales no garantiza necesariamente la obtencin de una ventaja efectiva. De acuerdo con ese criterio, se identic un primer grupo de microemprendedores (21% del total), que declara haber mantenido contactos tanto con otras mype como con instituciones locales. Es el grupo que puede considerarse como menos aislado, independientemente de los resultados concretos que hayan arrojado esos contactos. Luego viene un segundo grupo de emprendimientos, que son los que han establecido algn tipo de contacto con instituciones locales o con otros microempresarios (pero no con ambos). En esa situacin de semiaislamiento se encuentran 25 casos, es decir, un 43% del total. Finalmente, hay 21 microempresarios (36% del total), que no han buscado contacto alguno con otros agentes institucionales o empresariales y, por lo tanto, forman un grupo que puede considerarse muy aislado de su entorno. Puede considerarse entonces que apenas una quinta parte de los microempresarios entrevistados mantiene un grado aceptable de vinculacin con los agentes econmicos e institucionales del territorio, situacin que contribuye a su supervivencia y su xito competitivo. El resto tiene o ha tenido contactos con otros microempresarios, pero no con instituciones, o viceversa, o bien no ha establecido vnculos cooperativos con ningn otro agente. A continuacin, los resultados de la encuesta se comentan con mayor detalle.
Vanse, por ejemplo, Buitelaar (2000); Bianchi y Miller (1994); Boisier (2000); Boscherini y Poma (2000).
123
Cuadro III.11 CLASIFICACIN DE LOS MICROEMPRENDIMIENTOS SEGN GRADO DE AISLAMIENTO Emprendimientos Nmero Microemprendimientos vinculados (contactos con instituciones y con otros microempresarios) Microemprendimientos semiaislados (contactos con instituciones o con otros microempresarios) Microemprendimientos aislados (ningn contacto extracomercial con otros agentes) Total
Porcentaje 20,7 43,1 36,2 100,0
12 25 21 58
8.
Claros y oscuros de la accin de Blusol
Durante los ltimos aos y como institucin de microcrdito, Blusol ha contribuido en forma signicativa a preservar e incentivar el tejido microempresarial en Blumenau. Los datos presentados anteriormente muestran que entre los clientes de Blusol la tasa de mortalidad empresarial es claramente inferior a la registrada en el universo total de las mype de la ciudad. Puede considerarse que esa situacin no resulta meramente del proceso de seleccin de los proyectos que sern apoyados, sino tambin, en alguna medida, del apoyo nanciero ofrecido por la institucin. Para buena parte de sus clientes, Blusol ha representado la primera posibilidad de acceder a un crdito. La mayora de los emprendimientos nanciados est hoy en mejor situacin que antes de recibir este apoyo nanciero. Incluso varios de ellos, aproximadamente el 10%, constituyen casos exitosos de emprendimientos que con la ayuda de Blusol han conseguido crecer y capitalizarse aceleradamente y en la actualidad son ya pequeas empresas consolidadas en sus mercados respectivos y buscan alternativas de crdito ms acordes con su nueva situacin. Finalmente, una amplia mayora de clientes reconoce que el apoyo de Blusol ha sido importante para el sostenimiento y ampliacin de sus negocios. Hasta aqu se han comentado sucintamente los benecios evidentes del trabajo de Blusol, que en buena medida pueden atribuirse a su modalidad organizativa y de operacin, a su naturaleza de institucin vinculada al poder pblico local y con apoyo privado, que ha conseguido funcionar en forma eciente y sostenible durante sus primeros seis aos de existencia.
124
CEPAL
Ahora se pasa a puntualizar las insuciencias que parece presentar desde el punto de vista de su capacidad para incorporar prioridades de desarrollo y no nicamente nancieras y para articularse con una poltica de desarrollo local. Es decir, se sealarn sus limitaciones para trascender objetivos puramente crediticios e imprimir a su programa un mayor efecto multiplicador para el desarrollo del territorio. Para esto se considerarn bsicamente dos niveles.
a) Destinatarios (target)
En los criterios de seleccin y aprobacin de crditos priman visiblemente los indicadores nancieros y operativos, vinculados a la capacidad de repago a corto plazo de los crditos. Se soslayan completamente otros indicadores ms cualitativos, que tengan relacin con aspectos tales como capacidad de crecimiento a mediano plazo, generacin de externalidades y efectos multiplicadores, entre otros. Este apego a la lgica nanciera y de autosostenibilidad impone una serie de restricciones. Para comenzar, la evidencia recogida durante el trabajo de campo sugiere que dentro del universo de clientes de Blusol hay un porcentaje signicativo de empresas que tienen acceso al nanciamiento bancario, y que solo han tomado crditos en la institucin para complementar o mejorar sus condiciones de endeudamiento. Incluso, en la cartera de clientes de Blusol pueden encontrarse, por ejemplo, profesionales liberales. En principio, esto parecera indicar un parcial deslizamiento de Blusol desde sus destinatarios originales los microemprendedores marginados del sistema bancario hacia otra prioridad, armada en los hechos, de atraer buenos clientes. Esto se explicara, en primer lugar, por la necesidad de ampliar a toda costa la cartera de clientes solventes y mantener as un nivel de rentabilidad aceptable, con vistas a responder a la lgica dominante de autosostenibilidad. El verdadero problema es que dado el lmite del fondo de crdito este criterio discrimina proyectos que a corto plazo pueden no ser muy rentables, pero que podran tener xito a mediano plazo, e incluso generar, eventualmente, interesantes efectos multiplicadores para la densicacin del tejido productivo local. Por otro lado, pero en relacin con lo anterior, el diseo y los procedimientos adoptados para garantizar la autosuciencia del programa solo permiten que accedan a l las empresas ya existentes y relativamente consolidadas. De hecho, la gran mayora de los clientes de Blusol cuenta con ms de dos aos de funcionamiento. Quedan excluidos los proyectos para abrir nuevas empresas. Es decir, la poltica crediticia de Blusol no contempla el apoyo a nuevos emprendimientos, pese a que estos debieran ser un objetivo privilegiado de cualquier poltica de incentivo a la renovacin del tejido empresarial y de promocin del emprendimiento.
125
En parte, su exclusin se debe a que el BNDES exige que los fondos que entrega a Blusol se destinen a emprendimientos con al menos seis meses de antigedad. Pero, sin duda, el motivo principal es que el riesgo implcito en los prstamos a empresas en formacin no sera compatible con la lgica de autosostenibilidad asumida por Blusol. Finalmente, no existen prioridades ni criterios selectivos ni focalizacin especca en la actividad de prospeccin y captacin de clientes, ms all del requisito bsico de viabilidad econmica a corto plazo y capacidad de repago. Esta lgica torna neutral la poltica de crdito de Blusol frente a las demandas de microemprendimientos muy heterogneos en cuanto a su capacidad multiplicadora. Cabe aqu recordar que el universo de la mype comprende, en la prctica, situaciones productivas y tecnolgicas muy dispares desde varios puntos de vista: carcter formal o informal, pertenencia sectorial (manufactura, comercio, servicios), pero tambin cabe considerar, con un enfoque ms general, el nivel de agregacin de valor, el potencial de crecimiento, la capacidad gerencial y tecnolgica, la vinculacin con los mercados, la participacin en entramados productivos y la vinculacin con el sistema institucional de apoyo, entre otros aspectos.
b) Ecacia del apoyo crediticio
La encuesta realizada pone de maniesto que existe un porcentaje signicativo de clientes de Blusol que enfrenta serias dicultades para sobrevivir y crecer. En buena medida, como los propios emprendedores reconocen, esto se debe al difcil contexto macroeconmico imperante, que se traduce, entre otras cosas, en un bajo crecimiento de la demanda y en problemas de cobro de cheques, lo cual es letal para muchos microemprendedores en precaria situacin nanciera. Sin embargo, con respecto al tema que se est tratando, hay que sealar que buena parte de los emprendedores en dicultades, e incluso de los exitosos, admite que adems de los problemas macro o exgenos encara tambin diversas restricciones vinculadas a su capacidad de gestin, insuciencia de informacin y capacitacin, problemas de comercializacin y otros. El punto es que Blusol se limita a prestar servicios estrictamente nancieros. Y esos otros problemas no parecen estar debidamente atendidos en magnitud y calidad por las dems instituciones de apoyo presentes en el territorio, a juzgar por las limitadas relaciones que los emprendedores mantienen con ellas. Adems, es muy signicativo el porcentaje de empresas frustradas o insatisfechas con los servicios prestados por el SEBRAE, la institucin que naturalmente concentra el mayor nmero de consultas de los microempresarios, dado que su misin bsica en principio es ofrecer capacitacin y orientacin en gestin de pequeos negocios.
126
CEPAL
Esto quiere decir que en las demandas de apoyo hay toda una dimensin que parece no estar siendo satisfecha adecuadamente, ni por Blusol ni por las otras instituciones de apoyo que operan en el territorio. Y es evidente que esa situacin limita la capacidad de supervivencia y crecimiento de los microemprendimientos nanciados por Blusol. Al circunscribir estrictamente sus actividades al otorgamiento de crditos, Blusol no ofrece a sus clientes los servicios complementarios (no nancieros) que requieren, pero tampoco procura orientar o favorecer activamente un acercamiento entre esos emprendedores y otras instituciones y programas de apoyo con el n de que mejoren sus capacidades competitivas y de gestin. Si bien los agentes de crdito son un componente clave del trabajo de Blusol en el territorio, no canalizan ningn apoyo tcnico as no fuera ms que preliminar hacia los emprendedores. En forma congruente con la funcin exclusiva que tienen asignada, el perl de los agentes de crdito es bsicamente comercial-nanciero, sin ninguna capacitacin en gestin de pequeos negocios ni informacin sobre las alternativas de apoyo que existen en la regin para los microemprendedores. Su trabajo se limita estrictamente a la bsqueda, evaluacin y seguimiento nanciero de clientes y a la recuperacin de crditos. No tienen rutinas de participacin en encuentros empresariales o espacios de organizacin de microemprendedores. Incluso Planet Finance (Planet Finance, 2001), en su informe de evaluacin de Blusol seal (aunque preocupada ms bien por la debilidad de la comercializacin de la entidad), la ausencia de participacin de los agentes en manifestaciones o reuniones pblicas donde puedan dar visibilidad a la institucin. Paradjicamente, a pesar de que los agentes de crdito no realizan actividades de apoyo ms all de las funciones ya mencionadas, el nmero de clientes por agente, un indicador corrientemente empleado para medir la productividad de las instituciones de microcrdito, es bastante bajo (en torno de 70 clientes por agente), prximo a la mitad de lo que sugieren los estndares internacionales para este tipo de institucin y regin, de acuerdo con el informe de Planet Finance. De esto se inere que se podra incorporar una tarea complementaria de apoyo tcnico sin necesidad de aumentar signicativamente el nmero de agentes. Finalmente, una buena parte de los clientes de Blusol percibe que las condiciones crediticias ofrecidas en particular las tasas de inters, son desfavorables para la marcha de sus negocios. Esto puede parecer una observacin banal y que en realidad alude al problema general del costo del dinero en Brasil. Pero es necesario advertir que las tasas de inters cobradas por instituciones de microcrdito como Blusol relativamente altas en funcin del objetivo de autosostenibilidad, pueden llegar a tener un impacto negativo sobre las capacidades de supervivencia y acumulacin
127
de muchos microemprendimientos, que se caracterizan normalmente por una baja rentabilidad (al menos a corto plazo).6
c) Virtudes y limitaciones de un modelo
En suma, a pesar de haber surgido como una iniciativa del poder pblico local, hasta ahora Blusol ha funcionado bsicamente como una institucin de microcrdito autnoma. Esa solucin institucional permite asegurar la independencia del programa de los avatares polticos a nivel del gobierno municipal y lo mantiene alejado de injerencias polticas. De acuerdo con el propio informe de Planet Finance (2001), el proceso de concesin de crditos est estrictamente regido por criterios de evaluacin tcnica y no hay en l interferencias polticas ni de las instituciones que componen el consejo de administracin de Blusol. El imperativo de lograr la autosostenibilidad o autosuciencia operativa que hizo posible alcanzar el consenso necesario para que Blusol fuera creada se traduce en un nfasis casi excluyente en la prestacin de servicios nancieros de microcrdito. En esa lnea viene cumpliendo una funcin interesante y eciente, ya que acerca el nanciamiento a microempresarios que nunca antes haban tenido acceso a l. De esta manera ha contribuido a aumentar la tasa de supervivencia de las mype y, por lo tanto, a preservar y crear empleos. El problema radica en que esa especicidad y autonoma de Blusol, si bien por un lado ha permitido un funcionamiento eciente y sostenible, por el otro ha inhibido parte de su potencial para sustentar una poltica de desarrollo local. En alguna medida, ese dcit puede atribuirse al hecho de que en Blumenau sencillamente no existe una estrategia de desarrollo local, ni tampoco polticas activas y sistmicas de apoyo a la pyme. Se cuenta con instituciones y programas de apoyo, pero no con una estrategia denida cuyo propsito sea movilizar y coordinar esos recursos con vistas a lograr objetivos globales y explcitos de desarrollo del territorio. Adems, Blusol no ha procurado complementar sus acciones con otros servicios no nancieros de apoyo. No parece viable, en el marco del actual modelo de organizacin e intervencin de Blusol, que la institucin misma asuma esas tareas complementarias. Pero esto no signica que no se debiera buscar alguna solucin institucional para llegar a los clientes con un apoyo ms integral, lo cual disminuira sus riesgos crediticios y tendra efectos beneciosos desde el punto de vista del desarrollo productivo.
De todos modos, es interesante comprobar que ni siquiera el actual nivel de la tasa de inters asegura la autosostenibilidad de la institucin. En el informe sobre Blusol de Planet Finance (2001) se sostiene que las tasas de inters practicadas por la institucin no son sostenibles a mediano y largo plazo y no aseguran la rentabilidad de la institucin.
128
CEPAL
Puede suponerse que, precisamente por el hecho de que existen en la regin otras instituciones especcamente encargadas de brindar capacitacin y asistencia tcnica a las pequeas empresas tales como el SEBRAE, el SENAI, el SENAC y otras ms especcas y locales, se esperara que la complementacin de servicios se produjese espontneamente. Sin embargo, como se ha visto, los microemprendedores tienen muchas dicultades para acercarse y captar todos los benecios potenciales que el entorno institucional ofrece. Por una parte, algunas de esas instituciones en realidad no cumplen adecuadamente su funcin en apoyo de la microempresa, y por la otra, probablemente faltan traductores, mediadores que faciliten el establecimiento de vnculos y la interaccin. Como resultado de estas insuciencias, el apoyo nanciero que proporciona Blusol no est articulado con polticas de calicacin profesional, asistencia tcnica y desarrollo local.
D.
Conclusiones
Uno de los objetivos centrales de las polticas de desarrollo local es el fomento de las micro y pequeas empresas. Aspectos como el mejoramiento de la gestin competitiva de las mype por la va de facilitarles acceso a servicios de apoyo nanciero y no nanciero (informacin, calidad, innovacin, tecnologa, otros), la optimizacin de los sistema tributario y reglamentario, el aumento de la densidad del entorno de negocios, entre otros, son parte de las mejores prcticas que hoy se observan en las regiones exitosas. A pesar de que hay un gran potencial de complementariedad entre microcrdito y polticas de desarrollo local, en muchos casos esa interaccin casi no existe en la prctica. Muchas veces esto se debe a que los programas de microcrdito enfrentan tpicamente el problema de que existe una fuerte tensin entre su misin social acercar el crdito a sectores desfavorecidos y su objetivo de autosostenibilidad, que aparece como una condicin para evitar la dependencia de subsidios pblicos o internacionales y as garantizar la continuidad de los programas en el tiempo. De esta ambivalencia surgen con frecuencia lgicas contrapuestas, una asociada a los objetivos de desarrollo y la otra, a la preservacin de la rentabilidad de la institucin de microcrdito. El criterio de autosostenibilidad inhibe, adems, la posibilidad de ofrecer servicios complementarios de asistencia tcnica y capacitacin. En algunas ONG, estos servicios suelen nanciarse mediante un porcentaje que se agrega al inters pagado por el beneciario. Pero esto tambin
129
signica un mayor costo para el usuario y, por otra parte, los recursos as obtenidos solo sern sucientes para la implementacin de dichos servicios si el programa alcanza una cobertura masiva. En realidad, bajo ese esquema de autonanciamiento de la capacitacin asociada a los crditos la asistencia especca e intensiva a cada microempresario se torna prcticamente inviable. Si se decide prestar efectivamente servicios de apoyo no nancieros, estos pueden terciarizarse o ser asumidos directamente por la propia institucin. Existen argumentos a favor de separar los servicios nancieros de los no nancieros, con miras a preservar la autonoma y la capacidad de coaccin nanciera de la institucin de microcrdito. Sin embargo, sobre la base de otras experiencias, se aboga por la conveniencia de mantener la integralidad de los servicios y asegurar su interconexin con el n de lograr un mayor control sobre la calidad y magnitud de los servicios de apoyo, un efectivo fortalecimiento empresarial y, en consecuencia, una disminucin de los costos y riesgos de las operaciones de crdito.7 Los buenos resultados obtenidos por Blusol en trminos de preservacin de microemprendimientos y puestos de trabajo muestran la utilidad de los programas de microcrdito bien estructurados y ajustados a criterios de funcionamiento que aseguren su viabilidad y sostenibilidad. Su carcter de institucin pblica no gubernamental, organizada con la participacin directa tanto del poder pblico local pero no controlada por l, como de diversas instituciones de la sociedad civil, ha permitido a Blusol administrar, hasta cierto punto, el conicto real que existe entre el inters social de promover la microempresa y la lgica tcnica que apunta a asegurar la rentabilidad para que el programa perdure en el tiempo. Su organizacin y su metodologa garantizan la preservacin de los aspectos tcnicos de viabilidad y autosostenibilidad de la organizacin, sin interferencias de la administracin poltica municipal.
7
Pero aqu es importante identicar la forma y las fuentes de donde las instituciones obtienen sus recursos, porque ello dene en buena medida los objetivos de los programas y sus lgicas de operacin. En general, las ONG constituyen sus fondos de crdito en base a donaciones, nacionales y/o internacionales. La particularidad de estos programas es que necesita asegurar la continuidad de los recursos nancieros captados, para garantizar la operacin continua del programa, la continuidad de los crditos y eventualmente de los servicios de apoyo. Si la institucin toma dinero prestado (en lugar de donaciones o fondos no reembolsables), aunque sea de bancos pblicos, la continuidad de sus operaciones depender de su capacidad para reembolsar los crditos tomados. Por lo tanto, para asegurar su supervivencia, debe asegurar la rotacin de los fondos y no descapitalizarse por problemas en la cadena de repagos o costos operativos no cubiertos por la propia actividad. Y por lo tanto deben asumir con rigurosidad la supervisin adecuada de sus operaciones de crdito. Las normas resultan crticas debido a la necesidad de preservar el fondo de crdito. Es decir, aunque las instituciones obtengan sus recursos iniciales de donaciones o fondos no reembolsables, si buscan la autosostenibilidad, el objetivo ser ir prescindiendo gradualmente de los subsidios y por lo tanto pasan a incorporar una lgica de mercado.
130
CEPAL
Sin embargo, si bien por un lado la lgica de autosostenibilidad permite albergar mayores expectativas acerca de la continuidad del programa, por el otro implica renunciar a la prestacin de servicios no nancieros. A su vez, la especializacin y el aislamiento de la poltica pblica de crdito para microemprendedores pueden ser vistos como un aspecto positivo de sostenibilidad y eciencia de Blusol, pero tambin se traduce en ausencia de articulacin con otras polticas e instituciones de fomento necesarias para la sostenibilidad de los microemprendimientos. Esas lgicas imponen tambin otros sacricios en menoscabo de los objetivos de desarrollo. Blusol no nancia nuevos emprendimientos por el alto riesgo que implican. Los proyectos se seleccionan bsicamente en funcin de la capacidad de pago de los solicitantes, sin prestar ninguna consideracin a la calidad y el potencial de desarrollo de la iniciativa. Si bien se democratiza el acceso al crdito, las tasas de inters aplicadas y, en general, las condiciones crediticias no son muy propicias para la consolidacin y capitalizacin de los microemprendimientos. En el caso de Blumenau, lo que impide una mayor relacin entre la poltica de microcrdito (Blusol) y la poltica de desarrollo local parece ser, en realidad, la conjuncin de dos problemas. Uno, la escasa articulacin y sistematizacin de las propias polticas de desarrollo local. Y dos, la adopcin de un modelo de microcrdito en el que predomina el enfoque de mercado y que asume la necesidad de mantener la autosostenibilidad, lo que implica bajo riesgo, elevada rentabilidad y corto plazo (rpido retorno). Un modelo de microcrdito ms compatible con estrategias de desarrollo local debera poder incorporar otros objetivos y, por lo tanto, otras lgicas que admitieran un ms alto nivel de riesgo y no tan centradas en la autosostenibilidad de la institucin. Para esto, sera necesario: incorporar objetivos que apunten al fortalecimiento del tejido productivo y los servicios locales, a la ampliacin de mercados y otros aspectos similares; incluir a las nuevas empresas; interactuar permanente con otras iniciativas de desarrollo local y servicios de promocin de los microemprendimientos, para as ofrecer un apoyo integral; incorporar en los indicadores de evaluacin y monitoreo, adems de consideraciones nancieras y operacionales, criterios de impacto econmico sobre el desarrollo local, e incrementar la exibilidad operativa para privilegiar (valores, condiciones) emprendimientos que puedan generar un impacto signicativo sobre empleo, redes productivas, tecnologa y otros.
131
Puede ser incluso necesario prever la necesidad de inversiones en bienes pblicos para garantizar la prestacin de servicios de apoyo integral a los microemprendedores y as reducir el riesgo de las operaciones de microcrdito. No se trata aqu de defender un modelo de microcrdito sostenido sobre la base de subsidios, sin prestar atencin a la sostenibilidad. Lo que s se sostiene es que la sostenibilidad, desde el punto de vista de una poltica de desarrollo, deber ser entendida en forma amplia. Para un programa de microcrdito pueden considerarse al menos dos nociones de sostenibilidad. La primera y ms importante es apostar al xito de la microempresa y garantizar su continuidad, dado que el programa de microcrdito no puede ser un objetivo en s mismo. La segunda es garantizar la continuidad de la institucin y que el servicio pueda ser ofrecido a un nmero creciente de clientes en el territorio (Comisin Europea, 2001). Finalmente, an en el marco del modelo adoptado por Blusol, el autor considera que es posible sugerir algunos cambios que mejoren su desempeo como institucin de microcrdito al servicio de una poltica de fomento del desarrollo local. A continuacin se presentan algunas propuestas: Construccin de instancias interinstitucionales que permitan la articulacin de Blusol con otras entidades de fomento de las micro y pequeas empresas, y con otros agentes que participan en el proceso de desarrollo local. A partir de esa base podran ofrecerse servicios complementarios prestados por terceras instituciones y, principalmente, por el SEBRAE. Vincular Blusol con otros programas de apoyo a micro y pequea empresas en funcionamiento (programas de capacitacin, incubadoras, iniciativas en apoyo de cooperativas, CEDUPHH, SENAI, CREDIVALE, otros). Procurar que los agentes de crdito acten tambin como consejeros empresariales y sean capaces de brindar una asistencia tcnica bsica, para lo cual se les deberan impartir cursos de capacitacin. Focalizar campaas de promocin en sectores determinados de actividad, denidos como de particular importancia para el municipio. Fortalecer una vinculacin institucional efectiva con instituciones y organizaciones del territorio (asociaciones empresariales, barriales), que permita identicar demandas y reforzar ciertos eslabones productivos.
132
CEPAL
El desafo es lograr una mayor integracin entre el programa de microcrdito y las instituciones y polticas de desarrollo local. Se trata de aprovechar y optimizar los impactos socioeconmicos del microcrdito, enmarcndolos en una dinmica ms amplia y multiplicadora de desarrollo local.
133
Bibliografa
Bianchi, Patricio y Lee M. Miller (1994), Innovation, collective action and endogenous growth: an essay on institutions and structural changes, Quaderni-Dynamis, N 2/94, Miln, Consiglio Nazionale delle Ricerche/Istituto di ricerca sulla Dinamica dei Sistemi Economici (CNR/IDSE). Boisier, S. (2000), Actores, asociatividad y desarrollo territorial en la sociedad del conocimiento, Cresce Minas. Um Projeto Brasileiro, Belo Horizonte, Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG). Boscherini, F. y L. Poma (comps.) (2000), Territorio, conocimiento y competitividad de las empresas: el rol de las instituciones en el espacio global, Madrid, Mio y Dvila Editores. Buitelaar, R. (2000), Cmo crear competitividad colectiva?, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), indito. Comisin Europea (2001), Finance for local development: new solutions for publicprivate action, Frankfurt, New Economics Foundation [en lnea], septiembre <http://www.localdeveurope.org/pdf/hand_book/handbook.pdf>. Fontes, A. y otros (2003), Expanso do setor de micronanas no Brasil, Rio de Janeiro, Instituto Brasileo de Administracin Municipal (IBAM)/Fundacin Ford. Meyer-Stamer J. (1998), Path dependence in regional development: persistence and change in three industrial clusters in Santa Catarina, Brazil, World Development, vol. 26, N 8, Montreal. Planet Finance (2001), Relatrio de avaliao e notao. ICC Blusol, Blumenau, indito. Putnam, R. (1993), The prosperous community: social capital and public life, The American Prospect, vol. 4, N 13, Washington, D.C. Schiochet, V. (2000), Instituio comunitria de crdito: a experincia de um banco alternativo em Blumenau/SC, Novos olhares sobre Blumenau: contribuies crticas sobre seu desenvolvimento recente, Blumenau. SETREDE (Secretaria Municipal de Trabalho, Renda e Desenvolvimento Econmico) (1999), Polticas pblicas municipais para trabalho, renda e desenvolvimento econmico, Blumenau, Prefeitura Municipal de Blumenau (PMB), indito. Yoguel, G. (2000), Creacin de competencias en ambientes locales y redes productivas, Revista de la CEPAL, N 71 (LC/G.2060-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), agosto.
134
CEPAL
Anexo 1
FORMULARIO APLICADO EN VISITAS A CLIENTES DE BLUSOL
PESQUISA CEPAL A BENEFICIRIOS BLUSOL

No momento da solicitao do crdito (ano:..........): 1. O empreendimento estaba iniciando ( ) ou j existia tempo ( ) 2. Formal ( ) ou informal ( ) 3. Antes de Blusol, tentou solicitar crdito em outras instituies? Quis e qu aconteceu? 4. Para qu solicitou o crdito Blusol? 5. Qu problemas tinha na poca? Especique (nanceiros, legais, marketing, tecnolgicos, demanda... ) Situao atual: 1. Em comparao com o momento da solicitao do crdito a Blusol, o emprendimento hoje est: igual ( ) pior ( ) melhor ( , pular para 8) 2. Caso o empreendimento esteja igual ou pior, pode explicar os motivos? a demanda caiu ( ) diculdade para aumentar a carteira de clientes ( ) baixa rentabilidade ( ) juros muito altos ( ) problemas na gesto do negcio ( ) outros motivos: 3. O crdito de Blusol foi realmente til? pouco ( ) muito ( ) 4. Para qu foi utilizado? 5. Qu mudou no seu negcio a partir da obteno do crdito? 6. Os problemas que enfrenta seu empreendimento atualmente, so os mesmos ou diferem dos que tinha quando solicitou o crdito? Especique: 7. Voc participa de redes cooperativas de compra ou venda, feiras comerciais, etc.? (Detalhar) 8. Tm se beneciado ou mantm contatos com outras instituies de apoio as microempresas, tais como: programas da Prefeitura (detalhar) Sebrae ( ) CEP ( ) FURB ( ) Credivale ( ) Outros, detalhar: 9. Tem contatos com Sindicatos ou outra asociaes empresariais? Detalhar: 10. Quis apoios precisaria atualmente para melhorar seu negcio? informao ( ) assistcia tcnica ( ) capacitao ( ) contatos comerciais, institutionais... ( ) crditos com juros mais baixos ( ) outros (detalhar):
135
Anexo 2
FORMULARIO APLICADO EN ENCUESTA TELEFNICA A CLIENTES DE BLUSOL
PESQUISA TELEFNICA CEPAL A BENEFICIRIOS BLUSOL

Blusol concedeu un crdito para seu empreendimento no ano (..........). Pode nos responder as seguintes perguntas? 1. O empreendimento ainda existe ( ) ou foi fechado (ano: )?
2. Caso ele ainda exista, em comparao com o momento da solicitao do crdito a Blusol, ele hoje est: igual ( ) pior ( ) melhor ( , pular para 4) 3. Caso o empreendimento tenha fechado ou no tenha progredido, pode explicar os motivos? a demanda caiu ( ) diculdade para aumentar a carteira de clientes ( ) baixa rentabilidade ( ) juros muito altos ( ) problemas na gesto do negcio ( ) outros motivos: pouco ( ) muito ( )
4. O crdito do Blusol foi realmente til?
5. Quis outros apoios precisaria para melhorar seu negcio? informao ( ) assistcia tcnica ( ) capacitao ( ) contatos ( ) crditos com juros mais baixos ( ) outros (especicar):
136
CEPAL
137
Captulo IV
Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO)
Celso Garrido
A.
Introduccin
En este trabajo se analiza el Fondo para el Desarrollo Social (FONDESO), perteneciente al Gobierno de la Ciudad de Mxico, con el objetivo de conocer sus caractersticas institucionales, el concepto que gui su creacin, las estrategias mediante las cuales se implementa su insercin institucional y los programas que lleva a cabo. El anlisis se centrar particularmente en las prcticas del FONDESO en relacin con las actividades de nanciamiento y promocin de la micro y pequeas empresas (mypes) en la ciudad. En el actual contexto nacional, la propuesta del FONDESO constituye una experiencia novedosa como modalidad institucional para el combate contra la pobreza y la exclusin de las actividades econmicas a nivel local de vastos sectores de la poblacin, tanto por su oferta de nanciamiento con fondos pblicos retornables provistos directamente por las instituciones pblicas, como por su propsito de brindar estos apoyos nancieros con una visin integral de las necesidades que tienen las personas y las empresas para poder llevar adelante su actividad econmica, en una perspectiva de desarrollo econmico local.
138
CEPAL
Para comprender los factores que determinan la accin del FONDESO es preciso reconocer, por una parte, las deplorables y contrastantes condiciones econmicas y sociales que imperan en Mxico, D.F., una ciudad marcada por la pobreza, el desempleo y la falta de oportunidades para amplios segmentos de la poblacin, problemas que se agudizaron en el contexto de las reformas macroeconmicas de los aos noventa y, particularmente, despus de la crisis de 1994. En este cuadro, para la actividad del Fondo es especialmente signicativo el hecho de que luego de dicha crisis despareciera el crdito bancario para la pyme en el pas. Asimismo, al analizar la forma en que opera un fondo de este tipo cabe destacar las complejas condiciones que le impone la ciudad misma, debido al tamao de la poblacin y la extensin del territorio, ya que dada su condicin de entidad pblica, sus servicios deben cubrir todo este universo social y geogrco. Finalmente, interesa identicar las polticas nacionales dirigidas a las micro, pequeas y medianas empresas (mipyme), su nanciamiento y promocin, para ubicar los referentes con respecto a los cuales se establecen las estrategias y polticas del FONDESO. Respondiendo a esas complejas circunstancias, en el ao 2002 el gobierno del Distrito Federal cre el FONDESO como un deicomiso pblico descentralizado, que opera dentro del marco institucional y estratgico de la Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO).1 El FONDESO debe actuar como el brazo nanciero de la SEDECO bajo el concepto de banca social, con el objetivo de contribuir a frenar el deterioro y la exclusin que han generado las condiciones mencionadas. La actividad del FONDESO se inscribe dentro de un conjunto de planes estratgicos que conguran el Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social de la SEDECO, entre los que se encuentran los esquemas de microcrdito para el autoempleo. A estos objetivos, el FONDESO sum los de promocin y nanciamiento de la mype, lo que dio como resultado un concepto novedoso de banca social de carcter pblico. Este concepto se concreta en la propuesta de constituir el Fondo a partir de dotaciones de recursos pblicos presupuestarios utilizados en forma directa y rotatoria para impulsar actividades econmicas compensatorias de la pobreza y de promocin de la mype, pero articuladas en una perspectiva de desarrollo econmico local. Estas caractersticas determinaron que la estrategia para la evolucin del Fondo asumiera una conguracin compleja, ya que, por una parte, se ejecutan tres programas de nanciamiento organizados en una estructura piramidal, cuya base
El Gobierno de Mxico, D.F. es ejercido desde 1997 por representantes del Partido de la Revolucin Democrtica, que constituye la izquierda en el espectro poltico nacional.
139
est constituida por una amplia cartera de microcrditos para autoempleo, seguida de un segmento intermedio en el que gura un programa para la mype y, luego, en la cspide, opera un pequeo, pero poderoso, programa de fondos de garanta que busca articular las pymes con la banca comercial. Esta pirmide de programas de servicios nancieros se interrelaciona, en forma matricial, con diversos servicios no nancieros ofrecidos por el FONDESO y la SEDECO, programas para la integracin de las mypes en cadenas productivas y otros para la promocin de empresas incubadas en universidades, por mencionar algunos. Desde una perspectiva estratgica, el Fondo est diseado para asegurar su sostenibilidad nanciera bsica, con independencia del presupuesto pblico, cuando termine el actual gobierno en el ao 2006. Est previsto que su estructura de nanciamiento evolucione desde un predominio inicial de los fondos presupuestarios pblicos hacia un funcionamiento basado en los fondos obtenidos de la rotacin y recuperacin de los crditos, que se constituyen en patrimonio del deicomiso. Por otra parte, este Fondo opera con un esquema organizativo muy ajustado en trminos de costos de operacin, ya que el nanciamiento de estos no proviene del presupuesto pblico, sino de los fondos rotatorios. El FONDESO da prioridad al uso de los recursos para nanciamiento, por lo que su plantilla de personal es reducida en relacin con la cartera de crditos y servicios que se maneja. Sin embargo, esta estrategia de operacin tambin crea problemas, porque limita la capacidad de gestin y condiciona la velocidad de respuesta. Bajo este esquema, hasta el 2004 el Fondo haba asignado ms de 110.000 crditos, que beneciaron a un nmero de personas que pas de 500.000. La mayora absoluta de estos prstamos corresponde a microcrditos para autoempleo. Por otra parte, se otorgaron algo ms de 2.500 crditos a travs de los programas destinados a la mype y a fondos de garanta, cifra que parece poco relevante comparada con un universo de ms de 350.000 micro y pequeas empresas registradas en el D.F. Sin embargo, la consulta a los usuarios del crdito muestra que, para este tipo de emprendimientos, dicho aporte fue signicativo, porque les ofreci la oportunidad de realizar actividades econmicas que de otro modo no hubieran logrado concretar. Adems, el programa es sostenible, ya que su cartera vencida es del orden de un 5%, valor que la sita en un rango aceptable a nivel internacional. En contraste, estas mypes son altamente sensibles a la dinmica de sus mercados, por lo que la obtencin de nanciamiento solo soluciona parcialmente sus necesidades, si esto no es acompaado de una dinmica positiva en los mercados donde operan, lo que escapa a las posibilidades del FONDESO. En general y dentro de sus limitados alcances, estos programas de crdito para las mypes
140
CEPAL
resultan tiles como iniciativas de demostracin, ya que subrayan su pertinencia y viabilidad econmica como fuentes de capital de trabajo e inversin, no disponible en otras instituciones, e impulsores de este tipo de emprendimientos. No obstante, estos crditos adquieren an ms importancia cuando sus destinatarios tienen mejores capacidades y proyectos empresariales. Cabe citar como ejemplos algunos casos de mypes muy exitosas que partieron de procesos de incubacin de empresas en universidades, o de iniciativas de promocin de cadenas productivas sobre la base de la demanda de empresas pblicas o del gobierno local. Esto sugiere que como factor de xito resulta pertinente contar con una poltica especca para destinatarios con calicaciones previas adecuadas. Tambin apunta a la conveniencia de potenciar las relaciones entre servicios nancieros y no nancieros, particularmente en lo que respecta a vnculos con centros de formacin. Finalmente, el programa de fondos de garanta ofrece un canal especco para promover el acceso de medianas empresas, y de algunas pequeas, al nanciamiento de la banca comercial, utilizando el poder de la garanta pblica como herramienta. Con esto se cierra el modelo de articulacin entre nanzas y desarrollo econmico implcito en el concepto fundacional del FONDESO, en la medida en que promueve la incorporacin de estos agentes econmicos a la banca, aunque esto no debera hacerse necesariamente con la banca comercial, sino tambin con cooperativas o uniones de crdito. En su conjunto, el FONDESO representa la concrecin de un concepto relevante por cuanto promueve de manera integrada los procesos de desarrollo local a partir de un estilo particular de banca social basada en la gestin de fondos pblicos. En el contexto de la SEDECO, la pirmide de programas de nanciamiento ofrecidos por el FONDESO, cruzada con la oferta de servicios no nancieros, crea una matriz de accin para el combate contra la pobreza y la promocin de la mipyme que encierra un alto potencial, aunque bajo la actual conguracin sus alcances son limitados por la magnitud de las demandas, las pobres condiciones de los mercados y los restringidos recursos nancieros y organizativos de que dispone el Fondo. El futuro y las perspectivas del FONDESO dependen de factores polticos, pero tambin de la capacidad que tengan sus gestores para denir prioridades dentro de sus poblaciones objetivo, optimizar su estructura de gestin, reforzar las estrategias orientadas a la mype va el fortalecimiento de los servicios no nancieros y encontrar fuentes alternativas que permitan mantener la dinmica de nanciamiento con independencia del aporte presupuestario. Todo ello, por supuesto, en relacin con un entorno econmico nacional expansivo, que favorezca el crecimiento de las empresas. Para exponer este argumento se considerarn primero las condiciones del contexto que ofrece tanto Mxico, D.F., como el conjunto
141
de polticas nacionales pertinentes, para el desarrollo de un programa pblico como el FONDESO. A continuacin se describe la ubicacin institucional del Fondo en el marco de la SEDECO. En tercer lugar se analizan el concepto de base y las estrategias del FONDESO. En la seccin siguiente se pasa revista a los programas de nanciamiento y los servicios no nancieros, con nfasis en los dirigidos a la mype, para luego presentar las percepciones de un grupo de usuarios de crditos para la mype y ciertas consideraciones sobre casos exitosos. El informe naliza con algunas reexiones y sugerencias de poltica que permitiran potenciar el desarrollo del Fondo.
B.
Elementos de contexto
La propuesta para la creacin del FONDESO surge en un escenario complejo y cambiante, producto de las particulares circunstancias derivadas del nuevo orden econmico y nanciero que se estableci en el pas a comienzos de los aos noventa a raz de las reformas macroeconmicas nacionales orientadas al mercado y, particularmente, de los efectos de la crisis econmica y nanciera desatada en 1995. Dentro de este cuadro multiforme cabe destacar dos aspectos contextuales que son relevantes para este estudio: primero, las condiciones socioeconmicas imperantes en Mxico, D.F. y, segundo, las polticas nacionales dirigidas al microcrdito y la promocin de la mipyme. 1. El contexto socioeconmico de Mxico, D.F.
Como parte del gobierno del Distrito Federal, el FONDESO debe llevar a cabo sus actividades bajo las complejas y contradictorias condiciones socioeconmicas, geogrcas y demogrcas propias de Mxico, D.F. dentro del cuadro nacional. Para caracterizar brevemente algunos de los principales factores determinantes de su operacin asociados a dichas condiciones, se comenzar por considerar esquemticamente a la Ciudad de Mxico, D.F. mediante la comparacin de algunos de sus indicadores con los de un conjunto de pases de Amrica Latina.
142
CEPAL
Cuadro IV.1 COMPARACIN ENTRE ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA Y EL DISTRITO FEDERAL DE MXICO Pas Mxico Argentina Brasil Chile Colombia Venezuela Total seis pases Mxico, D.F. Espaa Poblacin (millones) 98 37 170 15 42 24 386 8,5 39 PIB total (millones de dlares) 498 000 275 500 606 800 69 900 88 000 104 100 1 642 300 113 050 590 100 PIB per cpita (dlares) 5 080 7 440 3 570 4 600 2 080 4 310 4 255 13 300 14 960
Fuente: Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO), Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO), mayo del 2004.
Segn se muestra en el cuadro IV.1, el Distrito Federal de Mxico tiene una poblacin de ms de 8 millones de habitantes, aunque hay que complementar esto con el dato de que es el centro de un rea metropolitana con ms de 19 millones de habitantes, segn el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) (CONAPO, 2004). El producto interno bruto de la ciudad equivale a algo ms de una quinta parte del PIB nacional y es mayor que el de muchos pases de Amrica Latina. Por su parte, el PIB per cpita en dlares equivale al de algunos pases desarrollados de nivel medio, como Portugal, por ejemplo; adems, el PIB del D.F. evoluciona en forma correlativa con el PIB nacional, como puede verse en el grco IV.1. Asimismo, el D.F. concentra regularmente la inversin extranjera directa en magnitudes que bordean el 50% del total nacional (vase el cuadro IV.2).
143
Grco IV.1 VARIACIN DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO NACIONAL Y DEL DISTRITO FEDERAL DE MXICO, 1994-2002 (En porcentajes)
10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10
Total Nacional Distrito Federal
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).
Cuadro IV.2 INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA A ESCALA NACIONAL Y EN EL DISTRITO FEDERAL DE MXICO (En millones de dlares)
2000
Cantidad Porcentaje Cantidad
2001a
Porcentaje Cantidad
2002
Porcentaje
2003 enero-junio
Cantidad Porcentaje
Enero 2001junio 2003

Cantidad Porcentaje
Nacional Distrito Federala
16 075 7 732
100 48
26 204 19 591
100 75
11 401 6 511
100 57
4 156,8 2 249,2
100 54
41 761 28 351
100 68
Fuente: Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO), sobre la base de informacin de la Secretara de Economa. Incluye la operacin de venta del Grupo Financiero Banamex al Grupo Citicorp en aproximadamente 12.500 millones de dlares, realizada en el 2001 y domiciliada en el D.F.
a
144
CEPAL
En contraste con esos indicadores positivos, el D.F. presenta regularmente tasas de desempleo abierto superiores al promedio nacional, como se observa en el grco IV.2. Esta brecha se ha ido incrementando, en particular a partir del 2003, hasta llegar a una diferencia del orden de un punto porcentual.
Grco IV.2 TASA TRIMESTRAL DE DESEMPLEO ABIERTO NACIONAL Y EN EL DISTRITO FEDERAL DE MXICO, 20012004
6
Porcentaje de la PEA
0 I II III IV I II III IV I II III IV I II
2001
2002
2003
2004
Ciudad de Mxico
Total nacional
Fuente: Encuesta Nacional de Empleo Urbano e Indicadores de Empleo y Desempleo, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).
Estos niveles de desocupacin son an ms problemticos si se consideran otros indicadores proporcionados por la Secretara del Trabajo, que pueden verse en el cuadro IV.3.
145
Cuadro IV.3 INDICADORES DE OCUPACIN EN EL DISTRITO FEDERAL DE MXICO INDICADOR Tasa de Ocupacin Parcial y Desocupacin (TOPD1)a Tasa de Ocupacin Parcial Menos de 35 Horas Semanales y Desocupacin (TOPD2)b Tasa de Ingresos Inferiores al Mnimo y Desocupacin (TIID)c Tasa de Ocupacin en el Sector no Estructurado (TOSNE)d 1998 7,9 25,8 2000 6,2 23,9 2001 6,8 22,6 2002 5,6 17,3 2003 6 21,6
15,4 25,2
10,6 20,6
9,6 21,9
7,6 23,7
9,4 22
Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Distrito Federal, Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS), Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI).
a Tasa de Ocupacin Parcial y Desocupacin (TOPD1): Es la proporcin de la poblacin econmicamente activa que se encuentra desocupada o que esta ocupada, pero trabaj menos de 15 horas en la semana de referencia. b Tasa de Ocupacin Parcial menos de 35 horas semanales y Desocupacin (TOPD2): Muestra la proporcin de personas desocupadas y de ocupados que laboran menos de 35 horas a la semana, con respecto a la poblacin econmicamente activa. c Tasa de Ingresos Inferiores al Mnimo y Desocupacin (TIID): Mide el porcentaje que representa la poblacin desocupada y la ocupada que tiene ingresos inferiores al salario mnimo, con respecto a la poblacin econmicamente activa. d Tasa de Ocupacin en el Sector no Estructurado (TOSNE): Se dene como el porcentaje de la poblacin ocupada que labora en micronegocios no agropecuarios, sin nombre o registro, ms los ocupados que aunque laboran en micronegocios registrados, carecen de contrato de trabajo y de cobertura de seguridad social.
Conforme a lo reportado, las tasas de ocupacin parcial bordean el 21% de la poblacin econmicamente activa (PEA), mientras que los trabajos informales alcanzan proporciones del orden del 22% del mismo indicador. En forma paralela, existe un segmento de poblacin muy numeroso que se encuentra entre los niveles medio y muy alto de marginacin.
Cuadro IV.4 POBLACIN SEGN GRADOS DE MARGINACIN a (En porcentajes)
MUY ALTO Poblacin Nmero Porcentaje 14,6 ALTO Poblacin Nmero Porcentaje 22,5 MEDIO Poblacin Nmero Porcentaje 31 BAJO Poblacin Nmero Porcentaje 13 MUY BAJO Poblacin Nmero Porcentaje 18,9 TOTAL Poblacin Nmero Porcentaje 100
1 237 157
1 921 995
2 632 039
1 110 697
1 611 059
8 512 948
Fuente: Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO), mayo del 2004.

a
Medido por el nmero de salarios mnimos que constituyen el ingreso.
146
CEPAL
Los rangos de marginacin de muy alto a medio comprenden a la poblacin que percibe ingresos inferiores a tres salarios mnimos mensuales (el equivalente de menos de 357 dlares por mes). Esta poblacin representa el 67% del total, lo que muestra que existe un muy amplio nmero de personas con carencias signicativas, lo que crea para las autoridades de la ciudad una gran demanda potencial de servicios de todo tipo. Para complementar la caracterizacin de las complejas condiciones socioeconmicas que presenta el Distrito Federal hay que sealar que la posibilidad de implementar acciones correctivas para resolver algunos de los problemas mencionados est condicionada por el tamao relativo de la ciudad y la distribucin de su poblacin en el territorio. La Ciudad de Mxico, D.F. ocupa un espacio del orden de los 1.500 km2, lo que representa, por ejemplo, una supercie siete veces mayor que la ciudad de Buenos Aires y, como se indic ms arriba, su poblacin es de ms de 8 millones de habitantes.2 El cuadro sociodemogrco de esta poblacin tiene rasgos denitorios para la tarea del FONDESO.3 En el 2000, el 45,1% de la poblacin mayor de 12 aos se encontraba inactiva y el 54,6% corresponda a PEA. Dentro de este cuadro, la situacin segn gnero es marcadamente asimtrica, ya que el 84,4% de la poblacin masculina entre 25 y 65 aos de edad y ms gura como ocupada, en tanto que solo un 44,6% de la poblacin femenina en el mismo grupo de edad se encuentra activa. Los estratos de poblacin ms afectados por la falta de oportunidades de empleo estable y bien remunerado son los jvenes y los adultos mayores. En los grupos de edad de 12 a 19 aos y de ms de 60 aos la proporcin de poblacin ocupada en actividades informales es muy superior a la que se desempea en el sector formal. En el territorio de la ciudad, que est dividido en 16 delegaciones polticas, la PEA est desigualmente distribuida; la correspondiente a las delegaciones Gustavo A. Madero e Iztapalapa representa el 34,5% del total en el D.F., mientras que Milpa Alta y Cuajimalpa de Morelos aportan solo el 2,7%. En cuanto a la relacin entre poblacin que desempea una actividad y la que est en edad de trabajar, las delegaciones con porcentajes ms altos son Benito Jurez, Cuauhtmoc y Miguel Hidalgo, con valores de 55%, mientras que los registrados en Milpa Alta y Tlhuac son inferiores al 52%.
Para una explicacin ms detallada acerca de la situacin socioeconmica en el Distrito Federal de Mxico, vase SEDESOL (2001). El texto que sigue est basado en el anlisis del Programa de Poblacin del Distrito Federal 20012006 (SEDESOL, 2001).
147
La problemtica del empleo en la ciudad est marcada por la inestabilidad laboral, la escasa seguridad social, los bajos niveles de remuneracin y las jornadas de trabajo excesivas. Dada la falta de seguros de desempleo y de redes de proteccin social, el subempleo es el mecanismo que sirve para contener la presin de la demanda de empleo, por lo que la insuciente generacin de puestos de trabajo estables no se reeja en la tasa de desempleo abierto, sino en la calidad y tipo de la ocupacin. En cuanto al ingreso, desde hace casi 20 aos el salario mnimo real en el D.F. ha venido experimentando una cada muy notoria, hasta llegar a una prdida acumulada del 56,1%. Esto se reeja en el nivel de pauperizacin de las remuneraciones en el resto de la economa, porque el 19% de los trabajadores en el D.F. percibe un salario mnimo y la evolucin de este sirve de referencia para los incrementos salariales en todos los niveles. En 1999, el 46,8% de la PEA ocupada en el D.F. perciba menos de dos salarios mnimos; esta proporcin era mayor en Milpa Alta, Tlhuac, Xochimilco y Cuajimalpa de Morelos. En trminos absolutos, la mayor parte de la poblacin ocupada cuyos ingresos van de cero a dos salarios mnimos se ubica en Iztapalapa y Gustavo A. Madero. Finalmente, si se considera a la poblacin segn sectores econmicos, en 1990 el 68,4% del total laboraba en el sector terciario, mientras que en el 2000 esa proporcin haba ascendido a un 75%. Por su parte, en el mismo perodo la participacin de la poblacin en el sector secundario disminuy de 27% a 21,2%, y de 0,7% a 0,6% en el sector primario. Para concluir esta caracterizacin se considerarn los rasgos generales que presenta la estructura de empresas de acuerdo con tamaos, sectores de actividad econmica y participacin relativa en estos de los establecimientos de distintas dimensiones, ya que todo ello contribuye a facilitar la identicacin de la poblacin objetivo de la accin del FONDESO. En trminos generales, puede sealarse que el perl de los establecimientos y la ocupacin que generan en los distintos sectores de actividad econmica son congruentes con este contrastado panorama. De acuerdo con lo que se muestra en el cuadro IV.5, en un universo de ms de 344.000 establecimientos registrados en la ciudad, el 93% corresponde a microempresas, que emplean al 32% de los trabajadores; las pequeas empresas representan el 4,7% del total y emplean a ms del 12% de los ocupados, en tanto que los establecimientos medianos, que solo representan un 1,5% de ese universo, generan trabajo para el 15% de los asalariados. Finalmente, conforme a los censos econmicos, las grandes empresas, si bien constituyen nicamente algo ms del 0,6% del total, ocupan a un 40% de los trabajadores. De modo que, en conjunto, las mipymes representan un 99% de los establecimientos y emplean al 60% de los trabajadores. Dentro de este gran universo se ubica la poblacin objetivo del FONDESO, particularmente las microempresas, en tanto fuentes de autoempleo, y las mipymes sin acceso al crdito.
148
CEPAL
Cuadro IV.5 ESTABLECIMIENTOS Y EMPLEO EN EL DISTRITO FEDERAL DE MXICO, TOTAL Y POR TAMAOS
Micros Establecimientos Empleos Nmero Porcentaje Nmero Porcentaje 320 337 93,11 757 656 31,64 Pequeos 16 183 4,70 300 394 12,54 Medianos 5 293 1,54 370 742 15,48 Grandes 2 237 0,65 966 158 40,34 Total 344 050 100,00 2 394 950 100,00
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI), Censos Econmicos de 1999.
Estos establecimientos estn insertos en una estructura sectorial de actividad econmica sobre la que se informa en el cuadro IV.6. Como puede observarse, la actividad de la ciudad se concentra en el comercio y los servicios, sectores a los que corresponde casi el 90% de los establecimientos y ocupan ms del 6l% de los trabajadores. En contraste, solo un 9% se dedica a la actividad manufacturera, aunque en ellos labora casi el 21% de los trabajadores.
Cuadro IV.6 ESTABLECIMIENTOS Y EMPLEO EN EL DISTRITO FEDERAL DE MXICO POR SECTORES DE ACTIVIDAD Sector Industria manufacturera Industria de la construccin Comercio Transporte y comunicaciones Servicios Total Establecimientos Nmero 31 068 1 584 179 999 3 433 127 966 344 050 Porcentaje 9,03 0,46 52,32 1,00 37,19 100,00 Empleo Nmero 498 055 152 778 589 873 264 742 889 502 2 394 950 Porcentaje 20,80 6,38 24,63 11,05 37,14 100,00
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI), Censos Econmicos de 1999.
Para los nes de este estudio es relevante considerar la forma en que se congura esa actividad sectorial segn tamao de los establecimientos, lo que puede verse en el cuadro IV.7.
Cuadro IV.7 ESTABLECIMIENTOS Y EMPLEO EN EL DISTRITO FEDERAL DE MXICO, POR TAMAOS Y SECTORES DE ACTIVIDAD Pequeos Establecimientos % 1 838 356 9 974 278 3 737 16 183 100 300 394 100 5 293 100 23,1 96 362 32,1 1 282 242 75 635 370 742 1,7 8 409 2,8 136 26 9 392 2,5 20,4 100 61,6 86 383 28,8 2 871 542 98 012 26,4 692 229 1 119 2 237 2,2 16 810 5,6 196 37 36 545 9,9 64 11,4 92 430 30,8 808 15,3 151 158 40,8 133 5,9 2,9 30,9 10,2 50,0 100 Nmero % Nmero % Nmero % Nmero % Nmero % Nmero 121 098 89 914 141 126 236 422 377 598 966 158 Empleo Establecimientos Empleo Establecimientos Empleo % 12,5 9,3 14,6 24,5 39,1 100 Medianos Grandes
Sector
Micros
Establecimientos
Empleo
Nmero
Nmero
Industria manufacturera 1,3
28 289
8,8
133 369
17,6
Industria de la construccin
968
0,3
9 509
Comercio, 1,4
166 462
52
264 352
34,9
transporte y comunicaciones 100
2 790
0,9
10 519
Servicios
121 828
38
339 907
44,9
Total
320 337
100
757 656
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Censos Econmicos de 1999.
149
150
CEPAL
De acuerdo con los datos del cuadro IV.7, los microestablecimientos acompaan la distribucin sectorial mencionada anteriormente, ya que el 90% de ellos se ubica en los sectores del comercio y los servicios, dando ocupacin al 84% de los trabajadores registrados en la microempresa. En cambio, solo el 9% de los establecimientos de esta categora se dedica a la manufactura, aunque emplean a ms del 17% del total de dichos trabajadores. Todo lo sealado anteriormente indica que la estructura de establecimientos y su localizacin por sectores es muy piramidal, lo que muestra el enorme peso de los microestablecimientos en el comercio y los servicios y explica las prioridades que se les otorgan en los planes del FONDESO. Por su parte, las mypes manufactureras constituyen un segmento pequeo, pero signicativo tanto en nmero como por su potencial en trminos de contribucin productiva. Ms de 30.000 establecimientos y 200.000 trabajadores ocupados en este tipo de actividad dan una idea de su importancia relativa. Sin embargo, para completar la caracterizacin de la poblacin objetivo en la que se concentra el FONDESO hay que referirse a los problemas de acceso al nanciamiento bancario que enfrentan desde 1994 el sector privado, en general, y las mipymes, en particular, ya que es esta situacin la que abre camino a las ofertas de nanciamiento como las del FONDESO. En el grco IV.3 se informa sobre el nanciamiento al sector privado.
Grco IV.3 FINANCIAMIENTO DE LA BANCA COMERCIAL Y DE DESARROLLO AL SECTOR PRIVADO, 1990-2002a (como porcentaje del PIB)
45 40
porcentajes del PIB
35 30 25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: Banco de Mxico (Banxico). Total Banc a de des ar rollo a Por limitaciones de las fuentes, para el perodo 1990-1994 solo registra el nanciamiento al sector privado. La diferencia entreCrdito s ecal sector privado y el a de des arr ollo el monto del crdito al sector el crdito tor priv ado por banc total representa pblico y al sector nanciero.
Total banca de desarrollo Total banc a c omerc ial Crdito sector privado por banca de desarrollo Crdito sector privado por banca comercial Crdito s ec tor priv ado por banc a c omer c ial Total banca comercial
151
Como se desprende de esta informacin, a partir de 1995 el nanciamiento de la banca comercial al sector privado cay sistemticamente hasta alcanzar niveles del orden del 10% del PIB, en tanto que el de la banca de desarrollo al mismo sector prcticamente ha desaparecido. Aunque la informacin corresponde al conjunto del pas, la situacin es similar en el Distrito Federal, lo que explica, adems de lo ya sealado, que existan presiones especcas para que, desde el gobierno de la ciudad, se busquen soluciones a la astringencia de crdito para los sectores ms dbiles. Esta restriccin en el acceso al nanciamiento tiene impactos diferenciados segn el tamao de las empresas, como lo muestran los resultados de una encuesta nacional realizada por el Banco de Mxico para el perodo 1998-2002 (vase el grco IV.4). Como puede observarse, las pequeas y medianas empresas, e incluso las grandes, han suplido sus necesidades de nanciamiento a travs de crditos de proveedores, y solo las identicadas como AAA4 han tenido acceso a crditos bancarios y nanciamiento del exterior. Aunque esta muestra no incluye microempresas, es evidente que la posibilidad de estas ltimas de obtener crdito bancario debe ser an menor que en el caso de las pequeas. En su conjunto, la informacin precedente muestra que Mxico, D.F. presenta un cuadro problemtico y contrastado de desequilibrios y demandas insatisfechas que afectan a amplios sectores de la poblacin, situacin que genera presiones para que el gobierno de la ciudad solucione los mltiples problemas identicados. Los factores son, por una parte, la existencia de desocupacin y marginalidad; por la otra, la presencia de un vasto conjunto de mipymes que enfrenta graves dicultades provocadas por la falta de acceso al crdito bancario, lo que constituye un tema central en las preocupaciones del FONDESO.
En la clasicacin que se utiliz en la encuesta realizada por el Banco de Mxico se identica como AAA al conjunto de empresas de muy grandes dimensiones, integrado por aquellas pertenecientes a los principales grupos econmicos nacionales y por las mayores empresas extranjeras.
152
CEPAL
Grco IV.4 OPCIONES DE FINANCIAMIENTO SEGN TAMAO DE EMPRESAS, 19982002 (Como porcentaje del total de la muestra)
Empresas pequeas
70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0 ,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
Empresas medianas
porccentajes
-1
-3
-1
-3
-1
-3
-1
-3
-1
-3
porccentajes
-1
-1
-1
-3
-1
-1 02
-3
00
98
98
99
01
01
00
02
99
02
98
99
00
-3
98
99
19
19
19
20
20
20
20
20
19
20
00
20
20
01
19
19
19
19
20
Proveedores Bancos comerciales Bancos extranjeros Otras empresas del grupo Bancos de desarrollo
Proveedores Bancos comerciales Bancos extranjeros Otras empresas del grupo corporativo Bancos de desarrollo
Empresas grandes
70,0 60,0
50,0 45,0 40,0
Empresas AAA
porccentajes
porccentajes
50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
Proveedores Bancos comerciales Bancos extranjeros Otras empresas del grupo corporativo Bancos de desarrollo Oficina matriz
Fuente: Celso Garrido, Desarrollo econmico y procesos de nanciamiento en Mxico, Mxico, D.F., Siglo XXI Editores, 2004.
19 98 -1 19 98 -3 19 99 -1 19 99 -3 20 00 -1 20 00 -3 20 01 -1 20 01 -3 20 02 -1 20 02 -3
-3
-1
-3
-1
-3
-1
-3
-1
-1
01
98
98
99
99
00
00
01
02
02
-3
Proveedores Bancos extranjeros Otros pasivos Bancos comerciales Otras empresas del grupo
20
20
20
02
01
-3
-3
153
2.
Las polticas nacionales dirigidas a la mipyme y su nanciamiento
El segundo elemento que resulta relevante para encuadrar el anlisis del FONDESO son las polticas nacionales dirigidas a la mipyme y su nanciamiento, aplicadas en Mxico despus de la crisis de 1995. Este referente es importante para contrastarlo con el concepto y las estrategias implementadas por el FONDESO, y as demostrar la particularidad de este Fondo en el cuadro institucional nacional. Hay que recordar como antecedente que el nuevo orden econmico surgido tras las reformas realizadas en Mxico a comienzos de los aos noventa gener condiciones estructurales desfavorables para el desarrollo de la mipyme debido, entre otras cosas, al debilitamiento del papel del mercado interno y de las cadenas productivas locales en comparacin con el avance de la actividad exportadora, que pas a ser la ms dinmica de la economa. En el primer quinquenio de los noventa el impacto de este cambio no fue tan evidente, porque se produjo un cierto auge del mercado interno, que es el mbito en el que operan principalmente las mipymes (Garrido, 2002). Sin embargo, al estallar la crisis de 1995 esos efectos se hicieron muy evidentes, en tanto que, al mismo tiempo, se aceleraba la expansin de los micronegocios y la economa informal como intentos populares en procura de enfrentar la crisis. Desde 1995 en adelante, la progresiva ruptura de las cadenas productivas a raz de la apertura comercial, la virtual desaparicin del crdito y el estancamiento del mercado interno han creado un panorama cada vez ms adverso para este tipo de empresas. A partir de entonces, los distintos gobiernos federales han procurado ocuparse de este problema mediante polticas nacionales en las que se introducen elementos novedosos con respecto a la retrica del mercado con que se impuls la reforma. Bajo el gobierno del Presidente Ernesto Zedillo, la entonces Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) intent poner en prctica algunos programas con esa nueva perspectiva. El objetivo era impulsar la conguracin de articulaciones empresariales en el mbito de redes y regiones, asumiendo que la competitividad de las pymes necesitaba este tipo de desarrollo institucional que el mercado no proporcionaba. En el 2000, con la asuncin del nuevo gobierno del Presidente Vicente Fox, cuyo enfoque poltico estaba ms orientado al sector privado, en general, y a las empresas, en particular, se empez a impulsar un conjunto de programas y reformas para promover el desarrollo empresarial y, sobre todo, el de las pymes. De este modo, en el contexto del plan nacional de desarrollo se formula, por primera vez en el pas, un Programa Nacional de Desarrollo
154
CEPAL
Empresarial 2001-2006, en el que se proponen lineamientos generales en distintos campos para fomentar una evolucin favorable de las empresas de distintos tamaos, incluido el tema del nanciamiento de sus actividades. Junto con ello, se reforma el organigrama de las Secretaras de Estado del Gobierno Federal; la antigua Secretara de Comercio y Fomento Industrial se convierte as en la actual Secretara de Economa y, dentro de esta, se crea una Subsecretara para la Pequea y Mediana Empresa encargada de ejecutar las polticas econmicas dirigidas a este segmento. Para el actual gobierno, un nuevo sistema nanciero que atendiera las necesidades de los pobres y los micronegocios en Mxico tena que constituirse como una pirmide de instituciones: en la base estn las instituciones de microcrdito que proporcionan pequeos prstamos y nanciamiento a las familias ms pobres de las comunidades y del pas. En el segundo nivel se ubican los sistemas de cooperativas de ahorro y cooperativas agrcolas en las reas rurales. El tercer nivel corresponde a deicomisos de entidades pblicas que apoyan a las empresas micro, pequeas y medianas. Y en la parte superior, accesible solo a un 30% de la poblacin, est el sistema nanciero. Desde la perspectiva gubernamental esta formula ha funcionado y ha tenido mucho xito en Mxico, aunque no se aportan evidencias que conrmen una armacin de tal peso, lo que contradice toda la historia nanciera nacional contempornea.5 Para el primer nivel, en la Secretara de Economa se ha establecido el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM), cuyo objetivo es impulsar las iniciativas productivas de individuos y grupos sociales en condiciones de pobreza, mediante el fomento y promocin de un sistema de micronanzas, con la participacin de instituciones de micronanciamiento como canales para la distribucin y ejecucin del crdito en todas las regiones del pas, con especial nfasis en aquellas que registran mayores ndices de pobreza. El sistema opera a partir del Gobierno que, a travs del PRONAFIM, otorga lneas de crdito a las micronancieras que ya funcionan, las que a su vez dan crdito a la poblacin ms pobre. La micronancieras deben pagar estos prstamos para poder solicitar peridicamente al PRONAFIM lneas de crdito mayores y de este modo extender su apoyo a un nmero ms amplio de clientes. Esto signica que el gobierno no otorga directamente a los ciudadanos los microcrditos, sino que asigna fondos a las micronancieras que son sujetos de crdito para que, por su intermedio, lleguen los recursos a los ms pobres.
5
El documento en el que se expone el argumento presidencial puede verse en el sitio en Internet http://www.siem.gob.mx/portalsiem/plansector/menupreguntas. asp?Lenguaje=0&Cve_B=4. Vase tambin Microcredit Summit E-news (2003). Para una visin crtica de esa interpretacin de la historia nanciera nacional pueden verse Garrido y otros (1991) y Garrido (2003).
155
Esta propuesta est basada en el principio general de la subsidiaridad del Estado, conforme al cual actividades del tipo del microcrdito debe quedar fuera de las manos de los gobiernos, porque estos normalmente se prostituyen y acaban fracasando. De acuerdo con esta visin se asume que el gobierno debe proporcionar fondos pblicos como subsidios a entidades privadas de la sociedad civil y dejar que estas los instrumenten y gestionen.6 Para implementar el segundo nivel de aquella pirmide nanciera, en el 2001 se promulg la Ley de Ahorro y Crdito Popular, que norma el funcionamiento de las instituciones dedicadas a estas actividades. En lo que respecta al tercer nivel se ha puesto en marcha un conjunto de cuatro programas coordinados por la Secretara de Economa, cuyo objetivo es fortalecer la operacin de las micro, pequeas y medianas empresas (mipymes), con un enfoque que apunta a articular los esfuerzos de los gobiernos nacionales, estatales y municipales, en conjunto con la banca de desarrollo y la privada, las instituciones nancieras no bancarias y las empresas. Por una parte se cre el Fondo de Apoyo a las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FAMPYME), que tiene por nalidad distribuir subsidios para capacitacin, consultora, formacin de especialistas y desarrollo de metodologas que promuevan la evolucin de las mipymes. Por la otra, se constituy el Fondo de Fomento a la Integracin de Cadenas Productivas (FIDECAP), destinado a proporcionar subsidios para actividades que impulsen la integracin de las mipymes en las cadenas productivas, para lo cual se asign un fondo de 56 millones de dlares en el ao 2002. Con el n de inducir el desarrollo del nanciamiento en el cuarto nivel, que corresponde a las instituciones tradicionales del sistema nanciero, se formul el Sistema Nacional de Garantas, mediante el cual se pretende modicar el actual sistema de garantas, que estara operando en perjuicio de las mipymes urbanas y rurales. Este nuevo sistema nacional de garantas tiene por objetivos facilitar el acceso de las mipymes al nanciamiento institucional, ayudar a reconstruir el sistema nanciero nacional, incorporar las mipymes a la banca y promover el desarrollo regional. Este sistema es concebido en combinacin con el cuarto de los programas mencionados ms arriba, que corresponde al Fondo de Apoyo para el Acceso al Financiamiento de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FOAFI). La nalidad de este fondo es fomentar y constituir esquemas e instrumentos que apoyen el acceso de las mipymes
6
Versin estenogrca de las palabras del Presidente Vicente Fox Quesada, durante la presentacin de los Programas de Apoyo a la Microempresa, Auditorio Angelpolis del Centro de Convenciones, Puebla, 10 de enero del 2001.
156
CEPAL
al nanciamiento del sistema nanciero nacional, lo que incluye la creacin de fondos de garanta para proyectos viables, la elaboracin de planes de negocios y el fortalecimiento de intermediarios nancieros no bancarios. Para las actividades del ao 2002 este fondo contaba con un presupuesto del orden de los 10 millones de dlares. El FOAFI ha sido concebido como la cabeza de una red nacional de nanciamiento de la pyme que congura lo que el gobierno denomina Modelo Hbrido Nacional, en el que se articulan los niveles estatal y municipal, los organismos tradicionales de fomento y el estamento empresarial. A la par con lo anterior, el actual gobierno busca profundizar el esfuerzo iniciado a mediados de los aos noventa con vistas a coordinar los ms de 240 programas pblicos orientados a la pyme que se fueron formulando a lo largo del tiempo en apoyo a las empresas y la actividad industrial y que estn dispersos en mltiples organismos a escala federal y de los estados. Esta iniciativa de coordinacin federal se plasm en la actividad del Comit Intersecretarial de Poltica Industrial (CIPI), cuyo propsito es tratar de coordinar esos programas referidos a la actividad productiva y comercial del sector industrial y de las empresas que participan en ella.7 En el marco de esta amplia estrategia en apoyo de las pymes guran los programas de nanciamiento de la Nacional Financiera (NAFIN). Este banco de desarrollo sigue siendo el gran operador de ese tipo de fondos, aunque bajo un enfoque considerablemente distinto del aplicado en la experiencia previa de comienzos de los aos noventa. Este nuevo enfoque privilegia la gestin de ese nanciamiento a travs de intermediarios privados bajo condiciones de transparencia y eciencia, lo cual implica asignar a la banca de desarrollo y a otras instituciones pblicas un papel central para ocuparse de los problemas de informacin y los riesgos especcos de este tipo de empresas, que limitan la posibilidad de que los intermediarios tradicionales nancien sus actividades. A continuacin se presenta esquemticamente lo realizado por NAFIN en esta direccin, ya que aunque se trata de una experiencia muy incipiente, resulta ser la ms abarcadora hasta el momento en el pas.
7
El CIPI se constituy en 1996, pero sus actividades adquirieron mayor relevancia a partir de 1999. En realidad, su nombre no revela su verdadera amplitud, ya que est integrado no solo por nueve Secretaras de Estado (Economa, Hacienda, Contralora, Trabajo, Medio Ambiente, Turismo, Desarrollo Social, Agricultura y Educacin), sino tambin por los dos grandes bancos de desarrollo (NAFIN y el Banco Nacional de Comercio Exterior), y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), que recientemente fue convertido, por ley, en un organismo autnomo con rango equivalente al de una secretara, aunque sin revestir esta forma. La direccin electrnica del CIPI es http:// www.cipi.gob.mx/html/principal.html. Conforme a los enfoques ideolgicos con que se asume la poltica econmica en este perodo, la referencia a poltica industrial alude ms particularmente a las polticas de promocin empresarial y de competitividad.
157
En esta etapa, NAFIN parte de la grave situacin heredada tras la crisis de 1995, lo que puede ilustrarse, por ejemplo, con el hecho de que en 1994 haba cerca de 150.000 empresas atendidas con nanciamiento, asistencia tcnica y capacitacin, mientras que en 1999 ese total estaba por debajo de las 9.000 entidades, lo que signica que se redujo a poco ms de un 5%. Para tratar de enfrentar esta crisis, el banco ajust sus gastos mediante una disminucin del 53% de su personal; adems, concentr el 90% de este en la red de ventas, dejando solo un 10% en las reas centrales. Esto cre un nuevo problema, pues con esa reduccin se destruyeron sus relaciones con mltiples subsectores econmicos y regiones. Finalmente, durante este perodo el banco dispers sus esfuerzos en acciones de rescate de empresas y otros cometidos ajenos a sus propios objetivos, todo ello en un contexto de debilidad de los rganos de los gobierno internos y falta de autonoma de gestin frente a las entidades del gobierno central, del cual NAFIN es agente nanciero. Todo esto, en conjunto, mostraba que NAFIN deba ser reorganizado en profundidad para que pudiera retomar su papel en el nanciamiento del desarrollo, en general, y de las pymes, en particular. Integralmente, NAFIN ofrece servicios tanto de nanciamiento como de garanta y aportacin a capital de riesgo. Uno de sus programas ms destacados es el de Cadenas Productivas. Se trata de un mecanismo de factoraje y prstamos para atender pedidos de proveedores y est orientado a la pyme. Se llama cadena productiva a la organizacin de una gran empresa y su red de proveedores en un proceso de factoraje articulado por uno o varios bancos; el factoraje opera a partir de un acuerdo entre NAFIN, grandes empresas u organismos pblicos que tienen pymes proveedoras, bancos que realizan factoraje, y pymes que tienen facturas para cobrar a esas grandes empresas. La novedad del esquema radica en dos caractersticas: primero, que las garantas se desplazan desde las pymes hacia las grandes empresas u organismos pblicos que estructuran las cadenas, y segundo, que este procedimiento se realiza en un portal en Internet.8
Operativamente, esto signica que la gran empresa que estructura la cadena pone en Internet la lista de las facturas que debe a sus proveedores. Por su parte, las pymes proveedoras se registran con NAFIN para poder integrarse en la cadena. Finalmente, en el portal en Internet los bancos participantes informan sobre las tasas de inters a las que estn dispuestos a realizar el factoraje. Dadas todas estas condiciones, la pyme que tiene inters en descontar una factura puede ubicarla en la lista de facturas de la gran empresa a la que provee, y luego elegir entre los distintos bancos cual le conviene ms por tasa de inters u otros factores. Una vez que selecciona el banco, le solicita el descuento de la factura. El banco carga inmediatamente en la cuenta de la pyme el valor de la factura descontada, ya que el garante del pago es la gran empresa que la emiti, y no la pyme que la debe cobrar, como ocurra habitualmente. Este mecanismo ha tenido mucho xito, ya que no solo reduce el problema del crdito a corto plazo derivado de la necesidad de nanciar las cuentas por cobrar, sino que tambin inicia para la pyme un historial crediticio con los bancos, lo que le permite luego acceder a otros productos nancieros.
158
CEPAL
Adems del factoraje, NAFIN ofrece dos tipos de crditos: los primeros estn dirigidos a las empresas de todos los tamaos, son a largo plazo, llevan distintas modalidades de tasas y pueden ser en moneda nacional o extranjera, dependiendo del caso. Los segundos son los crditos pyme, destinados especcamente a este tipo de empresas, que se gestionan en funcin de acuerdos especcos entre NAFIN, la Secretara de Economa y el banco de que se trate. Sus plazos son menores que los antes mencionados 18 o 36 meses, y pueden solicitarlos pymes nuevas o en operacin, tanto para capital de trabajo como para activos jos. Se ofrecen a tasas jas que son las ms bajas del mercado y tienen, como atractivo adicional, la garanta de NAFIN y de la Secretara de Economa, por lo que el solicitante solo debe presentar un obligado solidario cuyos avales no se hipotecan. En un tercer orden de servicios est el programa de contratos de garanta. Esta era una lnea de negocios que NAFIN ya operaba, pero que se reactiv con el lanzamiento del Sistema Nacional de Garantas por parte del Gobierno Federal en el ao 2002, al que ya se hizo referencia. Este programa se implementa mediante la rma de acuerdos bilaterales entre NAFIN-Secretara de Economa y un banco especco. Hasta el momento se han suscrito acuerdos con BBVA Bancomer, Banco Santander Mexicano y Banco Bital. El funcionamiento del programa se ha visto limitado por el temor de la banca a que no se cumplan las garantas, lo que sugiere que se necesita un ordenamiento legal que haga creble la ejecucin expedita de las garantas pblicas, lo que an parece faltar en Mxico. Por ltimo, NAFIN tambin ofrece tradicionalmente a las empresas una lnea de nanciamiento va capital de riesgo, lo que se realiza en la mayora de los casos de una manera indirecta, a travs de fondos de inversin denominados Sociedades de Inversin de Capitales (SINCAS). Actualmente NAFIN participa de este modo en 33 SINCAS, prestando por su intermedio apoyo a 95 empresas. Visto en conjunto, el cuadro de las polticas nacionales dirigidas a las mipymes y su nanciamiento que impulsa el actual gobierno parece basarse en una perspectiva fuertemente ideolgica, que no puede ser conrmada por la experiencia nacional o internacional. De acuerdo con dicha perspectiva se privilegia la movilizacin de fondos pblicos a travs de micronancieras privadas, que surgen inducidas desde el gobierno, bajo la hiptesis de que estas no enfrentarn los problemas de ineciencia y las tentaciones de corrupcin que se perciben como inherentes al sector publico. En realidad, este modelo de banca social plantea un desafo analtico a la literatura sobre el tema, ya que su conguracin no corresponde a los perles institucionales con los que esa banca se ha congurado con gran xito a nivel internacional. En los casos clsicos, como el Banco Grameen u otros, las micronancieras surgieron como
159
soluciones generadas por sectores de la comunidad que se organizaron para crear grupos de ahorro y crdito rotativo (Rotatory Saving and Credit Associations, ROSCAS). Por consiguiente, estas experiencias no se basan en la transferencia de fondos pblicos. En contraste, el enfoque del Gobierno de Mxico y de otros en Amrica Latina se cie a las concepciones del Banco Mundial, que trata de implantar el modelo de la micronanciera privada como un medio para canalizar fondos pblicos hacia el combate contra la pobreza, tras los resonantes fracasos de los programas de entrega de nanciamiento a los pobres del tipo de los aplicados por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y otros, que habran dispersado fondos por ms de 200.000 millones de dlares, sin obtener resultados positivos.9 Sin embargo, la experiencia reciente de Mxico aporta ejemplos contrarios a este enfoque, como lo ocurrido durante el gobierno del presidente Salinas, cuando se decidi canalizar fondos pblicos para el nanciamiento de la pyme a travs de las Uniones de Crdito, iniciativa que termin en el colapso de estas entidades y una quiebra con grandes fraudes por ms de 4 millones de dlares. Adems de que esto cuestiona la hiptesis de que las empresas privadas tengan una superioridad moral y econmica inherente para operar negocios en comparacin con el sector pblico, el actual gobierno no ha explicado todava como asegurar que no se vuelvan a repetir esos fenmenos de corrupcin en la asignacin de subsidios, ahora a las micronancieras. En lo que respecta a la concepcin de la pirmide de instituciones constitutivas de un hipottico sistema nanciero que atendiera las necesidades de los segmentos ms pobres, nada se informa sobre los factores que llevan a una dinmica ascendente desde las micronancieras hasta los bancos. El supuesto implcito es que esto ocurrir gracias a la dinmica de los mercados, que conducira a un encadenamiento de los agentes exitosos entre esos distintos niveles de instituciones de nanciamiento, para culminar con ello en la salida de la pobreza, en un proceso evolutivo hacia condiciones de formalizacin empresarial. Sin embargo, reiteradas experiencias internacionales muestran que aun en los casos ms exitosos, las diversas versiones de las micronancieras en el segmento de la llamada banca de los pobres permiten llevar a cabo acciones muy efectivas en cuanto a autoempleo y contencin de la pobreza, pero por s solas no conducen a aquella evolucin que aqu se espera. Por el contrario, en toda la literatura contempornea sobre mercados nancieros se muestra que estos no operan con la lgica que se asume en las concepciones tradicionales y que, por el contrario, esos mercados tienden a asignar recursos a niveles que estn por debajo
Vase, por ejemplo, Von Pishke (1991).
160
CEPAL
de los de equilibrio, debido a problemas de asimetra de informacin y seleccin adversa al riesgo.10 El corolario de esta literatura es que, por lo menos en los mercados nancieros, es necesaria la accin del Estado para completarlos, ya que por su simple accin espontnea esto no ocurrir y quedarn demandas de nanciamiento insatisfechas.11 Por otra parte, la visin de la pirmide de instituciones propuesta por el gobierno adolece de un serio error conceptual al ubicar las instituciones de ahorro y prstamo en un estadio inferior con respecto al desarrollo de las instituciones nancieras, cuya forma superior seran los bancos y los mercados de valores. En realidad, bancos y sociedades de ahorro y prstamo conviven en el mismo rango conceptual en cuanto a la naturaleza de sus actividades como intermediarios nancieros. Adems, la experiencia internacional muestra mltiples casos en los que la accin cooperativa en el campo nanciero ha resultado exitosa y eciente, con ejemplos como Desjardin en Canad o la Fundacin Cassamarca en el Veneto, Italia. En consecuencia, la tendencia evolutiva de esta pirmide no debera desembocar necesariamente en la bancarizacin del nanciamiento. Por el contrario, sera posible y deseable promover un potente movimiento cooperativo basado en una verdadera dinmica de la sociedad civil que organizara sus asociaciones de ahorro y crdito rotativo o ROSCAS para generar instituciones de nanciamiento sustentadas en sus propios recursos y en los cimientos de la actividad econmica de la que estos provienen. Esto se plantea porque en las condiciones de alta oligopolizacin bajo las que actualmente opera la banca en Mxico, el negocio de nanciar la mipyme parece poco atractivo, conforme al desarrollo efectivo que presentan estos mercados. Asimismo, esta visin de la pirmide nanciera por la que aboga el actual gobierno supone una situacin en la que hay que inducir el avance hacia el desarrollo de sectores rezagados en una sociedad que, en trminos generales, est funcionando bajo una adecuada organizacin econmica y logra un crecimiento sostenido de la economa nacional. Por lo tanto, estas polticas son concebidas como factores correctivos que llevarn a los sectores rezagados a iniciar una trayectoria de crecimiento sostenible sobre la base del propio esfuerzo de los actores sociales. Sin embargo, esta hiptesis es francamente discutible cuando se observa que bajo el nuevo modelo de organizacin econmica nacional surgido de la reforma
10 11
Vase Stiglitz y Greenwald (1993), entre otros. Es evidente que, por razones sociales y culturales, las instituciones de la banca popular tienen un mayor potencial que otras instituciones, como los bancos, para procesar informacin y hacer seguimientos del nanciamiento a costos competitivos. Pero esto no asegura el paso de los clientes de este sistema a otros esquemas institucionales ms sosticados y complejos, que son los que se requieren para sostener procesos de inversin.
161
econmica de los aos noventa, el pas se mantiene en una situacin de estancamiento crnico del PIB per capita, y que este nuevo orden es el principal factor generador de los fenmenos de pobreza y exclusin que se trata de combatir. Por ello, lo razonable sera asumir que cualquiera de estas polticas tiene un carcter compensatorio frente a externalidades negativas creadas por el nuevo orden econmico, que bloquea e impide la posibilidad de una evolucin progresiva sostenible por parte de individuos y mipymes. Sin embargo, el problema de fondo radica en la necesidad de volver a analizar el conjunto del orden econmico nacional y las condiciones que ofrece para la evolucin de esos sectores.12 Finalmente, debe sealarse que los aspectos ms potentes y progresivos en las estrategias que implementa el actual gobierno se relacionan con los intentos de promover esfuerzos de coordinacin intersecretarial, por una parte y, por la otra, con el propsito de recuperar el papel de NAFIN como banco de desarrollo moderno y eciente. Sin embargo, es preciso comentar que respecto de lo primero no se ofrecen soluciones coherentes y econmicamente ecientes para vincular servicios nancieros y no nancieros que den una solucin integral a las necesidades de desarrollo de las mipymes. Por el contrario, contina existiendo una enorme dispersin y fragmentacin de los programas y en la utilizacin de los recursos, sin que se haya podido encontrar soluciones operativas a necesidades tan bsicas como la asistencia tcnica que podran prestar a esas empresas las instituciones de educacin superior, por mencionar solo una. Por otra parte, los considerables esfuerzos de NAFIN por recuperar el liderazgo como banca de desarrollo parecen estar bloqueados por las restricciones impuestas a las nanzas pblicas por la crisis bancaria de 1995. Esto requerira que se abriera un debate pblico para brindar mayores recursos a uno de los pocos programas federales que mantiene su vocacin de promover el desarrollo econmico de manera efectiva y sostenida. En conclusin, puede sealarse que la mayor evidencia del fracaso de estas estrategias del Gobierno Federal en apoyo de las mipymes es el hecho de que a tres aos de haber comenzado a aplicarlas persiste la situacin de postracin y atraso en que vive una parte importante de la poblacin y de esas empresas en el pas, a pesar de las enormes cantidades de fondos que han consumido estos distintos programas del Gobierno Federal.
12
Para un anlisis detallado de este argumento puede verse Garrido (2004).
162
CEPAL
C.
El FONDESO: ubicacin institucional, concepto y estrategia
El FONDESO es una respuesta institucional ofrecida por el actual Gobierno de Mxico, D.F. a algunos de los problemas de su poblacin con mayores carencias, en el contexto descrito en la seccin precedente. Esta respuesta se ubica dentro de un cuadro ms amplio de instituciones, estrategias y polticas que es necesario conocer para comprender cabalmente la conguracin de este Fondo, as como el concepto bajo el cual fue formulado y la estrategia que se adopt para implementar ese concepto. 1. Ubicacin institucional del FONDESO en el contexto de la Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO)
El FONDESO forma parte de la SEDECO del gobierno de la ciudad, cuya misin es promover y regular las actividades productivas en el Distrito Federal y que, mediante sus polticas, busca alentar la inversin productiva e incidir en los niveles de empleo, ingreso y consumo de su poblacin. Con estas herramientas procura tambin contribuir al incremento de la productividad y competitividad de las empresas, as como a la promocin de sus actividades de comercio exterior. Para cumplir dichos objetivos, la SEDECO est facultada para establecer polticas y programas generales en materia de desarrollo, promocin y fomento econmico, as como para formular, conducir, coordinar y evaluar los programas sectoriales correspondientes. Particularmente, cabe destacar sus atribuciones para fomentar la creacin de empleos, promover el desarrollo y modernizacin del sector empresarial de la ciudad y coordinar los mecanismos de apoyo al sector empresarial, que incluyen respaldo nanciero, asesora y asistencia tcnica. La poltica de desarrollo econmico propuesta por la SEDECO se implementa de acuerdo con cinco lneas estratgicas: i) impulso a la capacidad competitiva y la especializacin productiva; ii) regulacin de los actores econmicos y los mercados establecidos, y reactivacin de la inversin en corredores industriales de alta tecnologa, corredores de servicios y mercados ambientales; iii) fomento del empleo y creacin de nuevas capacidades laborales y profesionales; iv) promocin de la micro, pequea y mediana empresa mediante el otorgamiento de crditos, asesora tcnica y administrativa, y v) oferta de productos y servicios de abasto, distribucin y comercio formalmente establecidos a la poblacin con menores recursos.
163
Para lograr sus objetivos, la SEDECO se apoya en dos grandes conjuntos de programas clasicados en las siguientes categoras: prioritarios y estratgicos.
Cuadro IV.8 PROGRAMAS DE LA SECRETARA DE DESARROLLO ECONMICO Prioritarios Apoyo a la micro y la pequea empresa Descentralizacin de mercados pblicos Parques industriales
Fuente: Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO), gobierno del Distrito Federal, Mxico, D.F.
Estratgicos Sistema de Informacin Econmica, Geogrca y Estadstica (SIEGE)
Para comunicar e implementar sus polticas dirigidas a la mipyme, la SEDECO tiene diversos sitios en Internet en los que se presenta y, en algunos casos se puede utilizar directamente, un conjunto de instrumentos propuestos por la Secretara, a nivel general, para promover y apoyar la actividad empresarial. Los principales de estos instrumentos se sealan en el cuadro IV.9.
Cuadro IV.9 PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE PROMOCIN EMPRESARIAL UTILIZADOS POR LA SECRETARA DE DESARROLLO ECONMICO A NIVEL GENERAL Instrumento Apertura de establecimientos mercantiles Revolucin administrativa para la regularizacin de negocios Incentivos scales para la actividad empresarial Centros de Vinculacin Empresarial Objetivo Permite resolver en lnea los trmites para la apertura de negocios Ofrece una ruta crtica para regularizar negocios existentes Permite obtener reducciones o cancelaciones de pagos de impuestos locales Localizados en las delegaciones polticas, ponen diversos servicios a disposicin de las empresas Base de datos informatizada para que los empresarios puedan hacer consultas en los Centros de Atencin Empresarial en las delegaciones polticas
Sistema de Informacin Econmica, Geogrca y Estadstica (SIEGE)
164
CEPAL
El primer instrumento ofrece un procedimiento rpido para realizar a nivel local los trmites que deben cumplir quienes deseen abrir un negocio. La direccin del sitio en Internet es http://www.apertura.df.gob.mx/. Este sistema se implant en respuesta a los muy reiterados reclamos de quienes intentan iniciar un negocio y se encuentran con complicaciones que demoran e impiden dicho objetivo; ahora, a travs de este sitio en Internet, es posible obtener de manera inmediata la licencia para la apertura de un negocio. Por su parte, en la llamada Revolucin Administrativa se propone una serie estructurada de acciones para que la situacin de un negocio establecido en forma irregular pueda ser normalizada legalmente ante las autoridades de la ciudad, mientras que los incentivo scales ofrecen desgravaciones de impuestos locales a las empresas que operan en el D.F. Los Centros de Vinculacin Empresarial y el SIEGE sern tratados con ms detalle al analizar especcamente su papel en el marco de una estrategia de desarrollo empresarial local implementada a travs del FONDESO. Fue en el contexto de estos distintos programas e instrumentos y como parte de dicha estrategia que el 5 de julio del ao 2002 se cre en la SEDECO el Fondo para el Desarrollo Social (FONDESO) de la Ciudad de Mxico. Este Fondo se constituy como un deicomiso pblico de inversin y administracin del gobierno del Distrito Federal, congurndose bajo la forma de banca social, con la funcin de actuar como brazo nanciero de la Secretara para atender los requerimientos de apoyo crediticio y asesora integral de la poblacin excluida o marginada, con vistas a posibilitar el inicio o consolidacin de proyectos productivos que le permitieran elevar su calidad de vida. El Fondo se instaur con la intencin de concentrar en l todos los instrumentos de los programas de la SEDECO dirigidos a favorecer a la poblacin con mayores necesidades,13 para institucionalizar as los programas de nanciamiento destinados a los habitantes del Distrito Federal que viven en condiciones de pobreza o que no son sujetos de crdito de la banca comercial, incentivar la creacin de nuevos negocios, fortalecer y consolidar los ya establecidos y ofrecer a los micro y pequeos empresarios nuevas alternativas de crdito. El Fondo se incluye en el organigrama de la SEDECO con un rango equivalente al de las direcciones mediante las cuales la Secretara apoya y distribuye de manera estratgica tareas y trabajos especcos (vase el grco IV.5).
13
El antecedente institucional del FONDESO dentro de la SEDECO fue el Fondo de Desarrollo Econmico (Fondeco), cuyas actividades concluyeron en el ao 2001.
165
Grco IV.5 ESTRUCTURA ORGNICA DE LA SECRETARA DE DESARROLLO ECONMICO DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
Gobierno de la Ciudad de Mxico Polticas de Desarrollo Econmico del Distrito Federal
Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO)
Direccin General de Regulacin y Fomento Econmico
Direccin General de Abasto, Comercio y Distribucin
Direccin General de la Central de Abasto del D.F.
Direccin General de Empleo y Capacitacin
Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico, FONDESO
De esta manera, el FONDESO debe ser entendido como una institucin surgida y al servicio de las estrategias de desarrollo econmico de la SEDECO. Esta insercin institucional es subrayada por el hecho de que las acciones del FONDESO se inscriben en el marco del Programa Integrado Territorial para el Desarrollo Social del gobierno del Distrito Federal, particularmente en lo que respecta al programa de microcrditos para actividades productivas de autoempleo, tema sobre el que se volver ms adelante. 2. Objetivos, concepto y estrategia del FONDESO
a) Objetivos
Como ya se indic, el FONDESO fue creado bajo la gura de un deicomiso pblico de administracin e inversin, en el que el Fondo es el deicomitente, la SEDECO, el deicomisario y Nacional Financiera (NAFIN), la entidad duciaria. El rgano mximo de control es el Comit Tcnico, presidido por el Jefe de gobierno del D.F. e integrado por seis vocales con voz y voto, designados por las Secretaras de Desarrollo Econmico y de Finanzas, la Ociala Mayor, la Consejera Jurdica y de Servicios Legales, la Subsecretara de Egresos y la Direccin General de Administracin Financiera. Tambin participan la Direccin General del Fondo y los Comisarios, como miembros con voz. El propsito general del Fondo como brazo nanciero de la SEDECO es facilitar el acceso al crdito a la poblacin del Distrito Federal
166
CEPAL
de Mxico que presente ndices de marginacin moderada y extrema, as como fomentar la creacin, crecimiento y consolidacin de micro y pequeas empresas que no tienen acceso al crdito bancario. Su creacin responde a los compromisos establecidos tanto en el Programa General de gobierno del Distrito Federal 2001-2006, sobre todo en su apartado sobre Desarrollo con Justicia Social, como en la Poltica de Desarrollo Econmico del Distrito Federal. Los objetivos que se ja el Fondo son los siguientes: Asegurar el acceso al crdito a la poblacin del Distrito Federal con ndices de marginacin moderada y extrema a n de fortalecer sus potenciales y capacidades productivas, generar oportunidades de trabajo mediante un enfoque de autoempleo e incidir en el mejoramiento de su calidad de vida. Fomentar la creacin, fortalecimiento y consolidacin de micro y pequeas empresas mediante crditos accesibles. Promover el establecimiento, ampliacin y reactivacin del tejido empresarial del Distrito Federal para asegurar un desarrollo econmico integral, sostenible y a largo plazo. Ofrecer servicios de orientacin, capacitacin, vinculacin, asistencia tcnica y comercializacin para la formacin y desarrollo de proyectos productivos y micro y pequeas empresas. En este sentido, el n ltimo de los objetivos del Fondo es elevar la calidad de vida de la poblacin por la va de satisfacer la demanda de apoyo crediticio y de asesora integral para iniciar o consolidar proyectos productivos de los segmentos susceptibles de atencin. Para el FONDESO, los segmentos susceptibles de atencin comprenden tres categoras: Poblacin con alto grado de marginacin dedicada a actividades empresariales y microempresa. Pequea empresa. Grupos prioritarios (adultos mayores, madres solteras, personas discapacitadas, otros). De acuerdo con lo ya indicado, esto signica que el 76% de la poblacin total ocupada de Mxico, D.F., es decir, 2,7 millones de personas, son susceptibles de atencin por parte de este Fondo. En cumplimiento de su funcin como brazo nanciero de la SEDECO, el FONDESO presta servicios a esta poblacin a travs de tres programas de nanciamiento: el de microcrdito para el autoempleo, dirigido a los sectores excluidos y marginados con mayores carencias y falta de opciones, el programa para la micro y pequea empresa, cuyo
167
n es promover y apoyar este tipo de emprendimientos, y el programa de fondos de garanta, que respalda a pequeas y medianas empresas en proceso de consolidacin.
b) El concepto
Para comprender las caractersticas y la relevancia de las acciones descritas que ejecuta el FONDESO hay que poner de relieve el concepto que subyace tras esta conguracin, con independencia del grado de concrecin que tal concepto tenga hasta el momento. Esto es necesario, por una parte, porque lo que efectivamente se realiza trasciende los determinantes formales bsicos que llevaron a la constitucin de este Fondo y, por la otra, debido a que el Fondo solo ha operado por un corto perodo y dispone de limitados recursos en relacin con las tareas propuestas. Ese concepto subyacente puede sintetizarse en trminos de modalidad de operacin, enfoque de sostenibilidad nanciera y relacin de los servicios nancieros con el desarrollo local. Respecto de lo primero, cabe recordar que el FONDESO se constituye como banca social a partir de dotaciones de fondos pblicos presupuestarios. Sin embargo, a diferencia de las propuestas de poltica nacional para el sector antes reseadas, esos fondos son gestionados directamente por el propio FONDESO, lo que supone no solo una reduccin de benecios privados, sino principalmente un mayor poder para instrumentar coordinadamente estrategias nancieras y de desarrollo.14 En relacin con lo segundo interesa sealar que estos recursos son manejados por los distintos programas con una lgica de mercado, pero en forma rotatoria. Esto signica que desde el punto de vista del destinatario del crdito, el uso de esos fondos se realiza como una operacin que debe respetar las reglas de mercado, pero desde el punto de vista del gobierno del D.F., los fondos constituyen subsidios pblicos que, con la rotacin, se convierten en patrimonio del FONDESO, que es tambin una entidad de carcter pblico. De este modo, la estructura de nanciamiento del FONDESO evoluciona desde un predominio inicial de los fondos presupuestarios hacia una operacin basada en los fondos obtenidos de la rotacin por recuperacin de los crditos, que as llegarn a constituir el patrimonio del deicomiso. Esquemticamente, esto puede gracarse en la siguiente forma:
14
Con respecto al concepto de banca social, debe indicarse que en el caso del FONDESO este se aplica en forma genrica, ya que en el sentido estricto la actividad bancaria supone la funcin de intermediacin nanciera, y este fondo no est autorizado para captar depsitos por parte del pblico, como s ocurre en el caso de las micronancieras tpicas.
168
CEPAL
Grco IV.6 ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO SOSTENIBLE MONTO Fondos presupuestarios
Fondos rotatorios
TIEMPO
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO).
En consecuencia, al trmino del actual gobierno, este Fondo estara en condiciones de continuar sus actividades como entidad pblica fuera del presupuesto, para lo cual contara con el patrimonio constituido a partir de la retencin de los fondos rotatorios. Sobre esta base, sin embargo, la expansin futura del fondo sera muy limitada, por lo que debera buscar mayores recursos para mantenerse en funcionamiento. Dado que no es una entidad facultada para captar depsitos, el FONDESO tendra dos maneras de nanciarse: asumir una gura legal que le permitiera captar fondos de donantes nacionales e internacionales o colocar bonos en los mercados de valores, por ejemplo bajo la forma de una Sociedad Financiera de Objeto Limitado (Sofol). En tercer lugar, la conguracin del FONDESO contempla el concepto de que los servicios nancieros ofrecidos en sus programas deben estar orgnicamente integrados con los servicios no nancieros para que, en conjunto, contribuyan a inducir una dinmica de desarrollo local. Este complejo concepto se contrapone, por una parte, con el sustentado por el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM), ya mencionado. En el caso del FONDESO, al pretender que la institucin gestione directamente los fondos y, al mismo tiempo, realice acciones combinadas de servicios nancieros y no nancieros, el objetivo es promover una intervencin pblica que lleve a la construccin de mercados en el contexto de redes productivas.15 Y
15
Vase, por ejemplo, Bianchi y Miller (1999).
169
por otra parte, este concepto del FONDESO tambin se distancia de los enfoques tradicionales sobre provisin de nanciamiento para los pobres, como el de la USAID antes sealado, que se basaban en la hiptesis de que la pobreza se produca por la falta de acceso al crdito, de modo que podra ser combatida mediante la distribucin de subsidios nancieros para desencadenar actividades productivas. En el caso del FONDESO, el enfoque de usar fondos pblicos para un nanciamiento de carcter rotatorio y con costos nancieros para los usuarios de los crditos, implica la propuesta de simular mercados desde la esfera pblica como una de las herramientas para avanzar hacia la construccin de mercados cuando las condiciones no conducen espontneamente a ello, lo que es tradicional en la literatura del desarrollo.16 Sobre la base de dicho concepto puede interpretarse la compleja conguracin del FONDESO, en la que se ejecutan los tres programas de nanciamiento mencionados, pero en el marco de una estructura piramidal: una muy amplia cartera de microcrditos para autoempleo en la base, seguida de un segmento intermedio en el que se ubica un programa destinado a la mype, mientras que en la cspide opera un pequeo, pero poderoso, programa de fondos de garanta que busca articular la pyme con la banca comercial.
Grco IV.7 PIRMIDE DE PROGRAMAS DE FINANCIAMIENTO Programa de Fondos de Garanta 157 crditos 45 millones de pesos
Programa de mype 1.912 crditos 111 millones de pesos
Programa de micro crditos para autoempleo 89.240 crditos 350 millones de pesos
Esta concepcin de una pirmide de servicios nancieros diere de la sostenida por el Gobierno nacional, en el sentido de que la jerarquizacin entre los distintos tipos de nanciamiento en cada nivel de la pirmide
16
Vase, por ejemplo, McKinnon (1976) o, ms recientemente, Aoki y otros (2000).
170
CEPAL
est lgicamente articulada por los grados crecientes de complejidad y capacidad que la caracterizan, pero adems porque ese vnculo est asegurado por las acciones institucionales, sin que quede librado a la mano invisible del mercado, como se plantea en el enfoque de la poltica nacional. Esta pirmide de programas de servicios nancieros se interrelaciona en forma matricial con diversos servicios no nancieros ofrecidos por el FONDESO y la SEDECO, tales como los programas para la integracin de las mypes en cadenas productivas, la promocin de empresas incubadas en universidades y otros. En el grco IV.8 se esquematiza la matriz de servicios nancieros y no nancieros que resulta de tales interrelaciones. Desde el ngulo nanciero, la estructuracin piramidal de programas desde los apoyos al autoempleo hasta los de enlace con el mundo bancario comercial, muestra la voluntad de integrar la gama de servicios para atender los problemas de la pobreza y la exclusin en una perspectiva que va ms all de los aspectos simplemente compensatorios y apunta a una visin de desarrollo econmico local que resulta de una interaccin entre mercado e instituciones. Esta pirmide podra tambin sugerir la expectativa de una elevacin progresiva de los estratos de poblacin desde la base a la cspide, aunque esto debe considerarse con cuidado, como se har ms adelante al analizar los diferentes programas. Por otra parte, la oferta de servicios no nancieros se cruza de diversas maneras con los programas de nanciamiento, en procura de aportar elementos de capacitacin, institucionales y de integracin a redes productivas para el desarrollo de actividades econmicas por parte de estas distintas poblaciones. Como se ver, esta propuesta todava presenta un bajo estado de desarrollo y articulacin entre los servicios no nancieros y entre estos y los nancieros, pero lo que cabe destacar es que esta es la concepcin con que se disea la actividad del Fondo. Adems, tambin se debe sealar desde ya que varios de estos servicios no nancieros son ofrecidos por la SEDECO, lo que en el futuro condicionara el potencial del FONDESO para llegar a una eventual autonomizacin como entidad pblica de desarrollo local.
171
Grco IV.8 MATRIZ DE SERVICIOS FINANCIEROS Y NO FINANCIEROS Servicios no nancieros
Programa de crdito a mype
Programa de Fondos de Garanta
Programa de micro crditos para autoempleo
Relacin de servicios no nancieros 1: Capacitacin. 2: Programa de Jvenes Emprendedores en relacin con incubadoras de empresas en universidades. 3: Programas de Cadenas Productivas y de Desarrollo de Proveedores. 4: Sistema de Informacin Econmica, Geogrca y Estadstica (SIEGE). 5: Centros de Atencin Empresarial. 6: Programa Prioritario de Parques Industriales de Alta Tecnologa. 7: Vnculos con Cmaras y otras asociaciones. 8: Ferias.
c)
La estrategia
En general, el concepto reseado en la seccin anterior se implementa sobre la base de la estrategia con la que opera el FONDESO. Para cumplir con los objetivos propuestos, la estructura del FONDESO consta de varias dependencias, denominadas coordinaciones, a las que se les asignan tareas especcas en funcin de las reas de actividad de la institucin.
172
CEPAL
Grco IV.9 ESTRUCTURA ORGNICA DEL FONDO PARA EL DESARROLLO SOCIAL DE LA CIUDAD DE MXICO
Gobierno de la Ciudad de Mxico
Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO)
Fondo Para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO)
Direccin General
Coordinacin Ejecutiva del Programa de Microcrditos para el Empleo
Coordinacin Ejecutiva de Apoyo a Micro y Mediana Empresa
Servicios Empresariales No Financieros
Coordinacin de Administracin y Finanzas
Coordinacin de Legalidad y Normatividad
Fuente: Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO).
Sobre la base de esta estructura, el Fondo pone en prctica un esquema de actividades muy ajustado en trminos de operacin, personal y costos. En el caso del programa de microcrdito, dado el gran nmero de cuentas que se maneja, el proceso de asignacin y recuperacin de fondos se realiza por intermedio de los bancos comerciales, a cambio del pago de una comisin, mientras que el personal operativo del programa se encarga de la supervisin y el seguimiento. En lo que respecta al programa de apoyo a la mype, los fondos se entregan a los acreditados en las ocinas del FONDESO, donde tambin se cobran las cuotas de recuperacin. Las operaciones del FONDESO las lleva a cabo una plantilla reducida de personal en relacin con la cartera de crditos y servicios que se gestiona. En trminos generales, esta plantilla est integrada por unas 60 personas que trabajan en el programa de microcrditos, 15 en el de la mipyme y 10 en el rea de recuperacin de cartera. Esto reeja la prioridad que el FONDESO otorga al uso de los recursos para proveer nanciamiento.
173
En cuanto a los costos de operacin del Fondo, los recursos para su nanciamiento no provienen del presupuesto pblico, sino de los fondos rotatorios, ya que la estrategia ha consistido en privilegiar la utilizacin del presupuesto para nanciar los distintos programas. Sin embargo, esta estrategia de operacin tambin crea problemas, porque limita la capacidad de gestin y condiciona la velocidad de respuesta, ya que cada empleado debe atender un gran nmero de crditos, particularmente en el caso del programa de microcrdito, en el que se registra una tasa promedio del orden de 500 crditos por empleado por ao o ms de 120 por mes.
D.
Programas de FONDESO y promocin de la actividad empresarial local
Como se ha indicado, el FONDESO comenz a operar a mediados del 2002, por lo que el perodo en el que fue posible considerar los distintos programas fue muy corto como para sacar conclusiones. Por lo tanto, en este anlisis, ms que procurar medir su impacto sobre las poblaciones objetivos, los programas se asumen en una perspectiva que apunta a visualizarlos como proyectos de demostracin. Sin embargo, hay que sealar que la informacin que se presenta parte del 2001, ya que se incluyen las operaciones realizadas por el Fondo de Desarrollo Econmico (FONDECO), que es el antecedente del FONDESO. Se decidi mantener esta fuente porque permite detectar los cambios que provoc el surgimiento del FONDESO. Asimismo, hay que recordar lo que se plante en la primera seccin de este trabajo, en el sentido de que la situacin econmica y del empleo se haba deteriorado a partir del 2001. De modo que, en general, se puede armar que los distintos programas del FONDESO entran en operacin en el marco de un progresivo desmejoramiento de las condiciones sociales y de mercado. Esto sugiere, por una parte, que la demanda de las poblaciones afectadas se torna creciente y, por la otra, que empeoran las condiciones para que los programas logren impactos signicativos, particularmente en el caso del dirigido a la mipyme. De acuerdo con lo ya sealado, el FONDESO ofrece tres programas de nanciamiento y un conjunto de servicios no nancieros, los que se esquematizan en el grco IV.10.
174
CEPAL
Grco IV.10 PROGRAMAS Y SERVICIOS DEL FONDO PARA EL DESARROLLO SOCIAL DE LA CIUDAD DE MXICO
Fondo Para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO)
Programa de Microcrditos para el Autoempleo
Programa de Financiamiento a la Micro y Pequea Empresa
Programa de Fondo de Garanta
Servicios no Financieros Programa Integral de Capacitacin y Programa de Apoyo a la Comercializacin
Conforme al concepto ya sealado bajo el cual se congura el FONDESO, los programas de nanciamiento son ejecutados por la propia institucin y estn articulados matricialmente, en una estructura piramidal ascendente de servicios nancieros que se interrelaciona con diversos servicios no nancieros. Asimismo, el FONDESO implementa las denominadas Lneas de Negocios, dirigidas al logro de diversos nes, siendo las ms destacables las referidas a la promocin de las actividades empresariales y el desarrollo de mercados para las mipymes en las cadenas productivas. Para dar una visin de esta compleja trama se presentan primero los programas de nanciamiento atendiendo a sus distintos objetivos. De acuerdo con este enfoque se aborda, por una parte, el programa de microcrdito y, luego, los otros dos, el de nanciamiento para la mype y el de fondos de garanta, ya que ambos buscan impulsar la actividad empresarial a nivel de la mipyme. Luego se examinan los servicios no nancieros y las funciones que estos cumplen en apoyo de los tres programas de nanciamiento, as como los rasgos generales de las llamadas Lneas de Negocios. La seccin concluye con una revisin de los resultados que arroja una consulta a los usuarios del programa de crdito a la mype, que es el ms desarrollado entre los que tienen por objetivo la promocin empresarial, y con la presentacin de algunos casos exitosos.
175
1.
Informacin general sobre los programas de nanciamiento
Para comenzar el estudio de estos programas de nanciamiento, en el cuadro IV.10 se presentan los datos generales sobre la estructura de las operaciones que se realizan en el marco de cada uno de ellos.
Cuadro IV.10 DATOS GENERALES SOBRE LOS PROGRAMAS DE FINANCIAMIENTO DEL FONDO PARA EL DESARROLLO SOCIAL DE LA CIUDAD DE MXICO, 2001-JUNIO DEL 2004 Total (en pesos) Crditos otorgados Microcrditos mype Fondo de garanta Total Recursos entregados Microcrditos mype Fondo de garanta Total 88 193 2 038 157 90 388 329 667 850 118 620 075 45 278 654 493 566 579 Estructura (porcentajes) 97,57 2,25 0,17 100,00 66,79 24,03 9,17 100,00 Monto promedio de cada crdito 3 738 58 204 288 399
En el cuadro IV.10 se muestran los crditos otorgados y los recursos asignados a cada uno de los tres programas en el perodo 2001 a junio del 2004. Como se observa, los microcrditos dominan de manera absoluta en cuanto al nmero de crditos concedidos, mientras que los programas para la mype y de fondos de garanta representan proporciones totalmente marginales con respecto al total. En cambio, si se consideran los montos asignados a cada uno de ellos, la situacin cambia en trminos relativos, porque aunque los microcrditos siguen siendo mayoritarios, el programa para la mype y el de fondos de garanta registran porcentajes signicativos, del orden del 24% y el 9%, respectivamente.17 Esto reeja el hecho de que hay una relacin inversa entre la participacin relativa en el nmero de crdito y su monto promedio, ya que el de los microcrditos se sita en el
17
La cifra correspondiente a los prstamos bajo el programa de Fondos de Garanta debe considerarse relativa, porque el aporte del FONDESO es solo una fraccin minoritaria de ese monto, que en su mayor parte es provisto por NAFIN, como se ver ms adelante.
176
CEPAL
rango de los 300 dlares, el del programa para la mype, en 5.600 dlares, y el del fondo de garantas, en 28.000 dlares. Esta relacin conrma la hiptesis sobre la estructura piramidal planteada anteriormente, en el sentido de que dentro de sus limitados recursos, el estilo de asignacin adoptado por el FONDESO establece un cierto equilibrio intencionado en la distribucin de los fondos del presupuesto entre los tres programas, ya que hasta el momento dos tercios se han destinado a nanciamientos compensatorios a personas en situacin de pobreza, y un tercio a programas que promuevan la actividad empresarial y generen una tendencia a que el nanciamiento evolucione hacia operaciones con instituciones nancieras formales. Esto se complementa con la poltica de gestin de estos programas, ya que como se ver ms adelante, se promueve a los mejores clientes para que se graden y puedan acceder al programa de nanciamiento inmediatamente superior. En general, esto podra percibirse como una tendencia hacia la bancarizacin, aunque considerando el reducido nivel econmico de los clientes, sus demandas tendran una mejor solucin va instituciones nancieras como cooperativas o uniones de crdito, ms orientadas a trabajar con clientes de este tipo, como se indic anteriormente. 2. Programa de microcrditos para el autoempleo
Como se ha sealado ms arriba, este programa tiene por objeto promover el autoempleo mediante apoyos crediticios, ya que est dirigido a la poblacin con mayores ndices de marginacin y pobreza. Estos segmentos se identican en relacin con alguna de las 867 unidades territoriales seleccionadas por el programa, entre las 1.352 en que se subdivide el Distrito Federal, de acuerdo con los niveles relativos de marginacin que all se registran. Los prstamos se asignan a individuos integrados en grupos, principalmente grupos solidarios, que comprendan entre 5 y 15 personas que, como requisito, deben ser mayores de edad y jefes de familia. Estos crditos pueden gestionarse en las ocinas del programa de microcrdito en cualquiera de las 16 delegaciones polticas del Distrito Federal. El grupo tiene que presentar un proyecto productivo y el grupo solidario funge como el aval del crdito. Para recibir los fondos solicitados, el grupo debe asistir a sesiones de capacitacin, cuyo propsito es habilitar a los acreditados para que hagan un mejor uso de los fondos. Dado que es un programa que gestiona decenas de miles de crditos al ao, la movilizacin de los fondos y el cobro de las cuotas se realiza por intermedio de bancos comerciales, los que perciben por este servicio el pago de una comisin.
177
El primer microcrdito se otorga por un monto entre 100 y 300 dlares, con un plazo de 16 semanas y a una tasas de inters del 0,7% semanal, que es elevada, ya que en trminos anuales se sita en el orden de un 33%, equivalente a los costos del nanciamiento va tarjeta de crdito. Sin embargo, la poblacin atendida por el programa de microcrdito probablemente no accedera a una tarjeta de crdito y su nica opcin seran los prstamos de usureros, que cobran tasas muy superiores. Si todos los integrantes del grupo han pagado el primer crdito y los recursos fueron utilizados adecuadamente en el proyecto propuesto, pueden solicitar un segundo prstamo, que podra alcanzar ahora un monto entre 400 y 600 dlares, con un plazo de hasta 22 semanas y la misma tasa de inters. En posteriores solicitudes, el crdito se incrementa a rangos de 700 a 900 dlares, con plazos de 40 semanas y tasas de inters ms bajas, del orden del 0,5% semanal. Con esto, los integrantes del grupo adquieren un historial crediticio con el FONDESO y, potencialmente, podran graduarse como grupo exitoso, con lo cual estaran en condiciones de avanzar hacia el programa de crditos para mypes que se ver a continuacin, en el que aumenta signicativamente el monto de los fondos a los que pueden acceder. Bajo este modelo, el programa de microcrdito ha venido otorgando prstamos en nmeros y montos variables, segn se muestra en el cuadro IV.11. En el perodo 2001-2002 se entregaron anualmente ms de 30.000 crditos, por un total del orden de los 10 millones de dlares. Segn estimaciones de los responsables del programa, estos crditos generaron ms de 44.000 empleos directos y beneciaron cada ao a una poblacin superior a las 161.000 personas. Hay que destacar que el nmero de crditos asignados en el 2002 registr un incremento del 10%, aproximadamente, con respecto al 2001, pero la expansin de los montos fue ms que proporcional, ya que borde un 30% entre ambos aos. En contraste, en el 2003 se produjo un marcado descenso de las operaciones, atribuible a la reduccin del presupuesto asignado al programa por el gobierno del D.F. Esto muestra que el programa sigue siendo altamente sensible con respecto al presupuesto, a pesar del enfoque estratgico de sostenibilidad nanciera ya expuesto. Finalmente, para el perodo 2004-2006 se proyecta una evolucin decreciente de las operaciones, para cumplir entre el 2001 y el 2006 una meta de ms de 140.000 microcrditos por un monto total superior a los 60 millones de dlares.
178
CEPAL
Cuadro IV.11 OPERACIONES DEL PROGRAMA DE MICROCRDITO PARA EL AUTOEMPLEO, 2001-2006a

2001 2002 32 354 101 326 250 44 001 161 770 33 733 129 633 700 45 876 168 665 2003 18 943 82 745 400 25 575 94 715 2004 30 000 150 000 000 2005 20 000 110 000 000 2006 16 000 96 000 000
Crditos otorgados Recursos entregados Empleos directos Poblacin beneciada

a
Las cifras correspondientes al 2005 y el 2006 son proyecciones.
En consecuencia, se planea cerrar el sexenio con una reduccin del orden del 25% de los montos totales para ser asignados a travs de este programa en el 2006 con respecto a los registrados en el 2002. En contraste, el valor promedio de los crditos subir ms de un 30% entre ambos aos, de 3.842 pesos a 6.000 pesos. Esto sugiere que existe la voluntad de nanciar proyectos de mayor alcance, aunque sea en menor nmero. En lo que se reere al desempeo del programa, las autoridades del FONDESO indican que el tiempo requerido para la asignacin de un crdito es muy breve, ya que si la documentacin est completa, la solicitud es atendida en el plazo de un mes. Asimismo, informan que tienen una cartera vencida inferior al 10%, proporcin ms alta que la que habitualmente registra la llamada banca popular, pero manejable para los nes del programa. En trminos de la estructura de concesin de estos microcrditos se observa, por una parte, el patrn habitual en nanciamientos de este tipo, en el que predominan las mujeres como destinatarias (vase el grco IV.11). Esto, a su vez, es congruente con la satisfaccin de una demanda ya sealada en la primera seccin, donde se subrayaba que la desocupacin era mayor entre las mujeres que entre los hombres.
179
Grco IV.11 DISTRIBUCIN DE MICROCRDITOS SEGN GNERO DEL ACREDITADO
28,7 %
Hombres 71,3 % Mujeres
Por otra parte, el patrn de distribucin de los microcrditos segn sectores econmicos corresponde con el perl de los sectores y el predominio de las microempresas en cada uno de ellos, tema presentado anteriormente (vase el grco IV.12).
Grco IV.12 DISTRIBUCIN DE MICROCRDITOS SEGN SECTORES DE ACTIVIDAD
21,4
1,0 8,5 Servicios Agroindustria

Manufacturas Comercio
69,1 %
Finalmente, en lo que respecta a la percepcin de los usuarios de los resultados de este programa, segn un estudio realizado por la Facultad de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), esta es altamente positiva (vase el cuadro IV.12).18
18
El anlisis del impacto de este programa sobre la poblacin objetivo est fuera de los alcances de este informe. Para un estudio sobre el tema, vanse Ruz y otros (2005) y FONDESO (2002), donde se presentan interesantes reseas de experiencias personales de acreditados exitosos del programa de microcrdito para el autoempleo.
180
CEPAL
Cuadro IV.12 PERCEPCIN DEL IMPACTO GENERADO POR EL PROGRAMA DE MICROCRDITO (En porcentajes)
Relacin con la comunidad 41 3 37 3 16
Ingreso Ha mejorado Ha empeorado Sigue igual de bien Sigue igual de mal No sabe 72 4 21 4 0
Salud 37 6 54 3 0
Vivienda 38 2 56 4 1
Alimentacin 51 2 45 2 0
Educacin 42 2 51 2 3
Fuente: Clemente Ruz y otros, Estudio sobre los crditos para autoempleo de FONDESO, Mxico, D.F., Universidad Autnoma Metropolitana (UAM)/Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO), indito 2005.
En general, los resultados de este programa son favorables en el sentido de que se estara ayudando a satisfacer necesidades bsicas de los sectores sociales ms desfavorecidos de la ciudad, con una orientacin que apunta a valorar el esfuerzo propio y a promover la cultura crediticia, lo que contribuye a mejorar la calidad de vida y del tejido social, como se sugiere en el mencionado estudio de la UNAM. 3. Programas y servicios del FONDESO orientados a la promocin de las mipymes en Mxico, D.F.
Conforme a los elementos del diagnstico socioeconmico presentados ms arriba, en Mxico, D.F., como en el resto del pas, hay factores que limitan, o de hecho impiden, la realizacin de actividades empresariales al nivel de las micro, pequeas e incluso medianas empresas, tales como la falta de acceso al nanciamiento bancario y la insuciencia de servicios no nancieros articulados con la creacin y desarrollo de actividades econmicas por parte de la mipyme. Estos problemas se hicieron ms severos desde el 2001 en adelante y, particularmente, a partir del 2002, ao en el que entran en operacin los programas del FONDESO, lo que es de especial signicacin para las empresas de estas categoras, que son altamente sensibles a las dinmicas de corto plazo en los mercados donde actan. Como se ha sealado, para enfrentar estos problemas en Mxico, D.F., el FONDESO aplica dos programas dirigidos a atender las necesidades de nanciamiento de la mype, adems de ofrecer diversos servicios no
181
nancieros que se articulan con los primeros. Uno de dichos programas est orientado a las mypes y en l el FONDESO acta directamente como agente de nanciamiento, mientras que en el otro, que es el de fondos de garanta, el FONDESO, la SEDECO y NAFIN operan en conjunto como agentes garantes de crditos otorgados por un banco comercial. Estos distintos programas y servicios se abordarn ahora por separado.
a) Programa de apoyo a las micro y pequeas empresas de Mxico, D.F.
El objetivo de este programa es brindar servicios nancieros a micro y pequeas empresas que realizan actividades industriales, comerciales o de servicios, y que tienen problemas para acceder a los crditos bancarios; tambin se les ofrecen servicios no nancieros gratuitos, tales como capacitacin, asesora, asistencia tcnica y comercializacin para apoyar el desenvolvimiento de sus actividades, tema que se volver a tratar ms adelante. Los destinatarios del programa son todas las micro y pequeas empresas, nuevas o ya establecidas, las personas fsicas, las asociaciones, cooperativas y las sociedades de produccin rural del D.F. que se encuentren en las condiciones descritas. El programa ofrece dos lneas de crditos, cuyos montos pueden ir desde los 500 hasta los 30.000 dlares, en su equivalente en pesos. La primera de dichas lneas es para crdito de habilitacin, aplicable a la compra de mercancas, materias primas, arrendamiento, pago de nmina y gastos directos de explotacin que sean indispensables para los nes del crdito. El plazo para pagar estos prstamos es de hasta 24 meses. La segunda lnea es la de los crditos refaccionarios, que se aplican a la compra de maquinaria y equipo, herramientas de trabajo, transporte y mejora de instalaciones. Se conceden por un plazo de hasta 36 meses. Estos crditos pueden ser solicitados por personas tanto fsicas como morales, si bien los requisitos varan en uno y otro caso. En el primero, se pide documentacin personal, mientras que en el segundo hay que presentar acta constitutiva, estados nancieros y registro scal. Para gestionar el crdito el interesado debe presentar una solicitud acompaada de un plan de negocios, cuyo formato es proporcionado por el FONDESO en el sitio en Internet de la SEDECO (vase el anexo 1). Para lo obtencin del prstamo es necesario que el solicitante ofrezca una garanta de bienes muebles o inmuebles que sean de su propiedad o de un obligado solidario, y cuyo valor sea equivalente al monto del crdito. Asimismo, el acreditado debe asistir a cursos de capacitacin gratuitos que se imparten en las dependencias del FONDESO. El trmite completo, hasta el otorgamiento del crdito, demora un mes como plazo mximo.
182
CEPAL
La tasa de inters que se aplica a estos prstamos vara entre el 12% y el 18% anual; en casos especcos se otorgan perodos de gracia de uno a tres meses para negocios nuevos. Sobre la base de este modelo de operacin, en el perodo 2001 a junio del 2004 se asignaron crditos que variaron anualmente en nmero y monto, pero fueron considerablemente menores que los registrados en el programa de microcrdito, como ya se anticip (vase el cuadro IV.13). Como puede observarse, en el 2002, que fue el primer ao efectivo de operacin del programa del FONDESO, se produjo una expansin de ms del 60% con respecto al 2001 en cuanto al nmero de crditos otorgados, ya que pasaron de 490 a 869. Este incremento fue an mayor en trminos de los montos otorgados, cuyo total se duplic de un ao al otro, de ms de 21 millones de pesos a 51 millones y fraccin (de 20 millones de dlares a 50 millones, aproximadamente).
Cuadro IV.13 EJERCICIO DEL PROGRAMA DE APOYO A LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS, 2001 A JUNIO DEL 2004 2001 Crditos otorgados Recursos entregados 490 21 661 033 2002 869 51 611 514 2003 421 30 926 410 2004 258 14 421 120 Total 2 038 118 440 077
Hay que destacar que tanto en nmero de crditos como en montos totales, el incremento al comienzo de las operaciones del FONDESO fue mayor en el programa de apoyo a la mype que en el de microcrdito, lo que denota una voluntad poltica de intensicar la promocin del desarrollo de estas empresas en la ciudad. En el 2003, por las razones presupuestarias ya mencionadas, se produjo un descenso del nmero de crditos y de los montos asignados, tanto en este programa como en el de microcrdito. Pero en el caso del primero la disminucin fue proporcionalmente mayor que en el del segundo. Con respecto a lo presupuestado para lo que falta del sexenio, los valores propuestos son relativamente conservadores, como puede verse en el cuadro IV.14.
183
Cuadro IV.14 PRESUPUESTO PARA EL PROGRAMA DE APOYO A LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS, 2004-2006 2004 Crditos por otorgar Recursos por entregar 942 47 108 564 2005 902 45 139 520 2006 904 45 230 706 Total 2 748 137 478 790
Por una parte, el nmero de crditos proyectados se mantiene en valores ligeramente superiores a los del 2002, con excepcin del 2004, caso en el que se estara compensando parcialmente el retroceso del 2003. En cambio, para el 2006 los recursos presupuestados muestran una disminucin del orden del 10% con respecto a los asignados en el 2002, nuevamente con la excepcin del 2004. Esto signica que el FONDESO proyecta reducir el monto promedio de los crditos que se otorgarn en el 2006 en un 15% en comparacin con los registrados en el 2002, ao en el que haban alcanzado un promedio superior a los 59.000 pesos, en tanto que en el 2006 dicho valor solo ser ligeramente superior a los 50.000 pesos. Esto sugiere que el impacto esperable de este programa tendr un debilitamiento relativo, dado que tal disminucin incidir negativamente en el alcance de los proyectos que se nanciarn. En lo que se reere al desempeo del programa, los resultados son positivos al medirlos en trminos de cartera vencida, ya que de acuerdo con el III Informe de Gobierno de la SEDECO (2002-2003), dicho indicador sera inferior a un 5%. Con esto, el programa calica razonablemente bien en trminos comparativos a nivel internacional. Por ejemplo, la Corporacin Andina de Fomento (CAF, 2004), informa que 29 entidades micronancieras de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Repblica Bolivariana Venezuela, ms un fondo de inversin en Mxico (Financiera Compartamos), a los que esta Corporacin hace seguimiento, registraron una cartera vencida de 6,5% en promedio en el 2002, con valores tan altos como un 12,5% en el caso de Bolivia, aunque tambin tan bajos como el promedio de 0,3% de las micronancieras de Paraguay y el 0,7% de Compartamos, en Mxico. En cuanto a la estructura de asignacin, a partir de los datos para los aos 2001 y 2002, puede indicarse que la distribucin por sectores en este programa, al igual que en el de microcrdito, est dominada por el sector de servicios, con un 52% del total de los crditos, seguido del comercio, con un 35%. Por su parte, la industria aparece con solo un 13% de los prstamos asignados entre el 2001 y el 2002. Esta informacin se ilustra en el grco IV.13, aunque la fuente no precisa si se trata de nmero de crditos o montos asignados.
184
CEPAL
Grco IV.13 DISTRIBUCIN DE CRDITOS A MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN SECTORES DE ACTIVIDAD
13 %
35 %
Comercio 52 % Industria Servicios
Por otra parte, en trminos de grupos objetivo de estos nanciamientos durante el mismo perodo, en el grco IV.14 se muestra que, al igual que en el caso del microcrdito, las mujeres son las que captan la mayor parte de estos prstamos, con un 43% del total. Tambin reciben una proporcin signicativa los integrantes de los llamados grupos vulnerables, como los adultos mayores, entre otros. La participacin de los hombres en el total de los crditos se ubica prcticamente en el mismo rango.
Grco IV.14 DISTRIBUCIN DE CRDITOS A MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN GRUPOS DE DESTINOa
27 % 43 %
Mujeres Hombres Grupos Vulnerables 30 %

a
Entre los grupos vulnerables se cuentan los adultos mayores, los discapacitados, las madres solteras, etc.
185
Desde otro ngulo se puede considerar, para el mismo perodo 2001-2002, la participacin relativa en la asignacin de estos crditos a la mype que logran las distintas delegaciones polticas en que se divide el Distrito Federal, y cmo se distribuyen estos crditos dentro de cada delegacin entre los distintos sectores de actividad. Todo esto se muestra en el cuadro IV.15.
Cuadro IV.15 DISTRIBUCIN DE CRDITOS A LAS MICRO Y PEQUEAS EMPRESAS SEGN SECTORES DE ACTIVIDAD A NIVEL DELEGACIONAL Y POR DELEGACIONES POLTICAS, 2001-2002 (En porcentajes) Delegacin Comercio Industria Servicio Total por delegacin Participacin de cada delegacin en el total 6,03 5,84 6,25 4,04 0,91 17,93 12,68 2,95 16,96 1,16 2,66 1,22 4,39 8,88 6,69 1,41 100,00
lvaro Obregn Azcapotzalco Benito Jurez Coyoacn Cuajimalpa Cuauhtmoc Gustavo A, Madero Iztacalco Iztapalapa Magdalena Contreras Miguel Hidalgo Milpa Alta Tlhuac Tlalpan Venustiano Carranza Xochimilco Total general
43,99 42,13 51,01 44,35 50,11 79,95 26,66 39,04 32,50 52,47 36,16 69,83 56,36 36,69 46,76 38,99 46,76
6,59 21,80 6,91 17,46 8,07 3,65 16,58 17,17 21,90 0,00 18,49 21,20 16,46 22,55 12,54 11,14 14,33
49,42 36,07 42,08 38,19 41,82 16,40 56,76 43,79 45,59 47,53 45,35 8,97 27,19 40,76 40,70 49,87 38,91
100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
En primer lugar, en la columna derecha del cuadro se observa una fuerte concentracin en solo tres de las 16 delegaciones (Cuauhtmoc, Gustavo A. Madero e Iztapalapa), que reciben en conjunto ms del 47% del total asignado. Esto se explica por la desigual distribucin de la poblacin
186
CEPAL
en el territorio, hecho al que se hizo referencia en la primera seccin de este trabajo. All se seal que en las delegaciones de Cuauhtmoc y Gustavo A. Madero reside un 34,5% de la poblacin. Asimismo, en ellas se concentra una parte de las unidades territoriales con niveles ms altos de pobreza. Desde otra perspectiva, en las columnas de las seccin izquierda de este mismo cuadro puede verse que en cada delegacin predomina el sector del comercio o el sector de servicios, mientras que en todos los casos la actividad industrial es la que recibe menos apoyo de este programa. La estructura de la participacin sectorial de los crditos a la mype en todas las delegaciones conrma, en general, lo ya antes observado, aunque diere en los valores, probablemente porque las cifras previas pueden reejar otros factores de asignacin distintos de la estructura de delegaciones. Entre las delegaciones en las que se concreta un mayor nmero de crditos de este programa destaca Cuauhtemc, porque all el porcentaje ms alto va al sector del comercio y el menor a la industria, aunque en trminos de monto esto ltimo equivale a lo asignado a casos proporcionalmente ms relevantes, como son los prstamos a la industria en Azcpotzalco. En contraste, en Iztapalapa se registra uno de los mayores porcentajes y montos de prstamos a la industria, junto con una proporcin tambin importante dirigida a los servicios. En conjunto, este programa de apoyo a la mipyme, que canalizar el 25% de los fondos provistos por el FONDESO durante su gestin, parece estar todava en un proceso de denicin entre las tensiones generadas por la necesidad de atender las demandas ms urgentes y la de asumir una vocacin enrgica que apunte a promover el desarrollo de las mypes productivas locales.
b) Programa de Fondos de Garanta
Este programa de Fondos de Garanta est dirigido a pequeas y medianas empresas que estn en condiciones de buscar nanciamiento en el sistema bancario formal a partir de la formulacin de proyectos tcnica y econmicamente viables.19 El programa se suma a una lnea nacional e internacional que busca nanciar la pyme a travs de una combinacin de oferta de servicios de garantas pblicas con obtencin de crditos de la banca comercial privada, segn se seal en la primera seccin. Con este programa, el FONDESO se articula con las lneas institucionales nacionales respecto del
19
Para una explicacin ms detallada del programa de fondos de garanta de NAFIN, vase NAFIN (2003).
187
tema organizadas por NAFIN, en conjunto con la Secretara de Economa del Gobierno Federal y bancos privados. El gobierno del Distrito Federal, la Secretara de Economa y NAFIN, en conjunto, constituyeron un fondo de garanta dentro del marco de los Programas de Garanta Pyme establecidos entre la Secretara de Economa y el Banco Santander. En este fondo, los dos primeros aportan 2,5 millones de pesos cada uno y NAFIN 45 millones, para constituir una gran total de 50 millones de pesos. El FONDESO es el operador y colocador de este fondo de garanta que, por el momento, funciona solo con el Banco Santander Sern. El monto de que dispone el fondo podra incrementarse, dependiendo del curso de las operaciones que realice. Todo el convenio cuenta con el reaseguro de la Corporacin Interamericana de Inversiones (CII) del Banco Interamericano de Desarrollo, en el marco del convenio CII-NAFIN. Esta modalidad de operacin de los servicios de garanta pblica busca superar una de las limitaciones bsicas al acceso de las pymes al crdito, que es la asimetra de informacin por parte de los bancos con respecto a las operaciones de las pymes cuando estas buscan nanciamiento. El efecto esperado es una disminucin del costo de este nanciamiento ante la reduccin del riesgo que implica la garanta pblica. El esquema de operacin consiste en que el fondo otorga garantas, cobra comisiones por ese servicio y, eventualmente, paga los reclamos de garanta en caso de incumplimiento. Por su parte, el banco analiza la solicitud de crdito, autoriza la operacin, la formaliza y, nalmente, administra la operacin del crdito. Este banco registra la garanta, paga comisiones y, llegado el caso, ejecuta la garanta. Finalmente, si recupera el crdito incobrable, rembolsa al fondo de garanta los montos correspondientes. Este instrumento tiene la ventaja de que tanto NAFIN como la Secretara de Economa actan como banca de desarrollo, aportando capital adicional al asignado por el gobierno del Distrito Federal. Como parte de su diseo, el programa opera a travs de un banco privado y por su intermedio se administran las lneas de crdito. El objetivo es impulsar la concrecin de nuevos negocios o apoyar la expansin de otros ya existentes mediante el nanciamiento de capital de trabajo o la adquisicin de activos jos. Los destinatarios deben ser empresas pequeas y medianas o personas fsicas con actividad empresarial. Cualquiera de estas debe estar operando en el marco del Rgimen Fiscal General, tener un historial positivo en el Bur de Crdito y calicar en alguna de las dos categoras descritas a continuacin. Como empresa en marcha, debe acreditar al menos tres aos de operacin y haber completado dos ejercicios scales. Sus ventas anuales tendrn que situarse entre 80.000 y 1,8 millones de dlares, contar con activos jos inferiores a 1,4 millones de dlares y con menos
188
CEPAL
de 100 empleados jos o eventuales. Por su parte, para ser considerada como empresa nueva, debe estar inscrita en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, tener menos de tres aos de antigedad y un mnimo de seis meses en operacin. Adems, se requiere que presenten un plan de negocio, estados nancieros al inicio de la operacin y proyectados. Para capital de trabajo se otorga un crdito simple, destinado a compra de materias primas, insumos, etc. Para activos jos, el crdito es tambin simple y se usa para la adquisicin de maquinaria y equipo, sin que estos bienes pasen a formar parte de la garanta del crdito; adems, pueden haber sido comprados 120 das antes de la disposicin del crdito. Tambin se utiliza para adquisicin o remodelacin de un inmueble. En el caso de las empresas en operacin, el crdito para capital de trabajo se otorga sobre la base de un garante solidario en relacin de uno a uno, con un plazo de hasta 18 meses y por montos que van desde 4.600 hasta 70.000 dlares; para las empresas nuevas las condiciones son similares, excepto que el lmite mximo del crdito se reduce a 38.000 dlares. En el caso del crdito para activos jos, las empresas tanto en operacin como nuevas deben tener como garanta el bien que se adquiri (sin que deba anotarse en el registro pblico) y un obligado solidario en relacin de uno a uno. Los rangos de los prstamos son similares a los destinados a capital de trabajo en ambas categoras de empresas; los plazos pueden llegar hasta 36 meses para las empresas tanto en operacin como nuevas, pero a estas ltimas se les conceden cuatro meses de gracia. Por su parte, las tasas de inters de estos nanciamientos son exibles durante toda la duracin del crdito, aunque la operacin se contrata con una tasa ja garantizada. Para la apertura del crdito se paga un costo de 1,5% del monto solicitado. Respecto de la operacin de este programa, solo hay informacin agregada para el ao 2003, cuando la meta jada era la de los 50 millones que constituan el Fondo.
Cuadro IV.16 OPERACIONES DEL PROGRAMA DE FONDOS DE GARANTA, 2003 2003 Crditos otorgados Recursos entregados 157 45 278 654
Como se indic al comienzo de esta seccin, el programa de Fondos de Garanta tiene una pequea participacin en el total de las operaciones de nanciamiento del FONDESO. Sin embargo, resulta de gran relevancia
189
como parte del proceso para promover el acceso de las pymes a los esquemas formales de nanciamiento y constituye una culminacin lgica en la pirmide de nanciamiento propuesta por el FONDESO. Sin embargo, hay que sealar que conforme a los datos disponibles, el programa no ha tenido todo el dinamismo deseable, ya que no se habra alcanzado todava la meta de 50 millones de pesos jada para el ao 2003.
c) Servicios no nancieros
De acuerdo con lo expuesto, en el modelo del FONDESO los programas de microcrdito y de nanciamiento a la mype y la pyme se articulan con diversos servicios no nancieros, mediante los cuales se busca consolidar los negocios y apoyar a los beneciarios de los programas de crdito del FONDESO. A estos servicios se accede de manera gratuita y su impacto es diferenciado dependiendo de la situacin y la actividad de los beneciarios en la pirmide de los programas de nanciamiento. Entre los servicios no nancieros guran, por una parte, los cursos de capacitacin en temas como Contabilidad bsica, Forma tu microempresa, Cmo mejorar la empresa, El ABC del crdito, Forticacin de las empresas, Mercadotecnia, Manejo de inventarios y Su empresa gana o pierde?, entre otros. Estos cursos tiene una duracin de entre 4 y 10 horas. En forma adicional se ofrecen cursos que se imparten a travs de NAFIN, sociedades cooperativas, etc. En otra lnea de actividad se apoya la comercializacin de los productos y servicios mediante la promocin va Internet, la elaboracin de catlogos impresos y digitales, la organizacin y participacin en ferias, exposiciones, encuentros y foros organizados por el FONDESO, otras instituciones del gobierno del Distrito Federal y cmaras industriales. Con este enfoque, la Direccin General de Abasto, Comercio y Distribucin de la SEDECO, en conjunto con el FONDESO, promueven los productos y servicios de los acreditados y los apoyan en la comercializacin y venta directa por parte del productor. En este conjunto de servicios no nancieros resaltan dos que son particularmente importantes para la promocin de la actividad empresarial: los Centros de Vinculacin Empresarial y el Sistema de Informacin Econmica, Geogrca y Estadstica (SIEGE). El proyecto de Centros de Vinculacin Empresarial (CVE), iniciado el 27 de septiembre del 2001, tiene dos propsitos: constituir una red de centros de atencin para las micro y pequeas empresas como instrumento de fomento econmico, e inducir una cultura empresarial que apunte a elevar su competitividad. Estos centros funcionan en las 16 delegaciones del Distrito Federal y son espacios de atencin integral al empresario en
190
CEPAL
los que este recibe un trato personalizado y obtiene informacin econmica y sobre oportunidades de inversin, asesora y consultora especializada que le permita denir el destino de su negocio. Cada uno de los 17 centros existentes cuenta con equipo de computacin para acceder a informacin de diversos tipos, federal y local. En ellos se brinda orientacin y asesora gratuita a los usuarios sobre programas de fomento, estmulos scales, nanciamiento y trmites para la apertura de negocios; desde sus comienzos han atendido ms de 22.000 consultas.
Cuadro IV.17 ELEMENTOS PARA CARACTERIZAR LOS CENTROS DE VINCULACIN EMPRESARIAL Centros de vinculacin empresarial
Concepto Los Centros de Vinculacin Empresarial (CVE) son espacios de atencin integral ubicados en las delegaciones del Distrito Federal. En ellos el empresario tiene un trato personalizado y obtiene informacin econmica, identicacin de oportunidades de inversin, asesora y consultora especializada que le permite denir el destino de su negocio Propsito Integrar una red de centros de atencin para las micro y pequeas empresas como instrumento de fomento econmico, e inducir una cultura empresarial que tenga por objeto elevar la competitividad de estas unidades econmicas en las 16 delegaciones del Distrito Federal Apoyos: a) Informacin para los empresarios b) Asesora en materia de negocios c) Orientacin en cuanto a trmites y servicios tanto en las dependencias del gobierno del D.F. como en las delegaciones y organismos del gobierno Federal d) Vinculacin de negocios entre empresarios de la misma localidad
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin de la Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO).
Servicios El centro es el medio para transmitir la informacin hacia el destinatario nal, en este caso el micro y pequeo empresario, como parte de la cultura empresarial: 1. Medios informticos 2. Asesora 3. Oportunidades de negocio
Descripcin de la informacin El centro estar dotado con la siguiente informacin: 1. Portales en Internet 2. Bases de Datos 3. Sistema de Informacin Econmica, Geogrca y Estadstica Regional 4. Oportunidades de negocios
191
La dinmica de estos Centros de Vinculacin Empresarial ha sido desigual en las distintas delegaciones polticas, conforme puede observarse en el informe sobre consultas realizadas en el perodo 20022003 (vase el cuadro IV.18).
Cuadro IV.18 ASESORA EN LOS CENTROS DE VINCULACIN EMPRESARIAL, 2002 Y 2003 Delegacin lvaro Obregn Azcapotzalco Benito Jurez Coyoacn Cuajimalpa Cuauhtmoc/ Canacope a Gustavo A. Madero Iztacalco SEDECO Total 21 636 Nmero 3 312 718 967 2 137 672 227 2 720 2 213 Delegacin Iztapalapa Magdalena Contreras Miguel Hidalgo Milpa Alta Tlhuac Tlalpan Venustiano Carranza Xochimilco Nmero 686 1 435 649 949 518 1 296 1 619 1 451 67
Fuente: Secretara de Desarrollo Econmico (SEDECO), III Informe de Gobierno- Septiembre 2002Septiembre 2003.
a
Comenz sus actividades en marzo del 2003.
De estos datos se desprende que, en conjunto, se recibi un promedio de 900 consultas mensuales, lo que parece indicar un movimiento razonable con respecto a los 1.500 crditos entregados a las mypes en el perodo considerado. Sin embargo, resalta la notable diferencia entre las distintas delegaciones en cuanto a nmero de consultas; llama la atencin el caso de lvaro Obregn, que registra 138 consultas mensuales, comparado por ejemplo con las solo 28 que recibe Iztapalapa. Es tambin llamativo el hecho de que no parece haber ninguna correlacin entre el nmero de consultas y el de crditos del programa de la mype canalizados a esas mismas delegaciones, como lo muestra la comparacin entre los cuadros IV.18 y IV.15. Por ejemplo, en el caso de Iztapalapa, que es una de las delegaciones que recibe ms crditos, tambin gura entre las que registran menos consultas. Esto abre interrogantes sobre la naturaleza de las consultas que se realizan y la correlacin que guardan estas con la dinmica local de las mypes que impulsa el programa de crdito a este tipo de empresas.
192
CEPAL
Por su parte el Sistema de Informacin Econmica, Geogrca y Estadstica (SIEGE), ha sido concebido como una herramienta que contribuya a concretar el potencial de inversin en el marco de la estrategia de desarrollo del gobierno del Distrito Federal. El SIEGE funciona bajo una lgica que propicia la eciencia y la coordinacin del proceso interno de toma de decisiones. El sistema proporciona un instrumento tecnolgico que ayuda a encontrar las mejores opciones a quienes pretenden producir, distribuir o comercializar bienes y servicios en el Distrito Federal, as como tambin a quienes ya lo hacen. Cuenta con tres mdulos de informacin econmico, geogrco y estadstico, cada uno de los cuales contiene datos, variables, mapas e indicadores para ser consultados o servir como fuentes de anlisis. El SIEGE est a disposicin de los usuarios en los Centros de Vinculacin Empresarial localizados en las 16 delegaciones polticas en que se divide la ciudad.
d) Lneas de negocios especiales
Entre estos servicios no nancieros interesa destacar como un rea especca la que el propio FONDESO identica como Lneas de Negocios Especiales. Estas se presentan como propuestas de desarrollo estratgico con un gran potencial para la evolucin de las mipymes en la ciudad. Las lneas de negocios comprenden diversas acciones y programas, entre los cuales, para los nes de este estudio, interesa destacar los que se describen a continuacin. En primer lugar cabe referirse a las iniciativas que buscan orientar las compras de las distintas dependencias del gobierno del Distrito Federal hacia las empresas que operan en la ciudad. Para organizar este mercado, el FONDESO ha venido promoviendo la certicacin de las mipymes locales como proveedores del gobierno, de acuerdo con estndares establecidos de calidad. Para potenciar esta poltica se logr que en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico se incorporaran artculos que hicieran posible que las empresas nacionales y locales participaran en condiciones de igualdad en las compras realizadas por el gobierno de la ciudad. Entre estas reglas interesa destacar aquellas en que se dispone que las mipymes tengan una participacin de un 20% en el volumen anual de adquisiciones, arrendamientos y prestaciones de servicios que contrate el gobierno del D.F., en los procedimientos tanto de invitacin restringida como de adjudicacin directa. Este programa tiene enormes posibilidades, dada la magnitud de la demanda que genera el gobierno de la ciudad en los distintos campos de actividad.
193
Un segundo programa muy relevante es el que tiene por propsito organizar cadenas de proveedores entre las mipymes y el Sistema Colectivo de Transporte-Metro, que es una enorme empresa pblica local con demandas igualmente amplias, as como tambin establecer acuerdos similares con la Cmara Nacional de la Industria de Transformacin (CANACINTRA). Todo esto apunta a congurar una red de mipymes proveedoras de bienes y servicios de baja complejidad tecnolgica. Otro programa destacable es el de Jvenes Emprendedores, en cuyo marco se promueven concursos y convenios para impulsar las habilidades emprendedoras que se desarrollan en centros universitarios como el Instituto Politcnico Nacional, la Universidad del Valle de Mxico, los Centros de Capacitacin para el Trabajo Industrial (CECATI), dependientes de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) del gobierno federal, y la UNAM, entre otros. En este plano es especialmente digna de mencin la estrategia de promover actividades de incubacin de empresas mediante concursos convocados conjuntamente con otras instituciones, tema sobre el que se vuelve ms adelante al mostrar casos exitosos surgidos de estas iniciativas.
e) Percepciones de los usuarios del Programa de crditos a las micro y pequeas empresas. Casos exitosos
Como se ha sugerido en los anlisis previos, los programas del FONDESO referidos a la mipyme y su desarrollo estn en proceso de consolidacin, sujetos a diversas tensiones y limitaciones tanto propias como producto de las circunstancias en las que operan, incluido el relativamente breve perodo de tiempo que llevan en operacin. En el entendido de que son programas perfectibles, parece relevante considerar la percepcin que de ellos tienen sus usuarios. Conforme al foco de inters de este estudio, la atencin se centrar en los puntos de vista de un conjunto de destinatarios del programa de crdito a las mypes, considerado aqu como el ms relevante. Para realizar este anlisis se researn los resultados de entrevistas realizadas a 102 personas fsicas o a empresas que actualmente estn operando con un crdito recibido del programa en apoyo de las mypes, partiendo de la informacin sobre 130 casos que proporcion, de manera aleatoria, la direccin de dicho programa del FONDESO. Este conjunto de 102 entidades representa una sptima parte de los crditos otorgados por el programa entre el 2003 y junio del 2004. Las personas o empresas entrevistadas se distribuyen en los sectores de servicios, comercio e industria, segn se muestra en el cuadro IV.19.
194
CEPAL
Cuadro IV.19 DISTIBUCIN DE LOS ENTREVISTADOS SEGN SECTORES DE ACTIVIDAD Servicios Comercio Industria Total 26 53 23 102
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de entrevistas realizadas por el autor.
Como puede observarse, esta distribucin resulta hasta cierto punto sesgada con respecto a la participacin relativa de los sectores en el programa de nanciamiento para la mype (vase el grco IV.13). Esto se debe a que se solicit a la coordinacin del programa que incluyera un nmero signicativo de entidades del sector industrial, con el nimo de conocer la percepcin de estas respecto de los servicios del FONDESO. En este conjunto se incluyen crditos cuyos rangos varan considerablemente, segn se muestra en el cuadro IV.20.
Cuadro IV.20 RANGOS DE LOS CRDITOS ASIGNADOS EN EL CONJUNTO DE LAS 102 ENTIDADES DE LA MUESTRA Habilitacin 218 355 5 200 Refaccionario 186 190 5 560 Monto provisto 281 320 8 400
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de entrevistas realizadas por el autor.
Para realizar estas entrevistas se elabor una gua que comprende 30 preguntas, organizadas en relacin con cuatro grandes temas: la situacin del entrevistado antes de que el FONDESO le otorgara el crdito para mypes; las caractersticas y condiciones del proceso para obtener el crdito; la situacin del entrevistado luego de lograr el crdito solicitado y, nalmente, su percepcin acerca de los servicios no nancieros del FONDESO. Este cuestionario gura en la primera seccin del anexo 2 de este trabajo. La relacin de los datos correspondiente a las 102 personas o empresas entrevistadas se puede ver en la segunda seccin del mismo anexo. Finalmente, las respuestas a las distintas preguntas contenidas en el formulario se tabularon de acuerdo con los cuatro temas considerados. Los resultados se presentan en la tercera seccin del anexo 2.
195
A continuacin se expone un resumen de los resultados de la encuesta. El anlisis de las respuestas al grupo de preguntas referidas a la situacin de los entrevistados antes de obtener el crdito del FONDESO mostr, en primer lugar, que la mayora de los beneciarios llevaba ms de seis meses operando antes de recibir este crdito, y que de ellos una proporcin predominante no haba intentado solicitar crdito alguno antes de hacerlo al FONDESO. Asimismo, los entrevistados sealaron que su principal razn para solicitar el crdito haba sido de orden nanciero; en segundo lugar mencionaron las necesidades de maquinaria y equipo. Sobre el proceso para obtener el crdito, sealaron que lo que les haba llamado la atencin e inducido a solicitar este prstamo haba sido su bajo costo. En su mayora cumplan todos los requerimientos al iniciar el trmite de solicitud y el plazo para que se le otorgara el prstamo fue superior a cuatro semanas en gran parte de los casos. Segn la percepcin de un alto porcentaje de estos usuarios, el servicio ofrecido por el personal del FONDESO fue excelente; entre ellos, el conjunto ms amplio manifest que este era el primer crdito solicitado al programa y que si la oportunidad se presentara, recurriran a l de nuevo. Interrogados sobre su situacin luego de haber obtenido el crdito, la mayora declar que este nanciamiento la haba mejorado. Estos beneciarios estiman que el crdito les fue muy til y una gran proporcin de ellos los us para nes de habilitacin. Respecto de los principales efectos del crdito sobre su actividad econmica sealaron que les permiti ampliar su escala de negocios y mejorar la apariencia de sus locales. En general, los entrevistados manifestaron que sus actividades se centraban en el mercado de la ciudad, siendo muy pocos los que operaban en el mercado nacional y menos an en los del exterior. Interrogados sobre que tipo de apoyos necesitaran para mejorar su negocio, la mayora respondi que los crditos a bajo inters eran la ayuda ms relevante. En general sealaron que lo que impeda que el apoyo nanciero tuviera un mayor impacto para su empresa era el bajo dinamismo de los mercados en los que operan, ya que el crdito no poda compensar la falta de demanda. En lo que respecta a los servicios no nancieros, las entrevistas arrojaron resultados muy desfavorables. En general, conocen muy poco esos servicios y creen que fueron poco decisivos en la evolucin de sus empresas. En su mayora ignoran la existencia del SIEGE, y declaran no haber participado en los cursos ofrecidos por el FONDESO, as como tampoco en otros tipos de apoyos a la mype para mejorar sus negocios. Un dato complementario es que un grupo de ms 10 entidades dentro de esta muestra est operando con estos crditos por segunda o tercera vez, y que recurren para ello a una combinacin entre crditos refaccionarios y de habilitacin. Asimismo, en el mbito de las observaciones y comentarios
196
CEPAL
fuera del cuestionario formal, en la mayora de los casos se encontr una disposicin muy favorable ante la entrevista, as como un marcado inters en saber ms sobre las actividades del FONDESO y la SEDECO. Asimismo, pudo percibirse la enorme vulnerabilidad de estos usuarios de crdito cuando se trata de personas fsicas, segn se reeja en diversas historias: imposibilidad de cumplir con los pagos por problemas de salud de un familiar, o interrupcin de la relacin con el FONDESO porque quien la haba establecido era un hijo que ahora migr a Estados Unidos, por citar algunos ejemplos. En esta pequea muestra tambin se detect que el programa de crditos para la mype est dando oportunidades de ocupacin a adultos mayores, que estn en condiciones de trabajar, pero ya no encuentran empleo en los mercados formales. En este conjunto de entrevistados los resultados muestran que el nanciamiento otorgado les permiti lograr mayores escalas de operacin o contratar ms personal, pero en general tuvo poco impacto en el sentido de un crecimiento hacia otra escala de negocios. En relacin con esto, un rasgo distintivo detectado en la mayora de los entrevistados es que su autoimagen no es la de ser un empresario o de tener una empresa. En general, se perciben como gente que tiene un negocio, sin asignar a esto el rango de una actividad empresarial o ubicarse en la perspectiva de llegar a establecer un proyecto de ese tipo. Solo unos pocos jvenes ven sus actividades presentes con un enfoque de expansin y crecimiento sostenidos. En lnea con esto, en el conjunto entrevistado solo se encontraron dos empresas formalmente constituidas como sociedades annimas. En cambio, los proyectos con Jvenes Emprendedores apoyados por el FONDESO conjuntamente con el Instituto Politcnico Nacional (IPN) en su programa Centro de Incubacin de Empresas de Base Tecnolgica, parece estar arrojando resultados que impulsaran una dinmica de desarrollo empresarial ms importante. En general, en este programa de incubadoras se estimulan proyectos innovadores y se dota a los participantes de habilitacin y aptitudes para poner en prctica una actividad empresarial formal, lo que potencia sus posibilidades de xito. Durante el 2003, el FONDESO asign a jvenes emprendedores 100 crditos por montos que iban desde 5.000 hasta 300.000 pesos. De estos se entregaron ya cuatro crditos, por un total de 615.000 pesos, para proyectos desarrollados en el IPN y en la Fundacin Jvenes Empresarios por Mxico AC (JEMAC). Estos crditos se asignan a una tasa preferencial del 12%, con un plazo de 48 meses para pagarlos. Los proyectos apoyados fueron los siguientes: Proyecto Empresarial Editorial Hipermedio, de la empresa Competenza Disegno, que solicit un crdito refaccionario. Dado lo innovador de la propuesta, tuvo buen mercado y lograron pagar el crdito en el curso del 2003. El segundo proyecto, denominado Linea Herport, consista en producir un gel jador para el cabello con
197
caractersticas especiales para ser usado en discotecas. Un tercer proyecto, Soluciones Trmicas Sotermick, tena la nalidad de fabricar bancos de prueba para inyectores automotrices. El cuarto era Bioteclin, que elabora reactivos para uso en diagnsticos in vitro que se utilizan para anlisis clnicos en estudios sobre coagulacin de la sangre. Este proyecto implica el desarrollo de capacidades complejas tanto administrativas como nancieras y tcnicas, temas en los que ha sido asesorado por el IPN, para poder cubrir etapas que van desde la obtencin de materias primas hasta su comercializacin. Actualmente trabajan en la obtencin de los permisos de salubridad en el pas y en Holanda, cumpliendo normas internacionales y controles de calidad competitivos. Los restantes crditos del total de los 100 autorizados estn esperando que termine el proceso de incubacin de los proyectos en el IPN.
E.
Conclusiones
El estudio sobre las caractersticas, experiencias y desafos del Fondo de Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico en sus dos aos de existencia permite extraer algunas conclusiones relevantes, as como sugerir elementos de poltica derivados de este anlisis que podran potenciar los logros ya obtenidos. En primer lugar, cabe resaltar el concepto bajo el cual se implementa este Fondo, dado que aporta a la experiencia nacional enfoques alternativos para enfrentar las graves carencias econmicas y sociales de amplios sectores de la poblacin. Por una parte, ofrece una perspectiva que va ms all del asistencialismo y que orienta la solucin con un enfoque de desarrollo econmico. Por la otra, recupera positivamente el papel que pueden cumplir los gobiernos locales en el uso de herramientas como el nanciamiento en el contexto de sus polticas para combatir la pobreza, asumiendo a las mipymes como unidades bsicas para construir un tejido socioeconmico local slido. El concepto de articular matricialmente servicios nancieros piramidales con niveles de complejidad creciente, junto con servicios no nancieros de diversos tipos, coincide con las direcciones en que van las propuestas de desarrollo local ms progresistas impulsadas en diversas partes del mundo, y apunta a un camino complejo, pero potente, para alcanzar las metas de atender las carencias sociales en una forma econmicamente sostenible. Sin embargo, es evidente que tanto las condiciones que crea el nuevo orden econmico nacional como la magnitud de los problemas que enfrenta Mxico, D.F. hacen que los desafos implcitos en la aplicacin de este modelo de fondo de desarrollo sean enormes.
198
CEPAL
La estructuracin del Fondo con una amplia base en el programa de microcrditos para autoempleo es explicable por la extraordinaria demanda que surge de la poblacin que busca atender necesidades urgentes de subsistencia. Pero la limitacin de los recursos hace que el alcance de los restantes programa de nanciamiento, as como el tejido de servicios no nancieros que los atraviesa, sea muy reducido, por lo que deben ser considerados ms como proyectos de demostracin que como herramientas que puedan generar impactos de amplio espectro en la poblacin objetivo. Junto con esto, tambin se debe indicar que las persistentes condiciones desfavorables de la economa nacional desde el 2002 en adelante han sido un factor que atenta contra los efectos de la aplicacin de un enfoque socioeconmico de accin como el del FONDESO, ya que la situacin que se busca mejorar est deteriorndose continuamente. Por consiguiente, para desarrollar las potencialidades contenidas en el concepto del FONDESO, en el sentido de poner en marcha procesos de desarrollo local con base econmica propia, parece que se necesitara una conjuncin favorable entre una dinmica econmica expansiva y una mayor asignacin de recursos nancieros, humanos y tcnicos al FONDESO para hacer posible que este cumpla de manera adecuada y con mayor alcance la enorme cantidad de tareas a las que se enfrenta. Sin embargo, incluso con su actual conguracin hay acciones que sera posible realizar y que podran potenciar y fortalecer el impacto de los programas del FONDESO. En primer lugar, la experiencia del propio Fondo muestra las situaciones diferenciadas a las que conducen los mecanismos de asignacin de recursos guiados por la dinmica de la demanda, ya que se conrma que con ello se solucionan necesidades de los beneciarios, pero al mismo tiempo se logran pocos efectos multiplicadores en trminos de impacto econmico y encadenamientos productivos sociales. En este sentido, los esfuerzos por orientar selectivamente la aplicacin de parte de los recursos disponibles, como lo sugieren las Lneas Especiales de Negocios, parece un rumbo muy prometedor, en tanto concreta apoyo con ms calidad econmica y, al mismo tiempo, promueve la construccin del tejido institucional de redes locales, que son esenciales para desencadenar cualquier proceso de desarrollo. No son claras las perspectivas de este enfoque dentro de la proyeccin sexenal del programa, ya que segn lo informado en el horizonte nanciero de los prximos dos aos se producir una reduccin relativa de los montos asignados para el nanciamiento de las mypes. En consecuencia, debera reexionarse cuidadosamente acerca de la conveniencia de aplicar una poltica de oferta ms selectiva con el n de maximizar el alcance de los resultados que se puedan lograr con dichos fondos.
199
En segundo lugar, respecto de la sostenibilidad del Fondo con los recursos generados por la rotacin de los prstamos, parecera que esto crea desafos mayores institucionales y tcnicos que debern ser atendidos para lograr la concrecin del modelo de banco social que est en la base del proyecto. Como ya se seal, para lograr esa sostenibilidad en el tiempo, el Fondo deber consolidar su conguracin institucional de modo que le permita obtener, de manera continua, recursos frescos distintos de los provenientes de la fuente presupuestaria. Esto supone asumir una gura legal que lo habilite para captar fondos por las distintas vas posibles, tales como donaciones, alianzas o el mercado. Pero tambin requerira adoptar modalidades tcnicas de operacin que abonaran aquel camino, lo que signica proveer los elementos de gestin y anlisis que hagan posible conocer y evaluar la sostenibilidad de los proyectos desde el punto de vista tcnico y nanciero. Principalmente, el establecimiento de sistemas de gestin con herramientas de planeamiento ms estructuradas para el desarrollo de los proyectos y la construccin de indicadores nancieros de desempeo ms detallados para el seguimiento y evaluacin de las metas, pareceran ser requerimientos de organizacin que convendra atender para allanar el camino hacia el deseable objetivo de preservar la continuidad de este modelo de banca social.
200
CEPAL
Bibliografa
Aoki, Masahiko y otros (comps.) (2000), El papel del gobierno en el desarrollo econmico del Asia Oriental, serie Lecturas, N 91, Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica. Bianchi, Patricio y Lee M. Miller (1999), Innovacin y territorio, Mxico, D.F., Editorial Jus. CAF (Corporacin Andina de Fomento) (2004), Anlisis comparativo de entidades micronancieras, Caracas, Vicepresidencia de Industria y Sistemas Financieros, indito. CONAPO (Consejo Nacional de Poblacin) (2004), Carpeta informativa, Mxico, D.F., indito. FONDESO (Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico) (2002), Los grandes proyectos de los pequeos empresarios en la ciudad de la Esperanza, Mxico, D.F., Gobierno del Distrito Federal, indito. Garrido, Celso (2004), Desarrollo econmico y procesos de nanciamiento en Mxico, Mxico, D.F., Siglo XXI Editores. ______ (2003), Mxicos nancial system and economic development, Confronting Development, K. Middlebrook y E. Zepeda, Stanford University Press. ______ (2002), Las pequeas y medianas empresas manufactureras en Mxico, Pequeas y medianas empresas industriales en Amrica Latina y el Caribe, Wilson Pres y Giovanni Stumpo (coords.), Mxico, D.F., Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Siglo XXI Editores. Garrido, Celso y otros (1991), Mercado de valores. Crisis y nuevos circuitos nancieros en Mxico (1970-1990), Mxico, D.F., Universidad Autnoma Metropolitana (UAM). McKinnon, Ronald (1976), Dinero y capital en el desarrollo econmico, Mxico, D.F., Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA). Microcredit Summit E-news (2003), Honorable Eminencia Vicente Fox Quesada, Presidente de Mxico, vol. 1, N 1 [en lnea] marzo <http://www. microcreditsummit.org/spanish/enews/2003-03_sp_presfox.html>. NAFIN (Nacional Financiera) (2003), Programa de garantas, sptimo Foro Iberoamericano de sistemas de garanta y nanciamiento para las micro, pequeas y medianas empresas (Buenos Aires, 21 al 24 de octubre). Ruiz, Clemente y otros (2005), Estudio sobre los crditos para autoempleo de FONDESO, Mxico, D.F., Universidad Autnoma Metropolitana (UAM)/ Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de Mxico (FONDESO), indito. SEDESOL (Secretara del Desarrollo Social) (2001), Programa de poblacin del DF 2001- 2006, Mxico, D.F., Gobierno del Distrito Federal. Stiglitz, Joseph y Bruce G. Greenwald (1993), Financial market imperfections and business cycle, Quarterly Journal of Economics, vol. 108, N 1, febrero. Von Pischke, J.D. (1991), Finance at the Frontier, Washington, D.C., Banco Mundial.
201
Anexo 1
FONDO PARA EL DESARROLLO SOCIAL (FONDESO) DE LA CIUDAD DE MXICO GUA PARA ELABORAR UN PLAN DE NEGOCIOS PARA LOS CLIENTES
Aspectos generales Evaluacin y justicacin de la idea, fuerzas, debilidades, oportunidades y amenazas de la empresa, descripcin de la misma, sus objetivos y misin.
Estudio Tcnico Ubicacin y tamao de la empresa, distribucin del espacio, maquinaria y equipo necesario, materias primas, proceso operativo y denicin de tareas.
Diseo organizacional Perles y puestos del personal, organigrama de la empresa y asignacin de tareas por puestos.
Mercado y competencia Encuestas a la gente con respecto al producto o servicio, diseo de encuesta, anexo de encuestas realizadas, conclusiones y nicho de mercado.
Estrategia de ventas Distribucin, puntos de venta, promocin y publicidad.
Anlisis de la competencia Caractersticas de los competidores y ventajas competitivas.
Costos Tabla de costos y precio de venta.
Inversin Inversin inicial, capital de trabajo, fuentes de nanciamiento y denicin de mnimo de ventas mensuales.
Imagen corporativa Logotipo y aplicaciones.
202
CEPAL
Anexo 2
ENTREVISTA A PERSONAS FSICAS O MORALES QUE SON USUARIAS DEL PROGRAMA DE CRDITO PARA LAS PEQUEAS Y MEDIANAS EMPRESAS DEL FONDO PARA EL DESARROLLO SOCIAL (FONDESO) DE LA CIUDAD DE MXICO I. Formulario de la entrevista realizada a una muestra aleatoria de beneciarios del programa de crdito para las pequeas y medianas empresas del FONDESO (CEPAL-Universidad Autnoma Metropolitana)
PERFIL DE LA EMPRESA Empresa ____________________________________________ Fsica ( Sector Industrial ( ) Comercial ( ) Servicios ( ) ) Moral ( )
Giro de la empresa ________________________________________________________________ Numero de empleados_____________________________________________________________ Relacin laboral: Familiares______ Empleados Directos______ Empleados Indirectos______ Fecha de fundacin _______________________________ Fecha de levantamiento ___________________________
ANTES DE SER OTORGADO EL CRDITO MYPE 1. La empresa estaba iniciando o ya exista desde hace tiempo antes de solicitar el crdito mype del FONDESO? Iniciando con menos de 6 meses ( Operando con ms de 6 meses 2. ( ) )
Antes de solicitar el crdito mype del FONDESO, haba intentado solicitar algn otro crdito en otra institucin? Si ( ) ) Familiares ( ) Otra fuente ( )
En una institucin nanciera ( No ( 3. )
Cmo se inform del programa de mype del Fondo de Desarrollo Social del Distrito Federal? Por algn medio de difusin Por algn vecino o familiar Por informacin del gobierno del D.F. ( ) ( ) Si ( ) ( )
4.
Contaba con experiencia en su giro de negocios cuando decidi solicitar el crdito mype al FONDESO? Si ( ) )
No (
203
5.
Qu problemas presentaba el negocio antes de recibir el crdito del FONDESO? Financieros Tcnicos Administrativos Fiscales Legales Otro ( ( ( ( ( ( ) ) ) ) ) ) )
Maquinaria y equipo (
PROCESO DE ACCESO AL CRDITO 6. Por qu razn le llam la atencin el crdito mype del FONDESO? Bajo costo del crdito Necesidad urgente de crdito Otra razn 7. ( ( ( ) ) ) ) Posibilidad de acceder a fondos (
Al momento de solicitar el crdito reuna todos los requisitos solicitados por el FONDESO? Si todos Solo algunos No ninguno ( ( ( ) ) )
8.
Cunto tiempo se demor el FONDESO para que se le otorgara el crdito mype? 2 semanas 4 semanas Ms de 4 semanas ( ( ( ) ) )
9.
Cmo estuvo el servicio por parte del FONDESO para que le otorgaran el crdito mype? Excelente ( Bueno Regular Malo ( ( ( ) ) ) )
10.
Ha solicitado varias veces el crdito mype del FONDESO? No ( ) ) ) pase a la 11 Dos veces ( Tres veces (
11.
Volvera a solicitar el crdito mype del FONDESO? Si ( ) ) No (
204
CEPAL
DESPUS DE OBTENER EL CRDITO MYPE 12. En comparacin con el momento de la solicitud de crdito al FONDESO la situacin de la empresa es: Mejor ( Igual ( Peor ( 13. ) ) pase a la 13 ) pase a la 13
En caso de que en la empresa no se vean mejoras o no haya progresado, podra explicar los motivos: La demanda baj Dicultad para aumentar los clientes Baja rentabilidad Intereses muy altos Problemas de gestin de la empresa Otros motivos ( ( ( ( ( ( ) ) ) ) ) )
14.
El crdito de mype del FONDESO fue realmente til? Mucho Poco Nada ( ( ( ) ) )
15.
Con que nalidad y para que utiliz el crdito mype del FONDESO? Para abrir un nuevo negocio Para habilitacin o avo Para crdito refaccionario Otra ( ( ( ( ) ) ) )
16.
Qu cambi en su empresa a partir de la obtencin del crdito mype del FONDESO? Su produccin Su demanda Su escala de negocios Su proyeccin Su apariencia Nada ( ( ( ( ( ( ) ) ) ) ) )
17.
Los problemas que enfrenta su empresa actualmente son los mismos o son diferentes a los que tena antes de la obtencin del crdito en el FONDESO? Los mismos Diferentes ( ( ) )
Cmo cuales?_____________________________________ 18. Usted participa en alguna cadena de proveedores, ferias comerciales locales, nacionales etc.? Si ( ) ) en cuales?____________________________________________ No (
205
19.
Su empresa vende solo al mercado local, mercado nacional o exporta sus productos? Mercado local Mercado nacional Exporta ( ( ( ) ) )
20.
Se ha beneciado o mantiene contacto con otras instituciones de apoyo a las micro y pequeas empresas, tales como: Programas delegacionales NAFIN SEDECO del gobierno del D.F. Contacto PYME de Secretara de Economa BANCOMEX Asociaciones empresariales ONG Otras ( ( ( ( ( ( ( ( ) ) ) ) ) ) ) )
21.
Qu tipo de apoyo necesitara actualmente para mejorar su negocio? Informacin Asistencia tcnica Capacitacin Contactos comerciales e institucionales Crditos con interese bajos Asistencia legal Otros ( ( ( ( ( ( ( ) ) ) ) ) ) )
SERVICIOS NO FINANCIEROS 22. Usted conoce todos los servicios que ofrece la SEDECO del gobierno del Distrito Federal para su empresa? Si todos Solo los del programa mype... Algunos 23. ( ( ( ) ) )
Usted considera que las condiciones generales de su empresa han mejorado gracias a los servicios no nancieros que ofrece el FONDESO? Mucho Poco Nada ( ( ( ) ) )
24.
Conoce usted los servicios no nancieros que ofrece el FONDESO? Si ( ) ) pase a la 26
No (
206
CEPAL
25.
Usted se ha relacionado con otros clientes o proveedores gracias a los servicios no nancieros que otorga el FONDESO? Si ( ) )
No ( 26.
Conoce usted el SIEGE y los Centros de Vinculacin empresarial? Si ( ) ) pase a la 28
No ( 27.
Usted ha utilizado informacin proporcionada por el SIEGE y los Centros de Vinculacin Empresarial? Siempre En ocasiones Nunca ( ( ( ) ) )
28.
Usted ha tomado cursos de capacitacin o asesora para la comercializacin de sus productos? Si, solo en el FONDESO Si, en otra institucin a parte del FONDESO No ( ( ( ) ) )
29.
Usted ha participado en otro tipo de apoyos para micros y pequeas empresas con el n de hacer crecer y mejorar su empresa? Si No ( ( ) )
30.
Qu otro producto le gustara que ofreciera el FONDESO? Grupos de ahorro Empeo Ahorro Seguro medico popular Seguros ( ( ( ( ( ) ) ) ) )
GRACIAS POR SU INFORMACIN
II. Tabulacin de los resultados obtenidos
A.
Opciones Iniciando con menos de seis meses 17 S Familiares En una institucin nanciera 16 Por algn vecino o familiar 31 No 8 Tcnicos 1 1 Administrativos Fiscales 0 Legales 0 Maquinaria y equipo 35 54 Por informacin del gobierno del D.F. 3 1 81 Otra fuente No 83 Operando con ms de seis meses
ANTES DE SER OTORGADO EL CRDITO MYPE
No
Pregunta
La empresa se estaba iniciando o ya exista desde hace tiempo antes de solicitar el crdito mype del FONDESO?
Antes de solicitar el crdito mype del FONDESO, haba intentado solicitar algn crdito en otra institucin? 5 Por algn medio de difusin 20 S 93 Financieros 84
Cmo se inform sobre el programa de crdito para la mype del FONDESO?
Contaba con experiencia en su giro de negocios cuando decidi solicitar el crdito mype al FONDESO?
Qu problemas presentaba el negocio antes de recibir el crdito del FONDESO?
Otros 8
207
B. DURANTE EL PROCESO DE ACCESO AL CRDITO

Opciones Bajo costo del crdito Necesidad urgente de crdito 29 No 1 Ms de cuatro semanas 66 Regular Malo 9 67 Si 83 Dos semanas 6 Excelente Bueno 28 Cuatro semanas 17 Solo algunos 31 Posibilidad de acceder a fondos Otra razn
208
No
Pregunta
Por qu razn le llam la atencin el crdito mype del FONDESO?
Al momento de solicitar el crdito reuna todos los requisitos solicitados por el FONDESO?
Cunto tiempo se demor el FONDESO en otorgarle el crdito mype?
Cmo estuvo el servicio por parte del FONDESO para que le otorgaran el crdito mype? 55 No (pase a la 11) Dos veces 42 3 Tres veces
10
Ha solicitado varias veces el crdito mype del FONDESO? 86 Si 92 7 No 13 1
11
Volvera a solicitar el crdito mype del FONDESO?
CEPAL
C. DESPUS DE OBTENER EL CRDITO MYPE

Igual (pase a la 13) 11 4 Baja rentabilidad Otros motivos 10 1 Nada 0 Para crdito refaccionario 32 Su escala de negocios 49 Cuales? 7 29 40 Su proyeccin Su apariencia 13 Nada 0 Otra 0 0 Intereses muy altos Problemas de gestin de la empresa Dicultad para aumentar la clientela 3 Poco 9 Para habilitacin o avo 56 Su demanda 33 Diferentes 64 No 81 Mercado nacional 18 2 SEDECO del gobierno del D.F. 2 Capacitacin Contacto PYME de la Secretara de Economa 2 Contactos comerciales e institucionales 22 24 BANCOMEX Asociaciones empresariales 3 Crditos con interese bajos 57 0 Asistencia legal 4 ONG Otras NAFIN Exporta Peor (pase a la 13
No
Pregunta
Opciones
12
En comparacin con el momento de la solicitud de crdito al FONDESO la situacin de la empresa es:
Mejor
86
13
En caso de que en la empresa no se vean mejoras o no haya progresado, podra explicar los motivos?
La demanda baj
14
El crdito de mype del FONDESO fue realmente til?
Mucho
90
15
Con que nalidad utiliz el crdito mype del FONDESO?
Para abrir un nuevo negocio
10
16
Qu cambi en su empresa a partir de la obtencin del crdito mype del FONDESO?
Su produccin
33
17
Los mismos
Los problemas que enfrenta su empresa actualmente son los mismos o son diferentes a los que tena antes de la obtencin del crdito en el FONDESO?
30
18
Si
Usted participa en alguna cadena de proveedores, ferias comerciales locales, nacionales, etc.?
19
19
Mercado local
Su empresa vende solo al mercado local, mercado nacional o exporta sus productos?
81
20
Se ha beneciado o mantiene contacto con otras instituciones de apoyo a las micro y pequeas empresas? 0 Asistencia tcnica
Programas delegacionales
8 Otros
77
21
Qu tipo de apoyo necesitara actualmente para mejorar su negocio? 11
Informacin
209
11
14
D. SERVICIOS NO FINANCIEROS
Opciones Si todos 4 Mucho 18 Si 6 Si 4 Si 7 Siempre 1 Si, solo en el FONDESO 18 Si 6 Grupos de ahorro 20 95 Empeo 4 Ahorro 23 Seguro medico popular 44 Seguros 39 11 No 23 Si, en otra institucin adems del FONDESO No 1 3 En ocasiones Nunca 93 No ( pase a la 28) 9 1 No 5 2 3 No ( ) pase a la 26 81 00 Poco Nada 6 24 67 Solo los del programa mype Algunos
210
No
Pregunta
22
Usted conoce todos los servicios que ofrece la SEDECO del gobierno del Distrito Federal para su empresa?
23
Usted conoce todos los servicios que oUsted considera que las condiciones generales de su empresa han mejorado gracias a los servicios no nancieros que ofrece el FONDESO?
24
Conoce usted los servicios no nancieros que ofrece el FONDESO?
25
Usted se ha relacionado con otros clientes o proveedores gracias a los servicios no nancieros que ofrece el FONDESO?
26
Conoce usted el SIEGE y los Centros de vinculacin empresarial?
27
Ha utilizado usted informacin proporcionada por el SIEGE y los Centros de vinculacin empresarial?
28
Ha tomado usted cursos de capacitacin o asesora para la comercializacin de sus productos?
56
29
Ha participado usted en otros tipos de apoyos para micros y pequeas empresas con el n de hacer crecer y mejorar su empresa?
30
Qu otro producto le gustara que ofreciera el FONDESO?
CEPAL
211
Captulo V
Anlisis comparativo de los modelos de crdito
Paola Foschiatto y Giovanni Stumpo
A.
Introduccin1
A lo largo de la ltima dcada se ha incrementado el inters de las instituciones pblicas en incorporar el microcrdito como instrumento de lucha contra la pobreza y de dinamizacin de los circuitos econmicos basados en empresas de menor tamao relativo. Este hecho est relacionado, en parte, con el xito obtenido por programas que surgieron de iniciativas privadas (muchas veces asociadas a las experiencias ms conocidas, como el Banco Grameen y el Banco Solidario (Bancosol) de Bolivia), y tambin con la atencin que han ido prestando al microcrdito los organismos internacionales y de cooperacin. Ya a partir de la Cumbre sobre Microcrdito (Washington, D.C., 1997), se reconoci la importancia de este instrumento para dinamizar la produccin de las microempresas. En esa oportunidad, la novedad fue que se incorporara el microcrdito como un instrumento de cooperacin internacional para generar proyectos cuyos beneciarios llegaran a ser los actores de su propio destino.
Los autores agradecen los valiosos comentarios de Joo Carlos Ferraz y Raquel Szalachman.
212
CEPAL
En la regin existen varios programas nacionales en marcha y muchos de ellos fueron creados a lo largo de los aos noventa. Entre otros, cabe mencionar el Fondo Fiduciario de Capital Social (FONCAP), establecido en Argentina en 1997; el Programa de Crdito Productivo Popular (PCPP), ejecutado en Brasil por el Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) a partir de 1996; y el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) de Mxico, que inici sus operaciones en el 2001. Sin embargo, las acciones pblicas emprendidas a nivel local, esencialmente por las municipalidades, son an incipientes en la regin y la informacin sobre tales esfuerzos se encuentra bastante dispersa y poco sistematizada. Las experiencias surgidas por iniciativa del sector privado a lo largo de los ltimos 20 aos muestran no solamente que las microempresas pueden ser sujetos de crdito nancieramente conables, sino que al darles acceso al crdito se obtienen buenos resultados desde el punto de vista bancario. Al mismo tiempo, no hay que olvidar que en el caso de las unidades productivas de menor tamao relativo, el acceso al crdito es solo uno de los desafos que estas empresas deben enfrentar. Muchas investigaciones han puesto en evidencia el conjunto de problemas que obstaculiza el desarrollo de las micro y pequeas empresas (mypes) (Pres y Stumpo, 2002). Entre ellos hay que mencionar las dicultades para conseguir recursos humanos adecuados a sus necesidades, acceder a los mercados de tecnologa, recibir asistencia tcnica y generar proyectos asociativos (Pres y Stumpo, 2002). De esta situacin surge la necesidad de emprender acciones encaminadas a solucionar ese conjunto de problemas que afecta a las mypes e incluir en dichas iniciativas medidas que faciliten el acceso a los mercados nancieros en un contexto ms amplio de programas integrados que apunten a valorizar los recursos econmicos y sociales de cada territorio. En el cuadro V.1 se han resumido algunas caractersticas relevantes de los casos considerados, las que se utilizarn para analizar las ventajas y los puntos crticos de los programas municipales de microcrdito. Los programas considerados son el Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) del Gobierno de la ciudad de Buenos Aires; la Instituio Comunitaria de Crdito Blumenau Solidariedade (Blusol), de Blumenau en Brasil; el Fondo de Desarrollo Social (FONDESO) del Gobierno del Distrito Federal de Mxico; el Banco Social Moreno de la Municipalidad de Moreno (que pertenece al Gran Buenos Aires) en Argentina, y el programa de crdito de la Municipalidad de General Pico, tambin en Argentina.
Cuadro V.1 CARACTERSTICAS DE LAS EXPERIENCIAS CONSIDERADAS

Blusol Fondo para el Desarrollo Social (FONDESO) Banco Social MORENO Programa de crdito de la Municipalidad General Pico
Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM)
Argentina Fomento de microempresas entre la poblacin de bajos ingresos Las mypes existentes y estables Crdito 4 300 dlares 3,9% mensual Banco con participacin pblica Autonanciamiento SI 1 610 Banco social 18%24% anual 3 000 dlares Crdito con capacitacin Crdito 500 dlares 0% Lnea de crdito Microempresas de subsistencia y las mypes ms dinmicas Microempresas de subsistencia Inclusin social y desarrollo empresarial Inclusin social
Brasil
Mxico
Argentina
Argentina Acceso de las mypes al nanciamiento
Objetivo del programa
Desarrollo empresarial
Poblacin objetivo
Las mypes ms dinmicas
Las mypes existentes y estables Crdito 25 000 dlares 11% anual Lnea de crdito de la Municipalidad
Modalidad de operacin
Servicios integrados
Monto mximo
6 000 dlares
Tasa de inters
0%
Organizacin
Centro integrado de asistencia tcnica y crdito
Financiamiento
Presupuesto municipal
Presupuesto municipal PARCIAL 510
Mixto (pblico-privado) NO 625
Presupuesto municipal NO 25
Sostenibilidad nanciera
NO
Nmero de crditos otorgados por ao
243
Fuente: Elaboracin propia.
213
214
CEPAL
Las experiencias municipales estudiadas presentan muy diversos objetivos, estructuras organizativas, modalidades de intervencin y niveles de participacin de la institucin pblica local. El objetivo de este trabajo es analizar las distintas modalidades adoptadas por los gobiernos municipales para introducir el microcrdito en sus polticas de apoyo a las mypes, con vistas a reexionar sobre las fortalezas y debilidades que presentan las experiencias estudiadas y, sobre esa base, procurar aportar elementos que puedan ser tomados en consideracin al denir estrategias para la dinamizacin del tejido productivo local. Con este n se denirn tres conjuntos de elementos que sern analizados en las secciones siguientes del estudio: el entorno socioproductivo de cada localidad y su relacin con los objetivos estratgicos que se busca lograr a travs del programa de microcrdito; las modalidades de operacin, y la sostenibilidad del programa.
B.
Entorno y objetivos estratgicos
Las caractersticas especcas del entorno productivo y las necesidades del grupo objetivo constituyen factores clave para disear cualquier iniciativa poltica de desarrollo local. El conocimiento profundo de la situacin socioeconmica y de la estructura productiva territorial es imprescindible para la denicin tanto de los objetivos estratgicos como de las herramientas necesarias para alcanzarlos. Hay que recordar que, como las polticas de desarrollo local buscan responder a las necesidades territoriales va la potenciacin de los recursos existentes, los programas de crdito deben orientarse y adaptarse segn las especicidades de cada entorno, para que as puedan constituir un efectivo y ecaz instrumento de desarrollo local. En este sentido, la relacin existente entre el objetivo estratgico y las caractersticas del entorno es el punto de partida para el anlisis de los casos considerados. Como se puede observar en el cuadro V.1, existe una serie de posibles objetivos estratgicos hacia los cuales se dirigen los programas de microcrdito; entre ellos guran, por ejemplo, la creacin y la consolidacin del empleo, la implementacin de incentivos para hacer surgir nuevos emprendimientos, el fomento del espritu empresarial y la consecucin de un mayor grado de inclusin social. Adems, la posibilidad de combinar distintas categoras de objetivos permite alcanzar un mayor grado de correspondencia entre la metodologa de crdito denida y el entorno en el que esta se pone en prctica.
215
En el caso del Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM), el objetivo estratgico principal es la oferta de un servicio integrado que responda a las diferentes necesidades del sector microempresarial. Adems, dentro de ese marco de referencia, el CAM pone nfasis en una nalidad ulterior: el ofrecimiento de apoyo nanciero para crear nuevos emprendimientos e impulsar microempresas dinmicas con elevado potencial de crecimiento. En esa forma, a travs de las distintas actividades, se busca promover el desarrollo del espritu empresarial, la generacin de nuevos empleos y el aumento de la productividad de las microempresas. Para denir tales prioridades se tom en cuenta el entorno territorial socioeconmico de la Capital Federal y el mercado micronanciero local, que no ofreca crdito para la puesta en marcha de nuevos emprendimientos ni para el sector productivo ms dinmico de las mypes. Sin embargo, hay que recordar que a partir de julio del 2001, debido a la grave crisis econmica que sufri Argentina y a la consiguiente situacin de emergencia social provocada, el programa cambi parcialmente su enfoque, adaptndose al nuevo contexto, lo que implic abrir un mayor espacio para brindar apoyo a los microemprendimientos de subsistencia (Bercovich, 2004). Se dedic entonces una mayor atencin a los proyectos de este tipo y se exibilizaron los criterios de evaluacin y aprobacin. Si se considera la experiencia del Banco Social Moreno se observa que, a diferencia del CAM, los objetivos estratgicos se concentran en la provisin de apoyo nanciero a las empresas de autoempleo y subsistencia, as como en el logro de una mayor inclusin social de los grupos marginados. Dichos objetivos reejan tambin la especca situacin socioeconmica territorial del partido de Moreno, caracterizada por niveles de pobreza y desempleo muy elevados y por un bajo grado de escolarizacin.2 En este sentido, el entorno socioeconmico de Moreno y el momento en el cual se decidi crear el programa3 han inuenciado la denicin misma de sus objetivos (vase el cuadro V.2).
El partido de Moreno est situado geogrcamente a 37 km al oeste de Buenos Aires y en el 2001 su poblacin era de aproximadamente 380.000 habitantes (INDEC, 2002). Es uno de los partidos que registran las tasas del desempleo ms altas de Argentina: en 1996 alcanzaba a un 37% y se estima que subi a un 45% en el 2004. Segn la informacin disponible, alrededor del 30% de la poblacin presentara necesidades bsicas insatisfechas (IDEB, 2002). El Banco Social Moreno fue creado a principios del 2001 y los primeros crditos se otorgaron en agosto del 2001, es decir , en un momento en el que la situacin econmica era particularmente negativa en Argentina.
216
CEPAL
Cuadro V.2 LOS OBJETIVOS POLTICOS DE LOS PROGRAMAS DE MICROCRDITO DEBEN ORIENTARSE SEGN LAS NECESIDADES Y POTENCIALES DEL ENTORNO
CAM Buenos Aires
Importante peso de las mypes en la estructura econmica Espritu empresarial considerable y alto nivel de educacin y cultura Programas de microcrdito dirigidos solamente a los segmentos ms marginados
Banco Social Moreno

Gran predominio de microempresas de autoempleo y subsistencia Alto desempleo y problemas con la integracin derivados de diferencias sociales y culturales Usureros como nicos actores en el mercado microfinanciero accesible a las microempresas de autoempleo y subsistencia
Falta de asistencia en general y de apoyo fianciero en particular, sobre todo para la creacin de nuevos emprendimientos y para ayudar a las mypes ms dinmicas
Falta de asistencia financiera para las microempresas de autoempleo y subsistencia
Desarrollo de la capacidad empresarial
Inclusin social
En el caso de Blusol, el objetivo estratgico es el fomento de los microemprendimientos de la poblacin de bajos ingresos mediante la concesin de crditos a los micro y pequeos empresarios excluidos del sistema bancario tradicional. De esa manera, el programa responde a una elevada demanda crediticia territorial, ya que la nica organizacin nanciera que exista en el momento en que se cre Blusol destinaba solo el 10% de sus crditos a proyectos productivos. Sin embargo, en la prctica el grupo objetivo resulta estar limitado a las microempresas ya existentes y, en general, con cierto grado de sostenibilidad, una decisin que se reeja ms en el diseo del programa que en la denicin de sus objetivos y que se debe a la importancia otorgada al logro de la autosostenibilidad nanciera de la institucin y, por ende, a la necesidad de reducir los niveles de riesgo. En el FONDESO, en cambio, se articulan dos componentes. La nalidad del primero es dar acceso al crdito a la poblacin marginada del Distrito Federal de Mxico. El segundo, en cambio, busca fomentar la creacin, crecimiento y consolidacin de micro y pequeas empresas que no son sujetos de crdito para el sistema bancario y contribuir a la ampliacin y reactivacin del tejido empresarial del D.F. mediante una oferta de servicios nancieros acompaados de actividades de orientacin,
217
capacitacin, vinculacin, asistencia tcnica y comercializacin para la implementacin y desarrollo de proyectos productivos. Finalmente, en lo que respecta al caso de General Pico, los objetivos del programa son, en buena medida, una expresin de los procesos econmicos que tuvieron lugar en la provincia (La Pampa) a la que corresponde este municipio.4 El considerable desarrollo industrial de los aos setenta y las repetidas crisis experimentadas en las siguientes dcadas llevaron a la Municipalidad a poner en marcha un conjunto de polticas e iniciativas que posibilitaran nuevamente un crecimiento sostenido de la produccin local. En lnea con esto, se decidi promover muy activamente la produccin en aquellos sectores que ofrecen ventajas comparativas y otorgar crditos acordes con los diferentes sistemas de produccin, procurando fomentar la eciencia y la competitividad de las empresas. Por estas razones, el programa de crdito implementado se orienta hacia las mypes ms estables y dinmicas y excluye, en cambio, a las microempresas de subsistencia.
C.
Las distintas metodologas de intervencin
Como se puede observar en el cuadro V.1, los programas tambin dieren en sus metodologas de intervencin. En trminos generales se puede decir que tres programas (Blusol, Moreno y General Pico) han focalizado su atencin en el otorgamiento de crdito, sin realizar acciones de otros tipos para acompaar y seguir a las mypes; en el cuarto (el FONDESO), se prestan no solo servicios nancieros, sino tambin de capacitacin empresarial; en cambio, en el ltimo caso (el CAM), se ha intentado crear un verdadero centro de apoyo a las mypes, con actividades que incluyen crdito, capacitacin y apoyo a las experiencias asociativas y la comercializacin. El Centro de Apoyo a la Microempresa de la ciudad de Buenos Aires se estructur como un programa integrado para ofrecer mltiples servicios, como asistencia tcnica, capacitacin, apoyo nanciero, promocin de las vinculaciones comerciales y de las prcticas asociativas. De tal manera, el CAM brinda una vasta gama de servicios, entre los cuales los micro y pequeos empresarios pueden seleccionar los que realmente necesitan para la realizacin de sus proyectos productivos. Asimismo, el programa
La municipalidad de General Pico tiene aproximadamente 52.000 habitantes. Su estructura productiva se caracteriza por contar con un nmero importante de empresas industriales, de comercio y de servicios (aproximadamente el 25% del total de la provincia), con una proporcin signicativa de empresas pequeas y medianas.
218
CEPAL
se destaca sobre todo por el acompaamiento intensivo que provee y su exibilidad para integrar los diferentes servicios, lo que hace posible para los empresarios adaptar el paquete de distintas lneas de apoyo a las situaciones ms heterogneas, un aspecto que resulta ser particularmente importante en el caso de la puesta en marcha de nuevos proyectos productivos. El diseo del programa contempla un minucioso proceso de seleccin y el microempresario que somete la solicitud, debe presentar un detallado plan de actividades en el que se explique claramente cul ser el futuro uso que se dar al nanciamiento. Sin embargo, como se explic anteriormente, durante la difcil crisis econmica del bienio 2001-2002 el CAM se vio en la necesidad de ampliar su grupo objetivo, lo que gener ciertas tensiones derivadas del diseo mismo del programa y de la metodologa utilizada hasta aquel entonces. Para el nanciamiento del nuevo tipo de proyectos atendidos es decir, las microempresas de subsistencia y autoempleo los procesos de solicitud y seleccin demostraron ser demasiado complejos, mientras que las actividades de intensivo acompaamiento a lo largo de todo el proyecto llegaron a implicar un costo demasiado alto en trminos de recursos nancieros y humanos. A pesar de estas sucesivas modicaciones, se puede armar que en el diseo del CAM se logr un alto nivel de correspondencia con los objetivos estratgicos establecidos y que el cierto grado de tensin mencionado se origin solo a partir de la parcial modicacin de dichas nalidades y del grupo objetivo. La metodologa crediticia adoptada por el Banco Social Moreno se diferencia netamente de la experiencia del CAM. En parte, esto se puede explicar a partir de la consideracin del objetivo estratgico elegido. Al haberse propuesto brindar nanciamiento a grupos sociales marginados y de muy bajos recursos, el Banco Moreno trabaja con una metodologa de grupos solidarios, en los que la fuerte presin social que se origina ayuda a que los microempresarios cumplan con las obligaciones crediticias, un sistema que funciona, a la vez, como una forma de garanta alternativa a las tradicionales garantas materiales. Las condiciones de los crditos se adaptan asimismo a las necesidades especcas de los grupos objetivo, con montos muy pequeos, cortos plazos de devolucin y un bajo costo adicional que resulta sucientemente favorable para los microempresarios atendidos. En el caso de Blusol, la relativa amplitud de su objetivo estratgico permitira la implementacin de diferentes metodologas crediticias. Sin embargo, en la prctica, el diseo del programa ha sido considerablemente inuenciado por una ulterior preocupacin de la Municipalidad, que es la autosostenibilidad del proyecto. En un esfuerzo por evitar que el programa se convirtiera en un barril sin fondo, los rganos competentes decidieron
219
establecer un banco que otorgara crditos a un costo de mercado, con una tasa de inters del 3,9% mensual sobre el saldo, lo que permitira tambin nanciar los costos administrativos relacionados con los servicios crediticios. Adems, en el diseo del proceso de solicitud y seleccin se quiso asegurar que tuviesen prioridad los microemprendimientos con bajo nivel de riesgo y mayores posibilidades de repago, lo que llev a que se atendiera de manera casi exclusiva a los emprendimientos ya establecidos. La estructura organizativa misma del programa lleg a reejar la importancia del enfoque centrado en la autosostenibilidad, ya que se procur lograr el mayor grado posible de independencia de los vaivenes polticos. Por consiguiente, para limitar la inuencia del sector pblico, se decidi que en los rganos gerenciales hubiera una amplia mayora de representantes de la sociedad civil y de organizaciones no gubernamentales. En cuanto a su modalidad de operacin, el FONDESO se constituy como banca social a partir de dotaciones de fondos pblicos presupuestarios que, con el pasar del tiempo, se convirtieron en el patrimonio de la institucin, gracias al carcter rotatorio de las actividades crediticias. Cabe destacar que dichos fondos fueron siempre gestionados directamente por el programa, lo que conlleva una mayor posibilidad de coordinar estrategias nancieras con polticas de desarrollo territorial. Debido a que la composicin del grupo objetivo era bastante diferenciada, se busc un diseo operacional que permitiese implementar varios instrumentos crediticios. De esa manera, el alto nivel logrado en trminos de metodologa nanciera permiti responder a las mltiples exigencias de los destinatarios. Los instrumentos puestos en prctica fueron principalmente tres: microcrdito para autoempleo, dirigido a los sectores con alto grado de marginacin; microcrdito para las micro y pequeas empresas; y un programa de fondos de garanta destinado a las pequeas y medianas empresas en proceso de consolidacin. Es importante subrayar que el FONDESO se congura bajo el concepto de que todos los servicios nancieros deben estar orgnicamente articulados con servicios no nancieros, segn un esquema de apoyo integral al sector productivo. En el caso de General Pico, el objetivo elegido apunta a la reactivacin de las mypes que han quedado excluidas del sistema bancario formal y, en particular, de aquellas que resultaron afectadas por la crisis econmica de los ltimos aos. En esta poblacin objetivo estaban incluidas tambin las microempresas informales y los nuevos emprendimientos. Sin embargo, en la prctica, el programa se ha orientado gradualmente hacia empresas formales y ya existentes (incluidas empresas medianas). En este sentido hay una cierta tensin entre los objetivos originales del programa y la direccin que las autoridades municipales han ido imprimiendo a las
220
CEPAL
actividades realizadas. Adems, en el programa nunca se consigui contar con reglas claras para los procesos de solicitud, seleccin de proyectos y recuperacin de crditos. No se elabor un verdadero manual de procedimientos y en muchas ocasiones (en particular respecto de la recuperacin de crditos) se han tomados decisiones siguiendo distintos criterios, segn fuera el caso. Al examinar la experiencia de Blusol se aprecia que se ha implementado un programa de microcrdito autosostenible, independiente de subsidios externos y con excelentes indicadores nancieros (cabe considerar, por ejemplo, su tasa de morosidad inferior al 3%). A su vez, el Municipio logr ofrecer un servicio de microcrdito que funcionase de manera eciente y ecaz, pudiendo de esa manera responder a la anteriormente insatisfecha demanda de crdito. En el mismo mbito territorial, y en forma sucesiva, se han venido implementando otros programas de crdito, quizs siguiendo el exitoso y pionero ejemplo de Blusol. Sin embargo, segn los resultados de la encuesta realizada a los beneciarios de Blusol, llama la atencin que apenas un 7% de ellos declarara que esta institucin haba representado su nica posibilidad de acceder a nanciamiento, lo que indicara que no se estara cumpliendo el objetivo originario del programa, que era atender al sector microempresarial excluido del sistema bancario formal. Por lo tanto, Blusol ha conseguido alcanzar su meta de sostenibilidad nanciera, pero no su objetivo estratgico fundamental en el marco de una poltica de desarrollo local. En cambio, si se analiza la experiencia del CAM resalta el alto nivel de adhesin entre los objetivos estratgicos planteados y las actividades realizadas en el mbito del programa (entre otros elementos, cabe subrayar el elevado nmero de nuevos emprendimientos atendidos y el alto grado de satisfaccin declarado por los clientes). A su vez, en el CAM tambin se detectaron algunos puntos dbiles en cuanto a su nivel de eciencia, reejados en las altas tasas de morosidad que se han llegado a registrar, las demoras en los procesos de seleccin y un cierto grado de tensin entre los objetivos fundamentales del programa y las actividades realizadas durante la grave crisis econmica, cuando se decidi brindar atencin a los proyectos de subsistencia y autoempleo. A pesar de estos aspectos negativos es posible armar que el CAM logra cumplir con sus objetivos estratgicos y tener un impacto considerable en el mbito del desarrollo econmico local. El caso del Banco Social Moreno muestra cmo se logr establecer y llevar adelante un programa de microcrdito pese a una muy difcil situacin econmica que afect al proyecto en su fase inicial. Las actividades crediticias han alcanzado cierto grado de estabilidad, como lo
221
demuestran tanto el nmero de prstamos otorgados como el monto total de la cartera; adems, prcticamente todos los proyectos nanciados tiene caractersticas compatibles con las nalidades estratgicas del programa. Los niveles de desempeo mostrados por el FONDESO reejan claramente la piramidacin de los servicios ofrecidos, planteada ya en el diseo del programa. En un contexto caracterizado por la limitada disponibilidad de recursos nancieros y la ingente demanda de servicios por parte de las micro, pequeas y medianas empresas, se procur establecer cierto equilibrio en el otorgamiento de fondos a travs de cada programa. La implementacin de esta estrategia llev a que se asignaran dos tercios de los recursos a las personas en situacin de pobreza, y un tercio a programas que promoviesen la actividad empresarial; en esta forma se gener una tendencia que impulsara la evolucin de la unidad productiva hacia operaciones con entidades nancieras formales. Este proceso se podra denominar como un cierto movimiento hacia la bancarizacin de los emprendimientos atendidos y actualmente carentes de acceso al sector nanciero tradicional. En la experiencia de General Pico, la ausencia de una metodologa estructurada para la seleccin de los beneciarios, el seguimiento y la recuperacin de los crditos ha redundado en elevadas tasas de morosidad. Esto se agrav con la crisis econmica del 2001, al disminuir considerablemente el proceso de seguimiento de los crditos y de las actividades productivas nanciadas. Adems de los aspectos que se acaban de analizar hay un cuarto elemento que desempea un papel importante en la utilizacin del microcrdito como instrumento de una poltica de desarrollo local: la articulacin, integracin y coordinacin del programa de microcrdito con otros esquemas o iniciativas locales, de carcter tanto pblico como privado. De esta manera no solo se incrementara el impacto positivo de las actividades crediticias, sino que tambin se utilizaran los recursos disponibles en forma ms eciente y, a la vez, se evitara duplicar esfuerzos que ya se estn realizando. La articulacin del programa de crdito con un plan de actividades ms amplio es un aspecto que tiene gran importancia, tanto en la fase de anlisis del entorno socioeconmico como en la de denicin de los objetivos estratgicos y en el diseo del programa mismo, para que as se puedan coordinar los diversos esfuerzos locales en una estrategia integrada de desarrollo territorial. Esta es, sin duda, una tarea difcil de realizar en la prctica, pero en algunas de las experiencias analizadas se pudo notar cierto esfuerzo en esa direccin. En los casos del CAM y del FONDESO se aprecia, de manera ms clara, una efectiva articulacin de las actividades crediticias con
222
CEPAL
otros programas o iniciativas de tipo no nanciero, ya que por haber sido diseados como centros que pudieran ofrecer una vasta gama de productos estn dotados de una natural disposicin hacia la coordinacin e integracin de los servicios de asistencia tcnica, apoyo nanciero, capacitacin y fomento de las iniciativas asociativas. Adems, en ambos casos existe una articulacin con otras instituciones e iniciativas que prestan apoyo para el fortalecimiento y crecimiento del sector de las mypes y que se han ido implementando en el mismo mbito territorial; tanto el diseo de estos programas como el elevado nivel de participacin pblica en su gestin favorecen dicha integracin. Una situacin parecida aunque a escala ms reducida se da en la experiencia del Banco Social Moreno. Aqu la integracin de las actividades del programa con las realizadas por el Centro IDEB Moreno, del Instituto de Desarrollo Empresarial Bonaerense, demuestra cierto potencial en lo que respecta a la coordinacin de diferentes servicios y la articulacin con otras iniciativas. Asimismo, la incorporacin de representantes del sector privado y del Estado en la comisin directiva del IDEB constituye otro elemento que puede favorecer la integracin del programa de microcrdito con las dems iniciativas locales. Sin embargo, a pesar de la existencia de tales potencialidades, hasta la fecha solo se ha podido observar una articulacin limitada entre los distintos programas e instituciones, de manera que todava falta mucho por hacer. En el caso de Blusol, el programa no presenta casi ningn tipo de conexin con otras iniciativas territoriales, pese a desenvolverse en un denso entorno institucional de apoyo a las mypes y al hecho de que su misma comisin administrativa est integrada por representantes de diferentes organizaciones locales. Segn los resultados del estudio, tales factores no han llevado el programa a complementar sus acciones con otros diferentes servicios ofrecidos en el mbito territorial, lo que ha impedido que se pudiese aprovechar el potencial de este instrumento en el marco de una poltica de desarrollo local ms compleja. Del mismo modo que en el caso de Blusol, en el programa de General Pico se destacan aspectos favorables para una posible coordinacin con las dems iniciativas de desarrollo local existentes a nivel territorial. Sin embargo, dichos factores como, por ejemplo, la amplia participacin de las instituciones pblicas en la gestin del programa o la heterognea composicin del Comit de Crdito, del cual forman parte representantes de diferentes instituciones pblicas, intermedias y privadas no han sido hasta ahora sucientes como para inducir una integracin del programa de crdito con otras iniciativas.
223
D.
La sostenibilidad del programa
Las experiencias investigadas a lo largo del estudio han mostrado los diferentes niveles logrados por cada institucin con respecto a su propia sostenibilidad nanciera. En su plan de accin, el CAM de Buenos Aires nunca se propuso la consecucin de objetivos nancieros. Por eso, su disponibilidad de recursos depende de manera directa del Gobierno Municipal de la ciudad, que nancia en forma regular las operaciones crediticias del Centro. En el caso de Blusol, por el contrario, la autosostenibilidad era uno de los propsitos fundamentales en el momento de la creacin del banco. Por consiguiente, el papel de la institucin pblica municipal en lo que concierne el nanciamiento del proyecto se limit a la constitucin del fondo inicial y a la provisin de los aportes necesarios para la seleccin y capacitacin del personal tcnico. Con respecto al FONDESO, cabe subrayar que en el diseo operativo del programa mismo ya se contemplaba el logro de la autosostenibilidad nanciera. A pesar de atender a un grupo objetivo que presenta un elevado nivel de riesgo y de ofrecer servicios no nancieros con el consiguiente mayor costo que esto implica el FONDESO intenta nanciarse por diversos medios: la tasa de inters cobrada a los beneciarios, la solidez lograda en la recuperacin de los prstamos y un esquema organizativo muy ajustado en trminos de costos de operacin. Este ltimo aspecto se traduce en una plantilla de personal reducida en relacin con la cartera de crditos y servicios que se administra. Sin embargo, esta estrategia de operacin tambin crea problemas, porque limita la capacidad de gestin y condiciona la velocidad de respuesta. En este sentido, en relacin con la bsqueda de la sostenibilidad nanciera, es importante considerar que esto crea desafos mayores institucionales y tcnicos que debern ser atendidos para lograr la concrecin del modelo de banco social que est en la base del proyecto. Como ya se seal, para lograr esa sostenibilidad en el tiempo, el Fondo deber consolidar su conguracin institucional de modo que le permita obtener, de manera continua, recursos frescos distintos de los provenientes de la fuente presupuestaria. Esto supone asumir una gura legal que lo habilite para captar fondos por las distintas vas posibles, tales como donaciones, alianzas o el mercado. Pero tambin requerira adoptar modalidades tcnicas de operacin que abonaran aquel camino, lo que signica proveer los elementos de gestin y anlisis que hagan posible conocer y evaluar la sostenibilidad de los proyectos desde el punto de vista tcnico y nanciero. (Vase el captulo IV).
224
CEPAL
Al revisar la experiencia de Moreno, se encuentra que ha habido contribuciones del gobierno municipal en la fase inicial del programa y para cubrir costos administrativos. Tambin en este caso se ha planteado el objetivo de alcanzar la sostenibilidad nanciera, pero an no queda claro si esto podr lograrse, por lo menos a mediano plazo. En el caso de General Pico se constata que requiere altos niveles de nanciamiento subsidiado, debido sobre todo a la ineciencia metodolgica y operacional del programa mismo. Por lo tanto, la falta de autonoma nanciera del proyecto no puede considerarse como un elemento estratgico, sino ms bien como un claro resultado de la ineciente gestin de las actividades crediticias. Los resultados obtenidos se pueden esquematizar para mostrar la existencia de una cierta tensin entre la realizacin de acciones complementarias de asistencia tcnica integradas con los crditos5 y la bsqueda de la sostenibilidad nanciera.
Grco V.1 ACCIONES INTEGRADAS Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
CAM
Acciones integradas
FONDESO
MORENO
GENERAL PICO
BLUSOL
Sostenibilidad nanciera
Es importante subrayar, una vez ms, que la complejidad del conjunto de problemas que afecta a las mypes hace necesario, en la gran mayora de los casos, que el otorgamiento de crdito se complemente con otras acciones de asistencia tcnica.
225
De acuerdo con el grco, se puede considerar que el CAM es el programa que, tanto en su diseo como en su implementacin, ha logrado integrar las actividades crediticias con la gama ms amplia de acciones de apoyo a las empresas (desde la capacitacin hasta el fomento de la formacin de redes). Al mismo tiempo, es un programa que no busca la sostenibilidad nanciera. En el extremo opuesto se sita Blusol que, entre las experiencias consideradas, seguramente es la que ha logrado alcanzar el mejor nivel de sostenibilidad nanciera, pero no realiza actividades de acompaamiento ni provee asistencia tcnica a las empresas. En una posicin intermedia se ubica el FONDESO, que combina la bsqueda de la sostenibilidad nanciera con la ejecucin de acciones en apoyo de los beneciarios de los crditos. La prioridad asignada a la sostenibilidad nanciera puede condicionar algunos de los objetivos de las polticas de desarrollo de las autoridades pblicas. En el caso del CAM, una de las actividades a las que se ha dado prioridad ha sido la generacin de nuevos emprendimientos (aproximadamente el 50% de los proyectos nanciados tienen esta nalidad), mientras que en el caso de Blusol los crditos se otorgan nicamente a empresas ya existentes. El nanciamiento de proyectos nuevos, adems de implicar mayor riesgo nanciero, conlleva la necesidad de realizar actividades ms intensivas de asistencia y acompaamiento a las empresas. Estos factores se traducen en costos operativos ms altos y en una posible reduccin del repago de los prstamos otorgados, lo que evidentemente afecta la sostenibilidad nanciera de los programas. Sin embargo, el nanciamiento de nuevos emprendimientos representa un enorme potencial en el marco de las polticas pblicas de desarrollo territorial, en particular en trminos de generacin de ingresos y empleo. Adems, es importante considerar que la prioridad otorgada a la sostenibilidad nanciera tambin puede incidir negativamente en una eventual coordinacin de los programas de microcrdito con otras iniciativas pblicas locales como, por ejemplo, las dirigidas a segmentos especcos de la poblacin y las polticas de tipo sectorial. Dado que la dicultad para acceder al crdito es solo uno de los problemas que enfrentan las empresas de menor tamao, la coordinacin e integracin del programa de microcrdito con otras iniciativas a nivel local es un aspecto crucial para el uso de este instrumento en el marco de una poltica pblica de desarrollo territorial y debe ser considerado en la etapa de preparacin y diseo de la estrategia correspondiente.
226
CEPAL
Este tipo de conicto se presenta tambin en el caso de las Instituciones Micro Financieras (IMF) que surgen del sector privado: La dicultad de planicar un programa de micro nanzas radica en la necesidad de equilibrar dos objetivos contrapuestos: proveer los mejores servicios para desarrollar y consolidar las microactividades econmicas de los segmentos ms pobres de la sociedad y, al mismo tiempo, generar ingresos sucientes para cubrir los costos del programa (costos de planicacin, de los estudios del territorio, nancieros, de gestin, etc.). El conicto radica en que el logro de un objetivo muchas veces perjudica el logro del otro (Bicciato y otros, 2002). En el cuadro V.3 se presentan algunos de los conictos que pueden surgir entre la incorporacin de servicios adecuados a las necesidades de las mypes y la bsqueda de la sostenibilidad, tanto en el caso de los programas de microcrdito como en el de las IMF privadas.
Cuadro V.3 EJEMPLOS DE CONFLICTOS ENTRE LA OFERTA DE SERVICIOS Y LA SOSTENIBILIDAD Servicios Flexibilidad de los prstamos Intereses bajos Servicios accesorios al crdito (desarrollo de actividades econmicas) Foco en la persona Oferta de servicios convenientes Esfuerzo por alcanzar a los ms pobres Sostenibilidad Automatizacin de los procedimientos Incremento de las rentas para los beneciarios Reduccin de los costos unitarios Maximizacin del nmero de clientes Desplazamiento del costo de transicin del programa al beneciario Incremento del nivel medio del prstamo
Fuente: F. Bicciato y otros, Micronanzas en pases pequeos de Amrica Latina: Bolivia, Ecuador y El Salvador, serie Desarrollo productivo, N 121 (LC/L.1710-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), febrero, 2002. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.02.II.G.17.
Los problemas de este tipo, que se presentan tambin en el caso de las IMF, adquieren una relevancia an mayor cuando se trata de programas pblicos cuyo objetivo es hacer un aporte al desarrollo de un territorio. La oposicin potencial entre la realizacin de acciones integradas de apoyo a las mypes, la posibilidad de utilizar el microcrdito como instrumento de polticas sectoriales y para el fomento de nuevas iniciativas productivas, por una parte, y la bsqueda prioritaria de la sostenibilidad nanciera, por la otra, no tiene que hacer olvidar que, de cualquier manera, es indispensable poder garantizar la continuidad y, de
227
ser posible, la ampliacin de los programas de microcrdito. Por lo tanto, incluso en los casos extremos en los cuales la sostenibilidad nanciera ni siquiera es mencionada como deseable entre los objetivos del programa, es absolutamente necesario utilizar mecanismos de evaluacin y control que permitan mantener y mejorar continuamente los niveles de ecacia y eciencia del programa mismo, as como controlar e incrementar su adhesin a los objetivos estratgicos. Estos elementos llevan a una reexin sobre el concepto de sostenibilidad que puede ser de utilidad para los programas de microcrdito pblico integrados en una estrategia territorial. En este sentido es preciso considerar dos distintos niveles de sostenibilidad: Operativa-Financiera Institucional
El primer nivel de sostenibilidad se reere a la capacidad de una IMF o un programa de microcrdito para cubrir sus costos. En particular, se habla de sostenibilidad operativa cuando el programa genera un ujo suciente de recursos para nanciar los gastos asociados a las operaciones ordinarias. En cambio, cuando ese ujo garantiza, adems, la cobertura de los costos asociados a la amortizacin del capital invertido en equipos, la captacin de ahorro de sus clientes y los recursos que llegan desde instituciones crediticias a tasas de mercado, se seala que el programa presenta sostenibilidad nanciera completa. Se puede construir un ndice de sostenibilidad nanciera sobre la base del cociente entre los ingresos totales del programa de crdito y sus gastos totales durante un mismo perodo (Johnson y Rogaly, 1997). En el caso de las IMF privadas, se considera que el logro de la sostenibilidad nanciera es una condicin necesaria para la continuidad de sus actividades. Sin embargo, como se ha podido observar, existe un conicto entre la ejecucin de acciones integradas y la sostenibilidad nanciera. Adems, la asignacin de prioridad a esa sostenibilidad lleva a privilegiar las empresas ya existentes y ms estables, lo que supone renunciar a posibles objetivos de desarrollo relacionados con el fomento de polticas sectoriales y nuevos emprendimientos. En cambio, por sostenibilidad institucional se entiende la capacidad de las instituciones de microcrdito para garantizar su continuidad a lo largo del tiempo. En los casos en que esta continuidad no est asociada a la sostenibilidad nanciera del programa de crdito (CAM y General Pico, por ejemplo), la decisin sobre la permanencia del programa depende de las opciones de poltica que elija el organismo pblico que lo nancia
228
CEPAL
(las municipalidades, en los ejemplos mencionados). Estas decisiones se relacionan tanto con los resultados que logre el programa de crdito, como con las orientaciones que el organismo pblico nancista quiera imprimir a la poltica de desarrollo del territorio a ms largo plazo. Obviamente, existe la posibilidad de que se tomen decisiones de poltica no necesariamente asociadas a los resultados del programa, sino ms bien a reorientaciones ms amplias o a cambios en la direccin de los organismos pblicos, que tambin pueden afectar al programa mismo en forma signicativa al modicar sus lineamientos generales, reducir su mbito de accin o, directamente, discontinuarlo. En este sentido, cuando la sostenibilidad institucional no est relacionada con la sostenibilidad nanciera, puede depender ms de los cambios en el ciclo poltico que de los logros del programa en trminos de su aporte al desarrollo local. Esto hace que la sostenibilidad institucional de las iniciativas cuya nica o ms importante fuente de nanciacin es el presupuesto municipal se vuelva ms precaria. Sin embargo, en los dos casos mencionados, el CAM y el programa de crdito de General Pico, resulta interesante observar que el primero opera desde 1999 (si bien exista formalmente desde 1996), y el segundo empez a otorgar prstamos en 1996. Es decir, ambos son acciones a largo plazo.
E.
Conclusiones
Los programas de microcrdito implementados de manera directa por instituciones pblicas locales son un fenmeno relativamente reciente. Hasta la fecha se han congurado como experiencias de carcter limitado en trminos territoriales, circunscritas a situaciones sociales, econmicas o productivas bien denidas. El anlisis de los programas considerados a lo largo de este libro permiti destacar algunas de las potencialidades de su utilizacin como instrumentos en el mbito de polticas pblicas de desarrollo local. En el curso de la investigacin ha sido posible determinar que las caractersticas especcas del entorno productivo y las necesidades del grupo objetivo constituyen factores importantes para la denicin tanto de las metas estratgicas como de las herramientas necesarias para alcanzarlas. El diseo y la puesta en marcha de los proyectos de micronanzas son inuenciados por elementos como las especicidades del sector empresarial local, la demanda y la oferta nancieras, la existencia de sectores socioeconmicos particularmente dbiles y la estabilidad poltica de los gobiernos locales.
229
Hay que recordar que las polticas de desarrollo local buscan responder a las necesidades territoriales mediante la potenciacin de los recursos existentes y que, por lo tanto, los programas de crdito deben orientarse y adaptarse a las caractersticas de cada entorno, para que as puedan constituir un efectivo y ecaz instrumento de desarrollo local. El cumplimiento de este objetivo, sin embargo, es seriamente obstaculizado por la insuciente disponibilidad de informacin sobre los segmentos empresariales de las mypes. Como se ha dicho, en la regin este es un problema general que incide en la formulacin y ejecucin de las polticas dirigidas a las empresas de menor tamao relativo, incluso a nivel nacional (Pres y Stumpo, 2002). Por otro lado, tambin es cierto que en muy pocos casos las instituciones pblicas locales han considerado la necesidad de un diagnstico preciso como punto de partida para la denicin, diseo e implementacin del programa que se han propuesto poner en marcha. En este sentido es preciso enfrentar dos problemas distintos: la escasa informacin disponible (y su mala calidad), y, en muchos casos, la insuciente preocupacin por realizar un diagnstico minucioso antes de disear el programa. En relacin con las modalidades de intervencin y formas organizativas, que son otros elementos considerados en el estudio, ha sido posible observar que existe toda una gama de opciones: desde un programa integrado ejecutado directamente por una municipalidad, hasta un banco con participacin pblica. Un aspecto que merece ser destacado es la necesidad de coordinar acciones de fomento de las mypes en distintas reas, puesto que estas empresas, adems de acceso crdito, en general tambin requieren apoyo en materia de capacitacin, asistencia tcnica, comercializacin y tecnologa, entre otras materias. A este respecto, la modalidad de programas integrados, que comprendan las distintas reas de accin, puede presentar ventajas en trminos de costos de informacin, dado que en este caso existe una estructura jerrquica en la cual un solo equipo puede tener acceso a todos los datos relevantes sobre las actividades en cada rea y tambin sobre los beneciarios. Sin embargo, una estructura de este tipo implica tambin costos de coordinacin (al igual que operativos) que pueden ser elevados e incrementar considerablemente los costos administrativos del programa al punto de hacer difcil (o de hecho imposible) su sostenibilidad nanciera. Esto signica que la eleccin de esta modalidad operativa depender de los resultados esperados en trminos de dinamizacin del
230
CEPAL
tejido productivo local (los cuales, igualmente, tendrn que ser vericados sobre la base de evaluaciones de impacto, como se seala ms adelante). En denitiva, los elementos que pueden justicar la adopcin de un programa integrado son los resultados alcanzados va la modicacin de la estructura productiva (incrementos de productividad, generacin de empleo y creacin de nuevas unidades productivas competitivas). Al mismo tiempo se ha observado que en el caso de aquellos programas que ofrecen solo servicios nancieros no se ha producido una efectiva coordinacin con las otras reas de intervencin de las polticas dirigidas a las mypes. Esto no debe sorprender, dado que es un problema que se presenta tambin en las polticas nacionales hacia las empresas de menor tamao relativo (Pres y Stumpo, 2002). La necesidad de coordinar acciones en distintas reas de intervencin, adems de proveer acceso al crdito, tambin ha puesto en evidencia un posible conicto con respecto a la sostenibilidad nanciera del programa. En el caso de acciones pblicas que tengan por nalidad el desarrollo territorial parece ms relevante centrar la atencin en la sostenibilidad institucional del programa. En el caso de las IMF privadas, la sostenibilidad institucional est estrechamente asociada con la sostenibilidad nanciera, en el sentido de que se considera a la segunda como un componente fundamental para alcanzar la primera (Christen, 1997). Sin embargo, cuando se trata de programas promovidos por municipalidades parece que los dos aspectos pueden ser separados, siempre y cuando se cumpla una serie de requisitos: i) Existencia de una estrategia de desarrollo territorial a largo plazo que cuente no solo con el apoyo de las fuerzas polticas que gobiernan la municipalidad, sino que tambin con el del sector privado y de las instituciones de la sociedad civil. Correspondencia entre los objetivos del programa y los problemas que afectan a las mypes (por ejemplo, fallas en los mercados locales de crdito). Eciencia del programa en la gestin de los recursos nancieros disponibles y ecacia en relacin con sus propios objetivos generales.
ii)
iii)
Una vez satisfechas estas tres condiciones realmente se puede pensar que, a diferencia de lo que ocurre con las IMF privadas, el logro de una sostenibilidad nanciera completa (es decir, la cobertura de todos los costos del programa) no es necesariamente un requisito necesario para alcanzar la sostenibilidad institucional. Esta ltima, por el contrario, parece ligada ms estrechamente a la existencia de los tres aspectos mencionados.
231
Por otro lado es tambin cierto que no son muchos los casos en que tales condiciones llegan a cumplirse y, adems, sobre todo en lo referido al punto iii), su vericacin puede ser una tarea compleja. En el caso del punto i) hay que sealar que en varios casos se ha observado que los programas municipales de microcrdito han surgido sin que se contara con un plan de desarrollo a largo plazo consensuado con los actores presentes en el territorio. En estas condiciones, la continuidad del programa y su posible expansin se encuentran ligadas a los cambios que puedan darse en la orientacin del gobierno local. En particular, la existencia de prcticas de clientelismo en la administracin pblica local es un elemento que, en general, puede obstaculizar la consolidacin del programa de crdito. Por estas razones es muy importante que la estrategia de desarrollo de un territorio se construya sobre la base de un proceso participativo durante el cual se identiquen los obstculos y las oportunidades de desarrollo de la regin, se denan los ejes de accin que se desea impulsar y se planiquen las actividades especcas que se llevarn adelante, todo esto fundado en decisiones consensuadas. Tambin es necesario que estas iniciativas (entre las que se incluye el eventual programa de microcrdito) surjan de acuerdos entre los actores pblicos y privados del territorio. De esta manera, el programa contar con un nivel de apoyo que vaya ms all de las fuerzas polticas que gobiernan la municipalidad en un determinado perodo; asimismo, siempre y cuando se cumplan los otros dos requisitos mencionados, podr alcanzar una sostenibilidad institucional mucho ms slida. El segundo requisito que haya correspondencia entre los objetivos del programa y los problemas que afectan a las mypes, est relacionado con la informacin sobre estas unidades productivas de que se disponga cuando se toma la decisin de implementar un programa de microcrdito. Puede suceder que los programas se diseen sin contar con un conocimiento suciente sobre las problemticas y las caractersticas reales de los beneciarios. Esto lleva a que la denicin de objetivos se oriente a la solucin de problemas que no son los ms relevantes para las mypes; al mismo tiempo puede traducirse en la jacin de metas que no son alcanzables y en errores en la identicacin de la poblacin objetivo. Por ejemplo, a travs de los programas se puede generar una oferta pblica de crdito en un contexto en el cual ya existen fuentes privadas accesibles de nanciamiento; tambin es posible que se fomente la creacin de nuevas empresas en tejidos productivos muy poco articulados y en reas donde la poblacin tiene una baja propensin a la empresarialidad (de lo cual resultarn nuevos emprendimientos con limitadas probabilidades de supervivencia).
232
CEPAL
En este sentido, el primer paso para el diseo de un programa tendra que ser la realizacin de un diagnstico del segmento empresarial al que se quiere apoyar. Sin embargo, en la mayora de los casos esto no se hace y, de hecho, tampoco en las experiencias consideradas en este estudio se parti de la elaboracin de un verdadero y cabal estudio de las caractersticas y problemas de las microempresas. Solo en uno de estos programas, cuando ya llevaba varios aos en funcionamiento, surgi la inquietud de que se necesitaba contar con un diagnstico en profundidad. Es tambin cierto que este es un defecto comn a la mayora de los programas dirigidos a las empresas de menor tamao relativo que se implementan en la regin y que reeja, en buena medida, la muy mala calidad de la informacin disponible sobre la mype (Pres y Stumpo, 2002). Adems, es necesario poder contar con un diagnstico y un sistema de informacin sobre las mypes para orientar el programa hacia polticas sectoriales o determinados segmentos de beneciarios, cuando estos objetivos estn presentes en el programa mismo. Estos ltimos aspectos llevan al tercer elemento mencionado, es decir, la eciencia y ecacia del programa. Si bien es relativamente simple establecer indicadores del desempeo crediticio del programa (por ejemplo, porcentaje de prstamos recuperados y de crditos no recuperables o nmero de operaciones por unidad de tiempo), es bastante ms complejo denir indicadores de ecacia para un programa con el que se pretenda alcanzar objetivos de desarrollo. En este caso sera necesario evaluar su impacto sobre el segmento de beneciarios y, eventualmente, sobre el conjunto de la economa del territorio. Esto signica que desde el comienzo del programa hay que elaborar un modelo de evaluacin basado en un sistema de informacin que permita hacer un seguimiento del desempeo de los beneciarios y comparar los cambios registrados con un grupo de control.6 Al mismo tiempo ser necesario cotejar el impacto del programa sobre los beneciarios con los costos que este haya implicado, de manera de poder llegar a una apreciacin de las actividades realizadas en trminos de costos y benecios. Esto har posible no solo estimar los resultados econmicos del programa, sino tambin introducir en las actividades los cambios que puedan ser necesarios para alcanzar las nalidades estratgicas deseadas.
Sobre las metodologas de evaluacin para medir el impacto de los programas de microcrdito, vanse Hulme (1999 y 2000) y Mosley (1998). Respecto de la aplicacin de estas tcnicas, cabe mencionar las evaluaciones realizadas en Brasil y Chile (Aroca, 2002) y en Bolivia (FINRURAL, 2003).
233
Lamentablemente, en la regin son muy pocas las polticas e instrumentos que se evalan (y no solo en el rea del fomento de las mypes), y an menos los casos en que la evaluacin es planicada e implementada desde el comienzo de los programas. Sin embargo, es muy necesario subrayar que la posibilidad de medir la ecacia y la eciencia de las actividades realizadas es un elemento de fundamental relevancia para valorar y justicar la ejecucin de un programa de microcrdito pblico si se quiere ir ms all de la simple sostenibilidad nanciera. Y este aspecto, junto con los otros dos mencionados, es tambin extremadamente importante para poder denir la sostenibilidad institucional del programa. Estos tres elementos determinan que sea indispensable disear los programas en el marco de un plan de desarrollo del territorio que haya sido elaborado y consensuado con la participacin de los actores pblicos y privados locales. Al mismo tiempo, muestran la necesidad de contar con sistemas de informacin que efectivamente permitan identicar las reas en las cuales es necesaria una intervencin, denir los indicadores ms apropiados para estimar el impacto, la eciencia y la ecacia de las acciones realizadas y, nalmente, medir dichos indicadores. Es en estas dos reas, la del diseo de polticas e instrumentos a partir de informacin efectivamente representativa de la situacin de los beneciarios y la de la evaluacin de los resultados obtenidos, donde se detectan los mayores dcit, no solo en el caso de las polticas de microcrdito, sino que, ms en general, en el de las polticas dirigidas a las mypes. Las experiencias analizadas, as como aquellas que no ha sido posible incorporar en este estudio, pero que actualmente estn en funcionamiento (en Crdoba, Rosario, Medelln, Montevideo y Porto Alegre, entre otros lugares), muestran que son cada vez ms las municipalidades que han captado la importancia que puede tener el microcrdito como instrumento para dinamizar el segmento empresarial de las mypes. Por esta razn parece necesario que las instituciones locales dediquen mayores esfuerzos al diseo, la planicacin y la denicin de sistemas de monitoreo y evaluacin de los programas, para lo cual pueden utilizar herramientas que, en la mayora de los casos, estn disponibles. En el cuadro V.4 se resumen las etapas fundamentales que debera comprender la estructuracin e implementacin de un programa de microcrdito.
234
CEPAL
Cuadro V.4 ETAPAS DE UN PROGRAMA DE MICROCRDITO
ANLISIS DEL ENTORNO
Situacin socioeconmica Situacin y necesidades del sector de las mypes Iniciativas existentes de apoyo al sector mypes
DEFINICIN DE OBJETIVOS POLTICOS
Los objetivos polticos del programa de microcrdito se definen sobre la base de los resultados del anlisis del entorno y dentro del plan de desarrollo local Es importante que la definicin de los objetivos sea muy clara Organizacin y participacin del sector pblico Financiacin y participacin del sector pblico Caractersticas y condiciones de los servicios
DISEO DEL PROGRAMA
IMPLEMENTACIN Y CONTROL
Puesta en prctica del diseo y asegurado que el impacto responda a los objetivos Es importante establecer reglas claras de gestin pblica (governance) y poner en marcha mecanismos de control y evaluacin desde el principio
La primera etapa en el diseo de un programa debera ser la elaboracin de un diagnstico del entorno que permita identicar sus principales elementos econmico-productivos. Entre otras necesidades se destaca la de individualizar las caractersticas y exigencias de las mypes, as como las iniciativas en apoyo de este segmento productivo ya existentes en el territorio. El segundo paso ser la denicin de objetivos estratgicos en el marco de una ms amplia poltica de intervencin pblica y desarrollo productivo territorial. Es importante que las metas nales se denan de manera muy clara y que se conguren como una respuesta efectiva a las necesidades de cada entorno socioeconmico. El diseo de la estructura operacional constituye la tercera fase de la puesta en marcha del programa. Aspectos como el organigrama operacional, la metodologa crediticia, el nivel de participacin directa de la institucin pblica local son algunos de los elementos que deben ser examinados y denidos, teniendo constantemente en mente los objetivos estratgicos y las caractersticas del entorno. Al mismo tiempo, es importante considerar la posibilidad de coordinar el programa con otros proyectos e iniciativas de instituciones pblicas o privadas ya existentes a nivel territorial. Integrar este aspecto desde la etapa de diseo del programa facilita la eventual potenciacin del impacto de las distintas actividades a lo largo de toda su implementacin.
235
Finalmente, una vez puesto en marcha el proyecto, se deben establecer mecanismos adecuados que permitan asegurar la efectiva adhesin del programa a los objetivos estratgicos inicialmente jados e implantar un sistema de evaluacin del impacto alcanzado a nivel territorial.
236
CEPAL
Bibliografa
Aroca, P. (2002), Microcrdito, evaluacin de impacto. Casos: Brasil y Chile, Antofagasta, Instituto de Economa Aplicada Regional (IDEAR), Universidad Catlica del Norte. Bercovich, N. (2004), El microcrdito como componente de una poltica de desarrollo local: el caso del Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM), en la ciudad de Buenos Aires, serie Desarrollo productivo, N 150 (LC/L.2103P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), abril. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.04.II.G.41. Bicciato, F. y otros (2002), Micronanzas en pases pequeos de Amrica Latina: Bolivia, Ecuador y El Salvador, serie Desarrollo productivo, N 121 (LC/L.1710P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), febrero. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.02. II.G.17. Christen, R. (1997), Banking Services for the Poor: Managing Financial Success. An Expanded and Revised Guidebook for Micronance Institutions, ACCION Internacional. Comisin Europea (2001), Finance for local development: new solutions for publicprivate action, Frankfurt, New Economics Foundation [en lnea] septiembre <http://www.localdeveurope.org/pdf/hand_book/handbook.pdf>. FINRURAL (Asociacin de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural) (2003), Informe de evaluacin de impactos agregados de programas de micronanzas, La Paz. Hulme, D. (2000), Impact assessment methodologies for micronance: theory, experience and better practice, World Development, vol. 28, N 1. (1999), Impact assessment methodologies for micronance: theory, experience and better practice, Working Paper, N 1, Institute for Development Policy and Management (IDPM), Universidad de Manchester, febrero. IDEB (Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense) (2002), Perl productivo y actores econmicos, Buenos Aires. INDEC (Instituto Nacional de Estadstica y Censos) (2002), Censo nacional de poblacin, hogares y viviendas 2001, Buenos Aires. Johnson, S. y B. Rogaly (1997), Micronance and Poverty Reduction, Londres, Oxfam. Mosley, P. (1998), The use of control groups in impact assessments for micronance, Working Paper, N 19, Ginebra, Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Pres, Wilson y Giovanni Stumpo (coords.) (2002), Las pequeas y medianas empresas industriales en Amrica Latina y el Caribe, Mxico, D.F., Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Siglo XXI Editores, mayo.
237
238
CEPAL

Microcreditolcg 2289 e

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Microcreditolcg 2289 e

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) Nstor Bercovich A. Introduccin

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Indice de cuadros y grcos

IV.8 IV.9 IV.10

IV.11 IV.12 IV.13 IV.14 IV.15

IV.16 IV.17 IV.18 IV.19 IV.20 V.1 V.2 V.3 V.4

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

El microcrdito: un instrumento para fortalecer las capacidades productivas locales

Paola Foschiatto Giovanni Stumpo

Polticas municipales de microcrdito

Las mype y el microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

El papel del Estado y las intervenciones pblicas

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Sobre estos aspectos, vanse Comisin Europea (2002) y Morduch (2002).

Polticas municipales de microcrdito

Estudios de caso: un esquema de anlisis

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM)

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Programas pblicos y mixtos de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

La direccin general de microemprendimientos (DGM)

Grco II.1 LA INSERCIN FUNCIONAL DE LA DIRECCIN GENERAL DE MICROEMPRENDIMIENTOS (DGM)

Secretara de Desarrollo Econmico

Subsecretara de Produccin y Empleo

Direccin General de Microempresas (DGM)

Centro de Apoyo a la Microempresa

Fomento de la Cultura Empresarial de Jvenes

Actualizacin y entrenamiento laboral (nuevos roles laborales)

Fuente: Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM).

Polticas municipales de microcrdito

El centro de apoyo a la microempresa (CAM)

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

Polticas municipales de microcrdito

El Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM) en accin

Polticas municipales de microcrdito

Informado por personal del Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM).

Polticas municipales de microcrdito

Fuente: Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM).

Polticas municipales de microcrdito

Nmero 59 50 21 21 18 16 15 14 14 13 13 179 433